Revista Iberoamericana de Educacin Nmero 1 - Estado y Educacin Enero - Abril 1993

Estado y Educacin en Amrica Latina a partir de su independencia (siglos XIX y XX) Gabriela Ossenbach Sauter (*)

El modelo de Estado que surge en Iberoamrica tras el acceso a la independencia, asume pronto las competencias educativas, en detrimento de la Iglesia. Desde esta plataforma, la sociedad se seculariza, se afirma el concepto de nacin y aparece una clase media que encuentra en la educacin un factor de ascenso social. Al mismo tiempo, aunque indirectamente, tambin contribuye al progreso econmico, a medida que se inician los procesos de industrializacin y diversificacin productiva. Sin embargo, segn la autora, en el momento presente la educacin pblica sufre un progresivo deterioro como consecuencia de la crisis econmica. Esta circunstancia genera problemas de integracin poltica y social, retroceso de las clases medias y falta de cualificacin de la fuerza de trabajo, que lastra las posibilidades de desarrollo econmico.
1. El transplante del concepto europeo de "Estado liberal" a Iberoamrica a principios del siglo XIX

A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del llamado "Antiguo Rgimen", la cual otorg a la sociedad su emancipacin respecto del estado absolutista y fij lmites a la accin del Estado. Por otra parte, el Estado, que desde el siglo XVII haba procurado fundamentarse sobre criterios racionales y no teolgicos, empez a garantizar la libertad religiosa e impuso a la Iglesia su definicin como asociacin social separada del Estado y en ningn caso investida de atribuciones generales para la sociedad. Con esta ruptura fue la burguesa (opuesta a los privilegios de la aristocracia y el clero) la clase social que accedi al poder. El nuevo Estado liberal se erigi sobre sociedades definidas como naciones. Este concepto de nacin que empez a utilizarse a partir de

ahora alude a ciertos elementos comunes de la sociedad, tales como la comunidad territorial, de lengua y de cultura, pero no se defini su carcter clasista, sino que se concibi en principio como una unidad indivisible integrada por una suma de individualidades de carcter homogneo e igualitario. A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios del siglo XIX procur que el Estado se abstuviera de intervenir en los asuntos sociales, desde un principio las necesidades de construccin nacional propiciaron una serie de medidas estatales, entre ellas las medidas de poltica educativa, a las que se asign un papel integrador. Igualmente se llevaron a cabo diversas polticas sectoriales destinadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad o para el fomento y defensa de ciertas actividades econmicas, sobre todo en aquellos pases de mayor retraso industrial. El pensamiento socialista critic muy pronto este concepto de Estado liberal, al que defini como instrumento de la clase dominante para ejercer un poder sobre las dems clases sociales. No obstante, la perspectiva socialdemcrata concedi al Estado cierta capacidad para conseguir constantes mejoras para las clases trabajadoras. Por su parte, el pensamiento neomarxista iniciado ya en el siglo XX a partir de Gramsci, concedi al Estado la posibilidad de representar intereses nacionales y cohesionar a distintos grupos sociales en torno a un proyecto poltico. Desde todas estas perspectivas, la funcin que el Estado cumple en el campo de la educacin tiene un significado muy importante. A la educacin se le atribuyen funciones tales como las de integracin de los distintos grupos sociales, culturales y tnicos, la creacin de una identidad nacional y la legitimacin del poder del Estado. Se trata, en definitiva, de conseguir el consenso, de manera que el Estado no se reduzca a ser un aparato de mando e incluso de represin, sino que, mediante una compleja red de funciones que llevan a efecto la direccin cultural e ideolgica de la sociedad, consiga el consenso entre los diversos sectores de la sociedad. La educacin adquiere en ese sentido una significacin relevante, dado su carcter de rgano ptimo para la generacin del consenso. Junto a ello, los procesos de secularizacin del Estado, que se discutieron ardientemente en relacin a la escuela laica y los problema de la libertad de enseanza, forman tambin parte de esta lucha hacia el consenso. El

Estado como representante de lo general rompe el monopolio ejercido por la Iglesia en materia educativa. La secularizacin de la poltica se presenta como requisito para una nacin unitaria y un poder estatal indiscutido. Adems de estas funciones ms estrictamente polticas, el Estado busca tambin a travs de la educacin facilitar la movilidad social y formar adecuadamente a los ciudadanos para realizar un trabajo dentro de la estructura productiva de la sociedad, ya sea en la industria, la agricultura, el comercio, las profesiones liberales o los propios cuadros burocrticos que sostienen al Estado. Estas funciones de tipo social y econmico fueron adquiriendo mayor relevancia segn avanz el proceso de industrializacin a lo largo del siglo XIX y conforme la sociedad se fue complejizando. En un principio, cuando se gestaron los sistemas educativos nacionales, el nuevo Estado constitucional tena como fundamento la creencia en que todos los hombres, independientemente de su proveniencia, eran capaces de un mismo desarrollo de la razn y, por tanto, deban considerarse jurdicamente iguales en los poltico. La educacin nacional fue as un componente necesario del nuevo orden poltico. Como hemos dicho, los grupos sociales an no se definan en sentido estricto como clases, y por ello la escuela, con su proyecto social y moral universal, ocup una posicin eminentemente simblica: se dedic a jugar el papel de factor de unificacin moral y de centro de irradiacin de la conciliacin nacional. Hacemos estas consideraciones sobre el origen del Estado nacional en Europa y sus atribuciones en el terreno de la educacin, pues es necesario tenerlas presentes para comprender adecuadamente la especificidad de este mismo fenmeno en Iberoamrica. El nuevo concepto de Estado liberal o nacional se extendi, a causa de la generalizada influencia de los textos constitucionales europeos, en otros contextos como el iberoamericano. Estos conceptos fueron adoptados para la organizacin de los nuevos Estados que surgieron a partir de la Independencia, pero su adopcin se hizo sobre unos contextos sensiblemente distintos a los que en Europa haban conducido a la configuracin de la nueva organizacin social y poltica. Los nuevos Estados americanos iniciaban procesos muy acelerados de modernizacin, en los que el Estado adquiri un protagonismo muy destacado que pareca ser la nica posibilidad de crear un orden nuevo. Si en Europa el liberalismo proclam en muchos sectores la

necesidad de que el Estado se abstuviera de intervenir en la sociedad, en Iberoamrica el factor poltico tuvo un peso ms significativo que en otras regiones, porque aqu la consolidacin del Estado constitua un prerrequisito esencial. La intervencin del Estado no se limit nicamente a medidas de fomento econmico, sino que fue primordialmente una bsqueda de unidad nacional y homogeneidad del espacio econmico acotado nacionalmente. Estas tareas polticas deba asumirlas de forma prioritaria el emergente Estado latinoamericano, a diferencia del Estado en los pases ms avanzados de Europa, en los cuales el Estado liberal se consolid en el momento en que la burguesa se afianz como fuerza social dominante y en sociedades que haban adquirido ya una mayor cohesin nacional y una articulacin econmica. Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de Iberoamrica del siglo XIX tomar en consideracin estos factores polticos que posibilitaron la organizacin de los nuevos Estados nacionales. Se ha buscado ms bien la explicacin del desarrollo histrico nicamente en la dependencia econmica de los pases iberoamericanos respecto de los mercados de los pases industrializados de Europa en calidad de abastecedores de materias primas. Estas relaciones econmicas posibilitaron efectivamente una favorable coyuntura econmica que permiti el desarrollo y las posibilidades de emprender procesos de modernizacin. Pero la existencia de este mercado mundial en el que Iberoamrica se insert facilit no tanto la generalizacin de las formas productivas del capitalismo como la repeticin de sus formas polticas, es decir, la generalizacin de la forma nacionalestatal, que, segn E. Torres Rivas, se implanta como experiencia exitosa por parte de los pueblos atrasados cuando existen algunas condiciones para que el traslado tenga alguna viabilidad histrica y aun antes de que su burguesa acabe de formarse nacionalmente. El anlisis de la dependencia econmica no debe dejar de explicar cmo, internamente, la vinculacin con el exterior se hacia posible. La dinmica de las sociedades dependientes se encuentra en las relaciones de grupos y clases que luchan por el poder. Es preciso, definitivamente, segn ha insistido E. Faletto, matizar explicaciones puramente externas del desarrollo de la historia de las sociedades dependientes como las latinoamericanas, intentando ligar lo externo y lo interno y precisando el significado nacional de las polticas estatales (entre ellas la poltica educativa).

S. Zermeo ha explicado cmo en los pases europeos (pases de desarrollo originario) fueron menores las funciones emergentes del Estado, pues la dinmica social y la economa pudieron desenvolverse por s mismas, relativamente hablando, sin exigir durante un largusimo perodo una intervencin extraordinaria del actor estatal. Se trat de sociedades en las que un agente nacional, la burguesa, actu como fuerza dirigente del desarrollo. En el capitalismo tardo que se desenvuelve en Amrica Latina, por el contrario, slo desde la esfera estatal pareca posible cohesionar los profundos desgarramientos del tejido social. Desde el inicio del perodo independiente se debi encarar el fenmeno de la coexistencia de varias sociedades en el interior de un pas, y ante tal fragmentacin y disgregacin socioeconmica el Estado deba asegurar no slo la unidad territorialadministrativa, sino procurar igualmente la dinmica econmica, la representacin poltica y el "cemento" ideolgico que vincula y reune las fuerzas centrfugas. Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede deducir exclusiva y simplemente de la nueva coyuntura poltica independiente ni de la incorporacin de Amrica Latina al capitalismo internacional en el siglo XIX. Razones histricas de ms larga tradicin o duracin contribuyeron sin lugar a dudas a afianzar el protagonismo del Estado en esta regin. Segn ha sealado C. Vliz, las sociedades iberoamericanas tenan una tradicin colonial burocrtica de racionalizacin y una cultura urbana preindustriales, dentro de las cuales se haba desarrollado un vasto sector terciario ntimamente relacionado con las instituciones y hbitos burocrticos.
2. El proceso de consolidacin del "Estado oligrquico" en Iberoamrica

2.1. Configuracin histrica del Estado oligrquico y su conceptualizacin A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en Hispanoamrica una paulatina reabsorcin de las contradicciones desencadenadas a partir de la Independencia. Es, como seala M. Carmagnani, "la fase inicial de la hegemona oligrquica, es decir, de una clase cuyos orgenes son coloniales, que basa su poder en el control de los factores productivos y que utiliza directamente el poder poltico para aumentar su dominacin sobre las restantes capas sociales".

Ya hacia 1880 estos grupos dominantes han consolidado su posicin apoyados por los beneficios del comercio exterior y por la fuerza que han adquirido las inversiones extranjeras, inglesas sobre todo. Despus de la Independencia en la mayora de los pases iberoamericanos el nuevo poder poltico naci casi exclusivamente del poder militar. La primera mitad del siglo XIX fue un perodo de gran inestabilidad y de desintegracin social, geogrfica y poltica. La lucha por la estabilidad fue por todas partes una lucha entre intereses locales, muchos de ellos viejos intereses coloniales que lograron imponerse a travs del mismo movimiento de Independencia. Para la consolidacin de los Estados nacionales la mayora de los pases latinoamericanos debi esperar a que en su seno se desarrollaran y fortalecieran grupos de intereses lo suficientemente amplios, complejos y emprendedores como para que se convirtieran en factores de unificacin nacional e impusieran esos intereses a los dems grupos sociales; en otros trminos, era indispensable que en cada mbito nacional el desarrollo econmico procurara las condiciones para la formacin de los sistemas nacionales de clases, por lo menos lo bastante como para dar sustento real a un verdadero sistema poltico nacional. Este proceso se llev a cabo mediante luchas que fueron delineando los mercados nacionales, as como los lmites territoriales donde se afirm la legitimidad del nuevo orden poltico. En este sentido, la organizacin de una administracin y de un ejrcito nacional, no local o caudillesco, fue decisiva para estructurar el aparato estatal y permitir la transformacin de un poder de facto en una dominacin de jure. El fundamento econmico de tal proceso, ya que el componente idealista y nacionalista de la Independencia se haba mostrado insuficiente para el logro de la estabilidad, fue constituido por las oportunidades ofrecidas por el mercado internacional, que dio pie a alianzas de intereses en torno a la produccin y circulacin de mercancias para la exportacin. Estas oportunidades, sin embargo, no coincidieron temporalmente en todos los pases, debido a que el inters por los diversos recursos naturales americanos no fue simultneo en los pases importadores europeos. Amrica Latina permaneci anclada en la exportacin de sus productos agrarios y mineros y en la importacin de productos industriales europeos, con balanza comercial favorable, pero con unas constantes necesidades de capital para mejorar la

explotacin, transporte y comercializacin de sus productos (bancos, ferrocarriles, puertos, innovaciones tcnicas, etc.). Todas estas innovaciones no se introdujeron por medio de una autofinanciacin de los grupos econmicos nacionales, sino prioritariamente por la inversin directa de capitales extranjeros o mediante emprstitos contratados por el Estado. Los capitales nacionales se dirigieron ms a la adquisicin de tierra y propiedades urbanas, mientras que la importacin de objetos de consumo europeos no favoreci la creacin de industrias autctonas. Por el contrario, las lites nacionales adoptaron hbitos de consumo y formas de vida urbana europeas, que pudieron ser financiadas por la bonanza de las exportaciones. La coyuntura econmica es excepcionalmente favorable para los grupos hegemnicos vinculados a la exportacin durante el ltimo cuarto del pasado siglo. Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue considerado por los sectores dominantes como la nica institucin capaz de movilizar recursos y crear condiciones para superar el desorden y el retraso imperantes. Esta prioridad atribuida a la creacin del Estado obligaba, por una parte, a la mencionada constitucin de ejrcitos nacionales frente a la influencia de los caudillos locales, as como a la consolidacin de los lmites territoriales y, por otra parte, a la exclusin de las masas populares de las decisiones polticas. El instrumento jurdico encargado de dar una configuracin a esta organizacin que se persegua fue la Constitucin. La lucha de intereses y la indefinicin en la formacin de los grupos hegemnicos produjo una verdadera avalancha de Constituciones que deban conseguir el ansiado equilibrio. Adems, se llev a cabo un gran esfuerzo de codificacin en todos los pases latinoamericanos, que se tradujo en nuevos cdigos civiles, penales, comerciales, mineros, etctera, que representan una innovacin substancial, ya que tras la independencia haba continuado estando en vigor el sistema jurdico de las potencia colonizadoras. El modelo de Estado que se organiza en Amrica Latina, por los fenmenos que hemos sealado y a diferencia del Estado liberal-nacional europeo, se define como "Estado oligrquico", es decir, como una forma de organizacin en la cual la sociedad poltica en este perodo no transcurri por los cauces autnticos de la democracia y se caracteriz ms bien por una muy limitada representatividad poltica y una reducida base social de apoyo. El Estado oligrquico fue posible gracias a la

interdependencia entre los propietarios de la tierra y la accin de la burguesa urbana, que mantena contactos con el mundo exterior y busc las posibilidades para la expansin del comercio internacional. El grupo urbano se fue consolidando y fue creando, mediante la integracin con los grupos rurales (muchas veces absentistas de sus posesiones), las condiciones para la estructuracin de un efectivo sistema de poder. Las fuentes de este poder econmico de la oligarqua, sin embargo, se basaron en la produccin y exportacin de productos primarios, es decir, se trataba de fuentes rurales de poder. No obstante, el campesinado fue el elemento social que se mantuvo ms al margen de la idea nacional y fue la ciudad la que se erigi en centro y base del Estado nacional. Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consigui un poder de arbitraje frente a las distintas facciones de la oligarqua, mediante un rgimen marcadamente presidencialista. La competencia poltica tena ms bien la caracterstica de reflejar la lucha fraccional de los diversos grupos oligrquicos. Al acuerdo entre estos grupos contribuira la neutralizacin de los conflictos que haban surgido entre la Iglesia y el Estado en las primeras dcadas del perodo independiente. No obstante, este Estado se eriga sobre hondos desajustes en la estructura interna de los pases latinoamericanos, por el escaso desarrollo de los mercados nacionales y por la pervivencia y extensin del latifundio como base de la produccin. La ausencia de un proceso de formacin de mercados nacionales contribuy a que el latifundio ocupara el centro de la vida econmica, y facilit, por consiguiente, la concentracin de los beneficios originados por la expansin productiva en las manos de las clase propietaria de las grandes unidades productivas. El Estado oligrquico era ms fcilmente compatible con el modelo econmico dependiente que un modelo de mercados nacionales y desarrollo interno, que hubiese exigido una democratizacin ms profunda. Despus del largo perodo de inestabilidad que sigui a la Independencia, a finales del siglo el Estado oligrquico, que as se consolidaba centr su atencin y sus recursos en el objetivo de "orden", siendo el objetivo del "progreso" su natural corolario. Por ello, y a pesar de la reducida base social de participacin y apoyo poltico, los grupos oligrquicos emprendieron medidas sociales modernizadoras, entre las que

se cuenta el desarrollo y fomento de los sistemas de instruccin pblica nacionales. 2.2. Diferencias en el desarrollo del Estado en los diferentes pases iberoamericanos Los fenmenos histricos que venimos describiendo no se produjeron de forma uniforme en todo el mbito latinoamericano, sino que algunos factores afectaron de forma distinta a la consolidacin del Estado en cada uno de los pases y dieron lugar a importantes caractersticas diferenciales, algunas de las cuales sealaremos a continuacin. a) S. Zermeo hace una interesante distincin entre aquellos pases que nacieron realmente en el siglo XIX, es decir, que fueron marcados apenas perifricamente por la etapa colonial, y los pases portadores de grandes difracciones sociopolticas desde la poca colonial. En los primeros, que Zermeo denomina "pases de modernizacin temprana" (Argentina, Uruguay, Venezuela), se da una mayor integracin sociocultural, mientras que los segundos se caracterizan por su dbil herencia democrtico-burguesa (Mxico, Per). A su vez, en la consolidacin del Estado influyeron otros factores relativos a la homogeneidad social y cultural, que se concretan por una parte en la integracin de la poblacin indgena y, por otra, en la asimilacin de los grupos de inmigrantes europeos que se produjo en algunas sociedades durante la segunda mitad del siglo XIX (Argentina, Chile y Uruguay, sobre todo). Se trata de lo que E. Torres Rivas define como diferentes "condiciones nacionalitarias bsicas". En algunas sociedades iberoamericanas la integracin se vio obstaculizada por la presencia de poblaciones indgenas, sobre las que se mantuvieron relaciones de saber colonial que los grupos dominantes fueron incapaces de transformar. Otros pases, aunque no tuvieron que enfrentar el problema de la asimilacin de los grupos indgenas, debido a su poltica de atraccin de inmigrantes europeos hubieron de plantearse tambin respecto a estos grupos medidas de integracin nacional. Las relaciones con estos grupos sociales, sin embargo, no fueron de tipo arcaizante como lo fueran respecto de los grupos indgenas en otros pases, sino que la incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una mayor fuerza, homogeneidad e independencia de las

clases medias en los pases receptores, sobre todo en Argentina y Uruguay. b) A la homogeneidad sociopoltica y cultural se aade el problema de la uniformidad del desarrollo econmico y, por tanto, de los grupos hegemnicos. Esta uniformidad fue ms acusada en los pases de "modernizacin temprana", donde el crecimiento por las exportaciones fue mucho ms fuerte y dio lugar a una potente oligarqua nacional. Sin embargo, los niveles de representacin poltica y el juego de las corrientes ideolgicas fueron mayores, dando pie a una temprana emergencia de las clases medias. De lo contrario, el consenso necesit de mayor apoyo poltico y, por tanto, de una mayor presencia del Estado como agente hegemnico. Es preciso considerar, adems, la especializacin productiva de las diversas reas latinoamericanas que se empieza a perfilar hacia 1870 y se consolida a partir de 1880. As, pueden establecerse tres grupos de pases dedicados respectivamente a la produccin y exportacin de productos agrcolas de clima templado (aqu se sitan, por ejemplo, el Uruguay y Argentina), de clima tropical (Ecuador) y de productos mineros (Chile, Bolivia). La expansin econmica se dio con mayor intensidad en las reas exportadoras de productos agrcolas de clima templado, los cuales, por las peculiaridades de su cultivo, propiciaron en mayor medida la estructuracin de un importante sistema de transportes y la incorporacin de avances tecnolgicos. Estos factores se desarrollaron menos en las regiones de agricultura tropical, los cuales, adems, se vieron afectados por el hecho de que los precios de este tipo de productos permanecieron bajo la influencia de los reducidos salarios de otras reas coloniales que tambin los producan. En los pases productores de minerales, la produccin minera pas en su mayor parte a manos de compaas extranjeras de gran poder financiero y capacidad tecnolgica, que constituyeron verdaderas "economas de enclave". Estos enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas econmicos separados del sistema productivo nacional, se dieron tambin en cierto tipo de plantaciones explotadas por organizaciones extranjeras, sobre todo de productos tropicales. Este tipo de economa de enclave se utiliza como criterio para tipificar a algunos pases frente a aquellos en los cuales se ejerci un control nacional sobre el sistema productivo y, por

tanto, se dieron otros patrones de integracin social y distintos tipo se movimientos sociales. c) Podemos establecer tambin diferencias entre algunos pases tomando en cuenta las dificultades u obstculos que en cada uno tuvo el Estado para ir afianzndose de forma completa. En un pas con un Estado ms consolidado las reformas impactan de manera prioritaria el plano de la institucional y no imponen grandes demandas de represin ni de coaccin por parte del Estado. La poltica educativa es utilizada en ese caso como mecanismo generador de consenso y la conformacin de un verdadero sistema educativo se relaciona ntimamente con el grado de poder poltico y material asumido por el Estado. En pases como Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado dio lugar a la creacin de un slido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos consolidados el proyecto de gestin poltica debi apoyarse ms en el ejrcito y otros rganos represivos que en la educacin. Este fue el caso de pases como Guatemala o el Ecuador. d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a determinados pases iberoamericanos en el siglo XIX, el problema de la influencia de la Iglesia en la sociedad y el Estado, tema que tendr una decisiva implicacin en la poltica educativa. En algunas zonas de Amrica Latina la Iglesia mantuvo, a pesar del empobrecimiento y subordinacin al poder poltico sufrido con la Independencia, un prestigio popular mucho ms grande y decisivo que en otras. Esto sucedi sobre todo en Mxico, Guatemala, Colombia y el Ecuador. La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el mbito latinoamericano y fue elemento de discordia entre los grupos oligrquicos. No obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras civiles sino en pases como Mxico y Colombia, donde estas luchas adquirieron adems una dimensin popular. Podemos observar cmo los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son proporcionales al grado de consolidacin adquirido por el Estado, en la medida en que ste est ya en capacidad de asumir las principales funciones sociales que ejerca la Iglesia, entre ellas la educacin. Los enfrentamientos entre los grupos oligrquicos, que se perfilan muy claramente en torno al tema de las relaciones entre Estado e Iglesia, se confirmaron como

litigios fundamentalmente de ndole ideolgica y, por ello, susceptibles de desaparecer a medio plazo. Conforme al Estado oligrquico se fue consolidando con la participacin de los grupos conservadores defensores de las atribuciones eclesisticas, stos dejaran de representar una oposicin a ultranza. En pases donde esa consolidacin poltica se consigui muy tempranamente, como Chile, Uruguay o Argentina, el conflicto entre Iglesia y Estado no culmin en guerras ni en confiscaciones de bienes eclesisticos.
3. La educacin como poltica modernizadora emprendida por el Estado en Iberoamrica

A pesar de la profunda inestabilidad poltica que sigui a la Independencia de Amrica Latina, desde el comienzo de la gestacin de las nuevas repblicas la educacin pblica fue un campo propicio para las manifestaciones unitarias, y su implantacin se inici aunque de forma intermitente y poco sistemtica, con escasos resultados prcticos. La legislacin sobre materia educativa fue muy abundante e intensa a lo largo de todo el siglo XIX, y el principio del "Estado docente" se introdujo desde el inicio en las nuevas constituciones polticas. El Estado se atribuy sin vacilaciones la funcin educadora. La existencia de aquellos factores prioritarios para la creacin del Estado que antes hemos analizado, as como la necesidad de conseguir una coyuntura econmica favorable, retrasaron necesariamente hasta el ltimo cuarto del siglo XIX el desarrollo de los sistemas educativos ya previstos en las primeras Constituciones iberoamericanas. La incorporacin de la educacin a la esfera de la actuacin poltica la convirti sin duda en un elemento integrante del proceso de consolidacin del Estado y su anlisis contribuye a identificar ciertos modos especficos del proceso interno de formacin estatal. Lo que nos interesa destacar es que a pesar de las limitaciones evidentes del llamado "Estado oligrquico", a finales del siglo XIX la poltica educativa constituy una medida modernizadora constructiva. Si la integracin nacional no pudo alcanzarse a travs de la propiedad o del derecho al voto, sensiblemente recortado para numerosos grupos sociales, la educacin hizo importantes aportaciones para la construccin de la nacionalidad. Por otra parte, se produjo cierta democratizacin de la cultura, aunque restringida, si se tiene en cuenta que la vida cultural en la poca colonial haba sido bastante limitada. Asimismo, la educacin pblica contribuy decididamente a la

secularizacin de la sociedad. Finalmente, si bien es cierto que las clases sociales inferiores, sobre todo la gran mayora campesina, se vieron muy escasamente afectadas por las medidas educativas, el desarrollo educativo tuvo sin embargo importantes implicaciones en la emergencia y ampliacin de las clases medias. Como puede observarse, son diversos los aspectos del desarrollo poltico y social iberoamericano en los cuales el sistema de instruccin pblica tendra una incidencia destacada. Nos detendremos en el anlisis de tres de esos aspectos, que creemos son de la mayor relevancia, y analizaremos en lo posible las transformaciones de estas funciones del sistema educativo a lo largo del siglo XX. 3.1. La educacin en el proceso de formacin de la nacin El concepto europeo de Nacin como uno de los ms controvertidos a la hora de intentar aplicarlo a la realidad de los pases iberoamericanos en el siglo XIX. Dado que en Amrica Latina la unidad nacional consistira prcticamente solo en la centralizacin del aparato estatal y en una instancia simblica, y no en el acceso ms o menos generalizado a la propiedad o ala participacin poltica, el anlisis de la poltica educativa cobra una enorme relevancia como medio para la generacin del consenso. En la coyuntura de las guerras de emancipacin la conciliacin de las contradicciones sociales internas deba ceder al objetivo prioritario de erigir el Estado liberado de las ataduras con la metrpoli. En un primer momento, pues, los esfuerzos de los incipientes Estados se dirigieron hacia la eliminacin de toda oposicin y a extender su autoridad a todas las partes del territorio sobre el cual reclamaban soberana en nombre de supremos intereses. Son esos factores los que definen en ese momento el carcter nacional de estos Estados. Este carcter nacional se afirma desde dentro por la va poltico-militar y con base en las ciudades. Pero tambin desde fuera las fronteras fueron objeto de negociacin y enfrentamientos blicos que contribuyeron a fortalecer esa incipiente identidad nacional. El idioma, la religin comn y la larga tradicin colonial eran factores que estaban ah, dados, como elementos nacionales a la espera de un Estado "coagulante".

Definitivamente, ante el imperativo de afirmar el Estado, se perfil desde un principio la tendencia a supeditar toda consideracin social a la organizacin estatal: se trataba de fortalecer al Estado a despecho de la incoherencia del tejido social, mantenindose la preocupacin por el igualitarismo casi exclusivamente en el terreno de las ideas. C. Vliz define por ello al centralismo hispanoamericano como "centralismo no igualitario" de carcter preindustrial, contraponindolo a otros centralismos resultantes de las Revoluciones Industrial y Francesa, ligados ms bien al igualitarismo y al industrialismo. Adems, la prioridad de la organizacin poltica implic serios problemas para la consolidacin de la nacin porque, aunque la funcin organizadora del Estado se mantena nacional en lo poltico, la exclusiva vinculacin de la economa al contexto internacional impidi la coincidencia de las formas materiales e ideolgicas de la nacin. La organizacin de los Estados iberoamericanos se produce sobre una estructura interna profundamente desigual y heterognea. En ese proceso, como apuntamos anteriormente, los pases que lograron antes consolidar Estados relativamente estables y homogneos fueron los que ingresaron a la vida independiente con menos lastres precapitalistas (Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica), mientras que en otros donde esos elementos tenan ms races y las fracturas de la sociedad haban sido ms profundas (Ecuador, Per, Bolivia), la fase de anarqua posterior a la Independencia se prolong por un perodo mucho ms largo. El Estado nacional que encontramos ya relativamente configurado en la segunda mitad del siglo XIX no se perfil como Estado "supraclasista". La unidad nacional fue la conciliacin de varios intereses oligrquicos, conciliacin de la cual quedaron excluidos el campesinado, los obreros y artesanos y la baja clase media. En definitiva, la formacin de la nacin no se vio propiciada por una amplia participacin poltica ni por factores econmicos, ya que se desarrollaron escasamente los mercados nacionales. Por ello habremos de analizar otros factores de ndole poltica e ideolgica que dieron pie a un peculiar tipo de naciones y permitieron al Estado erigirse en "sntesis de la sociedad dividida", asegurando su cohesin y su continuidad. La autoridad del Estado se convirti en homogeneizadora mediante la invocacin al inters general de la sociedad y por la transformacin de los valores de los grupos oligrquicos en

lo que E. Torres Rivas denomina "tradicin histrica fundante de la nacin". La transmisin de estos valores integrantes de la identidad nacional se llev a cabo en gran medida a travs de la instruccin pblica. Las enseanzas de corte patritico y cvico jugaron precisamente el papel de apoyar la construccin de una legitimidad y la cristalizacin de fermentos de identidad colectiva. De especial inters es este contexto la formulacin del concepto de patria, que en ltima instancia se identific con la nacin. Para construir una legitimidad y un sentido heroico se utiliz el pasado reciente constituido por las revoluciones de Independencia. Igualmente se utilizaron los conflictos limtrofes con otras Repblicas como elementos para fomentar el espritu nacionalista. El patriotismo lleg a convertirse en verdadero proyecto nacional. Tal fue su arraigo que incluso en muchos pases los grupos medios, en el transcurso de su marcha hacia el poder, lo fueron elevando al nivel de una ideologa poltica superior. Como muestra del papel que cumpli la escuela pblica en la transmisin de estos valores, es significativo lo que en torno a 1908 afirmaba un observador extranjero tras un viaje por Amrica del Sur: "El valor educativo de la msica es bien entendido y el canto de canciones patriticas, en especial, forma parte del horario escolar". Tambin resulta ilustrativo en ese sentido el anlisis del contenido nacionalista y patritico de los libros de texto escolares de todo el perodo independiente. El establecimiento de los sistemas educativos nacionales contribuy igualmente a otros aspectos de la integracin nacional, ya que la administracin educativa que hubo de organizarse contribuy a reformar el papel del Estado en todo el territorio, as como a integrar mediante la educacin a regiones marginales. Sin embargo, un factor de ndole diferente y de mayor importancia para la integracin nacional fue la consideracin de la educacin como medio de homogeneizacin social y cultura. Todos los pases con altos contingentes de poblacin indgena se plantearon medidas para su integracin a travs del sistema educativo. Prcticamente nada se alcanz a este respecto en el ltimo cuarto del siglo XIX y hasta la actualidad los logros en este terreno son deficientes. No obstante, la educacin pblica sigue siendo uno de los factores que ms deben contribuir para integrar a estos amplios sectores marginados a los beneficios de la nacionalidad.

A diferencia de lo que sucedi con los grupos indgenas, a finales del pasado siglo revisti una gran importancia la extensin de la educacin para la integracin a la nacionalidad de los inmigrantes europeos, cuyo volumen fue sobre todo significativo en Uruguay y Argentina. En estos dos ltimos pases la incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una mayor fuerza, homogeneidad e independencia de la clase media. Tambin es preciso mencionar en relacin con el fortalecimiento de la nacin, el proceso de secularizacin del Estado, en el cual estara enormemente implicada la educacin. La instauracin de la enseanza laica en muchos pases y, en general, la atribucin al Estado de la funcin educadora frene a las pretensiones de la Iglesia contribuira de forma decisiva a la secularizacin de la sociedad y al proceso de institucionalizacin poltica. La base religiosa comn del catolicismo en toda Iberoamrica no sera cuestionada, ms bien cumplira, de cara a la formacin de la nacin, una funcin unificadora. Slo en los pases que atrajeron a grandes contingentes de inmigrantes europeos la secularizacin se plante como un problema de tolerancia religiosa. La importancia bsica de este fenmeno estribaba en la necesidad de fortalecer al Estado como institucin y tendra por ello efectos integradores. Este proceso era inseparable de la necesidad de conseguir un acuerdo bsico y una cohesin entre los grupos oligrquicos, cuyo principal enfrentamiento desde la Independencia haba sido precisamente la cuestin de las relaciones entre Estado e Iglesia. 3.2. Implicaciones del desarrollo educativo en el surgimiento y desarrollo de las clases medias A finales del siglo XIX los ncleos urbanos crecieron considerablemente en Iberoamrica como consecuencia de los servicios que requeran el comercio exterior y la burocracia estatal. Ello dio lugar a un significativo crecimiento cuantitativo de ciertas capas medias que vinieron a engrosar a los grupos profesionales liberales, clero secular y grados medios del ejrcito, entre otros, que constituan las llamadas "viejas clases medias". Poco a poco empezara a partir de entonces a flexibilizarse el Estado oligrquico y a abrirse un espacio reducido a estos sectores medios surgidos a la sombra de la economa exportadora. Se trat fundamentalmente de empleados asalariados que, al tener reconocido el derecho de

ciudadana, se sintieron parte integrante del sistema oligrquico y se identificaron con su modelo cultural. El derecho de ciudadana se adquira precisamente por la educacin, que les daba acceso al disfrute pleno de los derechos polticos, y a travs de la educacin asumieron igualmente el sistema de valores imperante. Fue ciertamente esta clase social la principal beneficiaria de la expansin de los sistemas pblicos de enseanza, y la educacin se convirti en un factor que le permiti ampliar sus bases, a la vez que crear un talante ms racional y abierto y una mentalidad secularizada entre sus miembros. El tipo de crecimiento econmico de los pases latinoamericanos imposibilit que esta incipiente clase media pudiera dotarse de una base econmica propia y convertirse en una clase productiva. Sin embargo, a partir de 1900 continu aumentando e incorporando a ciertos sectores comerciales e industriales. Con ello, las clases medias empezaron a constituirse en fuerzas incompatibles con la estructura poltica excluyente del Estado oligrquico y se vieron afectadas por las crisis econmicas iniciadas con la Primera Guerra Mundial. Ello les hizo ganar cierta autonoma poltica y reivindicaron reformas sociales que paulatinamente debieron ser asumidas por los partidos polticos hegemnicos tradicionales. En pocos pases, como en la Argentina ya en 1892, la clase media consigui en el primer tercio del siglo XX constituir partidos propios que le representaran polticamente. Sin embargo, esta clase ira aumentando su presencia en el sistema educativo, sobre todo a partir del impulso que supuso para todo el continente el Movimiento Universitario de Crdoba (Argentina) en 1918. En general, la importancia cuantitativa del analfabetismo haca que la educacin se convirtiera en importante factor de ascenso social. A partir de la Revolucin Mexicana y con la implantacin de algunos gobiernos de signo populista en pases como Argentina y Uruguay, empez a formularse el concepto de Estado Social de Derecho, reconocindose en las Constituciones los derechos sociales, adems de los derechos individuales defendidos por el liberalismo decimonnico. Un derecho social bsico sera el derecho a la educacin. Ello dara respaldo al acceso de la poblacin a los beneficios de la educacin y al consiguiente engrosamiento de las clases medias. El Estado moderno construido despus de la Segunda Guerra Mundial en muchos pases fue, asimismo,

reconociendo ampliamente las garantas sociales (educacin, salud, seguridad social, etc.) y ampli significativamente el acceso a la educacin pblica, potenciando con ello las posibilidades de participacin de la clase media en la vida poltica. 3.3. Contribucin de la educacin pblica al desarrollo econmico La contribucin de la instruccin pblica a la favorable coyuntura econmica del ltimo tercio del siglo XIX fue en realidad escasa. Las medidas que entonces se tomaron en Iberoamrica para fomentar la economa se centraron prioritariamente en la agricultura y el comercio, y en algunos pases como Bolivia, Chile y Mxico tambin en la minera. Este modelo econmico no necesit de una mano de obra especialmente cualificada. Por tanto, fue mnimo el efecto de la extensin de la educacin elemental -o del analfabetismo existente- sobre una economa de base prioritariamente agrcola. La contribucin de la educacin a la economa sera ms bien indirecta, a travs de la formacin de las burocracias y el sector de los servicios que se desarrollaron como requisito para el auge de este modelo econmico, afectando, como hemos visto, a la clase media. Aunque en Amrica Latina fue frecuente en esta poca la implantacin en el nivel secundario de especialidades comerciales y de la enseanza de idiomas modernos, as como la creacin de estudios superiores de Agronoma, Veterinaria y Economa, entre otros, estas modalidades de enseanza tuvieron poca afluencia de alumnos y la educacin secundaria se estructur prioritariamente como un camino a la Universidad. Los estudios jurdicos, de gran tradicin en todo el mundo ibrico, siguieron teniendo la mayor afluencia de alumnos. Ya que la clase media incipiente no surgi vinculada directamente a los procesos de produccin, pudo crecer en la medida en que se difundi esta educacin pblica desvinculada de la economa. En este contexto no puede pasar desapercibido el problema de la importacin de tecnologa, que resulta a la vez determinante para entender el problema de la dependencia. Es preciso tener en cuenta el problema del impacto tecnolgico de la Revolucin Industrial sobre Amrica Latina. A finales del pasado siglo, la importacin de tecnologa extranjera en Iberoamrica tendra importantes consecuencias para las posibilidades de contribucin del sistema educativo al

desarrollo econmico. La instruccin pblica no necesit involucrarse realmente en la industria ni en la modernizacin agrcola. La agricultura pudo crecer con el aumento de la superficie cultivada y mano de obra poco cualificada e incluso analfabeta, mientras que para ciertos adelantos en la agricultura y en la minera, as como en la construccin de ferrocarriles, se utiliz mayoritariamente tecnologa extranjera. Segn fue avanzando el siglo XX en algunos pases se iniciaron procesos de industrializacin y diversificacin de la economa. La educacin fue adquiriendo entonces mayor importancia por su contribucin ala formacin de la fuerza de trabajo. En las dcadas de los aos 50 a 70 los Estados latinoamericanos adoptaron de forma muy generalizada y amparados por organismos como la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas) desarrollista, que haca del Estado el sujeto del desarrollo econmico y social. Mediante una estrategia de planificacin, este enfoque desarrollista foment el intervencionismo estatal a falta de una burguesa nacional, considerando como ejes bsicos el desarrollo econmico y la democracia poltica. Dentro de esta nueva concepcin de la poltica, las decisiones educativas fueron entendidas como decisiones de inversin de capital (teora del capital humano). Ello trajo consigo un creciente inters por la extensin de la educacin, no slo la educacin profesional ms directamente relacionada con las cualificaciones requeridas por el mercado de trabajo, sino tambin un incremento general de la educacin primaria, as como importantes medidas para la erradicacin del analfabetismo. Esta nueva concepcin del Estado, claramente intervencionista, le aboc a incursionar en muchas actividades empresariales y a crecer de manera muy considerable en los ltimos cuarenta aos. El Estado se convirti en un importante empleador y sus presupuestos se dedicaron en un alto porcentaje el pago de burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes problemas de dficit pblico y deuda externa de todos estos pases, con el consiguiente deterioro del nivel de vida de su poblacin. Es esta la situacin que impone actualmente ajustes a la estabilizacin desaforada de las dcadas anteriores y que ha dado pie a importantes polticas de privatizacin y de reduccin de presupuestos en numerosas instituciones estatales, incluidos algunos sectores de las instituciones sociales como la educacin.

4. Observaciones sobre las funciones actuales del Estado en el sector educativo

La crisis econmica que ha afectado a Amrica Latina en la ltima dcada ha tenido hondas repercusiones en la educacin pblica, que ha sufrido un considerable deterioro, junto a otros servicios sociales. El gasto pblico destinado a educacin ha sufrido un gran retroceso y como adems el peso de la recesin ha caido desproporcionadamente sobre los sectores medios y bajos de la poblacin, ha disminuido la capacidad de las familias para costearse la educacin privada. Segn ha sealado J.C. Tedesco, se ha producido una interrupcin del proceso de incorporacin de los hijos de familias de sectores populares a los niveles post-bsicos del sistema educativo y, en trminos generales, el sector educativo pblico ha adoptado caractersticas cada vez ms masivas y el sector privado caractersticas cada vez ms elitistas. Lgicamente se ha producido tambin un deterioro de la calidad de la educacin. Resulta preocupante el hecho de que la ausencia de posibilidades de aplicar polticas de mejoramiento de la calidad en momentos de tan intenso cambio cientfico-tecnolgico como el actual, implique aumentar sustancialmente el grado de obsolescencia, de aislamiento y de distancia entre los aprendizajes que tienen lugar en la escuela y los aprendizajes socialmente significativos imprescindibles para la participacin social. Estos y muchos otros problemas en el mbito de la educacin pblica se producen por el abandono por parte de un Estado en crisis de ciertas funciones que, aunque se pretende que sean realizadas al menos parcialmente por la iniciativa privada, constituyen un cometido especfico del sector pblico y nadie est en condiciones de asumirlas. En primer lugar, es preciso reconocer que muchos pases de Amrica Latina siguen careciendo de una verdadera burguesa nacional, de una clase dirigente identificada con los intereses de la totalidad. Las elevadas cifras de exportacin de capitales de toda la regin evidencian esa falta de participacin de los grupos sociales ms poderosos en la integracin nacional. Ante la carencia de una clase social capaz de asumir los intereses generales, el Estado sigue teniendo que asumir un destacado protagonismo en muchos aspectos de la vida nacional.

En segundo lugar, las funciones que asumi el Estado en el terreno de la educacin desde el origen de los sistemas de educacin pblica nacionales a finales del siglo XIX siguen estando vigentes, pues los problemas a los que estaban respondiendo no han sido resueltos totalmente o vuelven a presentarse de nuevo en un perodo de crisis como el que se vive actualmente.
a. La integracin poltica y social de los pases latinoamericanos sigue siendo un problema de primera magnitud. Obviamente ya no se trata en la actualidad de infundir un espritu nacionalista y patritico a la sociedad en su conjunto, pero los procesos de democratizacin poltica que se estn viviendo requieren la creacin de una nueva conciencia colectiva basada en el respeto a los derechos humanos, la reconciliacin nacional, la paz, la democracia participativa, etc. Por otra parte, la integracin de la poblacin indgena y otros grupos marginados, entre otros muchos aspectos de la integracin social, siguen generando fuertes demandas sobre la educacin pblica. b. Es preciso continuar con la poltica de expansin de las clases medias, a cuyo nivel de vida toda sociedad debe aspirar masivamente. Las clases medias son las que suministran estabilidad al Estado, en parte evidentemente por su relacin directa con la realizacin de las tareas encomendadas al Estado. La educacin pblica debe ofrecer oportunidades educativas que permitan la movilidad laboral y social y que posibiliten el engrosamiento de las clases medias. c. La economa de Amrica Latina requiere una educacin que incida adecuada y oportunamente sobre la cualificacin de la fuerza de trabajo. No obstante, los problemas de integracin que acabamos de mencionar, que siguen sin resolverse desde que se consolidaron los Estados nacionales o se han agravado por la crisis de los ltimos aos, no permiten reducir la educacin a una cuestin de meras necesidades de cualificacin que podran ser fcilmente asumidas por entidades privadas. Las necesidades de integracin social y de reforzamiento de la conciencia de la identidad nacional son tareas que entendemos como eminentemente pblicas y que, como hemos intentado demostrar, tienen una fuerte tradicin estatal. La integracin de los pases latinoamericanos en mercados ms amplios, que es una de las soluciones que se plantean para la solucin de la actual crisis, debe pasar necesariamente por la integracin interna de unas sociedades an profundamente desarticuladas.

Referencias Bibliogrficas

CARDOSO, F.H. y FALETTO, E., Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. CARDOSO, F.H., Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires Ediciones Nueva Visin, 1972. CARMAGNANI, M., Estado y sociedad en Amrica Latina, 1850-1930, Barcelona, Crtica, 1984. CORDOVA, A., "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", en: Cuadernos Polticos, n 14, (oct.-dic. 1977), Mxico, pp. 2343.

GARCIA, A., "Las clases medias y la frustracin del Estado representativo en Amrica Latina. La experiencia histrica de las repblicas australes", en: Cuadernos Americanos, Vol. CL, n 1 (1967), pp. 7-40. GRACIARENA, J., Poder y clases sociales en el desarrollo de Amrica Latina, Buenos Aires, Paids, 1967. "El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva", en: Pensamiento Iberoamericano. Revista de Economa Poltica, n 5a (1984), pp. 39-74. GUZMAN, G., El desarrollo latinoamericano y la CEPAL, Barcelona, Planeta, 1976. JOHNSON, J.J., La transformacin poltica de Amrica Latina. Surgimiento de los sectores medios, Buenos Aires, Librera Hachette S.A., 1961. KAPLAN, M., Formacin del Estado nacional en Amrica Latina, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1976. Aspectos del Estado en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 1981. LECHNER, N., Estado y poltica en Amrica Latina. Mxico, Siglo XXI, 1983. NEWLAND, C., "La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos nacionales", en: Hispanic American Historical Review, n 71 (1991), pp. 335-364. OSSENBACH, G., "La instauracin de los sistemas de instruccin pblica en Hispanoamrica", en: Poder y Control (Revista hispano-latinoamericana de disciplinas sobre el control social), Barcelona, n 1 (1988), pp. 127-144. OSZLAK, O., "The Historical Formation of the State in Latin America. Some Theoretical and Methodological Guidelines for its Study" en: Latin American Research Review, Vol. XVI, n 2 (1981), pp. 3-32. PRIETO FIGUEROA, L.B., El Estado y la educacin en Amrica Latina, Caracas, Monte Avila Editores, 1980 (ea. ed.).

SOLER, R., Clase y nacin en Hispanoamrica, San Jos EDUCA, 1976. Idea y cuestin nacional latinoamericanas (De la Independencia a la emergencia del Imperialismo), Mxico, Siglo XXI, 1980. Clase y nacin. Problemtica latinoamericana, Barcelona, Ed. Fontamara, 1981. SUNKEL, O. y PAZ, P., El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo, Madrid, Siglo XXI, 1973 (4a. ed.). TEDESCO, J.C., "Estrategias de desarrollo y educacin: el desafo de la gestin pblica", en: Pensamiento Iberoamericano, n 19 (1991), pp. 107-124. TORRES RIVAS, E., "La nacin: problemas tericos e histricos", en: N. LECHNER (ed.): Estado y poltica en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1983, pp. 87-132. VELIZ, C., La tradicin centralista de Amrica Latina, Barcelona, Ariel, 1984. WEFFORT, F.C., "Notas sobre a crise do Estado-Naao", en: Pensamiento Iberomericano, n 19 (1991), pp. 167-180. WEINBERG, G., Modelos educativos en la historia de Amrica Latina, Buenos Aires, Kapelusz, 1984. ZERMEO, S., "Las fracturas del Estado en Amrica Latina", en: N. Lechner (ed.): Estado y poltica en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1983, PP. 60-86.
http://www.rieoei.org/oeivirt/rie01a04.htm