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ESPAO DEDICADO DISCUSSO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PELOS ALUNOS DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE CATOLICA PORTUGUESA - 2010

Domingo, 31 de Outubro de 2010

O caso Angolano
Breve Introduo: A reforma administrativa Angolana iniciou-se no 1990, mas o primeiro programa de reforma foi aprovado apenas em 2000, ou seja 10 anos depois, como veremos mais a frente. O que verificamos que o problema principal que enfrenta o actual processo da reforma administrativa est na sua prpria nascena, e aqui aponta-se como principal motivo o facto de comear a ser feito algo apenas dez anos mais do que foi programado. Importa tambm salientar que a reforma administrativa, foi no essencial, uma reforma de legislao. O sistema singular que mais frente iremos analisar e que o ainda existente neste pas, o resultado da conturbada histria angolana, desde o seu estatuto de colnia portuguesa, passando por uma independncia conquistada atravs de mais de 10 anos de guerra colonial, imediatamente seguida de um longo e sofrido perodo de guerra civil at ao seu estatuto actual de potncia econmica em ascenso. Etapas que caracterizam a Administrao Pblica Angolana: a) Fase Colonial (at 1975): Nesta fase destaca-se o lado da instalao de um claro predomnio da administrao central sobre administrao municipal, o Estado (movido pelo autoritarismo politico e pelo intervencionismo econmico) converteu-se mais importante pea de todo o aparelho administrativo. Houve um alargamento das suas funes, dos seus servios e dos seus funcionrios, verificando-se tambm a extenso da administrao central suplantando a administrao municipal. Essa extenso da administrao central foi acompanhada do surgimento de um controle ou predomnio do poder central sobre os rgos locais. b) Perodo Monoltico (1975 1991): Com a Independncia, Angola surge como Estado independente em 1975 (aps um longo processo de 14 anos em que lutavam pela libertao), foi instaurado um regime poltico de partido nico. Esta fase iniciou-se em 1975 e terminou formalmente em 1991, com a aprovao da Lei da Reviso Constitucional n 16/91. Neste perodo o modelo de organizao administrativa angolano tinha um pendor fortemente centralizador, seguindo os princpios do centralismo democrtico. . Neste perodo, ao dar-se uma ruptura absoluta dos elos com o regime anterior, surgem diversos problemas, podendo acontecer que a segurana, a confiana e a certeza legtima dos cidados seja afectada, bem como se encontrava bastante iminente o perigo de subsistncia e sobrevivncia do Estado, que at ento havia sido uma colnia. . Perante tal situao, Angola optou pela continuidade do direito anterior constitudo, desde que no contrariasse o esprito e objectivos da Constituio e do processo revolucionrio. O direito herdado era portanto o direito portugus, vigente em Portugal e na Provncia de Angola em 1975. c) Fase Actual/Perodo Democrtico (1991 para diante): O Estado Angolano deu incio a um perodo de reforma administrativa em 1990, com a aprovao da Lei n17/90 (Lei sobre os Princpios a Observar pela Administrao Pblica). Esta lei costuma ser considerada como o ponto de partida de todo o processo, no entanto, o mais correcto estabelecer como momento do inicio das reformas o ano de 1988, com a aprovao do pacote legislativo do SEF (Saneamento Econmico e Financeiro). . Quanto ao Sistema Legal Angolano: A Lei Constitucional de 1992 estabelece as linhas gerais da estrutura do governo e enquadra os direitos e deveres dos cidados. Baseia-se no sistema jurdico portugus e na lei do costume. No entanto vem-se a verificar que este sistema no fundo bastante debilitado e tem como principais caractersticas a sua fragilidade.

. Quanto ao nvel do desenvolvimento jurdico, s em 1995 e 1996 se verificaram as mais profundas alteraes, com os novos cdigos de actuao e contencioso administrativo. Quanto Actividade Administrativa: O grande marco para a justia Administrativa surge com o perodo da entrada em vigor daLei Constitucional que ainda se encontra agora em vigncia, pois esta introduz uma inovao que diz respeito ao Principio da Legalidade. Atravs deste introduz-se a ideia de que todos os rgos de Estado e a prpria Administrao Pblica se devam reger pela Legalidade. ainda regulamentada uma vasta lista de direitos e interesses legalmente protegidos (decretolei n4/96 de 5 de Abril) relativo regulao do Contencioso Administrativo, vertente de impugnao de actos realizados pela Administrao Pblica. Uma das grandes inovaes a nvel do contencioso administrativo a criao de Tribunais Administrativos, com autonomia e estatuto diferentes dos Tribunais Comuns. Dois Momentos a salientar: - 1 Repblica: Verificou-se um profundo vazio no que toca justia administrativa. No entanto, aprovou-se a Lei do Sistema Unificado de Justia (Lei n18/88 de 31 de Dezembro que como se vai ver na 2 Republica no comporta verdadeira unificao, e o que existe um sistema de mltiplas jurisdies e de unidade material mitigada) que vem estabelecer um novo sistema judicial e integrado, bem como se aprovou a Lei n17/90 de 20 de Outubro, que define quais os tribunais com competncia para questes que digam respeitam Administrao Pblica. Um ano mais tarde, a Lei de Reviso Constitucional (Lei n 12/91 de 6 de Maio) veio prever que os tribunais decidem a legalidade dos actos administrativos, o que vem efectivar o seu plano material. - 2 Repblica: Nasce, como j foi referido em cima, a Lei Constitucional vigente. A Administrao Pblica passa a subordinar-se ao princpio da legalidade, consagram-se direitos fundamentais dos cidados, e prev-se a criao de Tribunais Administrativos, autonomizados dos comuns. No fundo a Lei Constitucional de 92 consagra um monismo de judicatura e a soluo encontrada para fundamentar a integrao da jurisdio administrativa nos tribunais comuns a da sua falsa especializao. No final, conseguimos perceber que apenas houve uma evoluo nominal e que nada se fez para construir fronteiras que garantam a celeridade processual e boa administrao. Podemos ento concluir que o Direito Administrativo em Angola, perdeu-se no tempo e manteve-se pela mera consequncia histrica ligados aos ideais clssicos de uma SuperAdministrao, que gera uma completa descontextualizao em relao aos cnones do moderno Estado de Direito. neste sentido e por estes argumentos que se torna necessrio a to desejada Reforma, para proteger cada vez mais os cidados face a Administrao, constituindo o Contencioso, uma das reas em que essa necessidade mais se sente.

Bibliografia: SILVA, Vasco Pereira da. O contencioso administrativo no div da psicanlise: Ensaio sobre as aces no novo processo administrativo. Lisboa, Almedina, 2005. PACA, Cremildo. Direito do Contencioso Administrativo Angolano. Lisboa, Almedina, 2008 http://direitoadministrativofdul.blogspot.com/

a) Programa do Governo no Domnio da Reforma Administrativa Ao mesmo tempo que se incrementavam as tarefas da reforma econmica e da reforma poltica no pas, o Estado como pressuposto para continuidade dessas reformas entendeu reformar a Administrao Pblica, atravs da transformao das suas estruturas, dos seus procedimentos e do comportamento dos seus integrantes, em ordem a faz-la corresponder as exigncias ditadas pela nova realidade econmica, poltica e social do pas e por outro lado aperfeio-la cada vez mais para um melhor e mais eficaz desempenho na prossecuo dos interesses pblicos. Os princpios e objectivos que aliceraram a reforma administrativa exprimiam a necessidade de tornar a administrao pblica, num instrumento dinmico de prestao e realizao de servios pblicos, de transformao de relaes humanas no seio da administrao e entre esta e os cidados, contribuindo para o bem estar social da comunidade. A reforma procurou num primeiro momento, identificar onde se localizam as lacunas, os defeitos a corrigir, os elementos a aperfeioar, as inovaes a introduzir, as prticas positivas a serem generalizadas ou realidades a exaltar. O Estado compreendeu que a pirmide da sua estrutura administrativa e humana havia crescido de forma inversamente acelerada, em muitos caso sem a clarificao certa da sua necessidade ou dos seus fins, constituindo um obstculo para criao de uma Administrao Pblica mais eficaz e efectiva nos seus resultados e eficiente nos seus procedimentos. Tal como fizemos referncia supra a Lei n. 17/90 marca o incio da reforma administrativa, que viu-se suspensa nos anos seguintes e retomada em 1994. Durante muito tempo havia uma ausncia de regras sobre o modo de ingresso na administrao pblica, o que havia uma pratica voluntarista e desregrada de emprego normalmente por convite ou por mera admisso administrativa. Do mesmo modo no havia um sistema de avaliao de desempenho; um programa devidamente projectado e sistematizado de cursos para capacitar, aperfeioar e formar funcionrios e agentes da administrao; definio do regime

jurdico das finanas locais bem como a inexistia tambm um mecanismo eficaz de controlo jurdico da actividade administrativa. E isto facilitou, permitiu a instalao de hbitos negativos, vcios, praticas e atitudes mundanas e o acomodamento dos agentes e funcionrios pblicos. O primeiro esforo da melhoria deste status quo foi a aprovao do diploma supramencionado, que criou ento os pilares, diramos as traves mestras porque deve passar a organizao e funcionamento da Administrao Pblica, retirandolhe da situao paralisante, pouco motivada e ineficaz nos seus resultados e procurando nutri-la a necessria moralidade e devolv-la a boa imagem social perdida entre os sons do tempo. Por isto a reforma administrativa que se torna mais visvel a partir de 1994, tal como de resto a prpria a Administrao Pblica, devia ser entendida como um instrumento que auxilia e incentiva nas suas aces e procedimentos a economia nacional, atrai e reconhece a utilidade da participao dos cidados na vida administrativa assim como infunde neles a confiana e credibilidade pela moralidade justeza da sua actuao e operacionalidade. S neste sentido ela pode compaginar-se com os princpios de Estado Democrtico de Direito, estabelecidos pela Lei de Reviso Constitucional, que assentam na melhoria dos direitos, liberdade e garantias dos cidados, desenvolvimento e justia social, sem prejuzo do exerccio da autoridade pblica, ordem e segurana nacional. b) As medidas executrias da Programa As condies existentes para a aplicao dos vrios programas e projectos em que se vai traduzir a materializao da Reforma Administrativa, encontraram um cenrio objectivo e subjectivo de maiores dificuldades em todo os domnios da vida administrativa, levando ao surgimento de muito pontos de estrangulamento na execuo dos programas. A Reconverso de Carreiras A Lei 17/90 de 20 de Outubro, estabeleceu nos artigos 18. a 22. os princpios gerais sobre a gesto do pessoal, tendo ai se estabelecido que os indivduos que ingressam na Administrao Pblica com carcter profissional fica assegurado o

direito a carreira. At a altura do surgimento deste diploma no existia um sistema de carreira na funo pblica angolana, os ingressos e enquadramentos eram feitos ao abrigo da Lei n. 8/81 de 26 de Outubro. A instituio deste sistema d-se em 1990, tendo sido ano depois regulamentada pelo Decreto n. 24/91 de 29 de Junho, que cria a estrutura das carreiras e dos regimes de carreiras do regime geral da funo pblica, quer a nvel central como local. Definiu-se ento que o desempenho de funes pblicas que correspondam as necessidades permanentes e prprias dos servios devem ser assegurada por pessoal em regime de carreiras ao passo que aquelas que no correspondem devem ser asseguras por pessoal em regime de emprego, admitidos por via do contrato administrativo de provimento ou contrato de trabalho a termo certo. Criam-se dois grupos de carreiras na Administrao Pblica, as do regime geral e as do especial, que integra apenas o pessoal tcnico a quem compete assegurar funes cuja a natureza e especificidade devem ser prosseguidas por um agrupamento de pessoas especializadas e inseridos numa carreira criada para o efeito. As carreiras estruturam-se em verticais e horizontais, sendo as primeiras aquelas que integram categorias com o mesmo contedo funcional mas diferenciadas em exigncias, complexidade e responsabilidade. As horizontais so aquelas que integram categorias com o mesmo contedo funcional e onde a mudana de categoria corresponde apenas a maior eficincia na execuo das respectivas tarefas. Fazem parte das carreiras verticais, a carreira tcnica superior, a carreira tcnica e a carreira tcnica mdia e das horizontais a carreira administrativa e a carreira do tesoureiro, motorista, telefonista, auxiliar administrativo, auxiliar de limpeza, operrio qualificado e no qualificado. O ingresso para cada uma destas carreiras feito na categoria de base e mediante concurso pblico de ingresso, respeitado que estejam as exigncias de carcter acadmico, da vaga e da quota atribuda. Desta sorte se quisermos por exemplo ingressar para a carreira tcnica mdia, temos que ter concludo o ensino mdio (12 classe) e participar e ficar aprovado num concurso pblico aberto para o efeito.

Todavia porque a administrao tinha j consigo um nmero considervel de funcionrios e trabalhadores, precisava criar as bases de transaco do pessoal existente do antigo regime para o sistema de carreiras criado em 1991. Para o efeito o Governo reunido em Conselho de Ministro aprovou em 1994 as Base Gerais para a reconverso de carreiras (Decreto n. 24/94 de 24 de Junho). Os desafios em matria de reforma e modernizao administrativa que o Governo definiu no seu programa em relao a gesto dos recursos humanos, exigiram uma efectiva implementao do estabelecido pelo Decreto n. 24/91 de 29 de Junho. O diploma, insere no tecido do funcionalismo pblico em Angola o regime de carreiras atravs de um processo de reconverso de carreiras cujo objectivo era proporcionar aos funcionrios pblico um ingresso transparente nas carreiras superiores, promoes meritrias e um desempenho devidamente retribudo. A reconverso de carreiras abrangeu todos os funcionrios pblicos em efectivo servio na Administrao Central e Local do Estado e seus servios dependentes e numa primeira fase procedeu a reconverso para o regime geral e depois numa segunda fase a reconverso para o regime especial. O processo de reconverso de carreiras consistia na integrao de todos os funcionrios da Administrao Pblica, enquadrados nas categorias ocupacionais estabelecidas pela Lei n. 8/81 de 26 de Outubro, no regime de carreiras estabelecido pelo Decreto n. 24/91, mediante a observncia dos critrios definidos pelo Decreto n. 24/94. O processo de transaco dos funcionrios pblicos para as novas carreiras da funo constantes do Decreto n. 24/91 tinha como base as habilitaes literrias e o tempo de servio na administrao pblica. Em relao ao tempo de servio, era contabilizado tambm o trabalho prestado no perodo colonial, no sector empresarial pblico e nas organizaes scias e massas ento equiparadas a empresas pblicas. Desta forma os funcionrios que possuam o grau acadmico de licenciado, transitavam para carreira tcnica superior e o seu enquadramento numa das categorias da carreira, dependia do seu tempo de servio e do tempo da aquisio

do grau de licenciado. Os mais antigos e formados a mais tempo iam ocupando as categorias cimeiras e os menos antigos e formados a menos tempo os lugares posteriores. Mas nem todos os funcionrios que transitam para a carreira superior eram na altura licenciados. A Administrao Pblica permitiu a titulo excepcional, que determinados funcionrios embora no sendo tcnicos superiores pudessem ascender a carreira superior, nesta situao estavam aqueles funcionrios que no sendo licenciados, tinham sido equiparados tcnicos superiores e estavam em efectivo servio na administrao h mais de 10 anos ou 6 anos nesta equiparao; e aqueles funcionrios que tinham o grau de bacharel e que possuam mais de seis anos de efectivo servio no mnimo. Contudo o diploma como contrapartida da excepo admitida, estabeleceu um limite de promoo aos funcionrios que transitaram excepcionalmente para carreira tcnica superior, tendo se definido que os funcionrios que no possuem os requisitos para a transio na carreira tcnica superior lhes vedada a promoo para alm da categoria de tcnico superior principal enquanto no reunirem os requisitos necessrios, no caso a licenciatura em primeiro lugar, a avaliao de desempenho e a permanncia de trs anos consecutivos na categoria em terceiro lugar. O que se disse em relao aos tcnicos superiores vale mutatis mutandi para compreenso das bases de transio para a carreira tcnica, tcnica mdia, administrativa e outras. Tambm aqui a transio tinha como requisitos o grau acadmico, o tempo da sua aquisio e o tempo de servio na funo pblica, sem prejuzo das excepes que a cada carreira se estabeleceu. Este processo de reconverso de carreiras, dirigido pelo Ministrio da Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social MAPESS, tinha na sua tramitao os seguintes passos: 1 - A entidade coordenadora emitia as fichas de reconverso, onde devia constar todo o histrico do funcionrio e a categoria proposta 2 - Esta ficha era preenchida pelo funcionrio ou pelos servios dos recursos

humanos de cada organismo e remetido aos Grupo Permanente Provincial para a reconverso de carreiras criados para o efeito, com os documentos comprovativos A Reconverso Especial A reconverso geral dos funcionrios pblicos, seguiu-se a reconverso especial dos funcionrios daqueles organismo que pela sua actividade tinham ou tm um regime de carreiras distinto do regime geral da funo pblica (artigo 6. do Decreto 24/91), tal o caso da Sade, Educao, Justia, Procuradoria Geral da Repblica, Inspeco, Diplomatas, etc. Este segundo momento da reconverso era e ainda coordenado pelos respectivos servios, que cadastram e gerem as categorias especiais correspondentes aos seus funcionrios. Ao MAPESS, que intervinha apenas na fase da aprovao das bases de transio e da remea dos processo ao Ministrio das Finanas - Direco Nacional do Oramento, para efeitos de insero no aplicativo informtico de processamento de salrios da nova categoria do funcionria resultante do processo de reconverso especial, cabia o apoio metodolgico e tcnico aos servios na execuo desta tarefa. A reconverso especial, contrariamente a geral contnua, significa que se a complexidade, a natureza e a especificidade do servio assim o exigir pode se criar uma nova carreira especial. Ao ser aprovada uma nova carreira consequentemente aprova-se tambm as bases de transio para enquadramento do pessoal j existente naquele servio, nisto resulta a reconverso especial. Portanto so os organismo a que a carreira especial diz respeito a quem cabe coordenarem o processo e consequentemente a estes que cabe resolverem as reclamaes ou outros litgios resultante do processo, sem prejuzo da interveno do MAPESS, naquilo que for estritamente necessrio, enquanto rgo gestor dos recursos humanos da Administrao Pblica tomado na sua globalidade. O enquadramento para as carreiras do regime especial obedece tal como na geral tambm os nveis acadmicos2, assim quem tcnico superior no regime geral tambm tcnico superior no regime especial, a grande diferena entre os dois regime esta na designao da categoria e nos requisitos para promoo ou progresso. Se no regime geral a categoria de ingresso na carreira tcnica

superior categoria de tcnico superior de 2 classe; No regime dos oficiais de justia a categoria de ingresso na carreira tcnica superior categoria de conservador-adjunto. Na carreira de investigao cientifica, estagirio de investigao; No regime inspectivo, inspector tcnico superior de 2 classe; No regime dos professores universitrios, assistente estagirio; Na carreira mdica, medico interno geral, e assim por diante. Do mesmo modo os requisitos de promoo e de progresso no regime especial