PorquChiletieneproblemasdedelincuencia

muchomenoresquelosdemspases latinoamericanos?
AprendizajessobrelagestindelaseguridadenChileparafacilitarla gestindeconocimientoenlaregin

PatricioTudelaPoblete

Santiago,Chile 2013

 Autor:PatricioTudelaPoblete,Antroplogo(Ph.D.Alemania)yMagisterenGestinyDireccindela Seguridad(UAB,Espaa),DirectorreadeAnlisisyEstudiosdeFundacinPazCiudadana,Chile. Email:ptudela@pazciudadana.clandptudela3@yahoo.es. FundacinPazCiudadana ValenzuelaCastillo1881 Santiago,Chile 2

CONTENIDO
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Introduccin..........................................................................................................................................4 Aproximacinaunarespuesta............................................................................................................. 4 Sobrelagestindelaseguridad.......................................................................................................... 9 Quensealaexperienciachilenaenlaltimadcada? ................................................................11 Conclusiones.......................................................................................................................................19 Bibliografa..........................................................................................................................................21 Fuentesdedatos .................................................................................................................................22

 PorquChiletieneproblemasdedelincuenciamuchomenoresquelosdemspases latinoamericanos?:AprendizajessobrelagestindelaseguridadenChileparafacilitarlagestinde conocimientoenlaregin1 PatricioTudelaPoblete

1. Introduccin
Lapreguntaesunainvitacinaincursionarypromoverlagestindelconocimientosobrelaspolticasde seguridad pblicay ciudadana,esdecir,aaprenderdeloobrado,examinando aciertosydesaciertosy,a partir de esto, generar un conjunto de enseanzas, recomendaciones sobre acciones, criterios y directrices a considerar en los esfuerzos por reducir la inseguridad de las personas y mejorar la gestin delaseguridadydelajusticia. En Amrica Latina el crimen y la violencia han emergido dominando el debate pblico durante ms de tres dcadas. Es uno de los principales problemas sociopolticos por resolver en la regin. Con diferencias en cada pas, el escenario se caracteriza por: i) el incremento de los ndices de criminalidad y victimizacin; ii) el mayor porcentaje de delitos violentos; iii) un mayor involucramiento de menores y jvenes, tanto en calidad de vctimas como de ofensores; iv) el incremento en la intensidad de factores individualesysocialescoadyuvantesdeldelitoylaviolencia,comoelaltoomayorconsumodealcoholy drogas, el acceso a armas de fuego o la violencia domstica, por nombrar algunos; v) un aumento en la sensacin de inseguridad; vi) la percepcin de una ineficiente respuesta de las instituciones encargadas delaseguridadpblicaydelajusticia,entreotras. Intentar, entonces, responder la pregunta sobre las razones, causas y/o situaciones que facilitan o modificanlastendenciasyproblemasenunciados,obligaaidentificarqufactorespuedenestarjugando un rol positivo o negativo. As, a la hora de explicar qu podra ser determinante en los mayores o menores niveles de delincuencia y violencia en un pas u otro, es preciso mirar ms all de las pocas cifras confiables y establecer algunos parmetros y/o marco de referencia sobre la naturaleza de los problemas y, luego, desarrollar un modelo interpretativo e hiptesis que debern testearse. En esta ponencia se exponen antecedentes que permiten fundar ciertas hiptesis razonables que, de ser aceptadas,puedendarpieaunalneaoprogramadeinvestigacin.

2. Aproximacinaunarespuesta
As,respecto alanecesidaddeconstar verdaderamentelaexistenciademenosproblemasen un caso, un primer paso para responder la interrogante es reunir informacin que permita comparar la situacin en cada pas. Aqu detectamos un primer nudo crtico importante. Pues an falta consolidar y validar sistemas de informacin que permitan emplear cifras confiables y vlidas; generar indicadores e ndices, que faciliten la comparacin entre casos; realizar investigacin cientfica enfocada en estos tpicos y un sistemaregionaldeevaluacionesdeprogramasointervenciones2.
Elaborado para el Seminario Internacional The Other Side of the Story: Explaining Low Rates of Crime and Violence in Chile, Costa Rica, Nicaragua, and Uruguay (26 de junio 2013). Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington D.C. http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Chile_Patricio%20Tudela.pdf 2 Lo anterior no significa desconocer el esfuerzo que realiza el Banco Interamericano de Desarrollo, el Woodrow Wilson Center, elDepartamentodeSeguridadPblicadelaOrganizacindeEstadosAmericanos,entreotrosorganismosinternacionales.
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 Ya que no encontramos una fuente nica y validada, que aborde las distintas facetas involucradas, un segundo paso es establecer una unidad de medida para referirse a los problemas de delincuencia. Esto permitir aproximarse con algn grado de confianza a la envergadura y su naturaleza. No obstante, esto no es posible. A nivel internacional, se requiere un sistema de estadsticas comparables sobre delincuencia y justicia penal que facilite la comparacin, pero que adems apoye las decisiones informadasalahoradeelegirentrediferentesleyes,polticasde justiciapenalyproyectosdereformao bienalahoradeformularrespuestasaladelincuenciasobrelabasedeevidenciaemprica. Si bien existe acuerdo en que las encuestas de victimizacin y de percepcin son los mejores instrumentos, para medir y referirse a la criminalidad comn y desde la perspectiva de las personas, ciertamente muchas no tienen las mismas caractersticas metodolgicas. Por su parte, ms all de la cuanta, el delito debe medirse en forma precisa y confiable mediante sistemas auditados exhaustivamente (Sherman2013:2).Pero,estacondicintampocosedaenlamayoradeloscasos,ya pesar de los esfuerzos de organismos internacionales y nacionales todava no existe una fuente estandarizadaqueaportesignificativamenteaestadiscusin. Esporloanteriorqueevitamoshacercomparacionessobrelabase,porejemplo,decifrasoficialessobre el crimen reportado (denuncias). Conscientes de esta importante dificultad, aqu se parte de la conviccin de que los problemas de delincuencia no son slo aquellos directamente asociados a la existencia del crimen en la sociedad, sino tambin a otros como son la violencia y el temor. Esta triloga est compuesta de situaciones relacionadas, pero en estricto rigor no son lo mismo. Existen situaciones objetivas y subjetivas o perceptuales que deben considerarse en la delimitacin de los problemas. Es un hecho conocido que la inseguridad debe abordarse enfocndose tanto en los hechos realescomoenelclimadeinseguridad(construccinsocialdelarealidad). De esta forma, ms all de revisar los observatorios y fuentes de estadsticas oficiales en cada pas y en organismos internacionales, en esta fase de caracterizacin de los problemas aqu se emplea la encuesta del Latin American Public Opinin Programa (LAPOP 2012), porque es el instrumento ms transversal,quemayorvalidezentregaalacomparacin,yqueauncuandonosecomparaconencuesta deltipoENUSC3enChileo delDANE4en Colombiaposeeuna muestrasuficientementerepresentativa y unmargendeerrorconocido,aportandouncaudalimportantedevaliososantecedentes5. Lassiguientesgrficasdedispersinreflejanlosporcentajesdehogaresvctimasenelpasyenlaciudad capitalytambinelporcentajedeinseguridadduranteel2012enlaregin.

Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, se aplica desde el ao 2003 con una muestra de 101 comunas. Ver: http://www.seguridadpublica.gov.cl/otrasencuestas.html 4 Encuesta de Victimizacin (desde el ao 2003) y Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (2012), esta ltima en 25 ciudadesdeColombia. Ver:http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&id=2059&Itemid=80 5 http://lapop.ccp.ucr.ac.cr/Lapop.html
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 En el cuadrante inferior izquierdo se ubican Panam, Nicaragua, Paraguay y Chile6, mientras que en el extremo opuesto o superior derecho se encuentran Ecuador, Bolivia, Per, Mxico y Venezuela. Si bien es slo una fotografa del momento, pues hay que mirar las series en cada caso, ese estudio permite justificar que el problema no es slo de naturaleza objetiva7, sino tambin subjetiva8. Es decir, la comisin de delitos, la victimizacin y la inseguridad son facetas de los problemas. As, si bien la victimizacinenChileescomparativamentemsbaja,lainseguridadesmayorqueenHondurasysimilar aladeArgentina.Engeneral,lacorrelacinentrevictimizacinenhogareseinseguridaden LAPOP2012 es de 0,6663, es decir, ms que aceptable en ciencias sociales9. Luego, podemos advertir que efectivamente hay pases que presentan menos o ms problemas que otros y preguntarnos qu puede estarincidiendoenesaparticulardistribucin. Los problemas de delincuencia son consecuencia de diversos factores, es decir, constituyen una variable dependiente y reflejan la incidencia de uno u otros, pero no todas a la vez. Ms all de las distintas teoras criminolgicas y de los enfoques empleados para explicar el delito y la inseguridad, sin duda, se trata de un problema multifactorial y multisectorial. Pero, detrs de esta afirmacin, se invisibilizanalgunoselementosesenciales.
Brasilpuedeserconsiderandounasituacinexcepcional,pueslaencuestaseaplicaprincipalmenteenBrasilia La victimizacin es la combinacin a las preguntas VIC1EXT y VIC1HOGAR del Barmetro de las Amricas: Ha sido Usted vctima de algn acto de delincuencia en los ltimos 12 meses?. Es decir, ha sido Usted vctima de un robo, hurto, agresin, fraude, chantaje, extorsin amenaza o algn otro tipo de acto delictual en los ltimos 12 meses? Y Alguna otra persona que vive en su hogar ha sido vctima de algn acto de delincuencia en los ltimos 12 meses?. Es decir, ha sido vctima de un robo, hurto,agresin,fraude,chantaje,extorsinamenazaoalgnotrotipodeactodelictualenlosltimos12meses?. 8 La inseguridad es una estimacin de las respuesta recodificadas en una escala de 0 a 100: Hablando del lugar o barrio donde Usted vive y pensando en la posibilidad de ser vctima de un asalto o robo, usted se siente ms seguro(a), algo seguro(a), algo inseguro(a)omuyinseguro(a)? 9 As,unacaracterizacinslodesdelaperspectivadelasestadsticasoficiales,quesuelenelaborarlaspolicasylosorganismos persecutores,puededistraerydistorsionarelpanorama.Estoesmsevidentean,sslosiseconsiderasentasasdedenuncias por delito y no la incidencia de la cifra negra. En Chile el porcentaje de delitos denunciados es de 38,4%; mientras que el nmerodecasosingresadosalMinisterio Pblicoes1.365.474,quecorrespondeaunatasade7846,4casoscada100Mil Hbts. Por otra parte, tambin sera parcial usar slo la tasa de homicidios, pues el subregistro en el sistema es en algunos casos es importante.
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Sin duda, debemos dar vuelta el problema y mirarlo desde otra perspectiva. Ir ms all de las causas del delito y la violencia, de las consecuencia y sus efectos, de los factores incidentales y de las situaciones precipitantes, y observar qu subyace, qu elementos socioinstitucionales son comunes, cules son los factores de riesgo y situacionales que por analoga son atribuibles a casos en los que los problemas de delincuencia son menores y que estimamos estn en la base de una ptima gestin de los organismospblicosresponsablesdelaseguridadylajusticia.Lainterroganteinvita,entonces,aanalizar casos exitosos, pero tambin a buscar en aquellos que no lo seran, indagando sobre los elementos sistmicos que generan oportunidades, reduciendo los focos de inseguridad (crimen, violencia, etc.) y que,almismotiempo,creanvalorenlosserviciosylagestindelaparatopblico. De esta forma, a la luz de los datos expuestos, podemos comenzar a vislumbrar respuestas. Partiremos sealando,entonces,queascomounodelasconviccionesmsenraizadasenlosdistintosenfoques de prevencin del delito y la violencia es que en la etiologa del delito habra factores individuales, sociales, institucionales y polticoestructurales la interrogante y los datos expuestos invitan a buscar qu puede estar en el backstage, marcando una diferencia significativa entre uno y otro pas y que se traduce en menosproblemasdedelincuenciayviolencia10. Aqu, para responder la interrogante proponemos indagar sobre esa dimensin del trabajo del aparato del Estado y sus servicios. Esto parece razonable, ms aun cuando se ha podido constatar que como ocurre en muchos casos a pesar de la existencia de recursos, buenos planes y polticas bien definidas, losresultadosnosealcanzany/onosesustentaneneltiempo.Esdecir,aqurecomendamoshablardela etiologadelaineficiencia,delapocaeficaciaydelaescasacalidaddelosserviciosdelaparatopblico ydecmolagestindelaseguridadpuedeserunavariablecalificadacomoindependientequeexplica lo que se logra y tambin los fracasos. En rigor, parece legtimo preguntarse: Son el Estado y sus organismos parte del problema o partede la solucin? Se trata, en otras palabras, de mirarqu se hace, cmo se hace y qu resultados se obtienen, adems de caracterizar los contextos de pueden generar condicionesfavorablesparaqueexistanmenosproblemasdedelincuenciayviolenciaenlospases. En busca de argumentos para fundar esta prehiptesis y considerando la escasez de informacin confiablesobreelcontextocriminalencadapas,laperspectivadereflexinantesdescritallevabuscar otras informaciones sobre el contexto socioeconmico y sistmico que algo indicasen sobre el funcionamiento del Estado en cada pas. Se reuni informacin de diversas fuentes y se puso especial atencin en el ndice de Estado Fallido o Index of Failed State, en particular en sus componentes Servicios Pblicos y Aparato de Seguridad, que elabora anualmente The Fund for Peace. Este ndice ayud a comprender mejor la situacin y a generar algunas pistas o hiptesis preliminares, luego de examinarlascorrelacionesdirectasestablecidasentrecadapardevariables. En la Tabla N 1, en el Anexo, se presenta una batera de indicadores e ndices compuestos (semaforizados)queconsiderandiversasvariablesdecontextoencadapas.AlldestacanChile,Uruguay yCostaRicaconvalorespositivosenaquellosquedicenrelacinconlacapacidaddelEstado. Enestalnea,usandoesainformacin,elexamendecorrelacindevariablespermiteapreciarrelaciones destacadasendosmbitos(verTablaN2enelAnexo):
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Porcierto,noseestdescalificandoloshallazgosdeotrosinvestigadoresyquemuestranlaincidenciadefactoresderiesgo dediversanaturaleza,aqusloseagreganotroselementosatenerenconsideracin.

El primero, en relacin a variables que aparecen asociados a la criminalidad (victimizacin, tasa dehomicidios,inseguridad,poblacinpenalrecluidayaparatodeseguridad):

1) Unarelacindirecta,altaypositivaentreel%dehogaresvctimasy%deinseguridad(+0,66) 2) Una relacin directa, alta y positiva entre el % de Pobreza e Indigencia Urbana y tasa de homicidio(+0,61) 3) Una relacin directa, alta y negativa entre el % de hogares vctimas y el % Apoyo al Estado de Derecho(0,60) 4) Hay una relacin directa, mediana y negativa entre el % de Pobreza e Indigencia Urbana y el Apoyoalademocracia(0,59) 5) Una relacin directa, mediana y negativa entre el % de hogares vctimas y la tasa de poblacin penalrecluida(0,58) 6) Una relacin directa, mediana y positiva entre la tasa de homicidios e ndice de Estado Fallido AparatodeSeguridad(+0,52) En otras palabras, los datos considerados muestran asociaciones que construyen o configuran el problemadesdelanaturalezadelainseguridad. El segundo, en una dimensin distinta y complementaria, muestra asociaciones fuertes y otras menos robustas relacionadas con el desempeo del Estado, es decir, con los servicios pblicos11 yaparatodeseguridad12,comolassiguientes: 1. Una relacin directa, alta y positiva entre el % de Pobreza e Indigencia Urbana y el ndice de EstadoFallidoServiciosPblicos(+0,76) 2. Una relacin directa, alta y negativa entre el ndice de Desarrollo Humano y el ndice de EstadoFallidoServiciosPblicos(0,73) 3. Unarelacindirecta,altaynegativaentreelndicedeEstadoFallidoServiciosPblicosyel Apoyoalademocracia(0,69) 4. Una relacin directa, alta y negativa entre el ndice de Estado Fallido y el Apoyo a la democracia(0,63) 5. Unarelacindirecta,altaynegativaentreelndicedeEstadoFallidoAparatodeSeguridad yelApoyoalademocracia(0,60) 6. Una relacin directa, mediana y negativa entre el ndice de Desarrollo Humano y el ndice deEstadoFallidoAparatodeSeguridad(0,59) 7. Una relacin directa, mediana y positiva entre la Tasa de Homicidios y el ndice de Estado FallidoAparatodeSeguridad(+0,52) As, de las 12 variables en anlisis y de las 28 relaciones que van desde alta a dudosa, el ndice de Estado Fallido o Index of Failed State, en particular en sus componentes Servicios Pblicos y
11 Laprestacindeserviciosdesalud,educacinysaneamiento,entreotras,sonfuncionesclavedelEstado.Incluyepresionesy medidas relacionadas con: Vigilancia, criminalidad, provisin de educacin, alfabetizacin, agua y saneamiento, infraestructura, calidadasistencial,telefona,accesoainternet,fiabilidadenergticaycarreteras. 12 Estacategorareflejalanocin dequeelaparatodeseguridaddebetenerelmonopoliodelusolegtimodela fuerzayqueel contrato social se debilita cuando se ve afectado por losgruposencompetencia.Incluyepresionesymedidasrelacionadascon: Conflicto interno, proliferacin de armas pequeas, disturbios y protestas, muertes por conflictos, golpes militares, actividad rebelde,milicias,atentadosypresospolticos.

Aparato de Seguridad se relacionan en la mayora de los casos con variables tales como: el porcentaje de Pobreza e Indigencia Urbana (positivo), el ndice de Desarrollo Humano (negativo), la Tasa de Homicidios(positivo)yelapoyoalademocracia(negativo). De esta forma, aun cuando falta reunir ms evidencia, parece razonable asociar los problemas de delincuencia, sus causas y efectos, con situaciones sociopolticas y econmicas que tienden a generar opacidad sobre los pases, destacando una u otra faceta como problemas agudos o graves. En general, cuandoelndicedeestadofallidoesmayor,entonces,haymsproblemasdeinseguridad.As,lagestin de procesos vinculados a la seguridad pblica y ciudadana, es decir, a la capacidad de hacer o la accin que hay que llevar a cabo para conseguir o resolver los problemas del sector (como poltica pblica) es unalneadetrabajoaconsiderarseriamente.

3. Sobrelagestindelaseguridad
El denominador comn entre crimen, violencia y temor es la inseguridad de las personas. La seguridad pblica y ciudadana constituyen un binomio con el desarrollo. La seguridad es una condicin fundamental para el desarrollo humano. Superando, entonces, una visin reduccionista, que la subordina nicamente a la respuesta policial y legal por parte del Estado y sus rganos, la seguridad (variable dependiente) es producto de una construccin sujeta a la poltica criminal, a la poltica de seguridad, a las distintas instituciones y de los diferentes actores sociales involucrados en las diversas modalidades del ciclo de la prevencin (variable independiente). La solucin de los problemas no es, en consecuencia, un campo exclusivo de un rgano, sino de un sector seguridad y justicia13, que se espera quefuncionebien.Estaesunarelacinquenodebeperdersedevista. Entonces, qu elementos son claves? Al menos dos: por una parte, el correcto y oportuno dimensionamiento de la naturaleza de los problemas de inseguridad y, por la otra, la gestin y las polticas con las cuales se intenta reducir o contener tanto las causas como las manifestaciones y sus efectos, es decir, las estrategias y las acciones que deberan emprender el aparato pblico y los rganos gubernamentales,sumandolosmediosylascapacidadesnecesariasparaaquello. En efecto, la seguridad pblica y ciudadana no es un problema meramente policial, ya que tiene una faceta socioeconmica, un componente sistmicoestructural y una aproximacin poltico gubernamental, a lo menos. En rigor, los intentos por mejorar la seguridad de las personas exigen polticas consistentes y duraderas, un consenso sobre la manera de enfrentar las causas y sus manifestaciones, una alta capacidad tcnica y la voluntad poltica, entre otros aspectos. Estos constituyenlavariableindependiente. Pero esta variable independiente es dinmica. Es decir, posee algn grado de elasticidad actuando reactivamente. Ese dinamismo deriva hoy del hecho evidente que la seguridad y su materializacin se asocian a un marco y contexto sociopoltico en la actualidad ms exigente que antes. As, los problemas de delincuencia o de inseguridad dependen de la capacidad gestora del Estado y, por esa razn, la reforma del Estado y la modernizacin de las instituciones del sistema de seguridad y justicia son prioritarias y obedecen a una necesaria adecuacin de las instituciones pblicas a las nuevas
As,reformasenelcampodelaseguridadsernincompletassinoseacompaandesimilaresenelsectorjusticia.

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exigencias14: una gestin pblica eficiente, eficaz, de calidad y transparente en el campo de la seguridad ydelajusticia15. Esporloanteriorque,alresponderlapreguntadelinicio,esaconsejablemirarenprofundidadlagestin y en el sistema que poseen los pases. La hiptesis es que la gestin de la seguridad pblica y ciudadana serelacionaestrechamenteconeldiseoyejecucinoportunadeunapolticaeficazyconlasuperacin de los problemas derivados de una administracin estatalgubernamental llamada a reubicar al ciudadano como su objetivo y la provisin de mejores servicios como su tarea ms urgente, a travs de una institucionalidad competente para actuar e intervenir en las distintas dimensiones del problema, obedeciendo a un diseo que en cada paso, en cada accinsea principal o de apoyo y en cada actor institucional, generar valor agregado a los productos (output) y servicios que debe dirigir a los beneficiarios/usuarios. As, una mala gestin de los rganos pblicos, es decir, la ineficacia y la falta de evidencia sobre los resultados alcanzados, luego de intervenciones preventivas (de diversa naturaleza), de larga data, amparadas en polticas ad hoc, bien diseadas y basadas en las recomendaciones de organismos internacionales,puedeexplicarelquelosfactoresderiesgosigan,porejemplo,actuandosobregrupos vulnerables, potenciales infractores y delincuentes prolficos, entre otros. La solucin de los problemas est en directa relacin con el funcionamiento de los sistema policial, de justicia y penitenciario. Es posiblequeestosnofuncionencomodebiesen? Una mirada a la realidad de las intervenciones en los territorios, preferentemente en el nivel local, donde el Estado suele mostrar sus debilidades y carencias, permitira constatar que una de las principales dificultades de la gestin de la seguridad es, precisamente, la calidad de la gestin, es decir, no hay agregacin de valor en un actuar no alineado y descoordinado entre las instituciones, cuando no hayorientacinaresultadosylanocindemejoracontinua. Deestaforma,nosetratademodelosdepolticaspblicasparalaseguridad,deprioridadesodenfasis tan slo, sino que de cmo se trabaja guindose por stas y cunta efectividad existe, es decir, cun eficaz y eficiente se es al mismo tiempo. En otros trminos, la contencin de los problemas depende de la capacidad o habilidad que puede demostrar el Estado y sus rganos, de las polticas y los programas y de cualquier otro elemento determinante en el resultado, producto o servicio. Es por ello que sostenemosquenosetratanicamentedeeficienciaydeeficacia. La gestin de la seguridad pblica y ciudadana se relaciona estrechamente con el diseo y ejecucin oportuna de una poltica eficaz y con la superacin de los problemas derivados de una administracin estatalgubernamental llamada a reubicar al ciudadano como su objetivo y la provisin de mejores servicios como su tarea ms urgente, a travs de una institucionalidad competente para actuar e intervenirenlasdistintasdimensionesdelproblema.
Laspolticasdeseguridadyprevencinnosernexitosassinoconvivencoordinadamenteconlapolticasocial,conlapoltica criminal y con la necesaria reforma del Estado o la modernizacin del aparato pblico. Pero, definitivamente, tampoco sern exitosas si no se es capaz de promover el empoderamiento y la apropiacin de los gobiernos locales. El aparato pblico debe bajar hacia la gente y sta debe poder transformarse en el cogestor de su propia calidad de vida. Las polticas de seguridad y prevencin deben hacerse cargo de diversas asimetras en la relacin estadociudadano, pues la modernizacin o reforma del Estadoesclave. 15 Lasrazonespolticashansidoesgrimidasendiversoscontextosytienenyaunalargadata.Nadieponeendudaquesetratade construir seguridad en el contexto del pleno Estado de Derecho y de la gobernabilidad democrtica. No parece necesario profundizarenaquello.
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 Desde un punto de vista tcnico, los diagnsticos y evaluaciones de las intervenciones en distintos pases, algunos realizados aos atrs (Tudela 2009), revelan que es ms probable tener xito si se adopta un enfoque multidisciplinario, si se desarrollan acciones en diversos planos (integralidad) y en la escala aconsejable (nivel local), involucrando a diversos actores y segmentos de la sociedad civil (poltica pblicayparticipacinsocial)ysisemidenlosresultados,seevalanlasintervencionesysehacegestin deconocimiento,identificandoprcticasprometedorasomejoresprcticas,porejemplo.

4. Quensealaexperienciachilenaenlaltimadcada?
Ajeno a cualquier pretensin de dar respuestas definitivas o nicas y de cualquier acto que puede ser mal entendido como un intento de explicarlo todo, en trminos generales, la experiencia en Chile enseara que no se trata tan slo de la asignacin de recursos (econmicos, humanos, tecnologa u otros medios), sino que de una asignacin pertinente y de un adecuado empleo de ellos en funcin de metasyresultados.Esto,porcierto,noimplicasoslayareldficitolasbrechasqueexistenencadacaso. Esoesnecesario,peroinsuficiente. Replicando el marco de referencia adoptado para hacer diagnsticos y evaluaciones de las polticas y capacidades institucionales de los pases del cono sur (Tudela y Lpez 2005), desarrollados durante la segunda mitad de la dcada pasada (Tudela 2009), Chile enfrenta hoy la misma necesidad, como otros pases de la regin, de contar con un conjunto de organismos pblicos y privados, nacionales y locales, que se relacionen entre s actuando concertada y ordenadamente, alineados, coordinados por una ley, una poltica y principios o normas de actuacin, con la funcin de anticipar y reaccionar ante los problemas de inseguridad pblica y ciudadana, con el objeto de reducir sus causas y sus efectos a travs de instrumentos (estrategias, planes y/o programas, recursos tcnicos y humanos, logsticos y materiales), para proveer prestaciones suficientes y efectivas ante los estados de necesidad social e individual,formandopartedelsistemadeproteccin. Si lo anterior es razonable, la inquietud radicar en constatar si efectivamente esto se logra o existe. O bien,desdeotraarista,cunlejosseestdelograrelestadodelascosasarribadescrito. La lnea de base, para el caso de Chile, puede definirse a partir de los resultados de un estudio realizado elao2005(Tudela2005).Enesaoportunidadseconstat: Sobrelapolticadeseguridadciudadana 1) Una poltica (2004) que abordaba la prevencin y el control, pero que funcionaba dbilmente. Haban esfuerzos, orientaciones, iniciativas en los distintos campos, desarrollados de manera parcial, destacando un mayor desarrollo en el mbito punitivo y de control. En esa poca se mencionabalaReformaProcesalPenalcomoelavancemssignificativoanivelnacional. 2) En cuanto al carcter integral y desarrollo, se encontraba en una etapa muy inicial y precaria. Exista una movilizacin logstica e institucional, que implementaba y ejecutaba distintas iniciativas, pero faltaba un debate profundo y mayor claridad. Destacaban la falta de coordinacin y de alineamiento de esas iniciativas. Ello coincida con opiniones que sealaban la faltadeclaridadenlosenfoquesydefinicionesdegobiernodelapoca.

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3) De las iniciativas o polticas parciales, algunas estaban consolidadas (mbito penal), otras en etapa de reformulacin (especialmente en materia de prevencin social) y otras, como las de reinsercinyrehabilitacin,erananinexistentes. 4) En cuanto a su carcter pblico, participacin de la sociedad civil y conocimiento sobre ella, la poltica era poco conocida y muy poco asumida, pues tena un muy bajo nivel de incidencia o impacto sobre las instituciones que directa o indirectamente deban trabajar para lograr objetivos comunes. Slo las instituciones que estaban ms cerca del radio de accin del Ministerio de Interior de la poca conocan las polticas e iniciativas. Haba muy poco involucramientodeotraslasinstituciones. 5) En relacin a los gruposobjetivos, si bien se orientaba a grupos vulnerables, no haban definiciones claras sobre cules eran esos grupos especficamente, y tampoco dnde y qu tipo de intervenciones desarrollar con ellos. Haba, sin embargo, cierta evolucin y ampliacin del horizonte,debidoaquesecentrabaenladisuasin,eldelincuenteylasociedadcomolosgrupos objetivos, y las iniciativas de prevencin se focalizaban en la comunidad organizada. En el eje de la reforma a la justicia, durante el 2004 hubo un avance al incluirse a las vctimas de los delitos como grupo objetivo. A pesar de esos avances, todava haba poca claridad y definicin de los gruposobjetivos,queerandefinidosporcadainiciativaeinstitucinenparticular. 6) Exista un alto grado de consenso en que los componentes ms desarrollados eran las reas de controlyrepresin(ReformaProcesalPenalyvigilanciapolicial),auncuandotambinenmateria de informacin se reconocan importantes logros. Las reas de prevencin social y situacional, especialmente de carcter secundario (grupos en riesgo) y terciario (reinsercin social, rehabilitacin) eran las ms dbiles. En trminos institucionales, destacaba una significativa debilidad en materia de coordinacin, trabajo intersectorial y trabajo con los municipios. Ratificando lo sealado, Fundacin Paz Ciudadana estimaba que ms de un 70% de los recursos pblicoseranorientadosalreadecontrolysloun10%estaradestinadoalaprevencin. 7) En Chile no haba un sistema de seguridad ciudadana. Existan entes que no estaban integrados, nifuncionabanconunafilosofa(polticayenfoque) compartida.Sinembargo,habacomenzado una etapa de toma de conciencia, de aprendizaje y sistematizacin del quehacer pblico. Si bien no haba identidad comn frente a un problema suprainstitucional, se valoraban algunos esfuerzos,comolaMesaTcnicaIntersectorialduranteelao2004 8) En cuanto a la consistencia de los mecanismos actuales para alcanzar los objetivos de la poltica del gobierno, en trminos generales los existentes eran an muy incipientes y poco efectivos paraabordarintegralmenteelproblema. 9) En trminos de resultados, no eran evidenciables y no se poda demostrar eficacia. Se insista en que era necesario focalizar mejor las intervenciones, por ejemplo. Para la autoridad de gobierno era clara la falta de mecanismos efectivos en materia de resultados, pero se asuma que era un momentoenqueseestabanrecogiendoleccionesdelaexperienciaquepermitiranreformulary elaborarmecanismosmsefectivos. 10) La incidencia de la poltica era baja. Se afirmaba que la poltica, en la prctica, no conduca ni regulaba el sector y que cada institucin llevaba individualmente sus prioridades. Se reconocan consensos respecto al cmo se deban implementar las acciones, pero en la medida que se alejabandeesaesferadepoder,laregulacineramsbaja. 11) Enmateriadeeficiencialogrodelosobjetivosymetaspreviamenteestablecidos,utilizandoun mnimo de recursos y de eficacia logro de los objetivos o metas preestablecidas, impacto y 12 Sobrelosmecanismos,elsistema,suimpactoysueficacia

resultados no haba suficiente claridad, porque no se haba realizado mediciones todava, no se haba demostrado su impacto en la reduccin de la victimizacin, en la cifra negra, en el temor,yenelaumentoenlosnivelesdeconfianza,satisfaccinycalidaddelosservicios. 12) Exista consenso que se acercaba el momento de mostrar resultados positivos en funcin de los objetivos,delainversinderecursosydelamovilizacininstitucional. 13) Los mecanismos de participacin y control pblico que permitiran a un gobierno o que hacen posible que el propio sistema y poltica pblica contasen de legitimidad social eran bajos y poco desarrollados. Exista un bajo nivel de control ciudadano y pblico (accountability). La entrega permanentedeestadsticasdedenuncia,dedetenidosydeactividadpolicialeravalorada. 14) Las policas trabajan corporativamente y gozaban de un alto prestigio. Ambas realizan cuentas pblicas peridicamente, tanto a nivel central como a nivel local. Esta es una lnea que se inici en el 2001 y que se ha hecho extensiva a otras reparticiones pblicas, resultando en una de las prcticasmsprometedorasenmateriadeparticipacindelasociedadenlagestinpblica.No obstante, persista un gran vaco en materia de control externo sobre el trabajo policial, eventualesabusosylaviolenciapolicial. 15) De la misma forma, a pesar que el gobierno contaba con el Decreto Supremo 954 de 2003 a su favor, y el Oficio Ordinario 5665 de 2004, que establece las comisiones regionales y los planes anti delincuencia en las regiones, no era claro que se estuviese supervisando la gestin de las instituciones y sus metas en este campo. Esta es una materia que se incluy en la gestin de la MesaTcnicaIntersectorialenao2005. 16) Algo similar ocurra en materia del control pblico de las instituciones de gobierno y del Estado como ejercicio de ciudadana. Los mecanismos de participacin para un ejercicio de accountability son muy dbiles, a pesar de existir programas a travs de los cuales se ha promovido y desarrollado la participacin social. Se seala que estos son insuficientes por cuanto son altamente clientelares y no estn orientados a empoderar a la ciudadana para que ejerzacontrolciudadanoenestamateria. 17) Estas falencias se deban a que el monitoreo, la evaluacin y la gestin por resultados eran criterios todava muy recientes y no asimilados en la gestin estatal y pblica. Por ejemplo, no exista sintona entre el marco presupuestario y la gestin de las instituciones. Haban, por otra parte, vas informales con instancias acadmicas, que juegan un rol de acompaamiento y de apoyoalasiniciativas. 18) Existen limitaciones para el desarrollo de la seguridad ciudadana. Ms all de la declaracin de limitacin de recursos financieros, stas se relacionan con aspectos vinculados el desarrollo y ejecucin de la poltica nacional de seguridad ciudadana propuesta en octubre del 2004. De manera resumida, los problemas son de carcter: i) polticoideolgico; ii) institucional y iii) tcnico. En sntesis, en lo institucional, se identificaban la falta de liderazgo e institucionalidad eficaz a cargo del tema;lanecesidaddeunamayordescentralizacindelasiniciativas;laexistenciadeinstitucionesquese conducan con un enfoque corporativista; una excesiva burocracia que entorpeca la gestin; medios de comunicacin poco pluralistas; presin de Ministerio de Hacienda para obtener resultados (gestin por resultados sobre una materia cuyos impactos no son suficientemente estudiados); falta de coordinacin ycolaboracinintersectorial. 13 Sobreelcontrolylaevaluacin.

 En lo tcnico, pueden sealarse como restricciones, el bajo nivel, capacidad y experiencia en las intervenciones y los anlisis en los equipos de la Divisin de Seguridad Ciudadana (nivel central), no siendo un referente tcnicamente validado, por ejemplo, ante otras reparticiones. Faltaba un cuerpo de conocimiento suficiente y ms masa crtica. Tambin se observ un escaso involucramiento de los rganosdependientesdelMinisteriodeJusticiaenseguridadciudadana. De esta forma, la matriz de anlisis que se relaciona con el enfoque de la gestin de la seguridad y del estado fallido, invita a explorar cmo se est trabajando y qu est sucediendo en las siguientes dimensiones de funcionamiento, para determinar la real capacidad del Estado y sus rganos para responderalosdesafosdelaseguridad: I. Gestin de la informacin: Es el monitoreo de la criminalidad y la violencia es una prctica todavamuylimitada? II. Desarrollodesistemaenelsector:Hayunainstitucionalidadsuficientequepromuevayfacilitela interaccin,lacogestinintergubernamentaleinteragencias? III. Doctrina,enfoqueypoltica:Hayunaregulacinyorientacinclaradelaofertapublicadesde elEstadoquemsalldelaspropuestassehayalegitimadoyvalidadoenelsector? IV. Disponibilidadderecursosderecursoshumanos,tcnicosyeconmicos:Est comprometida oenriesgolacapacidaddeplanificarpolticaseficaces,coherenteseintegrales? V. Marco de referencia institucional: Hay suficiente coordinacin?, hay capacidad de gerenciamientointeragenciaysociosestratgicos? VI. Participacin ciudadana: Es fructfero el trnsito desde un trabajo comunitario (organizacin de la comunidad) hacia la proteccin de la comunidad (defensa de la comunidad) y el desarrollo de lacomunidad(generacindecapitalsocial,redesycapacidadespermanentes)? VII. Gestin por resultados: Es la insuficiencia de capacidades institucionales y habilidades tcnicas claves significativa, especialmente en el campo del gerenciamiento y la conduccin de procesos estratgicosvinculadosalaejecucinyevaluacindepolticaspblicaseintervenciones? A 8 aos de ese diagnstico el panorama en Chile ha variado de manera importante en algunas reas. Hay avances. Pero, eso noimpide afirmar que el debate pblico y el desarrollo de las polticas del sector tienenrasgossimilaresalosdeotrospases.Laconsolidacindeunconsensoquepermitilageneracin deunapolticadeseguridadciudadana enelao2004,respaldadapordiferentessectoresfue,sinduda, unfactorclave.Asuturno,cadagobiernohadireccionadoelesfuerzodelosserviciospblicosenposde objetivosymetas.As,cadapresidenciahacontadoconunplandeseguridad,queconcibemecanismosy responsabilidades. Ha habido problemas, presiones y condicionamientos estructurales que han sido factores crticos (alineamiento de los actores, coordinacin, carencia de informacin, falta de gestin en funcinderesultadosdemostrables).Enlaactualidadtodavasediscutesobrelastransformacionesenla polica, el valor social del castigo, los nfasis de las polticas penales dominantes, la labor judicial, el papel de la seguridad privada, el tratamiento de las vctimas, entre otros campos vinculados. Las 14

instituciones interactan con grados no menores de autonoma, a pesar de los esfuerzos gubernamentales. Estos son componentes decisivos en todo esfuerzo sistemtico e integral dirigido a mejorar la prevencin y la justicia penal. De esta forma, no hay duda que estn los componentes del sistema, pero en ocasiones se trata de un campo insuficientemente coherente e integrado en sus actuaciones. Si bien hay sntomas positivos, gracias a la promulgacin de la Ley 20.50216, todava no hay una filosofa dominante que profite o que apoye una cadena de valor, expresada en alianzas y coordinaciones a fin de materializar una poltica integral. As, la coproduccin de la seguridad es un ideario,msqueunarealidad. A lo anterior debemos agregar que mientras las decisiones y la elaboracin de polticas pblicas son todavareactivasydecortepolticoideolgico(caractersticaquedebeserasumidacomoundatodela causa), la poltica y las polticas de seguridad incluida la poltica criminal se vuelven sustantivas en el debate poltico17. Ellas se hallan atrapadas generalmente en las exigencias cclicas de toda competencia electoral. Esto concede ms urgencia a la necesidad de transitar desde polticas gubernamentales a polticasdeEstado,pueselciclodevidadeungobierno,eldelEstado(porejemplo,elpresupuestodela nacin) y el ciclo de la prevencin siguen ritmos diferentes. De esta manera, ha sido necesario entender quehayciertaspocasenlasquesepuedeavanzar,mientrasqueenotrosmomentosesmsdifcil.
Luego de una tramitacin legal que demor 5 aos, la nueva Ley 20.502 promulgada en febrero de 2011 establece que correspondealMinisteriodelInteriorySeguridadPblica,coordinar,evaluarycontrolarlaejecucindeplanesyprogramasque sedesarrollenenmateriadeprevencinycontroldeladelincuencia, rehabilitacindeinfractoresdeleyysureinsercinsocial, en la forma que establezca la ley y dentro del marco de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica Interior. Asimismo, le correspondelagestindelosasuntosyprocesosadministrativosquelasFuerzasdeOrdenySeguridadPblicarequieranparael cumplimiento de sus funciones y que sean de su competencia. El artculo 3 de la ley, enumera una serie de funciones, de las cuales, las ms relevantes y novedosas son: Proponer al Presidente de la Repblica la Poltica Nacional de Seguridad Pblica Interior, coordinarla, actualizarla y evaluarla peridicamente, tanto a nivel nacional como regional y comunal, en su caso, teniendo en consideracin la evidencia surgida de estudios que determinen aquellas medidas y programas que puedan tener mayor impacto en la reduccin del delito y la violencia. Asimismo, encomendar y coordinar las acciones y programas que los dems Ministerios y los Servicios Pblicos desarrollen en relacin con la Poltica Nacional de Seguridad Pblica Interior, evaluarlas y controlarlas, decidiendo su implementacin, continuacin, modificacin y trmino, as como la ejecucin de las polticasgubernamentalesenmateriasdecontrolyprevencindeldelito,derehabilitacinydereinsercinsocialdeinfractores deley,sinperjuiciodellevaracabodirectamentelosqueseleencomienden.Mantenerydesarrollarunsistemaactualizadode procesamiento de datos, documentos y otros antecedentes que no permitan la singularizacin de personas determinadas, con el fin de evaluar el estado de la seguridad pblica interior y la eficacia de las polticas pblicas en la materia a nivel nacional, regionalycomunal,ylasituacindelosorganismosdependientesdelMinisterio,paracuyoefectopodrrequerirlainformacin ydocumentacinpertinentealosrganoseinstitucionesdelEstadovinculadosconlaseguridadpblicainterior.Tambinpodr elaborar estadsticas relacionadas con la seguridad pblica interior y difundirlas. Tales estadsticas se referirn, por lo menos, a la victimizacin, revictimizacin, el temor y las denuncias. Del mismo modo, debern considerarse factores de riesgo relevantes que puedan incidir en el fenmeno delictivo, todo ello a nivel nacional, regional y comunal. Autorizar, regular, supervisar, controlar y ejercer las dems atribuciones, en la forma que seale la ley, en materia de seguridad privada. Encargar la realizacin de estudios e investigaciones que tengan relacin directa con el orden pblico, la prevencin y el control del delito, la rehabilitacin y reinsercin social de los delincuentes y la victimizacin. Promover, coordinar y fomentar medidas de prevencinycontroldeladelincuencia,laviolenciaylareincidenciadelictual.Definiryevaluarlasmedidasorientadasalcontrol de los delitos y aquellas que permitan una adecuada respuesta policial a las infracciones de la ley penal. Celebrar acuerdos o convenios con instituciones pblicas o privadas, incluyendo las municipalidades, que digan relacin directa con la elaboracin, ejecucinyevaluacindelaspolticas,planesyprogramasdeseguridadinterioryordenpblico.Evaluarelcumplimientodelas metasyobjetivosdelosplanesyprogramasdeseguridadpblicaacargodelasinstitucionespoliciales. 17 De esta forma, el proceso de generacin y ejecucin se ha politizado con enfrentamientos ajenos a la naturaleza de los problemas mismos. La poltica pblica tiende a ser formulada por grupos polticos y asesores, ms que tcnicos. La disciplina poltica partidaria y el clculo poltico de corto plazo han llegado ser relevantes en este campo. Hay un empobrecimiento del debateyunacuriosaconvergenciadepropuestaspolticasentrelospartidosdominantesdelescenariopblico.
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En efecto, en cuanto a las respuestas para hacer frente al delito y la violencia y los procesos socio polticoinstitucionales que subyacen en la naturaleza y la calidad de la actuacin del Estado, Chile presenta rasgos positivos, sin constituir una excepcin, pues el escenario y el contexto polticas inconclusas y una reforma del estado an en progreso no difieren de los problemas propios de la modernidadlatinoamericanayquetodavajuegahoyunpapelcrucialparaentendereltipoylacalidad delasrespuestasantelainseguridad. En la siguiente grfica se distribuyen los pases segn el Index of Failed State 2012 y los ndices de victimizacin e inseguridad de LAPOP 2012, ratificando la posicin que ocupan algunos pases y que nos llevanapensarenlasrazonesparaeso.

No obstante, es preciso mirar ms all de las grandes cifras que presenta Chile, por ejemplo, en materia de desarrollo econmico (crecimiento cercano al 6% anual), estabilidad democrtica, bajo nivel de corrupcin en el aparato del Estado, alto nivel de desarrollo humano (40 en el ranking mundial) y reduccin del porcentaje de hogares que fue vctima de delito en los ltimos 12 meses (de 38,3% en el 2005 a 26,3% en el 2012)18, entre otros. Tambin es relevante destacar la valoracin ciudadana de la labor de las policas chilenas, que ciertamente contrasta con la valoracin del desempeo del organismo persecutor(MinisterioPblico)yelPoderJudicial.Enelprimercasosepuedeafirmarquelapolicanoes partedelosproblemas. Un aspecto importante, es que detrs de las cifras que hablan de tendencias positivas en materia de seguridad, no se ha desarrollado suficientemente la capacidad para explicar cmo qu estrategias y por qu que ha incidido positivamente en lograr bajar los ndices de inseguridad objetiva y subjetiva. An hay carencias que permitan explicar, validando y determinando qu funciona y qu no funciona. La gestin de informacin, a pesar de los avances, todava muestra dficit, en particular al intentar medir o examinarlaeficaciadelasinstitucionesdelsector(Blanco2012).
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Para un anlisis detallado de las estadsticas de Chile, que se citan en esta ponencia, relativos a denuncias, porcentaje de victimizacin, inseguridad, sistema penal adulto y juvenil, sistema carcelario, entre otros, recomendamos ver: Balance de la Delincuencia2012.FundacinPazCiudadana,Mayode2013.http://www.pazciudadana.cl/docs/pub_20130604084143.pdf

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En Chile los problemas son la alta concentracin de la victimizacin por crimen en un pequeo porcentaje de los hogares, es decir, la revictimizacin. En efecto, en materia de robos y hurtos en el ao 2012mientrasel11,6%deloshogaresfueafectadounavez,el26,9%fuevictimizadodosomsvecesen igualperodo(FundacinPazCiudadana2013).Porotrolado,lavictimizacinbajamsenloshogaresde nivelsocioeconmicomsalto(6%),peroquesonmenosqueloshogaresdeingresosbajos(45%).Aello debemos agregar las dificultades en materia de justicia penal y sistema carcelario, ya que se ha podido medir el estrecho vnculo entre drogadelito, el compromiso delictual de adolescentes y jvenes, ya sea como infractores y/o vctimas, y la reincidencia delictual alcanza a 70% en 24 meses (Morales, et al 2013). De la misma forma, son conocidas las escasas capacidades rehabilitadoras del sistema carcelario paraadultosyadolescentes. Elcuadrodescritopuedeparecer,comparativamente,aunaspromisorio,sisecomparaconotrospases. La explicacin para ello podra encontrarse en que en la ltima dcada se materializan algunos cambios endiversasesferasdelagestindelaseguridad. A. Se han introducido nuevos paradigmas de gestin en el sector. En los ltimos aos va surgiendo entre actores institucionales, polticos y especialistas una mirada comn sobre la necesidad de introducir principios y prcticas de gerencia pblica y metodologas de diseo, monitoreo y evaluacin de proyectos sociales, entre otras, en un campo tradicionalmente manejado con una cierta autarqua e independencia de la experiencia y de las enseanzas de otras reas de la gestindelaspolticaspblicas. B. La importancia y responsabilidad que tiene cada Estado en establecer y mantener un sistema equitativo, responsable y eficiente de seguridad y justicia penal, obligan a desideologizar el debate de las polticas pblicas de seguridad. La seguridad compete al conjunto de la sociedad, portantodebeserasumidacomounapolticadeEstado.Esteesunaprendizajefundamental. C. Otra enseanza que nos deja la dcada pasada es que se debe poner ms atencin en la forma cmo se gestiona la seguridad y menos en debates tericos sobre modelos de seguridad. Las respuestasaldesafoqueplantealainseguridadciudadanatienendistintosgradosdedificultady diversas aproximaciones o forma de materializacin. La experiencia indica que una cosa son los modelos y otra es su aplicacin o implementacin. La realidad en los territorios y gobiernos localessuperaelreduccionismoylasimplificacindelasestrategias. D. Hay cada da mayor acuerdo en que las polticas deben ser focalizadas, territorializadas y especializadassegngruposvulnerablesyderiesgo. E. El accountability y la transparencia en la polica, en el Ministerio responsable de la seguridad pblica, en el organismo persecutor y, en general, en todos los servicios ha derivado a un mayor acceso a la informacin pblica sobre justicia y seguridad. Pero, todava se trata de un proceso embrionario(TudelayFeller2012). Pero,anpersistenalgunasdificultades: A. Si bien se ha avanzado en el sistema de seguridad pblica y ciudadana que precisa el pas, los esfuerzos que buscan construir con una filosofa de responsabilidades compartidas en el marco 17

de un sistema o conjunto de organismos pblicos y privados, nacionales y locales son a todas lucesinsuficientes. B. Aun cuando la relevancia de la seguridad ciudadana para los gobiernos de turno en la agenda pblica es evidente, subsiste el dilema entre los esfuerzos paralelos y las directrices de las polticas sociales en sectores tradicionales, como la educacin, la salud, la pobreza, o el protagonismo de la polica y el sistema penal. De esta manera, la actuacin o gestin pblica preventiva ante la delincuencia y la violencia es un campo todava emergente que debe hacerse espacio entre instituciones y enfoques de ms larga data, validndose entre quienes presumen delasuficienciadelarespuestapolicialydelsistemacriminal. C. Hay una escasa permeabilidad de las instituciones a eventuales directrices emanadas de la(s) institucin(es) o autoridad(es) a cargo en el sector (la cultura y la prctica laboral se sujetan a principios de autora y autonoma entre las instituciones). De esta forma, no hay una institucionalidad suficiente que promueva y facilite la interaccin, la cogestin intergubernamental e interagencias. La seguridad pblica y ciudadana tiene slo desde hace pocos aos un referente institucional, el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, pero el sector involucrado es mucho ms que la suma de las acciones individuales de las instituciones responsablesdelaseguridadylajusticia. D. Desde el 2011 se consolida una institucionalidad ms moderna para ese propsito; pero aun domina una visin centralista. Hay ms desconcentracin que descentralizacin en la seguridad pblica y ciudadana. Los municipios en Chile cuando la experiencia internacional valora el aporte de los gobiernos locales no poseen facultades para intervenir decisivamente en la prevencin social y situacional del delito y la violencia. No obstante, hay una serie de expectativas asociadas al rol de los gobiernos locales y la participacin ciudadana. Luego, hay lmites,dificultadesyoportunidadesparalamovilizacindelosesfuerzosnecesariosyelxitode intervencionesorientadasareducirlainseguridad. E. En Chile se ha intentado aplicar una poltica y una estrategia de seguridad pblica cuya principal debilidad ha sido la ausencia de condiciones apropiadas para resolver nudos y procesos crticos propios de la coproduccin y de la valiosa participacin en la gestin de las polticas de prevencin del delito y la violencia: informacin, coordinacin, empoderamiento, apropiacin y aprendizajecolectivo.Estoscamposserelacionanestrechamenteconlapolticaylaspolticasde prevencin. F. Con una mirada crtica constructiva, y no autoflagelante sino exigente, nuestra debilidades radican en: i) la insuficiente profesionalizacin de la gestin en este sector de las polticas pblicas, ii) en el desarrollo de intervenciones que no se basan en la evidencia, iii) en la poca atencin dedicada a las buenas prcticas, iv) en el escaso conocimiento cientfico y v) en la poca capacidadparaaprenderdelosfracasosyaciertos. Entonces, qu puede estar generando esa capacidad de tener menores problemas de delincuencia que los dems pases latinoamericanos? En trminos muy simples se podra afirmar que la experiencia de Chile ensea que para tener xito se debe profesionalizar y modernizar la gestin del aparato pblico y 18

dar un salto en materia de polticas pblicas. No se puede seguir trabajando y gestionando las polticas delsectorconenfoques,estrategiasyprcticasdeantao.Esprecisoinnovar.Paraellodebemosevaluar y promover la gestin de conocimiento, validar las intervenciones que sirven o que entregan resultados prometedores, pero tambin aprender y trasferir las buenas prcticas para aprovechar las experiencias quesedetectanencadacontexto,encadaciudadyencadabarrio. Tambin debera agregarse que no slo se deben vencer obstculos jurdicoinstitucionales y las resistencias organizacionales derivadasde culturas polticas y organizacionales que no esta la altura de las necesidades y urgencias en cada caso. Se debe trabajar por modernizar la matriz de sentido y accin. Tambin hay que reforzar la capacidad de los Estados para formular respuestas estratgicas frente a la delincuencia y examinar las respuestas, evaluar cmo trabajan las instituciones y los actores responsables,sumadoalasintervencionespropiamentetal. Otratransicinimportantehaobedecidoalanecesidaddesustentarlagestinenunacapacidadtcnica. Se han generado diversas condiciones y requisitos que dan mayor eficacia al sistema. Aqu corresponde mencionarcambiospositivosencampostalescomo: i. Fortalecimientoinstitucionalenalgunossectoresynivelesdelaparatoestatal; ii. Sistemas de informacin para diagnsticos compartidos, oportunos, fundados tcnica y empricamente, sobre la naturaleza del(os) problema(s), la(s) prioridad(es) y las consecuencias delainseguridadobjetivaysubjetiva; iii. Capacidad de gerenciamiento (direccin y administracin), planificacin y ejecucin eficiente, guiadaporindicadoresendicesderesultadoeimpacto; iv. Reformulacineinnovacinenlasestrategiaseintervenciones; v. Existencia de una institucionalidad con respaldo poltico, jurdico, tcnico y econmico adecuado,entreotros.

5. Conclusiones
No hay delincuencia slo porque hay delincuentes y factores que facilitan oportunidades para el crimen y la violencia, hay tambin porque en cada caso probablemente no se est haciendo lo correcto, lo suficiente, lo pertinente. Debemos extraer lecciones sobre la etiologa de la ineficacia en polticas de prevencin del delito y la violencia y avanzar en una generacin de polticas que se hacen cargo del dficit de capacidades. Estados fallidos tienen menos probabilidades de gestionar bien la seguridad de laspersonas. De acuerdo al enfoque desarrollado, en general, no es la falta de consenso y compromiso y tampoco la falta de directrices sobre los componentes de una poltica eficaz para la prevencin y control de la delincuencia y la violencia en cada caso, sino la brecha entre esos posibles consensos y las prcticas cotidianas del Estado, sus rganos y sus integrantes. Los emprendimientos tienden a concentrarse en determinadasprcticasefectistas,peronoeficaces,quenomuestrangrandesresultados,porquenohay por ejemplo una cultura de la evaluacin suficientemente desarrollada en el Estado latinoamericano. En Chile se lleg a un estadio en el cual el sentido de urgencia e importancia convergieron para corregir el rumbo de las intervenciones dirigidas a la prevencin de la criminalidad y la violencia, especialmente lanaturalezadestasylacalidaddelasactuacionesdelasinstituciones. 19

De esta forma, la gestin de informacin, la gestin de conocimiento y la gestin de planificacin, monitoreo y evaluacin son sustantivas para el xito. Chile ha avanzado en esa direccin, pero an quedamuchoporhacer. As, extrapolando lo observado en el caso chileno, se podra afirmar que comparativamente el estado de desarrollo y ejecucin de polticas pblicas en el sector seguridad y justicia en los pases de la regin es insuficiente y muestra debilidades que afectan notablemente la calidad de las respuestas de los gobiernos nacionales, estaduales, regionales y locales, confirmando que en la prevencin del delito y la violencia no son decisivos slo las causas y los factores de riesgo, sino tambin cmo se trabaja y qu oportunidades reales hay para gestionar apropiadamente con eficiencia y eficacia los esfuerzos. No es slo un tema de suficiencia de recursos, hay factores crticos como son la insuficiente profesionalizacin del sector, la coordinacin interagencias y las escasas evaluaciones, entre otros. No se evidencian prioridadescompartidassobrelosproblemasdegestinenelsectorysobrelasposiblessoluciones. As, desde el punto de vista de la gestin, es posible sugerir algunas posibles deficiencias que todava existen en algunos casos, que dificultan el desempeo de las instituciones responsables de las polticas de seguridad pblica y que acrecientan la necesidad de mejorar las competencias para una mejor gestin: i. Laaccinpblicamantieneanimportanteslmitessectorialesqueimpidenunabordajeintegral delosproblemas. ii. La planificacin de los organismos pblicos en este campo es de corto plazo, debido al marco legalypresupuestario. iii. Las evaluaciones de procesos, resultados, impacto, calidad del servicio y satisfaccin del usuario sonpocofrecuentes,especialmente,enelmbitodelapolicayadministracindejusticia. iv. El escaso desarrollo de un enfoque de coproduccin derivada de limitaciones institucionales, presupuestariasysubjetivas(culturainstitucional) Si lo formulado a modo de hiptesis preliminar se comprueba, entonces ser necesario una segunda generacin de polticas de seguridad, la que debe necesariamente superar o enfrentar a lo menos grandesdesafosotareasurgentesquesederivandeloanterior,asaber: 1) Desarrollodelainstitucionalidadnecesaria; 2) Asignacin de los recursos suficiente, generando mecanismos y facultades para abordar las formasinnovadorasdeactuacin; 3) Consolidacin de la capacidad gestora de los gobiernos locales, de manera de asegurar la inclusinylaparticipacin; 4) Promocin de la interaccin entre justicia y seguridad, con otrosrganos del aparato del Estado, con una poltica criminal estructuralmente consistente con polticas de seguridad y polticas socialeseficaces,queseocupandelosfactoresderiesgoengruposvulnerables;y 5) Modernizacin del Estado, desarrollando capacidades permanentes para el diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas en seguridad y justicia. Para ello, es indispensable contar con una buena gestin de informacin, con estadsticas integrales sobre la delincuenciaylajusticiapenalparaevaluarlaeficaciaylacalidaddelosservicios. 6) Promocindelaprevencinbasadaenelconocimientoydepolticasbasadasenevidencias.

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7)

Creacin de condiciones jurdicoinstitucionales y tecnolgicas para una gestin de informacin oportuna y apropiada, ocupndose de medir la evolucin de la inseguridad y la calidad en trminosdecostoeficacia,resultadoseimpactos.Estossonretosinsoslayablesparaelxito.

Enresumen,laspolticaspblicasdeseguridadpresentanenormesdesafos.Estasdebenserexaminadas para determinar qu funciona y qu no funciona y por qu, y traducir esas en prcticas recomendadas. Enestecontextohayunconjuntodefactoresobjetivosysubjetivos,vinculadosalopolticoylaspolticas institucionalidad, marco legal, enfoques, nociones, prcticas y grupos de inters que permiten entender lo que es posible o no y lo que es preferible o prioritario, que son decisivos en el campo de la gestindelaspolticasdeseguridadyprevencindeldelito. Pero, a la luz de la experiencia de la ltima dcada, tambin se puede afirmar que subsisten desafos importantes. Por ejemplo, es fundamental observar los procesos de cambio relativos al diseo y ejecucin de polticas tanto de prevencin como de control, en el nivel central y local para entender por quhayeficiencia,eficaciayefectividadoporquno,yrelacionarestoconelpapelquejuegandiversos actoresenlacoproduccindelaseguridad. Enunasegundaetapadepolticassectoriales,tambinesnecesariotransitarhaciapolticasdesegunda generacin para dar sustentabilidad a los esfuerzos, los resultados y garantizar impactos. En efecto, la seguridad pblica y ciudadana se insertan en un campo emergente: la relacin del Estado con el ciudadano, planteando retos en la construccin de consensos, la necesidad de innovar y de sistematizar buenas prcticas en el nivel local y central. De acuerdo lo anterior, es necesario tener a la vista la extensin de la nocin de participacin hacia campos tales como el diseo, ejecucin y evaluacin de estrategias,programaseintervenciones,ylasconsecuenciasyretosqueplantea. La coproduccin de la seguridad y la prevencin del delito una directriz valorada a partir de la experiencia de pases desarrollados y diversos organismos internacionales es todava un objetivo a alcanzar. Es difcil que los pases prosperen en esa direccin si no hay preocupacin por la gestin y la calidad.

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23

Variablesdecontextodelos18pases
%Apoyo Estado % Escalade %Pobreza Tasade ndicede Tasade %Apoyoa alEstado Fallido e PolicaC/ Coeficiente Desarrollo Homicidios Victimizacin Inseguridad la de 2012(10) Hogar2012 (0100) Indigencia 100Mil deGini(5) Humano C/100Mil democracia Derecho Rango1 (1) 2012(2) Urbana(3) Hbts.(4) 2012(6) Hbts.(7) (9) (8) 120pts
34,7 44,9 26 21,6 33,5 34,4 47,7 28,5 33,6 31,9 33,7 25,1 10,6 25,3 43,6 31,1 34,2 34,8 38,9 44,9 36,9 38,3 37,2 36,5 44 43,8 38,2 32,1 43,1 32,9 31,9 29,8 48,6 43 39,1 47,6 7,6 44,5 22,7 14,3 37,6 24,3 42,5 53,8 56,8 82,3 40,8 73,8 20,2 61,1 19,4 59 7,8 41,2 196 359 267 237 349 255 293 343 162 187 376 167 352 341 340 296 508 429 44,49 56,29 54,69 52,1 55,91 50,73 49,26 48,33 55 56,95 48,28 40,47 51,92 52,42 48,14 47,2 45,32 44,77 0,811 0,675 0,73 0,819 0,719 0,773 0,724 0,68 0,581 0,632 0,775 0,599 0,78 0,669 0,741 0,702 0,792 0,748 3,4 8,9 21,0 3,7 31,4 10,0 18,2 69,2 38,5 91,6 23,7 12,6 21,6 11,5 10,3 25,0 5,9 45,1 60,8 53,3 70,7 65,0 71,8 63,3 54,8 59,7 66,4 61,3 62,1 66,1 74,0 60,5 57,7 72,9 58,9 74,2 83,2 61,8 70,5 74,0 68,3 75,1 64,2 65,6 61,7 52,6 68,0 73,8 73,9 69,1 63,6 70,0 86,5 85,3 46,48 82,08 64,12 43,51 84,44 49,71 80,08 74,43 79,40 78,53 73,55 79,55 56,13 70,93 73,48 74,15 40,52 77,30

Public Services 2012(11) Rango1 10pts

3,80 6,82 5,54 4,47 5,88 4,49 7,20 6,60 6,69 6,70 6,10 7,04 5,09 5,76 6,60 6,50 3,39 6,30

Tasade Public Poblacin Security Penal Aparatus Recluida 2012(12) C/100 Rango1 MilHbts. 10pts (13)
3,00 6,50 6,20 2,80 7,00 2,80 6,50 6,70 7,30 7,00 7,66 5,90 5,40 6,10 6,90 5,50 4,00 6,70 151 87 253 305 181 249 86 391 77 154 200 119 349 97 159 213 261 149

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia CostaRica Ecuador ElSalvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Fuente:Elaboracinpropia,enbaseafuentesdeinformacincitadas. 128y9LAPOP2012 3CEPAL2012 4OrganizationofAmericanStates2012 5WorldBank(ltimoao) 6UNDP2012 7UNODC(ltimoao) 10,11y12FundforPeace2012

24

13InternationalCentreforPrisonStudies(ltimoao) Nota:Lasemaforizacinasignarojohastaverdesegnrangosdedistribucinporcentualencadavariable.

25


PobrezaeIndigencia Urbana(3)/CEPAL Inseguridad2012(2) Apoyoala democracia2012(9) PublicServices2012 (11)110pts EstadoFallido2012 (10)1120pts HomicidiosUNODC (7) ApoyoalEstadode Derecho2012(8)

Victimizacin Hogar2012(1)

VictimizacinHogar2012(1) Inseguridad2012(2)

1 ,666

PobrezaeIndigenciaUrbana ,012 (3) ,225 TasadePolicaC/100Mil Hbts.(4)

,129

,393

,346

Gini(5)

,014

,251 ,125

,137

ndiceDesarrolloHumano 2012(6)

,080 ,058

,221

,865

,429

,210

HomicidiosUNODC(7)

,040 ,226

,610

,130 ,039

,286

,465

ApoyoalEstadodeDerecho (8)

,608 ,228

,010

,024 ,641

,052

,140

Apoyoalademocracia(9)

,040

,594

,375

,609

,492

,313

EstadoFallido2012(10)

,354

,222

,747

,094

,217

,729 ,734

,467

,005

,638 ,698

PublicServices2012(11)

,313

,264

,761

,204 ,139

,451

,072

,937 *

PublicSecurity Aparatus2012(12) 110pts Tasac/100Hbts PoblacinPenal Recluida(13)

TasadePolicaC/ 100MilHbts.OAS 2013(4)

IDH2012(6)

Gini(5)

PublicSecurityAparatus2012 ,239 ,228 ,588 (12) Tasac/100HbtsPoblacin PenalRecluida(13)

,121

,260

,598

,524

,018

,607

,883 *

,813
*

,585

,061

,396

,255

,051

,485

,118

,287

,260

,522
*

,440

,348

Enrojo:Correlacindirectaaltaofuerte(msde0,61);enverdeCorrelacindirectamediana(entre0,40y0,60) *Estacorrelacinesalta,puesauncuandodescribensituacionesdiferentes,son2delos12componentesdelIndexofFailled State(10). Fuente:Estimacinapartirdeclculospropios,empleandolaltimainformacindisponibleenfuentespblicasde organismosinternacionales

Correlacindirectaaltaofuerte(msde0,60)entre: 7) %PobrezaeIndigenciaUrbanaendicedeDesarrolloHumano(0,86) 8) %PobrezaeIndigenciaUrbanayEstadoFallidoServiciosPblicos(+0,76) 9) %PobrezaeIndigenciaUrbanayEstadoFallido(+0,74) 10) ndicedeDesarrolloHumanoendicedeEstadoFallidoServiciosPblicos(0,73) 11) ndicedeDesarrolloHumanoendicedeEstadoFallido(0,72) 12) ndicedeEstadoFallidoServiciosPblicosyApoyoalademocracia(0,69) 13) %dehogaresvctimasy%deinseguridad(+0,66) 14) ndicedeEstadoFallidoyApoyoalademocracia(0,63) 15) %PobrezaeIndigenciaUrbanayTasadeHomicidio(+0,61) 16) %dehogaresvctimasy%apoyoalEstadodeDerecho(0,60) 17) ndicedeDesarrolloHumanoy%deApoyoalademocracia(0,60) 18) ndicedeEstadoFallidoAparatodeSeguridadPblicayApoyoalademocracia(0,60) Correlacindirectamediana(entre0,46y0,59)entre: 19) %PobrezaeIndigenciaUrbanay%deapoyoalademocracia(0,59) 20) ndicedeDesarrolloHumanoendicedeEstadoFallidoAparatodeSeguridadPblica(0,59) 21) %PobrezaeIndigenciaUrbanayEstadoFallidoAparatodeSeguridadPblica(+0,58) 22) %PobrezaeIndigenciaUrbanaendicedeEstadoFallidoAparatodeSeguridadPblica(+0,58) 23) %dehogaresvctimasytasadepoblacinpenalrecluida(0,58) 24) TasadeHomicidiosendicedeEstadoFallidoAparatodeSeguridadPblica(+0,52) 25) ndicedeEstadoFallidoyTasadePoblacinPenalRecluida(0,52) 26) TasadeHomicidiosyApoyoalademocracia(0,49) 27) TasadeHomicidiosendicedeDesarrolloHumano(0,48) 28) TasadeHomicidiosendicedeEstadoFallido(+0,46) Correlacindirectabajaodudosa(entre0,30y0,45)entre: 29) TasadeHomicidiosendicedeEstadoFallidoServiciosPblicos(+0,45) 30) ndicedeEstadoFallidoServiciosPblicosyTasadePoblacinPenalRecluida(0,44) 31) TasadePolicaendicedeDesarrolloHumano(+0,42) 32) Tasadepolicasy%deinseguridad(+0,39) 33) %dehogaresvctimasendicedeEstadoFallido(+0,35) 34) EstadoFallidoAparatodeSeguridadPblicayTasadePoblacinPenalRecluida(0,34)