Situación Educativa de América Latina y El Caribe Hacia La Educación para Todos 2015

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Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe: Hacia la educacin para todos 2015 *
Cristin Bellei (coordinador) Ximena Poblete Paulina Seplveda Vctor Orellana Geraldine Abarca
10 de Diciembre de 2012.
* El documento Situacin Educativa de la Amrica Latina y el Caribe: Hacia la educacin para todos 2015 fue elaborado por un grupo de acadmicos del Centro de Investigacin Avanzada en Educacin de la Universidad de Chile, por encargo de la Oficina de UNESCO en Santiago. El reporte constituye un documento de trabajo del grupo de reflexin UNESCO - CEPAL sobre la Educacin Para Todos al 2015 y ms all en la regin y ser presentado como insumo a la Tercera Reunin de la Mesa del Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (EPT/PRELAC), Mxico, Enero 2013. Todo esto se realiza en el marco de un proceso mundial, que involucra a diferentes agencias de Naciones Unidas y de cooperacin internacional, los gobiernos, y organizaciones de la sociedad civil, cuyo propsito es contribuir a acelerar el cumplimiento de los objetivos y avanzar en la construccin de la agenda de educacin para todos post 2015. Los autores agradecen los crticos comentarios y tiles sugerencias hechos a una versin preliminar del texto por Beatrice valos, Juan E. GarcaHuidobro, Marcela Gajardo, Sylvia Eyzaguirre, Daniel Contreras, Ernesto Trevio, Viola Espnola, Carlos E. Beca, Carlos Concha, Francisco J. Gil, Francisco Lagos, Lorena Medina, Ren Varas, Martn Hopenhayn, Jorge Sequeria, Daniela Trucco, Ernesto Espndola, Atilio Pizarro, Moritz Bilagher, Paz Portales, Juan C. Perusia.
Pases incluidos en el Informe Este informe abarca los 41 pases y territorios de Amrica Latina y el Caribe, cuyos nombres se presentan ms abajo junto a sus identificadores (usados en grficos y cuadros). Amrica Latina
AR BO BR CO CR CU CL EC SV GT HN Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras AI AG AN Anguila Antigua y Barbuda Antillas Holandesas
El Caribe
AW Aruba BS BB BZ BM Bahamas Barbados Belice Bermudas
DM Dominica GD GY HT KY TC VG JM MS KN VC LC SR TT Granada Guyana Hait Islas Caimn Islas Turcos y Caicos Islas Vrgenes Britnicas Jamaica Montserrat San Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Surinam Trinidad y Tobago
MX Mxico NI PN PY PE DO UY VE Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
ndice 1. Introduccin y sntesis 2. Tendencias en el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe 3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe 4. El cuidado y la educacin de la primera infancia 5. Enseanza primaria: acceso y conclusin. 6. Educacin secundaria 7. El desafo de la calidad de la educacin 7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad 7.2. Docentes y calidad de la educacin 7.3. Clima Escolar y su relacin con la calidad de la educacin 7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin 7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin 8. Educacin superior 9. Equidad de gnero en la educacin 10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad 11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida Referencias Anexo 1. Factores asociados al logro de objetivos de educacin para todos en 2010 Anexo 2. Avance de Amrica Latina 20002010 en objetivos de educacin para todos Anexo 3. Proyecciones al 2015 Anexo 4. Datos y fuentes 5 15 19 25 36 51 65 67 74 80 82 87 90 97 105 114 122 131 140 144 147
1. Introduccin y sntesis. La educacin para todos y el derecho a la educacin Este informe diagnostica el estado de avance de los pases de Amrica Latina y el Caribe respecto del cumplimiento de los seis objetivos de educacin para todos establecidos en el marco de accin de Dakar en 2000. Adems, identifica un conjunto de desafos y temas relevantes que debiesen ser parte de una agenda de discusin en la perspectiva post-2015, que fue el plazo que los gobiernos se dieron para cumplir con los objetivos del mencionado marco de accin. Visto en trminos generales, el informe identifica varios e importantes avances de la regin en el cumplimiento de las metas de educacin para todos; incluso hemos aplicado sistemticamente criterios ms exigentes que lo explcitamente planteado en las metas de Dakar, para sugerir que la regin puede y debe plantearse objetivos ms ambiciosos. Ms aun, nuestros anlisis comparativos con el resto de los pases indican que Amrica Latina tiende como conjunto- a mostrar mejores logros en aspectos bsicos de la educacin, cuando se toma en cuenta las diferencias de contexto de los pases. Sin embargo, el informe insiste en al menos tres aspectos crticos. Primero, los logros mencionados no se replican en todos los pases: las diferencias al interior de la regin son marcadas y varios de ellos estn muy lejos incluso de las metas bsicas de Dakar. Segundo, las desigualdades internas son muy agudas en prcticamente todos los pases de la regin, siendo la clase social, la condicin indgena y la zona de residencia, los vectores principales por donde pasan dichas inequidades. Incluso cuando los ms desaventajados han avanzado en trminos absolutos, su situacin relativa respecto de los ms privilegiados no ha mejorado significativamente. Por ltimo, cada vez ms los nuevos criterios con que se deben juzgar los avances en educacin remiten a la calidad, ms que a la simple expansin de la educacin. La concepcin de calidad que aplicamos es amplia e incluye no slo logros, sino condiciones y procesos, no slo aspectos acadmicos, sino sicosociales y ciudadanos. ste es sin duda el aspecto en que la regin se encuentra crnicamente retrasada. En perspectiva histrica, el compromiso internacional con educacin para todos no es sino el estado actual de un largo proceso de la comunidad internacional y los gobiernos por extender el derecho a la educacin de las personas, dotarlo de contenido sustantivo y hacerlo cada vez ms exigible. En ese proceso, la propia nocin del derecho a la educacin se ha ido transformando, desde la nocin de educacin obligatoria hacia una ms ambiciosa y multidimensional (UNESCO y UNICEF, 2008). El artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) seala: Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. Un concepto similar es reiterado por el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), el cual en su artculo 13 establece que Los Estados Parte s en el presente en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho [a la educacin]: a) la enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) la enseanza secundaria tcnica y profesional debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos
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medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita; c) la enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno [...]. Finalmente, la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) reitera un ordenamiento prcticamente equivalente al del Pacto de 1966 en lo referido a la accesibilidad, gratuidad y obligatoriedad de los diferentes niveles educativos. La nocin de derecho a la educacin ha estado estrechamente ligada a la idea de garantizar el acceso universal a la escuela a travs de las leyes de escolaridad obligatoria. Esta visin bsica del derecho a la educacin como derecho a la escolarizacin y a la obtencin del certificado escolar se ha mostrado insuficiente. Las polticas educativas y la comunidad internacional han evolucionado hacia una redefinicin del derecho a la educacin como derecho a aprender. Esto implica entre otras cosas- que recibir una educacin de calidad debe ser visto como parte del derecho a la educacin. La Convencin de los Derechos del Nio y otros textos internacionales proporcionan tres criterios permanentes para definir el derecho a aprender o a recibir una educacin de calidad: i) desarrollar al mximo posible las capacidades de cada individuo; ii) promover los valores consagrados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: la igualdad entre las personas, el respeto a la diversidad, la tolerancia y la no discriminacin, la promocin del bien comn; y iii) equipar a los estudiantes con las capacidades y conocimientos necesarios para llegar a ser una persona socialmente competente. El carcter evolutivo de la concepcin del derecho a la educacin implica que siempre habr cierto debate acadmico y conflicto poltico sobre cmo definir en cada poca y para cada sociedad los alcances prcticos del derecho a la educacin. En particular, la visin contempornea del derecho a la educacin se compondra de tres dimensiones: derecho a la escolaridad (acceso, promocin y egreso de los ciclos escolares considerados fundamentales), derecho al aprendizaje (socialmente relevante y segn las capacidades de cada uno), y derecho a un trato digno y a condiciones de igualdad de oportunidades (UNESCO y UNICEF, 2008). El marco de accin de Dakar expres precisamente una conceptualizacin ms ambiciosa del derecho a la educacin. Ya en el ao 1990, en Jomtien, la Declaracin Mundial de la Educacin Para Todos estableci la necesidad de que todos los nios, jvenes y adultos tuvieran acceso a la educacin, siendo considerada como un derecho fundamental que permite satisfacer necesidades bsicas de aprendizaje y participar en la sociedad. Esta declaracin fue confirmada durante el Marco de Accin de Dakar el ao 2000, en el cual los pases reafirmaron el compromiso colectivo de asegurar la Educacin Para Todos. Para esto se establecieron 6 objetivos de Educacin Para Todos a alcanzar el ao 2015 (Dakar, 2000): 1. Extender y mejorar la proteccin y educacin integrales de la primera infancia, especialmente para los nios ms vulnerables y desfavorecidos. 2. Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los nios que se encuentran en situaciones difciles y los pertenecientes a minoras tnicas, tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen. 3. Velar por que sean atendidas las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y programas de preparacin para la vida activa.
4. Aumentar en 50% de aqu al ao 2015 el nmero de adultos alfabetizados, en particular mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso equitativo a la educacin bsica y la educacin permanente. 5. Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria de aqu al ao 2005 y lograr antes de 2015 la igualdad entre los gneros en la educacin, en particular garantizando a las nias un acceso pleno y equitativo a una educacin bsica de buena calidad, as como un buen rendimiento. 6. Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, garantizando los parmetros ms elevados, para que todos consigan resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas esenciales. UNESCO ha realizado un monitoreo del avance y cumplimiento de estos objetivos tanto a nivel mundial como en las distintas regiones del mundo, publicando anualmente el Informe de Monitoreo Global de la Educacin Para Todos desde el ao 2002 a la fecha. Cada uno de estos informes presenta el avance de los objetivos de la Educacin Para Todos y discute un tema central que incide en el alcance de estos objetivos al ao 20151.Para elaborar el presente reporte se revis los GMR desde el ao 2002 al 2012, adems de otras publicaciones de diversas agencias de las Naciones Unidas, sobre los diversos tpicos relacionados con los objetivos de la Educacin Para Todos. Lo anterior se complement, especialmente para la identificacin y anlisis de los desafos post-2015, con literatura acadmica sobre temas especficos. En el aspecto estadstico, se utiliz las bases de datos ms actualizados disponibles, principalmente de UNESCO, pero tambin de otras agencias de cooperacin internacional, especialmente CEPAL y el Banco Mundial. Para el diagnstico de la situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en cuanto al nivel de cumplimiento de los seis objetivos de educacin para todos, tal como fueron expresados en el marco de accin de Dakar, se sigui en general la lgica con que han sido monitoreados regularmente por UNESCO. Para ello se utiliz la informacin ms reciente disponible, que corresponde al ao 2010. Tambin se analiz en varios casos la evolucin respecto de la situacin existente al ao 2000, momento de la suscripcin del compromiso de Dakar, y se realiz anlisis estadsticos que incluyen a todos los pases del mundo, con el doble propsito de identificar los factores asociados con el logro de algunos de los objetivos bsicos de educacin para todos y poner la situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en contexto. Sin embargo, se debe considerar que existen muchos pases con informacin incompleta. En anexo 4 se explica brevemente cmo se procedi en esos casos2. El informe est estructurado de la siguiente manera (adems de esta introduccin que culmina con una breve sntesis de sus contenidos principales). Primero, se proporciona cierta informacin bsica sobre el contexto socioeconmico de los pases de la regin y sobre el
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Los temas abordados por estos reportes a los largo de la dcada han sido Paridad de gnero (2003-2004), Calidad de educacin (2005), Alfabetizacin (2006), Primera Infancia (2002), Gobernabilidad (2009), Marginalizacin (2010), Conflicto (2011) y Juventud y habilidades para el trabajo. Los aos 2002 y 2008 los informes se elaboraron en torno una revisin del progreso hacia el logro de los objetivos de la educacin para todos. 2 Aunque el informe incluye muchos grficos, el texto est escrito de forma que se pueda prescindir de ellos.
esfuerzo financiero que los gobiernos han hecho en materia educativa. Luego se analiza ocho temticas que identificamos como claves para la educacin en Amrica Latina: primera infancia, educacin primaria, educacin secundaria, calidad de la educacin, educacin terciaria, equidad de gnero, educacin intercultural bilinge y educacin a lo largo de la vida. En estas secciones se incluy ejemplos y anlisis de algunas polticas educacionales o tendencias seguidas por algunos casos nacionales durante los ltimos aos. El anlisis de los objetivos de Dakar vinculados con estas temticas se realiza al interior de las secciones correspondientes, pero debe notarse que no siempre existe entre ellos una relacin directa: algunos objetivos son abordados en ms de una seccin, y todas las secciones abordan temas ms amplios que lo estrictamente establecido en los objetivos. Nuestra expectativa es que sea precisamente este tipo de anlisis el que permita proyectar para el post-2015 la discusin sobre los propsitos permanentes de educacin para todos, ms all de la formulacin especfica realizada en Dakar, lo cual expresa la perspectiva evolutiva y multidimensional del derecho a la educacin aqu asumida. Visin general del informe 1. Introduccin y sntesis. La nocin de derecho a la educacin ha evolucionado y se ha complejizado; actualmente se reconoce que el derecho a la educacin incluye el derecho a la escolaridad, el derecho a aprender y el derecho a recibir un trato digno en condiciones de igualdad de oportunidades. Los objetivos de educacin para todos, expresados en el marco de accin de Dakar en 2000, asumieron una perspectiva multidimensional del derecho a la educacin, pero ella debe ser evaluada y ajustada con miras a definir una agenda de compromisos post-2015 en torno al derecho a la educacin. 2. Tendencias en el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe Durante la dcada del 2000 (y en varios casos incluyendo la dcada anterior de los 1990) la mayor parte de los pases de la regin experimentaron progresos importantes en aspectos claves como el desarrollo global, el crecimiento econmico y en menor medida- la reduccin de la pobreza, todo lo cual gener un contexto favorable para el avance en educacin. Otra condicin favorable aunque an no universal en la regin- fue el cambio demogrfico que disminuy la demanda potencial por educacin. Sin embargo, la persistencia de elevados niveles de inequidad y pobreza, y la alta proporcin de poblacin viviendo en zonas rurales, ofrecieron dificultades adicionales a la expansin de una educacin de calidad en la mayor parte de la regin. 3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe La tendencia general del gasto pblico en educacin durante la dcada pasada fue levemente positiva en la regin (pasando aproximadamente de un 4,5% a un 5,2% del PIB en promedio), aunque sin un aumento relevante de la priorizacin de la educacin dentro del gasto pblico. Este mayor gasto parece explicarse principalmente por una expansin del servicio educacional,
puesto que el nivel proporcional de gasto pblico por alumno tendi a mantenerse o a incrementarse levemente en educacin primaria y secundaria, y a caer significativamente en educacin superior. Con todo, las diferencias entre pases son muy marcadas en este aspecto en la regin. Los anlisis indicaron que en general- el gasto pblico en educacin fue uno de los factores relevantes para explicar las diferencias de logro de las metas de educacin para todos entre los pases. La informacin disponible sobre gasto privado en educacin en la regin indica que ste tiende a ser proporcionalmente mayor que en los pases de la OECD, en todos los ciclos escolares. 4. El cuidado y la educacin de la primera infancia Las condiciones bsicas de sobrevivencia, salud y bienestar de la infancia temprana experimentaron un avance importante en la regin durante la dcada pasada. Tambin hubo un incremento moderado en el acceso a la educacin preprimaria (la tasa neta de matrcula aument de 56% a 66% en promedio), lo que sita a la regin en una posicin comparativamente favorable en el contexto internacional. No obstante, existe una enorme heterogeneidad de situaciones entre los pases de la regin que expresa una gran diversidad en cuanto a la priorizacin de este nivel educacional. Tambin se constataron fuertes inequidades en contra de los ms pobres, quienes viven en zonas rurales y quienes pertenecen a pueblos indgenas. Aunque la agenda de expansin de programas de cuidado y educacin de la primera infancia sigue siendo relevante, el mayor desafo de los pases de la regin es avanzar en asegurar un nivel de calidad satisfactorio de este tipo de servicios, toda vez que est demostrado que los efectos positivos en el desarrollo infantil que de ellos se esperan no se producen e incluso pueden ser perjudiciales- si los programas son de baja calidad. 5. Enseanza primaria: acceso y conclusin. Los pases de la regin ya en 2000 presentaban un alto nivel de acceso a la educacin primaria (tasa neta de matrcula de 94% promedio); adems, durante la dcada pasada tanto la repitencia como la desercin mostraron tendencias favorables, todo lo cual hizo que las tasas de retencin hacia finales del ciclo, as como de conclusin, mejoraran de manera muy significativa en la mayora de los pases, especialmente los que comenzaron en una situacin ms retrasada. Estos avances fueron particularmente importantes entre la poblacin ms pobre y quienes viven en zonas rurales, con lo que las inequidades internas tendieron a disminuir. Pese a estos avances, hacia el 2000, en promedio, alrededor de uno de cada diez (y en algunos pases uno de cada tres) jvenes de 15 a 19 aos no termin la enseanza primaria. El desafo central en trminos de acceso y conclusin de la educacin primaria es proveer mejores condiciones para que los nios y adolescentes en situacin de mayor desventaja social se queden y no deserten de la escuela. Esto supone programas sociales y de apoyo financiero a las familias (por ejemplo, en el marco de la erradicacin del trabajo infantil), programas compensatorios hacia las escuelas que atienden a las poblaciones ms desaventajadas, y mejores condiciones para la enseanza y el aprendizaje (e.g. mayor tiempo escolar, mejores recursos para el aprendizaje, menor segregacin social en las escuelas).
6. Educacin secundaria Durante la dcada pasada la educacin secundaria se expandi levemente en la regin (la tasa neta de matrcula promedio aument de 67% a 72%) y existen indicios que sugieren una desaceleracin en el incremento de la poblacin joven que completa este ciclo (a pesar de que hacia el 2000 casi la mitad de los jvenes de 20 a 24 aos no complet la secundaria), lo cual se explicara principalmente no por razones de acceso o falta de oferta, sino por la persistencia de altas tasas de repeticin y desercin escolar. Los pases de la regin presentan una situacin muy heterognea en cuanto al nivel de escolarizacin de los adolescentes y jvenes: mientras algunos han alcanzado niveles importantes de masificacin de la educacin secundaria, en otros sta contina estando restringida para una minora de la poblacin. En todos los pases, esta desventaja afecta desproporcionadamente a los jvenes ms pobres y a los que viven en zonas rurales, aunque en varios de ellos fueron precisamente estos grupos los que ms se beneficiaron de los progresos de la ltima dcada. La educacin secundaria enfrenta en Amrica Latina y el Caribe el desafo de consolidar su expansin, especialmente hacia la poblacin ms desaventajada, pero esta agenda de crecimiento est ntimamente ligada a otra de transformacin de la identidad, procesos internos y formas de organizacin de la educacin secundaria, sin la cual los objetivos de equidad y calidad se vern seriamente comprometidos. Sin una reforma integral ser difcil masificar la educacin secundaria de manera sostenible y con sentido para los jvenes. 7. El desafo de la calidad de la educacin La visin multidimensional del derecho a la educacin, que incluye el derecho a aprender y a recibir un buen trato en el sistema escolar, sita la calidad de la educacin en el centro de las preocupaciones. Ms an, dado los importantes avances en cobertura, la agenda de educacin para todos en la regin estar cada vez ms marcada por los desafos de la calidad, siendo uno de ellos asumir una definicin amplia y no reduccionista del concepto de calidad educativa . 7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad El logro acadmico de los alumnos de la regin es preocupante en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin: en promedio, aproximadamente un tercio de los alumnos en primaria y casi la mitad en secundaria no parecen haber adquirido los aprendizajes bsicos en lectura; y en matemticas los resultados son incluso ms insatisfactorios. Adems, existe una aguda inequidad en contra de los alumnos ms desfavorecidos, especialmente los ms pobres, en cuanto al logro acadmico. Las polticas educacionales debieran enfocarse en asegurar en cada escuela los insumos, las condiciones organizacionales y las capacidades profesionales para generar mejores oportunidades de aprendizaje para todos los alumnos, especialmente los que enfrentan mayores dificultades. Los sistemas externos de evaluacin estandarizada y rendicin de cuentas que se han comenzado a difundir debieran ser concebidos y validados en funcin de su contribucin a mejorar dichas oportunidades de aprendizaje.
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7.2. Docentes y calidad de la educacin El pilar fundamental de la calidad educativa son las capacidades profesionales docentes: si los alumnos no se encuentran en sus aulas con docentes capaces de generar mayores oportunidades de aprendizaje, genuino mejoramiento de la calidad educativa no se producir. Aunque la informacin disponible es parcial, todo indica que la situacin predominante de la docencia en la regin no se ajusta a las caractersticas de una profesin de alto estatus: los salarios y las condiciones laborales son deficientes, la formacin inicial es de baja calidad, y las oportunidades de desarrollo profesional son limitadas. En consecuencia, el desafo de las polticas docentes es monumental: configurar una carrera profesional docente capaz de atraer a jvenes talentosos a la docencia, formar adecuadamente a los candidatos, retener en las aulas (especialmente en aquellos sectores ms desaventajados) a los profesores competentes, y hacer del desarrollo profesional una necesidad y una exigencia. Dado el carcter sistmico de todos estos procesos, es difcil avanzar en uno sin hacerlo en los dems. 7.3. Clima Escolar y su relacin con la calidad de la educacin Recibir a un buen trato en la escuela es parte constitutiva de la nocin ampliada del derecho a la educacin, lo cual vuelve muy relevante la preocupacin por el clima escolar, entendido como la promocin relaciones respetuosas, no discriminatorias, de sana convivencia, y no violentas entre los miembros de la comunidad escolar. Un buen clima escolar es parte de la calidad de la educacin. Adicionalmente, la evidencia disponible en la regin muestra que un mejor clima escolar est asociado con mayores logros acadmicos de los alumnos y menores niveles de abandono escolar; ms an, existe evidencia que sugiere que los alumnos de mayor nivel socioeconmico tienden a asistir a escuelas con mejores indicadores de clima escolar, por lo que ste constituira otro factor de inequidad. El desafo de las polticas pblicas en este campo es promover una sana convivencia, mediante -por ejemplo- la participacin estudiantil, el trato respetuoso de los docentes, y la formacin en mtodos no-violentos de resolucin de conflictos, superando los enfoques puramente punitivos de control de la violencia y disciplinamiento. 7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin La formacin ciudadana ha sido definida histricamente como uno de los objetivos esenciales de la educacin; sin embargo, su relevancia para las polticas educacionales ha sido comparativamente menor, por lo que persiste en la prctica una concepcin tradicional escindida entre el reforzamiento de la identidad nacional y la transmisin de rudimentos de educacin cvica. Ms an, existe evidencia para algunos pases de la regin que muestra que ms de la mitad de los jvenes latinoamericanos no haban adquirido los contenidos ms bsicos del conocimiento cvico; tambin se ha encontrado que una parte importante de los jvenes de la regin tienden a desconfiar de las instituciones pblicas y a no valorar la democracia. Paradojalmente, eso s, la evidencia indica que comparativamente- los jvenes de la regin tienen un alto inters por los asuntos pblicos, la justicia social y la inclusin de los grupos minoritarios; adems, en los ltimos aos se han producido en varios pases movimientos estudiantiles que confirman esta buena disposicin hacia la participacin y el inters por los asuntos que les afectan.
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El mayor desafo en esta materia es reponer la educacin ciudadana como un componente medular de la calidad de la educacin, de los objetivos de aprendizaje que se espera los alumnos desarrollen. Pero esto requiere impulsar un nuevo enfoque para la educacin ciudadana, que se oriente al desarrollo de competencias, habilidades y actitudes para la participacin ciudadana y poltica; complementando y otorgndole sentido a la formacin acadmica, a fin de que los estudiantes no slo aprendan contenidos, sino a mejorar sus relaciones sociales y su involucramiento en la sociedad de la que son parte. Esto implica no slo cambios en el currculum, sino en la pedagoga y la organizacin de las escuelas, por cuanto la adquisicin de estas competencias requiere la experiencia directa de participacin de los estudiantes de acuerdo a su edad- tanto en la dimensin cvico-poltica como en la dimensin civil-comunitaria. 7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin La formacin de competencias digitales es cada vez ms importante en el mbito educativo como una necesidad para la inclusin en la sociedad del conocimiento: las TICs no son solo un potente recurso para el aprendizaje, son herramientas cada vez ms relevantes para la vida. El potencial de las TICs no se refiere slo a la alfabetizacin digital, ellas pueden ser utilizadas para promover competencias modernas y mejorar el desempeo educativo de los estudiantes en trminos generales. En los pases de la regin, el acceso a estas nuevas tecnologas en el hogar est fuertemente condicionado por el nivel socioeconmico de las familias, por lo que el sistema escolar ha sido la principal herramienta para reducir esta brecha tecnolgica; aunque ciertamente- sta contina siendo muy relevante en la mayora de los pases. Adems de continuar equipando con TICs a las escuelas donde se educan quienes no pertenecen a los sectores privilegiados, el desafo futuro es cmo lograr que ms all del uso recreativo- los estudiantes latinoamericanos les den un uso con potencial educativo; esto supone capacitar mejor a los docentes para incorporar a sus prcticas de enseanza estas nuevas tecnologas. 8. Educacin superior El acceso a la educacin superior se expandi aceleradamente en la regin durante la dcada de los 2000, acumulando un promedio de crecimiento de aproximadamente 40%; lo que permiti que la regin se situara como conjunto- en el promedio de la tendencia internacional. Aunque la tendencia a la expansin fue muy extendida, persiste entre los pases de la regin una enorme heterogeneidad en este nivel educativo. El patrn de crecimiento de la educacin superior fue, sin embargo, muy inequitativo, favoreciendo principalmente a los sectores de mayores ingresos y de zonas urbanas. Los desafos de la educacin superior en la regin son mltiples y de muy distinta naturaleza. En primer lugar se precisa revertir la tendencia inequitativa de expansin, lo cual supone un mayor protagonismo del estado en trminos financieros y de polticas compensatorias; en segundo trmino, los pases deben fortalecer sus instituciones universitarias especialmente las grandes universidades pblicas- para generar una capacidad propia de produccin cientfica y tecnolgica, aspecto en el que la regin se encuentra crnicamente retrasada; finalmente, las universidades deben hacer mucho ms para conectarse con las necesidades de desarrollo de sus sociedades, siendo el propio sistema escolar un campo privilegiado para aquello, investigando sobre los problemas educacionales de las mayoras, apoyando al mejoramiento y la reforma
escolar, formando mejor a los futuros docentes e integrndose verticalmente con el sistema educacional. 9. Equidad de gnero en la educacin En trminos generales, la regin ha alcanzado ndices comparativos muy satisfactorios de acceso de las nias y jvenes mujeres a la educacin primaria y secundaria; ms an, en la enseanza secundaria muchos pases presentan tasas de paridad de gnero que muestran una mayor exclusin de los hombres, quienes son mayormente afectados por el trabajo infantojuvenil, y problemas de disciplina y rendimiento que desembocan en desercin escolar. En cuanto a los logros de aprendizaje, la informacin disponible muestra un patrn generalizado (aunque no universal) de menores rendimientos de los hombres en lectura, y de las mujeres en matemticas y ciencias. Para avanzar en una mayor equidad de gnero, las polticas educacionales deben considerar la especificidad de los factores que inciden en la desercin escolar en la enseanza secundaria: grosso modo, el trabajo remunerado y problemas conductuales en el caso de los hombres, la maternidad y la colaboracin con labores domsticas en el caso de las mujeres. Menos evidentes son las causas de las diferencias sistemticas de rendimiento, pero la informacin disponible sugiere una combinacin de estereotipos culturales muy asentados, y la persistencia de prcticas discriminatorias a nivel de las escuelas, lo que supone un trabajo intenso a nivel de la cultura escolar y la formacin docente. 10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad La inequidad que afecta a los alumnos pertenecientes a poblaciones indgenas es muy elevada y generalizada en Amrica Latina y el Caribe, tanto en el acceso, como en la progresin y logros de aprendizaje, en los diferentes ciclos escolares. Los alumnos indgenas se encuentran sistemticamente entre las categoras sociales ms desaventajadas en el campo educacional en la regin, situacin que muchas veces se potencia por su ubicacin en zonas rurales y la condicin de pobreza en la que viven. Esto se explicara por la persistencia de patrones discriminatorios tanto en trminos culturales, como pedaggicos, lingsticos e institucionales en la educacin. Superar esta situacin supone en primer lugar implementar polticas compensatorias que aborden los factores ms evidentes de exclusin (i.e. carencia de oferta, pobreza de recursos, trabajo infantil); pero esto no ser suficiente: se requiere tambin abordar los factores culturales, institucionales y pedaggicos. En esta dimensin, se debe promover la nocin de educacin intercultural para todos, en el sentido de eliminar el sesgo en contra de los pueblos indgenas que permea al conjunto del sistema educacional, y que se expresa asimismo en el desconocimiento y prejuicio por las poblaciones no indgenas. Finalmente, es preciso crear las condiciones que hagan viable en algunos pases y zonas geogrficas el proyecto de educacin intercultural bilinge, sistematizando las lenguas indgenas, elaborando diseos curriculares y materiales educativos apropiados, y formando docente en el bilingismo y la interculturalidad.
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11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida Asumida la alfabetizacin en el sentido tradicional, la regin ya el 2000 presentaba niveles comparativamente satisfactorios que continuaron aumentando levemente durante la dcada pasada (el promedio de la tasa de alfabetizacin de adultos pas de 90% a 93% en dicho perodo, con slo cuatro pases con tasas menores a 90%). En general, este aumento pareciera estar ms asociado al ritmo de expansin del sistema educacional que a polticas especficas; de hecho, entre la poblacin ms joven, la tasa de alfabetizacin llegaba en 2010 a 97%. Sin embargo, el concepto de alfabetizacin ha tendido a complejizarse, por cuanto se reconoce que las habilidades bsicas requeridas para ejercer la ciudadana en las condiciones contemporneas son mucho ms exigentes que en el pasado. Desafortunadamente, no existen en la regin diagnsticos satisfactorios que permitan tener un panorama general de la situacin de la alfabetizacin para el siglo XXI en la poblacin, aunque la informacin disponible sugiere que la mayora de los pases se encuentra muy retrasado. Ms aun, una visin ms ambiciosa debiera conectar el tradicional desafo de la alfabetizacin con la nocin de educacin a lo largo de la vida, generando dispositivos institucionales y de poltica que ofrezcan oportunidades educacionales pertinentes para los jvenes que enfrentan dificultades en la transicin educacin-trabajo, y para la poblacin en general que necesita renovar continuamente sus competencias, especialmente con miras a una mejor insercin laboral.
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2. Tendencias en el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. El progreso educativo de los pases no es sino un componente del proceso de mejoramiento de las condiciones de vida de las sociedades, es decir, su desarrollo, y guarda con ste una relacin de influencia recproca: aunque se espera que una ms extendida y mejor educacin contribuya al progreso general, la misma ausencia de progreso constituye a su vez un obstculo a la expansin de las oportunidades educativas. En efecto, si bien la literatura acadmica muestra una relacin entre los avances en educacin y el desarrollo econmico, poltico y cultural de los pases, la relacin causal parece ir tanto desde la educacin hacia el desarro llo, como viceversa (Chabbott y Ramrez, 2000). Una de las razones que explican este hecho es que, crecientemente sobre todo durante el siglo XX-, la expansin del acceso a la educacin ha sido concebida por las sociedades como uno de los rasgos caractersticos, definitorios de los estados nacionales modernos (Meyer, Ramirez y Soysal, 1992). En la difusin de esta concepcin, los tratados internacionales de derechos y los propios organismos internacionales han cumplido un rol esencial, siendo el movimiento de educacin para todos (de Jomtien a Dakar) el punto ms consolidado de este proceso (Chabbott y Ramrez, 2000). Por tanto, la perspectiva contempornea que parece mejor ajustada a los principios de derechos humanos como a la evidencia cientfica, no es tanto que la educacin sea causa o efecto del desarrollo, sino que la educacin es desarrollo (UNESCO, 2002). En consecuencia, para evaluar de manera adecuada el grado de avance de los pases en el cumplimiento de los objetivos planteados en el marco de accin de Dakar, es importante considerar el contexto de condiciones sociales y econmicas bsicas en que los sistemas educacionales han estado operando en los pases de la regin. Dado que este contexto impone diferentes niveles de dificultad al logro de las metas de educacin para todos en cada sociedad, ms adelante en el informe analizamos la relacin entre algunas de estas variables y el grado de cumplimiento de los objetivos educacionales por los pases. La informacin ms sinttica y ampliamente utilizada con que se cuenta para caracterizar el nivel de desarrollo global de los pases es la provista por el ndice de Desarrollo Humano estimado anualmente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Este ndice es una medida combinada de la esperanza de vida, el ingreso y la educacin de las personas3. En trminos muy esquemticos, de acuerdo al ndice estimado por PNUD, se podra afirmar que durante las dos dcadas pasadas (y especialmente la ltima), la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe para los que se cuenta con informacin comparable, pasaron de un nivel de desarrollo humano medio a uno alto, segn la clasificacin usada por PNUD. Hacia 2010, slo Hait permaneca en la regin como un pas de bajo desarrollo humano.
En este sentido, en estricto rigor, el IDH no se lo puede considerar completamente un indicad or de contexto respecto de la educacin, por cuanto sta aporta sustantivamente a su frmula de estimacin. Esta razn limita su uso como variable de control en los anlisis de regresiones que se presentan ms adelante.
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ndice de desarrollo humano (rango 0-1) (32 pases incluidos)

Amrica Latina
0,9
El Caribe
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3

BB CU BS AG TT GD KN JM DM LC VC BZ SR GY HT CL AR MX PN CR VE PE EC BR CO DO SV PY BO HN NI GT
1990 2000 2010
Promedio Pases 1990 (0.593) Promedio Pases 2000 (0.649) Promedio Pases 2010 (0.706)
Fuente: Base de datos PNUD.
En trminos ms especficos, la situacin econmica de los pases de Amrica Latina y el Caribe fue relativamente favorable durante la mayor parte de la dcada de los 2000, con un crecimiento generalizado y sostenido del Producto Interno Bruto per cpita, que slo fue interrumpido por la crisis financiera internacional iniciada en 2008. Previo a la crisis, CEPAL haba estimado un crecimiento anual promedio del PIB de casi 5% para los pases de la regin. Ms aun, este crecimiento econmico logr proyectar a la dcada pasada la tendencia favorable que la mayora de los pases de la regin haba experimentado desde los aos 1990, situacin que se observ (con variaciones importantes, eso s) en prcticamente todos los pases de la regin. As, el PIB por habitante promedio de los 32 pases con informacin disponible aument desde aproximadamente US$ 7,200 en 1990, a US$ 8,400 en 2000, para llegar a US$ 9,600 en 2010. Ciertamente, las desigualdades entre pases de la regin siguen siendo muy marcadas y han tendido a aumentar en las ltimas dcadas: hacia 2010, mientras cinco pases ya contaban con un ingreso per cpita de alrededor de US$ 15,000, otros siete no alcanzaban los US$ 5,000. Como se sabe, Amrica Latina y el Caribe es la regin con el mayor desbalance en la distribucin del ingreso en el mundo. Por tanto, aunque el PIB per cpita proporciona una buena imagen de conjunto de la situacin econmica de los pases, la existencia de fuertes desigualdades en Amrica Latina al interior de los pases obliga a tomar en cuenta la forma en que dicho crecimiento se distribuye entre los hogares. En este sentido, el avance ha sido muy lento en la ltima dcada, puesto que el coeficiente Gini de distribucin del ingreso apenas se redujo de aproximadamente 0,53 a 0,51 entre 2000 y 2010, mantenindose en niveles comparativamente muy elevados. En general, los pases desarrollados tienden a tener coeficientes Gini en el rango de 0,25 - 0,35; en Latinoamrica, aun los pases ms igualitarios Argentina y Uruguay- tienen un Gini de aproximadamente 0,45.
Producto interno bruto per cpita (PPP, constante US$2005) (32 pases incluidos)
Amrica Latina
35000
El Caribe
30000
25000
20000
15000
10000
5000
CL AR UY PN MX VE CR BR PE CO DO EC SV PY BO GT HN NI
1990
Promedio Pas 1990 (7208,96 US)
2000
Promedio Pas 2000 (8414,24 US)
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Probablemente, la variable de contexto ms relevante de observar para la evolucin de la situacin educativa de la regin sea la condicin de pobreza de las familias, pues sta afecta tanto la participacin en la educacin como el aprovechamiento que los alumnos hacen de las oportunidades educativas. Entre 2000 y 2010, el promedio de personas cuyos ingresos les situaban bajo la lnea de la pobreza disminuy desde 43,9% a 35,4% entre los pases de Amrica Latina, es decir, una reduccin de alrededor del 20%; adems, en slo 2 de los 18 pases para los que se cuenta con datos comparables, la pobreza aument levemente durante la dcada pasada; en contraste, particularmente notables fueron los casos de Bolivia, Venezuela y Argentina, que redujeron a prcticamente la mitad sus tasas de pobreza durante el perodo. A pesar de estos avances, no se debe perder de vista que la incidencia de la pobreza en Amrica Latina contina siendo un enorme obstculo para la expansin y mejoramiento de la educacin de su poblacin infantil y juvenil, al afectar en promedio a alrededor de un tercio de la poblacin de cada pas.
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BS TT AI KN DM GD VC LC SR JM BZ GY HT BB
2010
Promedio Pas 2010 (9625.63 US)
Poblacin bajo la lnea de pobreza (segn lnea de pobreza nacional, en %) (18 pases incluidos)
Fuente: Base de datos CEPAL.
Junto a la pobreza, muy relacionada con ella y con la presencia de poblacin indgena en la regin, la mantencin de una proporcin relevante de poblacin residiendo en zonas rurales ha representado tradicionalmente una dificultad adicional a la expansin de la educacin formal en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, en promedio, en los pases de la regin alrededor de 4 de cada 10 personas vivan en zonas rurales en 2010, proporcin bsicamente similar a la existente en 2000. Ms aun, en 2010, en 12 de los 35 pases para los que se cuenta con informacin, la mitad o ms de su poblacin viva en zonas rurales, en marcado contraste con pases como Argentina, Uruguay o Venezuela, donde menos del 10% de su poblacin era rural. Por ltimo, Amrica Latina y el Caribe han experimentado significativos cambios demogrficos en las ltimas dcadas. Casi todos los pases han comenzado el proceso de transicin demogrfica es decir, la disminucin del ritmo de crecimiento poblacional y el envejecimiento relativo de la poblacin- y varios de ellos se encuentran en etapas avanzadas de ste, lo que implica que la proporcin especialmente de nios, pero crecientemente tambin jvenes, que se encuentra en edad de estudiar decrece comparativamente con el resto de la poblacin. Los efectos de esta disminucin de la demanda potencial por educacin en los pases latinoamericanos han sido estimados como muy significativos, al punto que de acuerdo a CEPAL- muchos de ellos se beneficiarn de un bono demogrfico que abre una inapreciable oportunidad para la expansin educativa, especialmente en enseanza secundaria (CEPAL, 2008). En sntesis, la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentaron progresos importantes durante la dcada de los 2000 en trminos de su desarrollo global, crecimiento econmico y en menor medida- superacin de la pobreza, lo cual gener un contexto ms
favorable que en el pasado para el avance en materia educativa. A ello se suma los acelerados cambios demogrficos, que para la mayora de los pases estn disminuyendo la demanda potencial por educacin. Sin embargo, la persistencia de elevados niveles de inequidad y pobreza, as como la alta proporcin de poblacin residiendo en zonas rurales, continuaron ofreciendo dificultades adicionales a la expansin de una educacin de calidad en la regin.
Poblacin rural (en %) (35 pases incluidos)
Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
HN GT NI SV PY CR BO EC DO PE PN CO MX BR CL AR UY VE
El Caribe
2000
2010
Promedio Pases 2000 (41.88%)
3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe. Las posibilidades de expansin y mejoramiento de los servicios educacionales estn determinados decisivamente por los recursos econmicos que los pases deciden invertir en ellos. Esta nocin general requiere luego varias especificaciones para un anlisis riguroso de la prioridad financiera dada a la educacin en los diferentes estados, como parte de su compromiso con las metas de educacin para todos. En esta seccin, en primer trmino, consideramos la relevancia que el gasto fiscal ha tenido en la economa nacional; luego observamos la prioridad que los gobiernos han dado al sector educacin dentro del su presupuesto, y finalmente describimos la distribucin de recursos que se ha hecho entre los distintos niveles del ciclo escolar, todo esto para los aos 2000 y 2010. Desafortunadamente, mientras ms distinciones se realizan en cuanto al gasto pblico en educacin, menor es la cantidad de pases con informacin disponible. Una medida bsica de la prioridad que reviste la educacin dentro de una sociedad es estimar qu proporcin del producto interno bruto se destina a la inversin educativa; en efecto, el
TT LC GY AG GD KN BB AW VC HT BZ JM DM SR CU BS TC
marco de accin de Dakar puso nfasis en la necesidad de que los gobiernos expandieran su compromiso financiero con la educacin. En esta materia, en promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe efectivamente aumentaron el nivel de gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, pasando de 4,5 en 2000 a 5,2 en 2010, es decir, acumulando un aumento de siete dcimas porcentuales, y acercndose as al promedio de gasto en educacin de los pases europeos y Estados Unidos, que hacia 2010 era de 5,6% del PIB. Sin embargo, este promedio esconde marcadas disparidades al interior de la regin, tanto en el nivel de gasto como en la tendencia. En efecto, en 7 de los 19 pases para los que se cuenta con datos comparables el gasto pblico como proporcin del PIB no sigui esta tendencia positiva, sino que disminuy entre 2000 y 2010. Asimismo, mientras en algunos pases (como Argentina y Per) el gasto pblico en educacin no superaba el 3% del PIB en 2010, en otros ocho alcanzaba valores alrededor del 6% e incluso en Cuba superaba el 12% del PIB. Es importante notar que esta disminucin no necesariamente implica un menor gasto pblico en educacin en trminos absolutos, sino que ste no ha aumentado proporcionalmente en la misma medida que el PIB, que como vimos tuvo una importante expansin en prcticamente todos los pases de la regin durante la dcada pasada. Ahora bien, dado que los pases difieren significativamente en el tamao proporcional del estado respecto a la economa nacional, un indicador ms ajustado para evaluar la prioridad financiera que los gobiernos dan a la educacin es comparar el gasto en este sector con el gasto pblico total. En esta materia, en general, los pases de la regin no mostraron una tendencia positiva durante la dcada anterior, por cuanto el promedio del gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto del gobierno disminuy levemente, desde un 14,8% en 2000 a un 14,1% en 2010. Aunque tambin en este caso las disparidades intra-regionales son muy marcadas; as por ejemplo, en 2010, mientras en Costa Rica y Aruba el presupuesto en educacin equivala al 20% ms del presupuesto del gobierno, en varios pases era alrededor del 10%, e incluso menos como en Dominica y Montserrat.
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Gasto pblico total en educacin como porcentaje del producto interno bruto (31 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
14,0 12,0 10,0
8,0
6,0 4,0 2,0 0,0
BO PY AR DM PN CR BR CO SV DO UY EC MX NI CL PE
2000
2010
Promedio Pases 2000 (4,5%)
Es importante, como se dijo, considerar las diferencias de inversin que se presentan entre los distintos ciclos educativos, las cuales reflejan tanto sus distintos costos como la diferente prioridad que los estados les asignan. Un indicador que permite realizar esta comparacin es estimar el gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB por habitante, lo cual expresa el esfuerzo financiero del estado en educacin en relacin con el nivel de ingresos del pas. As, en el caso de la educacin primaria (nico nivel explcitamente mencionado en el marco de accin de Dakar en que los estados deban comprometerse a aumentar su inversin), el promedio del gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB per cpita aument levemente en los pases de la regin durante la dcada anterior, pasando de 14,1% en 2000 a 16,1% en 2010. Particularmente notable fue el caso de Cuba que prcticamente duplic el gasto por alumno en primaria llegando en 2010 a representar casi un 50% de su PIB per cpita. La leve tendencia promedio positiva en el gasto pblico observada en educacin primaria se replic en secundaria durante la dcada pasada en la regin, pasando de representar un 16,4% del PIB per cpita a ser un 19,6% entre 2000 y 2010, aunque en este ltimo ao con una mayor dispersin entre los pases. En educacin secundaria, el pas que realiz el mayor aumento proporcional del gasto pblico fue Brasil, que lo duplic durante el perodo logrando alcanzar el promedio regional de inversin pblica por alumno hacia finales de la dcada anterior. En trminos absolutos, al igual que en primaria, tambin en secundaria Cuba muestra el mayor compromiso financiero con la educacin al destinar recursos pblicos equivalentes a aproximadamente la mitad del PIB per cpita, es decir, ms del doble que el promedio de los dems pases de Amrica Latina y el Caribe. En el otro extremo, tanto en educacin primaria
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CU AI BS JM TT VC GY LC BB KN AW BZ
como en secundaria, Repblica Dominicana tena en 2010 los ms bajos ndices de gasto pblico por alumno, en ambos casos menores al 10% del PIB por habitante. Por ltimo, a diferencia de lo observado en los dos niveles escolares, la tendencia del gasto pblico por alumno en educacin superior fue negativa durante la dcada pasada. En efecto, el promedio de inversin pblica por alumno en educacin terciaria disminuy fuertemente entre los pases de la regin, pasando de un 43,5% del PIB por habitante en 2000 a un 29,7% en 2010. A pesar de esta baja, como se ve, el promedio del gasto pblico por alumno en educacin superior era en 2010 el doble de su equivalente en educacin primaria (proporcin que en 2000 era de tres veces). En general (aunque para este nivel educativo se cuenta con menos casos nacionales con informacin comparable), fueron los pases que a inicios de la dcada anterior tenan los ms altos niveles de gasto pblico por alumno en educacin terciaria los que lo redujeron proporcionalmente de manera significativa durante el perodo, acercndose as al resto de los pases de la regin. Tal fue el caso de Cuba, por ejemplo, cuyo gasto pblico por alumno en educacin superior pas de representar un 95% del PIB per cpita en 2000 a ser un 63% en 2010. Es importante advertir que, a pesar de esta tendencia a la convergencia, es en educacin superior donde se constata la mayor heterogeneidad en cuanto a la inversin pblica por alumno entre los pases de Amrica Latina. En cuanto al gasto privado en educacin, UNESCO estima que, en promedio, ste representaba en 2010 el 1,2% del PIB de los pases de la regin, aproximadamente un tercio superior al gasto privado promedio de los pases de la OECD (0,9% del PIB). Incluso, en pases como Guatemala y Repblica Dominicana el gasto privado en secundaria era mayoritario en 2010. De acuerdo a datos de OECD, considerando todos los niveles educacionales, el gasto privado promedio representaba en 2009 un 16% del total, mientras en Chile era un 41%, el ms alto entre sus pases miembros. Como se sabe, el gasto privado tiende a distribuirse inequitativamente. En sntesis, la tendencia general del gasto pblico en educacin durante la dcada pasada fue levemente positiva en los pases de Amrica Latina y el Caribe, aunque ms por una expansin del gasto fiscal que por una mayor priorizacin de la educacin dentro del gasto pblico. Es probable que este mayor gasto se haya explicado principalmente por una expansin del servicio educacional, dado que en promedio el nivel proporcional de gasto pblico por alumno tendi a mantenerse o incrementarse levemente en primaria y secundaria, y a caer significativamente en educacin superior. Ms adelante analizamos el efecto que estas diferencias de inversin en educacin entre los pases (junto a otras caractersticas relevantes) tienen en el logro de algunas de las metas de educacin para todos. En cuanto al gasto privado (aunque los datos son escasos), ste tiende a ser comparativamente elevado entre los pases de la regin.
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Gasto privado como porcentaje del gasto total para establecimientos educativos Primaria Secundaria Repblica Dominicana 50,0 54,7 Guatemala 26,2 74,3 Per 23,8 40,8 Chile 20,7 22,5 Colombia 18,1 21,4 Mxico 16,1 22,4 Paraguay 15,8 20,1 Argentina 6,5 8,6 Cuba 1,5 Barbados 2,7
Gasto pblico en educacin primaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
Amrica Latina
50 45 40 35 30 25 20 15 10
5
El Caribe
0 PN PY BO GT UY EC BR HN CL AR CO CR MX SV DO PE 2000 2010 Promedio Pases 2000 (14,1%) BB CU JM LC BZ DM TT VC AW AI GY Promedio Pases 2010 (16,1%)
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Gasto pblico en educacin secundaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
Amrica Latina
60
El Caribe
50
40
30
20
10
2000
2010
Gasto pblico en educacin terciaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
Amrica Latina
100
90 80 70 60 50 40
30
20 10 0 PY BO MX PN 2000 NI BR CO AR CL SV PE TT CU JM BB AW BZ GY AI
2010
24
TT CU BB BZ JM LC AW VC DM AI GY
PN PY BO UY SV EC GT AR BR CL MX CO CR PE DO
El Caribe
4. El cuidado y la educacin de la primera infancia. Objetivo 1: Extender y mejorar la proteccin y educacin integrales de la prime ra infancia, especialmente para los nios ms vulnerables y desfavorecidos. La incorporacin de un objetivo referido al cuidado y educacin de la primera infancia en el programa de educacin para todos da cuenta de la importancia de esta etapa vital en el desarrollo de los seres humanos, lo que tambin es reconocido en distintas convenciones internacionales como la Convencin de los Derechos del Nio (1989) que resguarda el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social (art.27). Numerosas investigaciones (UNICEF, 2001; OECD, 2012; Lowe & Wolfe, 2000) indican que la primera infancia es un perodo altamente sensible, durante el cual se sientan las bases para un desarrollo adecuado y la capacidad de aprendizaje a lo largo de la vida. La neurociencia proporciona evidencia sobre cmo las consecuencias de las interacciones y experiencias vividas por el nio durante los primeros tres aos de su vida repercutirn en el desarrollo de su cerebro y por ende en las dimensiones fsica, cognitiva y social-emocional a lo largo de su vida (UNICEF, 2001). En este sentido, as como un entorno seguro, clido y responsivo a las necesidades del nio cumple una funcin protectora respecto a los efectos del estrs que pueda sufrir un nio en etapas posteriores de su vida, un entorno adverso y que no atiende de manera oportuna las necesidades de los nios puede afectar negativamente el desarrollo de su cerebro (UNICEF, 2001; UNICEF, 2008). De esta manera, invertir para extender y mejorar el cuidado y educacin en la infancia temprana, permite revertir la desigualdad econmica, social y de gnero presente en las sociedades, permitiendo mayor movilidad social e inclusin de los marginados (UNICEF, 2001). Junto con esto, se ha encontrado que la inversin en los primeros aos de vida est altamente asociada a mejores desempeos acadmicos en el largo plazo, lo que evitara recurrir a polticas paliativas de dificultades cognitivas o de alguna dificultad en el desarrollo durante la infancia intermedia o adolescencia. Desde una perspectiva econmica, esta inversin en capital humano repercutira tambin en una mayor productividad de la sociedad en su conjunto (OECD, 2012; Heckman, 2006; Hickman, 2006; Vegas & Santibez, 2010). Consecuentemente, es fundamental enfocar los esfuerzos en los nios que nacen y viven en entornos vulnerables, pues ellos se encuentran altamente expuestos a la extrema pobreza, malnutricin, trabajo infantil y malos tratos, todo lo cual est a su vez, vinculado a la exclusin de los servicios de salud y menor acceso y aprovechamiento de las instituciones educativas (OMS, 2008). Diagnstico: cuidado y educacin de la primera infancia en el marco de EFA El primer objetivo del marco de accin de Dakar se concentra en al cuidado y educacin de la infancia temprana. Aunque la distincin es en buena medida arbitraria, la preocupacin por la educacin de la primera infancia tiende a focalizarse en la cohorte de edad entre 3 y 6 aos, es decir, inmediatamente antes del acceso a la educacin primaria; ms tempranamente, en la cohorte de 0 a 3 aos, se concentra la medicin de los indicadores de salud y desarrollo ms utilizados para monitorear el bienestar infantil. Desafortunadamente, existe muy poca
informacin sobre los programas de cuidado de los nios que en esa edad pasan parte del da fuera de su hogar. Las condiciones de vida y salud de la infancia temprana en Amrica Latina y el Caribe mejoraron de manera importante durante la dcada pasada en la mayor parte de los pases. Adems de la baja en la pobreza antes mencionada, esto se puede observar en la disminucin de la tasa de mortalidad infantil de los menores de cinco aos, que pas de alrededor de 42 por mil a inicios de la dcada anterior, a 28 por mil hacia finales de la dcada, en promedio, variacin comparativamente positiva al tomar en cuenta las otras regiones del mundo. Ahora bien, ms all de la sobrevivencia, persiste en la regin una importante proporcin de nios que sufren de mala nutricin y experimentan un crecimiento retrasado para su edad: en promedio, hacia el 2010, el 16% de los nios menores de cinco aos presentaba raquitismo moderado o grave (la malnutricin grave afectaba en 2010 en promedio al 3% de los nios menores de cinco aos de la regin, proporcin que era 4,8% en 2000). Es importante notar que estos indicadores de calidad de vida de la infancia temprana, aunque se asocian en general con el nivel de ingresos de los pases, estn lejos de explicarse completamente por ellos, especialmente entre los pases de ingreso bajo y medio; por ejemplo, las tasas de raquitismo moderado o grave en Per son muy superiores a las de Jamaica, un pas de similar ingreso per cpita, y aun superiores a las de Nicaragua, cuyo ingreso per cpita es muy inferior al de Per. En cuanto a las oportunidades educacionales de los nios de 3 a 6 aos, en trminos generales los pases de Amrica Latina y el Caribe han avanzado lentamente en expandir el acceso de los nios pequeos a la educacin preprimaria. En efecto, el promedio regional de la tasa neta de matrcula en educacin preprimaria aument desde un 55,5% en 1990 a un 66% en 2010; esta tendencia positiva se observ aunque con importantes variaciones- en 22 de los 26 pases para los que se cuenta con datos comparables. En la regin se constata una enorme heterogeneidad de situaciones en esta materia, la cual abarca desde un grupo de pases con cobertura preprimaria alrededor del 90% hasta otros con cobertura en torno al 40%. Dado que esta variabilidad no se vincula mecnicamente con el nivel de recursos de los pases, es probable que ella refleje la diferente priorizacin que diferentes sociedades han dado a un ciclo educacional tradicionalmente no considerado como parte de la educacin obligatoria.
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Tasa neta de matrcula en educacin preprimaria (34 pases incluidos).

Amrica Latina
100 90 80
70
El Caribe
60 50 40 30 20 10 0
2000
2010
De hecho, profundizando en este aspecto (por medio de una serie de anlisis de regresiones mltiples que consideraron a todos los pases del mundo con suficiente informacin disponible; ver anexo 1 para detalles), nuestros hallazgos sugieren que las diferencias entre pases en la tasa neta de matrcula en educacin preprimaria hacia 2010 se asocian con factores econmicos, sociales y educacionales. En particular, los pases con mayores recursos econmicos, medidos por el PIB per cpita, tienden a tener mayores niveles de cobertura en la educacin preescolar. Sin embargo, otros indicadores de desarrollo social son tambin importantes, aun controlando por dichas diferencias de riqueza. As, por ejemplo, los pases con mayor proporcin de poblacin rural y mayores niveles de mortalidad infantil presentan en promedio menores tasas de matrcula en educacin preescolar. Ciertamente, la composicin de la poblacin segn tramos de edad es asimismo un factor relevante, por cuanto los pases con un mayor porcentaje de poblacin en edad de asistir a la educacin preescolar (y que enfrentan por tanto una tarea proporcionalmente mayor) tienden a tener una menor tasa neta de matrcula en este nivel. Un hallazgo que puede parecer algo sorprendente es que (una vez controlados todos los otros factores) la matrcula preescolar no mostr una relacin sistemtica con la tasa de participacin laboral femenina; probablemente la asociacin positiva entre incorporacin laboral de la mujer y disponibilidad de ofertas de cuidado o educacin para los nios sea ms relevante en edades ms tempranas (0-3 aos).
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AN KY TT BS AW BB AI GD CU JM DM SR AG GY VG LC BZ
EC BR MX UY PE AR VE PN GT NI SV CL CO HN DO PY BO
Las polticas nacionales tambin son relevantes para explicar las diferencias observadas hacia 2010 en la cobertura educativa preescolar: en promedio, mientras mayor es el gasto educacional de los pases (medido como porcentaje del PIB) stos tienden a tener una mayor tasa neta de matrcula en educacin preprimaria. Ahora bien, una vez controladas las diferencias entre pases en todos los factores mencionados, la regin de Amrica Latina y el Caribe como un todo presenta tasas netas de matrcula en educacin preprimaria superiores en casi 11 puntos porcentuales comparada con el promedio de los pases de las dems regiones del mundo, aunque nuestras estimaciones no son completamente concluyentes al respecto (principalmente por el reducido tamao muestral). Dicho de otra forma: como conjunto la regin tiende a tener un nivel de cobertura preescolar que sera algo por sobre lo esperable de acuerdo a sus caractersticas. Sin embargo, las diferencias entre los casos nacionales son muy marcadas en la regin en este aspecto, alejndose varios de ellos sensiblemente de la tendencia internacional, tanto en trminos positivos como negativos. La gran heterogeneidad de situaciones en el nivel de educacin preprimaria queda an ms clara al observar las diferencias en cuanto a la capacidad de los pases de asegurar un mnimo de participacin en programas educativos pre-primarios. Una estimacin al respecto la provee la expectativa de aos de escolaridad promedio en este nivel (esperanza de vida en preescolar), que para los pases de Amrica Latina y el Caribe era de 1,8 aos en 2010 (la que apenas aument en 0,3 aos en promedio en la regin durante la ltima dcada). As, mientras en Cuba o Jamaica los nios accedan en promedio a 3 aos de educacin preprimaria en 2010, en un tercio de los pases con informacin, el promedio de expectativa de escolarizacin a este nivel apenas llegaba a alrededor de un ao.
Expectativa de aos de escolaridad en educacin preprimaria (38 pases incluidos).
Amrica Latina
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1
0,5
El Caribe
2000
2010
Promedio Pases 2000 (1,48)
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KY MS AN TT BS JM CU AW DM BB GD AI KN SR VC GY AG VG LC BZ
BR EC UY PE AR VE MX SV CL NI CO CR GT PN HN DO PY BO
Por otra parte, a pesar del avance observado en la cobertura a nivel regional, es necesario destacar que existe una gran inequidad respecto del acceso a la educacin preescolar, la que perjudica a la poblacin que probablemente ms se beneficiara de participar en este nivel educativo: los nios de las familias de menores ingresos, aquellos que viven en zonas rurales y los indgenas. Por ejemplo, en Surinam, un pas con relativamente alta cobertura promedio, menos del 60% de los nios pertenecientes al quintil de menores ingresos asista a algn programa preescolar, mientras casi el 90% de sus pares del quintil ms rico lo haca; desigualdades similares se observan en Guyana (UNICEF, 2012). Lo mismo ocurre en pases donde la cobertura preescolar es menor -tales como Paraguay, El Salvador, Honduras y Nicaragua- donde se observan diferencias de hasta 30 puntos porcentuales en el acceso a servicios educativos segn el nivel socioeconmico familiar, especialmente en los programas para menores de 3 aos (CEPAL, 2010). En la regin, el acceso a programas de atencin y educacin de la primera infancia contina tambin siendo limitado para aquellos nios que viven en zonas rurales (y por extensin, pueblos indgenas), quienes tienen la mitad de probabilidades de acceder a un centro de atencin y educacin inicial que los nios de zonas urbanas (CEPAL, 2007). Finalmente, como se mencion, no existen suficientes datos comparativos sobre la calidad de los programas preescolares en la regin. En esta dimensin, el indicador de calidad ms bsico con que se cuenta refiere a la disponibilidad de educadores por grupo de alumnos, lo cual en estas edades es no slo muy importante por la calidad de la estimulacin y trabajo pedaggico que la educadora puede realizar, sino adems por el cuidado y seguridad que puede brindar a los nios. La tasa de alumnos por profesor en la educacin preprimaria alcanzaba en 2010 un promedio de 18 nios en la regin, lo cual era muy cercano al promedio mundial. El promedio regional de alumnos por profesor tendi a disminuir levemente durante la ltima dcada. Por ltimo, tambin en este aspecto se expresa la gran heterogeneidad de situaciones antes sealadas: mientras en algunos pases (especialmente del Caribe, como San Vicente y Las Granadinas, Anguila, Santa Luca, y Montserrat) la tasa de alumnos por profesor era en 2010 alrededor de 10 nios, en otros (como Colombia, Mxico, Uruguay y Jamaica) se elevaba a cerca de 25 nios por educador. En sntesis, es posible afirmar que en trminos generales durante la dcada pasada los pases de Amrica Latina y el Caribe hicieron progresos importantes en el mejoramiento de las condiciones iniciales de la infancia temprana, pero que sus avances en educacin pre-escolar fueron en cambio limitados (aunque no menor que otras regiones comparables). Con todo, es caracterstico de la situacin y evolucin de este nivel educacional la enorme heterogeneidad en la regin, diferencias que no siguen linealmente las diferencias de ingresos entre los pases. Por otra parte, a pesar del avance en la cobertura a nivel regional, es necesario destacar que existe una gran inequidad respecto en la educacin preescolar que desfavorece a la poblacin que ms se beneficiara de participar en la educacin preescolar, es decir, los nios de los quintiles de menores ingresos, a aquellos que viven en zonas rurales y que son indgenas. Finalmente, no existen suficientes datos sobre la calidad de los programas preescolares.
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Razn de alumnos por profesor en educacin preprimaria

Amrica Latina
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
BO AR HN EC CO MX UY GT DO SV NI PE BR PN CR DM CL SR AN TC TT KY BS AG JM KN AW BZ BB GD GY CU VG VC LC AI MS
El Caribe
2000
2010
Recuadro: el avance hacia la educacin preprimaria universal En estricto rigor, el marco de accin de Dakar no postula la universalizacin de la educacin preescolar. Sin embargo, la nocin de que todos los nios debiesen tener oportunidades formativas previas al inicio de la educacin primaria se ha ido extendiendo aceleradamente en los ltimos aos. As, es posible evaluar el grado de avance que los pases han tenido durante la dcada anterior en trminos de su capacidad de llevar la cobertura de este nivel educativo al 100%. El grfico siguiente presenta un ejercicio de estimacin en este sentido. Para cada pas se calcul la brecha que exista en 2000 entre la tasa neta de educacin preprimaria y la cobertura universal, luego se midi su avance entre 2000 y 2010, y finalmente se dividi este avance en la dcada por el tamao de la brecha original. Es decir, se trata de una medida aproximada de la fraccin de la tarea existente al 2000 que haba sido realizada hacia 2010. Los pases de la regin presentan una gran variabilidad en cuanto al grado de cumplimiento a 2010 de esta meta de educacin para todos, que va desde algunos pases con avances cercanos a cero (incluyendo retrocesos, como en Guyana)4, hasta otros que lograron cubrir la mitad de la brecha original. El caso ms saliente en este sentido es Barbados, que durante la dcada pasada avanz en casi un 90% hacia la universalizacin de la educacin preprimaria.
Ciertamente, cuando los pases alcanzan valores cercanos al 100% este indicador se vuelve muy sensible a pequeas variaciones. Por eso la interpretacin de esta medida debe hacerse siempre considerando la tasa original presentada anteriormente. Para mayor claridad, el grfico destaca en gris los pases con tasas de matrcula superiores al 90% en 2000.
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Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin preprimaria. Tasa neta de matrcula en educacin preprimaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50%
Fuente: Elaboracin propia en base a Base de datos UNESCO-UIS.
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010), hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Desafortunadamente las series de tiempo de la tasa neta de matrcula en pre-primaria a nivel de la regin no estn disponibles. Sin embargo, las tasas brutas de matrcula en este nivel (que s estn disponibles) no distan mucho de las tasas netas, por lo que las usamos en su reemplazo. Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 53% hasta 70%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin pre-primaria promedio regional llegue a un 77%. Para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en el perodo 2000-2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de los pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales resultados se pueden consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio, entre 2000 y 2010, los pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa neta de matrcula en educacin preprimaria, casi 18 puntos porcentuales ms que el resto de los pases del mundo, controlando por caractersticas relevantes. Dado que este avance estimado es de hecho superior al efectivamente observado en la regin, esto sugiere que los pases latinoamericanos han estado haciendo un esfuerzo significativamente mayor que el resto del mundo en expandir este nivel educativo.
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BB AW UY MX AG PE VE AI GD NI AR GT PN BZ SV JM VG DM SR CO DO PY BO LC CU GY
Discusin Poltica Existe consenso en que proveer una atencin y educacin en primera infancia de calidad es una tarea compleja, pues asegurar el desarrollo, crecimiento y aprendizaje de los nios implica atender distintas dimensiones de su desarrollo -desde el nacimiento hasta el inicio de la educacin primaria- en contextos formales e informales (UNESCO, 2007a). Consecuentemente, el cuidado y la educacin tempranas requieren la coordinacin de variados actores que provean estos cuidados: familia, vecinos, instituciones pblicas y privadas, ONGs, y las propias comunidades. De esta manera, abordar este objetivo desde las polticas pblicas requiere involucrar a los distintos sectores que intervienen en promover el bienestar integral de los nios, considerando al menos la salud, la educacin y el ambiente en el que se desarrollan los nios como reas primordiales de inversin. Una complejidad adicional es que estas polticas deben combinar servicios de atencin directa a los nios con programas de apoyo que mejoren las condiciones y capacidades de los distintos actores que interactan con ellos a diario, especialmente las madres y otros cuidadores, a fin de compensar las desventajas de los ms vulnerables y fomentar su capacidad de adaptacin (UNICEF, 2008, UNESCO, 2007). Junto con lo anterior, en la regin se agrega la relevancia de considerar las fuertes inequidades que existen tanto entre pases como dentro de los mismos pases (UNDP, 2010). Los nios que crecen en las zonas rurales, pertenecen a los pueblos originarios, o viven en familias con bajo nivel educativo o menores ingresos, son aquellos que presentan mayor vulnerabilidad en su desarrollo y simultneamente mayor exclusin de los servicios de atencin (UNDP, 2010; UNICEF, 2008). Por cierto, estas condiciones de vulnerabilidad se asocian haciendo an ms delicada la situacin: en Amrica latina la prevalencia de la pobreza en zonas rurales es el doble que en la ciudad (CEPAL, 2012). Abordar estas desigualdades es primordial para alcanzar el objetivo de proveer buen cuidado y educacin en la primera infancia. Para la discusin poltica es relevante diferenciar los objetivos y enfoques de la atencin requerida en primera infancia segn las edades de los nios. La principal distincin es entre la etapa de 0 a 3 aos, donde la preocupacin principal es el bienestar y desarrollo integral adecuado del nio; y el perodo entre 3 y 6 aos, es decir inmediatamente antes del inicio de la enseanza primaria, donde dicho foco se complementa con una atencin sobre la educacin (UNESCO, 2007; CEPAL, 2011). En la primera etapa, la principal preocupacin se orienta a proteger la salud y bienestar del infante y su madre focalizndose en los sectores ms marginados. Los problemas de raquitismo principalmente por malnutricin, si bien han disminuido en promedio regional, continan siendo relevantes en la poblacin ms vulnerable. Las principales causas se relacionan con la falta de recursos -si bien esta es no una relacin directa-, el pobre estado nutricional de las madres y frecuentes enfermedades durante el embarazo. Las consecuencias se relacionan con un aumento del riesgo de contraer enfermedades infecciosas, ya que la falta de nutrientes mina la inmunidad de los nios. Asimismo, impacta negativamente en las habilidades acadmicas durante la etapa escolar, aumentando el riesgo de ingresos tardos a la escuela, repitencia o desercin escolares tempranas que afectarn negativamente la calidad de vida del nio a futuro (UNESCO, 2011; UNICEF, 2008; OEA, 2012).
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Las estrategias para enfrentar la situacin de malnutricin y raquitismo debieran orientarse principalmente hacia medidas de generalizacin de la lactancia y aporte de complementos alimentarios. Asimismo, se recomienda promover la educacin de las madres, considerando que cada ao adicional de educacin de la madre se relaciona positivamente con la de salud de su hijo, la calidad de la alimentacin y el acceso a los servicios bsicos (UNESCO, 2011). Uno de los programas que ha sido ampliamente reconocido en la regin es Educa a Tu Hijo en Cuba. Este programa se enmarca dentro de un foco comunitario e intersectorial, destinado a las familias que viven en zonas rurales con escasa accesibilidad a instituciones preescolares formales. El objetivo de este programa es capacitar a la familia, y en particular a las madres, desde el embarazo y hasta los 6 aos del nio, a fin de que el ambiente del hogar se convierta en el mejor espacio potenciar al mximo el desarrollo integral de los nios que no asisten a instituciones preescolares. Asimismo se realiza un acompaamiento de los profesionales o ejecutores que visitan a los nios menores de 2 aos en sus hogares, para monitorear su desarrollo. Luego desde los 2 a los 5/6 aos, en grupos los nios, acompaados por sus familias, visitan una o dos veces a la semana algn local de la comunidad, donde realizan actividades dirigidas por un ejecutor, incorporando elementos de las pautas de crianza familiares y enseando cmo implementar estas actividades en el hogar (UNICEF, 2003) Por su parte, en Colombia, desde 1999 el programa Hogares Comunitarios ofrece un enfoque combinado de, entre otros factores, servicios de cuidados en salud y nutricin, estimulacin temprana, guarderas infantiles, participacin comunitaria y educacin a los padres, todo ello focalizado en nios provenientes de familias de los estratos bajo la lnea de la pobreza e indgenas. Por otro lado, se han puesto en marcha programas que consideran el entorno del nio, por ejemplo programas de transferencias de fondos condicionales, como es el caso del Programa Bolsa de Familia en Brasil, el programa Oportunidades de Mxico o Familias en Accin en Colombia; su fin es dotar de recursos a las familias ms pobres para destinarlos a una mejor alimentacin y la escolaridad de sus hijos. Respecto a los nios entre 3 y 6 aos, el foco est puesto crecientemente en otorgarles una educacin preescolar de calidad, especialmente en los sectores ms vulnerables a fin de paliar las desventajas del ambiente, promoviendo su desarrollo integral y mejorando su preparacin para aprovechar la educacin primaria. En esta etapa, la regin ha hecho importantes avances, considerando la primera infancia como una instancia estratgica para fortalecer las oportunidades educativas y de desarrollo de los nios. Varios pases de la regin han bajado la edad de escolaridad obligatoria incluyendo la asistencia al nivel inicial o pre-primaria. Asimismo, se han hecho esfuerzos en aumentar la cobertura y el acceso a estos niveles de los nios que viven en situaciones ms vulnerables (UNICEF; 2012, OEA, 2012). Con todo, cada vez ms la principal preocupacin respecto de la atencin y educacin de la primera infancia a nivel regional es la baja calidad de los programas y servicios existentes, lo cual se ve agravado en los sectores ms desaventajados (UNESCO, 2007; BID, 2010; CEPAL, 2007). Los estados han intentado asegurar la calidad de los programas utilizando indicadores relacionados con los insumos necesarios para llevar a cabo una buena atencin y educacin, como por ejemplo, la proporcin alumnos-docente, la disponibilidad de material pedaggico y la formacin del personal a cargo. Si bien estos indicadores son importantes, resultan
insuficientes para determinar la calidad de los procesos y conocer los resultados de la atencin y educacin de la primera infancia (Lowe & Wolfe, 2000). En ese sentido, se ha recomendado incorporar indicadores relativos a aspectos tales como la calidad de las interacciones entre cuidadores y los nios, la participacin familiar, la integracin intercultural y de las necesidades diversas de los nios (UNESCO, 2007a); aspectos, ciertamente, mucho ms difciles de observar y recopilar como informacin oficial, y sobre todo, de intervenir por desde las polticas. Desafos La creciente evidencia respecto a los potenciales beneficios individuales y sociales de los programas de atencin y cuidado en primera infancia ha relevado la importancia de asegurar el acceso de estos programas, a fin de igualar las oportunidades y reducir las consecuencias intergeneracionales de la pobreza y la desigualdad. Adems, el incremento de la participacin de la mujer en el mercado laboral, y el aumento de las familias monoparentales, ha posicionado el acceso y la cobertura de estos servicios como un tema prioritario en la regin, orientando las polticas pblicas en ese sentido, especialmente en el sector ms vulnerable (UNESCO, 2007b; UNESCO, 2007a; CEPAL, 2010). Sin embargo, la inversin en primera infancia presenta un desafo fundamental, ya que sus beneficios educativos y de desarrollo estn condicionados por la calidad de los programas, la cual es difcil de garantizar y monitorear (OEA, 2012). En consecuencia, el debate en los pases desarrollados en los ltimos aos se ha volcado hacia la calidad de los programas para las edades iniciales, ms que en la expansin acelerada. Al respecto, se ha tenido en consideracin que las investigaciones sealan que la primera infancia es el perodo de mayor vulnerabilidad a los estmulos del ambiente, a la calidad de los cuidados y de las relaciones entre el nio y sus cuidadores. Por lo tanto, un cuidado negligente, que no atienda adecuadamente las necesidades del nio, podra actuar en detrimento de su desarrollo a largo plazo, y de sus capacidades de aprendizaje (UNICEF, 2008). En Latinoamrica y el Caribe no es posible considerar asegurada la calidad de estos programas, pues existen pocas polticas a nivel nacional que atiendan de manera multidimensional las necesidades de los nios, especialmente de los ms pequeos (UNESCO, 2007a). El 80% de los nios que asisten a un programa de educacin inicial en la regin lo hacen en instituciones de dependencia privada, escasamente regulados, lo que impide monitorear la cantidad y variedad de programas existentes, as como sus procesos educativos y los cuidados ofrecidos en cada uno de ellos. El concepto de calidad de la atencin y educacin a este nivel debe incorporar, al menos, elementos de salud, alimentacin, desarrollo sicosocial, afectivo y cognitivo. Aplicado a los programas destinados a la atencin y educacin de la primera infancia, sus nfasis varan principalmente segn las dos etapas antes definidas: desde el nacimiento hasta los 3 aos de vida, y desde los 3 a los 6 aos. Los objetivos de estos programas en la primera etapa apuntan a proveer a la madre y la familia las condiciones y capacidades necesarias para el cuidado de la salud, nutricin y estimulacin, que permitan el desarrollo integral del nio; excepcionalmente los programas atienden directamente a los nios5. A partir de los 3 aos, los objetivos de los
5
La promocin de formas de cuidado institucionalizado de los nios a esta edad encuentra su justificacin principal en el objetivo de aumentar la insercin laboral de las mujeres. Aunque existe cierto debate al respecto, los expertos
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programas agregan a la promocin del buen desarrollo, la adquisicin de habilidades y conocimientos necesarios para una mejor transicin hacia la educacin primaria, facilitando un mejor desempeo durante los aos escolares (UNESCO, 2011). En trminos operacionales, ha sido muy difcil consensuar criterios de calidad de los programas de atencin y educacin preescolares. La evidencia cientfica, sin embargo, entrega importantes indicaciones sobre este aspecto. Los programas de educacin inicial de buena calidad tienen cierta duracin mnima (por ejemplo, 2 a 3 horas, por un par de aos), cumplen altos estndares de calidad sobre el espacio y los materiales educativos, son realizados por educadores altamente calificados, y en una proporcin muy baja de nios por educador (alrededor de 3 a 1 en el tramo de 0 a 2 aos; y de 6 a 1 en el tramo de 3 a 5 aos); adems, en trminos curriculares, son programas en donde las actividades estn previamente planificadas, y se enfocan en el desarrollo cognitivo, con un fuerte nfasis en el lenguaje (ciertamente, esto no implica que las dimensiones afectivas y sicosociales no sean consideradas); por ltimo, en trminos institucionales, estos programas no trabajan aisladamente, sino que integran los servicios educativos con otros de salud y nutricin; y trabajan no slo con los nios, sino con sus padres y cuidadores (Bowman, Donovan y Burns, 2000). Ciertamente, estos constituyen estndares de calidad muy elevados para la situacin dominante en la regin. Por su parte, la OECD identifica cinco focos que debieran ser considerados a la hora de elaborar los programas de educacin y cuidado infantiles: (a) establecer explcitamente los objetivos de calidad y generar regulaciones que permitan alinear los recursos; (b) disear un currculum e implementar estndares de aprendizaje y desarrollo que permitan guiar el proceso y permitir la comparabilidad entre programas; (c) fortalecer la preparacin de los cuidadores y docentes, as como las condiciones de trabajo; (d) involucrar activamente a las familias y comunidades; y (e) monitorear, recolectar datos e investigar para el mejoramiento continuo de estos programas (OECD, 2012). Por ltimo, la desigualdad social es una caracterstica relevante en la regin y representa el principal desafo a hacer frente en las polticas relacionadas con el primer objetivo del marco de accin de Dakar. Los nios de los sectores ms pobres y marginados continan teniendo menos oportunidades de atencin y educacin preprimaria, y stas tienden a ser de menos calidad, todo lo cual podra contribuir a incrementar la inequidad en las prximas generaciones de las sociedades latinoamericanas. Adicionalmente, si bien la educacin impartida en la lengua materna es uno de los factores fundamentales de la formacin inicial, en la regin la mayora de estos programas se realiza en el idioma oficial y no en las lenguas de los pueblos originarios, que son uno de los grupos ms marginados de las sociedades latinoamericanas, lo que compromete el efecto positivo de la educacin inicial para estos nios.
en desarrollo infantil temprano tienden a coincidir en la conveniencia de fortalecer las capacidades y mejorar las condiciones familiares de atencin y cuidado de los nios.
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5. Enseanza primaria: acceso y conclusin. Objetivo 2. Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los nios que se encuentran en situaciones difciles y los pertenecientes a minoras tnicas, tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen. El derecho a la educacin primaria fue el primero en ser establecido en los tratados internacionales, forma parte de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y desde ah ha sido incluido en todos los instrumentos internacionales relacionados. Previamente, muchos estados ya haban dictado leyes de escolaridad primaria obligatoria, que establecan adems su gratuidad. Actualmente, el consenso en torno a la educacin primaria universal y gratuita es prcticamente unnime. En consecuencia, la educacin primaria se considera en el marco de accin de Dakar como un derecho fundamental, en concordancia con la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y dems tratados internacionales. El derecho a la educacin apunta al desarrollo de las habilidades, conocimientos, valores y actitudes que permitan a todas las personas desarrollarse y vivir de manera digna, tomar decisiones informadas para mejorar su calidad de vida y la de la sociedad participar en las decisiones colectivas. Durante este perodo escolar se asienta la capacidad de socializacin con diversas personas, se forma la identidad y se construye la autoestima (UNESCO, 2012). El progreso hacia la educacin primaria universal en el mundo ha presentado un importante avance desde el inicio de la dcada, alcanzando a prcticamente el 90% de los nios en edad escolar. Sin embargo, durante los ltimos aos este ritmo de progreso hacia la universalizacin ha mostrado una cierta desaceleracin, lo que podra corresponder a la dificultad para alcanzar a los sectores ms marginados de la sociedad (UNESCO, 2011). El segundo objetivo del marco de accin de Dakar estableci la meta de completar el acceso a la educacin primaria y reducir la desercin escolar (especialmente para alumnos que enfrentan alguna desventaja), as como mejorar la calidad de este nivel de enseanza. Dada la amplitud de este objetivo, hemos concentrado este apartado en el desafo de aumentar la escolaridad primaria, dejando para secciones especficas tanto los anlisis de gnero como los referidos a alumnos indgenas, y reservando los temas de la calidad educativa para la discusin del sexto objetivo de Dakar, referido completamente a esta dimensin. Universalizacin de la educacin primaria en Amrica Latina y el Caribe La universalizacin de la enseanza primaria es sin duda la meta fundamental y nuclear del movimiento de educacin para todos en el mundo. En esta dimensin, Amrica Latina y el Caribe ya haba alcanzado en general una situacin positiva hacia el 2000, con una tasa neta ajustada de matrcula en educacin primaria de 94%, muy cercana a la lograda por las regiones de mejor condicin socioeconmica; sin embargo, la evolucin de los diez aos siguientes mostr un panorama de avances desbalanceados y fuertes contrastes entre pases, lo que hace que el objetivo de una educacin primaria universal no se pueda dar an por logrado en la regin.
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En primer lugar, en promedio, la tasa neta ajustada de matrcula en educacin primaria mostr un estancamiento en 94%, de forma que en 2010 no haba progresos entre los pases de la regin respecto de una dcada atrs. Ciertamente, este nulo avance esconde situaciones nacionales de marcados contrastes: mientras algunos pases aumentaron fuertemente la escolarizacin en educacin primaria entre 2000 y 2010 (notablemente Granada, Guatemala, Nicaragua, Bahamas, con avances de diez o ms puntos porcentuales), otros la disminuyeron de manera importante en el mismo perodo (como Paraguay, San Kitts y Nevis, y Jamaica). En total, 7 de 26 pases con datos comparables disminuyeron significativamente su tasa neta ajustada de matrcula en primaria durante la dcada pasada. La informacin disponible (proveniente de las encuestas de hogar), muestra que, en promedio, no existen grandes diferencias en cuanto a la asistencia de los nios a la educacin primaria segn el quintil de ingreso familiar: hacia 2010, la brecha que separaba a los nios del quintil ms rico de los del quintil ms pobre era de slo 3 puntos porcentuales, lo que signific de hecho un avance respecto del ao 2000, cuando esta brecha era de 7 puntos porcentuales. En particular, pases como El Salvador, Guatemala y Honduras hicieron importantes avances en reducir esta brecha, incrementando significativamente el acceso a la educacin primaria de los alumnos de familias ms pobres.
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Tasa neta ajustada de matrcula en educacin primaria.

Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
El Caribe
2000
2010
Promedio Pases 2000(94,26)
En segundo lugar, los nios deberan experimentar procesos fluidos de escolarizacin en la enseanza primaria; sin embargo, una proporcin importante de ellos son retenidos por un segundo ao en el mismo grado al estimarse que no han logrado el desempeo mnimo para ser promovidos. Aunque existen opiniones divergentes acerca de la conveniencia de mantener la repitencia como un dispositivo de refuerzo pedaggico y control de calidad, hay consenso en que un objetivo deseable es que ella sea reducida al mnimo. Tomando el conjunto de la educacin primaria, la tasa de repitencia lleg en 2010 a casi un 5% en los pases de Amrica Latina y el Caribe, en promedio (en 2000 haba sido 6,8%). Es decir, cada ao, alrededor de 1 de cada 20 alumnos fue reprobado en su grado. El efecto acumulado de la repitencia y el ingreso tardo al sistema escolar hicieron que en 2010 la tasa promedio de sobre-edad en enseanza primaria entre los pases de la regin fuera de 9% (aunque en Colombia, Brasil y Nicaragua, llegaba al 21%).
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MS KY CU AW VC DM BS GD TT BZ BB AI SR LC VG AG KN GY JM
AR BO BR MX UY PN GT EC PE HN SV VE NI CL DO CO PY
Tasa de repitencia en educacin primaria (%).

Amrica Latina
30
El Caribe
25
20
15
10
0
BR EC GT NI DO PE SV CR PN UY AR PY VE MX CO CL HN BO AN CU AI SR BZ AW AG TT VG VC DM BS GD LC JM MS TC KN GY
2000
2010
En tercer trmino, la desercin escolar (que slo se refiere a un ao en particular, lo que no implica un abandono definitivo del sistema escolar) compromete severamente la posibilidad de completar el ciclo educativo de enseanza primaria. En esta materia, en la regin hubo avances importantes, disminuyendo de 13% a 8,3% la tasa de desercin promedio de los pases entre 2000 y 2010. Adems, esta tendencia a la disminucin de la desercin se observ en 15 de los 18 pases para los que se posee datos comparables, incluyendo casos particularmente notables como Costa Rica y Venezuela. Con todo, las desigualdades en la regin son an muy significativas: mientras en algunos pases -como Argentina, Chile y Repblica Dominicana- la tasa de desercin en primaria fue de 1% en 2010, en otros -como Honduras, Guatemala y Nicaragua- la desercin en este nivel afect al 15% ms de los alumnos. Segn se ha documentado, cuando los nios ingresan a este ciclo en edad retrasada es ms probable que no concluyan su educacin primaria, o bien que no continen con la enseanza secundaria (OREALC/UNESCO, 2011). En la regin, especialmente en los sectores de menores ingresos, rurales o de pertenencia indgena, ste es un problema relevante que implica importantes costos para los sistemas educativos de la regin, as como para estos nios, que ven mermada el potencial de movilidad social (UNESCO, 2011). Dentro de los factores explicativos del fenmeno de desercin escolar, se han identificado variables relativas a la situacin econmica y al contexto familiar del estudiante, ya que el costo de oportunidad para los nios que viven en la pobreza y marginalidad sera muy elevado. Por otra parte, tambin se han identificado factores intra-escolares que estaran fomentando la desercin. stos apuntan a los niveles de preparacin y experiencia de los docentes, las relaciones y expectativas que tienen sobre los estudiantes y el tiempo dedicado a la instruccin. Asimismo, dentro de estos factores se encuentran los relacionados con la organizacin de la escuela, el calendario escolar,
la relevancia y pertinencia curricular, el tipo de evaluacin y promocin de los estudiantes, entre otros (CEPAL, 2010; PREAL, 2007). De particular relevancia en varios pases es el trabajo infantil, el cual influira tanto en la entrada tarda, como en la desercin escolar. El trabajo infantil puede ser un motivo de abandono escolar para el caso de los nios que trabajan, pues el costo-oportunidad de asistir a la escuela es muy alto, y deben ayudar con los gastos del hogar. El trabajo infantil es tambin una consecuencia del abandono escolar. Aunque muchos nios intentan compatibilizar los estudios con el trabajo, en general esto se convierte en una tarea imposible debido a las precarias condiciones laborares y jornadas de trabajo que se hacen ms extensas a mayor edad de los nios y, por otra parte, a la dificultad de las organizaciones escolares de flexibilizar los programas para acoger a estos nios, resultando en el abandono de la educacin o en un crnico mal desempeo, lo que se hace ms importante a medida que los nios van creciendo (UNESCO, 2009; PREAL, 2007).
Tasa de desercin en educacin primaria.
45 40 35
30
Desercin (%)
25
20
15 10 5 0 HN
2000
GT
CR
2010
PY
NI
MX
VE
PN
CO
UY
PE
SV
BO
BR
DO
EC
CL
AR
Prom edio Pases 2000 (13,04%)
Como consecuencia del elevado grado de expansin del acceso a la educacin primaria alcanzado por los pases de Amrica Latina, para identificar los avances ms relevantes en la escolarizacin en este ciclo es preciso observar la evolucin de indicadores ms exigentes, como la retencin hacia finales del ciclo primario. La tendencia general en este sentido es positiva en la regin, puesto que la tasa de sobrevivencia al 5 grado de los pases de Amrica Latina y el Caribe aument como promedio de 83,5% a 91,8% entre 2000 y 2010, lo cual expresa una alta capacidad de retencin del sistema escolar. Probablemente, el efecto combinado de la disminucin de la repitencia y la desercin hizo que la proporcin de alumnos de una determinada cohorte que logra trayectorias extendidas de escolarizacin en enseanza primaria
se incrementara en los pases de la regin para los que se cuenta con datos comparables y que tenan tasas bajas a inicios de la dcada del 2000, como fueron los casos de Colombia y El Salvador. Dada la creciente relevancia de elevar las tasas de retencin hacia finales de la primaria para cumplir con las metas de Dakar, realizamos una serie de anlisis para identificar los factores que pudieran explicar las diferencias en este indicador entre los pases hacia 2010 (regresiones mltiples que incorporaron todos los pases del mundo con informacin relevante disponible; detalles en el anexo 1). Un primer hallazgo indica que los pases con mayores recursos medidos por el PIB per cpita- tienden en promedio a presentar mayores niveles de retencin al quinto grado; sin embargo, los resultados tambin sugieren que las polticas nacionales y los procesos internos del sistema escolar son factores importantes, ms all del nivel de riqueza de los pases. En efecto, los pases que destinan mayor gasto a la educacin medido como porcentaje del PIB- tienden a lograr mayores tasas de sobrevivencia al 5 grado de primaria. Adicionalmente, los pases con mayor porcentaje de alumnos repitentes en educacin primaria tienden a lograr menores tasas de sobrevivencia al 5 grado, lo cual probablemente se explique porque los alumnos que repiten de curso tienen una mayor probabilidad de desertar de la escuela. En contraste, otros factores potencialmente relevantes (como la proporcin de poblacin rural en el pas, la tasa neta de ingreso a primaria, y el porcentaje de poblacin en edad de asistir a la primaria) no mostraron tener una relacin sistemtica con la tasa de retencin al quinto grado de enseanza primaria, una vez que otras caractersticas de los pases han sido tomadas en cuenta. Probablemente, esto se asocie con que la expansin del acceso a la educacin primaria ha sido considerada la poltica educacional ms fundamental por los pases, lo que les ha llevado a superar barreras como la ruralidad o el peso demogrfico de este grupo de edad. En este escenario, cada vez ms son factores propios de la poltica educacional y del funcionamiento de los sistemas escolares los que tienden a explicar diferencias en el logro educativo. En este sentido, la situacin de los pases de la regin tiende a ser comparativamente favorable. Controlando por todas las caractersticas mencionadas, los pases de Amrica Latina y el Caribe (como grupo) poseen una mayor tasa de sobrevivencia al 5 grado de primaria, con una diferencia neta estimada de 7,6 puntos porcentuales por sobre el resto de las naciones. En efecto, la mayora de los pases de la regin presentan tasas de sobrevivencia escolar superiores a las que cabra esperar dadas sus caractersticas, en comparacin con los dems pases considerados.
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Tasa de sobrevivencia al 5 grado (%).

Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 UY BO EC GT NI MX AR PN VE PE CR SV CO PY 2000 2010 AI KY AN GY CU JM LC SR AW BB TT BS BZ DM KN Promedio Pases 2010 (91.75%)
El Caribe
Por ltimo, dado que el rango de edad en que las personas pueden efectivamente completar la educacin primaria vara, para evaluar el objetivo de su universalizacin es importante observar qu proporcin de la poblacin de un tramo etario superior finalmente concluy dicho ciclo de enseanza; el avance de los diferentes pases, en este caso, debe ser estimado contrastando dicha cohorte con otras de mayor edad. De acuerdo a las encuestas de hogar disponibles (realizadas alrededor de 2010), la tasa promedio de conclusin de la enseanza primaria entre los pases de Amrica Latina aument desde un 81,6% para las personas que tenan 30 a 34 aos de edad, hasta un 90,2% para quienes tenan entre 15 y 19 aos (estos ltimos nacidos entre 1990 y 1995 aproximadamente, es decir que se educaron la mayor parte del tiempo durante la dcada pasada). En otras palabras, la proporcin de personas que no complet la enseanza primaria disminuy a casi la mitad entre ambas cohortes nacidas con 15 aos de diferencia6. Como se muestra en el grfico, estos avances han sido muy marcados en algunos pases como Bolivia y Honduras. Con todo, a pesar de los avances logrados, es importante remarcar que aun en la generacin ms joven, alrededor de uno de cada diez latinoamericanos no complet la enseanza primaria, proporcin que en algunos pases como Nicaragua y Guatemala llegaba a alrededor de un tercio del grupo de edad. Esta situacin era particularmente acentuada en las zonas rurales: en promedio, el 16% de los jvenes rurales de 15 a 19 aos no complet la educacin primaria, fraccin que en Nicaragua y Guatemala alcanzaba a la mitad de dicho grupo etario. Es precisamente en estas zonas en donde se han concentrado los mayores avances, puesto que la
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A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 82% de quienes tenan de 15 a 19 aos de edad haba completado la enseanza primaria, lo que se puede considerar prcticamente la lnea base de este objetivo de educacin para todos en la regin.
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generacin diez aos mayor (25 a 29 aos) quienes no terminaron la enseanza primaria representaban un 30%. La mayor desigualdad en la conclusin de la educacin primaria, sin embargo, sigue estando asociada al nivel socioeconmico de las familias de los alumnos, aspecto en el cual el avance en la dcada pasada fue menor. Hacia 2010, en promedio, mientras el 96% de los jvenes de 15 a 19 aos del quintil ms rico haba completado la enseanza primaria, entre sus pares del quintil ms pobre slo el 73% lo haba hecho. En otras palabras, la probabilidad de no concluir la educacin primaria es casi 7 veces mayor para un alumno del quintil ms pobre que para uno del quintil ms rico. Aunque estas desigualdades estn presentes en todos los pases de la regin para los que se cuenta con informacin, ellas son particularmente acentuadas en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, donde la distancia que separa a los quintiles extremos es de alrededor de 40 puntos porcentuales o ms. En sntesis, los pases de la regin avanzaron de manera relevante en el cumplimiento del objetivo de universalizar la educacin primaria, especialmente aquellos que a inicios del perodo se encontraban ms retrasados. Ms aun, tanto la observacin de los indicadores de eficiencia interna del sistema como la dinmica ms general de los diferentes tramos de edad poblacional, permiten observar que esta tendencia positiva es slida y anticipar que se mantendr en el futuro.
Conclusin de la educacin primaria segn tramos de edad (18 pases incluidos)
Conclusion de la educacin primaria por tram os de edad
100 90 80
70
60 50 40 30
20
10 0 CL UY EC AR MX PE PN CR BR VE CO BO PY RD HN SV NI GT
15 a 19 aos
Prom edio Pases 15-19
20 a 24 aos
25 a 29 aos
30 a 34 aos
Recuadro: El avance hacia la educacin primaria completa para todos
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Lograr el acceso universal a la educacin primaria es una meta inequvoca del marco de accin de Dakar, por lo que hemos estimado tambin para este caso el indicador de nivel de cumplimiento a 2010 de la tarea existente en 2000. Los resultados se presentan en el grfico siguiente. En este caso, dado que varios pases ya estaban muy cerca de la cobertura completa en 2000, el indicador se vuelve muy sensible a ciertos retrocesos experimentados en el perodo. Con todo, no se debe obviar el hecho de que algunos de estos pases presentaban hacia 2010 tasas cercanas al 80%. Como se ve, los pases que han hecho avances durante la dcada pasada han logrado en general cubrir entre la mitad y el 80% de la brecha original, acercndose varios de ellos hacia una virtual cobertura universal de la educacin primaria.
Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin primaria. Tasa neta ajustada de matrcula en educacin primaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
100% 80%
60% 40% 20%

0% -20% -40% -60% -80% -100%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos UNESCO-UIS.
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010), hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 92% hasta 94%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin pre-primaria promedio regional llegue a un 95%. Es evidente que en esta materia se constata una desaceleracin en la regin. Como vimos, ms sensible para regiones como sta son indicadores de conclusin de ciclos, como la tasa de retencin a quinto grado, que permite observar un importante progreso en Latinoamrica. Para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en el perodo 2000-2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de los pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales resultados se pueden consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio, entre 2000 y 2010, los pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa de sobrevivencia al quinto
CU GT GD BS AW BZ SV NI HN TT DO VE MX BB VC PN DM CO JM EC LC VG KN PY AI PE
grado de educacin primaria, alrededor de 5 puntos porcentuales ms que el resto de los pases del mundo, controlando por caractersticas relevantes. Este avance estimado es particularmente valioso en este caso adems porque los pases de la regin ya en 2000 tenan tasas de sobrevivencia a quinto grado comparativamente elevadas. De alguna manera dado el elevado grado de expansin en el acceso a la educacin primaria alcanzado en los pases de Amrica Latina- indicadores como ste de retencin hacia finales del ciclo primario comienzan a ser ms sensibles y relevantes para identificar los avances en este ciclo en la regin. Hemos por tanto replicado el indicador de grado de cumplimiento de la tarea respecto de la tasa de sobrevivencia al 5 grado de primaria. Lamentablemente, son menos los pases que cuentan con informacin comparable para construir este indicador. Como se ve, el avance en la retencin escolar durante la dcada pasada fue muy significativo en la mayora de los pases, con niveles de cumplimiento alrededor de 40% o superiores, incluyendo Jamaica, El Salvador, Colombia y Mxico, que entre 2000 y 2010 cubrieron aproximadamente el 60% de la brecha original (en este caso los retrocesos slo fueron experimentados por pases con tasas ya superiores al 90%, cuyas variaciones negativas fueron menores en trminos absolutos).
Nivel de avance hacia la conclusin universal de la educacin primaria. Tasa de sobrevivencia al 5 grado: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
100% 80% 60% 40% 20%
0% -20% -40% -60% -80% -100%

JM SV MX CO PN PE VE AR DM PY KN CU CR BB AW TT
Orientaciones de poltica educativa. El gran desafo de la regin en la educacin primaria es lograr que aquellos que viven en sectores rurales, en situacin de extrema pobreza, o pertenecen a pueblos indgenas -grupos que corresponden a los sectores ms marginados de la poblacin-, puedan acceder a una educacin primaria de calidad y logren completar este primer ciclo de enseanza, adquiriendo las competencias necesarias para progresar adecuadamente a la educacin secundaria. En efecto, dado que el nivel secundario de educacin se considera actualmente como el mnimo
para que un individuo participe activamente en la sociedad, logre obtener un trabajo y mejore sus condiciones de vida a futuro, completar oportuna y satisfactoriamente la primaria se vuelve an ms crtico (CEPAL, 2010). Entre los principales nudos crticos que se presentan para lograr la universalizacin de la educacin primaria, se encuentran garantizar la gratuidad efectiva de la educacin (considerando no slo los aranceles, sino los costos indirectos asociados), asegurar el ingreso a la escuela en la edad adecuada, evitar la repeticin escolar y disminuir la desercin, logrando que los nios finalicen por completo el ciclo de enseanza primaria, facilitando la continuacin hacia el nivel secundario. Las caractersticas del entorno familiar de los estudiantes, as como de la calidad de la oferta educativa, influyen fuertemente en la probabilidad de repetir un curso o desertar de la escuela, y aquellos que viven en zonas rurales o pertenecen a una minora tnica son quienes tienen ms riesgos de no terminar el ciclo de enseanza primaria (PREAL, 2007). Para alcanzar a la poblacin ms marginada, en la regin se han implementado diversas polticas que buscan tanto reducir los elementos de vulnerabilidad subyacentes, como los factores asociados a la pobreza. As, en varios pases existen nuevas polticas de proteccin social, como los programas de transferencias condicionadas que consideran que la transmisin intergeneracional de la pobreza es causada principalmente por la falta de inversin en capital humano y por ende entregan incentivos para esta inversin. Dado que la transferencia est condicionada, se reduce el costo oportunidad de la escolarizacin (CEPAL, 2005). Dentro de este tipo de programas, Bolsa Familia de Brasil es el ms importante a nivel mundial, alcanzando un impacto positivo en educacin y reduccin de la pobreza (Rivera, Currais & Rungo, 2009). La transferencia en el sector educacin en este programa se encuentra condicionada a un 85% de asistencia para nios de 6 a 15 aos y de 75% para jvenes de 16 a 17 aos, lo que reduce el riesgo de que los nios destinen tiempo a actividades laborales remuneradas o no remuneradas. Un asunto relevante de mejorar en los programas de transferencias condicionadas en educacin es precisamente mejorar su dimensin educativa, es decir, complejizar el diseo en torno a los elementos de promocin de la asistencia y desempeo escolar de los nios, ms all de concebirlo como un requisito burocrtico a monitorear (Reimers, Da Silva y Trevio, 2006). Por otra parte, se ha vuelto cada vez ms importante mejorar la calidad de las escuelas, especialmente de aquellas que se ubican en zonas rurales o que atienden a nios de sectores ms vulnerables. La calidad de la oferta educativa se presenta como un factor protector ante los fenmenos de repeticin y desercin escolar, otorgando el capital de conocimientos, habilidades y actitudes relevantes y necesarias para el buen desarrollo e insercin en la sociedad, aumentando las probabilidades de superar la pobreza. Un factor que afecta la calidad de la educacin primaria -especialmente para las familias de menores ingresos- es el tiempo de la jornada escolar. sta alcanza en la regin un promedio de 4 a 5 horas diarias, pero en algunos pases no supera las 4 horas. La investigacin seala una asociacin positiva entre la extensin de la jornada escolar en primaria y los procesos pedaggicos para los distintos actores del proceso educativo. En este sentido, durante la dcada de los noventa algunos pases de la regin incluyeron la prolongacin de la jornada educacional como eje fundamental de las reformas educativas, ste es el caso de Chile, Colombia y Uruguay (OEI, 2012). Algunos estudios han identificado efectos positivos de
una jornada escolar extendida en los logros de aprendizaje de los alumnos chilenos (Bellei, 2009; Valenzuela, 2005). Actualmente, los pases de la regin reconocen el beneficio de una jornada extendida en primaria al incluirla como una meta especfica dentro del programa Metas Educativas 2021. Las polticas para prolongar el tiempo escolar buscan mejorar el aprovechamiento del proceso de enseanza-aprendizaje en los distintos niveles. Para los alumnos, esto implica un mayor tiempo absoluto en la escuela, aumentando el trabajo pedaggico de los estudiantes a la vez que se reduce el tiempo de las tareas en el hogar. Esto es especialmente relevante para aquello nios de sectores ms marginados (Bellei, 2009), ya que la extensin de la jornada podra compensar la falta de recursos y estmulos educativos del ambiente familiar, a la vez que disminuye la probabilidad de desarrollar comportamientos riesgosos a los nios que pasan varias horas diarias en la calle. El aumento de la jornada escolar tambin tendra beneficios para apoyar la insercin laboral de las mujeres, que implica una importante fuente de ingresos para las familias (Contreras, Seplveda y Cabrera, 2010). Respecto a los docentes, esta medida permitira mejorar la estabilidad laboral, eliminando las mltiples jornadas en distintos establecimientos. Asimismo, ayudara a descomprimir las tareas de gestin y planificacin de docentes y directivos. Sin embargo, las polticas de extensin de jornada implican una fuerte inversin en las condiciones de las escuelas, contar con la infraestructura adecuada, insumos educativos suficientes, mejorar las condiciones de contratacin de los docentes y asegurar la mejora de la calidad de la escuela. En ltima instancia, es la calidad de la oferta educativa lo que influye ya sea positiva o negativamente en los estudiantes (CEPAL, 2010). Para enfrentar el problema de bajos logros y desercin en primaria, se requieren polticas que provean un apoyo integral a las familias y en particular a los nios que presentan dificultades de aprendizaje, de manera que puedan hacer frente a los problemas que los llevan a ingresar tardamente a la escuela, ausentarse o repetir de curso. Asimismo, se requiere fortalecer la profesin docente para que pueda acoger e incluir en las aulas regulares a aquellos estudiantes que tienen necesidades educativas especiales. Los nios que presentan retraso en el aprendizaje se enfrentan tanto a sus propias dificultades como a la discriminacin desde el sistema educacional, pues son muy pocos los docentes capacitados para apoyar a las necesidades especficas de estos nios a fin de facilitar su aprovechamiento del proceso de enseanza-aprendizaje. El apoyo psicopedaggico a estos estudiantes es esencial para que puedan integrarse y aprovechar la educacin. Un ejemplo de polticas orientadas a apoyar a los estudiantes con necesidades educativas especiales es el caso del Per que, en el marco de las metas educativas 2021 de la regin, ha desarrollado el programa Escuelas Inclusivas cuyo propsito es capacitar tanto a los docentes como a las familias y dems actores del sistema educativo para que puedan brindar mejores oportunidades para el acceso, aprovechamiento y permanencia de estos estudiantes en el sistema educacional. Otras acciones en la regin se enfocan en la flexibilidad curricular buscando la integracin de estos estudiantes al sistema regular. En el Salvador, el programa Todos Iguales adems de la capacitacin del personal docente, se ha hecho entrega de material educativo especializado a
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escuelas que atiendan nios con dificultades visuales o auditivos, apoyando adems directamente a los estudiantes integrados a travs de tutoras (OEI, 2012). Algunos desafos de la regin en educacin primaria Durante la ltima dcada la tasa neta de matrcula se ha estancado en un 94% en la regin, sealando como el principal desafo de la regin promover el acceso a los grupos ms marginados a este ciclo educativo. De esta manera, la disminucin de la desigualdad social es crucial para mejorar el aprovechamiento del proceso educacional. En los pases de la OECD, un estudiante de altos recursos tiene 5 veces ms probabilidades de asistir a una comunidad escolar con mayores niveles de bienestar que un nio de bajos recursos. Esta relacin se duplica en Amrica Latina, donde un nio de familia de altos ingresos tiene 10 veces ms probabilidades de asistir a una escuela de mayor nivel de bienestar que un nio de bajos recursos (CEPAL, 2007). Estos hallazgos han sido reafirmados por PISA-2009, que muestra muy altos niveles de relacin entre recursos educativos de la escuela y condicin social de los estudiantes para casi todos los pases de la regin (OECD, 2010, vII) En efecto, en la regin la segregacin social por nivel de ingreso, por zona geogrfica o pertenencia a la poblacin indgena se reproduce en las escuelas. Considerando que el ambiente escolar es una de las variables que ms impacto tiene en los resultados de aprendizaje, es fundamental que los nios que provienen de los sectores ms pobres y marginados puedan acceder a un ambiente educativo de buena calidad. En Latinoamrica y el Caribe, se observa un agudo fenmeno de seleccin y autoseleccin en el sistema educativo, donde los nios de familias con mayores ingresos asisten a escuelas con ms recursos; mientras las familias pertenecientes a los quintiles ms pobres, zonas rurales y poblacin indgena, tienen muy pocas alternativas educacionales y en su mayora stas son de pobre calidad. Lo anterior agudiza la segregacin socioeconmica del sistema educativo, principalmente en los extremos de la escala social (CEPAL, 2007). La presencia comparativamente relevante de educacin privada en la regin tambin se relaciona con el desafo de la equidad. En principio, definir la educacin primaria como un derecho humano fundamental, implica una universalidad que requiere que el estado garantice una oferta educativa gratuita y de calidad en este nivel, lo cual en el mundo se ha realizado fundamentalmente a travs de la educacin pblica (SITEAL, 2011). Sin embargo, algunos autores y organismos internacionales han comenzado a proponer que, para los pases pobres o en vas de desarrollo, extender la educacin privada sera una alternativa, incluso una mejor opcin con miras a cumplir las metas de educacin para todos. Ellos sealan que una oferta privada de bajo costo, tiene la potencialidad para llegar a las zonas ms marginadas, e incluso que las escuelas privadas son potencialmente ms efectivas en trminos de logros de aprendizaje (Tooley, 2001; Patrinos, Barrera-Osorio y Guqueta, 2009). No obstante, la evidencia disponible, no permite afirmar que las escuelas privadas sean ms efectivas que las pblicas; y en cambio es mucho ms robusta en mostrar que las escuelas privadas tienden a ser ms selectivas que las pblicas, en trminos socioeconmicos, pero tambin valricos, religiosos o acadmicos, y contribuyen por tanto a una mayor segmentacin del sistema educacional (Hrma, 2010; Rose, 2007; Levin y Belfield, 2006; Witte, 2009).
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En Latinoamrica la educacin privada representa casi un 30% de la matrcula de primaria, lo que contrasta con los pases de mayor desarrollo, en donde sta no supera en promedio el 10%. Ms aun, en la regin se destacan los pases del Caribe donde Belice, Aruba, Granada, y Trinidad y Tobago superan el 70% de la matrcula privada en este nivel educativo; en Amrica Latina en cambio, la mayora de los estudiantes de primaria asiste a escuelas pblicas, aunque Chile constituye una excepcin, ya que los estudiantes de primaria que asisten a escuelas privadas alcanzan un 58%. Los datos indican que existe una segmentacin de la oferta educativa en la regin, donde en promedio las escuelas pblicas tienen insumos educacionales -como laboratorios, material instructivo, bibliotecas, calidad de los profesores, entre otros de menor calidad que las escuelas del sistema privado; lo que se suma a la mencionada segmentacin social de la matrcula (CEPAL, 2007; SITEAL, 2011). La evidencia tambin es clara en sealar que, una vez controladas las diferencias socioeconmicas de la poblacin escolar que atienden, las escuelas privadas en Amrica Latina no son promedio ms efectivas que las pblicas en trminos de los logros acadmicos de los alumnos (Duarte, Bos, Moreno, 2010). Ambos aspectos, segregacin social y acadmica de la matrcula asociada a la privatizacin del sistema escolar, y nulo impacto positivo de las escuelas privadas en relacin a las pblicas, han sido ampliamente documentados en Chile, el pas que ms decididamente ha ensayado mecanismos de mercado para la provisin de educacin escolar en la regin (Hsieh & Urquiola, 2003; Bellei, 2009; y Valenzuela, Bellei y De los Ros, 2010). Es esencial, por tanto, que los pases de la regin garanticen el acceso a una educacin primaria de calidad para todas las personas, por medio de leyes que establezcan este derecho desde la perspectiva de derechos humanos y polticas pblicas que lo garanticen. Asegurar una oferta de educacin gratuita es el mecanismo universalmente ms aceptado para este fin, en concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales de derechos. Esto ha sido histricamente garantizado a travs de la educacin pblica, aunque algunas instituciones privadas (generalmente con apoyo financiero del estado) tambin han contribuido a este fin. En efecto, la comparacin con los pases de la OECD muestra que el promedio de gasto privado en educacin en la regin es significativamente superior, lo cual sugiere un menor compromiso del estado con proveer universalmente educacin gratuita. As por ejemplo, mientras en promedio en la OECD el gasto privado representaba en 2009 el 8,8% del total del gasto en educacin escolar (primaria, secundaria, y post-secundaria no universitaria), en Mxico era 19% y en Chile 21,8%. Un reciente informe de la UNESCO, que compara el marco legal de la educacin de tres pases latinoamericanos y Finlandia, seala que la educacin debiera tener las siguientes caractersticas interrelacionadas: Disponibilidad de instituciones y programas de enseanza que cuenten con los insumos educativos necesarios como instalaciones sanitarias, materiales de enseanza, docentes capacitados, bibliotecas, etc.; Accesibilidad, de la educacin para que todos, sin discriminacin de ningn tipo, puedan aprovechar de esta; Aceptabilidad, referida a la pertinencia y calidad de los programas educativos; y Adaptabilidad de la educacin para enfrentarse de manera flexible a las necesidades particulares de las sociedades y alumnos. En los tres pases de la regin analizados en este estudio en base a estos criterios se observaron importantes limitaciones, principalmente con la asignacin presupuestaria, mala calidad de la
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oferta gratuita de educacin, alta discriminacin y mercantilizacin de la educacin (UNESCO, 2012). Una de las principales causas de desercin escolar, junto con la pobreza, es el trabajo infantil, que an hoy afecta a un nmero importante de nios en la regin, especialmente en zonas rurales y los grupos indgenas coartando el derecho fundamental a la educacin. Asimismo el trabajo infantil afecta el logro de los objetivos de educacin para todos, ya que est asociado a menores logros acadmicos de los nios, como a la exclusin completa del sistema escolar. Por otra parte, pone en riesgo la salud y calidad de vida de los nios que participan, especialmente considerando aquellos nios que ingresan al mundo laboral antes de la edad permitida legalmente para esto, ya que en general se desempean en trabajos poco seguros y con remuneraciones bajas o nulas (PREAL, 2007; UNESCO, 2010). En la regin, la participacin de menores en el campo laboral es importante, aunque vara fuertemente entre los pases desde un 5% en Chile y Panam hasta un 25% en Guatemala (PREAL, 2007). Las principales razones para comenzar a trabajar son econmicas, a fin de aportar al sustento familiar. Los nios inician su participacin en el mundo del trabajo desde muy pequeos, incluso antes de los 10 aos, pero es desde los 15 aos que el trabajo infantil en la regin se convierte en un tema de mayor preocupacin: ms del 20% de los nios y jvenes han entrado a la fuerza laboral. La mayora de estos nios trabajan en actividades de baja calificacin y se encuentran en situaciones de riesgo para su integridad fsica, moral o social considerando su exposicin en ambientes peligrosos, largas jornadas laborales o malos tratos y abusos por parte de adultos. El trabajo infantil es una de las causas del abandono escolar, de la repitencia y de la sobre-edad. La dedicacin al trabajo interfiere gravemente en las oportunidades educativas de los nios y muchos no logran completar los ciclos de enseanza arriesgando seriamente sus posibilidades de superar la pobreza. En el contexto antes descrito, una oferta educativa integral juega un rol crucial, toda vez que las condiciones de infraestructura, seguridad y alimentacin favorecern la asistencia y permanencia de los nios, lo cual debe ser acompaado de cambios institucionales, pedaggicos y curriculares que hagan ms apropiada la escuela para los nios que trabajan o se encuentran en riesgo de hacerlo. En ese sentido, es necesario establecer currculos que sean relevantes y pertinentes para las particularidades de los estudiantes que trabajan, con docentes capacitados para atender y responder a las necesidades de estos nios e implementar polticas comprensivas de las particularidades de las zonas rurales, tales como disponer de horarios flexibles en los ciclos de produccin (UNESCO, 2011; PREAL, 2007). Un ejemplo de esto es el programa Escuela Nueva de Colombia, que durante la dcada de 1980 se convertira en poltica nacional, cuyo propsito es mejorar el acceso de los nios de los entornos ms vulnerables articulando las necesidades productivas y sociales con la educacin, mayoritariamente de multigrado, a travs de un currculum y estrategias pedaggicas flexibles y acordes con los requerimientos de las comunidades rurales (Kline, 2002).
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6. Educacin secundaria. Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas de preparacin para la vida activa. La transformacin de la educacin secundaria El movimiento de educacin para todos encontr a la educacin secundaria sumida en un proceso de cambios profundos, los que han afectado decisivamente su funcin, estructura y poblacin estudiantil. Vista en su sentido ms amplio, la historia larga de la educacin secundaria muestra que, conforme se fue expandiendo durante el siglo XX, sta se fue distanciando de su estricto rol de preparatoria para estudios superiores (i.e. selector de elites y derivador temprano al mercado laboral), funcin que le imprimi un sello predominantemente academicista y molde su currculum y su cultura. En cambio, la educacin secundaria se fue acercando paulatinamente a una funcin formativa de carcter ms general como complemento de la educacin primaria, proceso que afect especialmente a la educacin secundaria baja, crecientemente asimilada a la educacin bsica y generalmente definida como parte de la educacin obligatoria. Ms que preuniversitaria, la educacin secundaria tiende a ser hoy post-primaria (Briseid y Caillods, 2004; Braslavsky, 2001). Sin embargo, esta transformacin no ha borrado el sello de origen de la educacin secundaria, el cual mostr enorme capacidad de permanencia en el nivel de secundaria alta, a pesar de su masificacin. As, la educacin secundaria ha sobrellevado su dualidad. Por un lado, organizando y fortaleciendo una orientacin curricular hacia el mundo del trabajo, que tiene como mxima expresin la creacin de un canal segmentado donde la lgica de aprendizaje del oficio est institucionalizada (hasta realizarse en la empresa, como en el modelo dual alemn). Esta modalidad ha permitido acomodar su expansin hacia sectores socialmente no privilegiados. Por el otro, conservando una educacin secundaria ms general cientfica y humanista, orientada a la universidad, pero tambin -aunque ms difusamente- a los empleos del sector servicios. Esta rama ha conservado un sesgo hacia las clases medias y altas. Estas diferencias de funcin se suman a diferencias en la extensin y estructura de la educacin secundaria. Aunque la extensin tpica de la enseanza secundaria es de seis aos, los casos nacionales varan en un rango que va desde los cuatro a los ocho aos. En cuanto a la estructura, grosso modo, el modelo ms recurrente consiste en un sistema escolar de tres ciclos, donde los dos primeros (primaria y secundaria baja) ofrecen formacin comn de carcter general y el tercero (secundaria alta), formacin diferenciada en instituciones especializadas y por tanto separadas. Con todo, existen muchas excepciones a esta configuracin, las cuales tienden a seguir o el modelo alemn de educacin secundaria baja diferenciada o el modelo norteamericano con secundaria baja y alta indiferenciada. Es decir, las instituciones de educacin secundaria se ubican en un continuo que va desde la formacin acadmica-general, hasta la enseanza vocacional-tcnica, pasando por un tipo de educacin polivalente o mixta. Aunque ha existido un largo debate en cuanto a las ventajas y desventajas de este tipo de opciones, la investigacin parece converger en que modelos de segmentacin
temprana y fuerte -como el alemn- seran ms eficientes en la distribucin de sus egresados, pero que modelos menos segmentados y que postergan la especializacin como el norteamericano- seran ms equitativos (Kerckhoff, 2000; Morimer y Krger, 2000). En ltimo trmino, lo que est en juego en la evolucin histrica y en la persistencia de una gran diversidad estructural e institucional de la educacin secundaria, es el esfuerzo porque la educacin secundaria cumpla un rol de bisagra entre las funciones de socializacin escolar (comn para todos) y de seleccin acadmica (inevitablemente diversificada y jerarquizada). Pero la funcin de filtro de la educacin secundaria no se compatibiliza fcilmente con la nocin ms contempornea de concebirla como un derecho universal de los propios adolescentes y jvenes. As, como ningn otro nivel educativo, la educacin secundaria ha estado tensionada por compatibilizar principios contrapuestos, intentando ser meritocrtica y compensatoria, terminal y preparatoria a la vez. Por ltimo, la comunicacin intergeneracional que la educacin supone, se ha vuelto cada vez ms difcil de lograr para los educadores del nivel secundario. Lo jvenes y adolescentes producen una cultura juvenil distinguible, en muchos aspectos opuesta a la del mundo adulto y, particularmente, a la de la escuela: comienzan a desarrollar diversidad de intereses, manifestar distintas motivaciones y vocaciones, cultivar prcticas y lenguajes diferenciados. Todo esto ha puesto enorme presin sobre la institucin escolar y ha significado un desafo pedaggico gigantesco para los docentes, especialmente en trminos de desplegar una mayor diversidad de mtodos de enseanza, capaces de motivar y convocar a un pblico no siempre predispuesto (Levinson, 2012; Tenti, 2012). Este fenmeno contemporneo se suma a un hecho estructural: la poblacin estudiantil de la secundaria tiene oportunidades reales, alternativas a la asistencia a la educacin formal: entrar al mundo del trabajo, conformar una familia, compartir con el grupo de pares, etc. Todas ellas son un polo de atraccin permanente y creciente en el tiempo, que compite con la educacin, especialmente para los jvenes menos persuadidos por la cultura escolar o con trayectorias educacionales ms dificultosas, poniendo una dificultad adicional (crecientemente la ms importante) a las polticas de aumento de cobertura y retencin escolar en el nivel secundario (SITEAL, 2008). La expansin de la educacin secundaria en Amrica Latina en el marco de EFA El tercer objetivo de educacin para todos, aunque hace una referencia general a los jvenes, contiene una formulacin poco precisa en trminos operacionales, por lo que no ha sido evidente cules son los mejores indicadores para su monitoreo. Crecientemente se ha tendido a considerar el avance en la escolarizacin a nivel de la enseanza secundaria como una adecuada traduccin de este objetivo en trminos de educacin formal. Sin embargo, dado que su enunciado hace una referencia genrica a jvenes y adultos, una visin ms comprehensiva de stos debiera considerar como parte de este mismo objetivo el acceso a la educacin superior, y los programas de formacin para el trabajo y de certificacin de competencias laborales de la poblacin. Estos temas sern abordados ms adelante en secciones independientes. En trminos generales, en los pases de la regin la cobertura de la educacin primaria ha dejado de constituir una limitacin para expandir la educacin secundaria y existe una fluida
transicin entre estos dos ciclos. Esto es importante, porque obviamente la expansin de la educacin secundaria se encuentra limitada por el nivel de conclusin del ciclo primario y la disponibilidad de cupos para estos nuevos egresados, que como hemos visto en Amrica Latina y el Caribe han aumentado y representan en la actualidad en promedio poco ms del 90% del grupo de edad. En este sentido, la inmensa mayora de los pases de la regin posee tasas relativamente elevadas de transicin de alumnos entre la enseanza primaria y secundaria (es decir, nuevos alumnos que se incorporan a la secundaria y que el ao anterior cursaban el ltimo grado de primaria): slo 4 de 27 pases con informacin disponible posean en 2010 tasas menores al 90%, siendo el promedio regional 93,5%. Ms aun, varios pases, particularmente los que comenzaron con tasas ms bajas, experimentaron avances importantes en esta dimensin en la ltima dcada, siendo Panam un caso notable, pues elev su tasa de transicin de primaria a secundaria desde 64,5% hasta 98,8% entre 2000 y 2010.
Transicin desde la enseanza primaria a la secundaria, en % (37 pases incluidos)
Amrica Latina
100 90 80 70 60 50
40
El Caribe
30 20 10 0
BB MS KY TC JM BS CU AW DM LC KN VC BZ AI GY TT AG GD VG SR
CL BR NI GT BO EC AR PN SV CO VE PE MX CR DO PY UY
2000
2010
Sin embargo, la cobertura de la educacin secundaria alcanza en la Regin slo niveles intermedios y, salvo excepciones, no experiment un avance muy relevante durante la dcada pasada. En efecto, al analizar la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria, queda claro que el desafo es mayor, por cuanto en 2010 el promedio para los 24 pases con datos disponibles era de slo 72,2%, lo cual signific un leve aumento respecto del 66,5% que era el promedio en 2000. Incluso ms, pases como Anguila, Barbados y Surinam experimentaron importantes retrocesos en la cobertura de educacin secundaria durante la dcada pasada. En contraste, los avances ms acelerados se lograron en Venezuela, Repblica Dominicana y Santa
Luca, que acumularon alrededor de 20 puntos porcentuales de aumento. Con todo, hacia 2010 persista en la regin una importante diversidad de situaciones respecto de la educacin secundaria, pudiendo constatarse tasas netas inferiores a 50% en algunos pases y superiores a 80% en otros.
Tasa neta de matrcula en la educacin secundaria (todos los programas) (32 pases incluidos, en %).
Amrica Latina
100
El Caribe
90 80 70 60
50
40 30 20 10
0
2000
2010
Los factores que explicaran esta gran heterogeneidad en la tasa neta de matrcula en educacin secundaria son una combinacin de condiciones de contexto y aspectos internos del propio sistema educacional. De acuerdo a nuestros anlisis, basados en una serie de regresiones mltiples que consideraron todos los pases del mundo con informacin suficiente (ver anexo 1 para detalles), la cobertura en educacin secundaria est positivamente asociada con en el nivel de riqueza de los pases, por cuanto en promedio- a mayor PIB per cpita ms alta es la tasa neta de matrcula en secundaria. Pero las diferencias de recursos econmicos estn lejos de ser una explicacin completa. Los pases con mayor porcentaje de poblacin en edad de asistir a la educacin secundaria tienden a tener menor tasa neta de matrcula en este nivel, porque enfrentan un desafo proporcionalmente mayor. Asimismo, la propia dinmica del sistema escolar en la enseanza primaria es un factor muy relevante para explicar estas diferencias, puesto que los pases con mayor tasa neta de matrcula en educacin primaria y mayor tasa de sobrevivencia al ltimo grado de educacin primaria, tienden a tener mayor tasa de matrcula en secundaria. La gran importancia de estos factores internos de desarrollo del sistema escolar para la expansin del acceso a la educacin secundaria queda an ms clara si se considera que
KY DM VG AN VC TT BZ KN CU BS LC AG BB JM AI AW SR
EC CL AR PE CO VE MX UY PN BO DO PY SV NI GT
nuestros anlisis no encontraron que las diferencias entre pases en cuanto a su gasto educacional como porcentaje del PIB, ni su gasto educacional como porcentaje del gasto del gobierno, estuviesen asociadas con diferencias en la tasa neta de matrcula en educacin secundaria, una vez tomadas en cuenta las diferencias en el tamao de la poblacin de este tramo de edad y de cobertura y egreso de la educacin primaria. Lo mismo puede decirse de la incidencia de la ruralidad, puesto que la proporcin de poblacin rural no mostr una relacin sistemtica con la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria, probablemente porque su potencial efecto est mediado por el nivel de cobertura alcanzado por la educacin primaria en cada pas. Cuando todos estos factores son tomados en cuenta, los pases de Amrica Latina y el Caribe no se diferencian como grupo del resto de los pases, en cuanto a la tasa neta de matrcula en educacin secundaria alcanzada hacia 2010; es decir, en promedio, stos presentan el nivel de cobertura en secundaria esperable de acuerdo a sus caractersticas. Es importante notar, sin embargo, que los pases de la regin se distribuyen tanto por sobre como por bajo la tendencia del conjunto y que esta heterogeneidad de situaciones se refleja en que en la regin existen casos extremos de pases que poseen una muy baja cobertura de educacin secundaria de acuerdo a lo esperado y, a la inversa, otros han logrado una muy alta cobertura secundaria dada sus caractersticas en trminos comparativos. Ciertamente, a las desigualdades entre pases se debe sumar las desigualdades al interior de los pases. En particular, la asistencia a la educacin secundaria de los jvenes segn quintil de ingreso familiar va desde un 93,6% entre los ms ricos hasta un 78,9% entre los ms pobres, en promedio para la regin. Esta brecha tambin vara sensiblemente entre pases: mientras en Venezuela, Repblica Dominicana, Chile y Colombia, la distancia entre los quintiles extremos de ingreso es alrededor de 5 puntos porcentuales, en pases como Guatemala y Honduras dicha distancia se ampla a ms de 30 puntos porcentuales. Visto en trminos ms generales, se puede decir que, a pesar de que las tasas de conclusin de primaria y de transicin a secundaria son relativamente altas y han continuado mejorando en la regin, esto no se ha reflejado en una expansin acelerada y generalizada de la educacin secundaria. Por tanto, es preciso indagar al interior del proceso de educacin secundaria para comprender esta limitacin. En este sentido, la reprobacin de los alumnos constituye un obstculo severo para el avance hacia el logro del nivel secundario: durante la dcada pasada, en promedio, los pases de la regin no disminuyeron la tasa de repitencia en educacin secundaria, permaneciendo sta en un 5,9%. Ms aun, en algunos pases el porcentaje de alumnos reprobados en secundaria aument de manera importante (como fue el caso de Dominica y Repblica Dominicana), e incluso en Uruguay experiment un leve aumento, a pesar de poseer una repitencia ms del doble que el promedio regional, pasando de 12,9% a 14,3% en el perodo.
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Tasa de repitencia en educacin secundaria (31 pases incluidos, en %).

Amrica Latina
20 18 16 14
12
El Caribe
10 8 6
4
2 0
TC SR DM AW GY GD AG VG BZ VC KN TT BS CU BR CR EC UY DO BO PN NI PE VE SV GT CO CL MX JM PY
2000
2010
A la persistencia de los ndices de reprobacin se suma un elevado y sostenido nivel de desercin en la educacin secundaria. En los 18 pases que cuentan con datos comparables, el promedio de la tasa de desercin en este ciclo de enseanza apenas disminuy desde un 17,8% en 2000 a un 15,5% en 2010. En otras palabras, cada ao alrededor de 1 de cada 6 alumnos desert de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe. Especial inters tienen los casos de Mxico y Uruguay, cuyos indicadores no mejoraron a pesar de iniciar el perodo con tasas de desercin claramente sobre el promedio de los dems pases, lo cual contrast con Bolivia, cuya desercin en secundaria disminuy drsticamente desde 41% a 12% durante la dcada pasada. En este nivel, la situacin es ms heterognea que en la educacin primaria, especialmente en las zonas rurales y sectores ms pobres, donde el trabajo infantil es una de las principales causas de la desercin escolar en secundaria (UNESCO, 2012). Como consecuencia, existen importantes diferencias respecto a la conclusin de la educacin secundaria, en desmedro de aquellos estudiantes provenientes de hogares de menores ingresos, grupos tnicos y zonas rurales, lo que acrecienta la desigualdad al interior de los pases (ECOSOC 2, 2011; CEPAL, 2010). En este sentido, la transicin desde el primer al segundo ciclo de secundaria es uno de los puntos crticos de desercin escolar. El subciclo de educacin secundaria alta, que generalmente ofrece una educacin ms especializada ya sea preuniversitaria o profesional,
frecuentemente no es parte de la escolaridad obligatoria (OECD, 2005, UNESCO, 2009; UNESCO, 2012). Desafortunadamente, la informacin comparativa e histrica para profundizar en las diferencias entre ambos sub ciclos es muy limitada, pero los datos disponibles muestran que en 2010 la tasa bruta de matrcula de la secundaria inferior promedio de los pases de Amrica Latina y el Caribe era de 98%, pero que sta caa a 75,2% al considerar la secundaria superior.
Tasa de desercin en educacin secundaria (18 pases incluidos)
45
Desercin en educacin secundaria (%)
40 35
30 25 20 15 10
5 0
AR
BO BR 2000
CL
CO CR
EC
SV
GT
HN MX 2010
NI
PN
PY
PE
DO UY
VE
Finalmente, dado que la evidencia indica que terminar la educacin secundaria se est volviendo cada vez ms necesario para evitar situaciones de marginalidad laboral y social en la regin, el nuevo estndar para evaluar los progresos debiera ser qu proporcin de las generaciones ms jvenes completa efectivamente este ciclo de enseanza. La informacin proveniente de las encuestas de hogar permite precisamente indagar en el nivel de educacin alcanzado por diferentes cohortes de poblacin y estimar as el grado de avance de los pases en cuanto a la conclusin del ciclo de enseanza secundario; adicionalmente, es posible comparar esta tendencia para poblaciones de diferente nivel econmico y zonas de residencia. Tomada la regin en su conjunto, en promedio, alrededor de la mitad de los jvenes de la generacin ms reciente no ha completado la educacin secundaria. En efecto, para los 18 pases con que se cuenta con informacin comparable cercana a 2010, en promedio, el 53,5% de los jvenes de 20 a 24 aos (i.e. nacidos alrededor de 1986 a 1990) haba cursado totalmente la educacin secundaria, lo cual signific un leve aumento respecto de sus pares de 25 a 29 aos (51,2%) y un avance de nueve puntos porcentuales al comparrseles con los nacidos una dcada
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antes (44,8%)7. Esta tendencia positiva fue compartida por todos los pases de la regin, a excepcin de Argentina y Uruguay. Sin embargo, consistente con las marcadas diferencias en cobertura antes sealadas, existe en la regin una enorme heterogeneidad de situaciones, no directamente vinculadas con el nivel de recursos de los pases. As, por ejemplo, hacia 2010, mientras el 80% de los jvenes chilenos de 20 a 24 aos haba completado la educacin secundaria, poco menos del 40% de sus pares uruguayos lo haba logrado. Ahora bien, la comparacin de estas tres cohortes poblacionales deja en claro que en general en la regin el avance hacia la masificacin de la educacin secundaria se ha estado desacelerando, a pesar de que aun casi la mitad de los jvenes no logra completarla. Esta relativa desaceleracin se explica fundamentalmente por el estancamiento en las tasas de conclusin de la educacin secundaria de los jvenes que viven en zonas urbanas, puesto que entre el grupo de edad de 25 a 29 aos y el de 20 a 24 (siempre hacia 2010 y en promedio para los pases de la regin) slo se avanz en un punto porcentual; esto contrast con el incremento en siete puntos porcentuales experimentado por sus pares de zonas rurales. Ciertamente, esto ha acortado en parte la enorme brecha que an separa a los jvenes segn su zona de residencia: hacia 2010, mientras dos de cada tres jvenes urbanos de 20 a 24 aos haba concluido la educacin secundaria, en las zonas rurales slo uno de cada tres haba completado este nivel de enseanza. La regin tambin se caracteriza por una muy alta y persistente desigualdad en trminos del nivel socioeconmico de las personas. En promedio, en 2010, slo el 21,7% los jvenes de 20 a 24 aos que pertenecan al quintil ms pobre de sus respectivos pases haban terminado la educacin secundaria. En contraste, el 78,3% de sus pares del quintil ms rico completaron este nivel de educacin. Es decir, una brecha de 56,6 puntos porcentuales separaba en 2010 a ambos grupos; lo que significa que no hubo en este aspecto en la dcada pasada prcticamente ningn avance en la regin, por cuanto en 2000 la misma brecha era de 57,3 puntos porcentuales. Estos elevados niveles de desigualdad se dan en todos los pases de la regin, aunque varan entre alrededor de 25 puntos porcentuales en Repblica Dominicana hasta 70 puntos en Uruguay. En sntesis, los pases de la regin presentan una situacin muy heterognea en cuanto al nivel de escolarizacin de los adolescentes y jvenes: mientras algunos han alcanzado niveles importantes de masificacin, en otros sta contina estando restringida para una minora de la poblacin. Ms an, si bien durante la dcada pasada la educacin secundaria se expandi muy levemente en la regin, existen indicios que sugieren una desaceleracin en el incremento de la poblacin joven que completa este ciclo, lo cual se explicara principalmente no por razones de acceso o falta de oferta, sino por la persistencia de altas tasas de repeticin y desercin escolar. En todos los pases, esta relativa desventaja afecta desproporcionadamente a los jvenes ms pobres y que viven en zonas rurales, aunque en varios de ellos han sido precisamente estos grupos los que ms se han beneficiado de los progresos de la ltima dcada.
A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 42% de quienes tenan de 20 a 24 aos de edad haba completado la enseanza secundaria.
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Conclusin de la educacin secundaria segn tramos de edad (poblacin total) (18 pases incluidos)
Conclusin de educacin secundaria por tram os edad
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
CL
PE
VE
BO
AR
CO
EC
PN
BR
RD
PY
CR
MX
SV
UY
HN
NI
GT
20 a 24 aos Prom edio Pases 20-24 (53,52%)
Recuadro: El avance hacia la universalizacin de la secundaria Similar al caso de la educacin preprimaria, en rigor el marco de accin de Dakar no establece la universalizacin de la educacin secundaria como un objetivo; sin embargo, existe un amplio consenso acerca de la conveniencia de su expansin y masificacin (CEPAL, 2010; UNESCO 2012), proceso que -como hemos visto- se ha estado dando en 14 de los 20 pases de la regin para los que se cuenta con informacin comparable. De hecho, con el propsito de universalizar este nivel de enseanza, los pases de la regin han tendido a aumentar los aos de educacin obligatoria, a fin de incluir al menos el primer ciclo de educacin secundaria. El siguiente grfico contrasta dichos avances con la brecha que cada pas presentaba en 2000, asumiendo como meta la cobertura universal de la educacin secundaria. Como se ve, los pases que avanzaron lo hicieron en general cubriendo entre 20% y 40% de la tarea inicial entre 2000 y 2010; los pases que ms avanzaron en trminos relativos en expandir la educacin secundaria fueron Santa Luca y Antigua y Barbuda, que superaron 60% y 50% de la brecha inicial, respectivamente. En contraste, llaman la atencin los casos de Anguila y Barbados que comenzaron la dcada con tasas netas de matrcula en secundaria superiores al 90% (virtualmente universal en trminos relativos) y la concluyeron retrocediendo a tasas alrededor del 80%.
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Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin secundaria. Tasa neta de matrcula en educacin secundaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
100%
80% 60% 40% 20% 0% -20% -40%
-60% -80%
-100% LC AG VE BS DO PE MX JM CU SV GT PN PY NI BO KN AW SR BB AI
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010), hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se encuentren hacia 2015 en cuanto a la tasa neta de matrcula secundaria (ver anexo 3 para detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 63% hasta 74%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin secundaria promedio regional llegue a un 76,4%, mantenindose una brecha importante respecto del objetivo de universalizacin de este ciclo de enseanza. Sin embargo, para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en el perodo 20002010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de los pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales resultados se pueden consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio, entre 2000 y 2010, los pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa neta de matrcula en educacin secundaria casi 12 puntos porcentuales ms que el resto de los pases del mundo, controlando por caractersticas relevantes. Dado que este avance estimado es de hecho superior al efectivamente observado en la regin, esto sugiere que los pases latinoamericanos han estado haciendo un esfuerzo significativamente mayor que el resto del mundo en expandir este nivel educativo.
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Desafos de poltica: universalizar y transformarla educacin secundaria. 8 Como se ha visto, la educacin secundaria enfrenta en Amrica Latina el desafo de consolidar su expansin, especialmente hacia la poblacin ms desaventajada, pero esta agenda de crecimiento est ntimamente ligada a otra de transformacin de sus procesos internos y formas de organizacin, sin la cual los objetivos de aumento de la equidad y la calidad se vern seriamente comprometidos en la educacin secundaria. Definicin y objetivos La transformacin ms importante de las ltimas dcadas ha consistido en un cambio de definicin respecto de la educacin secundaria: ahora se la ve como parte constitutiva de la educacin fundamental que todo ciudadano debiera poseer, y ya no como una situacin excepcional o de privilegio. Esta redefinicin tiene directas repercusiones regulativas y polticas. Siguiendo la tendencia internacional, los pases latinoamericanos han ido extendiendo la educacin obligatoria para cubrir al menos el ciclo de secundaria baja. As, la educacin secundaria debiera considerarse como un derecho de los jvenes, perspectiva que implica un compromiso por universalizar el acceso a la educacin secundaria. Por cierto, la extensin de la escolarizacin obligatoria tambin quita presin al mercado laboral, que tiene problemas crnicos para incorporar a los ms jvenes. Los objetivos fundamentales de la educacin secundaria estn siendo modificados en consecuencia, en el sentido de poner nfasis en el continuo de educacin a lo largo de la vida. Es decir, desarrollar las habilidades bsicas a un nivel superior que permita continuar aprendiendo con mayor autonoma; dar mayor cabida a los intereses motivaciones y talentos individuales de los estudiantes que conforman ahora una poblacin mucho ms diversa que en el pasado; y reforzar los aspectos de socializacin e integracin cultural, que han re-emergido como crticos para las complejas sociedades multiculturales contemporneas. As, temticas hasta hace poco olvidadas, como la educacin para la ciudadana, han comenzado a abordarse en las reformas curriculares de varios pases. Estructura Existe una clara tendencia hacia suavizar o postergar la canalizacin segmentada de estudiantes segn habilidad o desempeo escolar, y enfatizar en cambio un currculum comn, tendencia esta ltima que se da incluso entre quienes mantienen el canal de formacin tcnicoprofesional. Aqu confluyen histricas posturas de poltica educacional favorables a la equidad educativa, con una re-lectura de las demandas del mercado laboral en trminos de converger con la educacin general en torno a la importancia de las habilidades de comunicacin, pensamiento lgico y otras habilidades sociales denominadas como habilidades blandas. Esta nocin a favor de una formacin comn generalista extendida se ha visto respaldada por los anlisis realizados por la OECD de los resultados de la prueba internacional PISA que apuntaran en la misma direccin: los sistemas que retardan la segmentacin de alumnos tienden a ser ms efectivos en los logros acadmicos y ms equitativos.
Esta seccin est basada en C. Bellei (2012) Polticas educativas para el nivel secundario: complejidades y convergencias.
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Acceso, progreso, retencin y reinsercin La definicin de la educacin secundaria como derecho universal y como parte de la formacin fundamental, ha reforzado su proceso de masificacin, lo cual implica abordar los problemas de acceso, progreso y retencin, es decir, los aspectos bsicos del proceso de escolarizacin. En trminos de acceso, la tendencia dominante es a ofrecer un servicio universal, gratuito y no selectivo de educacin secundaria, eliminando los exmenes de admisin. Una alternativa que han seguido algunos pases latinoamericanos, especialmente en zonas rurales (Mxico por ejemplo) o pases con menores recursos econmicos (el caso de Honduras), ha sido crear programas de educacin no formal o programas no presenciales de educacin secundaria. Este criterio general es matizado, especialmente en el nivel de educacin secundaria alta, en donde se vuelve relevante el uso de diversos medios para canalizar los flujos de estudiantes hacia los polos general/vocacional, principalmente basados en el rendimiento previo y la consejera. Ofrecer una mayor diversidad de opciones en la secundaria alta, incluyendo cursos vocacionales para los alumnos menos acadmicamente orientados, parece un elemento clave para aumentar la retencin en este nivel de enseanza. Otro aspecto crtico es disear frmulas organizacionales y curriculares para hacer compatible la educacin y el trabajo, lo que en algunos contextos resulta la opcin polticamente ms viable y potencialmente ms eficaz. Una experiencia interesante de combate al trabajo infantil desde una perspectiva educativa ha sido Primero Aprendo, promovida por PREAL en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y R. Dominicana. Esta experiencia muestra que, contrario a lo que la opinin intuitiva indica, cambiar el trabajo por la escuela es mucho ms que un asunto de costo monetario de oportunidad, porque tambin requiere modificaciones culturales, estructurales y pedaggicas en el sistema escolar. En este mismo sentido, como parte de la eliminacin de los dispositivos de selectividad acadmica, el uso de la repeticin de grado como medio de control de calidad o refuerzo pedaggico debiera reducirse significativamente, atendiendo a la evidencia acumulada acerca de su poca eficacia educativa y su demostrado efecto de aumentar las probabilidades de abandono escolar. Finalmente, una prioridad creciente de las polticas es enfrentar el abandono escolar de alumnos con menos talento acadmico, que han tenido mayores dificultades en su proceso de escolarizacin, o que han debido enfrentar problemas econmicos y se han incorporado tempranamente al trabajo (Acosta, 2011; Tenti, 2009). La desercin escolar tambin ha resurgido asociada a los problemas de conducta y convivencia escolar que algunos jvenes experimentan en sus establecimientos; en algunos casos, estos problemas se asocian con la presencia de adicciones y otras dificultades sicosociales que afectan a algunos jvenes. Por ltimo, la escolarizacin de poblaciones inmigrantes y minoras tnicas, quienes muchas veces enfrentan no slo la marginalidad social sino lingstica, tambin ha contribuido a acrecentar el problema de la desercin escolar. Los programas de combate a la desercin escolar (que han sido importantes en pases como Argentina, Brasil, Chile y Mxico), debieran as combinar el uso de herramientas tradicionales, como las becas y la formacin ligada al trabajo, con otras como
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el reforzamiento pedaggico focalizado, la atencin sicolgica y los programas sociales intersectoriales. Currculum y evaluacin El cambio curricular se ha vuelto nuevamente relevante. Aunque la reforma del currculum como herramienta de poltica educativa haba cado en cierto descrdito, por su baja eficacia contrastada con su alta demanda de recursos organizacionales y polticos para ser llevada a cabo, la nueva centralidad del conocimiento en la sociedad, el rpido cambio tecnolgico y los acelerados procesos sociales de transformacin sociocultural, la han repuesto en la cspide de las prioridades polticas. Esquemticamente, una opcin ha sido la de expandir el currculum de la educacin secundaria para dar cabida a las nuevas temticas como el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, el desarrollo de la ciudadana, la promocin de habilidades para una vida saludable, el desarrollo sostenible, y la generacin de capacidades emprendimiento, por nombrar las ms recurridas. Tambin son parte de esta tendencia las iniciativas destinadas a desarrollar intereses y motivaciones culturales de los jvenes en el espacio escolar bajo la forma de talleres artstico-culturales. La otra opcin de polticas educacionales referidas al currculum ha tenido el signo precisamente opuesto: volver a lo bsico, garantizar lo fundamental. A partir del diagnstico de que la educacin ha dejado de ser acadmicamente exigente, se propone implementar sistemas de accountability (rendicin de cuentas) basados en pruebas estandarizadas a los estudiantes y luego la aplicacin de consecuencias (sanciones y/o incentivos) sobre los establecimientos y los docentes, de acuerdo al desempeo demostrado por sus alumnos; tambin se propone que las consecuencias alcancen a los estudiantes, por ejemplo, condicionando la obtencin del diploma de educacin secundaria a la aprobacin de exmenes de egreso. El uso de test estandarizados como dispositivo de control de la calidad y promocin de la reforma educacional ha recibido un impulso adicional proveniente de la creciente relevancia que las pruebas de comparacin internacional (especialmente TIMSS y PISA) han adquirido en el campo de las polticas educacionales en el mundo. Aunque en teora ambas orientaciones de poltica podran complementarse, en la realidad ellas estn en tensin, porque compiten por los tiempos y prioridades pedaggicas en el aula: el uso intensivo de test estandarizados puede llevar a un estrechamiento curricular que no slo excluya las nuevas temticas con que se intentaba enriquecer la experiencia formativa de los alumnos, sino reducir sesgadamente el currculum de las propias disciplinas evaluadas; por otra parte, la incorporacin poco cuidada de objetivos y temticas adicionales al currculum de la educacin secundaria puede agravar la sobrecarga y atomizacin que histricamente le han caracterizado. Mejoramiento de la calidad La insatisfaccin con la calidad de la escuela secundaria es generalizada y ha sido persistente en el tiempo. Las propuestas y experiencias para abordar el cambio interno de la educacin secundaria abundan, aunque, a pesar de la radicalidad de las crticas, no ha emergido un modelo de reemplazo, sino ajustes a las instituciones y prcticas tradicionales.
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La promocin del cambio pedaggico se ha propuesto integrar no slo nuevas formas de ensear, sino nuevos recursos para el aprendizaje y nuevos escenarios para la enseanzaaprendizaje. Se busca reemplazar la forma tradicional basada en la clase magistral de tiza y pizarra, por metodologas ms dinmicas desde la perspectiva de los alumnos, que incluyen la enseanza por proyectos desarrollados por los estudiantes, el trabajo en grupos, la preparacin de presentaciones y el desarrollo de experimentos por los alumnos, el uso de medios audiovisuales, y la introduccin de diferentes tecnologas de informacin y comunicacin como los computadores, dispositivos personales porttiles e internet. Ciertamente, la introduccin de cambios en los mtodos de enseanza, ncleo duro del mejoramiento de la calidad, pasa por la formacin inicial y en servicio de los docentes (tema que se discute en otra seccin de este informe). Tambin ciertas caractersticas bsicas de las escuelas secundarias, altamente estructurantes de la vida escolar de los alumnos y docentes, han comenzado a ser puestas en cuestin y en algunos casos modificadas. Por ejemplo, extender la jornada escolar o el calendario escolar; hacer ms tenue la divisin entre las asignaturas curriculares, promoviendo experiencias de aprendizaje ms globales; reducir el tamao de los establecimientos (problema crtico en algunos casos en secundaria) o buscar formas de organizacin interna de la convivencia escolar que permitan una experiencia ms comunitaria, un trato ms personalizado de los alumnos y un monitoreo ms cercano de sus progresos y problemas. Las polticas de mejoramiento de la calidad han ensayado tambin alternativas ms institucionales de abordar el problema del cambio educacional. Por ejemplo, motivados principalmente por la baja calidad de la educacin pblica, se ha promovido la creacin de establecimientos secundarios especializados, con proyectos educativos con identidad propia que buscan responder a una demanda por mayor diversidad e innovacin en el sistema pblico. Ejemplos de esta tendencia son las magnet schools en USA, las escuelas de formacin artstica, los establecimientos de educacin tecnolgica, escuelas bilinges y establecimientos de excelencia destinados a alumnos con talento acadmico. Finalmente, inspirados primordialmente por la preocupacin por la equidad socioeducativa, se han implementado distintos tipos de programas compensatorios para apoyar a establecimientos que educan a poblacin ms vulnerables(los programas Oportunidades en Mxico, PACE en Argentina y Liceo para Todos en Chile, son ejemplos de este tipo de polticas en la regin). Usualmente basados en frmulas de financiamiento adicional focalizado, han dado origen a variados programas de mejoramiento educacional que intentan responder especializadamente a los desafos de estos sectores, ofreciendo recursos de aprendizajes, apoyo pedaggico y social. Educacin para el trabajo Por ltimo, la masificacin de la educacin secundaria puso en el centro de la agenda la formacin para el trabajo, canalizada a travs de la modalidad vocacional de formacin tcnica. Las polticas educacionales orientadas a fortalecer la educacin vocacional deben luchar en primer lugar por elevar su estatus, y mejorar la percepcin social respecto de ella (Jacinto, 2010). Central en ese empeo ha sido su creciente postergacin hacia el nivel de secundaria alta y los esfuerzos por integrarla mejor con sus correlatos naturales de educacin post-secundaria,
de forma que deje de ser vista como una modalidad terminal y tambin se la conciba como parte de la educacin a lo largo de la vida (tema que se discute en otra seccin de este informe). El cambio curricular ha buscado diversificar este tipo de formacin, orientndola hacia familias ocupacionales ms amplias que un nico puesto de trabajo, poniendo nfasis en las competencias que aumentan la empleabilidad general de los egresados, ms que en la capacitacin en habilidades restringidas al desempeo de un oficio especfico. As por ejemplo, se trata de formar en habilidades y competencias transversales, como las capacidades de comunicacin y trabajo en equipo, organizando la enseanza en forma modular que permita disear trayectorias de formacin incluso ms all de la secundaria. Es interesante que algunas de estas tendencias se hayan introducido en la educacin secundaria general y no pocos avizoran una convergencia del currculum de estas dos modalidades de educacin (UNESCO, 2005). En efecto, dado que una proporcin significativa (generalmente mayoritaria) de egresados de la secundaria general irn directamente al mundo del trabajo, se busca aumentar su empleabilidad, enfatizando las habilidades blandas, la incorporacin al uso de las nuevas tecnologas y las experiencias prcticas de emprendimiento. Complementariamente, se ha vuelto muy relevante lograr una transicin educacin-trabajo ms fluida para los jvenes, transicin caracterizada por problemas crnicos de insercin que derivan en largos y masivos perodos de cesanta juvenil. Algunas iniciativas en este sentido incluyen formalizar de mejor modo la relacin educacin secundaria-mercado laboral, por ejemplo otorgar certificaciones de competencias reconocidas por los empleadores; introducir elementos de prctica laboral y emprendimiento en la enseanza secundaria; y poner nfasis en la consejera para ayudar a los alumnos a conseguir su primer empleo, asesorndolos con estrategias para enfrentar la bsqueda y las entrevistas de trabajo. 7. El desafo de la calidad de la educacin. Objetivo 6. Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, garantizando los parmetros ms elevados, para conseguir resultados de aprendizaje reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas esenciales. La perspectiva del derecho a la educacin evolucion desde un foco casi exclusivo en la escolarizacin hacia la preocupacin por el aprendizaje efectivamente adquirido por los nios y jvenes, lo cual ha puesto en el centro de la agenda el asunto de la calidad educativa. Ms aun, durante las ltimas dos dcadas, el debate sobre la calidad ha transitado desde un enfoque centrado en los insumos necesarios para proveer educacin (infraestructura, materiales educativos, tiempo de escolarizacin) hacia la pregunta por el aprovechamiento escolar y los resultados acadmicos de los estudiantes. El foco en los aprendizajes es esencial porque releva el desarrollo efectivo de las potencialidades de los estudiantes que les permitan ejercer sus derechos, participar en la sociedad y tener una experiencia de vida digna (Alexander, 2008). Adems, complementando la evidencia acerca del aumento en la escolaridad de la poblacin, se ha encontrado que el mejoramiento de la calidad de la educacin puede ser un catalizador del cambio social que
apunte a superar la pobreza, mejorar la desigualdad en la distribucin de ingresos, y aumentar la productividad y el desarrollo de la sociedad (Hanushek & Woessmann, 2009). En consecuencia, las visiones contemporneas sobre el derecho a una educacin de calidad tienden a resaltar su carcter multidimensional (UNICEF y UNESCO, 2008; OREALC UNESCO, 2008), que incluye como objetivos tanto el desarrollo cognitivo como el desarrollo creativo y sicolgico, y como propsitos los objetivos de la paz, la ciudadana y la seguridad, fomentando la igualdad y transmitiendo los valores culturales mundiales y locales (UNICEF y UNESCO, 2008, p.32). Uno de los grandes aportes del movimiento de educacin para todos en el mundo ha sido justamente la preocupacin por la calidad de la educacin, expresada como una combinacin de condiciones para la enseanza-aprendizaje y logros acadmicos de los alumnos. En efecto, la definicin del objetivo sexto del marco de accin de Dakar, orientado explcitamente a este propsito, combin una referencia genrica a aspectos cualitativos de la educacin con una especfica a resultados mensurables en ciertas reas curriculares. Sin embargo, en la prctica, ha habido avances muy desiguales en la generacin de informacin para monitorear este objetivo en toda su complejidad, lo cual ha hecho que el seguimiento de educacin para todos en esta dimensin haya sido muy parcial. As, en cuanto a las condiciones para el aprendizaje, el foco ha sido puesto en el personal docente, lo cual es consistente con el hecho de que el fortalecimiento de la profesin docente fue una de las doce estrategias explcitamente mencionadas en el marco de accin de Dakar. En lo referido a los logros de aprendizaje, ha habido un fuerte nfasis en la creacin de pruebas estandarizadas -en el mundo en general y en la regin en particular- principalmente en lectura y matemticas. Ahora bien, lo que conecta los insumos con los resultados en educacin son los procesos de enseanza-aprendizaje, es decir, la calidad de las oportunidades para aprender a que han tenido acceso los alumnos; desafortunadamente, dado que estos elementos del proceso educativo son difciles de observar y medir, ellos constituyen el punto ciego del monitoreo de la calidad educativa. La preocupacin por la calidad educativa es completamente pertinente para Amrica Latina y el Caribe, y en ningn caso debe ser vista como de segundo orden respecto de los objetivos de aumento de cobertura. Ms aun, ambas dimensiones estn ntimamente relacionadas. La expansin de la educacin pre-escolar, primaria y secundaria ha permitido el ingreso de alumnos provenientes de sectores con menores recursos econmicos, sociales y culturales, para los cuales es fundamental un progreso en la calidad de la educacin, que considere la equidad de los aprendizajes como un aspecto esencial, a fin de atenuar el efecto de sus desventajas de origen (UNESCO, 2011). Una educacin de baja calidad perjudica comparativamente ms a quienes poseen menos recursos familiares y es por tanto un factor principal de la inequidad en educacin. Lo caracterstico de la situacin regional, en este sentido, es que al interior de los pases se debe enfrentar simultneamente desafos de escolarizacin y aseguramiento de condiciones mnimas para un buen aprendizaje, pendientes del siglo XX, y desafos propios del siglo XXI, como la disminucin de la brecha digital, el desarrollo de habilidades para el aprendizaje autnomo y la resolucin de problemas, crticas para participar en la sociedad del conocimiento y ejercer la
ciudadana en ambientes cada da ms plurales y globalizados. En esta seccin hemos seleccionado cinco aspectos relevantes para avanzar en una concepcin amplia de la calidad educativa en el marco de educacin para todos: los logros de aprendizaje acadmico, los docentes, el clima escolar, la educacin para la ciudadana, y las tecnologas de informacin y comunicacin. Sin embargo, el listado no es en ningn caso exhaustivo. En particular, es importante llamar la atencin sobre dos dimensiones no discutidas en profundidad, una tradicionalmente considerada por las polticas y otra emergente: los insumos bsicos y la segregacin escolar, respectivamente. El creciente nfasis en los resultados de la educacin ha llevado a algunos analistas y tomadores de decisin a subvalorar (cuando no directamente obviar) la preocupacin por los insumos (e.g. tamao del curso, textos de estudio, salarios docentes, formacin docente, infraestructura escolar), respaldndose en una errnea lectura de la evidencia cientfica que sugerira que para la calidad de la educacin los insumos no importan. Sin embargo, la evidencia acumulada en los pases en desarrollo es concluyente en el sentido de que, al menos en estos contextos, los recursos bsicos en educacin son un factor significativo para la calidad de la educacin (Glewwe, Hanushek, Humpage, y Ravina, 2011; Hanushek, 2006; Scheerens, 2000). Es relevante no perder de vista este aspecto en una regin en que la disponibilidad de recursos materiales en las escuelas es an muy baja para importantes grupos de la poblacin, situacin que ha sido recientemente asociada con menores niveles de logro escolar (Murillo y Romn, 2011). Por otro lado, el hecho de que los pases de Amrica Latina y el Caribe estn marcados por profundas desigualdades econmicas y sociales, tiende a impactar severamente a las instituciones educativas. En ese contexto, la segregacin social de las escuelas refuerza dicho patrn, pues tiende a excluir relativamente a los sectores ms desaventajados de las condiciones promotoras de una mejor calidad educativa, como docentes mejor calificados, condiciones favorables de convivencia escolar, acceso a materiales educativos desafiantes. Adicionalmente, la segregacin de las escuelas refuerza la inequidad, por cuanto la evidencia muestra que los compaeros son tambin un factor importante de la calidad educativa, y por tanto el capital social, econmico y cultural de las familias, disponible en la escuela, se multiplica para los ms privilegiados en la misma medida en que se reduce para los dems (OREALC/UNESCO, 2010; CEPAL 2007; Valenzuela, Bellei, De Los Ros, 2010). 7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad. La informacin ms ampliamente utilizada para analizar los logros de aprendizaje de los alumnos se basa en la aplicacin de pruebas estandarizadas, cuyo uso se ha difundido e intensificado aceleradamente en los ltimos aos. Es importante eso s estar conscientes de las limitaciones de estos instrumentos como indicadores de la calidad de la educacin. El propsito ltimo de la preocupacin por la calidad educativa es aumentar la cantidad y mejorar la calidad de las oportunidades de aprendizaje que los sistemas educacionales ofrecen a sus estudiantes. Como se sabe, sin embargo, la relacin entre esas oportunidades y los logros acadmicos finalmente alcanzados por los alumnos es altamente compleja y est mediada por muchos factores extra-escolares. sta es una de las varias razones por las cuales las pruebas
estandarizadas de logro acadmico de los alumnos no son estrictamente un indicador directo de la calidad de la educacin de cada pas, como a nivel local no son una medida vlida de la efectividad de una escuela (Koretz, 2008). Los tests estandarizados de logro tienen otra limitacin importante como indicadores de calidad: no miden aspectos relevantes de lo que se espera aprendan los alumnos en la escuela. Primero, porque estos tests no miden capacidades y habilidades prcticas, as como actitudes y disposiciones en diferentes dominios que se busca los alumnos adquieran con la educacin; segundo, porque generalmente se concentran en slo un par de asignaturas lectura y matemticas, y excepcionalmente ciencias naturales-, que aunque sin duda centrales, no son sino una fraccin del currculum escolar; por ltimo, porque incluso al interior de las asignaturas que evalan, importantes habilidades como la comunicacin oral y generalmente la escrituraquedan excluidas (Koretz, 2008; Ferrer, 2006; Ravela et al., 2008). Habida cuenta de estas limitaciones, estas mediciones proporcionan informacin esencial para diagnosticar y monitorear los aprendizajes adquiridos por los nios y jvenes, al menos en las reas del conocimiento que han sido identificadas como crticas (y que el propio marco de accin de Dakar especific). De esta manera, el anlisis de la calidad de la educacin se ha enfocado principalmente a partir de los resultados acadmicos o niveles de aprendizaje- de los estudiantes especialmente en las disciplinas de lenguaje, matemticas y ciencias, a travs de pruebas estandarizadas a nivel nacional e internacional, lo que permite una mayor comparabilidad y monitoreo. Es decir, el debate contemporneo sobre la calidad educativa, si bien no puede reducirse a los resultados de estos tests, tampoco podra obviarlos. Los logros de aprendizaje en Amrica Latina y el Caribe La prueba SERCE-2006 del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin de UNESCO proporciona la mejor informacin comparativa regional del desempeo acadmico de los alumnos de educacin primaria. En ella participaron 16 pases y se evalu a los alumnos de tercero y sexto en lectura y matemtica, y de sexto en ciencias. Aunque este tipo de evaluaciones mide un rango amplio de habilidades y conocimientos, un criterio bsico de equidad sugiere focalizarse en los alumnos que no alcanzan un nivel mnimo de logro definido para su edad o grado y que corren alto riesgo de quedarse crnicamente rezagados en su proceso formativo. Los resultados SERCE-2006 (OREALC UNESCO, 2008) indicaron que, en promedio en los pases participantes, uno de cada dos alumnos de tercer grado en matemticas, y uno de cada tres en lectura, no haba alcanzado el nivel II de desempeo, considerado un piso de logro bsico. Adems, las desigualdades entre pases encontradas en este aspecto fueron muy pronunciadas; as por ejemplo, mientras el 7% de los alumnos de tercer grado en Cuba no alcanz el nivel II de desempeo, en Panam esta proporcin lleg al 49% y en Repblica Dominicana, al 78%. Las diferencias entre pases encontradas en matemticas fueron incluso mayores. Segn un estudio realizado por UNESCO sobre los datos del SERCE (Trevio et al., 2010), entre los factores que explicaran las diferencias de desempeo de los estudiantes estaran las condiciones socioeconmicas y culturales tanto del alumno como del promedio de la escuela; el clima escolar en el nivel de la escuela como de la percepcin del alumno; la gestin directiva
que est orientada hacia lo pedaggico; los aos de experiencia docente; y los aos en educacin preprimaria. Por otra parte, se destaca que la pertenencia a grupos indgenas, el trabajo infantil, y la repeticin de grado influyen de manera negativa en el logro acadmico de los nios. Los resultados de SERCE-2006 tambin muestran que los pases latinoamericanos varan significativamente en el grado en que sus sistemas escolares reducen o amplifican las desigualdades de logro acadmico entre alumnos de diferente gnero, nivel socioeconmico, etnia o zona de residencia, sugiriendo que la calidad de las condiciones y procesos educativos puede hacer una enorme diferencia en reducir la inequidad. Un caso particularmente notable identificado por SERCE es Cuba, que ha logrado reducir las desigualdades de logro entre los estudiantes asociadas al nivel socioeconmico ms que ningn otro pas de la regin; del mismo modo, en Cuba las diferencias de recursos disponibles en las escuelas no resultaron ser un factor relevante de desigualdad de logro entre los alumnos en ninguna de las asignaturas y grados evaluados por SERCE (Trevio et al., 2010).
Alumnos de tercer grado que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura y Matemticas en la prueba SERCE-2006, en % (16 pases participantes en el estudio)
Uruguay R.Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua
Mxico Guatemala
El Salvador Ecuador Cuba Costa Rica Colombia Chile Brasil Argentina 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Lectura Matemtica
Fuente: LLECE UNESCO.
El desempeo acadmico de los alumnos de educacin secundaria ha sido medido internacionalmente por la prueba PISA, un estudio de la OECD que evala alumnos de 15 aos. Una ventaja adicional de PISA, por tanto, es que proporciona un estndar de comparacin externo para Amrica Latina y el Caribe; la desventaja es que slo un grupo pequeo de pases de la regin ha participado en sus aplicaciones.
De acuerdo a los resultados de PISA-2009 (la ms reciente disponible), en promedio en los nueve pases latinoamericanos participantes, un 58% de los alumnos en matemticas, un 45% en lectura y un 48% en ciencias, no demostr haber alcanzado el nivel II de desempeo, nivel que es considerado un piso mnimo de logro en cada asignatura evaluada. Como punto de comparacin, en promedio en la OECD, la fraccin de alumnos que no alcanz este nivel de desempeo fue de 22% en matemtica, 19% en lectura y 18% en ciencias (OECD, 2010, vI). En general, en los pases latinoamericanos la proporcin de alumnos de bajo desempeo en las diferentes disciplinas fue dos a tres veces superior que la de los pases de la OECD. Los anlisis de PISA-2009 han confirmado la importancia de la condicin socioeconmica familiar en el logro escolar; sin embargo, el peso que esta inequidad social tiene sobre el desempeo de los estudiantes vara sensiblemente entre pases: mientras en Per, Uruguay, Chile y Argentina, esta inequidad es mayor que en el promedio de pases de la OECD; en Panam, Colombia, Mxico y Brasil, es similar. De los pases de la regin participantes en PISA2009, slo en Trinidad y Tobago la asociacin entre el origen socioeconmico de los alumnos y sus logros en lectura es ms dbil que en el promedio de pases de la OECD (OECD, 2010, vII). Es interesante notar que precisamente en Trinidad y Tobago es el pas de la regin en donde la relacin entre la calidad de los recursos educativos de las escuelas y el nivel socioeconmico de los alumnos es ms dbil, siendo el nico que no se diferencia del promedio de la OECD en este aspecto.
Alumnos de 15 aos que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura, Matemticas y Ciencias en la prueba PISA-2009, en % (9 pases latinoamericanos participantes en el estudio y promedio OECD)
Panam Per Colombia Brasil Argentina Trinidad y Tobago Chile Mxico
Matemticas Lectura Ciencias
Uruguay
OECD
0 10 20 30 40 50 60 70
80
90
Fuente: PISA-2009, OECD 2010.
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No existen generalizadamente datos comparables que permitan monitorear el avance experimentado por los alumnos de Amrica Latina y el Caribe en lo referido a sus logros acadmicos. La mejor informacin disponible (aunque slo para cinco pases de la regin) es la evolucin del desempeo en lectura de los alumnos evaluados por la referida prueba PISA, aplicada tres veces a lo largo de la dcada anterior. La tendencia observada es en general positiva: en todos los pases latinoamericanos participantes (excepto Argentina) la proporcin de alumnos con muy bajo nivel de desempeo disminuy entre 2000 y 2009. Es importante notar que, en contraste, durante el mismo perodo los pases miembros de la OECD -en promedio- no mejoraron el logro de los alumnos de ms bajo desempeo en lectura. Ms an, considerando todos los pases participantes en la prueba PISA, Per y Chile fueron dos de los tres que mostraron los mayores incrementos en el promedio nacional de desempeo en lectura en trminos absolutos. Vistos en su conjunto, los indicadores de logro acadmico de los alumnos de la regin son preocupantes en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin. En promedio, aproximadamente un tercio en primaria y casi la mitad en secundaria no parecen haber adquirido los aprendizajes bsicos en lectura. En matemticas los resultados fueron incluso ms insatisfactorios. Adems, existe una fuerte inequidad en contra de los alumnos ms desfavorecidos en cuanto al logro acadmico. La buena noticia es que algunos pases de la regin hicieron progresos significativos durante la dcada pasada en las capacidades de lectura de los alumnos de secundaria.
Alumnos de 15 aos que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura, en la prueba PISA-2000 y PISA-2009, en % (5 pases latinoamericanos participantes y promedio OECD)
90 80 70 60 50 Lectura-2000 Lectura-2009
40
30 20 10 0 OECD Argentina Mxico Chile Brasil Per
Fuente: PISA-2009, OECD 2010.
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El aseguramiento de la calidad educacional La propuesta de polticas ms elaborada para abordar globalmente el problema de la calidad de los establecimientos educacionales es actualmente el diseo de sistemas de aseguramiento de la calidad de la educacin (tambin se pueden considerar como parte de esta orientacin las denominadas reformas basadas en estndares y el movimiento por una mayor accountability en educacin). Aunque en rigor se trata de la renovacin de componentes que tradicionalmente han existido en muchos sistemas educacionales (como la inspeccin, evaluacin externa y supervisin escolar), stos son organizados ahora con una lgica diferente. El debate y las iniciativas en torno al aseguramiento de la calidad han avanzado bastante en algunos pases de la regin, como Colombia y Chile (sobre este ltimo caso vase Espnola y Claro, 2010; y Casassus, 2010). En lo esencial, se propone implementar dispositivos externos sistemticos de evaluacin y supervisin educacional, que pueden combinar el uso de test y la inspeccin in situ de los establecimientos, destinados a monitorear la calidad de la educacin (insumos, procesos y resultados) y producir orientaciones para el mejoramiento escolar, generalmente bajo la forma de informes evaluativos. Dichos informes deben ser traducidos en planes de mejoramiento educacional, con plazos y metas establecidos, en funcin de los cuales los gobiernos nacionales o locales generalmente distribuyen recursos para facilitar su implementacin. Finalmente, estos planes de mejoramiento pueden constituirse en virtuales contratos por desempeo entre la autoridad nacional y local, o entre las autoridades y los directivos y docentes de los establecimientos; as, el logro de las metas derivar en beneficios adicionales, en tanto su no cumplimiento, en programas especiales de apoyo, la aplicacin de medidas correctivas y eventualmente sanciones (Barber, 2004; Hamilton, Stecher y Yuan; 2008; McMeekin, 2006). La evidencia disponible sobre la efectividad de estas propuestas es an demasiado limitada (en tiempo y cobertura) para una evaluacin, pero los principales nudos crticos que se han identificado son tres. En primer lugar, el problema de las capacidades y recursos disponibles a la base del sistema escolar para que los actores (docentes, directivos y autoridades locales de educacin) puedan responder productivamente a las nuevas presiones de mejoramiento; todo indica que dichas condiciones deben ser aseguradas previamente para que estos sistemas funcionen como se espera. En segundo lugar, la amplitud de la definicin de calidad educacional que estos sistemas impulsan a nivel de las escuelas: una definicin muy estrecha, basada exclusiva o principalmente en resultados de test estandarizados, tiene los graves problemas antes sealados, cuyos efectos no deseados han sido bien documentados. Sin embargo, la ausencia de indicadores o informacin vlida sobre otros logros escolares, as como la falta de acuerdo acerca de qu constituyen procesos de calidad, dificultan incorporar estos aspectos en dichos sistemas. Por ltimo, el asunto de las consecuencias asociadas a estos sistemas. Es de la esencia de esta propuesta que los profesionales de la educacin se hagan ms responsables de la calidad de su trabajo, por lo que usualmente conlleva premios y castigos de acuerdo al desempeo de cada uno. El problema es que, dadas las fuertes diferencias de recursos y composicin del alumnado entre escuelas, y la naturaleza compleja de la educacin, es muy difcil determinar vlidamente la efectividad neta de cada escuela o educador, por lo que los premios y castigos sern
muchas veces injustamente asignados, lo cual afectar no slo la equidad sino la productividad misma del mecanismo. Tampoco es claro cules son las medidas correctivas ms adecuadas para las situaciones de bajo desempeo: mientras algunos proponen cerrar las escuelas o facilitar que los alumnos se trasladen a escuelas privadas, otros sugieren introducir programas compensatorios de mejoramiento o incluso la reestructuracin de los establecimientos. En ambos casos, como se ve, el problema se ha traslado desde el aseguramiento de la calidad al ms tradicional desafo del mejoramiento escolar, que es en definitiva el meollo de la cuestin. En sntesis, la tendencia contempornea es a concebir estos dispositivos de aseguramiento de la calidad como parte de iniciativas ms amplias de reforma sistmica de la educacin , en donde construir el profesionalismo docente es reconocidamente el ncleo esencial del desafo (Hopkins, 2008; Mourshed, Chijioke y Barber, 2012).
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7.2. Docentes y calidad de la educacin. Consistentemente, tanto los estudios sobre logro acadmico de los alumnos como los de mejoramiento de los sistemas educacionales coinciden en sealar que la calidad del cuerpo docente es el factor clave de la calidad educacional. As, considerando las caractersticas de las escuelas, se ha identificado a los profesores como el elemento fundamental para promover el aprendizaje de los estudiantes, capaz incluso de contrarrestar el efecto de las condiciones negativas del entorno en que viven los nios con menos recursos o que presentan dificultades de aprendizaje (Barber & Mourshed, 2007; Rockoff, 2004). En consecuencia, las polticas educacionales han comenzado a reponer a los docentes en el centro, dejando atrs las pretensiones de disear reformas educacionales a prueba de profesores. Cuando las polticas docentes se plantean en el marco de la calidad y no la sola expansin del sistema, la envergadura de la tarea resulta mucho mayor. A nivel internacional, se ha identificado que los principales desafos de poltica referidos a los docentes son atraer y mantener a profesores de buena calidad en el sistema escolar, as como proveerles de oportunidades de formacin, desarrollo y actualizacin que garanticen que poseen las competencias que exige la labor de enseanza en una sociedad altamente cambiante (OECD, 2009). Acometer esta agenda requiere inevitablemente un abordaje sistmico, que combine slidos procesos formativos, buenas condiciones para el trabajo de enseanza en la escuela, y un elevado estatus profesional de la docencia. La dificultad ms inmediata para avanzar en este sentido es el contraste existente en la mayora de los pases entre el bajo estatus y malos salarios que tiene la profesin docente, con la alta exigencia de su labor profesional; adicionalmente, las deficientes condiciones de trabajo influyen de manera negativa en la posibilidad de contar con los mejores profesores en los sectores ms vulnerables (Little & Bartlett, 2010). Pero las dificultades se sitan tambin en niveles ms profundos. La labor de los profesores es cada vez ms compleja y desafiante, deben atender a nios provenientes de sectores diversos de la sociedad, cuyo capital cultural puede diferir de manera importante. Junto con esto, un docente competente no slo debe conocer su disciplina sino manejar variadas estrategias pedaggicas que permitan a los nios desarrollar habilidades ms complejas, actitudes y motivaciones que les permitan participar en la sociedad y convertirse en aprendices autnomos a lo largo de la vida; todo esto ha puesto en entredicho las instituciones y prcticas tradicionales de formacin inicial y continua de los docentes (Darling-Hammond, 2006; Darling-Hammond, Ching & Johnson, 2009; OECD, 2009). La situacin de los docentes en Amrica Latina y el Caribe En el marco de educacin para todos, el monitoreo bsico de la situacin docente ha consistido en observar la evolucin de la disponibilidad de docentes y su formacin especializada. El indicador de disponibilidad ms utilizado es la cantidad de alumnos por cada profesor en el sistema escolar; mientras un indicador de calidad es la proporcin de docentes que poseen formacin especializada y estn por tanto certificados como docentes. Informacin comparativa de alcance regional acerca de otros aspectos, como la calidad de la formacin docente o su nivel de conocimientos y capacidades, no existe, aunque un reciente informe encargado por UNESCO (OREALC/UNESCO, 2012) proporciona cierta evidencia parcial al respecto.
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En cuanto a la tasa de alumnos por profesor, en trminos generales Amrica Latina y el Caribe presentaba en 2010 una situacin intermedia, muy cercana al promedio al compararla con las dems regiones del mundo, tanto en educacin primaria (19 alumnos por profesor) como secundaria (16 alumnos por profesor). Adems, en la dcada pasada esta proporcin tendi a disminuir en ambos niveles, especialmente en la enseanza primaria, donde el promedio de alumnos por profesor decreci en 4 alumnos desde 2000. Este patrn de mejoramiento se observ en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin comparable, con la excepcin de Colombia, donde la razn alumno/profesor aument en los dos ciclos escolares, especialmente en secundaria. Ciertamente, bajo este promedio regional existe una muy alta heterogeneidad de situaciones, con algunos pases como Nicaragua- con alrededor de 30 alumnos por profesor tanto en primaria como secundaria, y otros -como Cuba- con alrededor de 10 alumnos por profesor en ambos niveles. Considerando el avance experimentado en la cobertura educativa durante las ltimas dcadas en los pases de la regin, el hecho de que las tasas de alumnos por profesor no sean en promedio comparativamente altas y que adems bajaran durante la dcada anterior, no debe subvalorarse, por cuanto expresa un importante esfuerzo por aumentar la cantidad de docentes disponibles en los distintos niveles de enseanza.
Razn de alumnos por profesor en educacin primaria (37 pases incluidos)
Amrica Latina
40 35 30 25 20 15 10 5 0 BO HN CL UY SV NI MX CO GT DO PN BR PE CR EC AR 2000 2010 AN TC GY BZ JM LC TT AW VC GD DM SR AG AI BS KN VG MS BB KY CU Promedio Pases 2010 (18,79)
El Caribe
75
Razn de alumnos por profesor en educacin secundaria (36 pases incluidos)

Amrica Latina
35
El Caribe
30
25
20
15
10
0
BB AI AN TC GY BZ VC LC GD JM AW TT SR MS DM AG BS KN KY VG CU BO UY EC PY NI DO CO CL MX BR GT PE CR PN AR
2000
2010
En lo que respecta a la calidad de la preparacin del cuerpo docente (medida por el porcentaje de profesores con formacin certificada de acuerdo a los requisitos de cada pas), la informacin comparable indica que, hacia 2010, el 78% de quienes ejercan la docencia en primaria y el 70% en secundaria contaban con formacin docente certificada. Sin embargo, existen marcados contrastes en la regin en el nivel de profesionalizacin de la docencia, por cuanto en algunos pases (especialmente concentrados en la regin del Caribe) la proporcin de profesores certificados, tanto en primaria como en secundaria, apenas llega a la mitad del cuerpo docente, mientras en otros supera el 90%. Especial mencin merece el caso de Cuba a este respecto, que en ambos niveles escolares contaba en 2010 con un 100% de docentes certificados. En este aspecto, entre 2000 y 2010, en promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe no hicieron ningn progreso ni en la enseanza primaria ni secundaria. Esto no quiere decir que no haya habido cambios en la regin durante la dcada pasada, pero estos fueron contrastantes: mientras algunos pases aumentaron de manera importante la presencia de docentes certificados (como fue el caso de Panam y Bahamas en primaria, y San Kitts y Nevis en secundaria), en contrapartida otros la disminuyeron significativamente (como Montserrat y Anguila en primaria, y Montserrat y Belice en secundaria).
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Profesores certificados en educacin primaria (%)

Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BO CO MX SV PN CR DO EC NI 2000 2010 AN VG JM TC CU AW KY BS TT LC VC GY GD KN DM MS BB AG AI BZ Promedio Pases 2000 (77.63%) Promedio Pases 2010 (78.43%)
El Caribe
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Profesores certificados en educacin secundaria (%)

Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40
30
El Caribe
20 10 0 EC CO SV MX DO PN CR NI 2000 2010 AN TC BB VG TT CU KY AW BS VC LC GY KN MS AG DM BZ GD Promedio Pases 2010 (69.88%)
Es decir, en general, los esfuerzos parecen haberse orientado ms a aumentar la cantidad de docentes disponibles que a elevar los niveles de formacin profesional de los educadores, lo que implic que en varios pases entre un quinto y la mitad de los profesores no posea certificacin como docente. Esto es an ms preocupante si se considera que en la regin los requisitos de certificacin de la formacin docente tienden a ser bajos: en algunos pases la formacin docente se extiende por uno o dos aos; en otros se realiza en instituciones de nivel secundario, escuelas normales o instituciones de educacin superior de baja exigencia; existe insuficiente regulacin de los programas de formacin y stos tienden a ser de baja calidad (OREALC UNESCO, 2012). En los pases de la regin, la importancia de contar con buenos profesores ha sido ampliamente reconocida y muchas polticas pblicas apuntan a mejorar el status social de los docentes, para lo cual necesitan atraer y asegurar buenos profesionales en la docencia, proporcionar una formacin inicial y continua de calidad, y mejorar sus condiciones laborales (valos, 1996, Vaillant, 2009). Un ejemplo de estas polticas es el caso de Brasil, con la creacin el ao 1998, del Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF) a fin de mejorar las remuneraciones y destinar fondos a la capacitacin de los docentes. El impacto que ha tenido FUNDEF es muy positivo, mejorando los salarios de manera significativa especialmente donde se encontraban ms bajos y disminuyendo el nmero de docentes sin calificacin a nivel nacional (Vaillant, 2009). Desafortunadamente, tambin es posible observar contradicciones importantes en la puesta en prctica de las polticas docentes, incluso en pases con un elevado nivel de profesionalizacin
de la docencia. Por ejemplo, en Chile aunque desde los aos noventa se han realizado varias polticas de mejoramiento de las condiciones laborales, salariales y de formacin inicial y en servicio de los docentes (Nez, 2003; valos, 2002), simultneamente la carrera de pedagoga ha sido la de mayor aumento de matrcula, pero esto se hizo principalmente en programas sin certificacin de calidad, con bajos o inexistentes requisitos de admisin, y en muchos casos bajo modalidades alternativas de horario y duracin limitadas o no presenciales, todo lo cual puso en riesgo la calidad de la formacin docente; ms an, mediante una ley recientemente aprobada se dej de exigir el ttulo profesional docente para ensear en el nivel secundario (Bellei y Valenzuela, 2010). Las limitaciones de la formacin inicial podran ser subsanadas mediante sistemas de formacin en servicio de calidad; sin embargo, de acuerdo a un reciente reporte, la situacin regional no parece auspiciosa tampoco en esta materia. De acuerdo a sus autores, la formacin continua tiene escasa relevancia y articulacin, no toma en cuenta la heterogeneidad de situaciones de los docentes, ni considera la realidad de las escuelas y los desafos prcticos de la enseanza, todo lo cual deriva en acciones con bajo impacto en las dimensiones relevantes del oficio docente (OREALC UNESCO, 2012). La situacin descrita que no es exhaustiva, por cuanto no incluye por ejemplo en las condiciones laborales de la docencia- muestra que las polticas docentes vinculadas con la calidad educativa enfrentan un panorama altamente desafiante en la mayora de los pases de la regin. Lineamientos para la poltica docente en Amrica Latina Un reciente informe regional (OREALC/UNESCO, 2012), encargado por UNESCO y basado en una amplia consulta a expertos, revisin de literatura, anlisis de datos e informes de casos nacionales, identific un conjunto importante de lineamientos de polticas docentes para los pases de Amrica Latina y el Caribe, los cuales agrup en cuatro dimensiones: formacin inicial, formacin continua, carrera profesional e institucionalidad de las polticas. En esta seccin reproducimos estas propuestas. En cuanto a la formacin inicial docente, se propone promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos; fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los formadores; ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales desfavorecidos; y asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y de quienes egresan de ellos. En lo referido al desarrollo profesional y la formacin continua, se sugiere asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes; asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes; construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente; implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el fin de
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asegurar su calidad y relevancia; promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar; y regular la pertinencia de la oferta de postgrados. El informe tambin propone modernizar la carrera docente en los pases, con el propsito de fortalecer la profesin docente e incidir en la atraccin de buenos candidatos. Para ello, se debiera reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente; estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional; disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos, clara y articulada, para estimular la labor profesional docente; desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente; y disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y la asignacin de funciones. Adicionalmente, como parte de este esfuerzo, se debiera buscar que los mejores docentes se desempeen en aquellas zonas ms marginadas, como sectores rurales, pueblos indgenas o zonas con mayores ndices de pobreza; para lo cual se requiere que los profesores tengan incentivos y los recursos necesarios, que cuenten con autonoma para ejercer en el aula y sean monitoreados de manera continua (Vegas, 2009). Por ltimo, el informe tambin indica que se debe fortalecer las instituciones pblicas y los procesos vinculados con las polticas docentes, en el sentido de priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica en el marco de las polticas educacionales; conciliar criterios de continuidad y cambio para lograr mayor efectividad de las polticas docentes; y promover la participacin de los actores en la generacin de polticas a fin de aumentar su respaldo, legitimidad y viabilidad. 7.3. Clima Escolar y su relacin con la calidad de la educacin El clima escolar es un factor de proceso escolar que afecta de manera importante los aprendizajes. La calidad de la educacin requiere de un entorno inclusivo y democrtico, donde todos los nios puedan desarrollar al mximo sus potencialidades (UNESCO, 2005). Lo anterior es consistente con la Convencin de derechos del nio (1989) para la cual el derecho a la educacin se enmarca en los principios generales de no discriminacin, inters superior del nio, derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo; y respeto y consideracin por la visin de los nios (artculos 2, 6 y 12 respectivamente). En efecto, en un marco comprehensivo sobre el derecho a la educacin, el derecho al respeto en el entorno del aprendizaje es considerado actualmente como uno de sus tres pilares, incluyndose en esta dimensin el respeto por la propia identidad del nio, la promocin de su participacin creciente en las materias de su inters, y el respeto por su integridad tanto fsica como sicolgica (UNICEF y UNESCO, 2008). Las investigaciones sobre eficacia escolar han dado un soporte adicional a esta visin sobre la importancia de un clima escolar positivo y seguro. Algunos elementos de un buen clima escolar propicio para un mayor aprendizaje seran la orientacin del trabajo de directivos y docentes puesta en el aprendizaje de los nios, la inclusin activa de las familias y comunidad para alcanzar estos objetivos; la valoracin y reconocimiento de los alumnos, la satisfaccin de los docentes respecto a su labor y una alta capacidad para prevenir y solucionar los problemas de convivencia escolar e indisciplina (Martinic y Pardo, 2003; Bellei et al., 2004; Murillo et al. 2007;
Cornejo & Redondo, 2007).Como contrapartida, existe evidencia de que la violencia escolar afecta negativamente el desempeo acadmico: en los establecimientos donde existe ms frecuentemente violencia escolar, se deteriora el capital social y de dificulta las habilidades para resolver conflictos de manera pacfica (Trevio et al., 2012; Cook et al., 2010). Clima escolar y aprendizajes en Amrica Latina y el Caribe Existe abundante evidencia emprica sobre la relevancia del clima escolar para los logros de los alumnos en los pases de Amrica Latina y el Caribe. En el marco del Estudio SERCE-2006 ya mencionado, el clima escolar aparece como una de las variables ms relevantes y consistentes para explicar el rendimiento acadmico de los estudiantes de primaria entre los pases de Latinoamrica y el Caribe. Adems, como factores asociados con el clima escolar, se destaca el manejo de los docentes de la conducta dentro del aula y el buen uso del tiempo lectivo, como lo que ms influira en los aprendizajes (Trevio et al., 2012), hallazgos que son consistentes con la literatura sobre escuelas efectivas, antes citada. Para el anlisis de los resultados SERCE-2006, el clima escolar se defini como el grado en que los estudiantes se sienten acogidos y respetados en la escuela, lo cual incluye entre otros aspectos las relaciones entre alumnos, con los docentes, el clima en el aula, y situaciones de violencia en la escuela. A nivel global para la regin, tanto el indicador de clima escolar medido a nivel de la escuela como la percepcin individual que los alumnos tienen del clima escolar, resultaron positiva y significativamente asociados con los logros de los alumnos de tercero y sexto grado, en las tres asignaturas evaluadas (lectura, matemtica y ciencias naturales) (Trevio et al., 2010). Los anlisis desagregados a nivel de los pases mostraron a su vez que esta asociacin positiva entre el clima escolar y los logros de los alumnos se replicaba para la gran mayora de los casos, con una sistematicidad e intensidad slo superada por la de las condiciones socioculturales de los alumnos (Nicaragua es el nico pas en el que el clima escolar no apareci relacionado con los aprendizajes para ninguna de las mediciones realizadas). Adicionalmente, se encontr que el efecto del clima escolar en los aprendizajes parece ser levemente superior para los alumnos de tercer grado que de sexto grado, y en el rea de las matemticas un poco ms que en lectura (Trevio et al., 2010). Ciertamente, en ningn pas latinoamericano, para ninguno de los grados ni asignaturas evaluadas, se encontr que un buen clima escolar estuviese relacionado con menores niveles de logros acadmicos de los alumnos. Por ltimo, el estudio PISA-2009 tambin indag sobre las relaciones entre el clima escolar y los logros de los alumnos en lectura (aunque en este caso, el clima escolar es definido ms ampliamente como ambiente para el aprendizaje, e incluye adems de la calidad de las relaciones en la escuela y la disciplina, el liderazgo del director, el estmulo de los docentes hacia los alumnos y la presin de las familias hacia la escuela en lo acadmico). Adems de ratificar la relevancia de esta dimensin por s misma para el logro de los alumnos, el estudio PISA encontr que la calidad del ambiente para el aprendizaje estaba fuertemente relacionada con las condiciones socioeconmicas de la escuela, de forma que el efecto de ambos factores se potenciaba: estudiantes que asisten a escuelas de mejor condicin socioeconmica tienden a disfrutar de un mejor ambiente para el aprendizaje, y ambos factores en conjunto contribuyen a su mejor desempeo en lectura. Ms aun, el estudio encontr que este efecto combinado era
particularmente marcado en pases como Chile, Trinidad y Tobago, Argentina y Uruguay (OECD 2010, vIV. Un ltimo hallazgo de ese estudio es que en la mayora de los pases latinoamericanos participantes (Mxico, Brasil, Colombia, Panam, Per, Trinidad y Tobago, y Per), la dimensin especfica del clima disciplinario en la escuela tena un efecto positivo y significativo en los logros de lectura de los alumnos. Algunos desafos sobre el clima escolar La creciente importancia del clima escolar ha llevado a que se desarrollen polticas pblicas en la regin que integren esta dimensin como un tema central para el mejoramiento en los aprendizajes, especialmente dirigidos a los sectores desaventajados. Una tendencia desde comienzos de los 2000, ha sido la de propiciar la participacin de los distintos actores involucrados en la educacin, los directivos, docentes, familias y los mismos alumnos. En efecto, un estudio realizado en Latinoamrica seal la importancia creciente de la creacin de Consejos Escolares a partir de reformas educativas varios pases como Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Mxico y Nicaragua (Lpez, 2005). Otro ejemplo es el programa EDUCO en El Salvador que propone escuelas con altos grados de autonoma que estn completamente administradas por la comunidad, lo que ha reducido los ndices de desercin escolar y ausentismo (UNESCO, 2005). Con todo, la nocin de clima o convivencia escolar es bastante desafiante para las polticas educacionales, pues refiere a procesos y relaciones interpersonales entre diversos estamentos, que son difciles de modificar por las polticas o de regular mediante los tradicionales reglamentos de convivencia. Incluso en la dimensin de la participacin, que parece ms tradicionalmente accesible, se ha encontrado que el involucramiento de los distintos actores en los Consejos Escolares se relaciona muchas veces con asuntos de gestin administrativa o mejoramiento de la infraestructura escolar, pero que la participacin en temas de convivencia escolar es reducida; ms an, sta tiende a orientarse hacia la elaboracin de reglamentos, que ms que fomentar un buen clima o una identidad compartida al interior de la institucin escolar, se focalizan en sanciones para quienes los trasgreden (Neubauer & Trigo de Silveira, 2009). Lo mismo ocurre ha ocurrido con las polticas ms recientes que apuntan a mejorar el clima escolar; ellas tienden a poner nfasis en la reduccin de la violencia o situaciones de bullying, con enfoques punitivos y de control, sin contener propuestas positivas de promocin de la buena convivencia. 7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin Desde que se establecieron los modernos sistemas educacionales, sus promotores defendieron la nocin de que la educacin masiva contribuira a la difusin y consolidacin de la sociedad democrtica formando al ciudadano soberano. Tan fundamental como la alfabetizacin y la adquisicin de la matemtica bsica, fueron los propsitos de producir identidad nacional y sentar las bases para la convivencia democrtica. Dada la centralidad de este objetivo, la educacin para la ciudadana debera ser vista como un aspecto medular de lo que actualmente se denomina calidad de la educacin.
El objetivo de la educacin para la ciudadana se hizo explcito ya en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) y se reforz en la Convencin sobre los derechos del nio (1989) as como en otros acuerdos internacionales. El derecho a la educacin implica la formacin en el respeto de los derechos humanos, conocimiento y respeto por la propia identidad cultural as como por culturas diferentes. Asimismo, los nios deben prepararse para ser ciudadanos responsables aportando a un contexto de paz, tolerancia e inclusin (Artculos 28 y 29, Convencin derechos del nio, 1989). La educacin para la ciudadana se reconoce actualmente, junto con los logros en los aprendizajes acadmicos, como uno de los objetivos de los sistemas educativos, el cual incluye conocimientos, habilidades y actitudes que permitan a los estudiantes un actuar cvico, ejercer sus derechos y participar en la sociedad (Cox, Jaramillo & Reimers, 2005; CEPAL, 2010; UNESCO, 2011). Adicionalmente, las transformaciones que marcan a las sociedades del siglo XXI, especialmente la globalizacin y los avances en las tecnologas de la informacin y la comunicacin, han implicado una creciente diversidad en las sociedades y exigen una nueva reflexin sobre los significados que implica la ciudadana y el rol de los ciudadanos, todo lo cual ha hecho que la formacin para la ciudadana adquiera renovada relevancia (Schulz, 2010).Dichas transformaciones tambin relevan la necesidad de formar personas capaces de comprender esta nueva sociedad, adaptarse a los rpidos cambios e insertarse como sujetos activos y productivos en la sociedad (CEPAL, 2010; Schulz, 2010). La formacin ciudadana abarca el desarrollo de diversas habilidades y actitudes. Schulz et al. (2010) sealan que la educacin para la ciudadana implica tanto el conocimiento como oportunidades reales de participacin e involucramiento tanto en la sociedad cvica y civil. Se enfoca en las diversas maneras que tienen las personas de relacionarse entre ellas y cmo definen sus comunidades y sociedades. Esto se refiere tanto a la participacin en instancias polticas formales (dimensin cvica) como el involucramiento y participacin en actividades de la comunidad de carcter local (dimensin civil). La educacin para la ciudadana tambin se vincula con la desigualdad social. En efecto, dentro de los factores que influyen en los resultados de la educacin para la ciudadana, uno de los ms relevantes es el contexto socioeconmico de donde provienen los estudiantes. Investigaciones sealan que, dentro de las variables que tienen un impacto en la educacin para la ciudadana, la desigualdad social es un factor de contexto importante, especficamente en el mbito de la participacin poltica (Solt, 2008). En este sentido, se observa una asociacin entre mayor estatus socioeconmico y mayor nivel educacional de las personas con una ms alta participacin poltica, lo cual favorece la representacin de las necesidades e intereses de los sectores de mayores ingresos (Solt, 2010, Lijphart, 1997; Marien, Hooghe, & Quintelier, 2010). Situacin de la regin sobre la formacin ciudadana. La educacin para la ciudadana y el real ejercicio de los derechos cvicos de las personas se encuentra en Amrica Latina con una situacin paradojal, marcada por un fuerte contraste entre los progresos en materia poltica y la persistencia de fuertes inequidades sociales. Durante las dos ltimas dcadas, la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe se han
caracterizado por haber recuperado y mantenido gobiernos democrticos, pudiendo elegir a sus gobernantes a travs de procesos electorales pacficos y peridicos, aspecto central de la ciudadana. En contraste, la regin muestra una importante desigualdad ante el acceso a la justicia social, con altos niveles de pobreza, crecimiento econmico importante aunque con importantes diferencias en la distribucin de ingresos, y un descontento respecto a la democracia actual (PNUD, 2004).La desigualdad social caracterstica de la regin, repercute de manera negativa en la confianza de los ciudadanos hacia la clase poltica y la capacidad de las instituciones pblicas para responder a las demandas sociales. Los jvenes latinoamericanos en particular, tendran una cierta apata y falta de compromiso respecto a los procesos democrticos (Cox et al. 2005), incluso el 55% de ellos argumentan que sera aceptable un rgimen autoritario si es capaz de resolver los problemas econmicos de la sociedad (PNUD, 2004). El estudio Internacional de Educacin Cvica y Ciudadana, ICCS-2009 (Schulz, 2009), conducido por la Asociacin Internacional para la Evaluacin de Logros Educacionales (IEA), investig en profundidad los modos en los cuales los jvenes de diferentes pases estaban siendo preparados para asumir su rol como ciudadanos. El estudio indag en el conocimiento cvico adquirido por los alumnos, su percepcin sobre las instituciones pblicas, las formas de gobierno, la corrupcin, el respeto a las leyes, y su disposicin hacia formas de coexistencia pacfica. De Amrica Latina, slo Mxico, Guatemala, Repblica Dominicana, Colombia, Paraguay y Chile participaron en el ICCS-2009. Una de las principales conclusiones del estudio es el contraste entre el currculum prescrito y los aprendizajes reales de los alumnos. As, si bien en los currculos de cada uno de los 6 pases participantes de la regin est claramente presente la preocupacin por construir y fortalecer sociedades ms democrticas, inclusivas y pacficas (temticas relativas a la formacin ciudadana), el conocimiento cvico de los estudiantes latinoamericanos es comparativamente bajo. Segn ICCS-2009, el promedio de la regin se ubic media desviacin estndar por debajo del promedio del total de pases participantes en el estudio (Schulz, 2009). En particular, en 5 de los 6 pases latinoamericanos que participaron en el estudio, ms de la mitad de los jvenes se encontraba en el nivel ms bajo de conocimiento cvico, lo que implica que no conocen los conceptos de democracia participativa como sistema poltico, ni tienen conocimientos claves sobre las instituciones, sistemas o conceptos cvicos (Schulz, 2009). El nivel socioeconmico est positivamente asociado con el conocimiento cvico, y es un factor relevante para explicar las diferencias en el conocimiento cvico entre los estudiantes y entre los pases. El estudio ICCS-2009 encontr una correlacin tanto entre los factores de contexto de la familia y de la escuela con el conocimiento cvico de los alumnos, como entre el nivel de desarrollo econmico y el nivel de conocimiento cvico en los pases (Schulz, 2009). Sin embargo, factores internos de los sistemas escolares tambin podran explicar estas diferencias. En el caso latinoamericano, los bajos niveles de conocimiento cvico podran tambin explicarse por una baja importancia real otorgada a estos temas en las escuelas y por problemas relacionados con los procesos de enseanza de la educacin ciudadana (Cox et al. 2005). Otro hallazgo relevante, es que si bien existe un rechazo a los gobiernos autoritarios, ms de la mitad de los jvenes latinoamericanos justifica las dictaduras bajo ciertas circunstancias, siendo
los hombres ms que las mujeres los que muestran ms disposicin a los gobiernos autoritarios. Lo mismo ocurre con la disposicin a acceder a prcticas de corrupcin y desobediencia de la ley en ciertas circunstancias. En este contexto es importante destacar que los estudiantes con mayor conocimiento cvico tienden a no aceptar las dictaduras o las justificaciones para desobedecer las leyes (Schulz, 2009). Asimismo, en trminos de percepciones, los jvenes latinoamericanos tienden a desconfiar de los partidos polticos, los tribunales de justicia y la polica, aunque en este tpico se encuentran diferencias ms marcadas entre los pases. Por ltimo, en trminos de sus disposiciones y en un marcado contraste con los hallazgos anteriores- el estudio ICCS-2009 encontr que los jvenes latinoamericanos presentan actitudes positivas hacia su nacin y un alto sentido de identidad regional; expresan empata hacia las personas que se encuentran en dificultad o que pertenecen a grupos minoritarios; y se muestran preocupados por la necesidad de construir sociedades ms justas, inclusivas y democrticas (Schulz, 2009). Estas disposiciones de los jvenes contienen el potencial de una actitud cvica positiva, orientada por los asuntos del bien comn y la justicia social, que podra ser mejor capitalizada por las instituciones escolares de la regin. Por cierto, los recientes movimientos estudiantiles ocurridos en varios pases de la regin son una constatacin de esta voluntad de los jvenes de participar cvicamente y promover cambios que mejoren sus condiciones y las del sistema educacional en general. Principales desafos de la regin en educacin ciudadana Amrica Latina ha presentado un desarrollo importante en las ltimas dos dcadas, el crecimiento econmico ha sido sostenido y la generacin joven es la que ha recibido ms educacin en la historia de la regin. Sin embargo, la inequidad social contina siendo un obstculo importante para la sociedad latinoamericana. Esta desigualdad social, presenta un importante obstculo a la educacin para la ciudadana. El descontento social que esta inequidad conlleva, junto a la buena disposicin de los jvenes latinoamericanos hacia los temas sociales, puede ser una oportunidad para potenciar una transformacin hacia la participacin e involucramiento poltico de los jvenes, que permita poner en relieve las necesidades de los grupos ms marginados de la sociedad apuntando hacia el bien comn. Tal como lo seala el estudio ICCS-2009, mejorar el conocimiento cvico de los estudiantes es un paso importante para fortalecer la democracia y la sociedad civil en Latinoamrica. Para esto, es necesario darle mayor importancia a la educacin ciudadana, que tiende a ser postergada por las polticas educacionales que adoptan un foco reduccionista sobre los aprendizajes escolares. Ms aun, una aproximacin ms comprehensiva debera cambiar el paradigma desde una educacin cvica basada principalmente en adquirir conocimientos respecto al funcionamiento del gobierno y sus instituciones, hacia la educacin ciudadana que implica el desarrollo de competencias, habilidades y actitudes para la participacin ciudadana y poltica; complementando y otorgndole sentido a la formacin acadmica, a fin de que los estudiantes no slo aprendan contenidos, sino a mejorar sus relaciones sociales y su involucramiento en la sociedad de la que son parte(Cox et al., 2005).
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Respecto de la aproximacin curricular hacia la educacin para la ciudadana hay opciones que tomar. En un estudio reciente (Bascop, 2012), que analiza los contenidos curriculares referidos a la educacin ciudadana de los 6 pases participantes en el ICCS-2009, se observa una variabilidad entre currculos que enfatizan la dimensin civil, como el caso de Colombia donde destacan contenidos relativos a la convivencia pacfica, valores cvicos e inclusin social; y por otro lado currculos como el de Mxico, Paraguay o Chile, donde el acento est puesto en la dimensin cvica, como por ejemplo formas de representacin, participacin democrtica, voto y rendicin de cuentas. Estas aproximaciones curriculares deben luego expresarse en programas efectivos a nivel escolar. En la regin algunos pases han puesto especial nfasis en la educacin cvica y ciudadana, enfatizando principalmente competencias como la tolerancia a la diversidad, el respeto por la vida y los derechos humanos, la responsabilidad por las propias acciones y la comunidad (Cox et al., 2005). Un ejemplo de esto es el programa nacional Competencias Ciudadanas de Colombia, con el que se busca hacer frente al problema de la violencia en el pas. Este programa refleja esta nueva visin de la educacin cvica que requiere generar competencias, como una manera de educar para ser y saber hacer. Incluso en materia de contenidos, es necesario que la educacin ciudadana ample su foco tradicionalmente circunscrito a la institucionalidad poltica-, para incluir temticas sociales como la equidad, el medioambiente y los derechos humanos. Asimismo, es recomendable que estos contenidos se inserten de manera transversal en todos los niveles de enseanza, incluyndose en el currculo de distintas asignaturas (Cox et al., 2005). Ms aun, la incorporacin de enfoques como la educacin para el desarrollo sostenible (en que la regin se encuentra apenas en sus inicios) tiene el potencial de expandir este concepto hacia uno de ciudadana global, resaltando el sentido de responsabilidad y solidaridad planetaria e intergeneracional (Salgado y Trllez, 2009). Finalmente, es fundamental atender a la organizacin, y el clima escolar y pedaggico de las escuelas, de manera que exista coherencia entre lo que se ensea y lo que se practica y vive en ellas. Cuando existe esta coherencia y las relaciones entre profesores y alumnos son adecuadas, la comprensin sobre la democracia es ms directa. Esto vincula los desafos de la educacin ciudadana con los de clima escolar antes discutidos. Sin embargo, Cox et al. (2005), basndose en encuestas aplicadas en varios pases, sealan que en la regin existiran elevados niveles de rechazo a la diversidad por parte de los docentes, lo que dificultara la enseanza para la ciudadana y la democracia. La promocin de la educacin cvica en este aspecto, debiera tambin incluir una mayor difusin y consolidacin de las formas de organizacin y participacin estudiantil, especialmente en los establecimientos de educacin secundaria. Histricamente en varios pases de la regin las organizaciones estudiantiles han jugado un papel importante en la promocin de cambios educativos y sociales; ms an, los recientes movimientos estudiantiles que se han sucedido en varios pases de la regin demuestran el enorme potencial cvico que estos procesos tienen. El sistema escolar debiera ser capaz no slo de procesar las demandas de los estudiantes como grupo de presin, sino de aprovechar sta como una oportunidad de afianzamiento de la educacin para la ciudadana en su sentido ms integral.
7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin. Respecto a los desafos y tendencias propias del siglo XXI, una de ellas es la inclusin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). La formacin de competencias digitales es fundamental en el mbito educativo como una necesidad para la inclusin en la sociedad del conocimiento. El potencial de las TICs no se refiere slo a la alfabetizacin digital sino tambin deben ser utilizadas para promover competencias modernas y mejorar el desempeo educativo de los estudiantes en trminos generales (CEPAL, 2010). En efecto, en Latinoamrica existe una importante brecha digital tanto en el acceso como en el tipo de uso que se les da por parte de los estudiantes. Como parte importante de los cambios que la emergencia de la sociedad de la informacin ha generado, se destaca en el ltimo tiempo la relacin entre educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin. Es muy amplia la gama de posibilidades que tal relacin brinda. No obstante, es sabido -sobre todo a partir de la expansin de las llamadas redes sociales- que las TICs evolucionan hacia ser instrumentos genricos de la vida social en cuanto tal, como en su momento pas con el lenguaje hablado, los libros y la telefona. De este modo, la inclusin o exclusin de la nueva cultura digital puede tener mltiples efectos: se trata, a fin de cuentas, de la inclusin o exclusin de las formas ms emergentes de vida social, poltica, cultural, econmica. La literatura educacional reconoce aqu los efectos econmicos de una relacin positiva entre educacin y TICs (Sunkel et al, 2011), como necesidad de adaptacin de la enseanza a los cambios en el trabajo que tienden a la mayor importancia de habilidades comunicativas y cognitivas; los sociales, como participacin de la comunidad societal de valores y espacios comunes (de ah la nocin de brecha digital); y los propiamente pedaggicos, como la capacidad de las nuevas tecnologas y las prcticas que vehiculizan de mejorar los procesos de aprendizaje. Aunque la literatura acadmica y las polticas pblicas tienden a privilegiar este ltimo aspecto, es inseparable de los dos anteriores: las TICs no son solo un potente recurso para el aprendizaje, son herramientas cada vez ms relevantes para la vida. Existen distintos modos de introducir las TICs al proceso educativo: desde un punto de vista general a travs de las herramientas tpicamente desarrolladas cuyo valor trasciende la educacin (internet, procesadores de texto, hojas de clculo, etc.) y de un modo ms especfico, a travs de herramientas elaboradas para el uso pedaggico: software especializado y prcticas docentes particulares que lo utilicen. En este ltimo caso se habla de Tecnologas para la Educacin. La tendencia es que de ambas formas la tecnologa se incorpore cada da ms al proceso educativo. En tal perspectiva, la evidencia a nivel internacional es positiva, pero limitada. Es decir, se sugiere que existe una relacin entre TICs y mejoramiento del aprendizaje, no obstante, los datos son parciales y poco generalizables; incluso cuando se trata de investigaciones con refinada elaboracin metodolgica (Cox y Marshall, 2007). La gran dificultad que enfrenta la investigacin aqu es lo difcil que resulta aislar el efecto de las TICs respecto del contexto en el que operan, por lo cual los resultados que se obtienen resultan muy sensibles al contexto. Aun
as se puede afirmar que la relacin entre TICs y aprendizaje es positiva, y sobre todo, que cobija enormes potencialidades. Las TICs y educacin en Amrica Latina y el Caribe: panorama y desafos Como ha sucedido en general con los procesos de modernizacin en el continente, la incorporacin de las TICs a la educacin es dispar y heterognea, en un contexto general de rezago. Aunque en la ltima dcada los pases de la regin han hecho un esfuerzo considerable, apoyados por la iniciativa de la cooperacin internacional. La incorporacin de las TICs a la educacin en el marco de su aplicacin a otras reas como instrumento de desarrollo- resulta fundamental en las Metas Milenio del 2000. Asimismo, la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin se ha trazado 10 objetivos para ser alcanzados por los pases en 2015, dos de los cuales refieren a educacin y tecnologas propias de la sociedad de la informacin. Finalmente, aunque no han fueron explcitamente recogidas en la agenda de Dakar, las TICs tambin pueden contribuir a la concrecin de las metas de educacin para todos (UNESCO UIS, 2012). Un panorama del estado de incorporacin de las TICs en educacin en la regin requiere observar tanto el acceso, como el uso y los resultados asociados a las TICs. En cuanto al acceso a las TICs el panorama es en general negativo. La disposicin de PC con software educativo e internet en el hogar el ao 2000 llegaba slo al 15% de los hogares de la regin, indicador que sube a 19,1% en 2006 (Sunkel et al, 2011). La ausencia total de TICs en el hogar baja de 66% a 52,5% en el mismo perodo, no obstante, sigue siendo mayoritaria. En esta dimensin bsica, la exclusin es la regla general en la regin. Se trata, de todos modos, de una exclusin muy heterognea. Mientras un conjunto de pases (en particular del cono sur como Chile y Uruguay) presenta indicadores muy cercanos a la media de la OCDE, otros exhiben un rezago distante de la media latinoamericana. Adems los pases presentan una heterogeneidad interna: el acceso a tecnologas en el hogar est fuertemente determinado por el nivel socioeconmico de los sujetos. As, la incorporacin ms dinmica a la sociedad de la informacin queda limitada a ciertos sectores sociales en ciertos pases. Las polticas pblicas educativas asociadas a las TICs han logrado en parte menguar estas inequidades. En 2009 en la regin los jvenes de 15 aos contaban en sus establecimientos educacionales con acceso computacional en un promedio similar al de la OCDE (Espejo, Trucco et al, 2011). De nuevo, se trata de un panorama dispar: mientras Cuba o Chile tienen ms de un 90% de escuelas equipadas con tecnologas de informacin y comunicacin para los jvenes de 15 aos, Per slo dispone de TICs en el 19% de sus establecimientos (Espejo, Trucco, et al, 2011). Ahora en el mbito educacional, las brechas socioeconmicas se relacionan con la propiedad de los establecimientos: los colegios privados -orientados a capas de mayores ingresos- tienen indicadores ms elevados de acceso a TICs que sus pares pblicos. Para que el limitado acceso pueda transformarse en un instrumento eficaz de mejoramiento pedaggico, las TICs disponibles deben usarse adecuadamente. En esto, en primer trmino, resulta fundamental el concurso de los docentes. Desafortunadamente, el escenario aqu sigue siendo de rezago. Segn el Estudio SERCE-2006, slo Cuba, Chile y Uruguay contaban con un cuerpo docente que utiliza habitualmente en su vida cotidiana las TICs, y por tanto, est en condiciones ptimas para su aprovechamiento intensivo en el aula.
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Adems del acceso, el uso de las TICs debe ser abordado como problema especfico. El principal uso que dan los escolares de la regin que acceden a las TICs es recreativo: jugar, or msica y la comunicacin electrnica (sobre todo esta ltima) constituyen los principales usos de las TICs por parte de los escolares de la regin (Sunkel et al, 2011). No obstante, en los ltimos aos ha venido creciendo el uso orientado a tareas escolares de las TICs, relacionado con el incremento de su disponibilidad en los establecimientos educacionales (Espejo et al, 2011). Como sugiere la literatura general sobre las tecnologas de la informacin y comunicacin, stas tienden a amalgamarse en la vida social de los sujetos: ms que propiamente recreacional, las TICs mediatizan las comunicaciones cotidianas de los individuos. Un modo privilegiado de uso recreacional/social versus un uso con potencial educativo de las TICs puede ser tambin un factor de desigualdad social. Mientras las capas medias y altas de los pases con mayor acceso, y las minoras circundantes a las lites en los pases de menor acceso, pueden articular adecuadamente el uso social y educacional, en los dems segmentos la introduccin por s de la tecnologa no tiene un efecto mecnico en el mejoramiento educativo, ocupando tiempo de los escolares en su vida social sin alterar (o bajando incluso) sus calificaciones. Por cierto, ste no es el nico criterio evaluativo: un estudio en Rumania mostr que a pesar de no subir las calificaciones, los jvenes de bajos recursos que accedan a un programa de poltica pblica que les provea de un computador en el hogar con conexin a internet, s mejoraron sus habilidades cognitivas y su auto-confianza en el uso de las TICs (Malamud, O., Pop-Eleches, C., 2010). Dicho en trminos ms generales: la introduccin de una herramienta tcnica no produce, necesariamente, modernizacin de las relaciones sociales en contextos de precariedad o pobreza. Lo que plantea un enorme desafo a las polticas educativas: no slo se trata de garantizar acceso, sino de producir prcticas distintas. Por lo mismo, no es suficiente observar la incorporacin de las TICs al proceso educativo restringindose meramente al acceso (e.g. nmero de computadores por alumno), sino fundamentalmente mapear sus usos y prcticas asociadas. Finalmente, como se mencion, la medicin de resultados en la aplicacin de TICs al proceso educativo, es todava insuficiente. Cox y Marshall (2007) indican que si bien la relacin es positiva, la investigacin tiene dificultades para aislar el efecto de las TICs en los anlisis en base a resultados de pruebas estandarizadas, y para generalizar los resultados de pequeos estudios que cuenten con grupos de control. En la regin la evidencia es tambin limitada, aunque hay indicios de un mayor impacto en la enseanza de ciencias que en otras asignaturas (Claro, 2010). En definitiva, la regin tiene todava el desafo de una incorporacin fecunda de las TICs a la enseanza. Esto implica no slo elevar sus indicadores de acceso, sino capacitar mejor a sus docentes, y elaborar programas y diseos curriculares que utilicen intensivamente las nuevas tecnologas. En efecto, la dificultad para aislar los efectos de las TICs en los logros de aprendizaje apunta a un hecho ms general que la introduccin de las TICs en la escuela comparte con las polticas de mejoramiento escolar que le han antecedido: son las condiciones previas de las escuelas, las disposiciones y capacidades de sus actores, lo que determina decisivamente el impacto de los nuevos recursos. Este aprendizaje es crtico y debe ser asumido
seriamente por quienes abrigaban esperanzas sobre efectos automticos de la introduccin de las TICs en educacin. Dicho en otros trminos, los objetivos de apoyo al aprendizaje y expansin de la ciudadana asociados a las TICs en educacin, no se obtendrn mecnicamente a travs del acceso a computadores, internet o software especializado. 8. Educacin superior9 Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas de preparacin para la vida activa. Los cambios en la educacin superior a nivel mundial Los procesos actuales de modernizacin estn en gran medida determinados por la emergencia de la sociedad del conocimiento (tambin caracterizada como de la informacin o post industrial); ms que una transformacin social acabada, se trata de una tendencia, y para los pases en vas de desarrollo, de un horizonte al que aspiran (Castells, 2000). Un aspecto fundamental de esta transformacin es la centralidad que adquiere el conocimiento en todas las relaciones sociales. La estructura ocupacional cada vez demanda ms calificaciones; las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin redefinen nuestras vidas (incluso las relaciones ms personales), exigiendo progresivamente un mayor uso de conocimientos aplicados, habilidades de comunicacin compleja, capacidades matemticas bsicas, pensamiento experto y sistmico, entre otras (Levy y Murnane, 2004). Ante estos cambios, han debido redefinirse los espacios institucionales de la sociedad moderna para la produccin y reproduccin de su conocimiento ms elaborado: las universidades. Tradicionalmente, stas monopolizaban las funciones de formacin de los recursos humanos calificados, la produccin del conocimiento avanzado, la ciencia, las humanidades, incluso las artes, y la reproduccin social tanto de las lites como de los cuadros profesionales (asociados a las capas medias). Las nuevas condiciones alteraron estas funciones clsicas. La sociedad le exigi a las universidades una mayor apertura social para dar respuesta a la creciente demanda por movilidad social va estudios. A su vez, la universidad vio terminada su exclusividad en la produccin cientfica con la aparicin de otros actores sociales en tal actividad, principalmente grandes empresas y centros independientes. Finalmente, se ha producido una cada vez mayor inter-conexin entre distintas instituciones en sistemas comunes, valorizados y administrados por indicadores estandarizados de calidad altamente racionalizados (Bell, 2001; Clark, 1991). Los procesos de cambio han significado una fuerte expansin de la matrcula en la educacin post-secundaria y con ella un aumento relativo de los cupos en educacin tcnico-profesional (CINE 5B). Adems, se ha diversificado la oferta de programas; ganan importancia las jornadas vespertinas y la educacin a distancia. Tambin crecen las vacantes para estudios de posgrado,
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En esta seccin se analiza principalmente la educacin universitaria (CINE 5A), aunque tambin se incluye la educacin superior tcnica (CINE 5B, sobre esta ltima se profundiza en el apartado sobre educacin para toda la vida). La seccin refiere entonces a educacin formal conducente a ttulos profesionales y/o tcnicos de al menos dos aos de duracin en sus planes de estudio. Esto excluye la llamada educacin no-formal orientada al trabajo (capacitacin laboral), que ser objeto de anlisis en otro apartado del informe.
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tanto maestras como doctorados. Este fenmeno de expansin educacional no tiene una interpretacin nica en trminos de equidad: si bien ha significado la apertura hacia la capa profesional de jvenes de sectores medios y bajos, tambin ha reforzado un patrn de inequidad en tanto son quienes provienen de los sectores ms acomodados quienes ms se han beneficiado de este crecimiento (Shavit, Arum & Gamoran, 2007). Las nuevas exigencias provocaron tambin profundos cambios al interior de las universidades. Sus antiguos cdigos medievales fueron reemplazados por la estandarizacin y burocratizacin de procedimientos; sus divisiones disciplinares apareceran cada vez ms como obsoletas ante el surgimiento de nuevos modos de produccin de conocimiento interdisciplinares, muchas veces vinculados con procesos de innovacin productiva y tecnolgica. Asimismo, el financiamiento tendi a la diversificacin y organizacin en base a criterios de productividad y calidad, disminuyendo el aporte de libre disposicin que en etapas anteriores le suministraran los Estados u otras entidades. Esto ha obligado a muchas universidades a generar nuevos ingresos, cobrando aranceles a los alumnos, vinculndose con la empresa, y vendiendo servicios. Los actuales sistemas de educacin superior se hacen cargo de una formacin masiva de profesionales altamente diferenciada y heterognea (en trminos verticales y horizontales); donde junto a la universidad aparecen nuevas instituciones (muchas veces lucrativas) de formacin profesional; contribuyen en conjunto con el sector privado y otros actores a la produccin cientfica y de la alta cultura; se financian de diferentes formas con distintas fuentes; y se organizan en base a indicadores estandarizados de calidad que tienden a medir objetivamente el otrora ambiguo valor reputacional de las instituciones. Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe en el marco de educacin para todos El tercer objetivo del marco de accin de Dakar hizo una referencia genrica en cuanto a atender las necesidades de aprendizaje de jvenes y adultos. Aunque el foco central del monitoreo de educacin para todos ha estado puesto en este sentido en la expansin de la educacin secundaria, a nuestro juicio, una interpretacin exigente de este objetivo requiere incluir en l la evolucin en el acceso a la educacin terciaria o superior10. En este aspecto, se observa un crecimiento acelerado de la matrcula de educacin terciaria en la regin, especialmente rpido en la ltima dcada (2000-2010). No es fcil estimar la cobertura de este nivel educativo, por cuanto la poblacin en edad de asistir no tiene una delimitacin etaria formalmente definida, y las personas entran y salen de l en diferentes momentos de su vida, especialmente durante la juventud y adultez temprana. Una medida utilizada es considerar la tasa de estudiantes en educacin superior en referencia a la poblacin total. As, considerando la tasa de estudiantes en educacin superior por cada cien mil habitantes, los pases de Amrica Latina y el Caribe (para 30 de ellos se cuenta con informacin) han aumentado desde 2,316 en 2000 a 3,328 en 2010, lo cual represent un incremento de poco ms del 40% en la dcada. Es importante notar que esta tendencia positiva estuvo presente en todos los pases para los que se tiene datos comparables, aunque en algunos de
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Se toma en cuenta slo programas de estudios post-secundarios de al menos dos aos, generalmente asociados a la obtencin de ttulos profesionales y de tcnicos superiores. Este anlisis no sugiere que estos niveles deban universalizarse, pero s expandirse significativamente y perder su carcter tradicionalmente elitista.
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ellos el avance fue ms acelerado, como es el caso de Cuba que prcticamente quintuplic su proporcin de alumnos en educacin terciaria durante la dcada.
Nmero de estudiantes en educacin superior (CINE 5A y 5B) por cada 100,000 habitantes (30 pases incluidos)
Amrica Latina
8000 7000 6000
5000
El Caribe
4000 3000 2000 1000

0
2000
2010
Promedio pases 2000 (2.316)
A pesar de estos avances, el desarrollo de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe an presenta un rezago notorio. De acuerdo a estimaciones de CEPAL, basadas en las encuestas de hogar, la matrcula terciaria estaba en 2010 en torno al tercio de la cohorte 18-24 aos, cifra que en los pases desarrollados es el doble. Se debe evitar en todo caso hacer una relacin directa entre el nivel de desarrollo de los pases y la expansin de la educacin superior. Incluso al interior de Amrica Latina, la condicin general de rezago es sumamente heterognea. Aunque existe una relacin entre riqueza y extensin de los sistemas terciarios de educacin, sta no es lineal ni mecnica. Ms aun, de acuerdo a nuestros anlisis (basados en regresiones mltiples que incluyen a todos los pases del mundo con informacin disponible; ver anexo 1 para detalles), una vez que se controlan otros indicadores de contexto y educacionales, el nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes no se asocia con el PIB per cpita de los pases. Tampoco el porcentaje de la poblacin en edad de educacin terciaria parece ser un factor relevante, probablemente porque el rango de edad en que las personas asisten efectivamente a la educacin terciaria es mucho ms extendido (aunque los pases con mayor proporcin de poblacin rural tienden a tener menor cobertura en educacin superior, lo que se explica por el carcter eminentemente urbano de estos servicios educacionales avanzados). En cambio, indicadores de poltica educativa s resultan ser factores explicativos de la cobertura en
CU GD BB JM AW KN KY AG LC GY DM VG BZ AN TT
AR CL PE PN EC PY CO BR MX SV BO VE UY NI HN
Promedio pases 2010 (3.328)
educacin terciaria. Por ejemplo, los pases con mayor gasto educacional como porcentaje del PIB y mayor gasto educacional como porcentaje del gasto del gobierno, tienden a tener mayor nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes. Asimismo, los pases con mayor tasa neta de matrcula en educacin secundaria tienen en promedio mayor cobertura de educacin terciaria, lo cual es consistente con la visin sistmica de las trayectorias educacionales sealada anteriormente. Es importante indicar que, una vez todos estos factores han sido tomados en cuenta, el nivel de expansin de la educacin superior en los pases de Amrica Latina y el Caribe como grupo- no se diferencia de los dems pases del mundo. Sin embargo, las desigualdades entre pases antes indicadas son muy fuertes: los pases de la regin se distribuyen tanto por sobre como por bajo la tendencia promedio esperada para sus caractersticas; por cuanto pases con condiciones similares poseen en la prctica niveles muy diferentes de cobertura en la educacin terciaria, sugiriendo la diferente prioridad que los pases otorgan a este nivel educacional. Tambin realizamos anlisis complementarios para comparar el avance mostrado por Amrica Latina y el Caribe entre 2000 y 2010 con el del resto del mundo, en cuanto a la expansin del acceso a la educacin terciaria (ve detalles en anexo 2). Nuestros hallazgos son consistentes en indicar que, en promedio, entre 2000 y 2010, no hay diferencias entre los pases de Amrica Latina y el Caribe y el resto del mundo en el aumento de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes, controlando por caractersticas relevantes de los pases. Complementariamente, en base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010), realizamos un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Desafortunadamente las series de tiempo del nmero de alumnos por cada 100,000 habitantes a nivel de la regin no estn disponibles. Sin embargo, las tasas brutas de matrcula en este nivel (que s estn disponibles) permiten tener una imagen global de la tendencia, por lo que las usamos en su reemplazo. Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 20% hasta 41%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin terciaria promedio regional llegue a un 51%. Dado que en la educacin superior existen niveles altos de desercin, es importante observar tambin la conclusin de estudios profesionales entre la poblacin, lo cual es un indicador an ms exigente. Las cifras muestran que en Amrica Latina an queda mucho por avanzar en esta materia, por cuanto slo uno de cada 10 jvenes de 25 a 29 aos de edad haba completado cinco aos de educacin superior en 2010 (un leve aumento a partir del 7% en 2000). En este ciclo, nuevamente las diferencias entre los pases de la regin son muy marcadas, tanto en el nivel actual (desde Argentina con 23% de jvenes con terciaria completa hasta Repblica Dominicana, con 3%) como en su evolucin durante la ltima dcada (que va desde Mxico, que elev en decenas de veces la proporcin de jvenes con educacin terciaria completa, hasta Honduras que la disminuy a la tercera parte, durante el perodo 2000-2010).
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Conclusin de la educacin terciaria (poblacin de 25-29 aos) (18 pases incluidos).

Conclusin de educacin superior (jvenes 25 -29 aos)
25
20
15
10
0 EC 2000 HN PE 2010 PN AR CL CO VE BO CR UY PY SV DO NI BR GT MX
En definitiva, aunque los pases de la regin presentan una situacin fuertemente heterognea y an distante de los pases ms desarrollados, el acceso a la educacin superior creci en la dcada pasada a un ritmo comparativamente fuerte y en varios pases comienza a abandonar su tradicional carcter socialmente restringido. Con todo, esta importante expansin de la educacin superior ha resultado desigualmente distribuida en la poblacin: mientras la conclusin de estudios terciarios en la cohorte 25-29 llegaba al 0,7% del quintil de ms bajos ingresos en los pases de Amrica Latina, en el quintil ms rico era de 18,3%. El avance ms rpido en trminos absolutos durante la dcada lo experimentaron los quintiles ms altos, aunque en trminos relativos han crecido ms aceleradamente los bajos. As, esta expansin no ha resuelto la enorme inequidad social en el acceso a la educacin superior. Aunque ahora existe en la regin un nmero importante de estudiantes que son la primera generacin de sus familias en ingresar a este nivel educativo, sigue siendo comparativamente ms bajo el nmero de jvenes que alcanza este nivel y proviene de familias de menores ingresos (CEPAL, 2010). La dinmica de expansin de la educacin superior tiene fuerzas muy profundas: la promesa de la movilidad social, la transformacin de la estructura productiva de los pases marcada por el mayor peso del sector servicios, y la propia necesidad de autofinanciamiento de las instituciones, demandan de las instituciones de educacin superior una apertura mayor a la experimentada en etapas histricas anteriores. A esto contribuye el que la expansin est tambin vinculada a la aparicin de actores privados como oferentes (con distinto grado de centralidad) (CINDA, 2007). Aquello diversifica el panorama de la educacin superior tanto en trminos horizontales como verticales, puesto que la mayora de las veces las nuevas instituciones se limitan a funciones docentes y concentran la formacin tcnica y profesional (mximo 4 aos que no conducen al grado de Licenciado, CINE 5B), dirigindose a sectores sociales de ms bajos ingresos.
Esto supone cambios profundos en el modelo histrico seguido por los pases de la regin en este nivel. En efecto, durante la mayor parte del siglo XX, la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe se desarroll de la mano del Estado. Las universidades pblicas latinoamericanas devienen durante el siglo XX en macro-universidades: grandes instituciones nacionales organizadas bajo el ideal humboldtiano, encargadas no slo de la docencia profesional y la investigacin cientfica, sino tambin de la labor de extensin, que implicaba su obligacin de reciprocidad para con la sociedad en general, en la medida que sta a travs del Estado- se haca cargo de la totalidad de su financiamiento. Estas instituciones concentraron la mayor parte de la matrcula, complementadas con universidades de la iglesia catlica y algunas iniciativas privadas filantrpicas o empresariales (sobre todo en el mbito tcnico-profesional). Fueron un factor de movilidad social selectiva, especialmente para los sectores medios, pero se trat de un proyecto altamente excluyente marcado por su signo elitario -salvo excepciones como Argentina o Mxico. La crisis del modelo de desarrollo latinoamericano y la emergencia de una agenda neoliberal a nivel internacional, han puesto en cuestin este modelo, de servicio pblico basado en los aportes estatales. Ciertamente, a pesar de estas transformaciones, a nivel sistmico se mantiene la centralidad de las macro-universidades pblicas (la UNAM de Mxico, la UBA de Argentina, la USP de Brasil, y la Universidad de Chile, por nombrar algunos ejemplos). Adems de expandir su matrcula (y por tanto mantener an una proporcin considerable del total de estudiantes), siguen siendo las instituciones de mayor calidad, con mayor investigacin cientfica y claro predominio a nivel de la educacin de posgrado. Se puede decir que todava son la expresin institucional ms ntida de la capacidad latinoamericana de reflexin intelectual, produccin cientfica y elaboracin de cultura propia. Por este importante rol que an ostentan, y la disminucin del compromiso fiscal con su financiamiento -que tiene distintos grados en las diferentes experiencias nacionales-, algunos expertos hablan de la crisis de la Universidad Pblica como un rasgo fundamental del perodo (dcadas de los noventa y dos mil). En el mbito de las polticas para la educacin superior, se ha intentado construir -con diverso nivel de concrecin-, sistemas de acreditacin y aseguramiento de la calidad que permitan una gestin coordinada de un conjunto de instituciones cada vez ms heterogneo y diferenciado. Las funciones normativas y de supervigilancia de los sistemas han sido separadas de las universidades nacionales, lo que obliga a la creacin de nuevas instituciones encargadas de evaluar a los oferentes, asegurar su calidad y promover en ellas una cultura de la informacin, complimiento, transparencia y responsabilidad. En estos procesos se han obtenido dispares resultados, en la medida que las reformas de nivel sistmico no han estado acompaadas, an, con reformas de las instituciones (Mollis, 2011). As, subsisten diferentes mecanismos de financiamiento, formas de propiedad, y una enorme heterogeneidad de tamaos y finalidades. En estas diferencias, aunque importante, el eje pblico-privado no es el nico, y tampoco opera de modo binario: hay un continuo pblico-privado con distintos grados de control social y mercantilizacin (Brunner, 2008). De ah que sea complicado articular los sistemas de educacin superior actuales. Por ltimo, la regin presenta todava una capacidad de adaptacin muy limitada a los nuevos requerimientos que la globalizacin y la sociedad de la informacin imponen en la formacin de capital humano avanzado y produccin cientfica. El sector privado o la creacin de instituciones
ajenas a las universidades, no han logrado construir un dinamismo de produccin cientfica alternativo a las macro-universidades pblicas. A su vez, los nuevos oferentes de educacin superior tienden a concentrarse en labores de docencia, y no se han inclinado, de modo sustantivo, por la investigacin bsica ni los programas de posgrado. As, las universidades pblicas han debido enfrentar estos desafos, aunque con las debilidades ya anotadas (Mollis, 2010). Desafos y oportunidades para la educacin superior en Amrica Latina El desarrollo de la sociedad del conocimiento no es igual en todos los pases. En este trnsito se generan nuevas brechas y nuevos peligros de exclusin en la misma medida que aparecen nuevas oportunidades de bienestar colectivo e individual. Aprovecharlas es el desafo de la regin, lo que est en gran medida determinado por la equidad y calidad de sus sistemas educacionales, y por la capacidad de sus economas de crear valor e innovar a travs de una fuerza laboral adecuadamente preparada. El aporte que deben hacer los sistemas de educacin superior de Amrica Latina y el Caribe para acceder a la llamada sociedad de la informacin es fundamental. Para avanzar en la senda de la sociedad del conocimiento, los pases de Amrica Latina y el Caribe debern masificar an ms sus sistemas de educacin terciaria, robustecer su capacidad cientfica y tecnolgica propia, y conectarse mejor con su sociedad. El primer desafo de los sistemas de educacin terciaria de la regin es asegurar la equidad de su expansin, transformndose en palancas de promocin y movilidad social. Aquello implica introducir reformas en los procesos de admisin de las instituciones, discusin que repone un viejo dilema: debe ser la educacin superior un derecho, tal como ocurre con los niveles primario y secundario? Hasta hoy los instrumentos de derecho internacionales han planteado solamente la necesidad de garantizar el acceso a educacin post-secundaria en base al mrito, nocin que tambin ha sido cuestionada y requiere actualizarse11. En esa lnea, los pases debern introducir criterios de equidad en el acceso que permitan al menos contextualizar el mrito, tomando en cuenta la condicin social de origen de los jvenes. El segundo desafo es responder a las nuevas exigencias que la globalizacin y la sociedad de la informacin imponen a los pases en vas de desarrollo: generar una capacidad propia de produccin cientfica y tecnolgica. Esto implica mejorar la productividad cientfica bsica, promover la investigacin aplicada, aumentar la inscripcin de patentes. Nada de esto se lograr sin mejorar y expandir la formacin en ciencias bsicas, promover el desarrollo slido de instituciones de investigacin, contar con una masa crtica de cientficos, y de jvenes formados a nivel de doctorado en programas de nivel internacional. Es un desafo que, por su escala, difcilmente se podr encarar de modo aislado, por lo que se debe intensificar la cooperacin internacional en el campo de la educacin superior. Es importante insistir en el desafo institucional en esta materia. Los pases de la regin deberan fortalecer y articular sus
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Se debaten varias consideraciones respecto del mrito. Tiene mucha fuerza aqu el movimiento de la accin afirmativa, que plantea bsicamente aproximar al mrito desde la medicin de los resultados acadmicos relativos al contexto social de los estudiantes. As, el mrito no tiene que ver con el talento (a menudo expresivo de capitales escolares heredados), sino con la capacidad propia del estudiante de mejorar su aprendizaje y destacarse en su contexto. Ms detalles y experiencias en este sentido en Berdahl (2011), conferencia del ex Rector de la Universidad de California Berkeley sobre la materia. Para el debate normativo sobre mrito e igualdad de oportunidades en educacin, ver Dubet (2011) Repensar la justicia social.
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universidades pblicas de investigacin, que han sido histricamente y seguirn siendo en el futuro previsible sus principales espacios de produccin de conocimiento. Asimismo, se debiera apoyar a las universidades privadas de investigacin comprometidas con la generacin de bienes pblicos; y vincular a las instituciones terciarias con distintos sectores productivos. Un ltimo desafo que enfrentan los sistemas de educacin superior es conectarse mejor y abrirse a sus propias sociedades. El tradicional compromiso con la extensin debe ser renovado. Por ejemplo, estableciendo una relacin estrecha entre las universidades pblicas y el sistema escolar: mucho pueden hacer las instituciones terciarias por las escuelas, en la medida que estn obligadas a mejorar la formacin docente, colaborar con el diseo del currculo escolar, apoyar escuelas en zonas de alta dificultad para la enseanza, y producir investigaciones relevantes para enfrentar los desafos propios del sistema escolar. Adicionalmente, los sistemas de educacin superior, para coordinarse internamente y vincularse con otras esferas sociales, necesitan una mayor racionalizacin y mejores mecanismos de rendicin de cuentas hacia la sociedad. Esto no implica anular la autonoma de las instituciones, sino crear instrumentos de poltica pblica que permitan a la sociedad, a travs de sus instituciones, monitorearlas y orientarlas hacia fines pblicos. Los sistemas de acreditacin y evaluacin que se han venido construyendo en las ltimas dcadas pueden contribuir significativamente a este propsito. Tambin es recomendable la integracin vertical de instituciones pblicas, as como su especializacin y mejor vinculacin con necesidades y oportunidades de las comunidades en que se insertan. Todo esto conlleva un mayor esfuerzo de financiamiento pblico, lo que ciertamente deber ir de la mano de un control ms estricto en el uso de los recursos. En lo referido al financiamiento de los estudiantes, como alternativas al tradicional esquema de financiamiento directo a las instituciones, algunos pases vienen aplicando en las ltimas dcadas polticas de cobro directo a las familias, crdito a los estudiantes, y ayudas estatales como becas o subsidios a la demanda,. En cualquier caso, el compromiso con la equidad y el cuidado de un desarrollo equilibrado del sistema universitario, obliga a mantener un fuerte apoyo estatal en esta dimensin. En lo que respecta al desarrollo de la ciencia y la tecnologa, existe acuerdo en que el esfuerzo de inversin pblica en este campo debe ser muy superior a lo hecho hasta ahora. 9. Equidad de gnero en la educacin. Objetivo 5. Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria de aqu al ao 2005 y lograr antes del ao 2015 la igualdad entre los gneros en relacin con la educacin, en particular garantizando a las jvenes un acceso pleno y equitativo a una educacin bsica de buena calidad, as como un buen rendimiento. La paridad de gnero apunta a otorgar a nios, nias, hombres y mujeres, igual acceso a una educacin de calidad, atendiendo a oportunidades pedaggicas que potencien sus fortalezas. Se ha argumentado, adems, que en una perspectiva intergeneracional, el aumento en la escolaridad de los padres -y en particular de las madres- repercutir en la salud, la buena alimentacin y en la continuidad y xito escolar de los hijos. Desde una perspectiva econmica, este propsito se torna entonces ms desafiante, ya que la igualdad de gnero en educacin, se vincula con una importante inversin estatal y con desembolsos familiares, por lo tanto se ve
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obstaculizado por niveles de pobreza, problemas de salud e inseguridad en los entornos escolares, como asimismo por factores culturales y pedaggicos. En un contexto poltico ms amplio, la no discriminacin de gnero forma parte de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en consecuencia, la temtica y sus implicancias, ha concentrado la atencin de organismos internacionales para definir lineamientos y metas estratgicas que permitan la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, tanto en los mbitos legales, laborales, econmicos, y educativos (Fondo Desarrollo de Naciones Unidas para la mujer, Conferencias mundiales de la mujer desde 1975, Convencin sobre los Derechos de la Mujer, entre otras). El Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, tambin menciona la igualdad de gnero, como un derecho humano y la enmarca como uno de los ocho Objetivos del Milenio. Por otra parte, desde el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, se plantea que las consideraciones de gnero deben instalarse en todas las polticas y programas, incluyendo mbitos polticos, econmicos y sociales, para que favorezcan de manera equitativa a hombres y mujeres (ECOSOC 2012). Desde la construccin social y cultural de lo femenino y lo masculino, la idea de gnero remite a un conjunto de atributos que califica a los individuos en roles e identidades diferentes, hasta considerarlo como un ordenador social de produccin de estatus (De Barbieri, 1996). As, la nocin de igualdad de oportunidades aplicada a este mbito implica igualdad de derechos, responsabilidades y oportunidades que no dependan de la condicin sexual. La educacin es as vista no slo como una de las dimensiones en que se debe lograr la equidad de gnero, sino como una de las herramientas para lograr la igualdad de oportunidades en todos los mbitos. Un criterio evaluativo entonces es considerar no slo los aspectos normativos a que hemos hecho referencia, sino sustantivos en trminos de su impacto en las condiciones y oportunidades de vida igualitarias de hombres y mujeres. En este sentido Fraser (1996) plantea una perspectiva integrada de la justicia de gnero, considerando dos dimensiones programticas: polticas redistributivas, que en caso de la educacin se refieren al acceso y permanencia de nias y nios, mujeres y hombres en el sistema educacional, orientacin que se da en casi todas las polticas pblicas; y por otra parte, la socializacin de gnero o polticas de reconocimiento, aspecto que se sita en el marco de la justicia cultural o simblica y apunta al papel de la educacin escolar y sus prcticas, en la construccin de esa justicia. Diagnstico de la regin desde la perspectiva de educacin para todos La preocupacin especial dada a la igualdad entre los gneros en el marco de accin de Dakar tuvo a la base la histrica y generalizada situacin de desventaja de las mujeres respecto de los hombres en el sistema educacional. As, adems de la mencin especial a favor de las mujeres incorporada en el objetivo cuarto referido al analfabetismo (analizado en otra seccin de este informe), el objetivo quinto del marco de accin se focaliz en la equidad de gnero entendida como la superacin de las exclusiones que experimentaban las mujeres. En este sentido, el compromiso de paridad de gnero establecido desde el ao 2000, tuvo como punto de partida en relacin al acceso; que las nias representaban el 57% de los 104 millones de nios sin escolarizar, y que de los 860 millones de adultos analfabetos, dos tercios eran
mujeres. Para el ao 2005, los desequilibrios en materia de acceso deban estar subsanados a nivel mundial, sin embargo de los 181 pases con datos disponibles, slo 59 lo consiguieron oportunamente en primaria y secundaria (UNESCO 2008). Tal como fue expresado en la formulacin original de este objetivo, la desigualdad de logro educativo entre los gneros se manifiesta (y en consecuencia debiera evaluarse) tanto en las disparidades de escolarizacin como de desempeo o aprovechamiento de las oportunidades educativas. Sobre este ltimo aspecto, desafortunadamente, no existen buenos indicadores histricos de inequidad de gnero en la regin que permitan una mirada longitudinal de la brecha de gnero. Con todo, la informacin disponible proporciona un cuadro bastante ntido de la situacin actual a este respecto y entrega ciertas luces sobre su evolucin reciente. En cuanto a la equidad en el acceso a la educacin primaria, lo cierto es que ya a inicios de la dcada pasada los pases de Amrica Latina y el Caribe, en promedio, mostraban una situacin de virtual igualdad entre hombres y mujeres. En efecto, el ndice de paridad de gnero, que expresa la situacin relativa de las mujeres respecto de los hombres, en este caso en cuanto a la tasa neta de matrcula en educacin primaria, alcanz tanto en 2000 como en 2010 valores cercanos a uno, de igualdad perfecta12. Ciertamente, hacia 2010, slo en cuatro pases (de los 27 con datos disponibles) persistan disparidades de gnero importantes en la escolarizacin en primaria, en contra de las mujeres en Repblica Dominicana, Antigua y Barbuda, y San Vicente y las Granadinas, y en contra de los hombres en Bahamas.
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin primaria (34 pases incluidos)
Amrica Latina
1,2 1,15 1,1 1,05
1
El Caribe
0,95 0,9 0,85 0,8

UY PN CO GT DO EC BO AR
2000
Promedio Pases 2000 (0.9969)
12
Este ndice adquiere valores menores que 1 cuando existe desventaja de las mujeres y mayores que 1 cuando la desventaja es de los hombres. No existe un estndar para establecer la paridad de gnero en trminos prcticos, pero UNESCO considera convencionalmente que sta se ha alcanzado con valores en el rango de 0,97 a 1,03 en este ndice.
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BS GY DM AW KN SR AI CU GD TT LC JM VG VC AG KY BZ BB
HN NI PE MX VE SV PY CL
2010
En lo referido al acceso igualitario de los gneros a la educacin secundaria, la situacin predominante en Amrica Latina y el Caribe es en cambio inequitativa, pero en contra de los adolescentes hombres. En efecto, el ndice promedio de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula en educacin secundaria de los pases de la regin era 1,05 en 2010 (i.e. 5% a favor de las mujeres), lo cual de hecho indicaba un avance respecto del 1,08 que era en 2000. En efecto, mientras en dos de los 23 pases de la regin que cuentan con informacin exista en 2010 una inequidad perjudicial para las mujeres, la inequidad en contra de los hombres se observaba en 13 de los 23 pases (alcanzando en varios pases valores superiores a 1,1 en el ndice de paridad de gnero en secundaria). Es importante notar que esta situacin de inequidad de gnero en el acceso a la educacin secundaria es caracterstica de Amrica Latina y no se da en promedioen las otras regiones del mundo (salvo en Asia Oriental, aunque con menos intensidad). Probablemente, esto se explica en buena medida por los hombres que abandonan la educacin formal en el nivel secundario para ingresan tempranamente al mercado laboral (PREAL, 2007; BID, 2012; OIT, 2012).
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin secundaria (31 pases incluidos)
Amrica Latina
1,40 1,30 1,20 1,10 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 2000 Promedio Pases 2000 (1.08)
SR BB JM BS GY AW LC CU AG KN AI TT VC AN DM KY VG BZ
El Caribe
DO NI VE AR PN CO PY MX SV BO PE GT EC
2010
La situacin comparativamente favorable de las mujeres latinoamericanas en cuanto a sus niveles de escolarizacin no implica que no existan desafos especficos pendientes. Al respecto, la alta tasa de embarazo adolescente afecta desproporcionadamente a quienes estn en clara situacin de desventaja y que pertenecen a los sectores ms pobres o que viven en zonas rurales. Incluso, se ha llegado a afirmar que, dado que tendran pocas esperanzas en que la educacin implique una oportunidad de movilidad social, la maternidad aparecera como una va de escape para su situacin. (UNDP, 2010; BID, 2012). En el caso de Chile, el Servicio
Nacional de la Mujer ha enfatizado la realidad social que evidencia el embarazo y maternidad adolescente como primera causa de desercin escolar entre estudiantes 15 a 19 aos, encontrando los mayores ndices en mujeres de niveles socioeconmicos bajos. En el caso de la educacin superior, si bien es cierto que se ha incrementado significativamente el acceso de las mujeres, esto no ha modificado el patrn de gnero en el tipo de carreras profesionales a las que acceden, siendo en general las que reciben menores compensaciones salariales (en un mercado de trabajo que adems tiende a pagar menos a las mujeres a igual calificacin que los hombres). Desde el enfoque de socializacin de gneros, Sikora (2011) plantea que esta eleccin es una reflexin que considera los roles conocidos desde los hogares, de tal manera, existira una normalizacin de las percepciones de trabajar en ciertas carreras. Una escasez de mujeres en el campo de las matemticas y las ingenieras, se explicara porque que no hay muchas madres con estas profesiones o mbitos laborales, por lo tanto no hay suficiente informacin para las hijas en la exploracin en estas reas. Por el contrario, los nios tienen una oportunidad mayor de ver hombres en la familia en estos campos y es ms probable que elijan estas carreras. De tal forma el estudio indica que existe una alta identificacin de gnero de nios con padres y nias con madres y sus respectivos trabajos. Desde una perspectiva de culturalizacin, se ha planteado que es ms probable que las nias elijan carreras con recompensa intrnseca, con menos competencia y ms cooperacin social y cuidados. Las imgenes asociadas con ciertas carreras influiran en la seleccin, ya que las nias perciben las matemticas y ciencias como menos femeninas, atractivas, populares y sociables. Esto ha sido vinculado con que ellas se demoran en desarrollar la auto-confianza y el concepto de s mismas, y se sienten con menos confianza y habilidades para ser exitosas en este tipo de carreras, en contraste con los hombres que desarrollan la auto-confianza ms tempranamente. A ello se sumaran prcticas docentes adversas y poco favorables para integrar en el contexto escolar las potencialidades diferenciadas de ambos sexos. En cuanto a la existencia de brechas de desempeo acadmico asociadas al gnero de los estudiantes, stas fueron constatadas para varios pases de la regin en el estudio SERCE, conducido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, de UNESCO, en 2007. Siguiendo un patrn identificado en otros estudios internacionales, las mujeres demostraron en promedio un mejor desempeo en Lectura tanto en 3 como en 6 grado, mientras los hombres alcanzaron un mejor desempeo promedio en Matemticas en ambos grados y en Ciencias (en este caso slo se evalu 6 grado)13. Eso s, la brecha estimada a favor de los hombres en Matemticas fue mayor y ms sistemtica que la brecha favorable a las mujeres en Lectura. Ahora bien, aunque estas tendencias se observaron en la mayora de los 16 pases participantes, es importante consignar que la asociacin entre gnero y desempeo acadmico en ningn caso es universal en la regin: as por ejemplo, en Chile, Costa Rica y
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Este patrn de desigualdad de gnero a favor de las mujeres en lectura, y de los hombres en matemticas, tambin se observ en promedio en el primer estudio realizado por el Laboratorio de UNESCO en 1997 en que participaron 13 pases de la regin y en que se evalu a alumnos de tercero y cuarto grado. Lamentablemente los resultados de ambas pruebas no son comparables, por lo que no se puede afirmar si ha habido progresos en esta dimensin.
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Ecuador, no se encontr diferencias de gnero en Lectura; mientras en Ecuador y Panam, no se encontr diferencias de gnero en Matemtica. Segn los resultados del mismo estudio SERCE 2012, se evidencia que en la regin (exceptuando a Cuba y Repblica Dominicana) las nias logran consistentemente resultados promedio ms bajos que los estudiantes hombres en la asignatura de Ciencias. Diferencias importantes de gnero tambin fueron detectadas por la prueba PISA 2009: mientras las mujeres tendieron a rendir mejor que los hombres en lectura; y los hombres tendieron a rendir mejor que las mujeres en matemtica; en la prueba de ciencias no se encontraron diferencias promedio entre ambos gneros. Los pases de Amrica Latina participantes siguieron este mismo patrn de inequidad de gnero, con la notable excepcin de Trinidad y Tobago, pas en el cual las mujeres superaron en promedio a los hombres en las tres competencias evaluadas (OECD, 2010). Las citadas diferencias de gnero en los aprendizajes han sido explicadas a travs de distintas interpretaciones. Una hiptesis es que existiran patrones sociales y culturales que asocian lo femenino con el lenguaje y lo masculino con la exactitud de las ciencias. Esta conviccin social se perpeta y replica luego con fuerza en la escuela, a nivel de discursos docentes, encontrando adems una forma de afianzar esta representacin social en los textos escolares y los materiales de aula, en cuya iconografa se tiende a presentar a los hombres en los mbitos cientficos y matemticos, y a las mujeres, ligadas a las reas humanistas. Sumado a esto, se otorgan ms actividades de aprendizaje y participacin a hombres que a mujeres en mbitos cientficos y matemticos al interior de los establecimientos. Tambin se ha planteado que en los aspectos cognitivos existiran desarrollos diferenciados en el aprendizaje entre nios y nias, lo que requerira estrategias pedagogas diferenciadas para revertir las desigualdades de gnero en resultados de aprendizaje (Sikora & Pokropek, 2011). Adicionalmente, en diversos mbitos educativos, se observa que en los pases de la regin los ms altos cargos en educacin terciaria tienden a ser ocupados por hombres. Por ejemplo, de un total de 200 universidades latinoamericanas y caribeas, existen 168 rectores y 32 rectoras; incluso en pases como Chile, Ecuador, Paraguay, Puerto Rico, Salvador, Guatemala, entre otros, no existen universidades en que una mujer ocupe el cargo de rectora (Gentili, 2012). Finalmente, la relacin entre tradicionales formas de organizacin social y econmica de los pueblos indgenas, especialmente en zonas rurales, muestra desventajas educativas de las mujeres que persisten en esas zonas. Por otra parte, los referentes e interlocutores dentro de las comunidades indgenas, como asimismo los representantes y autoridades de la sociedad nacional, son siempre del sexo masculino, lo que otorga mayor prestigio a los varones, segn es percibido por las mujeres indgenas. Este desequilibrio, y la confusin de roles y tareas de ambos sexos, crea tensiones y conflictos dentro del seno familiar, los que eventualmente impactan en la educacin. Ms an, algunos expertos plantean que las transformaciones recientes experimentadas por esas comunidades no necesariamente aportan al mejoramiento de esta situacin, sino que en ciertos contextos de desarticulacin social podran implicar una dificultad adicional (Oyarce, 2010; Kretschmer, 2010). Desafos en torno a la paridad de gnero en contextos educativos
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La agenda de equidad de gnero en educacin combina desafos de muy diferente naturaleza, por lo que las medidas a implementar para alcanzar este objetivo se tornan profundamente complejas. En esta agenda no solo influyen los recursos que se asignen a las polticas y las regulaciones que se diseen, sino que ella misma forma parte de un impulso mayor por modificar el orden poltico, formas de interaccin social y elementos culturales. Ciertamente, este movimiento ya comenz en la regin. Desde la implementacin de polticas pblicas, pases como Argentina, Costa Rica, Chile, Bolivia, Paraguay, Guatemala, El Salvador, y Mxico, entre otros, han puesto en marcha medidas orientadas a la paridad de gnero, que determinan las agendas programticas a nivel general y de la educacin en particular. En Costa Rica, por ejemplo, desde 1990 existe la Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer, la cual responsabiliza a las instituciones educativas con el mandato de garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, complementando las leyes con diversas estrategias de apoyo (salariales, educativas, de discriminacin positiva, etc.). Las polticas sectoriales de educacin en Chile han impulsado el establecimiento de normativas de licitacin con criterio de gnero para los materiales educativos y textos escolares, que no slo eviten los sesgos negativos, sino promuevan una visin de equidad de gnero (Duarte et al., 2011). Se complementan estas medidas con la necesidad de eliminar contenidos sexistas de los programas de estudio, capacitar a los agentes educativos para evitar este tipo de sesgos en la enseanza, y el desarrollo de programas especficos para contener y resguardar a nias y nios sometidos a abusos sexuales y violencia sexual. (SERNAM 2007). En Guatemala, desde la Secretara Presidencial de la mujer, junto con planificar acciones para garantizar la ampliacin de cobertura en todos los niveles educativos y en procesos de alfabetizacin; se determin capacitar y sensibilizar en temticas de gnero al personal tcnico y administrativo del Ministerio de Educacin; por otra parte se realizaron observaciones y recomendaciones frente a la mirada sexista y estereotipada de los textos escolares utilizados por los estudiantes del pas. Los desafos educacionales futuros pueden situarse en diferentes dimensiones de la escolarizacin y del funcionamiento de la organizacin escolar. En trminos del acceso y permanencia en el sistema escolar, algunos pases de la regin aun enfrentan la tarea de asegurar la escolarizacin de las mujeres, especialmente en zonas rurales y de poblacin indgena, lo que se vincula con contextos socioeconmicos y culturales particulares. Otro de los desafos (UNESCO, 2004), es la necesidad de propiciar entornos seguros en los contextos escolares, frente a espacios propicios a eventuales episodios de violencia sexual. En contraste, las metas de acceso se ven disminuidas para los jvenes en educacin secundaria y aun se enfrenta la dificultad de expandir y disminuir la desercin en este nivel educativo entre los muchachos, lo que obliga a asumir las dificultades que impone el trabajo infantil y juvenil en los sectores ms pobres, as como la distancia entre la cultura y formas de socializacin juvenil, y las normas y exigencias de la socializacin escolar, agravadas por el bajo desempeo arrastrado desde la primaria. En trminos de logros de aprendizajes, la equidad de gnero exige modificaciones an ms profundas. A nivel sistmico, la escuela y las diversas herramientas con que lleva a cabo sus funciones, son fundamentales a la hora de definir el carcter socializador primario que produce, reproduce y transmite -de manera consciente o no- los estereotipos, smbolos y significados vinculados a lo femenino y masculino. De tal forma, uno de los desafos sera entonces observar
de manera longitudinal las estrategias de enseanza de lenguas, ciencias y matemtica, a la luz de los resultados de aprendizaje de las evaluaciones estandarizadas. En el contexto escolar, las propuestas tambin apuntan a identificar y excluir los resabios sexistas del discurso escolar presentes en el currculum oculto, que por lo general naturaliza las relaciones de gnero desde una perspectiva tradicional, legitimando, a travs de iconografas o representaciones sociales en textos y materiales de aula, la divisin sexual del trabajo y la vinculacin de mujeres y nias principalmente con lo emocional, la pasividad o la actitud de servicio. Asimismo, se debe ampliar el escenario de participacin y actora de las mujeres, ya que se las remite con mayor frecuencia al mbito de lo privado y a los hombres al mbito de lo pblico, existiendo tambin una dbil profundizacin y proposicin de debates respecto de las relaciones de poder asimtricas entre hombres y mujeres que se ha dado a nivel sociohistrico. Por ltimo, a nivel de la organizacin escolar se debe impulsar formas de convivencia no discriminatorias; a nivel pedaggico, formar a los docentes para inhibir la tendencia a reproducir los estereotipos de gnero y propiciar ambientes de aprendizajes no discriminatorios hacia nios o nias; en este mismo orden, se deben enfrentar desde la formacin inicial de los docentes, los prejuicios que, por ejemplo, alejan a las nias de las matemticas y las carreras profesionales cientficas. Finalmente, se debe procurar una socializacin no sexista de las carreras profesionales, que no excluya a las mujeres de las competencias y habilidades ligadas a los mbitos cientficos y matemticos en los textos escolares, en la orientacin escolar, y en los materiales educativos en general.
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10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad. Objetivo 2. Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los nios que se encuentran en situaciones difciles y los pertenecientes a minoras tnicas, tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen. El marco de accin de Dakar incluy una nica mencin a la educacin de las minoras tnicas al interior del objetivo de universalizacin de la enseanza primaria. Sin embargo, el asunto de la interculturalidad en educacin ha ido adquiriendo creciente relevancia en el entramado internacional de derechos asociados a los nios y jvenes durante las ltimas dcadas. En consecuencia, en esta seccin se aborda el desafo de la educacin intercultural y bilinge bajo una perspectiva ms ambiciosa que la establecida en el marco de educacin para todos. En efecto, organismos internacionales como UNESCO, OIT, BID, UNICEF, OEI, CEPAL, y diversas fundaciones, han abordado la educacin intercultural, levantando datos relevantes para la construccin de polticas pblicas, consensuando acuerdos, otorgando prstamos y normativas a cumplir por los estados parte, como tambin otorgando becas de profesionalizacin destinadas a la poblacin indgena. Esta prioridad ha quedado bien establecida desde hace dcadas en los instrumentos internacionales de derechos y se ha continuado precisando hasta fechas recientes. As, ya en la convencin de UNESCO relativa a la lucha contra todas las formas de discriminacin en la esfera de la enseanza de 1960, se incluye la proteccin de los derechos educativos de las minoras y se establece su derecho a ser educados en su propio idioma, cuidando que esto no signifique su exclusin del aprendizaje del idioma y la cultura dominante oficial o mayoritariade sus respectivos pases, ni recibir una educacin de menor calidad. Desde una perspectiva cultural y educativa, el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 1989) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes; considera especficamente la necesidad de educacin pertinente, la cual debera considerar aspectos culturales y lingsticos. Refiere explcitamente a la niez, en relacin con la educacin y el lenguaje como elementos esenciales para el desarrollo de una sociedad multicultural. Se establece que a los nios y nias indgenas se les ensear, siempre que sea viable, a leer y a escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. En la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ao 2001, se aprob la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en la cual se menciona a los nios indgenas a fin de ser considerados de manera explcita en el cumplimiento de sus derechos. Desde el ao 2002 se observan menciones especiales a la realidad indgena en diversas instancias y se enuncia poner fin a la discriminacin, ofrecer asistencia especfica y garantizar la igualdad de posibilidades de acceso a los servicios; lo que en el plano de la educacin, se traduce en calidad y respeto a su patrimonio cultural. Por su parte, UNESCO, en la Declaracin Universal sobre Diversidad Cultural (2002), manifiesta principios destinados a salvaguardar el patrimonio lingstico de la humanidad, atender los currculos a nivel nacional con contenidos y propuestas pertinentes a la
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diversidad, garantizar continuidad de los procesos, propiciar recursos tcnicos (pedaggicos, didcticos, de capacitacin docente, entre otros). Por ltimo, la Convencin de los Derechos de los nios de UNICEF, se plantea una Observacin General (N 11 de 2009) que establece los derechos de los nios y nias indgenas, desde el marco contextual de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas, en el cual se promueve el uso de la lengua cultura y religiosidad profesada por estos nios y nias y sus comunidades. Se propicia, adems, una educacin pertinente y se insta a los medios de comunicacin a tener en cuenta caractersticas lingsticas y culturales. Junto con esto, la observacin general permite analizar las dificultades que obstaculizan la garanta y ejercicio de estos derechos especficos para nios y nias de poblacin indgena, como tambin acenta las medidas especiales y las buenas prcticas que los estados parte deberan adoptar para cumplir con las disposiciones de dichas normativas. Incorporar estas orientaciones en el campo de la educacin en la regin no ha sido fcil. La interculturalidad supone asumir la diversidad cultural, poltica, organizativa y de creencias especficas que los grupos han ido conformando y que influyen en los procesos identitarios individuales y colectivos. Desde una visin sociocultural y poltica, considera la valoracin de s mismo y del otro, en dilogo y re-creacin de nuevos entornos y relaciones entre grupos que detentan prcticas, cosmogonas y conocimientos heterogneos. Evidentemente la construccin de interculturalidad en Amrica Latina y el Caribe no est exenta de los conflictos y tensiones que suponen esta diversidad, debido a las situaciones de inequidad generalizadas que afectan a las poblaciones indgenas, lo que implica actitudes de discriminacin desde la sociedad mayoritaria y, desde la poblacin indgena, procesos de desplazamiento lingstico, deslealtad tnica14y conflictos con los estados nacin, en relacin a demandas territoriales y polticas. Con todo, luego de ms de una dcada de los compromisos planteados en Dakar 2000, se observan varios procesos relacionados con la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) implementada en algunos pases con poblacin indgena de la regin, algunos de los cuales han tenido importantes repercusiones en las polticas educativas. Educacin Intercultural Bilinge en Amrica Latina y el Caribe Desde principios de la Repblica y con la conformacin de los estados nacin, la educacin de los indgenas en Amrica Latina y el Caribe ha transitado por escenarios polticos y disciplinarios, determinados por mltiples contextos histricos e ideolgicos. Estos enfoques han determinado el curso de la Educacin Intercultural Bilinge hasta nuestros das, transitando desde la homogenizacin cultural y lingstica, hasta asumir la diversidad como una oportunidad, debido a que otorga identidad sociocultural y supone un bilingismo de enriquecimiento y mantenimiento -que segn convenciones internacionales y nacionales- debiese permear los sistemas educativos de la regin, hacindose extensivo a indgenas y no indgenas (Lpez 2011, Muoz 2002). Pero esta nueva visin encuentra importantes dificultades para concretarse.
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Estos conceptos se desprenden de la sociolingstica y caracterizan actitudes de resistencia frente al uso o transmisin de la lengua y de prcticas socioculturales, generalmente indgenas y afro descendientes. Se asocia a fenmenos de diglosia, migracin, y discriminacin, entre otros.
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Las condiciones de vida de la poblacin indgena de la regin son afectadas por los niveles de mayor pobreza, conflictos de tierras y aguas, usurpacin, ventas de territorio fraudulentas, migraciones urbano/rural, problemas vinculados al acceso y administracin de justicia, bajo nivel de oportunidades y acceso al sistema escolar, y falta de acceso a sistemas de capacitacin tcnico-profesional y la educacin superior (Bello 2000). Adicionalmente, el Informe Regional de UNESCO 2012, concluye que aun cuando se observan avances relacionados con la paridad urbano-rural y por grupo tnico en el acceso a la educacin; la equidad est lejos de alcanzarse, y la calidad de la implementacin de polticas pblicas en este sentido presenta grandes disparidades en los pases con diversidad cultural, debido a las dificultades de la poblacin indgena para concluir la educacin primaria, y los problemas de acceso y conclusin de la educacin secundaria y terciaria. Una dificultad adicional para la implementacin de polticas de interculturalidad y bilingismo en la regin es la imprecisin en las formas de cuantificar la condicin indgena en los diversos pases: apellido, datos censales, ubicacin geogrfica, lengua materna indgena, entre otros. Sin embargo, no existe consenso con respecto a datos especficos vinculados a poblacin indgena y/o hablantes de lenguas indgenas, debido a las deficiencias de los censos y su implementacin. El informe UNESCO mencionado, basndose en datos de CEPAL, seala que la poblacin indgena ha aumentado aproximadamente en 30 millones de habitantes, ubicndose principalmente en Bolivia, Guatemala, Mxico y Per siendo reconocidos por los diversos Estados 642 pueblos y 860 idiomas (con variables dialectales). Se seala que los afro descendientes alcanzaran una suma de 120 millones de personas, aproximadamente el 23% de la poblacin latinoamericana, ubicndose mayormente en Brasil, Cuba y Colombia. Por otra parte, el esfuerzo de UNICEF en la construccin de un atlas sociolingstico de pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe, permite visualizar la pluralidad lingstica y cultural, identificada por zonas geoculturales: Amazona, Mesoamrica, Antioqua, Andes, Chaco ampliado, Caribe continental, Baja Centroamrica, Oasisamrica, Llanuras Costeras del Pacfico, Patagonia, Isla de Pascua, y Caribe insular. Segn el Atlas, esta diversidad caracteriza actualmente a la regin, con un presencia de aproximadamente 29.500.000 personas indgenas, con un 6,1% de representacin regional, aunque con porcentajes que varan dentro de los 23 pases involucrados, y con aproximadamente 665 lenguas en diversos grados de uso y vitalidad, vulnerabilidad, riesgo, diglosia y desplazamiento. Esta presencia y vitalidad indgena se manifiesta en Latinoamrica y el Caribe de manera determinante y ha incidido en la construccin de normativas y polticas que consideren esta heterogeneidad, planteando la disyuntiva de implementar estrategias que enfatizan la interculturalidad y/o el bilingismo, segn las caractersticas lingsticas, la inversin de recursos y las polticas constitucionales y educacionales de cada pas. Estas iniciativas pueden ser analizadas desde una perspectiva cultural, poltica, institucional y educativa. Desde una dimensin cultural, existen experiencias que han organizado y sistematizado saberes asociados a la cosmogona, cosmologa, concepciones del tiempo, ciencia y otros elementos del universo natural, simblico y religioso de pueblos indgenas15. Desde esta dimensin; los
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Por ejemplo, Dilogo y complementariedad de saberes en las ciencias naturales (Puno, Per); Sistematizaciones desde la etnomatemtica (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Per); Curriculum propio del pueblo Tule (Colombia); La
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idiomas indgenas se estructuran como aspectos de singular relevancia, ya que definen y otorgan identidad, y son vehculos de cultura. En muchos pases de la regin (por ejemplo Per, Bolivia, Paraguay, Colombia, Mxico y Ecuador), se determinan como ejes de las polticas de Educacin Intercultural Bilinge. En Paraguay luego del censo lingstico 2002, el Programa de Fortalecimiento de la Reforma Educativa de la Educacin Bsica Escuela Viva Ekokatva implement desde el Ministerio de Educacin un tratamiento didctico y metodolgico acorde a los diversos contextos sociolingsticos que caracterizan al pas, en donde el guaran y el castellano gozan del mismo estatus administrativo y son consideradas lenguas oficiales/nacionales. Sin embargo, aun cuando no existe una divisin de funciones entre ambas lenguas que pueda asegurar una situacin de diglosia, el guaran se ve generalmente relegado a los contextos de comunicacin cotidiana, y el castellano contina privilegiado con respecto a su utilizacin (leyes, paisajes lingsticos, medios de comunicacin, lenguaje estatal, etc.). Esta asimetra lingstica refleja adems un desequilibrio en las relaciones socioeconmicas y polticas de sus hablantes, que se reproducen en el status y tipo de relaciones que entre stos se instauran. Desde una dimensin poltica intracomunidad, el territorio indgena ocupa una concepcin material y simblica que determina identidad colectiva en tanto apropiacin socio geogrfica y cultural. Se configura como universo poltico y establece lmites con otros grupos o pueblos y con las sociedades mayoritarias. En el caso del pueblo mapuche en Chile, Guambiano y Naza en Colombia, Awajn en Per, se considera que los currculum nacionales no otorgan informacin socioculturalmente organizada acorde con las necesidades de las comunidades, y que la educacin que se imparte no es acorde a las potencialidades -econmicas, productivas y polticas- que los jvenes egresados de los establecimientos podran otorgar a esos territorios, ya que finalmente contribuira a su migracin. En este orden, se conocen experiencias de educacin propia en pueblos indgenas de Colombia, Guatemala y Nicaragua. Desde esta dimensin, los currculos y textos escolares para la poblacin nacional, generalmente contienen prejuicios y estereotipos que tienden a invisibilizar, naturalizar y acotar la condicin indgena de manera esttica, folclorizada, centrada en el pasado (coman, vivan, cultivaron, lucharon), sin considerar las migraciones y los grados crecientes de participacin, profesionalismo y presencia indgena en la toma de decisiones de los pases de la regin. En el caso de los programas de alfabetizacin en poblacin indgena, aun cuando se declaren bilinges e interculturales, no presentan estrategias y formas de alfabetizacin que consideren estas variables. Tambin existen carencias en las prcticas de aula, ya que por lo general los docentes son forneos a las comunidades y desarrollan metodologas descontextualizadas en relacin a los espacios socioculturales en los que estn insertos los centros preescolares y las escuelas. Desde una dimensin inter pueblos indgenas con Estados Nacin y sociedad mayoritaria; en la mayora de los pases de la regin, las polticas pblicas han considerado los sistemas
historia local (Jujuy, Argentina; Cauca, Colombia); En la gestin linguo-educativa: La unificacin alfabtica desde abajo (Ecuador); La variacin local del castellano (Jujuy, Argentina); Contextualizacin de Planes y Programas en NB1 y NB2 para poblacin aymara y mapuche, Orientaciones para elaboracin de Proyectos de Mejoramiento Educativo en EIB (Chile).
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educativos como puente vinculante entre pueblos indgenas, Estado y sociedad. Se advierte durante las ltimas dcadas, un esfuerzo por contextualizar o incorporar referentes pertinentes al cuerpo estructurado de objetivos y contenidos de los marcos curriculares. Por otra parte, desde la institucionalidad de la escuela, se estructuran una serie de medidas para el logro de estos objetivos y lineamientos desde los Ministerios de Educacin como por ejemplo, las consultas pblicas que establece una participacin desde normativas internacionales (OIT, Convenio 169) como tambin actividades desde los programas nacionales para buscar informacin pertinente con personeros o autoridades tradicionales16. En el caso de Bolivia, luego de reformas educativas bajo el mandato de un presidente indgena, la misin del Ministerio de Educacin plantea Disear, implementar y ejecutar polticas, estrategias educativas inclusivas, equitativas, intraculturales, interculturales, plurilinges, cientficas, tcnica - tecnolgica, de calidad, con participacin social desde el mbito territorial, comunitario productivo y descolonizador a travs del Sistema Educativo Plurinacional (Ministerio de Educacin Bolivia, 2012). Es as que se han establecido acciones de fortalecimiento identitario a partir del uso comunicativo de las lenguas indgenas como tambin la necesidad de incorporar la participacin de las comunidades y de la sociedad civil organizada, en la planificacin de los procesos de enseanza-aprendizaje, a travs de la estructuracin de un currculo. Se han promovido estudios etnogrficos que levantan y sistematizan informacin relativa a pautas de crianza, etnodesarrollo, historia oral, entre otros, que otorgan informacin relevante para la construccin curricular 17 . Estas iniciativas gubernamentales encuentran detractores debido a que implican cambios muy radicales en la poltica pblica educativa. Estas orientaciones de poltica educativa han tenido distinta intensidad de implementacin e impactos en los diferentes ciclos educacionales. Como se seal, aunque el marco de accin de Dakar solo menciona la educacin primaria, nuestra discusin incluye el conjunto del sistema. Educacin de la Primera Infancia Diversos estudios en la regin indagan sobre educacin preescolar y jardines infantiles, poniendo especial atencin en los procesos de transicin que viven los nios y nias entre el hogar y las instituciones de acogida de la primera infancia. En la comunidad A de Venezuela (Mendoza, Segovia, 2010) se da cuenta de una experiencia que brinda atencin y cuidado infantil en las propias casas de las familias, situacin que fue favorable en sus inicios, pero que ha generado un permanente y creciente hacinamiento al interior de las casas, quebrantando en ocasiones la natural dinmica familiar. En las escuelas que cuentan con jardn infantil, la presencia de docentes y madres cuidadoras originarias
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En esta lgica se han implementado programas e iniciativa tales como: Los sabios indgenas y los maestros comunitarios (Bolivia, Chile, Nicaragua); La pareja pedaggica y los asesores culturales indgenas (Argentina, Chile); Las variedades locales del castellano o del ingls y la historia local (Argentina, Nicaragua); La cogestin indgena de la educacin (Iquitos, Per; Bolivia); Los consejos educativos comunitarios (Bolivia, Per); y Los proyectos educativos comunitarios (Colombia). 17 A saber: Saberes y aprendizajes en el pueblo mosetn (Mamani y otros 2010); Saberes y aprendizajes en el pueblo takana (Daza y otros 2010); Saberes y aprendizajes del pueblo Tsimane (Mayer y otros 2010); Saberes y aprendizajes entre los tsimane-mosetenes de Piln Lajas (Salvatierra y otros 2010). Todos estas iniciativas realizadas en coejecucin entre UNICEF y la Universidad Mayor de San Simn (UMSS).
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posibilita que los cambios y adaptaciones se den en armona y segn el estudio, no se observan prcticas descalificadoras de las costumbres y cultura de nios y nias A, observando un proceso de transicin a la escuela, por lo general favorable. En la Costa Caribe de Nicaragua (pueblos: ramas, miskitus, sumus/mayangnas, garfunas, creoles y mestizos) el estudio de Davis, Garca (2009) da cuenta de una frgil infraestructura de transporte y comunicacin, cobertura precaria en educacin de la primera infancia por la dispersin de la poblacin, poco trabajo remunerado de las familias, problemas de malas prcticas alimentarias, y baja calidad de los servicios que se prestan a esta poblacin. Todos estos factores inciden de manera negativa para la educacin preescolar. Sin embargo, se ha ampliado la cobertura con el apoyo de educadores itinerantes. Se ha atendido a los nios y las nias que se encuentran en comunidades rurales dispersas, logrando a un 39% de la poblacin en edad preescolar matriculada en los programas educativos impulsados por el sistema nacional de educacin. En contexto de migracin hacia la urbe, un estudio realizado en Brasil, con poblacin Guaran y Kaiow (Nascimento, 2006) mostr que las madres llevan a sus hijos al preescolar para poder trabajar y otorgarles alimentacin y cuidado de su salud. En contextos rurales se menciona que la oferta de educacin indgena en Brasil ha aumentado en los ltimos aos, pero con propuestas poco pertinentes para poblacin indgena, que desconocen las disposiciones legales planteadas en el pas desde 1988 respecto al derecho a la autonoma de estos pueblos. En general, los jardines infantiles y preescolares no consideran pautas de crianza de las familias, sino que se privilegian prcticas validadas desde la cultura mayoritaria. Educacin Primaria y Secundaria: En educacin primaria y secundaria, los diagnsticos son coincidentes en demostrar que en toda la regin, el nivel de escolaridad de la poblacin indgena y afro descendiente es menor que el de la poblacin no indgenas. Segn datos de UNESCO, existen diferencias significativas desfavorables en la permanencia de indgenas en primaria y secundaria en relacin a la poblacin no indgena. Se observa que en primaria slo Cuba, Brasil y Chile, tienen tasas superiores al 90% de conclusin; en el nivel secundario, Chile presenta una brecha menor puesto que se observa que concluyen la educacin secundaria un 60% en la poblacin indgena y un 75% en la no indgena. Con respecto a la conclusin de la educacin primaria, UNESCO da cuenta que los ndices de paridad originario/ no originario, varan entre 0,70 y 0,81 en relacin a la poblacin de 15 a 19 aos y entre 0,52 y 1,03 para los grupos de 25 a 29 aos. Panam y Guatemala aumentaron sus ndices de paridad tnica en el grupo ms joven, donde se observ una aumento de 0,63 a 0,75. En contraste, los datos referidos a Nicaragua indican que el ndice de paridad tnica habra retrocedido entre la poblacin ms joven. En relacin a la conclusin del primer ciclo de educacin secundaria los ndices varan entre 0,45 y 0,95 para la poblacin de 20 a 24 aos (con un promedio entre los pases de 0,71) y entre 0,17 y 0,92 para la poblacin de 30 a 34 aos (con un promedio de 0,61). Paraguay y Panam presentan la mayor disparidad en los grupos de ms edad, aun cuando se observan progresos en la poblacin ms joven de ambos pases. Finalmente, en el informe 2012 de Educacin Para Todos, se concluye que Los ndices de paridad originario/no originario en la conclusin del segundo ciclo de educacin secundaria varan entre 0,2 y 0,8 para la poblacin de 20 a 24 aos (con un promedio de 0,58) y
entre 0,1 y 0,9 para la poblacin de 30 a 34 aos (con un promedio entre los pases de 0,55) (p.75). Este informe concluye que, en la regin, ningn Estado presenta equidad tnica en la conclusin de la educacin secundaria. En trminos de regulaciones que afectan la asistencia escolar, el calendario escolar se contrapone con procesos socioeconmicos en el que participan nios y nias, observndose en zonas como Bolivia, Per, Ecuador, Guatemala, el ausentismo de estudiantes por la confrontacin con el calendario agrcola. Tambin se aprecia ausencia de articulacin entre los niveles de educacin inicial y primaria, atendiendo a la ubicacin geogrfica de algunas comunidades indgenas. En cuanto a los aprendizajes bsicos, aun cuando se presentan diferencias entre los diversos pueblos, el analfabetismo de los indgenas es superior en relacin a la poblacin no indgena y es mayor en zonas rurales que urbanas. (Hopenhayn et al., 2005). En trminos ms generales, los grupos tnicos representan el sector ms desaventajado en trminos econmicos, factor que se refleja como una variable significativa en relacin a los resultados de aprendizaje de lectura, matemtica y ciencias, segn la prueba SERCE-2006. El informe plantea que la pertenencia a un grupo indgena se asocia negativamente con el aprendizaje, principalmente por la precariedad en la que viven los nios y sus familias, sumado a la baja escolaridad de los padres. Adems de las inequidades econmicas que afectan negativamente los resultados de aprendizaje, los factores lingsticos y culturales de origen, son por lo general contrapuestos a los contenidos y al tipo de socializacin que se ofrece a los estudiantes indgenas en las escuelas. Segn los anlisis en base a datos SERCE-2006, en el nivel estudiantes, la variable indgena se observa sistemticamente (aunque no siempre) con influencia negativa en los resultados de Lenguaje, Matemtica y Ciencias medida en 3 y 6 grado. Se observ adems en 3 grado mayores disparidades comparativas que en 6 grado, factor que se explicara por la alta desercin de los nios indgenas en cursos ms avanzados. Por ltimo, en ninguno de los grados, asignaturas evaluados, para ningn pas de la regin, la pertenencia indgena se identific como un factor positivo en los logros de aprendizaje de los alumnos (Trevio et al., 2010). Otros antecedentes regionales son coincidentes en sealar que los nios y las nias indgenas, por lo general, presentan resultados de aprendizajes ms bajos que los nios no indgenas en pruebas estandarizadas. Por ejemplo, el informe de Ziga (2010), en relacin a los resultados de polticas pblicas educativas implementadas para poblacin indgena en el Sur Andino peruano, plantea que slo el 6% de estudiantes que participan en la Educacin Intercultural Bilinge, desarrollan capacidades lectoras esperadas en su lengua originaria. En las escuelas Awajn y Shipibo, entre el 2,2 % y 3,1% logran desarrollar capacidades lectoras en castellano, y el 59.5% de docentes de las Comunidades Indgenas de la Amazona son hispanohablantes o hablan una lengua indgena distinta a la de la zona. Esto se debera a un conjunto de factores, como la calidad del profesorado de las zonas rurales, el conocimiento o no de las lenguas indgenas habladas por los estudiantes, los textos educativos descontextualizados en relacin a lengua y cultura, los escasos recursos de las escuelas, entre otros (por cierto, tambin es posible que las propias pruebas estandarizadas introduzcan un sesgo adicional en contra de las minoras tnicas, cuestin que se encuentra bastante bien documentada).
Educacin terciaria: En Educacin terciara, en relacin a cobertura y acceso se observan avances progresivos en las ltimas dcadas, sin embargo el mantenimiento de indgenas en la educacin superior es todava muy insuficiente, debido a que dicha poblacin tiende a desertar a medida que avanza la escolaridad, ya que se incorpora tempranamente al mundo laboral. Gallart (2006), en relacin al acceso de indgenas a la Educacin Superior en Mxico, plantea un avance paulatino, aun cuando no sustantivo, gracias a medidas gubernamentales y cambios estructurales en el pas, observndose un acceso de 4,7 %, con un menor nivel de acceso entre los indgenas que viven en zonas rurales. El Informe UNESCO 2010 analiza las mltiples medidas que los pases de la regin han adoptado para que la poblacin indgena acceda a la educacin terciaria; pero los logros en cuanto al acceso son aun incipientes: en Brasil, 0,6% de indgenas y 2% de afro desdendientes; en Colombia, solo 0,6% (incluyendo educacin tcnica profesional, tecnolgica universitaria) de un total nacional de aproximadamente 3,5%; en Ecuador, en 2004, el 3% de los jvenes indgenas entre 18 y 24 aos ingres a Institutos de Educacin Superior. En trminos de egreso, segn el mismo informe de UNESCO, uno de cada cinco indgenas mexicanos que accede a la educacin superior egresa y se titula. Existen experiencias implementadas en la regin que han sido orientadas especialmente para poblacin indgena, como carreras de Educacin Intercultural Bilinge con amplia matrcula indgena., y programas de becas con este nfasis (como FUNPROEIB Andes Bolivia, Programas de becas Fundacin Ford, Programas de post grado Flacso Ecuador y Mxico, CIESAS, Bluefields Indian and Caribbean University BICU, Universidad Intercultural Indgena Originaria Kausay, Universidad de las Regiones Autnomas de la Costa Caribe Nicaragense, Puno, Colombia, entre otras). En una perspectiva ms amplia, el surgimiento de profesionales e intelectuales indgenas ha contribuido a diversificar el mapa social de sus grupos de procedencia, instalando temticas de diversidad, interculturalidad, equidad, a travs de la participacin en programas claves del ejecutivo, tales como educacin, planificacin, justicia y salud. Asimismo, ello ha contribuido a la creacin de un corpus intelectual que incide en cambios y discusiones polticas y sociales. Desafos en torno a la implementacin de la EIB: Luego de cambios estructurales en las comunidades, marcados por migraciones a sectores urbanos, diversos grados de escolaridad y profesionalizacin, apropiacin de cdigos institucionales y organizativos de las culturas mayoritarias y con grados variables de lealtad tnica y lingstica; los indgenas se visibilizan con una participacin poltica que pone de manifiesto demandas en mbitos de representacin poltica y normativas legales que los favorezcan (como la tenencia de tierras y aguas, promocin de salud y educacin intercultural y bilinge, declaracin de zonas de desarrollo indgena). Esto es importante porque, en educacin, la desventaja que significa pertenecer a una minora tnica se ve acrecentada por los niveles de pobreza y exclusin social que les afectan. Adicionalmente, a partir de las ltimas dcadas del siglo pasado, reformas constitucionales y normativas legales, instalan el concepto de interculturalidad y diversidad en el discurso y agenda poltica educativa de todos los pases de la regin.
Por ejemplo, desde 1997, la OEI orient Polticas Gubernamentales Educativas para los Pueblos Indgenas, sealando que en materia educacional, los gobiernos deben: Potenciar la participacin activa, necesaria e indispensable de las comunidades indgenas para la identificacin, estructuracin, desarrollo y evaluacin de las polticas y programas educativos. Promover la creacin, donde no los hubiese, o fortalecer los equipos y/o espacios tcnicos en los Ministerios de Educacin encargados de la educacin intercultural bilinge. (Pardo et al., 2011). Estas orientaciones se han plasmado en trminos pedaggicos en la regin, con propuestas curriculares y de gestin escolar con contextualizaciones o currculos locales, participacin de expertos y asesores indgenas en el quehacer educativo (con la figura de asesores culturales o pareja mixta con docentes de aula), recuperacin y sistematizacin de pedagogas propias, de enseanza de lenguas segn una perspectiva de revitalizacin idiomtica, creacin de asignaturas de lengua indgena y realizacin de textos y material de aula bilinge, entre otras medidas. Un nudo crtico para estas polticas se observa en el proceso de la cobertura e implementacin de la EIB: Interculturalidad para todos? Es la pregunta que se instala en la actualidad, ya que los modelos de antao focalizaron a los indgenas como nicos destinatarios de estos enfoques educativos. Desde la perspectiva real de implementar polticas bilinges, dadas las caractersticas de la regin, promover la enseanza de lenguas indgenas no representa una prioridad para las polticas educativas, aun cuando las investigaciones indican las ventajas a nivel cognitivo que implica el bilingismo. No obstante, la decisin poltica estatal de mantener viva una lengua, tiene que ser compartida con los hablantes, considerando la determinacin de ampliar sus usos y transmitirla a hijos y nietos. Esto puede estar mediado por la necesidad simblica, soberana o poltica, incidiendo en el futuro lingstico y cultural de los pases. En esta lgica, y al incrementar esta vitalidad a nivel nacional, se instalan necesidades a nivel profesional, para acceder a diversos trabajos que se siten en contexto de alta vitalidad (docentes bilinges, mdicos, profesionales agropecuarios, juristas, etc.). Para avanzar en la interculturalidad para todos como poltica de conformacin identitaria en los pases, se sugiere adems avanzar con la sistematizacin de los saberes y prcticas indgenas, de tal modo no sesgar el enfoque hacia solo el segmento de la poblacin indgena, ya que los objetivos y contenidos de aprendizaje de los currculum nacionales podran complementarse incorporando saberes relacionados con sistemas numricos, calendarios, concepciones espacio temporales, enfoques comunicativos para la enseanza de las lenguas, entre otros factores. Se precisa adems avanzar en los estudios y normalizacin de lenguas indgenas. Varios estudios, principalmente en Costa Atlntica del Caribe, muestran la valoracin que hacen las familias cuando los programas de EIB incluyen sus lenguas en el currculum, tanto en contextos indgenas como afro descendientes. De tal forma, la estandarizacin y normalizacin de las lenguas indgenas se impone como un desafo, en tanto es preciso que se consensue su uso oral y escrito a nivel privado y pblico institucional, permitiendo prcticas a nivel escolar, como tambin incidencia en el paisaje lingstico y medios de comunicacin de los pases. En relacin a los currculos nacionales, textos escolares y materiales pedaggicos; y considerando a los pueblos con vitalidad lingstica, es preciso aumentar la oferta, debido a que
muchas veces se estandariza una lengua de mayor cantidad de hablantes, en desmedro de otros pequeos grupos lingsticos minoritarios, para los cuales no existe presupuesto para la creacin de material pertinente. Este desafo debe tener presente adems, los altos ndices de migracin indgena a las ciudades y la necesidad de que el discurso y la iconografa de los textos de estudio y material de aula, considere la diversidad en las zonas urbanas, a fin de aminorar los desplazamientos culturales y lingsticos, resguardando esta transmisin a las nuevas generaciones de nios y nias indgenas. Las experiencias de pareja mixta o asesores culturales al interior de las escuelas, que median en la complementacin y contextualizacin de saberes, han presentado deficiencias que se deben subsanar, ya que se carece de estrategias metodolgicas para implementar los programas de estudio, y de propuestas didcticas de enseanza de lenguas indgenas. Se evidencia adems, desconocimiento de los grafemarios instaurados en procesos de normalizacin de lenguas desde los sistemas estatales. En este mismo orden, los procesos de Formacin Inicial Docente y las mallas curriculares de la Educacin Terciaria, deberan incluir explcitamente conceptos de interculturalidad y estrategias de enseanza y aprendizaje referidas a contextos de diversidad cultural, caracterstica de las sociedades actuales en todos los pases de la regin. Finalmente, un nudo crtico en la implementacin de la EIB tiene relacin con la evaluacin de los aprendizajes de los estudiantes indgenas en Amrica Latina. Un estudio realizado por Trevio (2006) plantea una tensin en las interpretaciones que se hacen de resultados de pruebas estandarizadas en contextos diversos. Adems de constatar los menores logros acadmicos de los nios indgenas, identifica debilidades y fortalezas en las habilidades de nios indgenas, su desarrollo y situacin frente a las exigencias y estndares de la cultura dominante. El estudio concluye argumentando la existencia de contradicciones entre los enfoques de enseanza y aprendizaje que promueven los pueblos indgenas y aquellos que promueve la educacin formal occidental. En suma, el enfoque intercultural implementado en el contexto institucionalizado de la educacin formal, no debe dejar de lado el aspecto poltico y de transformacin cultural que supone. La valoracin y apropiacin de los legados culturales y simblicos de la poblacin indgena, debe no solo favorecer la participacin y protagonismo social de las minoras tnicas, sino contribuir a la construccin de sociedades interculturales, asumiendo identidades nacionales que incluyen la diversidad cultural y tnica. 11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida Objetivo 4. Aumentar de aqu al ao 2015 el nmero de adultos alfabetizados en un 50%, en particular tratndose de mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso equitativo a la educacin bsica y la educacin permanente. Aunque el objetivo cuarto remite en trminos generales a la educacin permanente de la poblacin adulta, dado el carcter esencial que para todo proceso de educacin formal posee la alfabetizacin y los altos grados de exclusin social, poltica y econmica que el analfabetismo implica, se ha tendido a concentrar la atencin del monitoreo de este objetivo a la lucha contra
el analfabetismo adulto18. No obstante, ms all de esta operacionalizacin, este objetivo del marco de accin de educacin para todos debe ser comprendido de un modo amplio. Primero, porque la misma nocin de alfabetizacin ha ido evolucionando; ltimamente se la concibe no slo como el aprendizaje del lenguaje a nivel escrito y oral, sino como la adquisicin de la capacidad ms general de comunicarse y ser parte de la sociedad tanto en el mbito de la comunicacin social cotidiana como del trabajo (UNESCO INNOVEMOS, 2012). En esto tienen mucha importancia los recientes cambios sociales, culturales y tecnolgicos, que demandan da a da un mayor uso de las habilidades lingsticas, as como el aprendizaje constante en diferentes planos. En efecto, y esta es la segunda razn, la respuesta de la educacin a estos cambios sociales ha enriquecido a la tradicionalmente llamada educacin de adultos. Ms all de su rol tradicionalmente alfabetizador -que siempre se ha visto como complementario o remedial de los dficits de la educacin formal-, aparece la nocin de aprendizaje para toda la vida, enfoque que propugnan organismos internacionales -en particular UNESCO a travs del Instituto de Aprendizaje para Toda la Vida (UIL)- y distintos gobiernos. La alfabetizacin de adultos en Amrica Latina y el Caribe Respecto del objetivo de reduccin del analfabetismo adulto establecido en el marco de Dakar, la regin presenta una situacin comparativamente positiva, en contraste con las dems regiones en vas de desarrollo. En efecto, Amrica Latina y el Caribe ya posean en 2000 niveles comparativamente altos de alfabetismo adulto (aproximadamente 89,6% en promedio), los cuales continuaron lentamente aumentando, hasta llegar en 2010 a 92,9%, en promedio. De los 23 pases para los que se posee informacin, slo cuatro mantenan en 2010 tasas de alfabetismo adulto inferiores a 90% y slo uno de ellos (Guatemala), inferiores a 80%. Es importante advertir, eso s, que el avance estimado en la dcada anterior entre 1990 y 2000 haba sido similar: 3,8 puntos porcentuales, lo que sugiere que no hubo una aceleracin especial post-Dakar. As, tomando como meta la reduccin a la mitad de la poblacin adulta analfabeta, la regin no habra logrado an alcanzarla, dado que sta implica un aumento del alfabetismo hasta aproximadamente el 95% para el 2015. Con todo, si se considera slo la poblacin joven de 15 a 24 aos, este grupo etario se encuentra por sobre dicho nivel, pues se estima que hacia 2010 su tasa de alfabetizacin era de 97% promedio entre los pases de la regin.
18
Con todo, la formulacin original del objetivo cuarto contena una cierta imprecisin en cuanto a la referencia a tomar para indicar el avance en la alfabetizacin de los pases, pues sealaba un aumento esperado de 50% en el nmero de adultos alfabetizados o los niveles de alfabetizacin de adultos, meta que para la mayora de los pases no haca sentido pues ya posean niveles superiores al 67% de alfabetizacin. Con posterioridad, UNESCO tradujo este objetivo como indicando una meta de reducir a la mitad la tasa de analfabetismo adulto, interpretacin que es la que estamos aqu asumiendo.
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Tasa de alfabetismo de la poblacin adulta (15 aos y ms) (24 pases incluidos)
Amrica Latina
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 NI CL UY AR CR VE PN PY CO MX EC BO BR DO HN SV GT 2000 2010 Promedio Pases 2000 (89.56%) CU AG TT AW AN SR JM Promedio Pases 2010 (92.93)
El Caribe
En el marco de accin de educacin para todos, particular atencin se acord poner en la alfabetizacin de las mujeres. Sin embargo, la situacin promedio de Amrica Latina y el Caribe tambin era y sigue siendo comparativamente favorable en este sentido, por cuanto no se observan en esta regin las desigualdades de gnero tan acentuadas en otras partes del mundo en desarrollo. Ms aun, al considerar slo la poblacin joven (para la cual ya en 1990 no haba en promedio inequidad de gnero en la regin), las desigualdades de gnero prcticamente han desaparecido en todos los pases para los que se tiene informacin, salvo en Guatemala y Jamaica con situaciones desventajosas para las mujeres y los hombres respectivamente (las que en todo caso tambin muestran clara tendencia a la superacin). Todo esto sugiere que, en general, ha sido la expansin del acceso a la educacin primaria, y no polticas explcitamente orientadas a alfabetizar a los adultos, la va principal por la cual los pases latinoamericanos han continuado disminuyendo el analfabetismo. No obstante, esto no resuelve el problema de los rezagados, en especial en zonas alejadas de los principales centros urbanos, donde la modernizacin apenas ha llegado. Es una cruda realidad, una condena social, pues inhibe el ejercicio real de la ciudadana en todas sus dimensiones, y que -a pesar de disminuir- se estima que afecta a 36 millones de latinoamericanos. Ms an, si se considera el analfabetismo funcional (sobre el que lamentablemente no existen indicadores comparables para todos pases), el panorama latinoamericano sera mucho menos positivo (Infante, 2000). Por ltimo, en una perspectiva ms amplia, el concepto mismo de alfabetizacin ha evolucionado desde la concepcin de saber leer, escribir, y las operaciones aritmticas bsicas, hacia un concepto ms global que la define como una necesidad bsica de aprendizaje que se
adquiere a lo largo de toda la vida y que permite a las personas desarrollar sus conocimientos y capacidades para participar plenamente en la sociedad (UNESO, 2006). As, el nuevo concepto de alfabetizacin desarrollado por la OECD (2009), en el marco del PIACC (Program for the International Assessment of Adult Competencies), implica una visin ms extendida de la alfabetizacin: es la capacidad de comprender, evaluar utilizar y comprometerse con textos escritos para participar en la sociedad, alcanzar los propios objetivos y desarrollar el propio potencial y conocimiento (OECD, 2009, pp. 8). No existe informacin comparable para los pases latinoamericanos que evalen esta visin ampliada del concepto19, aunque los estudios sobre alfabetismo funcional como se indic- sugieren que la regin tiene en esta dimensin aun un gran desafo (OEI, 2011; OECD, 2009). La sociedad del conocimiento: cambios en el trabajo y la educacin La sofisticacin del concepto de alfabetizacin en los pases desarrollados en realidad es parte de un proceso mayor de cambio en el vnculo entre educacin, conocimiento y sociedad. La relacin educacin-trabajo, arquetpica de la sociedad del siglo XX, est agotndose en el marco del agotamiento general de la sociedad industrial. No se trata de un proceso acabado ni homogneo entre los pases del globo, pero la aparicin de la llamada sociedad del conocimiento ha resignificado y puesto nuevos horizontes a los procesos de modernizacin, lo que tambin est impactando la agenda del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (Castells, 2000). Bsicamente, se pasa de una economa preferentemente industrial a una de servicios, crecientemente asociados a nuevas tecnologas (Drucker, 2001). La misma tecnologizacin altera el trabajo industrial, incluso el extractivo, transformando al trabajo transversalmente en una actividad crecientemente ms cognitiva. Los mejores puestos de trabajo demandan crecientemente habilidades de abstraccin, pensamiento sistmico, experimentacin y colaboracin (Reich, 1991); pero el mercado laboral en general es impactado, al punto que para tener xito en l se requiere buenas habilidades de lectura y comunicacin efectiva, capacidad para trabajar en equipos, habilidades sociales y de relaciones interpersonales, uso de computadores y TICs en general, y sobre todo- la capacidad y disposicin para seguir aprendiendo y renovarse a lo largo de la carrera laboral (Levy & Murnane, 1999). Estas nuevas demandas formativas interpelan a los sistemas educacionales. La educacin debe desarrollar nuevas competencias y deseablemente acreditarlas, de modo que el mercado ocupacional pueda distinguir formalmente entre ellas. Adicionalmente, debe ofrecer oportunidades de capacitacin permanente, de reciclaje y perfeccionamiento avanzado, en definitiva, debe acompaar a las personas a lo largo de la vida. Esto genera nuevas oportunidades de desarrollo personal y profesional para algunos, y por lo mismo, tambin nuevos riesgos de exclusin y prdida de potencial para todos. Estas tendencias han sido procesadas desde los organismos internacionales (OIT, UNESCO, OCDE), gobiernos y acadmicos, lo que ha hecho surgir distintos enfoques que sirven de base para orientar polticas que se hagan cargo de los nuevos desafos. Entre ellos, los ms relevantes han sido las ideas de aprendizaje a lo largo de la vida y formacin en base a competencias.
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En los 90 la OECD aplic la prueba IALS de alfabetizacin de adultos, pero de la regin slo Chile particip.
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El aprendizaje a lo largo de la vida es un enfoque impulsado principalmente por UNESCO, que implica concebir los procesos de aprendizaje como algo permanente para las personas, no nicamente limitados a su formacin inicial o profesional. El nuevo paradigma propugna la reforma tanto de la educacin formal como no-formal, tendiendo a una mayor interconexin entre ambas. Lo que se busca es una distribucin ms equitativa y pertinente de las posibilidades de capacitacin y aprendizaje entre la poblacin, dando a las personas y a los pases ms herramientas para encarar con equidad y competitividad los desafos formativos contemporneos. Por su parte, la formacin en base a competencias propone entender los procesos de aprendizaje como la capacidad de adquirir competencias adems de conocimientos abstractos. Mientras los grados tradicionales, y por tanto el currculum de la educacin, dan cuenta del manejo de saberes, las competencias permitiran acreditar habilidades concretamente existentes, y orientar los sistemas educacionales en este sentido. La formacin en base a competencias ha tenido un gran impacto en todos los niveles de la educacin, pero ha concentrado su influencia en la educacin tcnica dirigida, principalmente, al mercado laboral. Estos nuevos enfoques han sido parcialmente adoptados en los sistemas educacionales, programas de formacin de adultos y capacitacin laboral. Por ejemplo, se ha avanzado en la introduccin de distintas aplicaciones de la formacin en base a competencias en instituciones educacionales, lo cual ha demandado renovaciones del currculum, tendiendo al aprendizaje no slo de contenidos, sino fundamentalmente de un saber-hacer. Esto ltimo, adems, ha impulsado cambios en la legislacin que define ttulos y grados. La Unin Europea ha hecho importantes avances en este sentido desde el proceso de Bolonia. La OCDE, con su proyecto Skills for the 21th Century y su portal de habilidades, ha promovido cambios en la legislacin relativa a marcos de cualificaciones; elaborando listados de habilidades en funcin de la estructura productiva especfica de los pases, buscando un acople ms fino y estandarizado entre programas de formacin (formales y no formales) y mercado del trabajo. Tambin ha habido una expansin y diversificacin de programas de educacin no-formal, tanto de alfabetizacin de adultos como sobre todo de capacitacin laboral (Como Jvenes Bicentenario en Chile y Aprender Siempre en Uruguay, entre otros). Estos programas han tenido una evolucin dispar en el tiempo, no obstante, han permitido complementar los esfuerzos de la educacin formal, sobre todo en sectores de escasos recursos; slo recientemente los organismos internacionales han sistematizado estas experiencias (UNESCO, 2012b). Se trata de iniciativas heterogneas cuyo nivel de calificacin vara, segn el estndar internacional, lo que dificulta su comparabilidad. Simultneamente, la educacin superior tcnica (CINE 5B) se expande de modo acelerado, dado el crecimiento general de la educacin post-secundaria. El carcter desigual de dicha ampliacin de matrculas, implica que el aumento de vacantes tcnicas est en gran medida explicado por la incorporacin de nuevos sectores sociales a la educacin terciaria, muchas veces provenientes de una condicin de vulnerabilidad, y adems, no reducidos a la cohorte etaria tpica de estudios superiores (18-24 aos) (CINDA, 2007). De ah que esta expansin represente, al menos en potencia, una tendencia de democratizacin e inclusin social, y por otro lado, un espacio de perfeccionamiento para los trabajadores en su afn de mejorar su empleabilidad. En Amrica Latina, al igual que en los pases de mayor desarrollo, durante las ltimas dcadas una de las principales tendencias de transformacin de la estructura productiva ha sido la
expansin del sector terciario. En efecto, durante los noventa, 9 de cada 10 empleos creados en Amrica Latina y el Caribe fueron del sector servicios (Weller, 2001). No obstante, tal crecimiento de la economa terciaria no ha significado, principalmente, la proliferacin de las ocupaciones indicativas de la sociedad del conocimiento. Tras la des-industrializacin de los ochenta, la dcada perdida segn CEPAL, ha tenido lugar lo que la literatura acadmica conoce como tercerizacin espuria (Pinto, 1984): el crecimiento ocupaciones terciarias de baja productividad, vinculadas a la economa de subsistencia (comercio ambulante, servicio domstico, etc.). Ms recientemente, el panorama de Amrica Latina y el Caribe presenta tanto tendencias de tercerizacin espuria como de tercerizacin genuina en la evolucin de su estructura productiva, las cuales se manifiestan de modo yuxtapuesto al interior de los pases. Una de las hiptesis para explicar las dificultades de las economas latinoamericanas para dar un salto en desarrollo, en la lnea de la sociedad del conocimiento, es precisamente tener una fuerza de trabajo escasamente calificada, lo cual inhibira la inversin en industrias y servicios de mayor intensidad tecnolgica, por lo tanto, de mayor productividad y rentabilidad econmica (Tokman, 2001). El mercado laboral latinoamericano enfrenta adems dos problemas adicionales. Por una parte, el crecimiento de la categora de jvenes que no estudian ni trabajan, los llamados ninis. Se estima que la tasa de actividad juvenil promedio en la regin es 54%, muy inferior a la adulta de 69%. Ellos representan un enorme peso para la economa; adems, no pocas veces su situacin deviene en caldo de cultivo para actividades delictuales (CEPAL, 2011). Por otra, las dificultades de incorporacin de la mujer a actividades laborales, en general, y en especial a las de mayor productividad. Ser joven y mujer se transforma as en una condicin que aumenta enormemente las probabilidades de estar en situacin de pobreza. Sobre todo si a esto se suma la problemtica del embarazo no deseado y su efecto en la equidad de los pases. Aprendizaje a lo largo de la vida en Amrica Latina y el Caribe: realidad y desafos A pesar del esfuerzo de los organismos internacionales y de algunos gobiernos, el aprendizaje para toda la vida en la regin todava se reduce, en general, al viejo paradigma de la educacin de adultos, alternativa de educacin no formal remedial de los dficits de los sistemas formales de enseanza (UNESCO, 2012b). En efecto, aunque durante dcadas anteriores, diversos pases realizaron importantes campaas nacionales de alfabetizacin (Brasil en varias ocasiones en el siglo XX, Cuba en 1961, Nicaragua entre 1979 y 1980), la tendencia dominante ha sido confiar en la expansin del sistema escolar. Bajo este enfoque, educacin formal y no formal siguieran trayectorias de desarrollo separado, sin mayor retroalimentacin (UNESCO INNOVEMOS, 2012). Recin a fines de los noventa esto comienza a cambiar. Aparecen nuevos focos de desarrollo para la educacin a lo largo de toda la vida. En esto ha sido fundamental el compromiso de UNESCO que impuls la dcada de la alfabetizacin; la sexta Conferencia Internacional de Educacin de Adultos (CONFINTEA VI); la Organizacin de Estados Iberoamericanos, con su plan de alfabetizacin, y la agenda de Dakar que cumple un rol dinamizante en esta rea (UNESCO INNOVEMOS, 2012). UNESCO estim que hacia 2010 un 8% de los analfabetos de la regin se encontraba participando en algn programa de alfabetizacin de adultos.
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Expresivo de esta tendencia ha sido el crecimiento del apoyo de organismos internacionales a programas de capacitacin para el trabajo dirigidos a jvenes inactivos, los ninis. Los actores tras este repunte, adems de la cooperacin internacional, han sido ONGs, corporaciones privadas y en algunos casos el esfuerzo estatal; muchas veces tambin tiene lugar la accin conjunta en un mismo programa (por ejemplo, el programa ENTRA21 en Chile recibe financiamiento privado de la International Youth Foundation (IYF), de Nokia, y tambin recursos pblicos del programa Jvenes Bicentenario). Igualmente, siempre fuera del sistema escolar formal, se ha expandido el uso de programas de capacitacin laboral post-secundarios para jvenes con problemas de insercin en el mercado laboral, muchas veces combinados con subsidios a los empleadores y focalizados en jvenes desertores de educacin secundaria. La presencia y relevancia de este tipo de programas, eso s, son muy sensibles a las condiciones del empleo juvenil y a su prioridad poltica en los pases, de forma que, si bien se han acumulado distintas experiencias en este sentido en los ltimos aos, stas son an insuficientes y muy heterogneas (UNESCO, 2011). Vinculado con lo anterior, tambin crece el inters por reformar la educacin en base a competencias. En esto ha tenido importancia la iniciativa de la OCDE al respecto, que ha sentado las bases conceptuales y metodolgicas para una mayor racionalizacin de las habilidades disponibles para el mercado laboral, en orden a afinar el acople entre ste y la oferta educativa. Aquello permitira a los oferentes educacionales y a los gobiernos guiarse con informacin fidedigna sobre los desafos de las habilidades laborales en sus pases (Quintini, 2011). Mirando hacia el futuro, la agenda que emerge para los pases de Amrica Latina y el Caribe es muy demandante. En primer lugar, el aprendizaje a lo largo de toda la vida es an un tema emergente, insuficientemente establecido en trminos normativos. Es posible considerar el aprendizaje para toda la vida como un derecho exigible? En esto no hay hasta ahora consenso, sin embargo, su incorporacin al marco de Dakar da cuenta de la centralidad que ha adquirido, incluso como horizonte para la reforma de la educacin a nivel global. Las necesidades en la regin son variadas segn los contextos nacionales, pero pueden entenderse bajo el desafo de modernizar la oferta formal y no-formal de enseanza con tal de mejorar la integracin social y las competencias laborales bsicas de una poblacin -en especial de sus jvenes en situacin vulnerable- con un mercado del trabajo deficitario. Ciertamente, aunque la educacin no puede resolver por s misma las limitaciones del mercado laboral, tiene mucho que aportar. En segundo lugar, en trminos de los desafos de poltica, de la mayor importancia sigue siendo eliminar el analfabetismo funcional y dotar a la poblacin de competencias bsicas para la vida, incluyendo el uso de las nuevas tecnologas. Esto obliga a abandonar la exclusividad de la educacin formal en la alfabetizacin, enriquecindola bajo las nuevas perspectivas que los organismos internacionales han planteado. Es decir, el concepto de alfabetizacin debe incorporar otras dimensiones, entre ellas la idea de alfabetizacin digital. Tambin es imperativo vincular la expansin de la educacin tcnica formal con los programas de educacin no-formal (quizs recuperando y renovando la tradicin de educacin popular que existe en la regin), con tal de que exista conectividad entre ellos y puedan responder a los desafos del conjunto de la sociedad, facilitando trayectorias largas a lo largo de un continuo
educacional. Esto amerita una estrecha coordinacin entre distintos actores (sector productivo, Estado, ONGs, y cooperacin internacional) cuyo trabajo conjunto en este plano es todava insuficiente, limitado a programas de pequea escala. Otro desafo particular est en los jvenes inactivos. Es necesario desarrollar y fortalecer los programas focalizados que mejoren su empleabilidad, en coordinacin con la educacin formal. No slo se trata del aprendizaje de oficios, sino fundamentalmente de las habilidades bsicas y las llamadas blandas. De gran ayuda para esto pueden ser las TICs, permitiendo modalidades no presenciales de educacin, entre otros aportes. Finalmente, y vinculado con lo anterior, los pases enfrentan el desafo de modernizar los marcos de calificaciones, incorporando no slo mediciones de conocimiento abstracto -que no deben dejar de existir-, sino complementndolas con la acreditacin de habilidades, tanto generales como especficas de distintos oficios. Tal reforma constituir un efectivo rayado de cancha para los oferentes de educacin y el mercado laboral, mejorando su conexin recproca.
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130
Anexo 1. Resultados anlisis de regresin: factores asociados al logro de objetivos de educacin para todos en 2010.
Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria 2010 Variables PIB por habitante PIB por habitante al cuadrado Gasto educacional % del PIB Rural Mortalidad infantil Participacin laboral femenina % de la poblacin en edad pre-escolar Amrica Latina y el Caribe Constante Observaciones R-cuadrado
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1 Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
(1) 1.243*** (0,23)
(2) -0,136 (0,24)
(3) -0,0544 (0,24)
(4) 1.136** (0,52) -0.0200*** (0,01) 2.168* (1,11) -0.281** (0,13) -0.323** (0,15)
(5) 2.023*** (0,54) -0.0264*** (0,01)
2.881*** (1,09) -0.406*** (0,14) -0.412*** (0,14) 0,021 (0,15) -3.499** (1,50)
2.823** (1,11) -0.364*** (0,13) -0.396*** (0,15)
-0,0937 (0,12) -0.294** (0,14)
35.27*** (3,51) 122 0,328
86.87*** (10,74) 94 0,703
-3.547** (1,44) 5,476 (5,53) 84.64*** (10,87) 96 0,705
-2.973** (1,36) 6,317 (5,26) 70.24*** (11,26) 96 0,721
-2.148* (1,29) 10.57** (4,62) 55.75*** (10,74) 120 0,653
131
Relacin entre la tasa neta de matrcula preprimaria observada en 2010 y predicha (modelo 4, 96 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado; punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
132
Variable dependiente: Tasa de sobrevivencia en el 5to grado 2010

Variables PIB por habitante PIB por habitante al cuadrado Gasto educacional % del PIB Rural Tasa neta de ingreso a primaria % de repetidores en primaria % de la poblacin en edad primaria LAC Constante Observaciones R-cuadrado
(1) 0.674*** (0,09)
(2) 0.263** (0,10)
(3) 0,2 (0,20)
(4) 0,624 (0,64)
(5) 0.330*** (0,11)
(6) 1.301*** (0,48) -0.0189** (0,01) 1.046* 0,541
1.379** 0,645
2.141*** (0,70) -0,077 (0,11)
-1.839*** (0,40)
-1.173*** (0,27) -0,794 (0,67)
2.080*** (0,76) -0,106 (0,14) -0,147 (0,12) -0.909** (0,34) -1,128 (1,23)
1.420** 0,615
75.90*** (2,15) 101 0,333
96.04*** (6,63) 80 0,494
92.46*** (8,79) 62 0,58
104.2*** (19,97) 40 0,577
-1.658*** (0,41) 9.417*** (2,37) 91.31*** (7,12) 80 0,535
-0,951 (0,62) 7.643*** (2,38) 79.49*** (10,41) 80 0,564
133
Relacin entre la tasa de sobrevivencia al quinto grado de educacin primaria observada en 2010 y predicha (modelo 6, 80 pases incluidos).
134
Variable dependiente: Tasa neta de matrcula en secundaria 2010

Variables PIB por habitante PIB por habitante al cuadrado Gasto educacional % del PIB Rural % de la poblacin en edad secundaria Tasa de sobrevivencia al ltimo grado de educacin primaria Tasa neta en educacin primaria LAC Constante Observaciones R-cuadrado
(1) 0.943*** (0,17)
(2) 0,111 (0,26)
(3) 0,128 (0,11)
(4) 0,0718 (0,19)
(5) 0,122 (0,19)
(6) 1.262*** (0,33) -0.0182*** (0,00) 0,0825 (0,71) 0,0501 (0,11) -2.808*** (0,95)
0,162 (0,91) -0.271*** (0,10) -4.479*** (0,92)
-0,515 (0,45) -0,062 (0,11) -1.507** -(0,73) 1.003*** (0,09) 0.571*** (0,18)
0,411 (0,81) -0,0508 (0,13) -3.579*** (1,01)
0,537 (0,83) -0,0472 (0,12) -3.471*** (0,98)
1.111*** (0,30)
56.77*** (3,42) 108 0,333
128.7*** (12,68) 84 0,638
-48.80* (24,60) 50 0,908
8,265 (39,04) 75 0,715
1.089*** (0,31) 4,437 (4,71) 6,805 (38,93) 75 0,719
0.943*** (0,31) 4,495 (4,54) 1,651 (37,50) 75 0,747
135
Relacin entre la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria observada en 2010 y predicha (modelo 6, 75 pases incluidos).
136
Variable dependiente: Nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes 2010
Variables PIB por habitante PIB por habitante al cuadrado Gasto educacional % del gasto del gobierno Gasto educacional % del PIB Rural Tasa neta de educacin secundaria % de la poblacin en edad terciaria LATIN Constante Observaciones R-cuadrado
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
(1) 58.39*** (19,07)
(2) -49.55** (22,04)
(3) -51.15** (19,62)
(4) -41.03** (17,17)
(5) -45.44** (17,80)
(6) 23,66 (39,34) -1.137** (0,49)
100.1*** (36,35) 173.1** (65,23) -45.87*** (10,18) 40.91*** (7,20) -103,2 (122,70) 167.7*** (59,76) -38.31*** (9,85) 45.55*** (7,11) 159.4*** (59,56) -39.09*** (9,93) 47.24*** (6,83) 130.3** (54,74) -33.77*** (10,21) 39.48*** (7,62)
-48.54*** (11,24) 43.18*** (6,82) -141,3 (132,90)
2,133*** (257,80) 128 0,174
2686 (1641,00) 53 0,681
2,962* (1528,00) 60 0,667
1277 (808,70) 74 0,646
-434,2 (382,50) 1366 (824,80) 74 0,653
-419 (371,10) 1286 (801,60) 74 0,67
137
Relacin entre el nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes observado en 2010 y predicho (modelo 6, 74 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la diferencia entre la matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica matrcula real por sobre lo esperado; punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
138
Estadstica descriptiva de las variables incorporadas en los anlisis de regresin: metas EFA al 2010. Observaciones (pases) 127 102 112 135 Desviacin Estndar 31,65 16,09 24,17 2008,20
Variable Variables dependientes Tasa neta de educacin en pre-primaria Tasa de sobrevivencia al 5 gado de educacin primaria Tasa neta de matrcula en educacin secundaria Alumnos en educacin terciaria por 100000 habitantes Variables explicativas PIB por habitante Porcentaje poblacin rural Mortalidad Infantil Participacin laboral femenina Tasa neta de ingreso a primaria Porcentaje de repetidores en primaria Tasa de sobrevivencia al ltimo ao de educacin primaria Gasto educacional cmo % del gasto de gobierno Gasto educacional como % del PIB Porcentaje de la poblacin en edad pre primaria Porcentaje de la poblacin en edad primaria Porcentaje de la poblacin en edad secundaria Porcentaje de la poblacin en edad terciaria Tasa neta de matrcula en educacin primaria
Promedio 53,67 84,66 70,81 2888,26
Mnimo 1,77 34,58 10,23 72,00
Mximo 99,51 99,95 99,54 7601,10
172 182 180 170 98 115 109 115 131 185 186 185 143 146
12,15 44,97 31,01 52,92 67,13 6,62 83,11 15,05 4,97 5,24 10,75 11,21 8,98 89,32
13,42 22,48 29,24 16,22 18,92 6,49 18,45 4,78 2,10 2,65 4,51 3,09 1,63 11,24
0,32 1,20 1,60 12,90 16,38 0,50 26,96 7,23 1,19 1,16 1,20 2,43 1,81 33,45
69,80 89,00 113,70 88,30 98,54 33,87 99,95 25,71 13,97 13,35 20,68 18,46 12,65 99,97
139
Anexo 2. Resultados anlisis de regresin: avance de Amrica Latina 2000 2010 respecto al logro de objetivos de educacin para todos.
Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria (avance 2000-2010) Variables Avance Amrica Latina 2000-2010 Amrica Latina Ao PIB PIB2 Rural % de la poblacin en edad pre-escolar Constante Observaciones
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
(1) 14.29* (8,28) 1,39 (6,55) 3,29 (4,20)
(2) 17.96** (8,68) -2,73 (8,02) -3,08 (4,35) 2.557*** (0,44) -0.0323*** (0,01) -0,06 (0,11) 0,00 (0,00) 32.52*** (8,95) 207
46.56*** (3,44) 232
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
140
Variable dependiente: Tasa de sobrevivencia al 5to grado (avance 2000-2010)
Variables Avance Amrica Latina 2000-2010 Amrica Latina Ao PIB PIB2 % de la poblacin en edad primaria Constante Observaciones
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
(1) 4.310** (2,10) 1,86 (2,94) 2.011* (1,22)
(2) 5.350** (2,35) -0,28 (2,41) -1,54 (1,45) 1.223*** (0,28) -0.0166*** (0,00) -0.999** (0,42) 86.95*** (7,56) 196
81.53*** (1,78) 213
Nota: Las variables de control Gasto educacional como % del PIB y porcentaje de poblacin rural, tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
141
Variable dependiente: Tasa de neta de matrcula en educacin secundaria (avance 2000-2010)
Variables Avance Amrica Latina 2000-2010 Amrica Latina Ao PIB PIB2 Gasto educacional % del PIB % de la poblacin en edad secundaria Tasa neta de educacin primaria Constante Observaciones
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
(1) 1,58 (2,70) 6,43 (4,32) 6.227*** (0,96)
(8) 11.53* (0,19) -7.263* (3,73) 0,62 (2,76) 1.077*** (0,24) -0.0158*** (0,00) -0,10 (0,46) -2.628*** (0,66) 0.910*** (0,14) 6,89 (16,32) 141
59.24*** (2,86) 234
Nota: La variable de control porcentaje de la poblacin rural tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
142
Variable dependiente: Nmero de alumnos en educacin terciaria por 10000 habitantes (avance 2000-2010)
Variables Amrica Latina*Ao Amrica Latina Ao PIB PIB2 Rural % de la poblacin en edad terciaria Tasa Neta en educacin secundaria Constante Observaciones
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
(1) 658.0* (359,30) 168,10 (308,10) 898.2*** (90,62)
(2) -8,03 (362,30) 160,00 (311,10) 707.5*** (159,30) 74.88*** (26,75) -1.774*** (0,37) -26.27*** (7,92) -0,11 (0,12) 25.60*** (5,60) 1,388** (663) 150
1,783*** (132) 288
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
143
Anexo 3. Proyecciones al 2015.

En esta seccin se describe el procedimiento utilizado para elaborar las proyecciones del cumplimiento de algunos indicadores de Educacin Para Todos. Las proyecciones se realizan para el periodo 19982015 y se obtienen resultados para intervalos de un ao. La estimacin se realiz considerando a la regin en su conjunto (Amrica Latina y el Caribe).20 Los indicadores seleccionados para las proyecciones fueron: La tasa bruta de matrcula en educacin preprimaria, tasa neta de matrcula en educacin primaria, tasa neta de matrcula en educacin secundaria y la tasa bruta de matrcula en educacin terciaria. Para las proyecciones en una primera instancia las series fueron suavizadas a travs de un mtodo de suavizacin exponencial doble. El propsito de esta tcnica, es desarrollar estimadores para un modelo que describa adecuadamente la relacin de la serie Yt con su evolucin en el tiempo. Este procedimiento es aplicado a series cuya media cambia en el tiempo y adems presentan una tendencia. Donde las series pueden ser modeladas de la siguiente manera:
Yt 0t 1t t et
Lo que permite que la media de Yt dependa de t y que se incremente en la medida que pasa el tiempo. A partir de esta suavizacin se realizan las proyecciones que se presentan a continuacin.
20
Las estimaciones se hicieron para el total de la regin y no a nivel pas, sobre la base de las series construidas por UNESCO. Los datos a nivel pas presentan datos perdidos, para no realizar imputaciones a nivel pas que generen diferencias con las series construidas por UNESCO se decidi utilizar las series construidas por UNESCO para Amrica Latina y el Caribe en su conjunto y hacer las proyecciones sobre estos datos.
144
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en preprimaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0
Proyeccin Tasa neta de matrcula en primaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
95,0 94,0 93,0 92,0 91,0 90,0 89,0 88,0 87,0 86,0 85,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Tasa Neta de Matrcula en Primaria. Proyectada Tasa Neta de Matrcula en Primaria. Observada
145
2015
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tasa Bruta de Matrcula en Preprimaria. Proyectada Tasa Bruta de Matrcula en Preprimaria. Observada
Proyeccin Tasa neta de matrcula en secundaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
90,0 85,0 80,0 75,0
70,0
65,0
60,0
55,0
50,0
1999 2000 2002 2003 2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013
2013
2014
2014
Tasa neta de matrcula en Secundaria. Proyectada Tasa neta de matrcula en Secundaria. Observada
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en Terciaria- ISCED 5 and 6- para Amrica Latina y El Caribe (19982015)
60,0 50,0 40,0 30,0
20,0
10,0 0,0
1998
1999
2000
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2012
Tasa Bruta de Matrcula en Terciaria. ISCED 5 and 6. Proyectada Tasa Bruta de Matrcula en Terciaria. ISCED 5 and 6. Observada
146
2015
2001
2006
2011
2015
1998
2001
2004
2007
2010
Anexo4. Datos y fuentes. Perodo de referencia de los datos y la informacin El perodo de referencia para los datos de educacin y financieros presentados en esta publicacin corresponde al ao acadmico o fiscal que finaliza en 2010, o bien al ao ms reciente para el que se dispone de informacin dentro del perodo 2008-2009. En los casos en que se presenta un anlisis temporal, se utilizan datos del 2000, o bien del ao para el que se cuenta con informacin entre 2001, en prioridad, o 1999. Los indicadores de alfabetizacin corresponden a los datos ms recientes disponibles para el perodo 2008-2010, o estimados por el Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS). Si un ao de referencia determinado abarca dos de calendario, se establecer con el ms reciente. Por ejemplo, el ao escolar 2009/2010 se indicar como 2010.
147
Fuentes de Informacin Educacin Los antecedentes de financiamiento de la educacin, de alfabetismo, de matrcula escolar y de progreso, provienen de la base de datos internacional sobre educacin, a cargo del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS). Los datos utilizados para calcular las tasas de conclusiones y los ndices de paridad provienen de las Encuestas de Hogares acopiadas por los pases y procesadas y tratadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), tambin relacionadas de acuerdo con los estndares internacionales en educacin definidos por la UNESCO. Finalmente, se presentan resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) del Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), gestionado por la OREALC/UNESCO Santiago. Poblacin Los datos de poblacin provienen de la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, revisin 2008. La Divisin proporciona esos datos al UIS para el clculo de indicadores, pero no suministra datos por edad sobre pases cuya poblacin total es menor a 100 mil habitantes. En caso de no disponer de reseas de la Divisin de Poblacin, se utilizaron datos nacionales o estimaciones del UIS. Economa Los datos sobre economa provienen de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
148

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Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

AW Aruba BS BB BZ BM Bahamas Barbados Belice Bermudas

MX Mxico NI PN PY PE DO UY VE Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

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Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

ndice de desarrollo humano (rango 0-1) (32 pases incluidos)

0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3

Fuente: Base de datos PNUD.

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Fuente: Base de datos CEPAL.

Promedio Pases 2000 (41.88%)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

14,0 12,0 10,0

Promedio Pases 2000 (4,5%)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Promedio Pases 2000 (16,35%)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Promedio Pases 2000 (43,6%)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Promedio Pases 2010 (29,57%)

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Tasa neta de matrcula en educacin preprimaria (34 pases incluidos).

Promedio Pases 2000 (55.5%)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Promedio Pases 2000 (1,48)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Razn de alumnos por profesor en educacin preprimaria

Promedio Pases 2000 (18,88)

Promedio Pases 2010 (17,50)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Fuente: Elaboracin propia en base a Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Tasa neta ajustada de matrcula en educacin primaria.

Promedio Pases 2000(94,26)

Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.

Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013

Tasa de repitencia en educacin primaria (%).

Promedio Pases 2000 (6.76%)