A FALCIA DO ORAMENTO AUTORIZATIVO

JOO HENRIQUE PEDERIVA*

O atraso ocorrido na votao do oramento federal deste ano de 2008 e o incio da tramitao das diretrizes oramentrias para 2009 estimulam algumas reflexes sobre o valor do oramento pblico. Seria razovel supor que, aps tantos tropeos e conflitos, os oramentos, veiculados em leis ordinrias, fossem executados sem maiores dificuldades. No isso, contudo, o que evidencia a prtica brasileira. No mbito das finanas pblicas e at do Direito Financeiro, o oramento pblico considerado uma pea de fico. Ouve-se, das mais diversas autoridades pblicas - do Executivo, do Legislativo, do Judicirio, das esferas federal, estadual, distrital ou municipal - e privadas, que o oramento pblico brasileiro meramente autorizativo. Isso significa que ele fixa um teto de gastos que pode ou no ser observado, conforme o exclusivo critrio dos gestores pblicos. H notcias de que at mesmo tal limite de teto , eventualmente, desobedecido, sem conseqncias mais srias para os infratores. Entretanto, essa situao no condiz com o ideal das

estruturas normativas vigentes, a comear pelo princpio republicano que rege o nosso Estado democrtico de Direito. A Repblica respalda o dever de o agente pblico prestar contas, a qualquer momento, no apenas sobre o que faz, mas tambm acerca do que deixa de fazer. Afinal, as suas decises se referem ao patrimnio ou coisa comum, com reflexo sobre todos os cidados. A Constituio federal de 1988, em seu artigo 174, afirma, categoricamente, que o planejamento determinante para o setor governamental e indicativo apenas para o setor privado. Mais de 20 anos

O Estado de So Paulo, So Paulo, 8 maio 2008. Espao aberto, p. A2

antes da atual Constituio, o artigo 7 do Decreto-Lei n 200, de 1967, j definia o oramento pblico como um dos quatro instrumentos bsicos do planejamento, ao lado dos planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do programa de governo e da programao financeira. Portanto, segundo o mais elementar raciocnio dedutivo, no nosso Estado democrtico de Direito, o oramento deveria ser determinativo, ao menos para os agentes pblicos. A existncia de um Estado de Direito remete ao imprio da lei, ou seja, observncia das normas por todos os cidados, ainda que estejam em situao de comando da coisa pblica. A democracia concerne igualdade a de oportunidades, de que nas o definies prvio dos direitos e das as obrigaes, assim como nas tomadas de decises pblicas. Decorre desse princpio exigncia conhecimento sobre conseqncias das decises, inclusive da no-execuo oramentria, seja privilgio compartilhado por todos os cidados. Tal exigncia reduz as incertezas nos contratos sociais e fornece uma base to slida quanto possvel para as escolhas dos agentes econmicos nas alocaes de recursos escassos. Como pea de fico, o oramento no atende ao Estado de Direito, ao fixar normas que no so cumpridas. Tampouco se mostra democrtico, ao tornar desiguais os cidados, por intermdio do acesso diferenciado s oportunidades decorrentes da incerteza sobre a execuo oramentria. Nem satisfaz a condio republicana, em razo da falta de prestao de contas a respeito do no-cumprimento das determinaes oramentrias. O principal argumento tcnico para a incerteza oramentria, nas aplicaes dos recursos pblicos, repousa na variao das receitas. Assim, o fluxo das sadas de caixa precisa ser adequado ao das
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entradas. A programao financeira, contudo, no suficiente para tal ajustamento, uma vez que a execuo oramentria permitiria a criao de obrigaes que pressionariam as demandas por recursos no futuro. Com o intuito de ajustar as execues financeira e

oramentria aos fluxos das receitas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000, artigo 9) estipula o contingenciamento a limitao de empenho e movimentao financeira - como o instrumento hbil para assegurar a certeza da execuo oramentria. Ao definir o universo das dotaes oramentrias que no sero realizadas, o contingenciamento permite estabelecer a certeza sobre a execuo das demais dotaes. Ou deveria, como qualquer outra prescrio normativa que vise segurana institucional. Em outras palavras, a incerteza oramentria associada ao carter pretensamente autorizativo do oramento pblico no se harmoniza com os objetivos fundamentais da nossa Repblica Federativa, expressos no artigo 3 da nossa Constituio federal. Tampouco satisfaz a demanda privada por segurana jurdica e regras institucionais condizentes com os interesses de investimento. Em suma, a falcia do oramento autorizativo no atende aos interesses nacionais. um mecanismo anacrnico e contraproducente de coordenao da formulao e da execuo das polticas pblicas. Por conseguinte, h que resgatar o valor normativo do oramento pblico. Tal resgate envolve toda a nossa sociedade, inclusive os Poderes, na exigncia processual de dilogo e compreenso do outro, sem o que o impasse dos conflitos oramentrios no se resolve no Estado democrtico e republicano de Direito. O respeito ao devido processo oramentrio consiste numa demonstrao inequvoca do respeito pluralidade, por parte de representantes e representados polticos. A
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superao da falcia do oramento autorizativo reafirma os princpios que nos permitem superar as diferenas individuais e, efetivamente, integrar a expectativa de Repblica Federativa constituda em Estado democrtico de Direito. Essa uma parte essencial e inalienvel da nossa identidade como cidados brasileiros.

* Joo Henrique Pederiva, advogado, professor universitrio, mestre em Cincias Contbeis (UnB) e doutorando em Cincias Sociais (Ceppac-UnB), consultor de Oramentos do Senado Federal

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