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Universidade de Braslia Curso de Especializao em Direito Pblico e Controle Externo Professor Jos Geraldo de Souza Jnior Lygia Bandeira

de Mello Parente

PARTICIPAO SOCIAL COMO INSTRUMENTO PARA A CONSTRUO DA DEMOCRACIA: A INTERVENO SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Braslia, DF Maro de 2006

SUMRIO
1. Introduo_____________________________________________________ 3 2. O Estado Democrtico de Direito no Brasil __________________________ 5 3. Constitucionalizao do Direito Administrativo ______________________ 7 4. Participao Social _____________________________________________ 9 5. Construo da Cidadania Brasileira_______________________________ 12 6. Concluso ____________________________________________________ 16 Bibliografia _____________________________________________________ 18

1. Introduo

O artigo ora apresentado tem por objetivo identificar de que modo a insero de mecanismos de participao social contida na Constituio Federal brasileira pode ser entendida como um instrumento para a construo e consolidao da cidadania, especialmente, no mbito da Administrao Pblica Federal brasileira.

Para desenvolver este trabalho, buscou-se dar nfase aos aspectos constitucionais relacionados cidadania e estrutura do Estado. Partiu-se, assim, da anlise das afirmaes contidas no Prembulo da Constituio brasileira, promulgada em 1988 por representantes do povo reunidos em Assemblia Nacional Constituinte que instituram um Estado Democrtico destinado a assegurar, dentre outros, o exerccio dos direitos sociais e individuais.

A preocupao com a garantia e a proteo aos direitos sociais e individuais encontra-se refletida em diversos captulos da Carta Magna. Nesse sentido, merece destaque o Captulo VII, do Ttulo III, dedicado Administrao Pblica, onde se observa a preocupao do legislador em vincular o Direito Administrativo aos princpios constitucionais bsicos e em especial ao cumprimento dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Nesse contexto de constitucionalizao do Direito Administrativo, o cidado, como titular de direitos e no gozo da cidadania plena, pode e deve desempenhar suas prerrogativas gesto dos negcios do Estado. reconhecidas e elencadas tanto na Constituio como na legislao infraconstitucional, bem como participar da

A atribuio desse poder ao cidado assegura que a formulao de polticas pblicas deixe de ser monoplio do Estado. Desse modo, uma das obrigaes assumidas pela Administrao Pblica o dever de agir com transparncia, dando a devida publicidade aos seus atos de gesto, para que sejam conhecidos e fiscalizados pelo povo.

Tambm

subsidiou

essa

anlise,

Carta

Democrtica

Interamericana elaborada pela Organizao dos Estados Americanos1, que afirma em seu artigo primeiro, que os povos da Amrica tm direito democracia, sendo obrigao de seus governos promov-la e defend-la. Nesse documento, a democracia reafirmada como essencial para o desenvolvimento social, poltico e econmico de seus cidados.

Considerando que o fenmeno da participao social, inscrito na legislao brasileira e em normas internacionais, pode ser tomado como objeto de estudo por diversas cincias, identificar seu exerccio com fundamento na leitura da Constituio uma interpretao que pode ser feita com base na interdisciplinaridade existente entre direito, sociologia, filosofia, economia e outras reas do conhecimento.

Essa caracterstica multifacetada da anlise proposta serviu como norte para a elaborao desse artigo, que tem como escopo dar uma breve viso da participao social prevista na Constituio Federal, partindo do pressuposto de que o Estado brasileiro reconhece que a participao social contribui, ao mesmo tempo, para construo da democracia, para o fortalecimento da cidadania e para melhoria do desempenho da Administrao Pblica.

A Carta Democrtica Interamericana foi aprovada em So Jos, Costa Rica, em setembro de 2001, pelos trinta e quatro Estados membros da Organizao dos Estados Americanos.

2. O Estado Democrtico de Direito no Brasil

A origem da democracia ocidental pode ser identificada na conexo entre o princpio de soberania popular formulado por Locke e a democracia rousseauniana. A razo desse Estado, que a autodeterminao e o autogoverno dos cidados, exige uma organizao da Repblica que tenha como objetivo a maior participao e co-deciso possvel de todos os cidados nos assuntos pblicos de sua comunidade (MERLIN, 2004).

Nessa concepo, para que seja possvel a coexistncia desses conceitos preciso que o governo da maioria, tradicionalmente organizado sob a forma de uma democracia representativa, seja limitado pelos princpios constitucionais de garantia dos direitos fundamentais, de proteo minoria, de diviso de poderes e garantia de vinculao do poder estatal ao direito. Um Estado que contemple essas condies pressupe a existncia de uma associao civil sob leis jurdicas ajustadas aos princpios de liberdade, de igualdade, de independncia dos cidados.

Constitucionalmente, o Brasil uma Repblica Federativa instituda na forma de Estado Democrtico de Direito, ou seja, a Unio confere unidade poltica e econmica pluralidade de centros de poder dos entes federados, que so regidos por um conjunto de regras que garantem sociedade civil o exerccio concreto da liberdade de participao nos negcios do Estado. Essas caractersticas, prprias da organizao poltica e administrativa do Estado brasileiro, outorgam aos indivduos os atributos necessrios para o exerccio da cidadania que so: liberdade, participao e igualdade.

Desse modo, o arcabouo jurdico contido na Constituio reflete o pluralismo poltico, econmico e social da sociedade brasileira

contempornea que exerce seus direitos, na maioria das vezes, sob a forma representativa, pois a complexidade de atribuies imputadas aos Estados modernos impossibilita o exerccio direto do poder pelo povo.

A configurao constitucional do Estado Democrtico de Direito exige que o pas seja regido por normas democrticas e com respeito aos direitos e garantias fundamentais atribudas ao povo brasileiro. Esses direitos e garantias, dispostos no Ttulo II da Constituio, encontram-se organizados da seguinte forma: direitos e deveres individuais e coletivos; direitos sociais; nacionalidade; direitos polticos e, por fim, dos partidos polticos.

Outra condio necessria democracia, e tambm consolidada constitucionalmente, a garantia da capacidade de dissentir oferecida populao. A liberdade de expresso numa sociedade pluralista permite que haja uma melhor distribuio do poder entre os grupos de presso, possibilitando uma competio poltica e social, na qual todos podem participar sem discriminao e privilgio, alm de impedir que uma parcela da sociedade fique desprotegida.

Dessa forma, a participao dos cidados nas decises relativas a seu prprio desenvolvimento um direito e uma responsabilidade, pois a tipologia a ser adotada para caracterizar o Estado, como liberal, ou social, ou democrtico, decorre da forma como a sociedade est organizada. Do mesmo modo que essa relao de fora entre as organizaes, que exercem direta ou indiretamente algum poder poltico, se modificam ao longo do tempo, o Estado recebe sucessivas denominaes.

Portanto, pode-se aplicar o conceito desenvolvido por Pietro (1999), segundo o qual o Brasil um Estado de Direito Social e Democrtico, pois sua organizao poltica-administrativa atual representa a evoluo sofrida ao longo de suas transformaes, que foi aglutinando os paradigmas do Estado

de Direito, protetor das liberdades individuais, do Estado Social, protetor do bem comum, passando a ser tambm Estado Democrtico.

3. Constitucionalizao do Direito Administrativo

A Constituio de 1988 inovou em matria de Administrao Pblica. Ao dedicar o Captulo VII aos princpios e preceitos bsicos referentes gesto da coisa pblica, as normas administrativas foram constitucionalizadas de forma a possibilitar a consagrao de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo. Privilegiou-se, assim, a observncia dos princpios constitucionais bsicos, com a finalidade de limitar o poder estatal ao prever instrumentos de controle e meios de responsabilizao dos agentes pblicos2 (CRETELLA JUNIOR, 1998).

Em outras palavras, o princpio da constitucionalidade da Administrao a aplicao no mbito administrativo do princpio geral da constitucionalidade dos atos do Estado. Por conseqncia, todos os poderes e rgos do Estado esto submetidos s normas e princpios hierarquicamente superiores da Constituio, componentes fundamentais do exerccio da democracia, que podem ser utilizados pela sociedade como instrumento de controle em todos os nveis da Administrao Pblica3 (CANOTILHO e MOREIRA apud MORAES, 2004).

Dois princpios constitucionais so de extrema relevncia para o Direito Administrativo: a legalidade e a supremacia do interesse pblico. Ambos
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Administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm dos preceitos bsicos distribudos nos incisos e pargrafos do artigo 37 e das demais regras previstas nos artigos 38 a 42. 3 So exemplos de normas e princpios a transparncia das atividades governamentais, a probidade, o respeito aos direitos sociais e a liberdade de expresso e imprensa.

presentes tanto no momento da elaborao da lei como no momento da sua execuo pela Administrao Pblica e com o objetivo primordial de atender ao bem-estar coletivo.

Nesse contexto, a segurana constitucional assegurada por meio do controle jurisdicional. Em decorrncia dessa garantia, nenhuma lei mesmo que decorra de ato da Administrao, excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso ao particular.

A Constituio prev ainda a interveno do cidado contra a ilegalidade administrativa por meio de outros mecanismos especficos. Nesse sentido, pode-se citar a ao popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurana e o mandado de injuno, tudo isto, sem falar no controle exercido pelo Legislativo, pelo Tribunal de Contas da Unio e pelo Executivo na fiscalizao da prpria Administrao.

Considerando que a sociedade contempornea supe uma diversidade de atores sociais com pensamentos divergentes, fundamental que o Estado no desenvolvimento das suas aes cuide para que sejam respeitados os direitos igualdade e diferena. Para isso, importante a ampliao e a consolidao de esferas pblicas democrticas que permitam a participao dos diversos grupos sociais, propiciando ainda a capacitao das comunidades no que diz respeito cidadania, direitos humanos e polticas pblica.

Portanto, mais que a participao primria da democracia representativa simples por voto direto, torna-se necessrio o fortalecimento das diversas formas de participao cidad4. Nesse aspecto, nota-se a formao no mbito da Administrao Pblica de um ciclo virtuoso de controle,

Considera-se como outras formas de participao do cidado, a criao de ouvidorias e conselhos, as audincias pblicas, associaes de usurios, as ONGs, etc.

retroalimentvel, no qual quanto maior a ampliao e a consolidao de esferas pblicas democrticas maior ser a participao social e vice-versa.

4. Participao Social

A organizao da sociedade moderna baseia-se especialmente no princpio constitucional da liberdade dos cidados. Outros paradigmas relacionados com a organizao da sociedade encontram-se enunciados no Prembulo da Constituio brasileira que institui um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional.

Para Pietro Virga (apud BARACHO 1995), o Estado de Direito em contraposio a outros tipos de Estado, reconhece ao cidado os direitos de liberdade ou direitos fundamentais que constituem salvaguarda contra o abuso do poder estatal. Esse novo papel do Estado surge das transformaes sofridas pela democracia liberal, que substituiu o princpio da absteno por um intervencionismo diversificado, com contedo social, que tem como objetivo respeitar a democracia, reduzir as desigualdades e proteger os fracos contra os fortes.

Desse modo, durante a dcada de 80, com a supresso dos regimes autoritrios que prevaleciam na Amrica Latina, surge a participao cidad como instrumento para um potencial aprofundamento da democracia. Tem incio no continente, um processo de descentralizao de poder que impulsiona mudanas na dinmica da participao popular nos negcios do Estado.

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Em decorrncia desse movimento, houve presso por parte da sociedade para que o Estado propiciasse direitos concretos aos indivduos, levando em conta o contexto social e econmico existente, de forma a aumentar os direitos e as liberdades anteriormente conquistados.

Para atender a esses anseios, o Estado ao implementar polticas pblicas precisa reconhecer a existncia de conflitos de interesses numa sociedade plural de forma a promover a ampliao e a consolidao de esferas pblicas democrticas para que sejam simultaneamente respeitados os direitos igualdade e diferena (COMPARATO, 2003). As polticas pblicas passam a funcionar, portanto, como instrumento de aglutinao de interesses diversos em torno de objetivos comuns, podendo ser utilizadas pelo Estado como elemento de planejamento, racionalizao e participao popular.

Os direitos fundamentais passam a ter contedo social, atravs da introduo dos direitos sociais referentes ao trabalho, assistncia e atividade econmica, em seguida aparecem os direitos dos grupos (famlia, associaes, sindicados, mediadores e corpos intermedirios), e por ltimo, os direitos econmicos e sociais ampliam os direitos civis j apropriados (seguro social, trabalho, lazer, educao, cultura e greve). Verifica-se, todavia que se trata de uma conquista tardia, pois alguns desses direitos que comearam a ser exercidos pelos cidados ingleses no sculo XVIII, s no final do sculo XX passaram a ser pleiteados pelos latino-americanos5.

A importncia das polticas pblicas na consolidao da democracia tornou-se evidente quando a sociedade foi em busca de formas de concretizao dos direitos de primeira gerao, em particular os direitos humanos. Em seguida, foram perseguidos os direitos sociais de segunda gerao que visavam garantir o exerccio do primeiro e estavam vinculados aos
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Inicialmente foram estabelecidos os direitos civis no sculo XVIII, depois surgiram os direitos polticos no sculo XIX e finalmente os direitos sociais no sculo XX (Marshall, 1967).

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direitos econmicos, sociais e culturais. Os de terceira gerao so os mais abstratos, pois englobam os direitos das geraes futuras, como por exemplo os referentes ao meio ambiente (CARVALHO, 2003).

Essa participao cidad se transforma em ampliao das possibilidades de acesso dos setores populares aos atos de gesto, segundo uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, e contribui para garantir a execuo eficiente dos programas de compensao social que surgiram no contexto das polticas de ajuste estrutural.

Recentemente a participao social tem superado o aparente interesse estritamente interno dos Estados e passa a integrar a pauta de reunies internacionais de mbito regional. Nesse sentido, a Organizao dos Estados Americanos - OEA reconhece em seus normativos que a atuao dos cidados nas decises relativas a seu prprio desenvolvimento um direito, uma responsabilidade e uma condio necessria para o exerccio pleno e efetivo da democracia.

O Plano de Ao adotado, em 2001, pela Terceira Cpula das Amricas, em Qubec, ressaltou a importncia de fomentar a autonomia e capacidade gerencial e administrativa dos governos locais, como um fator de fortalecimento da governabilidade democrtica do hemisfrio, permitindo tanto uma maior eficincia na prestao de servios pblicos comunidade da regio, como uma maior participao da sociedade civil na gesto pblica local.

Assim, com base na Declarao de La Paz, de 2001, foi criada a Rede Interamericana de Alto Nvel sobre Descentralizao, Governo Local e Participao Cidad RIAD. Resultado de uma srie de debates ocorridos no mbito das reunies de cpula de Chefes de Estado e Governo dos pases membros da Organizao dos Estados Americanos, a RIAD tem como objetivo

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identificar desafios hemisfricos comuns, prioridades e metas a serem atingidos nas prximas dcadas pelo conjunto dos pases da regio6.

Comprometida com o fortalecimento da cidadania, a RIAD promove e fomenta diversas formas de participao, sempre, levando em conta que o exerccio da democracia representativa a base do Estado de Direito e dos regimes constitucionais dos Estados membros da Organizao dos Estados Americanos.

Considerando-se hoje a abrangncia dos direitos fundamentais, que em sucessivos pactos internacionais vm sendo ampliados, ratificados e internalizados nas ordens jurdicas nacionais, pode-se afirmar que as polticas pblicas relacionadas com a concretizao de direitos carregam um componente finalstico que assegurar a liberdade a todos.

5. Construo da Cidadania Brasileira

Como visto anteriormente, a participao social est diretamente associada democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade. um processo dinmico e reflete a capacidade e o direito dos indivduos em interferir na conduo da vida pblica.

Segundo Coutinho (2003), a promulgao da Constituio de 1988 configurou uma transio fraca, pois apesar de o processo de transformao ocorrido no Brasil ter ampliado os espaos polticos, ao mesmo

De forma convergente Constituio, que postula que o Brasil deve buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes (artigo 4, pargrafo nico).

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tempo, foram mantidos os elementos autoritrios e excludentes caractersticos do regime anterior. Para o autor, essa falta de ruptura conseqncia da

herana

patrimonialista,

elitista,

autoritria e excludente, caracterizada pela ausncia ou insuficincia dos direitos sociais, como trabalho, educao, sade, moradia e alimentao, ps golpe-militar de 1964, que na exerceu configurao papel da preponderante

sociedade brasileira, onde as classes subalternas no eram reconhecidas como sujeito de direitos, dificultando o acesso a esses direitos e vida digna prescrita na Constituio.

Entretanto, ao analisar o estgio atual da cidadania brasileira preciso registrar que a democracia participativa com efetivo exerccio da cidadania se trata de um fenmeno recente, tendo em vista que a Constituio da Nova Repblica, aclamada como Constituio Cidad, foi antecedida por regimes autoritrios em que prevaleceram regimes de exceo7.

Nesse

contexto,

pode-se

afirmar

que

elaborao

da

Constituio traz uma dimenso nova, com a participao do povo apresentando cento e vinte e duas emendas populares e legitimando o texto constitucional ao lado dos legisladores constituintes. Segundo Paulo Bonavides (2003) nunca os trabalhos de uma Assemblia Nacional Constituinte foram acompanhados cotidianamente de to perto, por um pblico que abrangia todas as camadas sociais, nos vinte meses em que esteve instalada.

Para efeito desse comentrio, foi considerado o perodo compreendido entre a Revoluo de 1930 e a promulgao da Constituio em 1988.

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Reforando essa afirmao, o Jornal do Brasil na edio do dia 3 de setembro de 1998 apresentou a seguinte estatstica: foram produzidos 200 mil emendas e pareceres, foram escritos 21 mil discursos, foram transmitidos 712 programas do Dirio da Constituinte por 170 estaes de televiso e 700 programas da Voz da Constituinte por 2000 emissoras de rdio e os 8 jornais de maior circulao do pas publicaram 28 mil matrias.

Segundo Putnam (2000), as prticas sociais que constroem a cidadania representam a possibilidade de constituio de um espao privilegiado para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria. As prticas sociais que lhe so inerentes baseiam-se na solidariedade e no encontro entre direitos e deveres.

A ampliao da esfera pblica pressiona a sociedade no sentido de obter maior influncia sobre o Estado bem como a limitao deste, considerando que a autonomia social pressupe no s transcender as assimetrias na representao social, mas tambm modificar as relaes em favor de maior auto-organizao social (GRAU, 1998).

Nesse contexto, a participao social como instrumento de construo da cidadania pode assumir dois aspectos distintos: um que pe a sociedade em contato com o Estado e outro que propicia seu prprio fortalecimento e desenvolvimento autnomo.

Existem na Constituio brasileira mecanismos de participao a disposio do cidado que lhe permitem intervir nas decises governamentais tais como, plebiscito, referendo, iniciativa legislativa popular. Tambm est garantida a existncia e a atuao de diversos grupos de presso ao serem previstos os direitos de reunio, de associao, de petio, de sindicalizao. Nesse sentido, Bonavides (2003) afirma que:

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a exeqibilidade da Constituio vai depender polticas e de quanto o seu texto corresponde ao equilbrio real de foras sociais em determinado momento. No basta uma Constituio bem escrita para que seja cumprida e obedecida. H possibilidade de se travar, pelas vias do direito e com base na Constituio, uma batalha prpria, capaz de melhorar as condies sociais, por meio da garantia do exerccio de direitos individuais e de cidadania a todos, da forma mais abrangente possvel. Nesse sentido, uma ordem pode ser jurdica bem estabelecida instrumento

significativo de melhoria social.

Portanto, o que est efetivamente em discusso o alcance da democratizao do Estado notadamente no que diz respeito sua publicizao8. Trata-se de pensar sobre a participao popular e sua relao com o fortalecimento de prticas polticas e de constituio de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus impactos sobre a cidadania.

Ou seja, transferir a gesto de bens e servios pblicos a cargos de entidades autrquicas e fundacionais para entidades de direito pblico, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito dotao oramentria e desonerar o Estado da realizao de certas obrigaes nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, meio ambiente, cultura e sade como "organizaes sociais". O objetivo seria lograr maior autonomia e responsabilidade para os dirigentes destes servios, um controle social direto por parte da sociedade por meio de seus conselhos de administrao e uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, e a sociedade a que serve, aumentando a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 57-59).

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6. Concluso

A Constituio Federal, ao atribuir ao Brasil a forma de Estado Democrtico de Direito, condiciona que as decises estatais sejam fundadas na vontade popular e subordinadas aos direitos e garantias fundamentais, em especial queles que dizem respeito liberdade, igualdade e justia.

No Estado Democrtico de Direito, visando a tutelar os interesses da sociedade, a atuao do Estado regida pelo Direito Administrativo sob o pressuposto de que o cidado , em maior ou menor medida, atingido pelos atos praticados pela Administrao Pblica.

Essa ordem jurdica deve refletir o pluralismo poltico, econmico e social da sociedade contempornea na qual os indivduos passam a ter a prerrogativa de influir em matria do seu interesse, no momento em que o Estado deixa de ter o monoplio da formulao e do controle exclusivo das polticas pblicas.

O conceito de Estado Democrtico de Direito aplicado Administrao Pblica brasileira garante a todos os indivduos o exerccio amplo do poder poltico. Essa interpretao tambm encontra respaldo em normativos da Organizao dos Estados Americanos. Assim, a OEA reconhece a participao social como um dos componentes da democracia, onde o Estado passa a ter o encargo de administrar a aplicao dos princpios constitucionais de uma democracia participativa e a sua conformao jurdica com os princpios da soberania popular.

A soberania popular pode ser exercida por diversos mecanismos de participao previstos na Constituio brasileira tais como: plebiscito, referendo, iniciativa legislativa popular. Outros exemplos de instrumentos de

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participao social existentes na Constituio so: a ao popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurana e o mandado de injuno. Cita-se ainda a formao de conselhos e a instituio de ouvidorias no mbito da Administrao Pblica, bem como a existncia e a atuao dos diversos grupos de presso, que esto garantidos na forma de direitos de reunio, de associao, de petio, de sindicalizao.

Bobbio (2004) identifica a publicidade dos atos do poder como o verdadeiro momento de reviravolta na transformao do Estado moderno, que passa de Estado absoluto para Estado de Direito, entendido como aquele em que os atos da Administrao Pblica so submetidos a um controle jurisdicional. Nesse sentido, pode-se afirmar que uma maior transparncia na administrao permite uma forma de controle de baixo custo e alta eficcia poltica, pois quando a informao acessvel e clara, o controle, por parte dos cidados, dos rgos dos trs poderes e do Tribunal de Contas da Unio pode tornar-se mais efetivo e adequado.

preciso reconhecer a importncia do papel complementar do Estado na organizao das foras sociais, na busca da garantia do efetivo exerccio dos direitos sociais, bem como ao propiciar os instrumentos necessrios para o exerccio da cidadania, com vistas a assegurar que a autoridade governamental atue em consonncia com os princpios previstos na Constituio Federal brasileira.

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