Personas Publicas

LAS PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES Y PARAESTATALES1
Emilio Biasco2
Sumario.- I.- Las figuras jurdicas pblicas en el Derecho uruguayo.- 1.- Enumeracin y caracteres de las personas jurdicas estatales.- A) Enumeracin de la personas estatales.- B) Caracteres de las entidades estatales.- 2.- Las denominadas personas pblicas no estatales (PPnE) .II.- Aspectos generales de las PPnE.- 3.- Nocin provisional. - 4.- Falta de respaldo constitucional.- 5.- Auge de las PPnE. - 6.- El perodo dictatorial.- 7.- La cuestin ontolgica.III.- Origen y evolucin de las PPnE.- 8.- Orgenes.- 9.- Evolucin.- A) Perodo fundacional: 19251959.- B) Auge y desarrollo: 1960-1972.- C) Declinacin de las PPnE: 1973-1984.- D) Creacin de personas pblicas no estatales de nuevo tipo: 1985-2000.- 10.- Reaccin unnime de la doctrina nacional.IV.- La cuestin nominalstica.- 11.- Panorama doctrinario.- 12.- Confusin legislativa.- 13.- Causa de las oscilaciones.V.- Naturaleza de las PPnE originarias.- 14.- El panorama doctrinario.- A) Son personas de Derecho privado.- B) Son personas pblicas estatales.- C) Poseen la calidad de Entes Autnomos.D) Son personas pblicas no estatales.- E) Son entidades no estatales que ejercen funciones pblicas o estatales, sin habilitacin constitucional. - 15.- Argumentos fundantes.- A) Ausencia de necesarias referencias constitucionales.- 16.- Referencias equvocas.- B)Ejercicio de las funciones jurdicas.- 17.- Concepto de funcin.- C) Rgimen jurdico de los cometidos pblicos y las actividades privadas.- 18.- Concepto de cometido.- D) Conexin entre funciones y cometidos.- 19.- Diferencias y relaciones.- E) Carcter reglado de las funciones y los cometidos.20.- Regulacin constitucional de los cometidos pblicos y de las actividades privadas.VI.- Constitucionalidad del ejercicio de funciones pblicas, por entidades no estatales.- 21.Aptitud de la ley para atribuir potestades jurdicas.- 22.- Dubitativa referencia constitucional implcita.- 23.- Antecedentes de la reforma constitucional de 1951.- 24.- La mencin de las administraciones autnomas.- 25.- Necesaria relacin entre lo estatal y lo pblico.- 26.Diferencias con las denominadas sociedades de economa mixta.- 27.- Inconstitucionalidad de la creacin de personas jurdicas no estatales, con funciones, fines y cometidos estatales.- 28.Indisponibilidad de los resultados de la gestin financiera.- 29.- Ausencia de habilitacin constitucional para atribuir calidad de PPnE. - 30.- Lesin del principio de igualdad.VII.- Caractersticas de las PPnE originarias.- 31.- Caracteres individualizados por Sayagus Laso.- 1) Creacin mediante ley. - 2) Persecucin de fines pblicos.- 3) Cometidos que cumplen.4) Rgimen jurdico mixto.- 5) Potestades jurdicas.- 6) Afiliaciones coactivas y colectivas.- 7) Origen y pertenencia del patrimonio.- 8) Origen y naturaleza de los ingresos.- 9) Estructura orgnica colegiada.- 10) Rgimen jurdico de los empleados.- 11) Responsabilidad penal.- 12) Garanta de alquileres.- 13) Controles del Estado.- 14) Privilegios y exenciones.- 15) Responsabilidad patrimonial.- 32.- Naturaleza de los actos dictados por las PPnE.- A) Son actos administrativos justiciables ante el TCA. - B) Son actos administrativos no justiciables ante el TCA.VIII.- Caracteres de las PPnE creadas desde mediados del perodo de facto, hasta el presente.- 33.- Cambios radicales de las nuevas PPnE.- 1) Constituyen transformaciones de rganos o de reparticiones ministeriales.- 2) Cumplen cometidos y fines tpicamente estatales.3) Cumplen cometidos dispuestos por el PE o por Ministerios.- 4) Deben ajustarse a las polticas determinadas por el PE.- 5) Se incrementa la aplicacin del Derecho privado.- 6) Ejercen poderes de autotutela.- 7) Los soportes de los rganos de direccin son designados por el Estado.- 8) Existe transferencia de bienes, de fondos pblicos y de funcionarios.- 9) Desaparece el
1 Exposicin -ampliada- efectuada en las Jornadas de Derecho Administrativo en homenaje a la memoria de los profesores Miguel S. Marienhoff y Enrique Sayagus Laso, desarrollada en el Paraninfo de la Universidad, los das 26-27 de abril de 2000.- Publicada en el libro colectivo de Homenaje al Prof. Miguel H. Marienhoff; y por la Asociacin de Escribanos del Uruguay.-
2 Doctor en D erecho y Ciencias Sociales - Escribano Pblico - Doctor en Diplomacia - Profesor Titular de Derecho Pblico en la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin - Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica.-
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elemento coactivo relacionado con la afiliacin, y las contribuciones e integracin obligatorias.10) El patrimonio lo integra el Estado, y el rgimen presupuestal y financiero se equipara la estatal.- 11) Se encuentran exoneradas de tributos.- 12) Inembargabilidad de sus bienes - 13) Sus trabajadores se regulan por un rgimen atpico.- 14) Estn sometidas a controles a cargo del PE, el TC y la AIN.- 15) Se relacionan con el Estado a travs del PE y por intermedio de los Ministerios.- 16) Se fijan topes a los sueldos de los directores.IX.- Abandono de los fundamentos sociales que respaldaron la creacin de las PPnE originarias.- 34.- Ejercicio de cometidos estatales.- 35.- Cambios notables en la base social y jurdica.- 36.- Simulacin de entidad jurdica independiente del Estado.X.- Concepto y caracteres de los Entes paraestatales.- 37.- Nueva categora de entidades pblicas, formalmente fuera del Estado.- 38.- Caracteres de los Entes paraestatales.- 39.- Relacin de dependencia directa con el Estado.- 40.- Apoyo directo a las actividades del PE.- 41.Semejanzas con el Aantiguo@ modelo italiano.- 42.- Constitucionalidad de los Entes paraestatales uruguayos.XI.- Conclusiones.- Bibliografa.-
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I.- Las figuras jurdicas pblicas en el Derecho uruguayo

Se denominan figuras jurdicas subjetivas a los centros de imputacin de calidades jurdicas, que reciben una calificacin, por el ordenamiento positivo.Los elementos que caracterizan a todo centro de imputacin son: la capacidad, la legitimacin, y la imputacin de efectos jurdicos.Dichos elementos pueden poseer una graduacin diversa; existiendo figuras jurdicas subjetivas con subjetividad completa (como las personas fsicas o jurdicas), y figuras jurdicas con subjetividad reducida (como las denominadas direcciones generales; las asociaciones no reconocidas; los comits ; las familias; las minoras; etc..Las figuras jurdicas varan en relacin al ordenamiento jurdico respectivo; toda vez que la misma persona fsica: en el ordenamiento religioso es un fiel; en el ordenamiento universitario, es un estudiante; en el ordenamiento deportivo es un atleta; en el ordenamiento militar es un soldado; en los ordenamientos profesionales: abogado, escribano, ingeniero, etc.-3 1.- Enumeracin y caracteres de las personas jurdicas estatales Los Estados modernos se componen de multiplicidad de figuras jurdicas subjetivas, en atencin a la prevalencia y desarrollo permanente de la democracia policentrista, en detrimento del monocentrismo autocrtico; lo cual torna difcil su estudio, as como una sistematizacin generalizada.No obstante, lo cual en nuestro pas, la situacin es ms sencilla, habida cuenta de su reducido tamao territorial, as como por la constitucionalizacin de las reducidas y taxativas figuras jurdicas estatales.A) Enumeracin de la personas estatales La Constitucin Nacional regula con bastante amplitud a las personas jurdicas estatales, que en total suman treinta y siete; a saber: a) el Estado Central o persona jurdica mayor;4 b) diecinueve Gobiernos Departamentales 5 ;
V. Luigi Galateria - Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 108 y ss.-
4 En la Constitucin uruguaya, el vocablo Estado es utilizado en diversos sentidos: 1) como Estado-comunidad o Estado-Nacin (Lavagna-);2)como Estado-aparato o conjunto de aparatos, es decir como complejo de entidades de previsin constitucional, relacionadas entre s, con vnculos de diversa naturaleza e intensidad (Barile-Sandulli); 3) como Estado-administracin, conjunto de entidades y sistemas or gnicos y rganos, en ejercicio de la funcin administrativa; y 4) el Estado en sentido estricto, como sujeto de derecho, persona jurdica mayor.-
5 Los diecinueve Gobiernos Departamentales son: Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Flores, Florida, Lavalleja, Maldonado, Mercedes, Montevideo, Paysand, Ro Negro, Rivera, Rocha, Salto, San Jos, Soriano, Tacuaremb, Treinta y Tres.-
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c) doce Entes Autnomos6 ; y d) cinco Servicios Descentralizados7 .B) Caracteres de las entidades estatales En el mbito jurdico el trmino Ente (del latin ens: lo que es) denomina a los sujetos de derecho pblico o privado, titulares de situaciones jurdicas, tengan o no personalidad reconocida.El adjetivo pblico, califica al Ente que ejerce potestades o funciones pblicas, reguladas por: a) el Derecho pblico8 , como conjunto de normas atinentes a la regulacin de la atribucin de funciones pblicas y a las modalidades de su ejercicio, as como a la estructura y funcionamiento de las organizaciones que las ejercen9 ; y b) por el Derecho administrativo como la parte importante del Derecho pblico, en lo referente al ejercicio de la funcin administrativa10 , a la estructura y el funcionamiento de la Administracin, y al cumplimiento de los cometidos estatales.-11 La Constitucin uruguaya atribuye el ejercicio de funciones pblicas, tan slo a los Entes estatales.-12 En consecuencia, la caracterstica esencial de las personas estatales es que se rigen prioritariamente por el Derecho pblico y el Derecho administrativo C por ser los ordenamientos que regulan la atribucin y el ejercicio de potestades o funciones, que por definicin siempre son de naturaleza pblica, en tanto instituidas con fines de inters pblicoC , pero tambin C aunque en menor parteC , por el Derecho comn C mal denominado: A privado@C, por ser normas aplicables a la totalidad de los sujetos de derecho, salvo en lo referente al ejercicio de funciones pblicas.En forma secundaria o accesoria, las entidades estatales se caracterizan porque: a) Son creadas por la Constitucin o por la ley C cuando la Constitucin la autorizara a texto expresoC b) Siempre cumplen algn fin pblico, y nunca persiguen fines de lucro.13
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6 Los doce Entes Autnomos son: 1.- UTE (Usinas y Transmisiones Elctricas).- 2.- ANCAP (Administracin Nacional de Combustible, Alcohol y Portland).- 3.- AFE (Administracin de los Ferrocarriles del Estado).- 4.- PLUNA (Primeras Lneas Uruguayas de Navegacin Area).- 5.- Instituto Nacional de Colonizacin (INC).- 6.- Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU).- 7.- Banco Hipotecario del Uruguay (BHU).- 8.- Banco Central del Uruguay (BCU).-9.-Banco de Seguros del Estado (BSE).- 10.- Banco de Previsin Social (BPS).- 11.- Universidad de la Repblica.- 12.- Administracin Nacional de la Educacin Pblica (ANEP).-
7 Los cinco Servicios Descentralizados son: 1.- Administracin Nacional de Puertos (ANP).- 2.- Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL).- 3.- Administracin de las Obras Sanitarias del Estado (OSE).- 4.- Instituto Nacional del Menor (INAME).- 5.- Direccin Nacional de Correos.-
8 Respecto de los criterios de distincin entre el Derecho pblico y el Derecho privado, la doctrina publicista, sigue estando dividida.-ParaPuchta estamos ante el Derecho pblico cuando la norma toma en consideracin intereses generales o colectivos de la sociedad considerada en su complejidad; y estamos ante el Derecho privado, cuando la norma satisface intereses particulares de los sujetos, considerados como tales.- Para Ranelletti el Derecho pblico se refiere a los Entes pblicos, mientras que el Derecho privado se refiere a los particulares.- Para Kelsen el Derecho pblico regula las relaciones entre un Ente superior (Estado) y los sujetos en posicin de inferioridad (ciudadanos), surgiendo relaciones heternomas; y el Derecho privado, regula relaciones entre sujetos en pi de igualdad, por lo que se trata de relaciones autnomas.- Para Thon el Derecho pblico tutela los intereses de los individuos incluso contra su voluntad, obligando al Estado a proceder de of icio respecto de la proteccin de esos intereses; mientras que el Derecho privado, se remite exclusivamente a la voluntad de los titulares de los intereses, para lograr su composicin.- Para Foderaro el Derecho pblico no puede ser derogado por la voluntad de los particulares, siendo de naturaleza cogente; mientras que el Derecho privado, es facultativo porque puede ser derogado por los particulares.Todo lo cual sin perjuicio de las tesis excpticas, que sealan que la distincin carece de razn de ser.-
9 Nos apartamos de Sayagus, en cuanto sostiene que el Derecho pblico comprende todo lo relativo a la organizacin, funcionamiento y actividad de las entidades estatales; as como la regulacin de ciertas actividades de inters colectivo (personas pblica s no estatales).- V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 20.-
10 La funcin administrativa es el ejercicio de la potestad estatal, tendiente a la creacin de actos con valor y fuerza de actos administrativos, para la realizacin d e los cometidos estatales, en cuanto requieren ejecucin terico-prctica, mediante variados actos jurdicos y operaciones materiales.- V.E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I., p. 46.-
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V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 21.-
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Ninguna norma constitucional atribuye directamente potestades pblicas a entidades no estatales; ni autoriza a la ley para que realice dicha
atribucin.13 Este criterio es muy importante en el Derecho positivo uruguayo, por cuanto las entidades pblicas son creadas por Constitucin o por Ley habilitada para ello; y porque fuera de ciertos casos, la Ley no est habilitada para crear otros sujetos de derecho.-
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c) Se les atribuye diversas potestades pblicas, como: emisin de actos unilaterales; privilegios, exenciones, etc..d) Se sujetan a las normas pblicas de administracin, contabilidad y control de legalidad o de mrito.e) Los agentes son funcionarios (pblicos) estatales.f) Sus bienes integran el patrimonio del Estado.g) Se encuentran sometidas a una jurisdiccin administrativa especial (TCA).2.- Las denominadas personas pblicas no estatales (PPnE)
La Constitucin uruguaya nada establece C por lo menos, a texto expresoC , respecto de la existencia legal de algn tipo de personas jurdicas pblicas, ajenas y externas al Estado en sentido amplio, es decir: las genricamente denominadas A A Personas Pblicas no Estatales@ @ .Esa situacin fue expresamente reconocida por Sayagus, quien sostuvo que: A Como era de presumir, no existe ninguna disposicin constitucional o legal que resuelva expresamente el punto con carcter general@; por lo que, ante tal situacin A es menester recurrir a los escasos textos legales que indirectamente encaran el problema, a las soluciones afirmadas por la ley en algunos casos concretos y a los principios de doctrina ms recibidos@ ; o sea que, de acuerdo al autor, esas son las nicas fuentes de las PPnE.-15 No obstante lo cual, a partir de 1925, bajo el mandato de diversos gobiernos, y sin cambios constitucionales respaldantes, se fueron creando por ley, ciertas personas jurdicas, ajenas al Estado, y con potestades jurdicas estatales, con diversas denominaciones, sustrato social, cometidos, etc., configurndose C extra o contra ordinemC una nueva categora de figuras subjetivas de Derecho pblico, que en la actualidad alcanzan C aproximadamente16 C a la cantidad de veinticuatro personas jurdicas de Derecho pblico no estatales.-17
14 Poseen prerrogativas varias: A) Activas, como: a) monopolios, b) servidumbres, c) poder de expropiacin, d) poderes de polica, e) poderes disciplinarios, f) aplicacin compulsiva (vinculacin), g) ejecucin de sus actos, h) percepcin de subsidios o tributos; etc.; y B) Pasivas: a) no quiebran, b) poseen exenciones tributarias, c) sus bienes son inembargables, d) se dispone el destino pblico de sus bienes.
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V. E. Sayagus Laso: Criterio de distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas@, en RDPP, t. 14, p. 273.-
16 La enumeracin no puede ser exhaustiva, en v irtud de que en no pocas situaciones concretas, se carece de una clara definicin legal, y en otros casos, la calidad de PPnE, se determina por Decreto.- Otras veces dicha calidad surge de interpretaciones doctrinarias (caso de la Banca de Quinielas), o de fallos jurisprudenciales (como el que consider que ANDA (Asociacin Nacional de Afiliados), es una persona pblica no estatal (LJU, t. 38, p. 767, caso n14855).-
Dichas PPnE son: 1) Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias C Ley N1 7830 de 14.V.1925 y DL N1 10331 de29.I.1943.- 2) Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) C Ley N1 9526 de 14.XII.1935.- 3) Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones C Ley N1 10062 de 15.X.1941.- 4) Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios C Ley N1 12128 de 13.VIII.1954.- 5) Fondo para la Erradicacin de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) C Ley N113640 de 26.12.67, art.473.- 6) Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU) C Ley N1 13737 de 9.I.1969, art. 97.- 7) Consejo de Capacitacin Profesional (COCAP) C DL N1 14869 de 23.II.1979.- 8) Administracin Nacional de los Servicios de Estiba (ANSE) C DL especial N1 6 de 14.III.1983.- 9) Instituto Nacional de Carnes
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(INAC) C DL. N1 15.605 de 27.VII.1984.- 10) Fondo Nacional de Recursos (Comisin Honoraria Administradora) C DL N1 15.617 de 14.VIII.1984.- 11) Corporacin Nacional para el Desarrollo (CONADE) C Ley N1 15785 de 4.XII.1985.- 12) Comisin Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes CLeyN1 15903 de 10.XI.1 987, art. 623.- 13) Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI) C Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 141.- 14) Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria (INIA) C Ley N1 16065 de 1989 de 6.X.1989, art. 1 1.- 15) Comisin Honoraria de Lucha contra el Cncer C Ley N1 16097 de 29.X.1989, art. 2 1.- 16) Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular C Ley N1 16626 de 22.XI.1994, art. 2 1.- 17) Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones de Bienes y Servicios C Ley N1 16736, de 5.I.1996, art. 202.- 18) Institucin Plan Agropecuario C Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 241.- 19) Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones (IMPO) C Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 341.- 20) Comisin Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad C Decreto N1 345/996, de 30.VIII.1996, art. 6 1.- 21) Comisin del Fondo Nacional de Msica C Decreto N1 362/996 de 12.IX.1996, art. 1 1.- 22) Instituto Nacional de Semillas CLeyN116811 de 21.II.1997, art. 2 1.- 23) Administracin del Mercado Elctrico (ADME) - Ley N1 16832 de 17.VI.1997, art. 4 1.- El Instituto Nacional de Abastecimiento (INA), creado por Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 432, fue suprimido por Ley 17.296, art. 378).-24) Ley 17.451 de 10.I.2002 - Sustituye los arts. 1 1, 2 1 y 3 1 de la ley 16.524 referent e a la creacin de un Fondo de Solidaridad como persona jurdica de derecho pblico no estatal, que tendr como cometido financiar un sistema de becas para estudiantes de la Universidad de la Repblica y del nivel terciario del Consejo de Educacin Tcnico-Profesional.
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II.- Aspectos generales de las Personas Pblicas no Estatales (PPnE)

3.- Nocin provisional Las denominadas A Personas Pblicas no Estatales @ (PPnE), son sujetos de derecho, creados mediante una ley, que sin integrar el Estado en sentido amplio, se rigen parcialmente por el Derecho Pblico y por el Derecho privado, poseen patrimonio e ingresos propios y estn sometidas a control del Estado central.4.- Falta de respaldo constitucional A pesar de cumplirse las A A bodas de diamante @ @ de su incorporacin al Derecho positivo uruguayo (1925-2000), ninguna de las constituciones anteriores y posteriores a su nacimiento, hizo referencia expresa o implcita a esa singular categora de figuras jurdicas subjetivas.No obstante lo cual, desde mediados de la dcada de los aos veinte, se fueron desarrollando en nuestro pas, bajo gobiernos de distintos colores partidarios y en base a diversas justificaciones polticas, econmicas, sociales y jurdicas.5.- Auge de las PPnE En la dcada de los aos sesenta, las PPnE alcanzaron un notable auge en el mbito sindical, desarrollando actividades en el rea de la seguridad social, y ms especficamente en el campo de los seguros por enfermedad; pero la irrupcin de la dictadura (27.VI.1973), impuso un drstico retroceso, habida cuenta que, buena parte de las instituciones existentes, eran de origen gremial, por lo que su intervencin, supresin o transformacin, constituy uno de los objetivos prioritarios del gobierno de facto.6.- El perodo dictatorial Durante la dictadura, el Acto Institucional N1 918 y el proyecto de reforma constitucional sometido a plebiscito, pretendieron darle a la referida categora jurdica, rango "constitucional"; pero al no ratificarse el proyecto plebiscitado en 1980, el intento qued definitivamente frustrado.7.- La cuestin ontolgica As las cosas, cabe volver a preguntarse si en nuestro derecho positivo, es posible la creacin C y proliferacinC de A Personas Pblicas no Estatales @ ; o si estamos ante una legislacin constitucional, extra constitucional (como especie de fuente extra ordinem) o inconstitucional (como especie de fuente contra ordinem)19 .-
18 Respecto de la administracin del sistema de seguridad social, el denominado Acto Institucional N1 9, dispuso: AArt. 81 1 . El sistema de la seguridad social ser administrado por el Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Trabajo y Segur idad Social y por las personas pblicas no estatales de que trata el Captulo IV del Ttulo II, que actuarn coordinadamente con el Estado.@- En cuanto a la organizacin y funcionamiento, dispuso: A A Artculo 12. Crase la Direccin General de la Seguridad Social, como dependencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la que compete administrar el sistema de seguridad social.- Deber especialmente: A) Otorgar las prestaciones de dicho sistema; B) Administrar los recursos del mismo y proceder a su recaudacin;C) Coordinar, en lo pertinente la actividad de las personas no estatales que acten en el campo de la seguridad social.@- Respecto de las PPnE, especficamente dispuso: ACAPTULO IV - De las personas pblicas no estatales. - Artculo 25. La Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Notariales y la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios sern administradas, cada una de ellas por un Director designado por el Poder Ejecutivo.- Dichos dir ectores tendrn un trmino de actuacin de cuatro aos, pudiendo el Poder Ejecutivo ratificarlos en sus cargos por iguales perodos.- Art. 26. En cada una de las Cajas enumeradas en el artculo 25 actuar una Comisin Honoraria Asesora y de Control integrada por cuatro miembros, los que tendrn sus respectivos suplentes.- Dos de tales miembros sern delegados de las asociaciones profesionales que representen a los afiliados activos de la respectiva Caja y dos sern delegados de los pasivos.- Tanto unos como otros sern designados por el Poder Ejecutivo segn lo determine la reglamentacin y actuarn por el trmino de cuatro aos, pudindoseles ratificar por iguales perodos.- Art. 27. A las Comisiones Asesoras y de Control compete: A) Asesorar al respectivo Director en todos los casos en que ste lo solicite; B) Promover ante l, el dictado de cualquier acto que estimare conveniente relacionado con el funcionamiento de la Caja; C) Vigilar la legalidad de la gestin y los actos de la entidad, haciendo al Director las observaciones que estimare pertinentes. En caso de no ser atendidas deber dar cuenta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, estndose a lo que el Poder Ejecutivo resuelva.- Art. 28. El Poder Ejecutivo controlar la gestin de los Directores de las Cajas de que trata el artculo 25, por intermedio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.- Dicho control se ejercer tanto por motivos de oportunidad corno de legalidad. con el objeto de asegurar la ejecucin coherente de la poltica que se adopte en el campo de la seguridad social.- Cuando el Poder Ejecutivo estime ilegal la gestin de los directores, podr removerlos por resolucin fundada.- Art. 29. Contra las resoluciones de los Directores de las Cajas, que violen o desconozcan derechos subjetivos personales y actuales, proceder el recurso de revocacin, que deber interponerse dentro de los veinte das hbiles a partir del siguiente de la notificacin al interesado del acto administrativo correspondiente. Interpuesto el recurso de revocacin el Director dispondr de treinta das hbiles para resolver, configurndose denegatoria ficta por la sola circunstancia de no dictar acto resolutorio dentro de dicho trmino. Denegado el recurso de revocacin, el recurrente podr demandar la anulacin del acto impugnado ante el Tribunal de Apelaciones de lo Civil de Turno a la fecha en que dicho acto fue dictado. La interposicin de esta demanda deber hacerse dentro del trmino de veinte das de notificado de la denegatoria expresa o del momento en que se configura la denegatoria ficta.- El Tribunal fallar en nica instancia.- Mientras transcurre el trmino del recurso de revocacin y la accin anulatoria el reclamante tendr derecho a la prestacin otorgada sin perjuicio de la reliquidacin que corresponda al fallo emitido.-@
19 Por cierto, la cuestin no es novedosa, pues bajo la Constitucin de 1830, se dio una situacin similar con la creacin de varios Entes Autnomos, no previstos en forma expresa; y constitucionalizados recin a partir de 1918 (art. 100).-
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III.- Origen y evolucin de las PPnE 8.- Orgenes Las PPnE tuvieron su positivizacin a partir de 1925, con la creacin de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias (1925)20 , el Frigorfico Nacional (1928) y la CONAPROLE (1935).9.- Evolucin Respecto de la evolucin general de las denominadas PPnE en el Derecho positivo nacional, pueden perfilarse con cierta precisin, cuatro perodos,21 que sintticamente se caracterizan de la siguiente forma: a) Perodo fundacional: 1925-1959 Durante el extenso A A perodo fundacional@ @ , C teorizado por Enrique Sayagus LasoC las PPnE22 desarrollaron fines de naturaleza industrial, comercial y de seguridad social (especialmente en el campo de las jubilaciones y pensiones 23 de ciertos grupos sociales organizados, como: los bancarios, los escribanos y los profesionales universitarios); y su creacin fue respaldada por la promocin del accionar de los denominados A grupos intermedios de la sociedad@ .-24 b) Auge y desarrollo: 1960-1972 Este perodo se caracteriz por la proliferacin de PPnE de origen gremial, y vinculadas a la seguridad social, en el sector de la asistencia mdica y las prestaciones por enfermedad de los trabajadores de los gremios ms organizados y combativos.-25
20 Por Decreto del Poder Ejecutivo de 14.VIII.1933, se declar que la Caja Ano puede ser calificada como Ente Autnomo ni como institucin del Estado, constituyendo en realidad una Caja Gremial privada@.-
21 Se amplan los perodos sealados en Emilio Biasco: Principales innovaciones al rgimen administrativo en el Presupuesto Nacional, Montevideo, 1999, p. 71 y ss., aunque manteniendo los criterios bsicos -
22 En ese perodo, surgieron sucesivamente: a) la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, creada por Ley N1 7830 de 14.V.1925; b) elFrigorfico Nacional, creado por Ley N1 8282 de 6.IX.1928; c) la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones, creada por Ley N1 10062 de 15.X.1941; d) el Consejo Central de Asignaciones Familiares y las Cajas de Compensacin, creada por Ley N1 10449 de 12.XI.1943 y por Ley N1 11618 de 20.X.1950; y e) la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, creada por Ley N1 12128 de 13.VIII.1954.-
23 En nuestro pas las prestaciones sobre invalidez, v ejez y muerte surgieron ya en el primer tercio del siglo XIX, en forma no institucionalizada, y financiadas directamente a travs de Rentas Generales; as pueden mencionarse: a) Ley de 12.III.1829, para invlidos a partir de 1810, viudas e hijos; b) Ley de 19.III.1835, sobre pensiones para viudas de jefes y oficiales del Ejrcito; c) Ley de 5.V.1838, sobre retiros de empleados civiles; d) Ley de 28.III.1853, sobre pensiones para viudas y hurfanos de los jubilados civiles.- Desde fines del siglo XIX, comenzaron a surgir organismos especializados en la materia: a) laCajade Escolar de Jubilaciones y Pensiones, creada por Ley de 28.V.1896; b) la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles, creada por Ley de 11.X.1904; c) CajadePensione Militares, creada por Ley 24.II.1911; d) la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de Servicios Pblicos, creada por Ley de 6.X.1919.-
24 Entre las PPnE creadas durante el perodo fundacional, se suprimieron: a) el Frigorfico Nacional; y b) el Consejo Central de Asignaciones familiares y las Cajas de Compensacin.-
25 Durante ese perodo se crearon como PPnE: 1) La Comisin Honoraria de Asistencia Mdica y Subsidio por Enfermedad para el personal de la Construccin, distinguida por la sigla "Chamsec@, Ley N1 12839 de 22.XII.1960.- 2) La Comisin Honoraria de Seguro de enfermedad para trabajadores del Puerto de Montevideo (CHASEOP), Ley N 113096 de 11.X.1962.- 3) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los obreros y empleados de la industria de la madera y afines en todo el territorio nacional, comprendidos en la Caja de Asignaciones Familiares N1 32 del Departamento de Montevideo y similares en el interior del pas (CHASEIMA), Ley N113244 de 20.II.1964.- 4) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los obreros y empleados de la industria del metal y ramas afines, con inclusin de todos los trabajadores ocupados en las empresas metalrgicas, talleres mec nicos de automviles, de construccin y reparacin de maquinaria agrcola o industrial, de carroceras, en empresas de radioelectricidad, de platera y/u orfebrera, en diques, varaderos y astilleros, en empresas de plsticos y en fbricas de botones, radicadas en el territorio nacional, Ley N1 13283 de 24.IX.1964.- 5) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas, para los obreros, empleados y patronos del transporte automotor (CHASITA), Ley N1 13488 de 19.VIII.1966.- 6) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems presentaciones mdicas y farmacuticas para los obreros y empleados de la industria textil en todo el territorio Nacional, Ley N1 13490 de 18.VIII.1966.- 7) El Seguro de enfermedad, invalidez, asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas, para los trabajadores de talleres, fbricas, administracin y redaccin de la industria grfica y libreras, integrada por los sectores de papeleras y cartoneros, litgrafos sobre metales, personales de empresas periodsticas, de talleres de obra, fotograbados y encuadernaciones (SEIGA), Ley N1 13504 de 4.X.1966.- 8) La Caja de Compensaciones por Desocupacin en la Industria Frigorfica del Interior para el personal obrero remunerado por hora, por da o destajo, de los establecimientos frigorficos que directa o indirectamente faenen o elaboren carnes o subproductos, en sus distintas formas, con destino a la exportacin, instalados o que se instalen, en lo sucesivo, que a la fecha de promulgacin de esta ley no estn incorporados al rgimen establecido por la ley N1 10.562, de 12 de diciembre de 1944.- 9) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los tripulantes de buques mercantes y de pesca de Bandera Nacional, de empresas privadas (CHASEPE), Ley N1 13560 de 26.X.1966.- 10) El Seguro de Enfermedad, Invalidez, Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los trabajadores de la aguja, cuyos beneficiarios eran: los trabajadores y trabajadoras de talleres, de casas de modas, de artculos para hombres, damas, jvenes y nios, de confeccin de ropa interior y exterior, de medida o confeccin, de bordados, vainillas, acolchados, toldos y camisas; y en general todos los trabajadores, tanto internos como a domicilio, pertenecientes al Grupo 24 "Industria del vestido y afines", incluido en el artculo 1 1 del decreto sobre Consejos de Salarios de 26 de julio de 1962, Ley N1 13561 de 26.X.1966.- 11) El Seguro de Enfermedad, Invalidez, Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los trabajadores de la bebida, que comprenda aLos trabajadores y trabajadoras incluidos en los Consejos de Salarios y/o Convenios Colectivos comprendidos en el Grupo 19, que desarrollen tareas en bodegas, fbricas de bebidas, licores y establecimientos de bebidas sin alcohol, fbricas de soda, fbricas de cerveza, sidreras, establecimientos productores de agua de mesa (minerales o no), fbricas de vinagres, malteras, cuyos establecimientos se hallen instalados en el territorio nacional, Ley N1 13965 de 27.V.1971.- 12) El Seguro de Enfermedad, Invalidez, Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los trabajadores de la industria del vidrio que trabajan en todo el territorio nacional,
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facultativo para el personal con cargo de direccin y dems directivos de la industria del vidrio, quienes para tener derecho a los beneficios respectivos, debern afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones Familiares correspondiente, Ley N114064 de 20.VI.1972.- 13) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los trabajadores de la industria del cuero que trabajan en todo el territorio nacional en fbricas de calzado, carteras, cinturones, billeteras, valijas, bolsos, correas, como as en artculos de cuero para viaje o mano, guantes de cuero, hule, pantasote, talleres de compostura de calzado y curtiembres, facultativo para el personal con cargo de direccin y dems direct ivos de la Industria del cuero, quienes para tener derecho a los beneficios respectivos, debern afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones Familiares correspondiente, Ley N1 14065 de 20.VI.1972.- 14) El Seguro de Enfermedad, Inv alidez y Asistencia y dems prestaciones mdicas y farmacuticas para los trabajadores gastronmicos y los de la industria del dulce que trabajan en todo el territorio nacional, facultativo para el personal con cargo de direccin y dems directivos de los trabajadores gastronmicos y los del la industria del dulce, quienes, para tener derecho a los beneficios respectivos, debern afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones Familiares correspondiente, Ley N1 N1 14066 de 20.VI.1972.-
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c) Declinacin de las PPnE: 1973-1984 El extenso perodo de la dictadura C gestada desde 1968, y manifestada abiertamente desde el 27.VI.1973 al 28.II.1985C , signado por el odio y la represin sindical, signific el congelamiento de las PPnE clsicas y, fundamentalmente, la intervencin primero26 , y la supresin despus, de las PPnE de notorio sustrato sindical.-27 Promediando el perodo de facto, comienza la creacin de PPnE como verdaderas A colaterales @ del Estado, o mejor dicho, del Poder Ejecutivo, cumpliendo sus cometidos o actuando a su servicio.-28 d) Creacin de A A PPnE@ @ de nuevo tipo: 1985-2000 A partir de 1985, la convalidacin de PPnE creadas durante A el proceso@ C por la Ley N1 15738, art. 11C as como las nuevas creaciones de PPnE, se desvinculan acentuadamente de las motivaciones y caractersticas originales; respondiendo en forma abierta o encubierta, a fines reidos con la Constitucin,tendentes: a) a la no incorporacin de nuevas entidades estatales; b) a eludir la participacin y los controles parlamentarios; c) a "reducir" el nmero de funcionarios pblicos; d) a facilitar la acumulacin entre cargos pblicos no docentes, legalmente vedada; e) a lograr A privatizaciones @ indirectas o parciales C en el caso, mediante la acentuacin de la aplicacin del Derecho privado, en especial respecto de la regulacin de la relacin funcional o laboralC , frontalmente frenadas por el plebiscito contra la Ley de Reforma del Estado.-29 10.- Reaccin unnime de la doctrina nacional Como consecuencia de lo anteriormente reseado, la doctrina nacional ha reaccionado en forma casi unnime, sealando y denunciando la incongruencia entre los caracteres originarios de las PPnE, sistematizados por Sayagus Laso, y la nueva realidad generada a mediados del perodo de facto, y reafirmada a partir de la restauracin democrtica.-30
IV.- La cuestin nominalstica

11.- Panorama doctrinario A partir de los trabajos de Sayagus, realizados a mediados de la dcada de los cuarenta, en el mbito doctrinario y jurisprudencial, se constat la existencia de un persistente esfuerzo por imponer la denominacin Personas Pblicas no Estatales; esfuerzo que no tuvo eco en el Derecho positivo, donde sistemticamente se utiliz una variada gama de denominaciones, para designar a un tipo de entidades, que se consideraron de la misma naturaleza.12.- Confusin legislativa En efecto, en diversas leyes orgnicas se denomin31 a diversas personas jurdicas C presuntamente de la misma
26 La Intervencin fue decretada por el Poder Ejecutivo mediante D. N1 736/73 de 10.IX.1973, a travs de la Comisin Interventora de los Seguros de Enfermedad (CISEI).-
27 En general, fueron intervenidas y suprimidas la PPnE creadas a instancias de las or ganizaciones obreras.- Al respecto seala Cagnoni: AA las sucesivas intervenciones administrativas de diversos organismos con separacin de los titulares de sus rganos directivos y sustitucin de su forma de integracin, desde 1973, se agregar la supresin de organismos y la concomitante creacin de servicios pblicos estatales, tales como el Servicio Nacional de Empleo (SENADEMP), centralizado, diciembre de 1974, y la Administracin de los Seguros Sociales por Enfermedad (ASSE), descentralizado, julio de 1975".-V.J. A. Cagnoni: Las personas de Derecho pblico no estatales y la reforma de la Seguridad Social, en RUEA, N1 2, 1979, p. 79.-
28 Como es el caso de: a) el Consejo de Capacitacin Profesional (COCAP) - DL N1 14869 de 23.II.1979; b) la Administracin Nacional de los Servicios de Estiba (ANSE) DL especial N1 6 de 14.III.1983; c) el Instituto Nacional de Carnes (INAC) - DL. N1 15.605 de 27.VII.1984; y d) el Fondo Nacional de Recursos (Comisin Honoraria Administradora) - DL N1 15.617 de 14-VIII-1984.-
29 Ley N1 16211, cuyos Arts. 11, 21, 31, 10 y 32 fueron derogados por el Referndum del 13.XII.1992. En esa ocasin, de un total de 2:345.077 habilitados, hubo 1:289.503 votos para derogarla, y 489.847 votos para mantenerla.-
30 V. Anbal Cagnoni: Evolucin del rgimen jurdico de las personas pblicas no estatales, en RDP, N1 1, p. 27 y ss.- Mariano Brito: Algunas innovaciones en el sector pblico: personas pblicas no estatales en la Ley N1 16736, p. 12.- Juan Pablo Cajarville: Sobre las Personas Pblicas no Estatales -A propsito de la Ley N1 16736, en Cuadernos de Derecho pblico, N1 5, p. 29 y ss.-
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Respecto de los caracteres y alcances de las denominaciones de las entidades estatales, aplicables Cmutatis mutandiC a las PPnE, v. Emilio
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especieC , sucesiva o alternativamente: 1) A A Personas de Derecho pblico no estatales@ @ , utilizada incidentalmente C y por primera vezC , por la Ley N1 12276, de 10.II.1956, art. 51, por la Ley N1 12691 de 31.XII.1959, art. 11, y por la Ley N1 12840 de 22.XII.1960, art. 11.2) A A Organismos paraestatales@ @ ,32 utilizada por la Ley N1 13032, art. 93; el DL 14173, art. 10333 y reiterada en la actualidad por la Ley N1 16736: arts. 199, 434, 473 y 580); 3).3) A A Organo de Derecho privado con fines pblicos@ @ , utilizada por las Leyes N1 13504, art. 21; N1 13560, art. 20; y N1 13561, art. 21).71.4) A A Personas de Derecho privado, con fines pblicos, sin carcter lucrativo@ @ , utilizada por la Ley N1 13241, art.
5) A A Instituto gremial privado con fines pblicos@ @ , utilizada por el DL 10331, art. 11 y las Leyes N1 13504, art. 21; N1 13560, art. 21; y N1 13561, art. 21).6) A A Instituto gremial con fines pblicos@ @ , utilizada por la Ley N1 11618.7) @ @ Persona jurdica de derecho pblico no estatal@ @ , utilizada por las Leyes 12997 de 28.XI.1961, art. 11; N1 13552, art. 21; y N1 16736, arts. 241, 341 y 432.8) A A Entidad pblica no estatal@ @ , utilizada por el DL N1 15605, art. 51.9) A A Organismos de derecho pblico, no estatales@ @ , utilizada por la Ley N1 12691, de 31.XII.1959, art. 10.10) A A Institutos privados de derecho pblico@ @ , por el Decreto de 29.VIII.1963, art. 11.11) A A Personas pblicas no estatales@ @ , por la Ley N1 13229 de 31.XII.1963; y Ley N1 13292, de 11.X.1964, art. 27.Paralelamente, y reduciendo el nmero de opciones, parte de la doctrina se ha planteado si corresponde denominarlas: A A personas pblicas no estatales@ @, o A A personas de Derecho pblico no estatal@ @ .-34 13.- Principal causa de las oscilaciones De alguna forma, la diversidad de denominaciones normativas, deriva de la ausencia de una mnima previsin constitucional que habilite y unifique, incluso la denominacin de estos numerosos e importantes sujetos de derecho.Por otra parte, cabe sealar que, como veremos, la denominacin de estas entidades no es indiferente; y debe conectarse con los elementos que las caracterizan.-El tema mantiene su importancia, toda vez que la creacin de nuevas personas jurdicas pblicas no estatales C con claras desviaciones de las caracterizaciones originariasC, supone una forma directa o indirecta, de seguir marginando la Constitucin; generando situaciones que, C ante la inercia de los analistas jurdicos y la insistencia de las mayoras gobernantes C , terminan imponindose, en ancas de la inefable "lgica de los hechos".No obstante lo cual, y a pesar de las claras y diferenciadas denominaciones legales, parece razonable seguir denominando provisionalmente a dichas figuras subjetivas, como A Personas Pblicas no Estatales @ , con las salvedades que se dirn.-
Biasco: Denominacin de las Entidades Estatales.32 Sealaba Korzeniak que en los casos en que se les distingue, la expresin Apersonas paraestatales@, es considerada una especie dentro del gnero de las personas pblicas no estatales; y ms adelante agrega: Ahay quienes distinguen entre entidades paraestatales, personas pblicas no estatales, entidades parafiscales, etc.@.- V. Jos Korzeniak: Situacin de los funcionarios paraestatales@, en "Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios pblicos".- Biblioteca de Derecho Laboral, N1 5 p. 124 y 129.-Cabe recordar que en no pocos casos, tanto la doctrina como la jurisprudencia consideran equivalentes las denominaciones PPnE y Paraestatales.- V. SCJ, S. N1 34/99 de 24.II.1999.-
33 En efecto, el DL 14173, dispone: AArt. 103. El personal militar, en actividad o retiro, designado a propuesta de la Junta de Comandantes en Jefe para prestar servicios en organismos pblicos estatales o paraestatales ajenos al Ministerio de Defensa Nacional, siempre que la citada Junta de Comandantes as lo especifique percibir, por concepto de gastos de representacin y como nico complemento a las retribuciones que a su grado le correspondieran de acuerdo a lo establecido en el artculo 100 de la presente ley:...@.-
34 As la ley n1 16736, arts. 202 y 403, utilizan la expresin Apersona pblica no estatal@; mientras que los arts. 241, 341 y 432, utilizan la denominacin Apersonas jurdicas de derecho pblico no estatal@.- V. Jos Korzeniak: Cursillo sobre el Derecho del trabajo y los funcionarios pblicos, en Biblioteca de Derecho laboral, p. 126 y ss, Montevideo, 1977.- Mariano Brito: AAlgunas innovaciones en el sector pblico: Personas pblicas no estatales en la Ley N1 16736", en Anuario de Derecho Administrativo, t. V. p. 12.-
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V.- Naturaleza de las PPnE originarias

14.- El panorama doctrinario A pesar de la unanimidad existente en la actual doctrina publicista uruguaya, durante el perodo fundacional, prestigiosos autores, sostuvieron posiciones divergentes y contradictorias, no slo en cuanto a la existencia, sino respecto de la naturaleza y los fundamentos de estas figuras jurdicas.A) Son personas de Derecho privado Analizando la naturaleza jurdica del ex -Consejo Central de Asignaciones Familiares y de las ex -Cajas de Compensaciones C a quienes consideraba que no eran ni EA, ni SDC De Ferrari, sostena que si bien A doctrinalmente podran ser consideradas personas de derecho pblico no estatales, en cambio, desde el punto de vista de nuestro derecho positivo, las cajas de compensacin deben ser consideradas sujetos de derecho privado, porque las personas pblicas no estatales no tienen existencia jurdica en nuestro pas@ ; concluyendo que las referidas entidades, son personas de Derecho privado, porque nuestro Derecho constitucional, no reconoce a las personas pblicas no estatales.35
Por su parte Giorgi seala que A la doctrina y el derecho positivo han denominado personas de derecho pblico no estatales a las instituciones privadas C es decir, no estatales C regidas por el derecho pblico.-36 B) Son personas pblicas estatales a) Sostena Guido Berro Oribe que no existe Derecho pblico que no tenga por destinatario al Estado, o a personas jurdicas que integran el Estado; en consecuencia no pueden existir personas pblicas fuera del Estado; por lo que las denominadas PPnE, son personas estatales, integrando la organizacin jurdico administrativa del pas.-37 b) En discordia expuesta en el libro respectivo, el Ministro del TCA, Ral Moretti sostuvo que los conceptos de @ pblico@ y de A estatal@ no pueden separarse, por ser identificables; por lo que no existe derecho pblico que no tenga por destinatario al Estado, o a alguna de las personas estatales menores.Como consecuencia de lo cual, sostena la competencia del TCA para entender de la nulidad de los actos emanados de las PPnE.-38 C) Poseen la calidad de Entes Autnomos a) En dictamen producido en 1931 Amzaga sostuvo: A en el estado actual del Derecho no se concibe un grupo intermedio entre las personas de Derecho pblico y las de Derecho privado.- Por ahora, la doctrina clsica de la distincin entre unas y otras es neta y precisa y no admite tipos intermedios... Por lo tanto, y ante la imposibilidad de incluir al Frigorfico Nacional entre las personas de Derecho privado, debe inclursele siempre entre las de Derecho pblico, siendo autnomo y capaz de administrarse por s misma (aunque bajo aquella tutela) entre los Entes Autnomos@ .-39 b) Aparicio Mndez, analizando la naturaleza jurdica de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, en esencia sostuvo que a pesar de la calificacin legal como A A entidad gremial privada@ @:
35 V. Francisco De Ferrari: Principios de la Seguridad Social, p. 289; Lecciones de Derecho del Trabajo, t. IV, p. 641 y ss.- Agrega el autor, que segn el art. 25 de la ley orgnica, ambas entidades son institutos gremiales con fines pblicos, razn por la cual deben ser considerados personas de derecho privado, pues nuestro Derecho constitucional, desconoce a las personas pblicas no estatales.36 V. Hctor Giorgi: La nueva administracin pblica, p. 207; y agrega en nota (180) que en el Derecho italiano, Giorgi se refera a esta categora de personas, pero bajo la denominacin de A A instituciones y asociaciones pblicas civiles.- V. La dottrina delle Persone Giuridiche o Corpi Morali@,Firenze, 1895, t. V, p. 7.37
V.: Berro Oribe, dictamen N1 272 de 1964.-
38 En efecto, en discordia a la Sentencia del TCA N1 9, de 11.III.1957, sostuvo: Asi los rganos demandados son personas de derecho pblico, como sin duda lo son, a pesar de la definicin de los mismos dada por el art. 25 de la ley n1 11618, esos rga nos integran la estructura del Estado, en la parte referente a la administracin, porque no existe derecho pblico que no tenga por destinatario al Estado o a personas jurdicas que integran el Estado.-Por tanto el Tribunal tiene jurisdiccin para conocer en este juicio@.- V. RDDP, t. 38, p. 285.39
V. Consulta de ANCAP, de junio de 1931, en RDPP, t. V, p. 417.-
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C la naturaleza de un Ente o servicio est por encima de las definiciones legales; C en nuestro derecho positivo, toda entidad que realice servicios jubilatorios, desempea funcin pblica; C es de creacin -y slo podra suprimirse, por va- legal, y tiene un fin pblico; C el patrimonio se forma por procedimientos de derecho pblico; C la regulacin funcional corresponde al derecho pblico; C los testimonios de sus actos constituyen documentos pblicos; C por lo que se trata de un autntico Ente Autnomo.-40 D) Son personas pblicas no estatales Sayagus Laso, fue el primero en sostener la tesis C actualmente mayoritariaC de que esas personas jurdicas, son PPnE; con las caractersticas sealadas infra (n1 31).-41 E) Se trata de entidades no estatales, que ejercen funciones pblicas o estatales, sin habilitacin constitucional 15.- Argumentos fundantes Atento a la persistente confusin legislativa respecto de la denominacin y naturaleza de estas personas jurdicas, corresponde proceder a analizar los elementos bsicos que permitan llegar a una conclusin respecto de la viabilidad, naturaleza y caractersticas de las llamadas PPnE.a) Ausencia de necesarias referencias constitucionales expresas 16.- Referencias equvocas Parte importante de la doctrina ha subrayado C con razn y con diversos fundamentos C que las denominadas A personas pblicas no estatales @ , no se encuentran contempladas por la Constitucin; toda vez que: a) La mencin que en el art. 191 de la Constitucin, se realiza a las A A administraciones autnomas con patrimonio propio@ @ , se refiere a unidades administrativas C como las comisiones que reciben fondos para que los administren, u otras similares C que disponen de patrimonio, sin ser Entes Autnomos, ni Servicios Descentralizados.b) Las referencias efectuadas durante el proceso de elaboracin de la reforma de 1951, relacionadas con la exclusin de los actos de las PPnE de la jurisdiccin del TCA, o su exclusin de la responsabilidad del Estado (C. arts. 24 y 25) no constituyen elementos determinantes de su aceptacin constitucional.-42 b) Ejercicio de las funciones jurdicas 17.- Concepto de funcin El Derecho pblico se caracteriza esencialmente por regular el ejercicio de las potestades jurdicas 43 ; es decir, de posiciones jurdicas mixtas: de poder (activas), y de deber (pasivas); vinculadas en el an (el s ), como en el quid (el qu) y el quomodo (el cmo )44 ; por lo que, en sus diversas manifestaciones, se les denomina: funciones, trmino que refiere a las
40 Adems agregaba: APor su fisonoma, por el criterio constitucional y legal aceptado por nuestro derecho positivo, por la ndole del servicio y la naturaleza de la prestacin, este Instituto es un Ente Autnomo@.- V. Aparicio Mndez: Las jubilaciones en el Uruguay, p. 100 y ss.41 V. Enrique Sayagus Laso: Criterio de distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas, en RDPP, t. 1 4, p. 259-288; y Tratado de Derecho administrativo: t. I, p. 171 y ss.; t. II, p. 233 y ss.42 V. Jos Korzeniak: "Situacin de los funcionarios paraestatales" en "Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios pblicos".-Biblioteca de Derecho Laboral, N1 5 p.127-128.-
La potestad es la posicin activa que atribuye al titular, facultades para gestionar o realizar intereses ajenos, que generalmente son atribuidas a sujetos estatales; aunque excepcionalmente Cy mediante texto constitucional habilitanteC pueden atribuirse a sujetos no estatales.- La potestad es un poder, cuyo titular est investido de alguna autoridad; y en ese sentido la potestad es una especie del gnero Apoder jurdico@.- La potestad, en general, se caracteriza porque: a) se d esenvuelve de manera genrica; b) no posee objetos determinados; c) no se manifiesta en pretensiones hacia otros sujetos; d) no es correlativa de obligaciones.- Mientras que las potestades pblicas, se caracterizan por ser: a) inalienables; b) irrenunciables; y c) imprescriptibles; y son atribuidas para satisfacer intereses generales, anteriores a la autoridad de los titulares.- V. E. Garca de Enterra y T. Fernndez: Curso de Derecho Administrativo, t. 1, p. 418 y ss. 44
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Santi Romano define a las potestades como extrinsecaciones de la capacidad jurdica; pero la tradicin privatista (Barbero, Santoro, Passarelli)
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modalidades que pueden asumir las potestades, en atencin al valor y fuerza de los actos emitidos en cada caso.-45 Es decir que las funciones jurdicas se pueden definir como posiciones jurdicas mixtas (de ventajas y desventajas, activas y pasivas) que consisten en el ejercicio unilateral de un poder-deber, que el ordenamiento reconoce e impone a sus titulares; y se caracterizan por tener como finalidad, la satisfaccin de intereses ajenos y generales.-46
defina las potestades, como poderes funcionales, situaciones jurdicas activas, relacionadas y tuteladas en cuanto a travs de ellas se persiguealgnfinque no es exclusivo del sujeto, sino extrao al mismo (p.e. la patria potestad, que Cen gran parteC es ejercida en inters del menor).45 Al respecto considero C con parte importante de la doctrina C que la potestad es un momento intermedio entre la capacidad y el derecho; por lo tanto: la potestad es consecuente a la capacidad, pero ms restringida que ella; y precede al derecho, pero es ms extensa e intensa que ste.46 Constituyen caracteres bsicos de las funciones: a) No generan relacin jurdica alguna.- b) Proceden directamente del ordena miento jurdico, por lo que no tienen carcter negocial.- c) No recaen sobre objetos especficos o determinados.- d) Poseen carcter genrico.- e) Se refieren a un mbito de actuacin definido en grand es lneas o direcciones genricas.- f) Consisten en la posibilidad abstracta de producir efectos jurdicos.- g) De esos efectos jurdicos pueden emerger rela ciones jurdicas particulares.- h) No les corresponde ningn deber ajeno; sino la sujecin de un grupo indeterminado de sujetos (posicin ventajosa o no, o indiferente).- i) Son inalienables, intrasmisibles e irrenunciables, porque son indisponibles.- j) Pueden ejercerse, pero no pueden transferirse (a lo sumo pueden delegarse, siempre que exista autorizacin expresa).- k) Son imprescriptibles, aunque pueden someterse a caducidad.-l)Son inagotables; su ejercicio no las consume, sino que las reafirma.-
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En la Constitucin nacional las funciones constituyen manifestaciones de la soberana nacional (art. 82), y son ejercidas directamente por el Cuerpo Electoral (en los casos de eleccin, iniciativa, referndum y plebiscito (funcin constituyente)47 , e indirectamente por los Poderes representativos (PL, PE y PJ), los sistemas orgnicos (TC, TCA y CE) y las entidades descentralizadas (GD, EA y SD) establecidas en su texto.-48 En consecuencia, en el derecho uruguayo, las funciones jurdicas son taxativas y se encuentran adjudicadas en exclusividad al Estado en sentido amplio, sin posibilidad de concesin a terceros; y C desde 1967 C , con la nica posibilidad de delegar atribuciones administrativas (C. Arts. 168.24; 181.8; 262.3; 278-280, Letra E); por lo que no existe forma de extender su ejercicio C ni an por va legalC , a particulares, o a entidades A pblicas@ no estatales.c) Rgimen jurdico de los cometidos pblicos y las actividades privadas 18.- Concepto de cometidos Al igual de lo que ocurre con las funciones, el ordenamiento constitucional uruguayo regula lo referente a los cometidos y actividades que pueden realizar o no, tanto los entes pblicos, como los particulares.Se denomina cometido49 a toda comisin, encargo, tarea o incumbencia a cargo de un sujeto, un rgano o un ente50 ; es decir que el cometido identifica a cada una de las tareas o actividades (materia) que pueden realizar los diversos sujetos de derecho y sus rganos.Por ello, los cometidos estatales se han definido como A las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las
47 La funcin constituyente es la ms importe de las funciones pblicas; y no est a cargo del E stado, sino del Cuerpo Electoral quien da vida o sanciona la Constitucin Nacional, norma suprema del ordenamiento jurdico uruguayo.- En el Uruguay, la funcin constituyente se caracteriza por ser libre en los fines y en los motivos; pero no en los procedimientos (el cmo).48 La doctrina nunca se puso de acuerdo, respecto del concepto de Afuncin@, ni sobre cules son las funciones estatales.- Como ejemplo de doctrina contempornea, puede sealarse la posicin de Mario Nigro quien sostiene que las funciones de los poderes pblicos, ante todo del Estado aparato, se distinguen segn: a) su contenido; b) las formas con las que se desarrollan; y c) los sujetos que las ejercen.- Y agrega que las funciones del Estado son cuatro: normativa, jurisdiccional, polt ica o de gobierno y administrativa; considerando que la funcin administrativa es la actividad operativa y primaria de satisfaccin de los intereses pblicos.- V. Manuale di Diritto pubblico, de Giuliano Amato y Augusto Barbera, parte terza: L>azione dei pubblici poteri, Lineamenti generali, p. 699.- A nuestro juicio, la denominada funcin poltica o de gobierno, se realiza a travs de una de las funciones estatales, sin constituir una nueva categora de actos jurdicos.49
Se consideran sinnimos de Acometidos @: encargo, trabajo, obligacin, misin, tarea, labor, quehacer, atribuciones, incumbencia, comisin.-
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Se consideran sinnimos de Aincumbencia @: competencia, jurisdiccin, atribucin, responsabilidad, cometido, cargo.-
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entidades estatales, conforme al derecho vigente@ 51 . Dicho concepto se equipara con la materia, actividad o A A giro@ @ al que C segn terminologa constitucionalC preceptivamente deben circunscribir su gestin los rganos y entidades pblicas C y privadasC , junto a los fines a los que deben estar dirigidas sus actividades.-52 d) Conexin entre funciones y cometidos 19.- Diferencias y relaciones Aunque a veces se suelen confundir o intercambiar, funciones y cometidos estatales son conceptos irreversibles, aunque necesariamente vinculados entre s; toda vez que: a) las funciones se refieren al ejercicio de potestades jurdicas, mientras que los cometidos se refieren a las tareas o actividades; b) las funciones se concretan slo y a travs del cumplimiento de los cometidos, que constituyen su contenido; y c) los cometidos no pueden cumplirse, sino a travs del ejercicio de alguna de las funciones estatales.Mientras que las funciones son manifestaciones de la potestad jurdica, destinadas al cumplimiento de las tareas puestas a cargo de rganos y Entidades estatales; los cometidos constituyen el mbito material de aplicacin de alguna funcin estatal o de actividades no estatales.Tanto las funciones, como los cometidos deben ejercerse conforme al marco fijado por el ordenamiento jurdico; aunque el mismo pueda incluir cierto margen de discrecionalidad.e) Carcter reglado de las funciones y los cometidos 20.- Regulacin constitucional de los cometidos pblicos y de las actividades privadas En la Constitucin uruguaya C escrita, rgida y cpula de un sistema jerarquizadoC , tanto las funciones, como los diversos cometidos estatales o las actividades no estatales, tienen su base en la Constitucin C y en las Leyes que la reglamentanC ; que suelen distinguir cuatro categoras de cometidos y actividades.Estado.Los cometidos C pblicos y estatalesC , deben cumplirse a travs del ejercicio de las tres funciones del Los cometidos realizables por intermedio de la funcin administrativa, son:
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V. Enrique Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 50.-
52 En efecto, la Constitucin edicta: AArt. 190.- Los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados no podrn realizar negocios extraos al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales.@- Comentando el referido artculo, ensea Cassinelli que ALos Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados solamente pueden actuar dentro de un mbito de actividades que es su competencia por materia, establecida en la Constitucin o en las leyes.- A esa limitacin de las actividades de las personas jurdicas se le llama "principio de especialidad de las personas jurdicas" , por oposicin al principio de libertad" que rige para los individuos y que se funda en el art. 10 de la Constitucin.- El art. 190 de la Constitucin consagra expresamente este principio, en referencia particular a los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados. Aunque la Constitucin uruguaya solamente lo enuncia para el caso de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados no es una particularidad de esas entidades estatales sino un principio general porque, evidentemente las personas jurdicas -y en especial, las personas jurdicas de Derecho pblico- no pueden ha cer aquello que no est previsto como entrando en su competencia @.- V. Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, prrafo N1 250.-
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a) los cometidos exclusivos o privativos del Estado: comprensivos de los denominados A cometidos esenciales @ 53 , inclusive la llamada A regulacin administrativa de la actividad privada@ 54 ; b) los cometidos compartibles entre el Estado y los particulares: comprensivos de los denominados Aservicios sociales @ 55 , cuyo ejercicio se encuentra a cargo de la Administracin o de los particulares, quienes pueden desarrollarlos por derecho propio; c) los cometidos asumidos por el Estado mediante ley, pero concedibles a terceros: comprensivos de los denominados A servicios pblicos@ 56 ;57 d) los cometidos de libre concurrencia entre todos los sujetos de derecho, incluido el Estado y los individuos: comprensivos de la denominada A actividad privada del Estado@ ; que no obstante, siempre pueden ser retraidos de la libre concurrencia, mediante el establecimiento de monopolios pblicos o privados, mediante leyes nacionales, fundadas en razones de inters general.En consecuencia: en el derecho positivo uruguayo, tanto las funciones jurdicas, como los cometidos, se encuentran establecidos y reglados por la Constitucin.Pero, mientras que las funciones son atribuidas en exclusividad al Estado C en sentido amplioC , sin que exista posibilidad alguna de ser atribuidas mediante ley, a sujetos ajenos al mismo; segn los casos C pues al respecto, no existe total discrecionalidadC los cometidos o actividades pueden ser realizados por el Estado o por los particulares, segn los casos.En definitiva, y de acuerdo con la Constitucin uruguaya, no existe posibilidad alguna de otorgar el ejercicio de alguna de las funciones jurdicas del Estado C ya fuere legislativa, jurisdiccional o administrativaC a las denominadas A PPnE@ , ni a otros sujetos de derecho, ajenos al Estado.La creacin de A PPnE@ o de A Personas Paraestatales @ con ejercicio de funciones pblicas y el cumplimiento de cometidos estatales, es extra constitucional C por no estar previstas en la ConstitucinC , e inconstitucional C por oponerse al sistema de atribucin de las funciones y cometidos pblicosC ; en ambos casos, con vicios de inconstitucionalidad material o de contenido.53 La denominacin Acometidos esenciales@ no es correcta: a) porque carece de respaldo constitucional; b) porque la esencia lidad o no de una actividad, depende de cada derecho positivo, variando de pas en pas, y de poca en poca; c) porque es un concepto meta jurdico, que suele no corresponderse con los caracteres jurdicos de la categora.54 Estos cometidos no pueden se realizados por terceros C ni an por PPnE o ParaestatalesC , salvo reforma de la Constitucin.- Son: la seguridad pblica, la defensa nacional, las relaciones exteriores, las finanzas pblicas, la actividad bancocentralista, la regulacin administrativa de la actividad privada. 55 La denominacin Aservicios sociales@ no es correcta: a) porque es imprecisa y vaga; b) porque varia de pas en pas, y de poca en poca; c) porque podra aplicarse, con razn, a todos los cometidos estatales.56 La expresin Aservicios pblicos @ es incorrecta: a) porque la nocin de servicio pblico fue cambiante y nunca obtuvo acuerdo en la doctrina, ni coherencia en la legislacin; b) porque en buena medida, y en sentido amplio, todos los cometidos estatales, son servicios pblicos.57 La doctrina francesa contempornea sostiene que la nocin funcional de servicio pblico debe incluir dos elementos: a) la adjudicacin orgnica de la actividad a calificar; y b) la razn de ser de esa actividad, el objetivo en vista del cual la act ividad se ejerce.- Una actividad constituye un servicio pblico, cuando es asumida por una persona pblica, y en vista de un inters pblico.-V. Ren Chapus: Droit Administratif general, t. I, p. 532-533.-
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No obstante lo cual, y atento al denominado principio de efectividad58 C aunque al margen de la ConstitucinC dichos sujetos de derecho existen, y poseen amplia vigencia; por lo que a las entidades creadas de acuerdo con las caractersticas perfiladas por Sa yagus, corresponde seguir denominndolas A PPnE@ ; mientras que a las entidades creadas desde medidados de la dictadura a la fecha, corresponde calificarlas de A Personas Paraestatales @ , por as corresponder a sus caractersticas ms salientes (infra, n1 37 y ss.).VI.- Constitucionalidad del ejercicio de funciones pblicas, por entidades no estatales A pesar de la abundante produccin publicista en torno a las PPnE C y salvo las casi olvidadas posiciones esbozadas durante el perodo fundacionalC , poco esfuerzo se ha dedicado para fundar la constitucionalidad del ejercicio de potestades o funciones pblicas C expresamente reservadas al EstadoC , por parte de A PPnE@ C verdadera vexata quaestio del asuntoC ; respaldo constitucional, que de ninguna manera puede resultar tcito, o implcito.21.- Aptitud de la ley para atribuir potestades jurdicas Para Giorgi, conforme al derecho positivo uruguayo, no hay mrito para impugnar la constitucionalidad de la adjudicacin de poderes normativos a organizaciones no es tatales; pues el art. 168.4 de la Constitucin, que establece la potestad del Poder Ejecutivo de expedir los reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes, no es incompatible ni inconciliable con la existencia de poderes jurdicos normativos reconocidos por la ley, a personas de derecho pblico no estatales.-59 No obstante lo cual, por lo anteriormente sealado, la adjudicacin de poderes normativos a organizaciones no estatales es abiertamente inconstitucional, no slo por lo dispuesto en el art. 168.4, sino por los fundamentos sealados con anterioridad (infra n117 y ss.).22.- Dubitativa referencia constitucional implcita
58 El denominado Aprincipio de efectividad@ explica los casos de fuentes de hecho, no previstos en las disposiciones y normas sobre las fuentes, pero que actan como normas sobre la produccin jurdica, directamente aplicables respecto de ciertos hechos normativos que, en el seno del ordenamiento, constituyen excepciones a las normas derivadas del sistema legal de fuentes.59
V. Hctor Giorgi: La nueva administracin pblica, p. 211.-
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Cassinelli Muoz, estudiando lo que denomina "administraciones autnomas de naturaleza jurdica especial" , ha sostenido en trminos dubitativos, que la referencia constitucional a "las administraciones autnomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurdica" (art. 191), as como los antecedentes de la reforma constitucional de 195160 , podran dar pi para considerar que hace referencia indirecta a las Personas Pblicas no Estatales.-61 Como contrapartida, el referido autor C en sus clases de Derecho pblico IIIC tambin reconoci que hay buenas razones para sostener la inconstitucionalidad de estas personas pblicas no estatales, tal como sostena parte de la doctrina, entre ellos Aparicio Mndez y Francisco de Ferrari.-62 Tambin se sostuvo que, mientras la primera frase del artculo dara pi para afirmar que se refiere a personas jurdicas estatales; la segunda frase, dara pi para sostener lo contrario.23.- Antecedentes de la reforma constitucional de 1951 En el proceso parlamentario de las reformas a la Constitucin de 1942, se mencionaron a las PPnE: a) al considerarlas excluidas de los recursos administrativos y de la accin de anulacin ante el TCA; y b) al discutirse sobre el rgimen jurdico de la responsabilidad del Estado (C. Arts. 24 y 25).No obstante, corresponde concluir que parece poco convincente que, regulando minuciosamentea los EA y SD, simultneamente C en una frase sin ninguna pertinencia al tema C se pretenda sustentar la referencia a otras personas jurdicas pblicas, distintas de las reguladas en la Seccin XI, y ajenas al Estado en sentido amplio.24.- La mencin de las A A administraciones autnomas @ @
60 A va de ejemplo: durante el proceso de discusin del anteproyecto de reforma, el Representante Renn Rodrguez, afirm que con la nueva redaccin Atodas las administraciones autnomas con patrimonio propio, tienen la obligacin de publicar peridicamente estados que reflejen su vida financiera@; agregando que A Ya no queda limitado solamente a los Entes Autnomos @.- Y ante una pregunta formulada por el presidente de la Comisin, Dr. Armando Malet acerca de si A)Estn comprendidos los organismos integrados con capital privado? @, el miembro informante contest: AEstn comprendidos todos los organismos, cualquiera sea su na turaleza jurdica @.- Agregando a continuacin, el Seor Ferrer Serra: AViviendas Econmicas, Cruzada Antituberculosa, Cajas de Jubilaciones; todas estn obligadas@.- V. Reforma Constitucional de 1951, Proceso en la Cmara de representantes, t. I, p. 108.61 V.: Derecho pblico, N1 254.- Seala el autor que Asobre la base de esta indicacin se han considerado como posibles constitucionalmente, personas jurdicas creadas por ley que tienen una estructura dis tinta de la que se prev en la Constitucin para los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados. Podramos poner como ejemplos de este tipo, CONAPROLE, LATU, las tres Cajas de Jubilaciones y Pensiones no estatales, lNAVI, lMPO, INIA, Instituto Plan Agropecuario, Corporacin Nacional de Desarrollo, etc.@ 62
Opinin vertida en la clase de Derecho pblico III, el 3.V.1991.-
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Por otra parte, la referencia realizada por el art. 191 a "las administraciones autnomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurdica", ms bien podra entenderse referida a las denominadas A haciendas autnomas@, especie de reparticiones con patrimonio separado, pero integrantes de personas jurdicas estatales.-63 A partir de esa ubicua mencin constitucional, se admite la existencia de administraciones autnomas, cualquiera sea su naturaleza, con patrimonio propio, con obligacin de publicar estados peridicos de su vida financiera; pero nada se dice C ni se puede colegirC acerca de que esas entidades puedan ejercer potestades de Derecho pblico, como es la potestad de emitir actos unilaterales con fuerza obligatoria para los terceros.25.- Necesaria relacin entre lo estatal y lo pblico Si bien toricamente C e incluso en otros ordenamientosC puede sostenerse la existencia de personas pblicas no estatales, as como la existencia de personas jurdicas privadas del Estado; ello no es posible en el Derecho positivo nacional, donde: a) A toda persona pblica se le aplica tanto el Derecho pblico, como el Derecho comn (privado), aunque en este ltimo caso, en menor grado.b) Las personas jurdicas privadas, no pueden pertenecer al Estado; aunque es claro que, parcialmente, tambin se les aplica el Derecho pblico 64 ; pero ello no les habilita a ejercer respecto de terceros, potestades de Derecho pblico.Desde el punto de vista del ejercicio de las potestades jurdicas, en el ordenamiento jurdico uruguayo, contrariamente a lo categricamente sostenido por Sayagus, A A pblico@ @ yA A estatal@ @ son conceptos equivalentes, en la medida que ninguna norma constitucional autoriza la atribucin de potestades C legales, jurisdiccionales o administrativasC a terceros sujetos de derecho; y sin que exista algn texto expreso habilitante, no puede sustentarse esa posibilidad.En consecuencia, para el Uruguay, el Estado slo puede crear personas jurdicas pblicas; por lo que todas las personas pblicas son del Estado, y deben actuar para el Estado: pues toda entidad estatal es pblica y toda persona pblica deben ser estatal.En el Derecho uruguayo, las A A razones de inters general@ @ C recogidas a texto expreso por los arts. 7, 28, 32, 36, 47 y 300.1 de la ConstitucinC , slo autorizan a restringuir C por ley, y nicamente por leyC el ejercicio de ciertos derechos; pero no autoriza a atribuir potestades de Derecho pblico; por otra parte, las llamadas A A razones de inters pblico@ @ , carecen de rango constitucional.En consecuencia, para determinar si una persona jurdica es pblica o privada, debe estarse en primer trmino al rgimen jurdico aplicable a la funcin principal que realiza; y si ejerce C en todo o en parteC alguna de las funciones estatales, se le debe aplicar el Derecho pblico, y debe formar parte del Estado en sentido amplio.En cuanto a los restantes criterios de distincin, son subsidiarios, y no determinantes; as:
63 En ciertas ocasiones, para el cumplimiento de las funciones de los rganos, se constituyen dependencias dotadas de amplia autonoma de gestin financiera y contable, pero con estrechos vnculos rganicos.- Se trata de rganos insertos en las administraciones pblicas a las que pertenecen, sin personalidad jurdica propia, a los que Cpara su mejor funcionamiento y controlC se les destina o reconoce un patrimonio autnomo del patrimonio de la entidad que integran, y de la que, en definitiva, dependen.- Su finalidad es utilizar ciertos fondos para fines especiales, sin confundirlos con el resto.- Los bienes de las haciendas autnomas constituyen patrimonios separados, cuyo titular es el Estado o una persona jurdica estatal.- Son administradas por rganos cuyos titulares integran en la organizacin a la que estn adheridos; y el personal integra la plantilla del ente respectivo, aunque con cierta independencia.- Se caracterizan por: A) Cumplir fines y cometidos pblicos (empresarios).- B) Carecen de personalidad jurdica.- C) Poseen autonoma financiera: cuentas y balances.- D) Su organizacin se integra con la del ente respectivo.- V. Hctor Frugone Schiavone: La actividad financiera d el Estado, p. 36 y ss.64 Sealaba Sayagus que Aen cuanto a las entidades estatales que por texto expreso asumen la forma de instituciones privadas, son casos de excepcin y generalmente temporarios, pues al poco tiempo inevitablemente evolucionan y adoptan un rgimen propio de Derecho pblico@.-V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho Administrativo, t. I, p. 176, nota 3.-
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A) En nuestro Derecho positivo, la denominada y recurrente A A voluntad del legislador@ @ , encuentra un lmite infranqueable en la Constitucin, la que no habilita a la ley a atribuir, ni a traspasar65 el ejercicio de funcin pblica, a personas jurdicas ajenas al Estado; razn por la cual, no puede constituir un criterio determinante de la naturaleza de las personas jurdicas; sino que se trata de un carcter meramente accesorio y, eventualmente, descartable.B) Lo mismo ocurre con el origen, la organizacin, el funcionamiento, la existencia de privilegios o la naturaleza del contralor al que se encuentran sometidas: caracteres que slo coadyuban, complementan y reafirman el criterio bsico de la funcin ejercida; pero no la deciden.26.- Diferencias con las denominadas A A sociedades de economa mixta@ @ En el Derecho comparado estn previstas las llamadas A A sociedades de economa mixta@ @ , entidades reguladas en parte por el Derecho pblico y en parte por el Derecho privado.Pero en el Uruguay ello no es posible, porque el art. 188, de la Constitucin no admite la existencia de un tercer gnero de sujetos, sino que reconoce una alternativa tajante entre personas jurdicas estatales (EA o SD) con aportes privados, pero sin perder la naturaleza pblica; y personas jurdicas privadas con participacin estatal, pero que siguen siendo reguladas por el Derecho privado, y siguen estando fuera del Estado.-
65 Seala Cassinelli que ASi mediante una simple ley ordinaria se puede transformar esa institucin de Derecho pblico estatal en una institucinde Derecho Pblico no estatal, automticamente quedaran sin aplicacin una serie de normas que, por tener valor de garanta, son importantes; y nos plantean entonces la cuestin: )no habremos descubierto una frmula legislativa ordinaria para evitar la aplicacin de garantas constitucionales?, )no tendremos all una inconstitucionalidad de fondo, de gran trascendencia poltica, en el concepto mismo de persona pblica no estatal, al no haber una previsin en la Constitucin? @.- V. H. Cassinelli Muoz: Las personas pblicas no estatales y la Constitucin, en RDP, N1 1, p. 14.-
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Por otra parte, el art. 188 de la Constitucin slo prev la existencia de las denominadas A A participaciones estatales o privadas @ @ , respectivamente; pero no habilita a la creacin de las llamadas sociedades de economa mixta.-66 27.- Inconstitucionalidad de la creacin de PPnE, con funciones, fines y cometidos estatales En nuestro derecho positivo, parece que no pueden existir dudas, acerca de que es inconstitucional la creacin de una persona jurdica ajena al Estado, que maneje fondos estatales, que coadyube con sus propios fines, que lleve adelante sus propias polticas, y cuyas autoridades son designadas por el Poder Ejecutivo.Adems de otras razones, porque el punto ya fue estudiado y resuelto por la Constitucin en el art. 188 Centre otros C , con soluciones contrarias a la existencia de un tercium genus de Personas Pblicas, que no integren el Estado.Las personas jurdicas estatales (EA, SD y GD) integran el Estado en sentido amplio; o sea que no constituyen centros de imputacin, con derecho a conservar su patrimonio al margen o en contra de la potestad legislativa; por lo que C por ejemploC no existira la garanta de la justa y previa indemnizacin, cuando se A expropia@ a una entidad estatal.28.- Indisponibilidad de los resultados de la gestin financiera Estado.Tambin surge claro, que el resultado de la gestin financiera de un EA o SD, integra el patrimonio general del
En consecuencia, el Estado Central, a travs de un acto legislativo podra disponer C y as lo ha hechoC, segn lo considere conveniente, de todo o parte del resultado econmico de los EA y SD; circunstancia que no debiera darse respecto de las PPnE.-67 Al respecto, debe recordarse que las PPnE poseen un derecho oponible al Estado, a conservar su patrimonio; en consecuencia, y en sentido estricto, el Estado legislador no podra C no debiera C , disponer libremente de sus patrimonios.Mientras que la persona jurdica estatal (pblica o privada) constituye un centro, cuya posicin no se encuentra constitucionalmente garantida contra la accin del Estado.Ahora bien, con la participacin de capitales privados en los Entes pblicos, se excepciona dicha regla, al permitir que los resultados econmicos vayan a manos particulares.29.- Ausencia de habilitacin constitucional para atribuir calidad de PPnE Asimismo, a la luz de un ordenamiento jurdico como el uruguayo, cabe cuestionar la posibilidad de atribuir libremente a una persona jurdica, el carcter de sujeto de derecho, con potestad de ejercer funciones pblicas.En todo caso, habr que examinar: a) si el rgimen jurdico aplicable, es adecuado al de una Persona no Estatal; b) si las atribuciones de la entidad resultan compatibles con la Constitucin (porque por ejemplo: los cometidos esenciales del Estado, como la justicia, la legislacin, etc., no pueden ser renunciados o delegados a terceros);
66 Al respecto, v. Emilio Biasco: Las participaciones estatales en la Constitucin uruguaya (Inexistencia de las denominadas Asociedades de economa mixta@)(a publicarse en el Anuario de Derecho Administrativo).67 Ms aun, durante la dictadura, el gobierno de facto, con la complicidad de los interventores, extrajo fondos pertenecientes a los organismos de Seguridad Social no estatales.-
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c) la pertenencia del patrimonio68 , el origen de los recursos, y la viabilidad de los fines que persiguen.30.- Lesin del principio de igualdad Por ltimo, cabra preguntarse si mediante la creacin de PPnE, no se viola el principio de igualdad previsto en el art. 8 de la Constitucin, en la medida que, generalmente, actan con ciertos poderes exorbitantes y privilegios, que no poseen las personas jurdicas privadas y cuya existencia slo se justifica por el ejercicio de funciones pblicas y la persecusin de fines pblicos.As, no podra dejar de ser violatorio de la Constitucin que una ley atribuyera a una persona jurdica privada, privilegios propios de una PPnE o de una persona jurdica Estatal; salvo que se estableciera alguna forma de instauracin, abierta a la generalidad de los habitantes.VII.- Caractersticas de las PPnE originarias 31.- Caracteres individualizados por Sayagus Laso Originariamente, las PPnE creadas en nuestro pas desde mediados de la dcada de 1920, tenan una serie de caracteres, que C al decir de Sayagus C A A no les permite encajar en ninguna de las categoras que la Constitucin establece para los organismos estatales nacionales@ @ 69 ; por lo que resultaba necesario analizar su naturaleza, para dar respuesta a ese creciente fenmeno jurdico.1) Creacin mediante ley
68 Conforme: E. Sayagus Laso: Tratado..., t. I., p. 173-174.- Posicin que se comparte, habida cuenta que no existe sujeto sin patrimonio, ni sujeto con patrimonio ajeno.- Por otra parte, de una interpretacin desprejuiciada del art. 188 inc. 1 1de la Constitucin, surge que la titularidad del patrimonio mayoritario es condicin necesaria para determinar la pertenencia de la entidad.- Contra: J. P. Cajarville Peluffo: Sobre las personas pblicas no estatales.-A propsito de la Ley N1 16736, p. 45 y ss.69
V. Enrique Sayagus Laso: Crit erio de distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas, en RDPP, t. 14, p. 276.-
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Se trata de figuras jurdicas subjetivas, generalmente creadas C autorizadas su creacin o regulado su funcionamiento- mediante una ley70 ; la que -simultneamenteC suele reconocerle, en forma expresa o implcita, la personalidad jurdica.2) Persecusin de fines pblicos Atento a que las PPnE persiguen fines de inters pblico, por lo que se les atribuyen potestades jurdicas propias del Derecho pblico, aunque con menor intensidad, que a las entidades estatales.3) Cometidos que cumplen Se trata de instituciones que desarrollan cometidos variados: industriales y comerciales, de seguridad social, de asesoramiento, etc.; pero distintos de los tpicos y exclusivos cometidos estatales.4) Rgimen jurdico mixto Por definicin las PPnE se regulan parte por el Derecho pblico C como consecuencia del otorgamiento de potestades pblicas C , parte por el Derecho privado.A diferencia de las personas privadas con aportes de capitales C llamadas A participaciones @C de origen estatal C mal denominadas A sociedades economa mixta@C , las PPnE se encuentran sometidas a un rgimen jurdico mixto: se regulan C en su funcionamiento y en su gestinC en grado variado, por el Derecho pblico, y por el Derecho privado.5) Potestades jurdicas Para el cumplimiento de sus cometidos, a las PPnE se le atribuyen prerrogativas ms o menos importantes de poder pblico (adopcin de decisiones unilaterales, autotutela administrativa, poderes de: inspeccin, aplicacin de recargos por mora y sanciones, etc.).6) Afiliaciones coactivas y colectivas Tradicionalmente, algunas PPnE de base colectiva, estaban sometidas a regmenes de afiliacin coactiva y colectiva de los integrantes del universo o grupo social al que se dirigen; calidad sine qua non, y determinante de su existencia.7) Origen y pertenencia del patrimonio Como constituyen sujetos de derecho independientes del Estado, deben poseer patrimonio propio C distinto y ajeno al patrimonio del EstadoC , formado principalmente con aportes del sector interesado en su funcionamiento, y afectado a un fin especial; o proveniente de legados, donaciones, etc..Por otra parte, la ley dispuso que en ningn caso las PPnE percibirn contribuciones de Rentas Generales, salvo las expresamente excepcionadas por la ley N1 16736, por la va del Inciso 21 del Presupuesto Nacional, mediante subsidios o subvenciones expresamente destinadas a fines compatibles con la naturaleza del organismo que se crea.La prctica normativa y de funcionamiento, nos indica que, al respecto, las excepciones son tantas y tan cambiantes que, rpidamente, la regla se ver desvirtuada.O sea que, para el legislador, ciertas PPnE y organismos privados, manejan fondos pblicos y administran bienes del Estado, pero se financian con recursos propios; la distincin conceptual es tan ex quisita, como prcticamente difcil o imposible de percibir.8) Origen y naturaleza de los ingresos
70 Como claro reflejo de la prctica nefasta del gobierno argentino, tambin en Uruguay, se comenzaron a crear PPnE mediante decreto.-V.:a)El Decreto N1 345/996, de 30.VIII.1996, art. 61, considerando PPnE a la Comisin Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad; y b) El D. 362/996, que, fundado en el art. 22 de la Ley N1 16624 (que establece que El Poder Ejecutivo reglamentar la presente ley, a propuesta de la Comisin, dentro de los sesenta das a partir de su recepcin) dispone que la Comisin del Fondo Nacional de Msica, es persona jurdica pblica no estatal.-
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Los ingresos patrimoniales, provenan de su propia actividad; y slo excepcionalmente, reciban fondos del Estado.-71 Recientemente se dispuso C sin efecto vinculante, pues otra ley puede disponer lo contrarioC que las PPnE y los organismos privados que manejan fondos pblicos o administran bienes del Estado, creados por la Ley N 1 1 16736 o que se creen en el futuro, debern financiarse con recursos propios.En general, las PPnE originarias, no requirieron de la asistencia de fondos estatales 72 .Naturaleza de los ingresos percibidos por las PPnE Se ha calificado de parafiscalidad73 a las contribuciones en favor de ciertas PPnE, impuestas por las leyes, en tanto que no figuran en el presupuesto.-74 En el mbito doctrinario existen diversas posiciones; sostenindose que se trata de ingresos: a) similares a la tributacin estatal; b) con heterogneo contenido; c) establecidos por el Estado mediante actos legislativos; d) son contribuciones especiales y obligatorias.Pero difieren de los tributos estatales, tanto por el sujeto activo, como por el destino de los ingresos, que en ambos casos es una PPnE.-
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Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 765.-
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Ms an, durante la dictadura, el Estado extrajo fondos de los patrimonios de las Cajas de Jubilaciones no estatales.-
73 Se denomina Aparafiscalidad@ al complejo de actividades de imposicin y recaudacin de tributos y contribuciones, establecidos por entes pblicos no territoriales para atender fines de grupos.- Se suele aplicar a Entes pblicos de seguridad social, para financiar su actividad.- Se basa en el principio del beneficio, pues impone el pago de las contribuciones obligatorias a los futuros beneficiarios de las prestaciones y asistencias.- Asimismo se integra con el principio de solidaridad interna de categora: pues mientras que las prestaciones asistenciales son proporcionales a la necesidad de cada uno, las contribuciones son proporcionales a las retribuciones de los beneficiarios.74 Para algunos autores se trata de tributos establecidos por el Estado, en favor de personas pblicas no estatales (econmicos o sociales), para asegurar su financiacin autnoma.- V. Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, t. 2, p. 941 y ss.-
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Por su parte, el Cdigo Tributario dispone que dicho cuerpo de leyes tambin se aplica a las prestaciones legales de carcter pecuniario establecidas en favor de las personas pblicas no estatales (art. 11)75 .Respecto de la impugnacin de los actos que dicten las PPnE continuarn rigindose por las disposiciones vigentes en la materia, salvo que se las excluya expresamente, o porque se trata de disposiciones especiales que excluyan implcitamente a los personas pblicas no estatales (CT., arts. 76 y 78 inc. 21).O sea que en la materia: se aplica el Cdigo Tributario en tanto no se disponga lo contrario; y las dispocisiones extra-cdigo, slo se aplican cuando as lo establezcan expresamente.-76 9) Estructura orgnica colegiada En general, la estructura orgnica refleja el origen y los fines de estas instituciones, es decir: a) Poseen rganos jerarcas colegiados; y excepcionalmente, unipersonales.b) Con representacin mayoritaria de los interesados en el funcionamiento de la entidad.c) Los soportes de los rganos de direccin, son incorporados mediante designacin o eleccin del ncleo bsico de beneficiarios.d) Se admite la participacin del Estado, pero de carcter testimonial, y como forma de realizar un control directo e inmediato, desde la propia direccin del Ente.10) Rgimen jurdico de los empleados En cuanto a la caracterizacin del vnculo laboral, la doctrina nacional no ha sido pacfica, habindose sostenido concepciones afines o contradictorias:
75 Cdigo Tributario : AArtculo 1 1. (mbito de aplicacin).- Las disposiciones de este Cdigo son aplicables a todos los tributos, con excepcin de los aduaneros y los departamentales. Tambin se aplicarn, salvo disposicin expresa en contrario, a las prestaciones legales de carcter pecuniario establecidas a favor de personas de derecho pblico no estatales. - Son tributos aduaneros aquellos cuyo hecho generador es una operacin de importacin, exportacin o trnsito ante las aduanas nacionales@.76
Horacio Cassinelli Muoz: Aplicabilidad del CT a las Personas Pblicas no Estatales, en Revista Tributaria, t. 2, N18.-
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A) Son empleados pblicos (Suprema Corte de Justicia).-77 B) Son empleados pblicos, no estatales.-78 C) Son trabajadores privados regidos por el Derecho laboral (posicin sustentada por Francisco De Ferrari)79 ; o asimilables a los trabajadores privados (Carlos Sacchi).-80 D) En el caso, no existe relacin de trabajo privada; toda vez que: a) no son nombrados libremente, sino mediante regmenes especiales; b) tienen estabilidad en el cargo; c) no pueden ser separados arbitrariamente; d) no se les aplican los Consejos de Salarios; e) no se les aplica la indemnizacin por despido; f) estn sujetos a un rgimen estatutario legal (Real).-81 E) No son funcionarios pblicos, pero se encuentran en una relacin pblico-administrativa82 .F) No son funcionarios pblicos, ni tampoco trabajadores privados; se trata de una relacin sui generis o de tercium genus: ni pblica ni privada83 .G) Como no son funcionarios pblicos, se rigen por el Derecho laboral, sin perjuicio de las disposiciones expresas
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V.: S. de 22.VIII.1952, en LJU y. 26, caso n1 3685.-
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V. Antonio Grille. Sentencia
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V. Francisco De Ferrari: Lecciones de Derecho del Trabajo, t. IV.-
80 En reciente sentencia, la SCJ sostuvo que los empleados de la PpnE no son funcionarios pblicos, y se rigen por el Derecho laboral, Aapesardelo cual no debe olvidarse que el personal perteneciente a los referidos organismos -como el Instituto Nacional de Carnes- se encuentra alcanzado por estatutos especiales@.- V. S. 34/99 de 24.II.1999.81
V. Carlos Sacchi: RDL N1146.-
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Es la posicin de Martins, Prat y Carvalho.-
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Es la posicin de Amrico Pl Rodrguez:
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que existieren (Sayagus)84 .H) La relacin entre la PPnE y el personal, es privada; y esos trabajadores son funcionarios privados (TCA, Ss. de 1972 y 1975)85 .Al no encontrarse incorporados a una entidad estatal, sus trabajadores no se consideran funcionarios pblicos; regulndose por el Derecho laboral.-
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V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 236.-
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Mediante una R. de Coprin (N1 20), se los calific como trabajadores privados, con la finalidad de aplicarles la Ley N1 13720.-
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No obstante la aparente equiparacin en cuanto a la aplicacin del derecho laboral, se encuentran sometidos a regmenes jubilatorios variados.-86 En definitiva corresponde concluir que, en la Constitucin uruguaya, existe una correspondencia biunvoca entre la naturaleza de la Persona Jurdica y el carcter de la relacin de empleo, por lo que los denominados Afuncionarios pblicos@ , slo son los A funcionarios estatales @ .A los funcionarios de las PPnE originarias, slo se les poda considerar A funcionarios pblicos@ en sentido amplio, en virtud de ejercer actividades reguladas C aunque ilegtimamenteC por el Derecho pblico.-87 Mientras que, a los funcionarios de las actuales A PPnE@ , que slo se les aplique el Derecho laboral, debe considerrseles trabajadores que desempean ciertas funciones pblicas, pero que son asimilados a los trabajadores privados: aplicndoseles el Derecho laboral, sin perjuicio de las normas especiales que los regulan; como ocurre C de ltima C con la responsabilidad penal.11) Responsabilidad penal En principio, y al no tratarse de empleados estatales, los trabajadores de las PPnE no eran sujetos activos de los delitos previstos en los arts. 153 a 166 del Cdigo Penal.Adems, la conducta de los particulares frente a sus empleados, no poda encuadrarse en los arts 159, y 171 a 174 del Cdigo Penal.En consecuencia, a todos los efectos penales, sus empleados, se consideraban "particulares".-88
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P.e.: es lo que ocurre con la Caja Bancaria; la Caja Notarial; la Caja de Industria y Comercio.-
87 Al respecto cabe recordar que la Ley N1 15783 dispuso un tratamiento similar para empleados estatales y no estatales: A AArt. 1 1 1. Establceseel derecho de todas las personas que prestaron servicios en organismos estatales o en personas pblicas no estatales en relacin de dependencia funcional, como presupuestadas o contratadas y que, entre el 9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de 1985 inclusive, hubieran sido destituidas por motivos polticos, ideolgicos o gremiales, o por mera arbitrariedad a ser reincorporadas al organismo correspondiente y a la recomposicin de su carrera administrativa, as como a la jubilacin o a la reforma de sta, en su caso; todo ello de conformidad con las normas de la presente ley.@ 88
Por ejemplo: el cobro en provecho propio de beneficios sociales, por un empleado de una PPnE, constituye apropiacin indebida y no peculado.-
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No obstante lo cual, a partir de la sancin de la Ley N1 17060, a los solos efectos penales, se les considera como funcionarios pblicos; modificndose radicalmente la situacin anterior.-89 12) Garanta de alquileres Recientemente se dispuso que el Servicio de Garanta de Alquileres de la Contadura General de la Nacin, se extendi a los empleados y obreros de las PPnE.-90 13) Controles del Estado 91
89 La Ley N1 1 17060 de 23.XII.1998, por la que se dictan normas referidas al uso indebido del poder pblico (anti-corrupcin) dispone: Art. 1 1 1.- La presente ley ser aplicable a los funcionarios pblicos de: A) Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.- B) Tribunal de Cuentas.- C) Corte Electoral.-D) Tribunal de lo Contencioso Administrativo.- E) Gobiernos Departamentales.- F) Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.- G) En general, todos los organismos, servicios o entidades estatales, as como las personas pblicas no estatales.- Art. 21 1 .- A los efectos de la presente ley se entiende por funcionarios pblicos, las personas a las que refiere el artculo 175 del Cdigo Penal.- Art. 81 1 .- Sustityense los siguientes artculos del Cdigo Penal, los cuales quedarn redactados de la siguiente manera:"Art. 175. (Concepto de funcionario pblico).- A los efectos de este Cdigo, se reputanfuncionariosatodos los que ejercen un cargo o desempean una funcin retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de carcter legislativo, administrativo o judicial, en el Estado, en el Municipio o en cualquier ente pblico o persona pblica no estatal ".- Un reciente estudio desde la ptica del Derecho penal, lo realiza Mariana Malet Vzquez: La corrupcin en la Administracin pblica, Montevideo, 1999.90
Ley N1 16226 de 29.X.1991, art. 118 y Decreto 74/992 de 24.II.1992.-
91 Diversas normas del TOCAF se ocupan del control sobre las PPnE; a va de ejemplo: 1) Art. 39. - Donaciones.- Las donaciones, de acuerdo con su monto, debern ser aceptadas por el ordenador competente.- El mismo deber verificar la posibilidad y legalidad de las condiciones o mod os que eventualmente se impongan en la donacin, adems de la conveniencia con respecto a los intereses del Estado.- Exceptanse las pequeas donaciones de objetos o elementos cuyo justiprecio no exceda el lmite de las contrataciones directas, las que podrn ser aceptadas por la autoridad de la oficina o servicio
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respectivo.- Sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, en todos los casos en que el Estado o persona pblica no estatal sea o haya sido gravada por un plazo, modo o condicin establecida por voluntad testamentaria o por una donacin onerosa, (artculos 947.956 y 1615 del Cdigo Civil), dicho gravamen podr cumplirse en una forma razonablemente anloga a la prescrita por el testador o por el donante siempre que lo autorizare el Juzgado competente por motivos fundados de inters pblico, a peticin del organismo beneficiario y con audiencia de quienes pudieren tener derecho a oponerse.- La pretensin se tramitar en la forma establecida para el proceso extraordinario (art.346 y concordantes del Cdigo General del Proceso). Lo previsto en este artculo se aplicar an si el modo contiene clusula resolutoria (art. 958 del Cdigo Civil).-En los casos a que se refiere esta disposicin, siempre que no se hubiere obtenido la autorizacin judicial prevista anteriormente, la accin para exigir el cumplimiento del plazo, condicin o modo caducar a los cuatro aos de la apertura legal de la sucesin o de la fecha del contrato de donacin.- El Estado o cualquier otra persona pblica estatal podr disponer por acto administrativo la venta de los inmuebles habidos por donacin o legado sujetos a modo o condicin, luego de transcurridos treinta aos.- En este caso el acto administrativo que disponga la enajenacin del inmueble se notificar mediante publica cin realizada durante diez das en el Diario Oficial y en dos diarios de circulacin nacional a los efectos del debido conocimiento de los interesados.- 2) Art. 94. - El sistema de control externo de los actos y la gestin econmico financiero estar enca bezado por el Tribunal de Cuentas, al cual corresponder: 4) Dictaminar e informar sobre los estados y balances que formulen los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos pblicos o administren bienes del Estado, en las condiciones que establezcan las normas respectivas.- 3) Art. 119.- La responsabilidad administrativa en materia financiero-contable alcanza a todos los funcionarios pblicos con tareas o funciones vinculadas a la gestin del patrimonio del Estado. Alcanza adems a los jerarcas y empleados de las entidades o personas pblicas no estatales que utilicen indebidamente fondos pblicos, o administren incorrectamente bienes del Estado, en lo pertinente.- La responsabilidad administrativa se genera por el apartamiento de la s normas aplicables, de los objetivos y metas previstos, y el apartamiento inexcusable de los principios y procedimientos de buena administracin, en todos los casos en lo relativo al manejo de dineros o valores pblicos y a la custodia o administracin de bienes estatales.- Las transgresiones a las disposiciones de la presente ley constituyen faltas administrativas, an cuando no ocasionen perjuicios econmicos al Estado. Las responsabilidades se graduarn conforme a la jerarqua del infractor y a su nivel de responsabilidad en la materia. En todos los casos los infractores estarn sujetos a las sanciones administrativas o disciplinarias aplicables y, cuando corresponda a las responsabilidades civiles, penales o polticas emergentes, de conformidad con la s disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes y las que se establecen en los artculos siguientes.- 4) Art. 138.- Los Organismos, Servicios, o Entidades no estatales que perciban fondos pblicos o administren bienes del Estado, llevarn su contabilidad aplicando las normas de los artculos 82 y siguientes, discriminando claramente los fondos pblicos y los gastos atendidos con ellos.- Dichas personas o entidades, sin perjuicio de lo dispuesto por los artculos 114 y siguientes, debern rendir cuenta ante el Tribunal de Cuentas, en la forma siguiente: a) Cuando los fondos pblicos percibidos durante e ejercicio o los bienes del Estado que administran, no excedan del monto mximo de la licitacin abreviada debern presentar rendicin de cuentas dentro de los sesenta das de vencido aquel.- b) Cuando excedan dicho monto, debern presentar estado de situacin, estado de resultados y estado de origen y aplicacin de fondos, dentro de los noventa das de finalizado el ejercicio, sin perjuicio de lo que establece el literal siguiente.-c) Cuandoel monto a percibir o administrar durante el ejercicio o en caso de no conocerse el mismo, el del ejercicio anterior exceda a tres veces el lmite mximo de la licitacin abreviada, se deber formular un presupuesto, el que ser remitido con fines informativos al referido rgano de control, antes de iniciarse el ejercicio, y cuyo estado de ejecucin se presentar conjuntamente con los estados citados en el literal b).- Si el Tribunal de Cuentas for mularaobservaciones,su resolucin se comunicar al Poder Ejecutivo, a los efectos establecidos por los artculos 120 y siguientes.-
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Diversas disposiciones normativas, establecieron al respecto que: a) Las PPnE y los organismos privados que manejan fondos pblicos o administran bienes del Estado, deben presentar sus estados contables con dictamen de auditora externa ante el Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 138 del TOCAF y el art. 100 de la Ley N1 16.134, de 24.IX.1990.b) Deben presentar una copia de dichos estados contables, dentro de los noventa das del cierre del ejercicio, ante la Auditora Interna de la Nacin.c) Dicha Auditora efectuar los controles selectivos sobre los estados contables, de acuerdo a las conclusiones que se obtengan de la informacin proporcionada.d) Anualmente deben publicar estados contables que reflejen su situacin financiera, los cuales debern estar visados por el Tribunal de Cuentas.La prctica nacional en la materia indica que son de muy poco valor los denominados "controles populares".e) Las Cajas Paraestatales de Seguridad Social, estarn sometidas exclusivamente al rgimen dispuesto por sus respectivas leyes orgnicas o, en su caso, por el art. 100 de la Ley N1 16.134, de 24.IX.1990, en la redaccin dada por el art. 720 de la Ley N1 16.170, de 28.XII.1990, as como los regmenes de contralor vigentes a la fecha de sancin de esta ley en lo que refiere a sus estados contables.-92 Se trata de una norma escasa utilidad; que slo sirve para excluir a dichos organismos de la aplicacin de las normas que anteceden, y reiterar que se regulan por las leyes orgnicas respectivas.14) Privilegios y exenciones Las PPnE gozaron de diversos privilegios, exenciones tributarias, y franquicias postales; prescripciones prolongadas de sus crditos; abreviacin de los plazos de caducidad de los crditos contra dichos organismos; etc.15) Responsabilidad patrimonial Las PPnE estn sometidas a un rgimen de responsabilidad civil propia; pero adems, se establece a texto expreso la irresponsabilidad del Estado respecto de los daos causados a terceros.32.-Naturaleza de los actos dictados por las PPnE A) Son actos administrativos justiciables ante el TCA
92 Ley N1 16170, Art. 720, dispuso: ASustityese el artculo 100 de la ley 16.134, de 24 de setiembre de 1990, por el siguiente: "ARTCULO 100.-Las personas de derecho pblico no estatal presentarn ante el Ministerio que corresponda, antes del 30 de abril de cada ejercicio, un presupuesto de funcionamiento e inversiones para el ejercicio siguiente y un balance de ejecucin por el ejercicio anterior, acompaado de los informes tcnicos correspondientes. El Poder Ejecutivo los incluir a Ttulo informativo, en la Rendicin de Cuentas y Balance de Ejecucin Presupuestal correspondiente al ejercicio respectivo. A efectos de la uniformizacin de la informacin el Poder Ejecutivo determinar la forma de presentacin de los referidos documentos @.-
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Quienes sostuvieron la naturaleza estatal de las PPnE, afirmaron que sus expresiones de voluntad, eran actos administrativos, a los que se les aplicaba el rgimen constitucional de los recursos administrativos y de la accin de nulidad ante el TCA (C. Arts. 317 y 309 y ss.).-93 B) Son actos administrativos no justiciables ante el TCA En su obra mayor, Giorgi parece admitir que los actos de las PPnE son actos sustancialmente administrativos, pues afirma que A no pueden llevarse a la jurisdiccin anulatoria las decisiones de personas jurdicas de derecho pblico, pero que no constituyen, en sentido orgnico o institucional, una A autoridad administrativa@ , es decir, una entidad o persona estatal@ .-94 En sentido semejante seala Carvalho A que las decisiones a travs de las cuales estas entidades (PPnE) expresan su voluntad, constituyen actos jurdicos que en sentido amplio son verdaderos actos administrativos, en la medida que emanan de una persona de Derecho pblico que las dicta en el ejercicio de funciones de igual naturaleza que aqullas que estn a cargo de la Administracin estatal@ ; pero no recurribles ni procesables ante el TCA, en la medida que slo son aplicables a los actos emanados de rganos pertenecientes a entidades estatales, actuando en funcin administrativa.-95
93 Es el caso del ex-Ministro del TCA, Ral Moretti.- V. Discordia publicada en la RDPP, t. 38, p. 285.- Adems, las sentencias publicadas en:LJU:t.8, caso 1600; t. 10, caso 1840 y en RDPP, t. 6, p. 60.- Diversos fallos jurisprudenciales consideraron que las decisiones de las PPnE son actos administrativos (LJU, t. 8 p. 110, caso n1 1600; t. 10, p. 3116, caso n1 1840 y RDPP, t. 6, p. 60.94
V. Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 154.-
95 V. Edgardo Carvalho: Contralor jurisdiccional de las personas pblicas no estatales@, en Estudios de Derecho administrativo, Cuaderno N122,p. 205-206, Montevideo, 1968.-
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VIII.- Caracteres de las PPnE creadas desde mediados del perodo de facto hasta el presente.-96 33.- Cambios radicales de las nuevas A A PPnE@ @ Las PPnE creadas desde mediados del perodo de facto a la fecha, poseen los siguientes caracteres diferenciales: 1) Constituyen transformaciones de rganos o reparticiones ministeriales En especial a partir de la Ley N1 16736, y bajo las banderas de: A reforma del Estado@ , o A achicamiento el Estado@, o A reduccin@ del nmero de funcionarios pblicos, y mediante el simple expediente de la transformacin (a veces realizada durante el tratamiento de la ley presupuestal)97 de rganos o reparticiones ministeriales (organizados como A haciendas autnomas), se crearon nuevas PPnE.-98 2) Cumplen cometidos y fines tpicamente estatales a) Estudiar, aconsejar y asesorar al Poder Ejecutivo en diversas materias.b) Promover, coordinar y desarrollar planes y programas pblicos de desarrollo.c) Estimular planes de investigacin (Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular).d) Proponer al Poder Ejecutivo la poltica de formacin tcnico profesional complementaria de la enseanza curricular y, una vez fijada, ejecutarla (COCAP).e) Propiciar el adiestramiento del personal (Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular).f) Informar a la poblacin (Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular).g) Llevar y administrar registros de personal (ANSE).h) Controlar el cumplimiento de normas sobre accidentes del trabajo, horarios, licencias, etc. (ANSE).I) Proponer al PE la reglamentacin del trabajo en los puertos (ANSE).3) Cumplen cometidos dispuestos por el PE o por Ministerios Varias normas disponen que ciertas PPnE debern cumplir los cometidos y directivas establecidos: a) por el Poder Ejecutivo; y b) por el Ministerio respectivo (CHLA, Ley 16736, art. 403).4) Deben ajustarse a las polticas determinadas por el Poder Ejecutivo
96 A partir de 1985 se crearon las siguientes PPnE: 1) Corporacin Nacional para el Desarrollo (CONADE) - Ley N1 15785 de 4.XII.1985.- 2) Comisin Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes - Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 623.- 3) Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI) - Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 141.- 4) Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria (INIA) - Ley N1 16065 de 1989 de 6.X.1989, art. 1 1.- 5) Comisin Honoraria de Lucha contra el Cncer - Ley N1 16097 de 29.X.1989, art. 2 1.- 6) Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular - Ley N1 16626 de 22.XI.1994, art. 2 1.7) Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones de Bienes y Servicios - Ley N1 16736, de 5.I.1996, art. 202.- 8) Institucin Plan A gropecuario -LeyN1 16736 de 5.I.1996, art. 241.- 9) Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones (IMPO) - Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 341.- 10) Instituto Nacional de Abastecimiento (INA) - Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 432.- 11) Comisin Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad - Decreto N1 345/996, de 30.VIII.1996, art. 6 1.- 12) Comisin del Fondo Nacional de Msica - Decreto N1 362/996 de 12.IX.1996, art. 1 1.- 13) Instituto Nacional de Semillas - Ley N1 16811 de 21.II.1997, art. 2 1.- 14) Administracin del Mercado Elctrico (ADME) - Ley N1 16832 de 17.VI.1997, art. 4 1.97
A va de ejemplo cabe recordar que el IMPO se haba proyectado como Servicio Descentralizado, y termin como PPnE.-
98 En la Ley de Presupuesto Nacional, N1 16736, se crearon, transformaron o modificaron, diversas PPnE, como ser: a) El Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones de Bienes y Servicios (art. 202).- b) La Comisin Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes (art. 403).c) El Instituto Plan Agropecuario (IPA) (art. 241 y ss.).- d) El Instituto Nacional de Abastecimiento (INA) (art. 432).- e) La Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (IMPO)(art. 341).- V. Juan P. Cajarville: Personas pblicas no estatales, en Cuadernos de Derecho pblico, N1 5, p. 30 y ss.-
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A las nuevas PPnE se le obliga a ajustarse a las polticas que, de acuerdo con sus cometidos, determine el Poder Ejecutivo.-99 5) Se incrementa la aplicacin del Derecho privado En diversos casos, se dispone la aplicacin del rgimen de la actividad privada, en lo que se refiere a funcionamiento, contabilidad, control, rgimen o estatuto personal y contratacin.-100 6) Ejercen poderes de autotutela Se denomina A autotutela administrativa@ al complejo de actividades mediante las cuales la Administracin pblica resuelve los conflictos, potenciales o actuales, relativos a sus actos o a sus pretensiones (Benvenuti).Es una actividad decisoria, pero subsidiaria o instrumental; de origen constitucional; y tiende a verificar la legitimidad y la oportunidad de los actos administrativos, garantizando su eficacia y ejecutividad.Las nuevas PPnE, poseen atribuciones para: a) Resolver recursos administrativos: de revocacin y jerrquico.b) Resolver como rgano de alzada las divergencias entre empleadores y trabajadores de sus registros (ANSE).c) Ejercer facultades de rbitro con la posibilidad de imponer sus decisiones coactivamente, por intermedio de sus funcionarios, en aquellas situaciones que se produzcan conflictos y divergencias de trabajo en las operaciones en que intervenga personal de la bolsa de trabajo, as como actuar como rgano de alzada en caso que el fallo de la Comisin Tripartita fuera recurrido (art. 32, ap. 7, Decreto 412/92). (ANSE) 7) Los soportes de los rganos de direccin, son designados por el Estado En diversos organismos, la designacin de los soportes de los rganos jerarcas de las PPnE, lo realiza el Poder Ejecutivo; con algunas particularidades: a) La Institucin Plan Agropecuario, mantiene la participacin de los sectores empresarios interesados (art. 244).-
99 As respecto del Instituto Nacional de Abastecimiento, heredero de ASubsistencias@, se dispone: Art. 21 1 . Asgnase al Instituto Nacional de Abastecimiento los cometidos, facultades y funciones regulados por la ley N1 10.940, de 19 de setiembre de 1947, (Consejo Nacional de Subsistencias), sus modificativas y concordantes, en todo cuanto no se oponga a la presente ley.- El Instituto Nacional de Abastecimiento queda facultado para realizar los act os jurdicos de administracin y disposicin tendentes a adquirir derechos y contraer obligaciones, necesarios para el cumplimiento de sus cometidos.-Art. 4 1 1. Compete al Director Nacional: D) Ejecutar planes y programas de desarrollo en la comercializacin de productos bsicos de primera necesidad, conforme a la polticas que en virtud de sus competencias determine el Poder Ejecutivo.100 Es el caso de: a) El Instituto Nacional de Carnes, DL N1 15605, art. 5.2, estableci: en cuanto dispone que en lo no previstoespecialmenteen dicha ley, su rgimen de funcionamiento ser el de la actividad privada, especialmente en cuanto al rgimen de contabilidad, estatuto laboral, etc.- b) El Instituto Nacional de Abastecimiento, art. 432, dispuso: Art. 13. - En todo lo no previsto especialmente por la presente ley, el rgimen de funcionamiento administrativo y comercial del instituto se regir por las normas del derecho privado y comercial, especialmente en cuanto a su contabilidad, estatuto de personal y contratos que celebre.- c) El Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones: Art. 211.2, dispuso : Enlonoprevisto por la presente ley, su rgimen de funcionamiento, ser el de la actividad privada inclusive en cuanto a su contabilidad, control general, r gimen de su personal y contratos que celebre.- d) El Instituto del Plan Agropecuario: Art. 254, dispuso: ...y en lo no previsto expresamente por la presente ley, el rgimen de funcionamiento ser el de la actividad privada, especialmente en cuanto a su contabilidad, estatuto de personal y contratos que celebre.-e) La Corporacin Nacional para el Desarrollo, Ley 15.785 de 4.XII.1985, art. 23, dispuso: En la contratacin con terceros, la Corporacin se regir por el Derecho Privado, con las excepciones que esta ley establece.-
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b) El Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones se integra en forma paritaria con el sector privado, pero todos los miembros son designados por el Poder Ejecutivo (arts. 205 y 206).b) En el IMPO y el INA desaparece toda representacin de los interesados; y los miembros son designados por el Poder Ejecutivo (Art. 341.2 y 432.3).Lo mismo ocurre en el caso de la Comisin Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes.8) Existe transferencia de bienes, de fondos pblicos y de funcionarios En general las nuevas PPnE suelen recibir a ttulo gratuito, bienes, crditos presupuestales y hasta los funcionarios de rganos o reparticiones estatales 101 ; en un claro proceso de vaciamiento del Estado.-102
101 Al respecto, la Ley 17.058 de 18.XII.1998, dispuso: AArt. 1 1. Declrase que los funcionarios pertenecientes a las dependencias o servicios que fueron transformados en personas pblicas no estatales, Plan Agropecuario, Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones e Instituto Nacional de Abastecimiento, que no hayan sido absorbidos por otras dependencias pblicas, continuarn, mientras tanto, desempeando sus funciones para los Ministerios correspondientes, manteniendo la totalid ad de los derechos y las remuneraciones que tenan como funcionarios con anterioridad a la transformacin referida@. 102 Va de ejemplos, la Ley N1 1 16736, dispone: a) respecto del Instituto (de Promocin de la Inversin y las Exportaciones de Bienes y Servicios: Art. 213.- Facltase al Poder Ejecutivo a transferir al Instituto los bienes de los incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional, afectados a la promocin de la inversin y de la exportacin de bienes y servicios. Art. 214.- Los funcionarios pblicos p resupuestados o contratados, que a la fecha de la promulgacin de la presente ley revistaran en dependencias de los Incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional con competencia en materia de promocin de la inversin y de la exportacin de bienes y servicios, podrn pasar a desempear funciones en el Instituto. A tal efecto, el Consejo de Direccin comunicar al Poder Ejecutivo la nmina de funcionarios que se propone incorporar, procedindose de acuerdo a las siguientes reglas: A) los funcionarios seleccionados podrn optar entre pasar a desempear tareas en el Instituto o permanecer en el Estado; B) si el funcionario seleccionado manifiesta su voluntad de incorporarse al Instituto deber suscribir el correspondiente contrato de trabajo y renunciar a la funcin pblica. Art. 215.- Habiltase una partida anual de $ 562.000 (pesos quinientos sesenta y dos mil) destinada al funcionamiento del Instituto y a la promocin de la inversin y la exportacin de bienes y servicios.- Art. 216.Facltase al Poder Ejecutiv o a incrementar las partidas establecidas en el artculo anterior en el monto de los crditos que los Incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional tuvieren afectados a la promocin de la inversin y de la exportacin de bienes y servicios.- Suprmense los crditos presupuestales de los Incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional referidos en el inciso anterior.- b) Respecto del Instituto Plan Agropecuario: Art. 258.- El Plan Agropecuario se considera sucesor, a todos los efectos jurdicos, de la Comisin Honoraria del Plan Agropecuario.- Los bienes muebles, inmuebles, los derechos y obligaciones asignados en forma exclusiva a la Comisin Honoraria del Plan Agropecuario, al momento de entrar en vigencia la presente ley, pasarn en propiedad, de pleno derecho, a la entidad sucesora.- Dentro de los ciento ochenta das siguientes a la vigencia de la presente ley, por va reglamentaria se determinar la forma y el alcance de lo dispuesto precedentemente.- Art. 259.- La Junta Directiva dispondr de un plazo de hasta ciento ochenta das a partir de su instalacin para
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seleccionar los funcionarios que se incorporarn a la institucin creada por la presente ley.- Los funcionarios seleccionados dispondrn, a su vez, de un plazo de hasta noventa das a partir de la fecha en que sean notificados de esa resolucin, para aceptar su incorporacin a la institucin.- Los funcionarios que no sean seleccionados para prestar funciones en la Institucin "Plan Agropecuario" o que habiendo sido seleccionados no acepten su incorporacin a la misma, sern redistribuidos, en otras Unidades Ejecutoras del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca o declarados excedentarios.- c) Respecto del Instituto Nacional de Abastecimiento, se dispone: Art. 51 1 .- Los bienes, derechos y obligaciones a fectados al uso de la Unidad Ejecutora 010 "Direccin Nacional de Comercio", quedarn afectados de pleno derecho al uso del Instituto Nacional de Abastecimiento, en lo que corresponda a los cometidos y atribuciones reasignados por la presente ley.- Art. 61 1 .- La transferencia de dominio en favor del instituto referida en el artculo anterior, operar de pleno derecho con la vigencia de la presente ley. El Poder Ejecutivo determinar los bienes inmuebles comprendidos en esta transferencia y los Registros Pblicosprocedernasu registracin con la sola presentacin del testimonio notarial de la resolucin que determine la transferencia.- Art. 19. - Los funcionarios pblicos presupuestados o contratados que en razn de la supresin de la Unidad Ejecutora 010 "D ireccin Nacional de Comercio", hayan quedado excedentes, podrn ser seleccionados por la Direccin del Instituto Nacional de Abastecimiento para desempear tareas en el mismo, ser redistribuidos o ampararse a los beneficios de retiro, conforme al siguient e detalle: A) Los funcionarios seleccionados podrn optar entre desempear tareas en el instituto con garantas de sus derechos, ser redistribuidos dentro de la Administracin Central, o acogerse a los beneficios de retiro legalmente establecidos. B) Cuand o el funcionario seleccionado manifieste su voluntad de incorporarse al instituto, deber suscribir el correspondiente contrato de trabajo y renunciar a la funcin pblica. No obstante, el funcionario seleccionado podr solicitar licencia sin goce de sueld o por hasta seis meses en el cargo pblico y suscribir un contrato a prueba con el instituto por igual trmino; al cabo de ello, de no acordarse la incorporacin al mismo y la renuncia a la funcin pblica, perder la calidad de seleccionado y pasar a regirse por lo dispuesto en el literal C).- C) Los funcionarios no seleccionados excedentes de la unidad ejecutora suprimida podrn ampararse en los beneficios de retiro voluntario previstos en la normativa vigente, o sern redistribuidos en la Administracin Central conforme a las disposiciones vigentes en la materia.- D) En la seleccin de los funcionarios el instituto tendr presente la experiencia y los mritos de los mismos.-
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Adems, respecto de la Comisin Honoraria para la Salud Cardiovascular, la Ley 16626, art. 81, dispone que sus ingresos se componen de: a) Asignaciones fijadas por Ley presupuestal.b) Tributos cuyo producido se le asignara. 9) Desaparece el elemento coactivo relacionado con la afiliacin, contribuciones e integracin obligatorias Las ltimas creaciones de PPnE abandonaron la prctica de disponer la obligatoria afiliacin de los miembros del universo considerado; o de las necesarias contribuciones al fondo patrimonial de la Institucin.10) El patrimonio lo integra el Estado, y el rgimen presupuestal y financiero se equipara la estatal En la actualidad el patrimonio de las PPnE suele constituirse con bienes pertenecientes al Estado (Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones de Bienes y Servicios, art. 213).Los presupuestos son anuales y anticipados y deban presentarse ante el Ministerio respectivo, junto con el balance de ejecucin por el ejercicio anterior.Expresamente, se dispone que las PPnE creadas por la Ley N1 1 16736, y las que se creen en el futuro, no percibirn contribuciones de Rentas Generales (art. 765); en la propia ley C as como en leyes anteriores C existen numerosas excepciones.11) Se encuentran exoneradas de tributos Diversas PPnE se encuentran exoneradas de tributos nacionales, excepto las contribuciones de seguridad social.Es el caso de las siguientes entidades: C El Fondo para la Erradicacin de la Vivienda Rural Insalubre, Ley N1 13640, art. 476.C El Instituto Nacional de Carnes, DL N1 15605, art. 5.2.C El Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, Ley N1 16065, art. 24.C El Instituto Plan Agropecuario, Ley N1 16736, art. 254.C El Fondo Nacional de Msica, Ley N1 16624, art. 20.C El Instituto Nacional de Semillas, Ley N1 16811, art. 2.C El Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones Art. 211: El Instituto estar exonerado de todo tipo de tributos nacionales, excepto las contribuciones de seguridad social.C El Instituto Nacional de Abastecimiento, art. 432; Art. 12: El instituto gozar de las exoneraciones tributarias que hasta la fecha gozara la suprimida Direccin Nacional de Comercio, con los mnimos derechos y beneficios.Las amplsimas exoneraciones impositivas C propias de las entidades estatales C , carecen de justificacin, atentan contra el principio de igualdad ante las cargas pblicas, y reducen indebidamente los fondos con que puede contar el Estado.12) Inembargabilidad de sus bienes otras: La inembargabilidad de los bienes, constituye un privilegio no justificado, acordado a diversas PPnE, entre
C El Fondo para la Erradicacin de la Vivienda Rural Insalubre C Ley N1 13640, art. 437.C El Instituto Nacional de Carnes C Ley N1 15606, art. 25C . C El Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias C Ley N1 16065, art. 25 C , extensivo a los crditos que gozan del privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.C El Instituto Plan Agropecuario C Ley N1 16736, art. 255C , extensivo a los crditos que gozan del privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.C El Instituto Nacional de Abastecimiento C Ley N1 16736, art. 432.14 C , extensivo a los crditos que gozan del privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.C El Instituto Nacional de Semillas C Ley N1 16811, art. 25C , extensivo a los crditos que gozan del privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.A pesar del escaso o nulo tratamiento de la temtica de la embargabilidad o inembargabilidad de los bienes Cen general C , en especial desde el punto de vista del Derecho constitucional, parece claro que la Ley no se encuentra habilitada para excluir de la pretensin de los acreedores, la totalidad de los bienes de sujetos de derecho, en especial cuando C como se suele afirmar C , no integran el Estado103 , y por lo mismo, ste no responde C no debiera responder C
103 Y ello, por cuanto, si bien diversas disposiciones legales declaran la inembargabilidad de los bienes del Estado en sentido amplio, ellose explica, porque por va separada se crean fondos para hacer frente a las sentencias condenatorias.As el TOCAF, recogiendo lo dispuesto por la Ley N1 15.903 de 10.XI.1987, art. 464, dispone: A A Art. 15.- No podrn comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crdito disponible, salvo en los siguientes casos: 1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los artculos 24 y 35 de la Constitucin
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con recursos de la colectividad.-104 En esos casos, el interesado deber interponer la excepcin de inconstitucionalidad de la ley que le impida hacer efectivo sus crditos contra la llamada PPnE o Paraestatal, por violar la norma y el principio esenciales a todo ordenamiento jurdico105 , que impide causar dao al prjimo; y para el caso de que se cauce un dao, poder recurrir a la A autoridad de los magistrados@ para detener el dao, y poder resarcirse de los perjuicios causados (C. Art. 10.2).13) Sus trabajadores se regulan por un rgimen atpico El principio general es que los trabajadores de las PPnE se regularn C sin excepcin alguna C , por el Derecho laboral comn (Ley N1 16736, art. 765.3 y 211.2).-106 No obstante lo cual, se establecen algunas excepciones a ese claro y terminante A A principio@ @: a) Para el Instituto Plan Agropecuario se dispone que la Junta Directiva, dentro de los seis meses de su instalacin, deber aprobar el Estatuto de sus funcionarios que, en lo no previsto, se regular por las normas del Derecho comn (Ley N1 16736, art. 247 in fine).b) Los funcionarios seleccionados por la Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones, podrn optar entre desempear tareas en el instituto con garantas de sus derechos, ser redistribuidos dentro de la Administracin Central, o acogerse a los beneficios de retiro legalmente establecidos (Ley N1 16736, art. 341.11.B).-
de la Repblica @.104 En defensa presentada ante la SCJ, el INAC sostuvo que ASi el Estado al aprobar la ley -N1 15783-, o en una disposicin presupuestal, hubiera dispuesto que las erogaciones provocadas por la misma seran d e cargo del erario pblico, no estara litigando.- Pero no lo hizo, y su representada carece de potestad para crear prestaciones coactivas con cuyo producto hacer frentea a sus erogaciones@.- V. SCJ, S. 34/99.105 Al respecto cabe recordar, que el art. 10 de la Constitucin Caunque con otros trminos C , recoge dos de los principios que componen el conocido ATrptico de Ulpiano@: no causar dao al prjimo y dar a cada uno lo suyo.106 El art. 765.2, dispone: Los funcionarios pblicos pertenecientes a organismos transformados en personas jurdicas de derecho pblico no estatal, dispondrn de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de reglamentacin prevista en el artculo 709 de la presente ley, a fin de optar por incorporarse al rgimen de personal disponible por reestructuras regulado por esta ley o incorporarse a la nueva persona jurdica.
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c) El Director Nacional del Instituto Nacional de Abastecimiento dictar un estatuto acorde con el Derecho comn (Ley N1 16736, art. 432.4.B) o con el Derecho privado y comercial (Art. 432.13).-107 14) Se encuentran sometidas a controles a cargo del PE, el TC y la AIN Respecto de estas personas jurdicas existen controles generales a cargo del Poder Ejecutivo, el Tribunal de Cuentas y la Auditora interna de la Nacin.Recientemente, la Ley N1 17060 de 23.XII.1998 (llamada de A anticorrupcin), impuso la obligacin de realizar una declaracin jurada de bienes e ingresos a cualquier ttulo -entre otros-, a los representantes del Estado en los directorios de los organismos A A paraestatales@ @ 108 ; es claro que en los actuales organismos A paraestatales @ propiamente dichos, de hecho, casi todos los directores, son A representantes del Estado@ , unos porque los propone y los designa, otros porque los designa el Poder Ejecutivo.Pero, adems de los controles generales, en las PPnE, se disponen controles especiales, propios de ciertos organismos: a) Del Instituto de Promocin de la Inversin y las Exportaciones C El rgimen de control ser el de la actividad privada (art. 211.2).C Debe presentar los estados contables propios de las PPnE (arts. 210, 199).C Existe un control de legalidad y oportunidad a cargo del PE, por intermedio del MEF (art 212).b) Del Instituto Plan Agropecuario El Estado tendr las ms amplias facultades de fiscalizacin de la gestin econmica y financiera (art. 256).c) De la Direccin Nacional de Impresiones y Publicaciones Respecto de este Instituto, sus tarifas generales son aprobadas por el PE (art. 341.4.C)).d) Del Instituto Nacional de Abastecimiento En cuanto al Instituto Nacional de Abastecimiento, se dispuso: C Que el PE, a travs el MTSS ejercer el control administrativo, por razones de legitimidad y de mrito, pudiendo formular las observaciones que crea pertinentes (art. 432.9.10).C Que la Auditora Interna de la Nacin tendr las ms amplias facultades de fiscalizacin de la gestin financiera (art. 432.9).C Que debe publicar anualmente el balance visado por el TC (art. 81).15) Se relacionan con el Estado a travs del Poder Ejecutivo y por intermedio de algn Ministerio Al igual que los EA y SD, las PPnE se vinculan con el Estado, a travs Poder Ejecutivo y por intermedio de algn Ministerio.107 El art. 4.B) establece que al Director Nacional le compete: Aprobar el Estatuto de sus empleados, dentro de los tres meses de la fecha de vigencia de la presente ley, en todo acorde al derecho comn; y el Art. 13., dispone: En todo lo no previsto especialmente por la presente ley, el rgimen de funcionamiento administrativo y comercial del instituto se regir por las normas del derecho privado y comercial, especialmente en cuanto a su contabilidad, estatuto de personal y contratos que celebre. 108 Ley N1 1 17060.- Art. 10. - El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, los Ministros de Estado, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, los Senadores, los Representantes Nacionales y los Intendentes Municipales debern formular una declaracin jurada de bienes e ingresos a cualquier ttulo.- Art. 11. - Tambin estncomprendidosenla obligacin del artculo precedente los funcionarios que se enumeran: N) Representantes del Estado en los directorios de los organismos paraestatales y en las empresas de economa mixta.-
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16) Se fijan topes a los sueldos de los directores La Ley de Presupuesto quinquenal, dispuso -con carcter general- que las retribuciones por todo concepto de los integrantes de los rganos directivos de las personas pblicas no estatales no podrn superar, en ningn caso, la de un Subsecretario de Estado (Ley N1 17.296, de 21.II.2001).17) Se equiparan los regmenes de vacantes.A A ARTICULO 91 1 .- Interprtase que el trmino vacantes, en el artculo 42 de la Ley N1 16.095, de 26 de octubre de 1989, en la redaccin dada por la Ley N1 17.216, de 24 de setiembre de 1999, y que resultan de la aplicacin de lo dispuesto en el artculo 11 de la Ley N1 16.462, de 11 de enero de 1994 refiere al monto del crdito presupuestario correspondiente a las mismas y no a la cantidad de cargos y funciones contratadas. Suprimida una vacante, el 4% (cuatro por ciento) del crdito se transferir a un nico objeto del gasto, con destino exclusivo a rehabilitar cargos o funciones contratadas a ser provistos con personas discapacitadas. Facltase al jerarca del Inciso, a propiciar ante el Poder Ejecutivo -previo informe favorable de la Oficina Nacional del Servicio Civil y de la Contadura General de la Nacin-, la rehabilitacin de los cargos o funciones contratadas a que refiere el inciso anterior, adecuados a los requerimientos de las unidades ejecutoras de su Inciso, y la transposicin de los respectivos crditos existentes en el objeto del gasto a nivel de programa y unidad ejecutora. La presente norma regir para las vacantes generadas a partir del 1Ede enero de 2000. Lo dispuesto ser de aplicacin, en lo pertinente, a los Entes Aut-nomos, Servicios Descentralizados, Gobiernos Departamentales y personas pblicas no estatales@ . 18) Impuesto que gravar las retribuciones y prestaciones nominales, en efectivo o en especie, derivadas de servicios personales A A ARTICULO 587.- Crase un impuesto que gravar las retribuciones y prestaciones nominales, en efectivo o en especie, derivadas de servicios personales prestados al Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados y dems personas pblicas estatales o no estatales, cualquiera que sea la naturaleza jurdica de la relacin. Sern contribuyentes las personas que perciban las retribuciones y las prestaciones mencionadas en el inciso anterior, siempre que las mismas superen los veintinueve salarios mnimos nacionales mensuales. Sern sujetos pasivos en calidad de responsables los empleadores indi-cados en el inciso precedente. El impuesto se liquidar mensualmente y la tasa aplicable ser del 3% (tres por ciento)@ .19) Se declara aplicable a las personas pblicas no estatales las normas sobre el proceso concursal A A ARTICULO 616.- Declrase aplicable a las personas pblicas no estatales, lo dispuesto en los artculos 452 a 471 del Cdigo General del Proceso (concurso civil), en cuanto no se opongan a las respectivas normas legales que las rigen@ . IX.- Abandono de los fundamentos de hecho que respaldaron la creacin de las PPnE originarias 34.- Ejercicio de cometidos estatales El anlisis de la evolucin histrica de las denominadas PPnE, muestra que C a diferencia de lo ocurrido con las PPnE originariasC , con el correr del tiempo, se crearon por ley, nuevas personas jurdicas de Derecho pblico que, no integrando formalmente Estado, tienen a su cargo cometidos que corresponden al Estado o que son coincidentes o convergentes con los cometidos estatales; y cuya finalidad, es el cumplimiento de los objetivos del Estado.35.- Cambios notables en la base social y jurdica El sustrato social y el rgimen jurdico al que se encuentran sometidas estas nuevas PPnE, muestra notorias diferencias con el sistema tradicional de las PPnE; en cuanto se han producido cambios que suponen la desaplicacin de requisitos, controles y garantas previstos en la Constitucin respecto de las personas estatales; por lo que resulta legtimo plantearse si, ante la nueva realidad, es posible seguir considerando a dichas figuras C como generalmente se las sigue considerandoC : PPnE.-
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Y ello porque, eventualmente, podra utilizarse el mecanismo, para evitar la aplicacin de especficas normas constitucionales, vaciando C de pasoC al Estado.-109 36.- Simulacin de entidad jurdica independiente del Estado Es claro que la creacin de PPnE no puede utilizarse para burlar la Constitucin y as suprimir requisitos y garantas en favor de la colectividad y de los interesados.Es cierto que la Constitucin no prohbe en forma expresa que existan personas jurdicas pblicas fuera del Estado, pero tampoco las autoriza; por lo que, si cabe cuestionar la viabilidad de aqullas creaciones originarias; con ms razn es necesario plantearse la viabilidad constitucional de estas nuevas entidades, as como la pertinencia de su calificacin como PPnE.X.- Concepto y caracteres de los Entes paraestatales110 37.- Nueva categora de entidades pblicas, formalmente fuera del Estado En nuestro pas, durante muchos aos, a las personas jurdicas creadas por el Estado, desarrollando cierta cuota de funciones jurdicas, y reguladas parcialmente por el Derecho pblico, se las denomin C pacficamenteC A A Personas Pblicas no Estatales@ @ ; aunque espordicamente se las suele denominar C especialmente en sede normativaC como A A Entes paraestatales@ @ , como si se tratara de frases y conceptos reversibles; pero no lo son.Atento a la reciente proliferacin de las PPnE, corresponde analizar si, prima facie, cabe asimilar o confundir las PPnE originarias, con las actuales A PPnE@ ; o si se trata de entes diversos, a los que incluso corresponde una nueva denominacin.-111 Desde hace muchos aos, en el derecho italiano, se denominan A A paraestatales@ @ (vocablo que significa: A A junto al Estado@ @ ) a entes institudos por el Estado, financiados con fondos pblicos, destinados a realizar fines coincidentes con los fines estatales en todo el territorio nacional, y sometidos al control del gobierno central.-
109 Ello podra superarse si las leyes de creacin de las Personas Pblicas no Estatales, conservaran garantas de la misma intensidad que las que quedaran desplazadas por la creacin de una persona jurdica no estatal.110
V. Emilio Biasco Marino: Principales innovaciones al rgimen administrativo en el Presupuesto Nacional, Montevideo, 1999, p. 81 y ss.-
111 Ya en el ao 1968, Carvalho haba sostenido que los entes paraestatales eran institutos distintos de las denominadas PPnE.- V. Edgardo Carvalho: "Contralor jurisdiccional de las personas pblicas no estales", en Cuadernos de la FDCS, N1 22, p.195 y ss.-
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O sea que se consideran Entes paraestatales, aquellas entidades creadas por el Estado, y puestas a su servicio directo, quien puede manipularlas, dirigirlas y controlarlas, determinndoles la forma de actuacin, y establecindoles directivas para la accin112 .38.- Caracteres de los Entes paraestatales Dichas entidades se han caracterizado por: a) Ser Entes institucionales 113 .b) Poseer naturaleza instrumental.-114 c) Desarrollar sus actividades, en todo el territorio nacional115 .d) Encontrarse en una "relacin de servicio" con el Ente auxiliado.-116 39.- Relacin de dependencia directa con el Estado En sus vnculos con el Estado, estos Entes auxiliares se encuentran en una particular relacin de dependencia, que se manifiesta a travs de la sujecin a poderes de direccin y de control, por parte del Poder Ejecutivo y sus dependencias.Cuando el Ente auxiliado conserva rganos propios respecto de la misma materia, puede ocurrir que: a) o bien los rganos del Ente auxiliado se constituyen en rganos de direccin y control del Ente auxiliar, configurndose un mero fenmeno organizativo; b) o bien los rganos del Ente auxiliado desarrollan tareas de administracin activa, lo cual supone la existencia de intereses identificados, del auxiliado y del auxiliar.-117
112
V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. I, p. 19.- Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 127 y ss.-
113 Algunos anteriormente fueron rganos del Estado; como es e l caso de la Comisin Honoraria para la Lucha Antituberculosa; o ms recientemente el IMPO (Diario Oficial).114 Seala la doctrina que a veces los Entes poseen una relacin de instrumentalidad, consistente en la dependencia de un Ente mayor, que los cre o a quien sirven.- Entes instrumentales son aquellos que se encuentran subordinados de tal forma, que casi desaparece todo atisbo de autonoma.-Se vinculan con el Ente supra ordenado con una verdadera relacin de servicio, pudiendo impartirle rdenes a los entes subordinados, cuya actividad es meramente ejecutiva.- A tal punto esto es as, que la doctrina duda en denominarlos rganos con personalidad jurdica.- En nuestro pas estaran cercanos a esta posicin jurdica, los denominados rganos desconcentados.- V. V. Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, Torino, 1993, p. 127.115
V.: Laura Rainaldi: Parastato, en G. Guarino: Dizionario amministrativo, t. II, p. 1147 y ss.-
116 Lo cual implica una forma de sustitucin, en cuanto t engan intereses homogneos respecto a los del Ente auxiliado; de lo contrario, dicho inters no es el del ente auxiliado, sino nicamente el inters del Ente auxiliante.117
V. M.S. Giannini: Derecho administrativo, t.I, p. 211.-
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Si ocurriese que el inters puesto a cargo del Ente auxiliar, es tambin inters del Ente auxiliado, se estara ante otra figura: la de un rgano, al que se otorg la personalidad jurdica, como mera solucin operativa.Ente auxiliado y Ente auxiliar, son centros separados de imputacin de intereses pblicos diversos; por lo que, en general, el Ente auxiliar no trasmite al Ente auxiliado, ni los resultados, ni la responsabilidad; debiendo responder directamente frente a quienes lo controlan.Entre auxiliar y auxiliado puede existir una relacin de potestad - sujecin; que generalmente se concreta a travs de: a) un poder de designacin de los administradores de los Entes auxiliares, que supone una relacin de confianza con el designante; b) un control118 sobre el Ente auxiliar.En general, los Entes auxiliares no gozan de una posicin jurdica independiente frente al Ente auxiliado; pero ello no supone que se encuentren sometidos al Ente auxiliado; todo depende de la intensidad de las potestades atribuidas al ente auxiliado.Los Entes auxiliares del Estado pueden depender de uno o ms Ministerios, que son los titulares de la potestad; en esos casos, los ministros tienen la responsabilidad poltica ante el parlamento en cuanto al funcionamiento de cada Ente auxiliar. 40.- Apoyo directo a las actividades del Poder Ejecutivo Los Entes paraestatales uruguayos cumplen actividades muy variadas, pero siempre actividades estatales o en apoyo directo a la actividad desarrollada por el Poder Ejecutivo, razn por la cual, se los considera como Entes auxiliares o instrumentales del Estado o C en su casoC de Entes pblicos menores; no pocas veces nacidos por transformacin o sustitucin de anteriores rganos de la entidad auxiliada.-119 41.- Semejanzas con el A A antiguo@ @ modelo italiano La legislacin italiana, redujo y orden los cometidos de los Entes paraestatales, en las siguientes grandes categoras: a) Gestin de formas obligatorias de previsin social y asistencia.b) Promocin econmica.c) Servicios de inters pblico.d) Actividades deportivas, tursticas o de tiempo libre.e) Investigacin y experimentacin cientfica.-
118 De control y no de vigilancia, habida cuenta que la vigilancia es una actividad de control de legalidad; mientras que el contenido del control sobre el Ente auxiliar es siempre ms amplio que la mera vigilancia.- Por otra parte, supremaca no es un vocablo significativo, a lo que se aade que ni siquiera se podra decir que el Ente auxiliar est siempre en posicin de subordinacin respecto al Ente auxiliado. 119 Seala Giannini que AEl Ente auxiliar est en "relacin de servicio" con el Ente auxiliado y significa una forma de sustitucin: tiene intereses homogneos respecto a los del Ente auxiliado@.V. M.S.Giannini: Derecho administrativo, t. I, p. 210-211.-
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f) Entes culturales y de promocin artstica.-120 Asimismo, poseen cierta uniformidad en cuanto a los rganos de administracin, la relacin de empleo, la gestin financiera, el sistema de controles, los recursos financieros, etc.; como consecuencia de haberse dictado ordenamientos generales al respecto121 .42.- Constitucionalidad de los Entes paraestatales uruguayos En cuanto a la constitucionalidad de este tipo de entidades paraestatales en nuestro Derecho positivo, cabe reafirmar que si se consideran inconstitucionales las PPnE, los denominados Entes paraestatales, son inconstitucionales por partida doble: pues no slo desarrollan funciones, sino tambin cometidos estatales.Y ello por cuanto la Constitucin uruguaya posee una serie de normas que regulan el ejercicio de las funciones y de los cometidos que debe prestar el Estado, sin permitir la atribucin del ejercicio de esas atribuciones a entidades ajenas a su estructura; y poseen un numerus clausus de figuras jurdicas subjetivas estatales.Por otra parte parece muy dudoso que en el Uruguay, el Estado pueda crear personas jurdicas por fuera de su propio sistema C como especies de A satlites @ o A colaterales @ del Poder EjecutivoC , que actan a su servicio, que cumplen sus propios cometidos y que manejan fondos provenientes del Presupuesto Nacional; sin que se afecte su propia responsabilidad; sin que los empleados sean considerados funcionarios pblicos; etc.En todo caso, planteada alguna reclamacin al respecto, correspondera aplicar una teora similar a la del disregard.XI.- Conclusiones 1) En la Constitucin uruguaya existe un nmerus clausus de categoras de figuras jurdicas subjetivas; ellas son: el Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados; a cuyo amparo se crearon treinta y siete personas jurdicas estatales.amplio.2) La Constitucin uruguaya no prev, ni admite la creacin de personas jurdicas ajenas al Estado en sentido
3) El Derecho pblico se caracteriza esencialmente por regular el ejercicio de las potestades jurdicas; es decir, de posiciones jurdicas mixtas: de poder (activas), y de deber (pasivas); vinculadas en el an (el si), en el quid (el qu) y en el quomodo (el cmo); por lo que, en sus diversas manifestaciones, se les denomina funciones: trmino que refiere a las modalidades que pueden asumir las potestades, en atencin al valor y fuerza de los actos unilaterales emitidos en cada caso.4) Las funciones jurdicas se definen como posiciones jurdicas mixtas (de ventajas y desventajas, activas y pasivas) que consisten en el ejercicio unilateral de un poder-deber, que el ordenamiento reconoce e impone a sus titulares; y se caracterizan, por tener como finalidad, la satisfaccin de intereses ajenos y generales.5) En la Constitucin nacional las funciones son manifestaciones de la soberana nacional (art. 82), y son ejercidas directamente por el Cuerpo Electoral (en los casos de eleccin, iniciativa, referndum y plebiscito (funcin constituyente), e indirectamente por los Poderes representativos (PL, PE y PJ), los sistemas orgnicos (TC, TCA y CE) y las entidades descentralizadas (GD, EA y SD) creadas o previstas en su texto.6) En consecuencia, en el derecho uruguayo, las funciones jurdicas son taxativas y se encuentran adjudicadas en exclusividad al Estado en sentido amplio, sin posibilidad de atribucin a terceros, y C a partir de 1967 C con la nica posibilidad de delegar atribuciones administrativas (C. Arts. 168.24; 181.8; 262.3; 278-280, Letra E); por lo que no existe forma alguna de extender su ejercicio C ni an por va legalC , a particulares, o a entidades A pblicas@ no estatales.7) Se denomina cometido a toda comisin, encargo, tarea o incumbencia a cargo de un sujeto, un rgano o un ente; es decir que el cometido identifica a cada una de las tareas o actividades (materia) que pueden realizar los diversos sujetos de derecho y sus rganos.120 V. la ley italiana N1 70 de 20.III.1975 sobre el paraestado; que sin formular una definicin conceptual, redujo el elenco a siete categoras de Entes paraestatales, considerados necesarios; disponiendo que, en adelante, slo la ley podr instituir nuevos Entes de esa naturaleza (criterio nominalista).121
Tal como ocurre con nuestros EA y SD regulados por la Seccin XI de la Constitucin.-
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8) Mientras que las funciones son manifestaciones del ejercicio de la potestad jurdica, destinadas al cumplimiento de las tareas puestas a cargo de rganos y Entes; los cometidos constituyen el mbito material de aplicacin de alguna funcin estatal.9) En la Constitucin uruguaya C escrita, rgida y jerarquizadaC , tanto las funciones, como los diversos cometidos estatales o no estatales, tienen su base en la Constitucin C y en las Leyes que la reglamentanC ; que suelen distinguir cuatro categoras de cometidos y actividades estatales y no estatales.Estado.Los cometidos C pblicos y estatalesC , slo pueden cumplirse a travs del ejercicio de las tres funciones del Los cometidos realizables por intermedio de la funcin administrativa, son: a) los cometidos exclusivos o privativos del Estado establecidos en tal carcter por la Constitucin: comprensivos de los denominados A cometidos esenciales @ , inclusive la llamada A regulacin administrativa de la actividad privada@ ; b) los cometidos compartibles entre el Estado y los particulares establecidos en tal carcter por la Constitucin: comprensivos de los denominados A servicios sociales @ , cuyo ejercicio se encuentra a cargo de la Administracin o de los particulares, quienes pueden desarrollarlos por derecho propio; c) los cometidos asumidos por el Estado mediante ley, pero concedibles a terceros: comprensivos de los denominados A servicios pblicos@ ; d) los cometidos de libre concurrencia entre todos los sujetos de derecho, incluido el Estado en sentido amplio: comprensivos de la denominada A actividad privada del Estado@ ; que no obstante, pueden ser sustraidos de la libre concurrencia, mediante el establecimiento por ley de monopolios pblicos o privados, fundados en razones de inters general.O sea, que, en el derecho positivo uruguayo, tanto las funciones jurdicas, como los cometidos y actividades, se encuentran establecidos y regulados por la Constitucin.Pero, mientras que las funciones son atribuidas en exclusividad al Estado C en sentido amplioC , sin que exista posibilidad alguna de ser atribuidas mediante ley, a sujetos ajenos al mismo; segn los casos C pues al respecto, no existe total libertadC los cometidos o actividades pueden ser realizados por el Estado o por los particulares, con las limitaciones sealadas.10) De acuerdo con la Constitucin uruguaya, no existe posibilidad de otorgar el ejercicio de todo o parte de las funciones jurdicas del Estado C ya fuere legislativa, jurisdiccional o administrativaC a las denominadas A PPnE@ , ni a otros sujetos de derecho, ajenos al Estado.11) Se consideran Entes paraestatales, a aquellas entidades creadas por el Estado, y puestas a su servicio directo, quien puede manipularlas, dirigirlas y controlarlas, determinndoles la forma de actuacin, y establecindoles directivas para la accin 12) La creacin de A PPnE@ o de A Personas Paraestatales @ con ejercicio de funciones pblicas y el cumplimiento de cometidos estatales, es extra constitucional C por no estar previstas en la ConstitucinC , e inconstitucional C por oponerse al sistema de atribucin de las funciones y cometidos pblicosC ; en ambos casos, con vicio de inconstitucionalidad material o de contenido.No obstante lo cual, y atento al denominado principio de efectividad C aunque al margen de la ConstitucinC, dichos sujetos de derecho existen, y poseen amplia vigencia; por lo que a las entidades creadas de acuerdo con las caractersticas perfiladas por Sayagus, corresponde seguir denominndolas A PPnE@ ; mientras que a las entidades creadas desde medidados de la dictadura a la fecha, corresponde calificarlas de A Personas Paraestatales @ , por as corresponder a sus caractersticas ms salientes.Bibliografa.Martha Abella: "El contencioso de la Seguridad Social, en RDL T. 17, N1 95.J. J. de Amzaga: Consulta de ANCAP, junio de 1931, en RDPP, t. V, p. 417.Isabel Amespil: Instituto Nacional de Vitivinicultura; en ADA, t. III, p. 177 y ss., Montevideo, 1990.Emilio Biasco: Las Personas Pblicas no Estatales, en Principales innovaciones al rgimen administrativo en el Presupuesto Nacional, Montevideo, 1999.Mariano Brito: Algunas innovaciones en el sec tor pblico: Personas pblicas no estatales en la Ley N1 16736, en G:\WEB\BUZON\BIASCO\PARAESTA.EBM Pgina - 45 -
ADA, t. V, p. 11 y ss.Rubn Caggiani: "Los funcionarios de los organismos paraestatales de Seguridad Social y el derecho de comparecer ante la justicia", y Naturaleza jurdica de las Cajas de Compensacin y del Consejo Central de Asignaciones Familiares, en LJU, t. 25, Doc., p. 21.Anbal Cagnoni: Acerca de las personas de Derecho Pblico no Estatales", en RUEA N1 2,1978, p. 86 y ss.; Las personas de Derecho Pblico no Estatales y la reforma de la Seguridad Social, RUEA, 1979 (2) p. 77 y ss.; Evolucin del rgimen jurdico de las personas pblicas no estatales, en RDP, N1 1, p. 27 y ss.Juan P. Cajarville: Sobre Reforma del Estado y Derecho Administrativo -Personas Pblicas no Estatales -, Montevideo, 1996.Edgardo Carvalho: "Contralor jurisdiccional de las personas pblicas no estatales", en Cuadernos de la FDCS, N1 22, p.195 y ss.Horacio Cassinelli Muoz: Una nueva categora jurisprudencial: el organismo descentralizado especial del artculo 190, en RDJA, t. 62, p. 121 y ss.; y Las personas pblicas no estatales y la Constitucin, en RDP, N1 1, p. 14 y ss.Gastn Cassaux: Corporacin para el desarrollo; en RFD, Ao XXIX, N1 1-2, p. 41-54; El Instituto Nacional de Carnes, FCU, 1987.Francisco De Ferrari: Lecciones de Derecho del Trabajo", t.4, p. 641 y ss. y en Principios de la Seguridad Social, Montevideo, 1972, p. 288 y ss.Hugo De los Campos: "Normas jubilatorias y de la Seguridad Social", Montevideo, 1985, p.30-34.Oscar Ermida Uriarte: "La estructura orgnica de la Seguridad Social, su evolucin y situacin actual", en "La Seguridad Social en el Uruguay", Montevideo, p. 67 y ss.Anuar Francs: Nota a fallo del TA 1er. turno, en RDL T.17, N1 98, junio 1975, p. 249 y ss.; Ambito de aplicacin del contencioso judicial de operacin contra las decisiones de los organismos pblicos no estatales de Seguridad Social, en RDL, t. 18, N1 98, p. 248 ss.Hctor Frugone Schiavone : La actividad financiera del Estado, Montevideo, 1982.Hctor Giorgi: La nueva Administracin pblica, p. 207 y ss.Carlos E. Guariglia: Las personas pblicas no estatales de Seguridad Social y el nuevo rgimen de recursos administrativos; en "La seguridad Social y el A.I. N1 9".Constancio Levrero: Algunas cuestiones relativas al contralor jurisdiccional de las personas pblicas no estatales, en RDL, T. 18, N1 99 (julio-set 1975), p. 428 y ss.Jos Korzeniak: "Situacin de los funcionarios paraestatales" en "Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios pblicos".- Biblioteca de D.L., N1 5 p. 124, ss.ss.Daniel H. Martins: "Las jubilaciones y pensiones materiales y el decreto constitucional N19", en RUEA, 1979 (2) p.93 y Aparicio Mndez: "Las jubilaciones en el Ur uguay".Alfredo Oli Carbonell: Personas de Derecho pblico no estatales, en RDP, N1 13, p. 61 y ss.632 y ss.Amrico Pl Rodrguez: Rgimen Laboral de las Personas de Derecho Pblico no Estatal, en RDL, t. 20, N1 108, p. Julio A. Prat: "Seguridad Social y Acto Institucional N1 9", Montevideo, 1980.Julio A. Prat-Saravia: Las impugnaciones de las decisiones de las personas pblicas no estatales en el D.C. N19/979, en RUEA, 1979 (2), p.109 y ss.Alberto R. Real: Aspectos administrativos de la Ley, en Rev.CAU, Montevideo, 1955, p. 84 y ss.; Administracin tripartita de la Seguridad Social, Montevideo, 1958; Especialidad de las personas jurdicas, en Estudios Jurdicos en memoria de J.J. de Amzaga, Montevideo, 1958, p. 303 y ss.; Recursos contra los actos de las personas pblicas no estatales, en Rev.CAU, t. 5 N1 1-4, p. 3 y ss.; Dictamen sobre "Administracin tripartita de la Seguridad Social", en Revista de la Seguridad Social, N1 4, 1958, y Dictamen de 14.XI.1952, en LJU, t. 18, ps. 460 y ss.Felipe Rotondo: Esquema sobre las personas jurdicas de Derecho pblico no estatal; en Anuario de Derecho G:\WEB\BUZON\BIASCO\PARAESTA.EBM Pgina - 46 -
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LAS PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES Y PARAESTATALES1

I.- Las figuras jurdicas pblicas en el Derecho uruguayo

V. Luigi Galateria - Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 108 y ss.-

V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 21.-

II.- Aspectos generales de las Personas Pblicas no Estatales (PPnE)

IV.- La cuestin nominalstica

V.- Naturaleza de las PPnE originarias

V.: Berro Oribe, dictamen N1 272 de 1964.-

V. Consulta de ANCAP, de junio de 1931, en RDPP, t. V, p. 417.-

Se consideran sinnimos de Aincumbencia @: competencia, jurisdiccin, atribucin, responsabilidad, cometido, cargo.-

V. Enrique Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 50.-

V. Hctor Giorgi: La nueva administracin pblica, p. 211.-

Opinin vertida en la clase de Derecho pblico III, el 3.V.1991.-

Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 765.-

V.: S. de 22.VIII.1952, en LJU y. 26, caso n1 3685.-

V. Antonio Grille. Sentencia

V. Francisco De Ferrari: Lecciones de Derecho del Trabajo, t. IV.-

V. Carlos Sacchi: RDL N1146.-

Es la posicin de Martins, Prat y Carvalho.-

Es la posicin de Amrico Pl Rodrguez:

V. E. Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 236.-

Ley N1 16226 de 29.X.1991, art. 118 y Decreto 74/992 de 24.II.1992.-

V. Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 154.-

V. M.S. Giannini: Derecho administrativo, t.I, p. 211.-

Tal como ocurre con nuestros EA y SD regulados por la Seccin XI de la Constitucin.-

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