Regularizacin e integracin de los barrios populares

Reflexiones en torno a los lmites de las polticas actuales

Noviembre de 2004
Emilio Duhau
Universidad Autnoma Metropolitana, Azcapotzalco
Departamento de Sociologa
Correo electrnico: erduhau@yahoo.com.mx
S por una parte desde la perspectiva del Banco Mundial y de diversos gobiernos,
sobre todo nacionales, la regularizacin entendida como el otorgamiento de ttulos
de propiedad, aparece como el eje actual de la poltica hacia los asentamientos
populares. En trminos de las evidencias disponibles, est claro que no se trata de
una condicin necesaria, ni para la consolidacin ni para la integracin
sociespacial de los barrios populares.
Por otro lado, la experiencia derivada de programas por lo dems exitosos, como
es el caso de Favela Barrio, en ciertas condiciones como las predominantes en las
favelas de Rio, la extensin de ttulos de propiedad parece enfrentar fuertes
obstculos.
Sin embargo, en las ciudades de Amrica Latina, una proporcin significativa de
los barrios populares irregulares corresponden a la categora de los loteos
irregulares, piratas, o como quiera que se los denomine en distintos pases. Estos
loteos, por un lado suelen ofrecer condiciones bastantes favorables para la
regularizacin de la propiedad bajo la modalidad de la propiedad irrestricta, por
llamarle de alguna manera. Por otra parte, implican una modalidad de acceso al
suelo mediada por operaciones de compra-venta. Desde mi perspectiva,
existiendo condiciones que permitan que la regularizacin se efecte sin grandes
erogaciones, no existen buenos motivos para optar, en este caso, por otras
alternativas.
Ello por varias razones. En primer trmino, negar el acceso a la forma de
propiedad dominante, equivale en este caso a un trato inequitativo, ya que si por
accin o por omisin, o por las consideraciones que sean, existe un mercado
irregular del suelo, no parece razonable que al mismo tiempo que se acepta de
hecho la comercializacin irregular del suelo, de la cual se benefician los
fraccionadores irregulares, se niegue la propiedad a los compradores. Tanto ms,
si se admite a escala general, e incluso se facilita debido a los mecanismos
fiscales dominantes en Amrica Latina respecto de la propiedad inmobiliaria, que
diversos grupos y clases sociales, obtengan muchas veces fuertes beneficios
derivados del carcter especulativo, por naturaleza, del mercado inmobiliario.
Claro est, que es posible argumentar que el acceso a la propiedad en los barrios
populares, implica para los pobladores de dichos barrios quedar sometidos a las
presiones y costos derivados del funcionamiento irrestricto del mercado
inmobiliario.
Este argumento no es convincente. Y no lo es, en primer trmino, porque las
evidencias disponibles, muestran que en ninguna parte, ha sucedido, y Mxico
constituye un ejemplo bastante concluyente al respecto, que el otorgamiento de
ttulos de propiedad genere condiciones desfavorables para los titulares de los
mismos. Si ciertos especialistas mexicanos han afirmado lo contrario no es porque
dispongan de las evidencias del caso, sino porque razonan de modo apriorstico y
desde mi punto de vista, ideolgicamente distorsionado.
Dicho esto, es un hecho que la regularizacin de la propiedad encarece el suelo
en los asentamientos en donde la misma se aplica. Pero este es un efecto que el
propio proceso de consolidacin de los barrios populares genera aun sin mediar la
regularizacin de la propiedad. De modo que, a menos que esta consolidacin no
se diera, no existe forma de impedir la valorizacin del suelo en el mercado
inmobiliario informal.
Esto sin duda genera un tipo de exclusin que podemos llamar de segundo orden.
A saber: los barrios populares una vez que cuentan con los servicios y
equipamientos bsicos, dejan de ser, debido a los precios del suelo resultantes,
una alternativa de acceso para los hogares ms pobres, los cuales o bien deben
recurrir al alquiler informal o a desempear el papel de pobladores pioneros en
nuevos procesos de urbanizacin irregular. Es decir, estamos frente a efectos
perversos que resultan inevitables a menos que se modifiquen radicalmente las
reglas de juego, lo que equivale a decir, a menos que se de una reforma radical de
las instituciones que definen y regulan el ejercicio de los derechos de la propiedad
inmobiliaria, incluidas las normas urbansticas.
Por otra parte, si analizamos los factores que determinan la evolucin de los
precios del suelo en el mercado informal, lo que encontramos es que una parte
significativa de esa evolucin depende de las inversiones y los esfuerzos
realizados por los propios pobladores que operan como pioneros. De hecho
normalmente, en el caso de Mxico, los fraccionadores irregulares venden
inicialmente una parte de los lotes, dejando en reserva otra parte, a la espera que
de que el propio proceso de poblamiento genere rentas adicionales.
Dicho lo anterior, est claro que la cuestin central no es la de la regularizacin,
sino la de la integracin de los barrios populares irregulares. Y este es el enfoque
que han asumido precisamente los modelos que como los que tienden a aplicarse
actualmente en Brasil con apoyo en el Estatuto de la Ciudad, parten del
reconocimiento de los derechos a la vivienda y a la ciudad.
En qu consiste la integracin o si se prefiere la reintegracin?
Fundamentalmente en que los habitantes de los barrios populares tengan acceso
a los mismos bienes pblicos urbanos a los que tienen acceso los restantes
habitantes de la ciudad y como subyace a la idea favela-barrio, a que los
asentamientos populares estn incorporados a la ciudad como barrios sin
adjetivos estigmatizantes. Ahora bien, efectivamente los nuevos programas
inspirados en los derechos a la vivienda y a la ciudad, pueden efectivamente
transformar la favela en barrio o simplemente mejoran, sin duda
significativamente, la favela? La favela o la villa portea mejoradas, dejan de
ser percibidas como favela o villa por quienes no habitan en ellas? Los
habitantes de las favelas y de las villas dejan de ser denominados
respectivamente como favelados o villeros?
Creo que mal que nos pese, probablemente, estamos aqu frente a los lmites de
lo que con razn, nuestro amigo Martim Smolka suele denominar, acertadamente,
como un problema que es una solucin y una solucin que es un problema.
Desde luego, buena parte de los barrios populares no corresponden al modelo
favela o villa, y su integracin en muchos casos resulta total; total en trminos de
las grandes diferencias que de todos modos existen a gran escala, en nuestras
ciudades, entre las reas habitadas por las clases medias y altas y las habitadas
por las clases trabajadoras. En el caso de la ciudad de Mxico, por ejemplo, una
gran parte de lo que fueron asentamientos irregulares, en ocasiones municipios
enteros, como es el caso de Valle de Chalco, son actualmente un conjunto de
barrios populares cuyas caractersticas urbanas resultan indistinguibles de otros
barrios populares que nacieron bajo la forma de fraccionamientos regulados. En
conjunto, si algo expresan, son las formas que la divisin social del espacio
asumen en esta metrpoli. Pero esto no equivale a un estigma, sino a la expresin
en el espacio urbano de las diferencias y distinciones de clase, por lo dems
fuertemente marcadas en todas las esferas.
Pero an as, los procesos de urbanizacin irregular, en mucho casos han dado
lugar a formas y condiciones urbanas cuya calidad enfrenta lmites insuperables,
como el padecimiento de inundaciones perdicas y pendientes que hacen
imposible el trnsito vehicular. En Valle de Chalco, donde en la primera mitad de
los aos noventa, los gobiernos federal y estadual invirtieron, en el marco del
Programa Nacional de Solidaridad, alrededor de 200 millones de dlares, al poco
tiempo de haberse introducido la red de agua potable, sta comenz a fracturarse
debido a las caractricas del subsuelo, que corresponden a lo que fuera un rea
lacustre.
Por otro lado, tanto las acciones de mejoramiento que en algunos casos han
comenzado a adoptar una perspectiva integral, como la regularizacin de la
propiedad, o al menos el otorgamiento de certidumbre respecto de los derechos
de posesin, al mismo tiempo que constituyen acciones necesarias, desde luego
no constituyen la va a travs de la cual se evitar la reproduccin del modelo de
la urbanizacin popular irregular y sus efectos perversos. Lo que muestran las
evidencias, es precisamente lo contrario. En el caso de Mxico, donde desde los
aos setenta se institucionalizaron y han tenido continuidad los programas de
regularizacin, lo que ha resultado es precisamente la reproduccin del modelo
bajo nuevas condiciones. Entre otras, lo que podramos denominar como
normalizacin del mercado informal de suelo. Es decir, lo que haba constituido
un proceso muchas veces plagado de conflictos y de operaciones fraudulentas, se
convirti en un mercado simplemente irregular. Un mercado donde por lo general
tanto vendedores como compradores son perfectamente conscientes de la
naturaleza de la operacin. y pautan sus expectativas, entre otras cosas de
acuerdo con la creencia, normalmente fundada en buenas razones, de que salvo
cuando se trata de ventas camufladas como invasin, en reas respecto de las
cuales existe una manifiesta desicin gubernamental de preservacin, el proceso
de poblamiento resultar exitoso. Exitoso, desde luego, en los trminos en que
puede ser exitoso un proceso de urbanizacin progresiva, que generalmente
supone para sus protagonistas atravesar por un conjunto de penurias antes de
arribar, luego de un buen nmero de aos, a condiciones habitacionales y urbanas
aceptables.
Una dimensin importante a retener en todo esto, es que no se trata de un
proceso que en la actualidad pueda ser explicado por tasas explosivas de
crecimiento de la poblacin urbana, ni que dependa del tamao de las ciudades, ni
de la escasez absoluta de suelo urbanizable de y a bajo costo. Si no de un
proceso que se presenta, en el caso de Mxico, tanto en metrpolis de varios
millones de habitantes como en localidades cuya poblacin se cuenta en decenas
de miles.
Se trata de un proceso, adems, que en algunos pocas ciudades, Aguascalientes
por ejemplo, ha contado con alternativas. Alternativas que han dependido, en este
y en algunos otros casos, del control directo por parte de instituciones pblicas, de
superficies significativas de suelo urbanizable. Significativas en el sentido de que
han sido proporcionales a la magnitud de las necesidades de vivienda.
Las condiciones actuales de Amrica Latina, incluyen en general y con muy pocas
excepciones, muy elevadas tasas de empleo informal y de pobreza, instituciones
dbiles en cuanto a su capacidad efectiva de establecer y garantizar reglas de
juego en diversas esferas, entre otras y destacadamente el acceso a la justicia, y
mercados de suelo e inmobiliarios en general, fuertemente marcados por la
polarizacin en la distribucin del ingreso y la acumulacin en cascada de ventajas
por parte de las clases dominantes y, en los trminos de Bourdieu, tambin por
parte de la fraccin dominada de la clase dominante. En tales condiciones, no
podemos esperar que se generen, en un futuro previsible, sin una fuerte
intervencin pblica directa en el mercado del suelo, alternativas viables a los
procesos de urbanizacin irregular.
Si lo anterior es cierto, lo que la experiencia de las ltimas dcadas muestra, es
que la clave para dar una respuesta mnima alternativa a los asentamientos
irregulares, y si no totalmente adecuada, al menos aceptable, a las necesidades
de vivienda popular, en un horizonte probablemente no menor a las dos prximas
dcadas, es abordar estas necesidades en trminos de acceso al suelo
urbanizado, en localizaciones aceptables tanto desde el punto de vista fsico como
urbano, an cuando sean perifricas, y de mecanismos de apoyo a la vivienda
autoconstruida.
Existen los recursos necesarios para ello? Seguramente s, al menos en muchos
casos. Esos recursos provienen ya actualmente de dos fuentes fundamentales: los
propios hogares de la clase trabajadora, que en una altsima proporcin ya
destinan actualmente recursos a la compra de suelo y a la autoconstruccin; y los
recursos pblicos que ex post se han venido invirtiendo en el mejoramiento, la
urbanizacin y la regularizacin de asentamientos populares. El Programa
Nacional de Solidaridad invirti algo ms del equivalente a 3,000 dlares por
vivienda, a precios de la primera mitad de los aos noventa, en la consolidacin de
Valle de Chalco, y Favela-Barrio algo ms de 5,000 dlares a precios de finales de
los aos noventa Cunto cuesta urbanizar una hectrea de suelo en reas que
renen los requisitos fundamentales para ser urbanizadas?
Desde luego, las modalidades para poner en prctica una perspectiva como la
esbozada de modo sin duda extremadamente esquemtico, y que implica poner
de cabeza lo que se ha hecho hasta ahora, pueden ser diversas e incluir
esquemas como la del urbanizador social, que se est intentanto poner en
prctica en Porto Alegre en la actualidad y que supone proyectos de
coparticipacin de los urbanizadores y el sector pblico. Pero en todo caso, lo que
se requiere es una intervencin pblica en la cual, ms all de la intervencin
directa del sector pblico en el mercado del suelo, la aplicacin de las
capacidades de regulacin pblica en materia urbanstica y de ejercicio de los
derechos de la propiedad inmueble.
Despus de todo, si como parece ser el caso de modo generalizado, los gobiernos
locales cuentan con la capacidad de regular los usos del suelo urbano y las
condiciones en las que puede ser urbanizado el suelo no urbano y los usos
urbanos a los que puede ser destinado, quiere decir que cuentan con un
instrumento de intervencin muy poderoso. El problema, que no es pequeo, es
aplicar este instrumento. Y sobre todo aplicarlo en beneficio de muchos, y no
como viene siendo la situacin dominante hasta ahora, en beneficio de unos
pocos.