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NDICE

Introduccin del estudio objetivos y preguntas Qu significa la participacin ciudadana en el nivel local? La situacin de la participacin ciudadana en los gobiernos locales en Europa Algunas lecciones de las estrategias, iniciativas y recomendaciones en Europa 75 RECOMENDACIONES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIN EN ESPAA

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Estudio patrocinado por la Fundacin Alternativas y el Organismo Autnomo Flor de Maig, Diputacin de Barcelona

LAS NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIN EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Eloisa del Pino Universidad Rey Juan Carlos Csar Colino UNED y Universidad Autnoma de Madrid

NTRODUCCIN DEL ESTUDIO: OBJETIVOS Y PREGUNTAS Este documento tiene como propsito ofrecer algunos resultados, y reflexiones enmarcadas en el proyecto de investigacin llevado a cabo para analizar las iniciativas que las autoridades pblicas han adoptado en diferentes pases de Europa y en Espaa para promover la participacin ciudadana en el nivel de gobierno local. En este documento se presentan de manera resumida algunas conclusiones de un Informe de investigacin de cerca de quinientas pginas referidas a las dimensiones y aspectos problemticos de la participacin pblica. En l se examinan sintticamente tambin las condiciones institucionales, culturales y econmicas y las diferentes motivaciones de adopcin, eficacia o grado de fracaso percibido de las iniciativas de participacin en el mbito local europeo (especficamente en Alemania, Francia, Reino Unido y Espaa).

La importancia del nivel local y la renovacin democrtica del gobierno local Actualmente asistimos a un debate sobre la necesidad de renovacin democrtica en toda Europa tanto en la prctica poltica como en la discusin acadmica. En la teora democrtica normativa y en las teoras empricas de la democracia (neorepublicanismo, comunitarismo, democracia deliberativa, teoras del capital social) hay una inquietud creciente por la mejora de la capacidad de los gobiernos para rendir cuentas (accountability) y ser receptivos a las demandas ciudadanas (responsiveness). En la Ciencia Poltica presenciamos, al mismo tiempo, una preocupacin cada vez mayor por la desafeccin y la falta de implicacin poltica de los ciudadanos. En la Ciencia de la Administracin, la discusin y las aportaciones cientficas y prcticas se orientan a la reclamada mejora de la eficiencia en la provisin de los servicios, la calidad de los mismos y los modos de adoptar decisiones orientndose por o incorporando a los ciudadanos. En todos estos debates desempea un papel destacado la participacin ciudadana, y su promocin se convierte, ms que en una moda pasajera, en un objeto de inters poltico y cientfico de primer orden. La participacin ciudadana se considera as indispensable para hacer frente a los retos del entorno: proce-

sos de cambio social, restricciones presupuestarias, nuevas demandas, inmigracin e integracin social, globalizacin, integracin europea, etc. Por su lado, las expectativas crecientes de los ciudadanos en materia de participacin y las demandas y las actitudes cambiantes de los empleados pblicos llevan a nuevas oportunidades y retos. El nivel local parece el mbito donde los cambios se han producido ms claramente y donde todas estas nuevas iniciativas se han puesto en prctica. En un contexto de modernizacin administrativa, de implantacin de nuevas tecnologas de comunicacin y de cambios del papel de la administracin y de las expectativas de los ciudadanos, las autoridades de varios pases, con diferentes objetivos y valores detrs de sus decisiones, pero con resultados muy similares, tratan de potenciar la participacin pblica en el nivel ms cercano a los intereses de los ciudadanos. El gobierno local tiene algunas caractersticas que lo hacen adecuado para generar iniciativas de participacin ciudadana como la identificacin de la institucin con las peculiaridades y los intereses del colectivo/ del territorio al que atiende. Adems, las administraciones locales tienen ms posibilidades de crear las condiciones para la inclusin de los individuos o de los colectivos interesados en las cuestiones pblicas. Independientemente de cmo se articule esta oportunidad y con independencia tambin de la eventual utilizacin de la mis-

ma, es importante para los ciudadanos poder disponer de espacios en los que expresar sus juicios y opiniones. En definitiva, la identificacin de las administraciones locales con un colectivo o mbito preciso, el sentimiento de comunidad de los propios ciudadanos, la capacidad que stos reconocen en la institucin municipal para atender y priorizar sus demandas y su eventual posibilidad de crear espacios que permitan la inclusin de sus habitantes en la discusin y el debate pblico, sitan a los Ayuntamientos por encima de otras administraciones pblicas en la bsqueda de la receptividad. Temas y preguntas de investigacin Las preguntas de investigacin se articulan en torno a dos temas generales: 1) Las iniciativas de participacin local en Europa Cules son las condiciones institucionales y culturales para un refuerzo de la participacin ciudadana? Cules son las definiciones de participacin que se manejan por las autoridades locales? Qu proyectos de participacin existen? Quin ha iniciado esos proyectos y por qu? Qu apoyos tienen esos proyectos participativos y de dnde proceden?

Cules son los principales motivos del xito o el fracaso en opinin de los decisores locales y los ciudadanos? 2) Las estrategias de promocin de la participacin En todos los casos se ha tratado de indagar sobre las siguientes cuestiones: a) Descripcin del desarrollo de la poltica de promocin. Propsitos originales de las iniciativas, duracin y actitudes de los participantes y los polticos locales. b) Motivos de los polticos locales para usar mtodos diferentes y frecuencia de su utilizacin. Alcance en el pas de la promocin participativa. Valoracin de sus costes en recursos y requisitos de voluntad poltica para aplicarlo. Posibles crticas y desventajas de los participantes o expertos. c) Problemas encontrados en el caso para ver si confirman los inconvenientes y ventajas sealadas por los expertos. En cada caso se concluye con una evaluacin que trata de contestar a estos interrogantes: Cmo puede evaluarse?, Cumple los objetivos atribuidos a ese mtodo?, Haba forma de evaluar sus resultados?, Ha satisfecho a las partes?, Ha tenido consecuencias en las decisiones finales del ayuntamiento?

RIMERA PARTE QU SIGNIFICA LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL? Fines, formas, mtodos e instrumentos de la participacin El panorama de las formas de participacin es muy plural y confuso. Las tendencias ms avanzadas, an siendo distintas segn los pases, implican la asuncin de tareas pblicas por parte de los ciudadanos, mediante la ampliacin de los derechos de participacin y de co-gestin, y el surgimiento de nuevos mtodos de participacin en los procesos de planificacin y decisin en varios sectores. En los textos, la etiqueta de participacin ciudadana se suele adjudicar a diferentes actividades que representan fenmenos diversos e implican diferentes grados de implicacin real de la ciudadana en el gobierno. Tambin se diferencian por los variados fines que persiguen. Cules son los posibles fines perseguidos por la participacin? En general pueden sealarse cuatro propsitos bsicos que los gobiernos locales pueden conseguir con las medidas de participacin: Informacin: proporcionar oportunidades a los ciudadanos para estar mejor informados y aumentar su comprensin de las polticas y las prioridades. Estas medidas aumentan la legitimidad y generan hbitos participativos. Aprendizaje: escuchar y aprender de los ciudadanos. Estas medidas contribuyen a la mejora de las polticas pblicas locales que se benefician de la opinin de los ciudadanos. Intercambio: definir los problemas y debatir las soluciones con los ciudadanos. Es-

tas medidas aumentan la eficacia de las decisiones y la rendicin de cuentas. Co-decisin: se trata de incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisiones vinculantes para la comunidad en su calidad de afectados o de ciudadanos. Otros intereses de los instrumentos de participacin Adems y ms especficamente, los instrumen tos de participacin pueden servir a multiples fines: El desarrollo de la creatividad y competencia cvica. La movilizacin de la implicacin cvica o voluntaria. El perfeccionamiento de la gestin administrativa local y la vida poltica a travs de una mayor informacin. La activacin de las posibilidades escasas de influencia, de implicacin o los intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la poblacin. El logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana. La conciliacin de intereses divergentes en un proyecto o decisin concreta. El cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales. La consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados. El establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de implicacin cvica.

La formacin de los ciudadanos para la democracia local. El perfeccionamiento de planes y proyectos. La gestin de situaciones de conflicto producidas anteriormente La necesidad de combatir la desafeccin poltica. Definiciones y escalas de la participacin Una forma de distinguir entre los mtodos de participacin es respondiendo a la pregunta de cunto poder estn los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos. En funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro grados de participacin en los que podramos situar diferentes iniciativas: Informacin La emisin y difusin de informacin a los ciudadanos constituye el primer grado en la escala de la participacin. Cuando se habla de informacin debe considerarse que sta circula en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autoridad y descendente, desde los responsable pblicos hacia los ciudadanos. Puede consistir en la recogida de quejas, en la explicacin de las polticas municipales, en la evaluacin de la satisfaccin con los servicios, etc. Por ejemplo, la legislacin de numerosos pases obliga a las organizaciones pblicas a gestionar las que-

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jas y las reclamaciones. Dado que la legislacin inserta en los diarios oficiales se convierte en un instrumento invisible para los ciudadanos, se considera que una gestin activa de las quejas y las reclamaciones es un verdadero instrumento de participacin encuadrado en el apartado de informacin. Un ejemplo que ha logrado cierto reconocimiento es el de la gestin activa de las reclamaciones, famoso en la ciudad de Arnsberg, en Alemania. En cuanto a la informacin emitida por las autoridades, es tambin muy importante para provocar el juicio y la implicacin de los ciudadanos. Los ltimos aos han visto como la mayora de los municipios espaoles han abierto sus oficinas de atencin e informacin al ciudadano y han reforzado su poltica de comunicacin. Por ejemplo, en el marco de la Planificacin Estratgica algunos municipios han puesto en marcha procesos de democratizacin utilizando diversas iniciativas. En Alcobendas, por ejemplo, la participacin ciudadana es uno de los ejes para la construccin de la comunidad local. La estrategia de participacin se sustenta en cuatro lneas. Precisamente la primera de ellas es la informacin al ciudadano y la participacin individual a travs de los distintos medios de comunicacin local, la difusin de informacin a travs de las campaas de comunicacin, el sistema de sugerencias y reclamaciones ubicado en el marco del Plan

de Calidad existente en el municipio, la cogestin de los servicios municipales y la difusin de una cultura de dilogo y colaboracin entre los ciudadanos y los responsables pblicos. Las Cartas de Servicio difundidas en toda Europa tienen tambin una misin informativa y, en principio, de establecer compromisos de las autoridades con ciertos estndares de los servicios. Consulta La consulta puede considerarse como un segundo paso en la escala ascendente de la participacin ciudadana. La consulta puede ser legalmente preceptiva (como en algunos procedimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) o voluntaria, cuando las autoridades locales deciden mejorar sus decisiones teniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o individuos afectados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recoger una opinin, que ser o no tenida en cuenta, pero que debe contribuir a esclarecer la decisin. La consulta o evaluacin de las reacciones y demandas de los ciudadanos puede hacerse, por ejemplo, mediante encuestas de opinin, encuestas de satisfaccin, estudios de impacto ecolgico, sanitario, social o socioeconmico, reuniones pblicas, consultas populares, conferencias de consenso, consulta directas a travs de los nuevos medios que ofrecen las tecnologas de la informacin (internet),...

La calidad de los datos obtenidos en la consulta depende en gran medida de la calidad de la informacin con la que el ciudadano cuente para emitir su juicio u opinin sobre el tema acerca del que ha sido consultado. Concertacin La concertacin considera a los ciudadanos como expertos o como interesados e implica la intervencin permanente en estructuras sectoriales o territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la formulacin de las polticas pblicas locales. La concertacin constituye un tercer grado en la escala de participacin propiamente dicha. Implica la intervencin de los ciudadanos o sus representantes a lo largo de la elaboracin de una decisin en las estructuras establecidas, temporales o permanentes, sectoriales o territoriales. Se trata a los ciudadanos como expertos para las cuestiones que les afectan, se les proporcionan medios y se realizan actividades de comunicacin y formacin que pueden mejorar su intervencin, se les informa anticipadamente de las reglas y de la utilizacin que ser hecha de los resultados de esta intervencin. Adopcin de decisiones Supone la adopcin de una decisin en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella. La

forma ms elaborada de participacin es la co-decisin. Para muchos es la participacin propiamente dicha e implica compartir el poder con los responsables locales, una co-decisin entre los habitantes y sus representantes. Supone un alto grado de compromiso, una especie de ligazn contractual entre unos y otros, que en la prctica es todava infrecuente. La participacin en este sentido puede ser organizada a travs de frmulas distintas. La iniciativa local, el contexto econmico y cultural, las especificidades de cada territorio, la implicacin real de aquellos que van a participar (los elegidos, la administracin, los tcnicos, los financiadores, los expertos y los propios ciudadanos) son elementos determinantes. Entre estos mecanismos de participacin cabe citar: los referenda decisorios, la creacin de comisiones de usuarios de los servicios pblicos, la cogestin y la gestin directa, el presupuesto participativo, la creacin de estructuras financieras a travs de fondos iniciados por los habitantes que permiten financiar de forma simple y rpida proyectos individuales o colectivos. En este nivel de la escala de participacin podra entenderse la elaboracin de los presupuestos participativos de la ciudad de Porto Alegre o la cogestin de los servicios pblicos en diferentes Ayuntamientos.

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En muchas ocasiones, la adopcin de decisiones por parte de los ciudadanos se da a pesar de las corporaciones locales o sin contar con ellas, porque los mismos ciudadanos deciden apropiarse del proceso de mejora, como es el caso de los vecinos de unas viviendas de proteccin oficial en el rea de Cornwall (Reino Unido). En realidad, en este ejemplo se observa que existe una coparticipacin de las autoridades pblicas y de los propios vecinos en la gestin de los asuntos colectivos. En cambio, en otros ejemplos, los propios ciudadanos tienen que autogestionar los bienes pblicos como consecuencia de la incapacidad de las autoridades pblicas o de su falta de voluntad ante los problemas que afectan a la poblacin. En estos casos, el recurso a la autogestin se deriva de una lucha por la supervivencia de la comunidad. Cuanto ms alto se sube en esta escala de participacin, menos ejemplos de participacin encontramos en la prctica. Las estrategias de promocin de la participacin suelen empezar favoreciendo la informacin, luego la consulta, posteriormente la concertacin y, finalmente, la adopcin de decisiones o autogestin. En la mayora de las experiencias de participacin, son las autoridades pblicas las que adoptan la iniciativa. En algunos casos la experiencia ha sido positiva tanto para la organizacin

pblica como para los ciudadanos: la gestin activa de quejas de Arnsberg (Alemania) o la regeneracin del barrio de Cornwall (Reino Unido). Precisamente, la generacin de sociedades de beneficios mutuos (win-win situations) facilita la introduccin de experiencias de participacin. Los factores de xito, es decir, los que proporcionan los beneficios mutuos son de gran valor para animar a todos los intereses afectados a involucrarse en experiencias participativas. Tipologas de los mtodos de participacin La gran variedad de las innovaciones existentes en las formas de participacin en Europa hace difcil su clasificacin y, por tanto, una valoracin sistemtica de su utilidad o efectividad. Hay varios modos de clasificar los mtodos o las frmulas de participacin ciudadana en el nivel local. As, dependiendo del inters del investigador, los encontramos clasificados segn la fase de la actuacin pblica en que se producen, segn la intensidad o el grado de implicacin de los ciudadanos que suponen, segn el carcter territorial o sectorial de sus competencias, segn el nivel jurisdiccional al que afecta (de barrio, municipal, comarcal, provincial), segn el inters u objetivos que se tenga, entre otros. As, por ejemplo:

Segn la forma legal o procedimental y la novedad de los procedimientos Mtodos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normas procedimentales administrativas tradicionales de informacin pblica o vecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones. Estos mtodos son normalmente poco activos, pues el ayuntamiento, por ejemplo, debe exponer un plan de ordenacin urbana para que se hagan las alegaciones que se estimen oportunas. El ciudadano se incorpora a la adopcin de decisiones cuando todo est decidido e introduce normalmente las alegaciones que se refieren a inconvenientes que afectan o lesionan sus intereses individuales. Esta forma de participacin es ms bien reactiva, pues se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisin, sin que ste se sienta verdaderamente partcipe de la misma. Mtodos basados en el ciudadano como cliente: en estas frmulas de participacin el ciudadano es considerado un consumidor o cliente en la prestacin del servicio pblico. Son los mtodos vinculados al enfoque de la gestin de la calidad. Por ejemplo, en la elaboracin de las Cartas de Servicio se debera recurrir en teora a los consumidores (en este caso los ciudadanos) para conocer la mejor forma de prestarles el servicio. Con este mtodo se pretende

mejorar la administracin de un servicio concreto, sin pretender la mejora de toda la comunidad. Mtodos de democracia directa o innovaciones en los mtodos de consulta: la finalidad de estos mtodos no es tanto implicar a los ciudadanos sobre un sector de actuacin pblica como pedirles opinin acerca de un asunto especfico. En los ejemplos de democracia directa existe cierta preocupacin por incorporar a los grupos infrarrepresentados de la sociedad. En otros casos se complementa la democracia representativa con elementos de democracia directa, como es el caso de los presupuestos de Porto Alegre. Foros o consejos: son reuniones que agrupan a un conjunto de ciudadanos en funcin de criterios territoriales o porque comparten intereses comunes sectoriales respecto a un rea o tema. Innovaciones deliberativas: a travs de tales instrumentos se promueve la discusin y reflexin ciudadana sobre temas que les afectan por medio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres de futuros. Por su formalizacin o estabilidad, cabe distinguir Entre aquellas caracterizadas por una alta formalizacin legal, normalmente estables y con participantes colectivos o individua-

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les, como los nuevos consejos territoriales o sectoriales, y aquellos instrumentos menos formalizados legalmente y que se utilizan para decisiones o proyectos concretos, abiertos a la participacin de todos los ciudadanos. Por su mayor o menor orientacin al dilogo o la deliberacin Entre aquellas que buscan la consulta, intercambio de informacin, resolucin de conflictos de intereses entre grupos enfrentados, o promover la creatividad de nuevas ideas o soluciones, y aquellas destinadas ms bien a incluir a grupos normalmente sin voz.

Cmo elegir y valorar los instrumentos de participacin? Criterios de eleccin y evaluacin Hay varios criterios que, en funcin de los objetivos perseguidos por los ciudadanos y las autoridades, permiten decidir qu instrumentos participativos son los ms adecuados. As, diferentes autores europeos han propuesto, por ejemplo, atender al: Grado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de los ciudadanos). Los planificadores, decisores y ciudadanos pueden aprender los unos de los otros. En este caso sera til el Consejo consultivo o el Jurado Ciudadano. Mejores resultados de poltica pblica o el impacto en polticas. Aqu destacara el Referndum y el Presupuesto participativo. Mayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas. En este caso seran tiles todos aquellos mtodos orientados al dilogo y la inclusin de los grupos. Mayor inclusin de los grupos para que sean socialmente lo ms representativos. En este caso pueden ser tiles la Encuesta deliberativa, el Referndum y el Presupuesto participativo. Menor coste o dificultad organizativa. Sera aconsejable el Consejo consultivo o el Forum ambiental.

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Por el carcter decisorio o no en el proceso adopcin de polticas O por el grado de delegacin de poder (de decisin o de gestin) que se hace a los ciudadanos En algunos casos se atribuye un papel de co-gestor o administrador a los ciudadanos, que se ejemplifica en ciertos municipios en Alemania, Reino Unido o Espaa donde los usuarios de los servicios o las asociaciones cvicas cogestionan los servicios, hacindose cargo de piscinas, museos, centros culturales o cvicos, de mujeres, jvenes, etc. En otros casos codeciden la asignacin de parte de los presupuestos de sus barrios para tareas concretas.

 Mayor capacidad educativa. Destacan para conseguir este objetivo el Presupuesto participativo y los Planes estratgicos. Desafos, dilemas tericos y dificultades prcticas Todas las formas propuestas de participacin presentan ventajas e inconvenientes y es difcil decidir cul de ellas es la ms idnea. Algunas dejan respuestas sin resolver cmo quin es el responsable de adoptar la ltima decisin cuando existen puntos de vista irreconciliables, o quin garantiza que los individuos o grupos participantes en el proceso no sean cooptados por grupos de inters organizados, o cul es el grado de implicacin de las personas que viven en una comunidad para poner en marcha este tipo de iniciativas, o simplemente cuestiones como cul sea la fiabilidad de la seleccin de personas a travs de los medios de comunicacin. No obstante, parece razonable aceptar al menos que la democracia puede funcionar mejor con ciudadanos mejor informados y que la experiencia permitir solucionar algunos de estos problemas que a continuacin se exponen. Lmites estructurales de la participacin en el gobierno local derivados de las caractersticas del mbito local En cuanto a los obstculos que afronta la promocin participativa existen, en primer

lugar, algunos que estn relacionados con los problemas estructurales del mbito local en toda Europa: Escasez y restricciones financieras de los gobiernos locales que reducen sus posibilidades de poner en marcha iniciativas de este tipo y tambin la capacidad de respuesta cuando finalmente son llevadas a cabo. Nivel competencial reducido que no siempre permite cubrir las expectativas. Restricciones legales que reducen el margen de maniobra. Escasez de recursos en general: infraestructuras, conocimiento, personal. Complejidad del contexto de gobierno multinivel, en el que intervienen otros actores y en el que las decisiones no siempre se adoptan en la corporacin municipal. Un posible aumento de los conflictos ya que en casi todos los mbitos polticos locales existen diferentes alternativas. Crecientes demandas frente a capacidades de accin ms pequeas. Los problemas no son siempre locales y tampoco las soluciones. Lmites derivados de la incorporacin de los ciudadanos afectados Otros lmites reflejan tensiones posibles que surgen de la utilizacin no meditada o poco correcta de algunos mtodos o instrumentos de participacin:

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Relacionados con la democracia y la equidad No todos los ciudadanos tienen las mismas oportunidades para tomar parte. Exclusin sistemtica de mayoras no organizadas o minoras sin capacidad para hacerse notar (discapacitados, mayores, jvenes, inmigrantes...). Conflictos entre polticas ya existentes y otras que pudieran promoverse como resultado del proceso participativo. Monopolizacin del espacio pblico por los que s estn organizados o tienen recursos para tomar parte. Captura del inters pblico por un conjunto de ciudadanos. Manipulacin poltica y clientelismo de algunos grupos. Fragmentacin del inters general debido a la demanda de una atencin especial a problemas concretos que hacen perder de vista el conjunto de las necesidades sociales. Tensin con los principios del servicio pblico como la continuidad o la igualdad y las nuevas exigencias individuales o colectivas de los usuarios. Conflicto entre la responsabilidad y la receptividad. Los relacionados con la eficacia Lentitud en la adopcin de decisiones. Excesivos recursos invertidos en la participacin.

Prdida de la perspectiva global y descoordinacin en la gestin. Burocratizacin de los procedimientos si se regula en exceso. Defectos en la informacin. Consideracin excesiva del ciudadano como cliente, en algunos mtodos. Exceso de expectativas sobre lo que el gobierno puede ofrecer y posible frustracin de los participantes. Dificultades en la implantacin de los mtodos Junto a los anteriores problemas generales, existen otros ms especficos, relacionados con los procesos e iniciativas concretas. Entre ellos deben destacarse: La mayor dificultad de control democrtico de las decisiones adoptadas por medio de estos mtodos. La posibilidad de que se produzca en muchos foros o consejos permanentes una discusin desestructurada sin resultados tangibles. La monopolizacin de los actos por los profesionales de la participacin que son capaces de hacer imperar sus posiciones a travs de sus habilidades retricas, en parte determinadas por su formacin o status. La extraccin de opiniones que en realidad slo pertenecen a los grupos dominantes pero no representativos.

 El hartazgo de los ciudadanos por un exceso de llamadas a la participacin o la consulta y el acrecentamiento de las expectativas del pblico puestas en la participacin y que el ayuntamiento no puede satisfacer. La escasa orientacin de muchas reuniones de ciertos rganos a los problemas concretos de la vida local cotidiana. La inexistencia de garantas previas sobre los efectos de la deliberacin en los procesos decisorios. Como efectos negativos en el funcionamiento interno del ayuntamiento, se suelen mencionar tambin las cargas adicionales en los funcionarios y empleados y el debilitamiento de la autoridad y la legitimidad democrtica de los electos. Medidas y tipos de instrumentos existentes de la poltica de promocin de la participacin Instrumentos administrativos, financieros, blandos, infraestructurales La promocin de la participacin como poltica pblica puede ser llevada a cabo mediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero y meditico. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno dependiendo de la estructura territorial de cada pas. Se ha distinguido en primer lugar entre aquellos ins-

trumentos de promocin participativa que van destinados a los ciudadanos individualmente y aquellos que van destinados a reforzar y promover el asociacionismo y sus organizaciones (por ejemplo Bogumil y Holtkamp). Un primer instrumento bsico de la promocin participativa en el nivel local encontrado en Europa es la creacin de una unidad administrativa u oficina integrada que est dedicada a gestionar de manera transversal los intereses de los ciudadanos comprometidos y apoyarles, por una parte, mediante la institucionalizacin de la promocin participativa como tarea importante y transversal de la poltica y la administracin municipal y, por otra, por la potenciacin de una cultura de la participacin. Para ello se han solido usar diferentes tipos de instrumentos por los ayuntamientos de toda Europa. Instrumentos reguladores para asociaciones como la adopcin de convenios o contratos. Establecimiento de una infraestructura de participacin ciudadana como la creacin de agencias de voluntariado en cooperacin con los propios ciudadanos y ONGs que pueden tener las siguientes tareas Mediacin y asesoramiento de los voluntarios. Promocin de grupos de autoayuda. Promocin de crculos de intercambio.

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Organizacin administrativa del trabajo en el ayuntamiento: Instauracin del Comisionado o concejal para la participacin ciudadana directamente dependiente de la alcalda. Reunin de una comisin entre representantes de todas las reas funcionales concernidas y el comisionado para la participacin. Creacin de encargados de participacin ciudadana de todas las reas funcionales y consideracin de la participacin como tarea transversal en los barrios y distritos En cuanto a las asociaciones, la promocin participativa no suele ser una tarea transversal (a menudo slo en las deportivas) por eso no se suele cambiar la estructura interna de la administracin (excepto por la presupuestacin y la contabilidad de las subvenciones y subsidios en cada una de las reas funcionales). Instrumentos blandos para promover la implicacin de los individuos: Dignificacin y reconocimiento pblico de los ciudadanos comprometidos. Publicidad favorable a la implicacin cvica. Informacin sobre las posibilidades de implicacin para determinados grupos (por ejemplo, Gua para mayores sobre participacin). Formacin de todos los participantes:

Reconocimiento pblico del asociacionismo y su importancia social. Apoyo de la labor asociativa mediante publicidad (por ejemplo gua de asociaciones). Asesoramiento a las asociaciones. Formacin para los individuos. Incentivos monetarios. Exencin de gastos y seguros de accidentes para individuos si se gestionan tareas comunitarias o servicios (jardines, parques de juego). Subvenciones para asociaciones. Posibilidad de cobro por uso de los servicios. Potenciacin de los sectores ajenos a la participacin. Labor animadora y activadora en los barrios. Inclusin de organizaciones representativas de esos grupos como ONGs asistenciales o sociales. Eficacia y costes de cada uno En la valoracin de los instrumentos de promocin participativa pueden usarse dos criterios principales. El primero es la efectividad esperada de los instrumentos, es decir, en qu medida alcanzan el fin de aumentar la participacin de los ciudadanos. En segundo lugar se plantea la pregunta de hasta qu punto los instrumentos empleados implican, a corto o a medio plazo mayores o menores obligaciones

presupuestarias del ayuntamiento, ya que en muchos ayuntamientos europeos los instrumentos de promocin participativa se empiezan a discutir o introducir precisamente con el propsito de aliviar el presupuesto local. Por

supuesto, el otro criterio para valorar estos instrumentos debe ser la mayor inclusividad de ciertos sectores y la implicacin cvica como potenciadora de la educacin democrtica de los ciudadanos.

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EGUNDA PARTE LA SITUACIN DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA Sobre el marco institucional Tanto en el Reino Unido como en Alemania, la autonoma local, a pesar de los avatares histricos, ha sido una realidad consustancial a la formacin de sus respectivos Estados nacionales, hasta el punto de que, por ejemplo en Alemania, las ciudades han desempeado un papel poltico de primer orden que, quiz, slo se ha visto reducido, y esto matizadamente, con la formacin de su Estado del Bienestar de tipo federal cooperativo con tendencias centrpetas (y esto, al menos, hasta el momento de su reunificacin). En cambio, en Francia y en Espaa, la implantacin de un modelo napolenico de estructura territorial del poder ha dado lugar a una posicin menos preeminente de los municipios en la estructura general del Estado y, tambin, a una menor riqueza de formas de organizacin municipal. Otra caracterstica que es preciso tener en cuenta es que en estos cuatro pases, la autonoma municipal, hasta dnde llegara, se ha redefinido ltimamente, y contina redefinindose, como consecuencia de la marcha de procesos de descentralizacin ms generales que afectan a otros niveles de la administracin (en Alemania, tras la Segunda Guerra Mundial, en Espaa desde el inicio de nuestro proceso autonmico, en Francia desde principios de los aos ochenta y en Gran Bretaa desde la llegada de los laboristas al poder). No obstante, hay una diferencia sustancial entre estos procesos de descentralizacin. En el Reino Unido y en Alemania, los procesos de des-

centralizacin parten de la existencia de dos niveles de la administracin fuertes, el central y el municipal, mientras que en Francia el punto de partida es un poder central muy importante y en Espaa un poder local dbil y un poder central desacreditado por efecto de la dictadura. Antes decamos que las formas de organizacin municipal son bastante ms heterogneas en Gran Bretaa y en Alemania que en Espaa y Francia. Esto es resultado del hecho, tambin mencionado, de que en esos dos primeros pases el poder local haba consolidado una autonoma previa incluso a la formacin completa de sus Estados. La plasmacin de este hecho, por ejemplo, se produce en lo referente a la gestin ejecutiva: si en Francia y en Espaa la gestin ejecutiva es, a excepcin de los municipios con muy poca poblacin, idntica para todas las ciudades, en Alemania y Gran Bretaa encontramos variantes que van desde las tres posibilidades de organizacin que pueden elegir las autoridades locales en Alemania hasta las cuatro del Reino Unido. En lo relativo a sus competencias, el marco ms amplio a favor del poder municipal se produce en Alemania, y va acompaado de un mayor nivel de autonoma financiera. En Francia y Gran Bretaa las competencias municipales estaran equiparadas, aunque con niveles de autonoma financiera menores que en Alemania (quiz los municipios fran-

ceses gozan de una autonoma financiera mayor que los britnicos). Finalmente, los municipios espaoles contaran con menores competencias formalmente atribuidas por efecto de un cierto centralismo autonmico (cosa distinta sera la de las competencias realmente asumidas) y de una autonoma financiera prcticamente nula. Finalmente, y en lo que respecta al nmero de municipios, en Alemania, con 82 millones de habitantes, asciende a 14.197, en Espaa, con 40 millones de habitantes, los municipios son 8.101, y en el Reino Unido, con una poblacin prcticamente igual a la de Francia, cerca de 60 millones de habitantes, no llega al medio millar. Atendiendo a estas cifras, en Alemania habra por tanto un municipio por cada 5.000 habitantes, en Espaa la correspondencia sera la de un municipio por cada 4.949 habitantes, en el Reino Unido la proporcin subira a 122.000 habitantes aproximadamente y, en Francia, la relacin sera la de un municipio por cada 1.631 habitantes. En conclusin, el anlisis institucional de la autonoma local en los cuatro casos nacionales objeto de este trabajo nos lleva a afirmar una primera consideracin: las circunstancias y la estructura municipal en el Reino Unido, Alemania, Francia y Espaa son diferentes, aunque, haciendo un esfuerzo por ver las similitudes estaramos tentados a sugerir que el caso de Espaa, en lo que se refiere a este

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punto, se acerca ms, sin perjuicio de sus singularidades, al ejemplo francs. Las reformas del gobierno local hacia ms democracia o hacia ms eficacia? La mayor parte de los gobiernos locales europeos se hallan, desde hace al menos dos decenios, inmersos en procesos de reforma. Los objetivos que se han perseguido con estas reformas pueden sintetizarse en dos: Lograr la eficiencia, la eficacia y la calidad de las estructuras administrativas locales y sus resultados en su relacin con los deseos ciudadanos. Lograr el enriquecimiento de la democracia local, normalmente en forma de mayor inclusividad y acceso a los ciudadanos a las decisiones pblicas que les afectan. Las reformas obedecen en parte a circunstancias peculiares, a sus marcos institucionales, tradiciones jurdico-estatales, nmero y tamao de municipios, grado de descentralizacin, percepcin de crisis por las elites, etc., que han llevado a que los cambios se orienten en cada pas ms hacia la eficacia o hacia la democracia. Factores que parecen haber llevado a los gobiernos locales europeos a reformas administrativas son: Las limitaciones presupuestarias y financieras impuestas por la crisis econmica, la extensin de valores neoliberales de la Nueva Gestin Pblica (NGP) que persi-

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guen la eficiencia, el recorte del gasto pblico y la calidad de los servicios. La crisis de la gestin burocrtica jerrquica tradicional y el paso creciente hacia una gobernacin cooperativa o en red governance. Los cambios constitucionales y funcionales del rgimen local y su europeizacin. En el Reino Unido, por ejemplo, desde los aos de Thatcher, se introducen reformas que limitan la autonoma y el papel de los gobiernos locales y que introducen instrumentos del marketing privado. En Alemania, slo a principios de los 90 se aplican algunos principios de la NGP en su versin germana: Neue Steuerungsmodell, que con impacto desigual, ha consistido asimismo en la aplicacin de los conceptos y tcnicas organizativas y de gestin propias del sector privado y, especialmente, la filosofa del ciudadano como cliente. En otros pases como Francia y Espaa, la tendencia a ms eficacia en los servicios no se ha visto tan influida por las ideas de la NGP. Por otro lado, varios desarrollos socio-polticos, comunes a los pases europeos aunque con modulaciones que explican diferencias de grado, son responsables del surgimiento de otro tipo de reformas, que podemos llamar polticas. La crisis de las instituciones sociales tradicionales donde se ejerca la implicacin cvica y los derechos polticos (familia, Igle-

sia, partidos, sindicatos), que resultan ahora demasiado jerrquicas y burocrticas en un contexto de valores postmaterialistas. ndices descendentes de participacin electoral en el nivel local (es el caso del Reino Unido, Francia y Alemania), una baja tasa de afiliacin poltica o incluso descendente a partidos u otras organizaciones representativas de intereses (Alemania y Espaa) e incluso la dificultad en reclutar a elites polticas (Reino Unido, Francia). Un bajo inters por la poltica local (Reino Unido, Alemania, Francia). Una escasa utilizacin de los instrumentos puestos a su disposicin para intervenir en la vida pblica local (Reino Unido, Francia y Espaa) y en general. La desafeccin poltica que han llevado a hablar de crisis de la democracia local. Estas circunstancias han producido reformas orientadas a la revitalizacin de las instituciones representativas y la legitimidad democrtica local basada en la inclusin de los ciudadanos, identificando ms democracia con ms participacin. De este modo, se han observado intentos de reforzar los mecanismos electorales de la democracia representativa. En el Reino Unido, por ejemplo, se han estudiado medidas para hacer los procedimientos de votacin ms atractivos, como el voto de fin de semana, por correo para todo el mundo, el voto electrnico y el voto en las tiendas locales. En la mayora de los Lnder alemanes

se ha introducido la posibilidad del panachage y la acumulacin de sufragios. Por lo que respecta a las reformas de las estructuras polticas u organizativas del gobierno local, el gobierno Blair en el Reino Unido ha mostrado una sensibilidad nueva, sin olvidar la eficiencia, consistente en la preocupacin por la renovacin del liderazgo local y el estmulo democrtico, recogida en la totalidad de los documentos sobre el gobierno local como el Libro Blanco Modern Local Government: In Touch with the People (1998) que ha dado lugar a dos Leyes del Gobierno Local que tratan de reforzar la responsabilidad de los electos locales en su relacin con los ciudadanos. Tambin en Alemania en los aos 90 se ha producido un vivo debate y se ha desarrollado actividad legislativa encaminada a robustecer las estructuras polticas en los ayuntamientos. La mayora de los Lnder ha ido reformando sus regmenes locales Gemeindeordnungen segn el modelo de los Lnder del sur, con una larga tradicin de mecanismos de democracia directa, extendindose la eleccin directa del alcalde y la posibilidad de su revocacin. Finalmente, en Francia desde las leyes de descentralizacin de 1982 se vienen desarrollando distintas medidas legislativas orientadas a reforzar la democracia local. A partir de la Loi dorientation sur la ville de 1991 y la Loi sur ladministration territorial de 1992, en Francia se ampliaron los procedimientos de

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consulta ciudadana. La voluntad de descentralizacin y de renovacin de las estructuras administrativas han dado lugar a la creacin del Consejo Nacional de Ciudades en 1988, los consejos consultivos municipales en 1992, los consejos de desarrollo municipales y metropolitanos y los consejos de concertacin. Sucesivamente se han creado o, en su caso revisado, distintos mecanismos que buscan la implicacin de los ciudadanos en los problemas pblicos como la enqute publique. La acumulacin de cargos cumul des mandats entre electos locales y diputados da todava una representacin informal peculiar del caso francs a los asuntos locales en las cmaras legislativas. Cabe mencionar el Informe Refonder laction publique locale de la Comisin pour lavenir de la dcentralisation en 2000, del que se deriva la aprobacin de la Ley de Democracia de Proximidad en 2002, que auspiciada por los socialistas ha supuesto un hito. La Ley se fundamenta en el supuesto deseo de participacin de los ciudadanos en la politique de la ville y en la aspiracin de llevar hasta sus ltimas consecuencias el proceso de descentralizacin. Su aportacin ms destacada reside en la obligatoriedad de la extensin de los Consejos de Barrio o distrito Conseils de quartier, que se haban ido desarrollando de forma desigual en numerosas ciudades francesas desde los aos ochenta a todas las ciudades con ms de 20.000 habitantes.

Otras reformas relacionadas con la renovacin democrtica han comportado un refuerzo de las instituciones tradicionales de democracia directa. As, en el caso alemn se han introducido los referenda locales Brgerbegehren y Brgerentscheid en todos los Lnder. Tambin en el Reino Unido se ha tratado de fomentar el uso de los referenda locales, aunque sigue siendo un mtodo escasamente utilizado. En Francia se actualiz la legislacin sobre los mecanismos de democracia directa a partir de 1995 con el reconocimiento de la iniciativa popular en materia de referndum comunal. En Espaa, las posibilidades abiertas por la legislacin sobre referndum no han sido apenas empleadas por los gobiernos locales. Sea como fuere, ambos tipos de reforma, administrativas o polticas, ya estn orientadas a la eficacia o a la democracia, pueden contribuir a ampliar las posibilidades de implicacin ciudadana en los asuntos locales. Parece, sin embargo, que estas reformas del marco formal no han sido suficientes y no satisfacen las demandas ciudadanas de participacin. La mayora de los ayuntamientos europeos han ido ms all de estas posibilidades formalizadas. El desigual pero imparable surgimiento de la participacin como poltica pblica Este espontneo y paulatino florecimiento en todo el continente dio paso al final de los no-

venta a la constatacin por ciertas autoridades nacionales, regionales o provinciales de que mereca la pena convertir el movimiento en una poltica pblica. Si se observan los diferentes pases y algunas organizaciones inter o supranacionales, se empieza a apreciar un inters por promover la participacin en diferentes grados, reflejado recientemente en recomendaciones como las realizadas por el Consejo de Europa o el Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa. Existen tambin diversos programas europeos o internacionales con esta finalidad (Agenda local 21, Programa Urban, Ciudades Sociales). Por su lado, otras instituciones o fundaciones pblicas o privadas comienzan a promover concursos o premios y la acumulacin de buenas prcticas que lleven a los municipios a experimentar con nuevas frmulas participativas. Las asociaciones y redes de municipios nacionales e internacionales por ejemplo la Red Civitas de municipios orientados al ciudadano de la Fundacin Bertelsmann en Alemania, o el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa han desempeado tambin un papel importante, en parte a travs de Internet y conferencias anuales, en la difusin e intercambio de estas experiencias y en el asesoramiento municipal. Tambin, distintos think tanks y universidades han iniciado proyectos de investigacin, lo que ha incrementado la reflexin acadmica y el debate poltico. En los distintos pa-

ses, estas organizaciones y, en algunos casos, instituciones oficiales como ministerios de administracin pblica o de asuntos sociales, han hecho un esfuerzo por contribuir con medios al inters general sobre la participacin pblica y con la publicacin de guas u otros recursos formativos o informativos a la causa de la participacin. En la diferente implicacin de los organismos oficiales puede distinguirse entre aquellos pases en los que el inters por las iniciativas participativas procede de los gobiernos centrales o regionales y existen estrategias nacionales, y aquellos otros donde la promocin participativa se abandona a la voluntad e iniciativa de ayuntamientos concretos. La prctica creciente y espontnea de la participacin ciudadana Muchos polticos locales europeos estaban convencidos de la necesidad de hacer algo ms, en inters del propio municipio y sus ciudadanos, de la mejora de los servicios, de su propia reeleccin, prestigio y popularidad, a causa de la dificultad de algunas decisiones o de la creciente amenaza del poder de veto y protesta de los ciudadanos. Otros crean en las virtudes de la participacin como escuela de democracia y va de apoderamiento real. Sea como fuere, muchos gobiernos locales por toda Europa, grandes y pequeos, urbanos y rurales, usualmente im-

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pulsados por alcaldes o funcionarios emprendedores, atentos a las innovaciones en otros municipios pioneros extranjeros o nacionales, han explorado la va de crear o usar nuevos instrumentos, de dar un nuevo sentido a los mecanismos existentes a la hora de adoptar ciertas decisiones concretas, o de establecer bases estables e institucionalizadas para consultar o cogestionar asuntos locales con los ciudadanos. Por su parte, la extensin del discurso participativo est dando lugar a la revisin de los conceptos tradicionales de informacin, consulta e implicacin ciudadana, y a la revisin de los mecanismos previstos en las normas procedimentales administrativas tradicionales de informacin pblica o vecinal como las sesiones de preguntas y respuestas, las audiencias pblicas o documentos de consulta, o los mecanismos neocorporativistas de consulta obligatoria a representantes de asociaciones. En Alemania, por ejemplo, se haban desarrollado esas posibilidades en las legislaciones sectoriales urbanstica o medioambiental, y en los ltimos aos se multiplicaron los consejos consultivos de base territorial, como los de barrio Stadtteilrte o los especializados en juventud, mayores, extranjeros, etc. (Beirte). Pero el fenmeno novedoso a explicar es la introduccin de infinidad de mtodos nuevos. Algunos recuerdan a los utilizados por el sector privado en su relacin con sus

clientes, como los sistemas de quejas y sugerencias, las encuestas de satisfaccin con los servicios y otras encuestas de opinin que son algunos de los que dominan el panorama local en el Reino Unido con la introduccin del Best Value, y estn presentes tambin en Francia (por ejemplo Bobigny) y en Alemania, donde destaca el sistema activo de gestin de quejas que se introdujo en Arnsberg en 1994 y se extendi a otras ciudades. Ejemplos de experiencias innovadoras se observan, por ejemplo, en la ordenacin urbana y la planificacin estratgica, as como la gestin social de barrios con necesidades de renovacin, frecuentes en Alemania, pudiendo mencionarse los foros o conferencias de barrio de Essen, o las iniciativas de gestin social de barrios en Bremen, Ulm, Tbingen, etc. as como experiencias de community planning como en Walsall o el Borough of Islington en Londres. Tambin la Agenda Local 21 se ha extendido por muchos municipios en toda Europa. Algunas innovaciones utilizan las nuevas tecnologas de la comunicacin como las pginas web interactivas (Reino Unido, Francia). Tambin deben destacarse los paneles permanentes de ciudadanos que en el Reino Unido, que han pasado de ser utilizados por el 18 por ciento de los ayuntamientos en 1997 y a un 71 por ciento en 2001. Ciudades como Birmingham, Oxford, Bristol o Leicester han

puesto en marcha iniciativas de este tipo con cierta reputacin. Con los mtodos deliberativos, se promueve la discusin y reflexin de los ciudadanos sobre temas que les afectan por medio de un proceso a travs del cual se profundiza en cada asunto y se discute y propone una decisin final. Tanto en el Reino Unido como en Alemania se utilizan crecientemente forums temticos, o mesas redondas, visiones comunitarias, focus groups, talleres de futuro, formas de moderacin profesional y los jurados ciudadanos (Plannungszelle, Citizen Juries, Consells Ciutadans, Ncleos de Intervencin participativa) con sus peculiaridades nacionales. Estos ltimos se han utilizado para decidir usos de instalaciones municipales, para infraestructuras o para planificacin urbana como en Regensburg, en Alemania. En Espaa, y especialmente en Catalua se ha asistido al surgimiento de toda una serie de foros o consejos consultivos o deliberativos (Sant Feli), consejos de representacin de jvenes (Barcelona), consejos ciudadanos (Montorns), etc. Asimismo, se han producido en varios pases por efecto emulacin experiencias de presupuestos participativos locales, ms o menos influenciados por el modelo de Portoalegre en Brasil o de Christchurch en Nueva Zelanda, y que con diferentes nombres y peculiaridades (Brgerhaushalt, enveloppes de quartier, budgets participatifs) se inician ex-

perimentalmente en algunos municipios (Francia: Saint-Denis, Morsang sur Orge, Rennes; Espaa: Crdoba, Sabadell, Rub; Reino Unido: Manchester, Salford; Milton-Keynes, Alemania: Hamm, Rheinstetten, Castrop Rauxel) crecientemente emulados por otros municipios. El triunfo de la participacin como ideal poltico de la democracia local La intensidad de la actividad de todos estos actores, as como la discusin y los programas electorales ms recientes en Alemania, Francia, Reino Unido o Espaa hacen pensar en el triunfo de la participacin como ideal poltico de la democracia local. Finalmente, la intensificacin de la puesta en prctica de nuevas experiencias participativas en los ltimos aos no ha hecho que las discusiones acerca de los problemas concretos, desplacen el debate clsico sobre la tensin o complementariedad entre democracia representativa y democracia participativa. En este sentido y aunque se encuentran con facilidad posiciones enfrentadas, parece predominar el discurso de los que mantienen que la democracia participativa es slo posible como complemento de la democracia representativa y, por ende, que la salud de la democracia representativa y de la democracia participativa estn interrelacionadas.

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Los objetivos y el discurso en cada pas: los beneficios esperados por las autoridades locales Tambin es verdad que en cada experiencia concreta subyace una o varias concepciones de la participacin como compromiso cvico, como contribucin al logro de ms democracia, como refuerzo del capital social y la cohesin social, como instrumento administrativo de mejora de los servicios e incluso de descarga de los presupuestos municipales. Participacin para algunos es el mero intercambio de informacin, ascendente o descendente, o cualquier consulta de los ciudadanos; para otros no se puede hablar de tal sin la concertacin y dilogo, o la co-gestin o co-produccin de los servicios; para otros, por ltimo, las iniciativas de participacin son simple poltica de imagen y legitimacin de la accin poltica, y no ser autntica participacin nada ms que aquella donde los ciudadanos comparten un poder delegado para adoptar decisiones colectivas que les afectan. Pero a pesar de todas estas visiones, y quiz a diferencia de los desarrollos participativos de las dcadas de los sesenta y setenta, ms all de los propios miembros de la creciente policy community, implicada en su promocin, parece haberse extendido el presupuesto bsico de que la participacin ciudadana es un recurso importante que puede proporcionar al menos tres tipos de beneficios:

a) Funcionales: como la responsabilizacin de ciertas tareas sociales que pueden ser tomadas de la competencia exclusiva de las autoridades piscinas museos, centros cvicos, centros deportivos, centros de mayores o juveniles, la provisin autnoma de bienestar con resultado de mayor productividad social y una incidencia en el empleo tercer sector y sus consiguientes efectos de ahorro en el sector pblico debido a la autoorganizacin de servicios y otras actividades; b) Sociales: sirve como contrapeso frente a ciertas tendencias sociales anti-cvicas como la extrema derecha u otros movimientos violentos y como compensacin de la individualizacin agresiva o competitiva y de las manifestaciones violentas criminalidad, exclusin, xenofobia mediante el fomento de la pertenencia a la comunidad y la integracin social, la generacin de confianza y capital social sin el que la vida en comunidad es imposible; c) Polticos: con la creacin de una esfera de articulacin de intereses y cooperacin necesaria para el funcionamiento democrtico; es adems una compensacin de la prdida de legitimidad de la democracia representativa. Sobre los mtodos e instrumentos de participacin ms usados en el gobierno local de cada pas En general, las autoridades locales de estos cuatro pases se han acercado de un modo

pragmtico a las nuevas formas de participacin ciudadana, aunque ese acercamiento no ha sido idntico puesto que los partidos de derecha y de centro derecha suelen optar por admitir las formas de participacin que no tienen un contenido deliberativo colectivo, que no exigen aportaciones presupuestarias constantes y que, por tanto, no implican un modelo alternativo al gobierno representativo, esto es, se inclinan por las iniciativas tradicionales y de tipo consumerista. En cambio, las fuerzas de izquierda son ms proclives a aceptar y aplicar, adems de los procedimientos antes sealados, los que cuentan con un peso deliberativo ms importante, si bien en este caso slo en algunos supuestos se ha superado la barrera de considerar que las decisiones ciudadanas de tipo asambleario no son meramente consultivas porque obligan a las autoridades ejecutivas. Por otra parte, tambin hay diferencias en cuanto al modo de abordar y fomentar las nuevas prcticas de democracia local. En el caso britnico, debido a la posicin especial del Parlamento en su sistema poltico, se opta por la cooperacin municipal para demandar al gobierno medidas favorables para el nivel municipal, que son atendidas mejor cuando el gobierno es sensible a estas peticiones. En el caso de Alemania, sin perjuicio de las disposiciones constitucionales, hay una normativa plural a propsito de es-

te asunto en la que intervienen los miembros de la federacin. En cambio, en Francia, es el nivel central el que legisla sobre estas cuestiones intentando hacer obligatorio un mnimo de prcticas participativas para los municipios que cumplen unas condiciones particulares. En el caso de Espaa, finalmente, lo que hay son prcticas descoordinadas de democracia local, fruto de la iniciativa ciudadana y de cargos pblicos municipales, con muy poca conexin con las autoridades autonmicas y centrales. En cuanto a los mtodos de participacin ciudadana, en Gran Bretaa destacan los de carcter tradicional (los previstos en las normas administrativas para consultar a los ciudadanos como las llamadas consultas preceptivas), los mtodos basados en el consumidor (vinculados al enfoque de la gestin de la calidad para mejorar la prestacin de los servicios pblicos), los que estn basados en frmulas de democracia directa (focus group), los que pretenden mejorar la informacin y la participacin ciudadanas (pginas web interactivas) y los que son innovadores (jurados ciudadanos, forums temticos, visiones de la comunidad, etc...). En el caso de Francia, el esquema de participacin es similar, ya que existen procedimientos de carcter tradicional (el referndum local y las consultas preceptivas o enquete publique), los mtodos basados en el consumidor (los puntos de informacin de

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servicios pblicos y las pginas web municipales) y los que son innovadores e incorporan la apertura de procesos deliberativos amplios (Comisin Nacional de Debate Pblico, Agenda Local 21, comits de distrito y presupuestos participativos). En el caso de Alemania, adquieren un protagonismo especial dos grandes grupos de instrumentos participativos, los que tienen un fuerte contenido deliberativo (Agenda Local 21, Ncleos de Intervencin Participativa, foros de debate, mesas ciudadanas, etc...) y los que tienen un contenido decisor (referndum local). Finalmente, en Espaa (donde las nuevas prcticas de democracia local existentes estn bastante concentradas geogrficamente, espacialmente en Catalua) se han utilizado sobre todo los mecanismos participativos de base asociativa (consejos sectoriales de entidades, consejos municipales de barrio o distrito, planes integrales y gestin asociativa de servicios y centros cvicos), algunos mecanismos participativos de base mixta (planes estratgicos y Agenda Local 21) y en menor medida los que tienen una base personal (jurados ciudadanos). La diferente situacin de la participacin y la revitalizacin democrtica local En parte determinadas por factores institucionales, de cultura poltica, la estructura de la poblacin o mayor o menor urbanizacin

y el color poltico de los ayuntamientos, podran plantearse idealmente tres situaciones o estadios en los que se encuentran los diferentes pases en lo que respecta a la participacin ciudadana. Una primera fase, de fragmentacin y descoordinacin en la que se encontraran pases como Espaa con excepcin de comunidades autnomas como Catalua y hasta hace muy poco la mayor parte de Francia, donde diferentes municipios, en general una minora, experimentan con iniciativas de implicacin de la ciudadana ms o menos puntuales y van desarrollando durante algunos aos un cierto knowhow y experiencia potenciados por sus crecientes vnculos con redes de municipios internacionales. El verdadero impulso en la direccin de la participacin pblica local partira en esta fase no tanto de las leyes de rgimen local o las ordenanzas o reglamentos sino de la emulacin y difusin de distintas iniciativas no formalizadas, foros, redes, modelos, mesas redondas puestos en prctica, normalmente con asesoramiento acadmico, por elites locales reformistas, por ciertos polticos o ciudadanos comprometidos dentro y fuera de las instituciones municipales. Las asociaciones de gobierno local, al recibir la demanda de municipios interesados en asesoramiento, empiezan a interesarse por la participacin y se inician algunos progra-

mas o cursos descoordinados de promocin. Espaa no ha salido en general de esta fase Una segunda fase simblico-discursiva donde empieza a haber debate y politizacin de la poltica de promocin participativa con relevancia meditica y una extensin del intercambio de informacin y la transmisin de las buenas prcticas. Hay simposiums, conferencias, cursos de formacin o formacin de redes, discusin acadmica, etc. aunque las actividades existentes suelen seguir estando fragmentadas, sin existir una coordinacin o una estrategia comn con recursos pblicos y organizacin suficiente, todava no se han puesto en prctica muchas medidas aunque ya se ha empezado a regular con guas de accin publicadas por algunas autoridades o institutos de investigacin, algunos reglamentos y ordenanzas locales. Las asociaciones de municipios empiezan a declarar la participacin como un objetivo suyo, los gobiernos nacionales y parlamentos empiezan a interesarse y los partidos compiten por prometer una mayor promocin participativa en sus programas y campaas electorales locales. En algunos casos esta fase de agitacin discursiva puede convivir con actividad relativamente baja de implantacin real y dotacin de recursos. En esta fase an son minora los municipios que usan

alguna iniciativa de participacin. Sera el caso de Francia y hasta cierto punto de Catalua y la mayora de los Lnder en Alemania. Una tercera fase sera aquella caracterizada por una integracin y agrupacin de las medidas individuales los instrumentos en una estrategia general a escala nacional o regional. Frente a la fase ms discursiva o simblica, en esta fase la participacin ciudadana mantiene gran relevancia poltica y discursiva pero a la vez se le asignan presupuestariamente los recursos e infraestructuras necesarias. Empiezan a surgir rganos de coordinacin interministerial y una red de cooperacin entre autoridades con un papel de asesoramiento destacado de los ministerios encargados del gobierno local o las asociaciones de municipios que se refleja en la formalizacin legislativa de los instrumentos de participacin. La promocin de la participacin pasa a considerarse como una poltica pblica y una tarea estable de los gobiernos nacionales y regionales que suscita el consenso entre partidos que no depende por tanto de cambios coyunturales en el gobierno. Las iniciativas de diferentes tipos se extienden a una mayora de los municipios. Algunos Lnder en Alemania como Baden-Wrttemberg y, con algunas matizaciones, el Reino Unido pareceran haber entrado en esta fase.

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Experiencias concretas analizadas en el proyecto En este informe hemos presentado la descripcin y el anlisis de algunos casos concretos de participacin ciudadana que nos han parecido especialmente significativos en los cuatro pases tratados y que pretenden cubrir el espectro posible de instrumentos de participacin. No se trata de explicarlos en este momento, puesto que son objeto de anlisis en el informe de investigacin, pero s conviene al menos mencionarlos para que se tenga una idea cabal de qu tipo de experiencias participativas estamos hablando. En el caso de Gran Bretaa se ha estudiado el City Council de Oxford como experiencia de panel de ciudadanos, la ciudad de Birmingham como ejemplo plural de aplicacin de mtodos consumeristas, consultivos y de democracia participativa y, finalmente, la aplicacin de los jurados juveniles en Cambridge. En el caso francs, hemos incluido la ciudad de Tournus para ejemplificar la prctica del referndum local, las ciudades de Grenoble, Lyon, Nancy, Toulon y Estrasburgo como casos interesantes para analizar la democracia electrnica, el distrito XX de Pars para estudiar los comits de barrio o de distrito, Romans-sur Isre para ilustrar el proceso de la Agenda Local 21 y, finalmente, la ciudad de Morsang-sur-Orge para presentar los presupuestos participati-

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vos. En Alemania, por su parte, los casos estudiados han sido el sistema activo de gestin de quejas que se introdujo en Arnsberg, la cogestin de servicios en Marienhagen y Neustadt, la Agenda Local 21 en Berln, el uso de internet para la participacin y el dialogo Bremen y Esslingen, los Foros de Trfico de Heilderberg y Tbingen y los dictmenes ciudadanos en Hannover. Finalmente, en Espaa, tratamos el caso de Matar como ejemplo de Plan Integral, el ejemplo de Granollers como propuesta de Consejos Ciudadanos, los casos de Cardedeu, Granollers, Manresa, Matar, Rub, Sabadell, Sant Cugat del Valls, Sant Feliu de Llobregat, Terrasa, Vic y Jun para ilustrar las prcticas ligadas a la democracia electrnica, Arganda del Rey para estudiar el Foro de la Infancia y, finalmente, Crdoba, como ejemplo de Presupuestos Participativos. Condicionantes: obstculos y facilitadores de la participacin qu nos dice el estudio comparativo de los cuatro pases? Los obstculos peculiares a la participacin en cada pas Al margen de las diferencias existentes entre unos pases y otros, en lo que s hay un cierto consenso es en determinar las dificultades y problemas que presentan los nuevos instrumentos de participacin democrtica

en el mbito local. Hay un conjunto de problemas generales que se dan en todas partes, como la poca participacin general que producen los nuevos instrumentos de democracia local y, ms concretamente, la poca participacin que en ellos se da de determinados colectivos, como por ejemplo mujeres, jvenes, personas con escasa instruccin y medios y, sobre todo, inmigrantes, con lo cual habra que reforzar los esfuerzos con estos grupos para que no se quedaran en los mrgenes de las nuevas prcticas participativas. En el caso britnico, autores como Needham han sealado siete dificultades que es necesario superar, a saber: 1) no se produce una buena integracin entre los conceptos de la democracia representativa y estas nuevas frmulas participativas; 2) existe cierta contradiccin entre los objetivos democracia y de eficacia y eficiencia y tiene prioridad la consulta por los servicios cuando el dinero es escaso; 3) fruto de lo anterior la tendencia es a utiliza tcnicas cuantitativas ms que cualitativas; 4) las exigencias de participacin han sido introducidas sin financiacin adicional; 5) excesiva orientacin a un modelo consumerista donde se pregunta por la propia experiencia individual; 6) dificultad de trasladar las consultas a las polticas; 7) no es un recurso para dar ms poder a los ciudadanos sino para reforzar el poder de los poderosos de la comunidad.

En el caso de Francia, se habla de la contraposicin que se da en las nuevas formas de participacin entre conocimiento experto y democracia por un lado, y entre participacin y representacin por otro. A estos principios contrapuestos se uniran segn Blanc tambin las dificultades que existen para aprender y asumir el conjunto de obligaciones que implica una ciudadana activa en el marco de una sistema de gobierno representativo, y el peligro de que se profesionalicen tanto la participacin, como los participantes y los mediadores sociales que a ella contribuyen. En la misma lnea, otros autores nos previenen del peligro de la seduccin de los ciudadanos por parte de los detentadores de la informacin en un sistema participativo de democracia; seduccin que acabara produciendo clientelismo y una estrategia poltica mercadotcnica, aunque revestida de ropajes democrticos, por parte de quienes acumulan el poder institucional. Otra dificultad, difcil de abordar, es la que apunta Orange a propsito de la posibilidad, bien real, de que la informacin circule de manera asimtrica entre los ciudadanos y los tcnicos y polticos, con lo que la participacin ciudadana estara manipulada o, en el mejor de los casos, sesgada desde arriba, o que, segn Gontcharoff, en el mbito de la participacin local se instale una cierta lgica de bloqueo de accin/reaccin entre el viejo poder oficial y los nuevos participantes, con lo que la bsqueda de una nueva legitimidad por

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la va de la participacin acabara deteriorando la legitimidad existente. Por su parte, Chevalier nos previene de que se produzca una cooptacin en la sombra de los nuevos participantes por parte de los polticos y de los tcnicos, y de que los nuevos cauces de participacin reproduzcan sin ms las luchas partidistas que ya existen en otras instancias. Pero quiz sea Paoletti la autora que ha sealado con ms claridad los problemas pendientes de la democracia local en Francia, as como la mejor forma de abordarlos. En primer lugar, Paoletti seala cinco grandes dificultades a las que se enfrenta la nueva democracia local en Francia: a) no existe un espacio local de publicidad y de discusin apropiada para una concepcin de la democracia participativa; b) la descentralizacin en Francia ha producido un esquema poltico, institucional y de reparto de competencias confuso y desigual en el que existen muchas y diversas situaciones no comparables entre s; c) las instituciones locales tienden a un fuerte presidencialismo con confusin de poderes en los rganos ejecutivos decisores y con escasa capacidad de control parlamentario; d) los cargos electos acumulan demasiados mandatos y e) la participacin de los ciudadanos a travs de los nuevos cauces legalmente instaurados es facultatitva y superficial. Por lo que respecta a Alemania, los problemas detectados ms evidentes son los que tienen que ver con el sesgo participativo (hay

un prototipo de participante varn, clase media y medio o alto nivel de estudios), el problema de la adecuacin entre la financiacin local y las necesidades econmicas de las nuevas prcticas participativas y, finalmente, el difcil engarce de las prcticas de democracia directa en un sistema diseado alrededor del gobierno representativo. Muchos autores sealan las reticencias de parte de los empleados pblicos por miedo a perder su poder y tambin el cansancio reformador tras una ronda de un decenio en que la palabra clave era la nueva gestin pblica, que ha tenido una implantacin muy desigual y ha agotado algunas de las fuerzas reformadoras lo que hace que los municipios sean escpticos a la hora de comenzar una nueva ronda de reformas esta vez con el lema de la participacin ciudadana tambin con un fin desconocido. Finalmente, en Espaa, los problemas detectados, adems de los anteriores, apuntan a la ausencia de un debate profundo sobre la democracia local, la falta de sensibilidad por parte de los responsables pblicos con estos temas o, al contrario, su inters a veces desproporcionado, coyuntural y cortoplacista sobre los mismos, la eterna cuestin de la escasez de recursos econmicos para sostener las nuevas prcticas participativas, el escaso inters ciudadano demostrado hasta la fecha y la necesidad de proceder de una vez por todas al restablecimiento del que se ha

llamado eslabn perdido de la descentralizacin: el nivel local. Los obstculos generales Qu podra explicar que los pases o regiones se encuentren en una u otra fase de la prctica participativa? Cul es el papel de los diferentes actores? Cules los factores desencadenantes y condicionantes de las iniciativas participativas y el diferente xito de su promocin en Europa? Brevemente, pueden hacerse referencia a varios grupos de factores que pueden ser abordados con ciertas reformas y sobre los que el informe propone algunas recomendaciones La actitud de las elites polticas y administrativas frente a las iniciativas participativas En primer lugar, la actitud de las elites polticas y administrativas. En general, los datos nos indican que en Alemania, Francia y Reino Unido son los alcaldes los principales iniciadores de la agenda participativa. La mayora de los concejales ms tradicionales no ven con simpata estas iniciativas por miedo a que recorten sus competencias representativas. Los funcionarios, por su parte, tampoco simpatizan, ya que estos mtodos ponen en tela de juicio la funcionalidad del conocimiento experto y especializado. En gran medida esto explicara la ausencia de una estrategia de promocin formal de la parti-

cipacin y el hecho de que en las fases primera y segunda las iniciativas participativas duren tanto como se mantengan el inters o la dedicacin del lder poltico, haya una dbil dotacin de recursos y una escasa influencia en las decisiones finales, con la consiguiente frustracin ciudadana. Las barreras institucionales y legales para implementar las iniciativas de participacin autntica En segundo lugar, hay que mencionar las barreras institucionales y legales para implementar autnticas iniciativas de participacin. En los cuatro pases estudiados, el nivel local se encuentra sobreregulado por otras administraciones y desbordado por la delegacin de tareas de otros niveles en muchos casos sin la financiacin para cumplirlas. Su reducido nivel competencial y sus restricciones financieras Que reducen el margen de maniobra y aumentan su dependencia para cubrir las expectativas ciudadanas en determinadas decisiones. Es por eso que, como han criticado las asociaciones de municipios alemanes, cualquier estrategia de promocin de la participacin que se quede en los discursos e imponga cargas adicionales y obligaciones legales no financiadas ser vista con escepticismo por los municipios europeos, la mayora con prioridades ms acuciantes que la renovacin

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de la democracia. En la situacin precaria actual de muchos municipios, un aumento de la participacin ciudadana supondra, como ha sealado algn municipalista, democratizar la impotencia. Puede ocurrir tambin que, como en el Reino Unido, la obligatoriedad de la consulta impuesta desde el centro anime a los municipios a iniciar experiencias pero que stas respondan a la ley del mnimo esfuerzo en todo tipo de recursos, lo que supondr generalmente elegir mtodos ms superficiales, llevados a de forma ritual. Por otro lado, algunos autores y municipalistas han sealado la escasa representacin de los intereses de los gobiernos locales en las decisiones nacionales que no puede ser compensada por las asociaciones nacionales de municipios. La organizacin poltico-administrativa del gobierno municipal La presidencializacin y falta de independencia del pleno y la convivencia de diferentes principios democrticos como las formas representativas (ayuntamientos, asambleas), que son dominantes pero han de convivir ahora con formas de democracia directa como los referndum producen algunas tensiones. Las elecciones personalizadas presidencialistas directas pueden reforzar el liderazgo del alcalde, que intentar buscarse aliados entre los ciudadanos para conseguir su reeleccin. Otros sistemas electorales como las listas

abiertas, el panachage o el voto acumulativo puede aumentar las posibilidades de eleccin de los ciudadanos y dotar de mayor legitimacin al equipo de gobierno municipal. En algunos casos, sin embargo, como sealan algunos crticos en Francia, una excesiva presidencializacin del alcalde y la falta de separacin entre poder ejecutivo y legislativo o deliberativo en el pleno o la asamblea municipal puede llevar a impedir una participacin autntica o a hacer que el alcalde pueda controlar o manipular los procesos participativos. Las actitudes de los ciudadanos En quinto lugar, en lo que se refiere a las actitudes ciudadanas, los estudios en Europa muestran una desigual voluntad participativa de la mayora de los ciudadanos. Sabemos que incluso en los pases ms avanzados y ms entusiastas de los nuevos mtodos participativos, el nmero de ciudadanos incluidos en los procesos de participacin no representa nunca un porcentaje superior al 5-10 por ciento. Frente a una minora activa creciente, aunque ms interesada en el voluntariado o asociacionismo que en el gobierno local, encontramos otra mayora con escasa voluntad participativa. En el Reino Unido, por ejemplo, se descubran cinco motivos de sta que son extrapolables a la mayora de los pases del estudio: a) Una imagen negativa de las corporaciones locales derivada de la percepcin de servi-

cios deficientes, altos impuestos, desinters de los polticos y funcionarios locales o excesiva burocratizacin; b) Falta de conocimiento de las oportunidades para participar y de los mecanismos disponibles, por la dificultad realizar este esfuerzo sostenidamente o por falta de facilidades de acceso; c) Ausencia o lentitud de respuesta por parte de las autoridades cuando se les reclama sobre algn aspecto; d) Autopercepcin de una eficacia poltica subjetiva negativa individual o del grupo al que se pertenece, los jvenes, los blancos, los inmigrantes, los padres solteros; e) Creencia de que el gobierno local no puede solucionar los problemas. Sin embargo, est demostrado que una vez que los ciudadanos se involucran en alguna experiencia participativa, la mayora reconocen haber experimentado un enriquecimiento personal y haber mejorado su comprensin de los temas de locales. Parece claro que los ciudadanos se comprometen con ms facilidad en las experiencias participativas si reciben la invitacin formal para hacerlo y si la iniciativa est relacionada con asuntos que tienen inters directo para ellos. Los riesgos de los procesos de participacin Algunos autores han sealado que la iniciativas participativas estn sujetas algunos

riesgos no siempre tenidos en cuenta suficientemente: De burocratizacin Otra tensin estructural de muchos mecanismos participativos es la que se da entre por un lado la necesidad de creacin de reglas y procedimientos claros y la asignacin de recursos que hagan posible una verdadera deliberacin y la preparacin real de los participantes y eviten una espontaneidad poco efectiva en la prctica y, por otro, la posible burocratizacin o ritualizacin inoperante a que puede llevar un exceso de regulacin. De instrumentalizacin Existe el riesgo de que los mtodos de participacin se conviertan en un medio de alcaldes poderosos de manipular a la ciudadana para reforzar su poder frente al pleno, frente a la oposicin o frente a su propio partido. Adems siempre ser mejor tener a las asociaciones controladas en rganos de participacin que tenerlas protestando en la calle por lo que la tentacin de la cooptacin y control es grande para algunos polticos. As, se invoca el riesgo, est vez para los ciudadanos, de manipulacin poltica y clientelismo fruto de una poltica de imagen por parte de los electos a travs de la que se intenta cooptar a las asociaciones y a los ciudadanos.

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De frustracin Los resultados de la participacin en las decisiones pblicas no siempre son seguidos por los decisores, por distintas razones. Est estudiado que una mala experiencia de participacin, aquella en la que un ciudadano ha in-

vertido tiempo, trabajo e inters y que por consiguiente ha elevado sus expectativas de efectividad puede llevar a gran frustracin si los resultados no son los esperados y puede convertirse en la ltima vez que ese ciudadano participa.

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ERCERA PARTE ALGUNAS LECCIONES DE LAS ESTRATEGIAS, INICIATIVAS Y RECOMENDACIONES EN EUROPA La variedad de documentos y fuentes propositivas Una de las tareas que se han llevado a cabo en el marco de este estudio ha sido la recopilacin y el anlisis de diferentes documentos y recomendaciones de diferentes actores pblicos y privados que tratan de servir de ayuda a las estrategias de una poltica pblica de promocin de la implicacin ciudadana. Esos documentos son de variada naturaleza y se han estudiado al nivel europeo y en los cuatro pases objeto del estudio: Recomendaciones en el nivel europeo como la Recomendacin REE (2001) 19 del Comit de Ministros a los Estados miembros sobre la participacin de los ciudadanos en la vida pblica en el nivel local; la Recomendacin del Congrs des Pouvoirs Locaux et Rgionaux de l'Europe June 2002 Recommendation 113 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy), la nota de Poltica Pblica de la OCDE sobre Gestin Pblica Implicar a los ciudadanos en la elaboracin de polticas: informacin, consulta y participacin pblica, PUMA, Nota de Polticas Pblicas No. 10 Julio de 2001 En el Reino Unido destaca el Libro Blanco del Gobierno Local Modern Local Government In Touch with the People Captulo 4 Mejorando la democracia local;el estudio del Department of the Regions Enhancing Public Participation in Local Government, DETR, 1998 y el VI Informe de la Comisin de Administracin Pblica de la Cmara de los Comunes y las respuestas del gobierno.

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En Francia cabe mencionar las opiniones del Conseil National des Villes CNV La Place des habitants dans la Politique de la Ville. Avis du CNV febrero 2000, las propuestas del informe de Pierre Mauroy al gobierno Jospin Commission pour l'avenir de la decentralisation Refonder l'action publique locale; las noventa propuestas de ADELS (Asociacin para la Democracia y la Educacin Local y Social) para mejorar la democracia participativa en el mbito local, ADELS 1999: Les habitants dans la dcision locale: 6 comportements pour favoriser la participation, las propuestas del Groupe de Travail pour la dmocratie locale La dmocratie locale participative: constat et propositions Texte de rfrence du groupe de travail dmocratie locale 1er dcembre 2002 En Alemania no deben desconocerse las propuestas de la KGst BrgerengagementChance fr Kommunen; las propuestas del SPD en su conferencia Mehr Demokratie bedarf reprsentativer Strukturen Zur Zukunft der lokalen Demokratie; la propuesta de los Verdes Bndnis 90 (junio 2002); la parte sobre el gobierno local de Las recomendaciones de la Comisin parlamentaria de investigacin sobre el futuro de la implicacin ciudadana (Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags Zukunft des Brgerschaftlichen Engagements); y los Estndares de buena praxis para la participacin pblica en los municipios Gute Praxis Standards fr die Brgerbeteiligung in Kommu-

nen de la Presidencia de Niedersachsen y la Ciudad de Osnabrck En Espaa se ha analizado el reglamento tipo y el cdigo de buenas prcticas ambientales de la FEMP, las propuestas de los diferentes partidos y la convencin socialista municipal y algunas guas para la participacin publicadas en cataln por el Centre per a la Participaci Ciutadana de lOrganisme Autnom Flor de Maig Diputaci de Barcelona, Eines per a la Participaci Ciutadana Bases, Mtodes i Tcniques (de Pindado, Rebollo y Mart 2002) y Experincies de participaci ciutadana. Polis, la ciutat participativa. Participar en els municipis: qui, com i per qu? (de J. Font. e I. Blanco 2003). Cmo hacer que, los instrumentos de participacin sean efectivos? Condiciones mnimas Un anlisis de las diferentes propuestas y guas de buena prctica de los diferentes pases y de las experiencias concretas analizadas lleva a algunas conclusiones sobre las condiciones mnimas para que funcionen los instrumentos de participacin: Deben estar adaptados al tipo de problema a resolver y a los objetivos que la autoridad desea alcanzar. Los procedimientos de participacin deberan iniciarse lo ms pronto posible en el proceso de planificacin y decisin, que es cuando la participacin de los ciu-

dadanos todava puede tener un efecto de cambio. La administracin debera proporcionar de motu propio todas las informaciones relevantes para la decisin a los ciudadanos. Los polticos o funcionarios deberan renunciar tanto como sea posible a adoptar decisiones determinantes para el proceso decisorio mientras estn en marcha los procesos participativos. Antes de comenzar los procesos de participacin, los polticos locales deberan declararse dispuestos a poner a disposicin recursos financieros para implementar las decisiones y mejorar la calidad del proceso participativo. Los polticos deberan participar como oyentes en los encuentros y consejos de los ciudadanos para demostrar su inters por esos rganos de participacin. La participacin de los ciudadanos debera posibilitar un dilogo entre los ciudadanos por un lado y los polticos y funcionarios por otro (mediante moderacin, discusiones o entrevistas en pequeos grupos, intercambio de informacin y transparencia de los resultados del procedimiento. Los resultados de la participacin pblica deberan ser en la mayor medida posible vinculantes para los polticos y funcionarios locales.

Caractersticas generales de una estrategia exitosa para superar los obstculos existentes encontrados Una gua prctica realizada por investigadores britnicos seala cuatro elementos principales de una estrategia de participacin: Mejorar la comprensin sobre la situacin actual y las posibles vas para optimizarla. Mejorar la comunicacin tanto dentro de la administracin local como hacia fuera. Capacitar a los ciudadanos y a determinados grupos de ciudadanos en temas pblicos especficos. Reforzar las conexiones con los procesos polticos y de gestin local. Autores alemanes expertos en participacin sealan cuatro grandes estrategias para llegar a lo que ellos llaman el municipio ciudadano (Brgerkommune). Deben ser creadas estructuras organizativas que posibiliten una coordinacin intersectorial de la participacin ciudadana. En el marco de una necesaria gestin profesional de la participacin deben sentarse juntos los polticos y los funcionarios municipales antes de la introduccin de los instrumentos de participacin. En una primera fase debera llevarse a cabo una definicin conjunta de los problemas donde se aclaren cuestiones como: en qu temas o en qu tareas deberan participar los ciu-

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dadanos, cules son previsiblemente sus expectativas y qu instrumentos de participacin seran los adecuados para ello. El tercer eje sera la desconcentracin o descentralizacin de responsabilidades de gestin local a los barrios o distritos o asociaciones de ciudadanos. Esta delegacin debera llevar a incentivar un mayor deseo de participacin de los ciudadanos en los procesos de planificacin e implementacin de las polticas locales.

La cuarta estrategia que debera servir como trasfondo a las estrategias anteriores exigira un cambio cultural comprehensivo que supondra un proceso de aprendizaje conducente a que los decisores locales trataran de acercarse a los ciudadanos por propia iniciativa y consideraran su implicacin ms como un enriquecimiento de la vida poltica que como un recorte de sus competencias o un peligro para las rutinas polticas establecidas.

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75 RECOMENDACIONES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN ESPAA

NTRODUCCIN Las siguientes recomendaciones generales y propuestas de accin concreta se derivan del estudio comparativo de la situacin de la participacin en el gobierno local en cuatro pases europeos y del estudio de las recomendaciones y propuestas emitidas por organizaciones pblicas o no gubernamentales para promover la participacin. Muchas de ellas, por tanto, siguen ms o menos literalmente las propuestas hechas para otros pases o en general y todas ellas han sido adaptadas a la situacin poltica y constitucional en Espaa y a su relativo grado de retraso en cuanto a la participacin ciudadana en el gobierno local. Estas recomendaciones pretenden promover iniciativas de participacin ciudadana que pongan a las autoridades locales en contacto y en colaboracin con los ciudadanos con el objetivo de estrechar los vnculos con la comunidad por medio del debate de los temas que les afecten. Creemos que no se requiere una gran reforma constitucional ni de los regmenes locales. Ms bien pequeas reformas son posibles y necesarias en el marco de los actuales regmenes locales. La potenciacin municipal de la implicacin ciudadana tiene actualmente una oportunidad si se lleva a cabo como proyecto conjunto de los actores centrales en la poltica local (Alcalde, mayora del Pleno, funcionarios locales, etc.) y las asociaciones y ciudadanos individuales. Dentro de los ayuntamientos deberan producirse iniciativas interdepartamentales que fueran desde la Agenda Local 21 hasta la cultura, desde polticas sociales hasta la proteccin de la naturaleza, que a al vez deben atraer juntos a al ms amplio espectro posible de actores de la sociedad civil local (asociaciones, empresas, movimientos de protesta, etc.).

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Respecto al estilo poltico, tal iniciativa de promocin slo puede ser concebida de forma no autoritaria, en forma de apoyo, en forma de creacin de redes y concebida como un papel de moderacin. Si bien es verdad que la autonoma legislativa municipal est muy limitada por los otros dos niveles de gobierno, los municipios tienen, sin necesidad de reformar los regmenes locales, sus propias posibilidades a su disposicin para reforzar jurdicamente el concepto de participacin ciudadana, por ejemplo se ofrece la posibilidad de la configuracin de la organizacin municipal en el nivel inframunicipal (Consejos de distrito o de Barrio, foros, mesas redondas son especialmente apropiados debido a su cercana al ciudadano). Por otra parte, los municipios tambin tienen posibilidad mediante sus ordenanzas de reforzar la implicacin ciudadana La mentalidad abierta con la que debe afrontarse este debate no olvida tampoco la consideracin de la importancia del ciudadano como cliente de los servicios municipales adems de su rol como elector poltico y como posible cogestor y codecisor de polticas que le afectan. Se ha de contemplar la posibilidad de adoptar decisiones que con el objetivo de mejorar la democracia local se sirvan de frmulas como la introduccin de nuevos instrumentos de participacin directa y la consulta o cambios en el procedimiento electoral, tales como el fomento del uso de los re-

ferenda las listas abiertas y el desarrollo de nueva legislacin, votaciones ms frecuentes y mejorar las posibilidades de votacin, ... Aunque somos conscientes de los problemas y las trampas de las definiciones de participacin, en estas recomendaciones, teniendo en cuenta la situacin de la que parte nuestro pas, hemos optado por un concepto general de participacin que no se auto-limita al grado de delegacin y codecisin sino que incluye los otros pasos en la escala participativa de informacin, consulta y concertacin, por creer que las fases pueden irse desarrollando con el tiempo y paralelamente. Esta creencia viene tambin del convencimiento que las tcnicas para implicar a los ciudadanos y las polticas para aumentar su implicacin slo tienen sentido como modos de perfeccionar la democracia representativa existente. Como se ha afirmado por ejemplo en Alemania, la descentralizacin de las competencias y los recursos de decisin locales es un requisito previo necesario para la creacin de adecuadas estructuras de participacin. Se recomienda, adems, que se dedique una mayor consideracin de la quiz poco espectacular y cotidiana pequea democracia de los usuarios de los servicios e instalaciones locales. Entre otras cosas puede mencionarse la capacidad de influir en las decisiones sobre los horarios de apertura, los programas y posibilidades de uso de esos servicis. En la me-

dida en que esa formas de participacin se institucionalizen, se puede contar con un aumento de la implicacin de los ciudadanos. Asimismo, en estas recomendaciones cabe hacer una salvedad sobre dos temas que estn en discusin y sobre los que no hemos adoptado una postura definida a favor de una posicin u otra. Esto es as por los resultados contradictorios que encontramos en los diferentes pases europeos y que nos impiden, si mantenemos la necesaria cautela cientfica, pronunciarnos tajantemente a favor o en contra de determinadas medidas que se usan en otros pases y que se estn proponiendo en Espaa. Estas son dos principalmente: En primer lugar queda an abierta cientficamente la cuestin de la importancia de los procedimientos de democracia directa para el desarrollo de la implicacin ciudadana. Si bien la participacin en un referndum es por si mismo una forma de implicacin, la ejecucin de la decisin se delega normalmente a la corporacin o la administracin municipal. Las consultas temticas, por esa razn van en una direccin fundamentalmente diferente del reforzamiento de los rganos representativos o de las formas de implicacin continua que propician la actividad ciudadana. Es posible que los qurum cada vez ms bajos y la supresin creciente de las limitaciones de los temas (catlogos positivos y negativos) podran revalorizar las consultas y los referenda populares como formas polticas de las que

se derivan consecuencias duraderas en la cultura poltica. En segundo lugar, tampoco estn del todo claros en nuestro estudio los efectos de la eleccin directa del alcalde en el aumento o descenso de una participacin ciudadana que pueda considerarse ms democrtica. En algunos casos como en Alemania, se han sealado sus efectos beneficiosos aunque se es consciente de sus posibles efectos perversos si no va acompaada de otras reformas. En pases como en Francia se sostiene crecientemente los inconvenientes de la presidencializacin creciente del alcalde para promocionar una autntica implicacin ciudadana en los asuntos locales. Dicho esto, reservas como esta derivadas de la falta de evidencia cientfica a favor o en contra explicaran la abstencin en la cuestin en estos temas en las siguientes recomendaciones. Recomendaciones generales y medidas de carcter general 1. Promover la reforma del Senado para que se convierta en cmara de representacin territorial y, por tanto, pueda tener un papel destacado en las transformaciones necesarias de la vida municipal y local. 2. Garantizar el compromiso de los niveles nacional y autonmico de gobierno con el papel de las entidades locales en la promocin de la

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ciudadana democrtica. Para ello ser necesario reforzar las competencias y los recursos que permitan a las autoridades locales obtener la capacidad de accin suficiente para promover la implicacin ciudadana en la vida local. 3. Promover un debate nacional sobre la renovacin democrtica especialmente en el mbito local que considere la cuestin de la participacin de los ciudadanos en su conjunto y se comprometa a la profunda revisin de los mecanismos existentes de la democracia representativa y al anlisis de otras formas y experiencias de participacin ciudadana. 4. Se deber promover una reforma comprehensiva de la financiacin local contando con algn grupo de expertos que permitan desarrollar un debate nacional sobre la necesidad de la descentralizacin local y un pacto local eficaz. 5. Se promover y extender una cultura de la participacin democrtica entre los ciudadanos y las instituciones de gobierno. Especialmente, mejorar la educacin para el ejercicio de la ciudadana e integrar en los programas y en la vida cotidiana de las organizaciones educativas experiencias y enseanzas dirigidas a tal fin. Investigacin, estudio y regulacin 6. Se deber convocar una comisin parlamentaria de estudio en el Senado para la elaboracin de un Informe o Libro Blanco de la

Democracia Local, en la que sera deseable que comparecieran expertos en la materia, responsables locales y acadmicos, para estudiar las diferentes prcticas de democracia local que ya existen en Europa y en Espaa. 7. El fruto de ese estudio es la elaboracin de un borrador legislativo con vocacin de convertirse en ley que extendiera las prcticas de democracia local elegidas al mayor nmero posible de municipios y unifique la legislacin existente. Esos borradores deberan producir la reforma de la Ley Reguladora de Bases del Rgimen Local de 1985 y la ampliacin sustancial de los mecanismos de participacin ciudadana ya previstos en el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales de 1986 y otras normas. Apoyo a las iniciativas participativas y fomento de las mejores prcticas 8. Se convocar un premio anual, que podra conceder la FEMP en colaboracin con el Ministerio de Administraciones Pblicas y las Consejeras de presidencia o Administraciones Pblicas de las CCAA, o las diputaciones provinciales ms activas (por ejemplo a travs de la Fundacin Democracia y Gobierno Local) a la prctica ms innovadora y exitosa de democracia local. 9. El gobierno central, con la colaboracin del INAP u otros institutos autonmicos de admi-

nistracin pblica debern financiar y editar todos los aos un mapa y catlogo de experiencias participativas en Espaa con un anexo de otras experiencias en pases de la UE. Este mapa o estado prctico de la cuestin debera distribuirse por todos los ayuntamientos del pas y por los partidos polticos, las asociaciones vecinales, ONGs, y ciudadanos relacionados con la participacin y ser puesto a disposicin de los ciudadanos y electos locales en las pginas web del Ministerio de Administraciones Pblicas. 10. El gobierno central y/o los gobiernos autonmicos debern elaborar, con la aportacin de acadmicos, expertos y polticos, una gua de actuacin municipal (Gua para la Promocin de la Participacin Ciudadana en el Gobierno Local) en la que aunque no se prescriben, s existan recomendaciones sobre algunas tcnicas tiles en funcin de distintas situaciones, temas, tamao de los municipios, impacto querido, ... Potenciar el compromiso poltico de los electos locales con el desarrollo de la democracia local 11. Promover al principio de la legislatura un debate profundo sobre el alcance de la participacin ciudadana en el municipio. 12. Generar una cultura de consenso entre todos los grupos polticos con presencia en el pleno municipal para alcanzar una postu-

ra comn sobre la promocin de la participacin ciudadana en el municipio. 13. Debera extenderse la prctica de los contratos de mandato mediante los cuales los candidatos a las elecciones municipales podrn ser evaluados por los ciudadanos sobre una base cierta, escrita y concreta. 14. Se adoptar una carta local de la ciudadana o una carta local de la democracia, en la que se contengan los principios y se detallen los instrumentos de desarrollo de la ciudadana local, con el compromiso de reconocer dicha ciudadana a todos los habitantes. 15. El compromiso poltico con la implicacin ciudadana debera acompaarse de un gran peso simblico y hacerse bien visible en el espacio local (por ejemplo, la ampliacin del ayuntamiento o su reestructuracin como casa del ciudadano) 16. Otorgar a cada nuevo ciudadano empadronado en un municipio una carpeta de bienvenida en la que se explique de modo claro quin gobierna, qu competencias tiene, un desglose de los presupuestos municipales, qu proyectos hay en curso, las direcciones y telfonos de los partidos polticos, asociaciones ciudadanas, ONGs, etc.., y cul es el organigrama poltico y administrativo del municipio. En el caso de grandes ciudades, sin perjuicio de la informacin general, se podra aadir informacin sobre el distrito o barrio en el que se va a residir.

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Reformas organizativas 17. Sensibilizar a los responsables locales con la necesidad de extender la cultura de la participacin entre las mismas autoridades locales, los empleados y los ciudadanos. 18. Convertir a los Plenos municipales en el lugar poltico en el que puedan juntarse diferentes iniciativas pblicas. Se podran mencionar sesiones del Pleno con preguntas ciudadanas obligatorias y con tiempo limitado que daran en principio la posibilidad de hablar a todos los ciudadanos. Una estricta obligacin de publicidad debera extenderse a todos los rganos municipales (Corporacin, Comisiones, etc.) y temas con las posibles y limitadas excepciones y grupos de trabajo, en los cuales participen representantes municipales. Las votaciones sobre temas concretos deberan celebrarse de forma abierta y no secreta. Estas y parecidas regulaciones seran exigibles puesto que aumentaran la transparencia y receptividad de los procesos de decisin 19. Crear en los municipios en los que sea posible un Consejo de Democracia Local que, dentro del marco del Reglamento de Participacin, adopte decisiones sobre los temas en los que anualmente se iniciarn procesos participativos, el modo de hacerlos, el impacto del resultado y la evaluacin de los mismos. 20. Introducir el deber de los ayuntamientos de promulgar una normativa sobre participa-

cin, una asignacin presupuestaria especial para desarrollar la participacin, y en su caso, una concejala encargada de la participacin. 21. Extender la prctica de la elaboracin del Reglamento de Participacin Ciudadana mediante un proceso participativo en el que intervengan las expertos, acadmicos, responsables locales, asociaciones y ciudadanos individuales. 22. Crear un nuevo tipo de profesional al servicio de los municipios, con conocimientos sociolgicos, jurdicos, psicolgicos y politolgicos, experto en temas de participacin ciudadana. O, en su caso, iniciar procesos formativos y de sensibilizacin entre los trabajadores locales con el mismo fin. Favorecer la participacin electoral 23. Debern iniciarse los estudios pertinentes para revisar el funcionamiento del sistema electoral municipal para detectar los problemas que puedan estar afectando a la participacin ciudadana. 24. Se estudiar la forma de facilitar la participacin electoral de los ciudadanos en las elecciones locales, por ejemplo, ampliando el nmero das en los que ser posible acercarse a las urnas con el voto durante el fin de semana, el voto electrnico,...). 25. Se estudiar el funcionamiento de los colegios electorales (horarios, accesibilidad, cercana, nmero,...).

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26. Revisar la posibilidad de modificar la legislacin para que todos los residentes extranjeros mayores de 18 aos (no slo comunitarios) que hayan vivido regularmente en Espaa un nmero determinado de aos, cuenten con el derecho de voto, activo y pasivo, en las elecciones municipales. Ayudar a una mejor eleccin de los procedimientos de participacin 27. Se tendrn en cuenta ciertas caractersticas de los municipios (nmero de habitantes, arraigo de la poblacin, carcter rural o urbano, divisiones administrativas internas) a la hora de plantear los instrumentos ms adecuados de democracia local para cada caso. 28. Se tendr en cuenta tambin qu grado de participacin se desea, con qu fin y para qu decisiones a la hora de elegir un instrumento de participacin sobre otro. No es igual una participacin puramente consultiva que otra ejecutiva, y tampoco es lo mismo iniciar un procedimiento de participacin puntual, que se agota en el tratamiento de un asunto, que otro discursivo y deliberativo que se enriquece con el paso del tiempo. 29. Las iniciativas locales deben realizarse de forma coordinada entre los distintos departamentos y reas del Ayuntamiento. Debe trabajarse siempre que sea posible conjuntamente con otras organizaciones pblicas y privadas de manera que se evite el so-

lapamiento y, por ende, que se produzca la fatiga ciudadana por exceso de convocatorias participativas. Iniciativas participativas concretas que potencian la informacin y la consulta del ciudadano 30. Se potenciar la obligacin legal de las autoridades locales de realizar consultas sobre temas de servicios y polticas pblicas concretas pero tambin acerca de cuestiones que afecten al desarrollo estratgico de la comunidad a ms largo plazo. 31. Se establecer legalmente el deber para las autoridades de consultar a los contribuyentes, los usuarios de los servicios y aquellos que tengan inters en juego en el rea de jurisdiccin local. 32. Se determinar en un documento contractual (por ejemplo, una carta) los derechos, los medios, el lugar y la funcin que tendrn los ciudadanos, los cargos electos y los tcnicos en los diferentes procedimientos de participacin. 33. Reforzar o, en su caso, poner en marcha mecanismos que permitan escuchar la voz de los habitantes y de las asociaciones: buzones, telfono verde, visitas ... y responder correcta, exhaustiva y rpidamente a sus preguntas. 34. Mejorar la comprensin y la comunicacin de los documentos administrativos y

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facilitar el acceso de los ciudadanos a esos documentos (muchas veces, la comprensin de los documentos administrativos resulta difcil para los no iniciados) 35. Mejorar sustancialmente los cauces de comunicacin e informacin entre elegidos, los empleados pblicos y los ciudadanos, porque sin una informacin distribuida de manera igual la participacin es imposible. Hay que ampliar los cauces de informacin a los ciudadanos ms all de los tablones de anuncios, los bandos, la publicidad y la radio o prensa local. 36. Se extender la prctica de las cartas de servicio a todos las concejalas de servicios en los municipios grandes y se revisar el diseo y efectividad en las existentes. 37. Analizar la posibilidad y conveniencia de poner en marcha de forma experimental paneles permanentes de ciudadanos en ciudades medianas que permitan a las autoridades locales contar con informacin actualizada sobre los problemas y prioridades generales del municipio y profundizar en reas concretas de la actividad municipal (vivienda, inseguridad, jvenes, asociacionismo, etc,) 38. Debe promoverse la mayor transparencia posible de los procesos de decisin municipal que es decisiva para las facetas ya recomendadas del apoyo de la implicacin ciudadana. Las administraciones municipales a veces se presentan como organizaciones cerradas que slo cumplen un estndar mni-

mo legal de apertura y participacin pblica. El hecho de que ya los primeros proyectos de propuestas y dictmenes se pongan en internet y de que los propios portales municipales ofrezcan de forma comprensible miles de documentos que dan la oportunidad a los ciudadanos interesados de ponerse al da y de involucrarse aumentar la implicacin ciudadana y la exigencia de transparencia. 39. Se cuidar de que los documentos y los cauces municipales de informacin no sean menos instrumentos de promocin de la corporacin y del alcalde y que, en cambio, se conviertan en herramientas de informacin de los ciudadanos, de las asociaciones y de los representantes minoritarios. Y todo ello, tambin, para que sean debatidos abiertamente. Adems, habra que desarrollar una cierta autonoma a la hora de redactarlos. 40. Tambin en reconocimiento del papel de los ciudadanos como usuarios cotidianos de los servicios pblicos se reforzar su capacidad de influir en las decisiones sobre los horarios de apertura, los programas y posibilidades de uso de esos servicis. En la medida en que esa formas de participacin se institucionalice, se puede contar con un aumento de la implicacin de los ciudadanos. 41. Crear comisiones de usuarios de servicios o, incluso, fomentar la creacin de comits de usuarios: por ejemplo, comisiones o comits de usuarios del agua, de comedores escolares

o de transportes pblicos. Esto instrumentos debern contribuir a aumentar la transparencia y la intervencin de los usuarios, as como a mejorar cualitativamente la respuesta de los servicios pblicos a las demandas y sugerencias previamente planteadas. Potenciar el debate y la concertacin: el ciudadano como asesor y codecisor 42. Incrementar los lugares y los instrumentos de debate pblico sobre los proyectos de urbanismo de la ciudad y, por extensin, del territorio. Adems, desarrollar la informacin sobre las cuestiones urbansticas para que se produzca una expresin ciudadana real cuando se elaboren los nuevos planes locales de urbanismo. 43. Crear talleres de urbanismo (o estructuras equivalentes) que permitan trabajar regular y permanentemente con los ciudadanos en las cuestiones ms importantes de los proyectos de urbanismo. 44. Se iniciarn medidas para iniciar procesos de desarrollo de presupuestos participativos con el fin de lograr un debate verdadero sobre las decisiones. Se puede empezar poniendo a disposicin de los ciudadanos las decisiones sobre al menos un porcentaje del 20 por ciento del presupuesto de inversiones del municipio y, tambin, por hacer ms transparente el presupuesto municipal.

45. Desarrollar la prctica de los presupuestos de distrito (asignados directamente a stos para realizar proyectos propios, sobre todo en temas sociales) con el fin de contar con una capacidad financiera y con un poder de decisin autnomo. 46. Reforzar la territorializacin de los servicios municipales para, as, aproximarlos a las preocupaciones de los habitantes. 47. Extender la figura del Defensor del ciudadano ya existente en algunos municipios. Potenciar las asociaciones y el voluntariado 48. Fomentar el asociacionismo como base esencial desde la que participar en los asuntos locales. 49. Fomentar y profundizar en la colaboracin con las asociaciones locales como socios esenciales del Gobierno y la gestin local. 50. Mediante la gestin de convenios, la desconcentracin de recursos y responsabilidades, y presupuestos y otros elementos de reforma administrativa se crean elementos de vinculacin que contribuyen a configurar una descentralizacin y transferencia de decisiones y tareas a los grupos e iniciativas de la sociedad civil. Una tarea vinculada a esta descentralizacin es hacerla de tal forma que mediante la correspondiente oferta de asesoramiento y apoyo (que puede llegar hasta la consultora tcnica o cientfica), no se pro-

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duzcan barreras frente a actores escasamente dotados de recursos 51. Promover con subvenciones las bolsas de empleo voluntario, las agencias de voluntariado, los puntos de contacto para la autoayuda. Su continuidad, una dotacin mnima adecuada, y un personal cualificado son algunos de los factores decisivos para su xito y su resonancia. El entramado local de estas organizaciones para diferentes grupos es deseable para ofrecer un espectro ms amplio de posibilidades de implicacin cvica. En los municipios pequeos puede que una sola organizacin cubra todo el espectro. Con la formacin de redes a nivel estatal pueden desarrollarse estndares de calidad y tipos de tareas que no deberan ser infravalorados si se quiere que la publicidad de la implicacin ciudadana no salga daada. Las agencia de voluntariado no deberas slo dedicarse a mediar entre la oferta existente y la demanda local sino poner en marcha tambin sus propias iniciativas, ofrecer cursos para los dispuestos al compromiso y ofrecer asesoramiento organizativo en aquellos casos donde la integracin de los voluntarios se encuentra con dificultades. 52. Adoptar una carta de relaciones con las asociaciones que permita mejorar y asegurar el entendimiento entre los cargos electos y los responsables de la vida organizativa ciudadana. 53. Colaborar con las asociaciones locales para la diseminacin de las buenas prcticas

participativas y el diseo y mejora de las existentes. Fomentar la inclusin de todos los grupos 54. Siguiendo la recomendacin del Consejo de Europa, recoger peridicamente informacin sobre la participacin de distintos colectivos de ciudadanos, como los jvenes, las mujeres, los mayores, los grupos sociales ms desfavorecidos u otros que puedan estar sub-representados o ausentes en las formas de participacin electoral o directas. 55. Establecer objetivos referentes a la consecucin de ciertos niveles de representacin/participacin en estos grupos sea cual fuere el instrumento de participacin. 56. Elegir el mecanismo participativo teniendo en cuenta tambin estos objetivos y adaptar sus fases e instrumentos a esta finalidad 57. Desarrollar acciones especiales para permitir la participacin de estos grupos (utilizar un lenguaje adaptado a sus circunstancias, pensar en horarios apropiados para sus necesidades, adecuar las instalaciones, contemplar la posibilidad de utilizar guarderas, facilitar el transporte de aquellos que tengan dificultades...). 58. Instaurar, mientras los residentes extranjeros no tengan derecho al voto, una estructura municipal para los extranjeros (por

ejemplo consejos como en Alemania) en la que puedan expresar sus opiniones, formular denuncias, plantear reivindicaciones y ser integrados en los procedimientos participativos que se inicien. 59. Especficamente debe valorarse la importancia de una representacin equitativa de las mujeres en las instancias decisorias y analizar los procedimientos que podran facilitar la conciliacin entre el compromiso poltico y la vida familiar y profesional. 60. Particularmente para las mujeres debe analizarse la conveniencia de introducir un sistema de cuotas que garantice su participacin en los rganos a que den lugar los procedimientos participativos. 61. Acercar las responsabilidades democrticas a la escuela de modo que los nios, las nias y los jvenes puedan interiorizarlas como deberes de ciudadana. Para ello las autoridades locales visitarn las escuelas y se editaran materiales educativos en los que contribuyan a la educacin en este sentido. El alcalde se comprometer a visitar o recibir a grupos de estudiantes en las meriendas del Alcalde en las que escuchar a los jvenes. 62. Promover experiencias de Consejos infantiles o juveniles en los municipios con el apoyo de la corporacin. 63. Promover y apoyar con medios de todo tipo y asesoramiento el asociacionismo juvenil y el desarrollo de la capacidad de sus miembros para elaborar proyectos y aplicarlos.

64. Estudiar la conveniencia de reducir la edad para votar en las elecciones locales y participar en las consultas populares y referenda en el nivel local. 65. Promover los Consejos de mayores en los municipios con el apoyo de la corporacin. 66. Promover y apoyar con medios de todo tipo y asesoramiento el asociacionismo de mayores y el desarrollo de la capacidad de sus miembros para elaborar proyectos y aplicarlos. Evaluacin de la eficacia y de la democracia de las iniciativas participativas 67. Editar un Cdigo tico de buenas prcticas participativas que sirva de gua a los municipios y que permita evitar que la participacin ciudadana sea manipulada o puesta al servicio de intereses partidistas o de grupos polticos en concreto. 68. Contribuir a la creacin de un observatorio independiente (o cualquier otra estructura equivalente como las comisiones tripartitas formadas por cargos electos, tcnicos y habitantes) que siga y evale los dispositivos de participacin. El observatorio publicar informes anuales sobre la marcha de estas cuestiones. 69. Aceptar la constitucin de una estructura independiente de evaluacin democrtica de las polticas pblicas locales que permita

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una rendicin de cuentas pluralista y una contrastacin peridica (puede ser el Consejo de Democracia Local). 70. Introducir la obligatoriedad de elaboracin de Memorias e informes participativos para las decisiones que tengan especial trascendencia en el municipio. Objetivo 2007 local on-line: e-gobierno y e-democracia 71. Los ayuntamientos se comprometern a desarrollar en el plazo de cuatro aos mecanismos electrnicos que faciliten la realizacin de trmites (pagos de multas, impuestos,...) a travs de internet, teniendo en cuenta los cuatro niveles de desarrollo propuestos por la Comisin Europea: 1) de informacin (informacin on-line sobre servicios pblicos); 2) de interaccin (descarga de formularios); 3) de interaccin en ambas direcciones (proceso de formularios que incluye autenticacin); 4) de transaccin (recogida de peticin, gestin del trmite y respuesta). Ello deber lograrse en al menos el

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50 por ciento de las gestiones municipales por parte de los ciudadanos. 72. Dotar a todos los municipios de una pgina web no slo informativa y oficialista sino que en ella, tambin, aparezca la oposicin, exista la posibilidad de interpelar a los cargos pblicos, aparezcan los presupuestos, su grado de ejecucin, los proyectos ya terminados, los proyectos en marcha, as como toda la documentacin administrativa y poltica de inters ciudadano. 73. Promover la creacin de cafs-ciudadanos o de forums permanentes (cibernticos o no) como lugares informales de debate pblico. 74. Crear puntos pblicos de acceso a Internet y permitir a todas las escuelas de la municipalidad el acceso a Internet. En trminos generales, se trata de organizar acciones que favorezcan la apropiacin democrtica de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin. 75. Los municipios se responsabilizarn e incentivarn del desarrollo y aprendizaje de e-habilidades por parte de los ciudadanos.