Iptu No Brasil Um Diagnostico Abrangente 0

IPTU
NO BRASIL
UM DIAGNSTICO
ABRANGENTE
autores
jos roberto r. afonso
erika amorim araujo
marcos antonio rios da nbrega
volume 4
IPTU
NO BRASIL
UM DIAGNSTICO
ABRANGENTE
autores
jos roberto r. afonso
erika amorim araujo
marcos antonio rios da nbrega
volume 4
Diretor
Cesar Cunha Campos
Fundadores
Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco
Diretor Tcnico
Ricardo Simonsen
Diretora-Geral
Dalide Barbosa Alves Corra
Diretor de Controle
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Diretora da Escola de Direito

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Diretor de Qualidade
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Coordenador do Escola de Administrao

Gileno Fernandes Marcelino
Diretor de Mercado
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Diretores-adjuntos de Mercado
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Assessora Jurdica
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CONSELHO DIRETOR
Presidente
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Vice-Presidentes
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Vogais
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Manoel Pio Corra Jr., Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Mauricio Matos Peixoto
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Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho,
Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger, Fernando Pinheiro e Fernando Bomfiglio (Souza Cruz S.A.),
Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Leonardo Andr Paixo (IRB - Brasil Resseguros S.A.),
Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques
(Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdncia Complementar e de Capitalizao no Estados do
Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)
Suplentes
Aldo Floris, Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento
Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho
(Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Roberto Castello Branco
(Vale S.A.), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos De Marchi
Ficha tcnica
Organizadores
Gilmar Ferreira Mendes | Cesar Cunha Campos
Coordenao, Pesquisa e Redao
Jos Roberto R. Afonso
Colaboradores
Erika Amorim Araujo | Marcos Antonio Rios da Nbrega
Coordenao Editorial
Melina Bandeira | Manuela Fantinato
Projeto Grfico
Patricia Werner | Maria Joo Pessoa Macedo
Diagramao
Camila Senna | Aila Martins Ferreira
Reviso
Juliana Gagliardi | Gabriela Costa | Luciana Ach
O contedo desta publicao de responsabilidade dos

autores e no reflete, necessariamente, a opinio da FGV.
A divulgao desta edio gratuita, estando disponvel
para download no site: www.fgv.br/fgvprojetos.
PREFCIO
A nova edio da srie produzida como resultado da parceria da FGV Projetos e do

Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) para publicao e divulgao de estudos
sobre finanas pblicas e federalismo fiscal trata de um tema pouco abordado na literatura
nacional o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Apesar de ser um dos impostos
clssicos dos sistemas tributrios e ter grande importncia para o financiamento dos
governos locais em todo o mundo, relativamente pouco analisado e debatido.
O estudo IPTU no Brasil, um Diagnstico Abrangente foi possvel graas ao apoio
do Lincoln Institute, instituio sediada em Cambridge, nos Estados Unidos, e voltada
para a difuso de conhecimento sobre a tributao da terra e imobiliria. O Instituto
financiou um projeto de pesquisa aplicado no Brasil, coordenado pelo economista Jos
Roberto Afonso e realizado em parceria com a economista Erika Amorim Araujo e o
advogado Marcos Antonio da Nbrega, cedendo FGV Projetos e ao IDP os direitos
para a publicao.
Esta publicao compreende desde um retrato da arrecadao do IPTU at uma investigao
de seus aspectos fiscais e jurdicos. A expectativa das trs instituies que a divulgao
desta anlise possa contribuir para fomentar o debate sobre esse tributo no pas.
Boa leitura!
Ministro Gilmar Ferreira Mendes
Ministro do Supremo Tribunal Federal
Cesar Cunha Campos

Diretor da FGV Projetos
APRESENTAO
O Lincoln Institute of Land Policy apoia pesquisas e iniciativas de difuso de
conhecimentos em torno dos impostos sobre a propriedade imobiliria e outros temas
relacionados gesto do solo urbano na Amrica Latina e em outras regies.
A entidade h tempos trabalha com o Brasil e, neste contexto, financiou uma pesquisa
(Projeto LJA112108), realizada pelos economistas Jos Roberto Afonso e Erika Amorim
Araujo e pelo advogado Marcos Antonio Rios da Nbrega, para traar um diagnstico
especfico sobre a cobrana e a arrecadao do imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana (IPTU) no Brasil.
Sempre intrigou aos observadores externos como o Brasil consegue ostentar uma
das maiores cargas tributrias brutas globais no mundo, muito acima da mdia das
economias emergentes e at de algumas economias avanadas, porm no ter uma
carga de IPTU no mesmo nvel. No caso, o pas chega a arrecadar proporcionalmente
menos que outros pases latinoamericanos.
Os pesquisadores analisaram detalhadamente as estatsticas dessa arrecadao nas
vrias prefeituras brasileiras, tomando em conta fatores institucionais, e investigaram
aspectos legais e administrativos da cobrana do IPTU. O principal objetivo do estudo
foi tentar responder as razes pelas quais este imposto tende a ser preterido nas finanas
locais diante de outros impostos sobre servios.
Esperamos que a divulgao das concluses desta pesquisa nesta publicao realizada
em parceria com a FGV Projetos e o IDP, possa vir a contribuir para uma maior discusso
e busca de alternativas para valorizar o papel do IPTU no mbito dos municpios e da
federao brasileira.
Anna Maria SantAnna

Senior Research Associate
Program for Latin America and the Caribbean
Lincoln Institute of Land Policy
SUMRIO
Introduo
13
Captulo 1. Um Retrato da Arrecadao do IPTU no Brasil
17
1.1 Caractersticas das Competncias Tributrias Prprias Municipais
19
1.2 Breve Relato da Literatura Nacional sobre o IPTU
23
1.3 A Composio da Receita Tributria Municipal
26
1.4 A Importncia do IPTU na Receita Tributria Municipal
30
1.5 O Volume de Recursos Arrecadados com o IPTU
36
1.6 O IPTU, o Cadastro Imobilirio e a Planta Genrica de Valores
46
1.6.1. Principais Deficincias do Cadastro e do Sistema de Avaliao

Imobiliria no Brasil
46
1.6.2. As Ferramentas Administrativas e a Arrecadao do IPTU
49
1.7 Um Exerccio sobre o Potencial Tributrio do IPTU
57
Captulo 2. Aspectos Legais e Administrativos da Cobrana

do IPTU no Brasil
61
2.1. Fato Gerador e Base de Clculo
63
2.2. Alquotas e Progressividade
64
2.3. Progressividade segundo o Valor Venal
64
2.4. Imunidades e Isenes
65
2.5. Dvida Ativa Tributria
66
Consideraes Finais
69
Bibliografia
75
Lista de Abreviaes e Siglas
79
Nota dos editores

As estatsticas primrias utilizadas para fundamentar as
anlises apresentadas neste livro esto reunidas em um
Anexo Estatstico, disponvel na internet, na forma de
planilha, acessvel por meio do QR Code ao lado. Ao
longo dos prximos captulos, sero feitas referncias
especficas s tabelas deste anexo.
13
IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE
INTRODUO
Este estudo traa um diagnstico do grau de aproveitamento do Imposto
Municipal Predial e Territorial Urbano (IPTU) como fonte de financiamento
dos municpios brasileiros. Para tanto, foram considerados os aspectos tanto
econmicos quanto legais e administrativos que condicionam distintos
nveis de arrecadao do imposto por parte das unidades locais.
A arrecadao nacional do IPTU mal chega a US$ 50 por habitante
(US$ 46,5 per capita em 2007), alm disso, a mdia nacional no foi
observada na maior parte dos municpios. Um bom exemplo disso que
o volume de recursos coletados com o imposto no ultrapassou US$ 5 por
habitante em mais da metade das unidades locais. Compreender os fatores
que contribuem para um quadro de tamanha assimetria deve ser o ponto de
partida para qualquer iniciativa que vise o incremento do papel do IPTU na
mobilizao de recursos tributrios municipais.
As cidades brasileiras so marcadamente heterogneas, tanto no
que diz respeito ao seu tamanho e realidade socioeconmica, como em
relao aos meios de que dispem para exercer seu poder de tributar.
Essa heterogeneidade termina se refletindo em oportunidades tambm
diferenciadas para mobilizao de recursos prprios. Em muitos municpios,
possvel que a receita de IPTU seja pequena porque as caractersticas da
economia local estreitam as possibilidades de arrecadao do imposto.
Tambm podem existir casos em que os administradores locais no tenham
interesse em explorar adequadamente o IPTU. O sistema de transferncias
intergovernamentais brasileiro, alm de no ser acompanhado de incentivos
para que os governos locais obtenham recursos por meio de esforo prprio de
arrecadao, beneficia os municpios menos populosos. Em tais prefeituras, a
proximidade do eleitor com as autoridades locais costuma ser bem maior do
que nos grandes centros. Assim sendo, medida que as prefeituras contam com
elevados montantes de transferncias per capita para financiar suas atividades,
por que se interessariam em enfrentar o alto custo poltico decorrente do
exerccio pleno de suas competncias tributrias? Isto particularmente
verdade no caso do IPTU um tributo direto, que onera um segmento
especfico da sociedade. Mais peculiares ainda so as situaes em que
as prefeituras at gostariam de aproveitar melhor seu potencial tributrio.
14
Porm, para tanto, se defrontam com obstculos impostos pela legislao

vigente e/ou com deficincias administrativas. A capacidade tanto de
alterar quanto de fazer cumprir os dispositivos legais concernentes ao IPTU
, em grande medida, condicionada pelo grau de desenvolvimento das
instituies locais.
A tese defendida neste estudo que, em um pas marcado por
profundas disparidades, no h uma nica explicao para diferentes nveis
de explorao das competncias tributrias locais, e, portanto, no h
um nico modelo a ser seguido caso se tenha como meta a dinamizao
das receitas da provenientes. Alm disso, embora o IPTU seja um dos
mais tradicionais impostos do sistema tributrio nacional, este trabalho
procura demonstrar que ainda resta uma srie de dvidas jurdicas sobre
sua aplicao. Certamente, a diminuio desses questionamentos ponto
fundamental para a melhor aplicao do tributo e maximizao da sua
arrecadao.
Encontrar caminhos para a melhoria do grau de aproveitamento do
IPTU um grande desafio que, para ser superado, deve considerar uma srie
de questes. Por exemplo, em que medida as caractersticas das economias
locais, as regras que regulam as relaes intergovernamentais, o grau de
dificuldade para cobrar e administrar um imposto como o IPTU, o aparato
legal disposio dos municpios, bem como o estgio de desenvolvimento
dos seus respectivos aparelhos de arrecadao afetam a explorao do IPTU
como fonte de financiamento local?
Na tentativa de fornecer elementos que contribuam para o esclarecimento
dessas questes, este documento foi dividido em duas partes.
A primeira parte esboa um retrato da arrecadao do IPTU, a partir
dos resultados obtidos por uma amostra de 5.248 municpios para os quais
havia informao de arrecadao em 2007 . Na seo 1.1, so brevemente
descritas as caractersticas das competncias tributrias prprias municipais.
A seo 1.2 resume alguns estudos a respeito da importncia do IPTU nas
receitas locais. A seo 1.3 mostra a importncia do IPTU vis--vis a dos
outros impostos municipais na arrecadao tributria local. A seo 1.4
trata especificamente da representatividade do IPTU na gerao da receita
tributria prpria e a seo 1.5 mostra o comportamento da arrecadao
do imposto, levando-se em conta os volumes de recursos per capita
15
auferidos pelas prefeituras do pas. A seo 1.6 relaciona a disponibilidade

de ferramentas administrativas com a arrecadao do IPTU. Finalmente, a
seo 1.7 faz um exerccio a respeito do potencial tributrio do IPTU.
Em virtude do grande nmero de municpios existentes no pas, para
facilitar a exposio, os resultados encontrados so apresentados de
forma sinttica neste documento, a partir da estratificao das unidades
locais em grupos de anlise. O conjunto completo de indicadores para
cada um dos 5.248 municpios considerados no captulo I est disponvel
em um arquivo Excel que acompanha este trabalho. As fontes dos dados
para a construo dos indicadores, bem como os critrios utilizados para
distribuir os municpios em grupos de anlise, foram descritos no relatrio
metodolgico que antecedeu a elaborao deste documento.
A segunda parte do estudo descreve os aspectos legais e administrativos
que afetam a arrecadao do IPTU no Brasil. A seo 2.1 trata de aspectos
jurdicos relativos ao fato gerador e base de clculo desse imposto. As
sees 2.2 e 2.3 tratam da questo da progressividade das alquotas do
IPTU. Ressalta-se que esta questo tida como um dos aspectos mais
polmicos do imposto. A seo 2.4 discorre sobre a concesso de anistias e
isenes de IPTU por parte da maioria dos municpios brasileiros. Por fim,
a seo 2.5 trata das dificuldades para a cobrana da dvida ativa tributria
do imposto.
As consideraes finais sintetizam os resultados apresentados ao longo
dos captulos.
17
CAPTULO 1.
Um Retrato da
Arrecadao do
IPTU no Brasil
19
1. UM RETRATO DA ARRECADAO
DO IPTU NO BRASIL
1.1. Caractersticas das Competncias Tributrias Prprias
Municipais
A receita tributria prpria dos municpios compreende impostos, taxas e
contribuio de melhoria, cuja competncia atribuda constitucionalmente
esfera local de governo. O produto da arrecadao desses tributos pertence
integralmente a cada prefeitura que aproveitou sua competncia, adotou
lei para instituir e passou a cobrar tais tributos no mbito dos respectivos
territrios. Desde que respeitadas as normas presentes na Constituio, bem
como no Cdigo Tributrio Nacional (CTN), cada municpio organiza seu
sistema de arrecadao em Cdigo Tributrio prprio.
As unidades locais contam com quatro impostos: Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISS), Imposto sobre a Propriedade Predial
e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de
Bens Imveis e de Direitos Reais sobre Imveis (ITBI) e Imposto de Renda
Retido na Fonte (IRRF).
O ISS, como o prprio nome sugere, incide sobre a prestao de
servios a terceiros, por empresa ou profissional autnomo, com ou sem
estabelecimento fixo. Inmeros tipos de servios, definidos por uma
lei com validade nacional (LC 116/03), so passveis de tributao pelo
imposto. As grandes excees so os servios de transporte (interestadual e
intermunicipal) e de comunicao, cuja competncia atribuda aos estados.
A base de clculo do ISS o preo do servio prestado pelo contribuinte.
Sobre esse valor, aplica-se uma alquota que pode variar de um mnimo de
2% at um valor mximo de 5%, conforme definido em legislao especfica
de cada municpio.
O IPTU um tributo tipicamente local, que onera os proprietrios de
imveis localizados na rea urbana do municpio. Sua base de clculo o valor
venal do imvel, que o resultado do somatrio do valor do terreno com o
valor atribudo edificao. Para determinao dessa base, o administrador
20
municipal estima o preo provvel do imvel nas condies de mercado,

tendo em vista os atributos registrados no cadastro imobilirio da prefeitura.
O montante devido do imposto apurado mediante a aplicao de uma
alquota ao valor venal do imvel.
Diferente do ISS, no qual h alquotas mxima e mnima estipuladas
nacionalmente, no caso do IPTU, as alquotas so definidas de acordo
com a legislao de cada municpio. H prefeituras que praticam alquotas
diferenciadas conforme o tipo de imvel: residencial, comercial, industrial e
terreno. No existe exatamente um padro quanto ao valor dessas alquotas,
mas, segundo informaes contidas em KHAIR e VIGNOLI (2001), as
alquotas mais praticadas pelos municpios so: 1% para imveis construdos
e 2% ou 3% para terrenos. Extensa pesquisa realizada por CARVALHO JR.
(2006) confirmou esses resultados.
A Constituio da Repblica contm dispositivos que permitem a
cobrana do IPTU de acordo com o princpio da progressividade fiscal.
Recomenda-se que as propriedades localizadas em reas nobres da cidade,
dotadas de infraestrutura bsica bem desenvolvida, sofram maior incidncia
do IPTU. O pressuposto o da redistribuio propriedades mais valorizadas
so mais oneradas e, por meio desses recursos, o poder pblico deveria
intervir nas reas mais carentes da cidade, seja provendo ou melhorando a
qualidade dos servios de esgoto, gua, luz, asfalto, entre outros.
Na prtica, o IPTU um imposto mal aproveitado no pas, e, no raro,
o princpio da progressividade desrespeitado. Ao contrrio do ISS, cuja
base de clculo o preo cobrado pelos contribuintes na prestao de seus
servios, no caso do IPTU, sua determinao depende de uma deciso
administrativa que, infelizmente, no pautada apenas por critrios tcnicos.
Qualquer modificao pretendida na planta de valores depende de aprovao
da Cmara Municipal, o que termina politizando a deciso.
Importa ainda ressaltar que menos custoso para o administrador
municipal cobrar ISS do que IPTU. O ISS no onera diretamente nenhum
segmento especfico, mas toda sociedade atravs do recolhimento efetuado
pelos prestadores de servios, que repassam o nus fiscal ao sistema de
preos. J o IPTU um tributo direto e os contribuintes costumam fazer
estreita correlao entre o seu pagamento e os benefcios que podem obter.
Os proprietrios que residem nas zonas mais nobres da cidade, com maior
21
poder de barganha junto ao poder pblico, resistem a pagar mais IPTU se

percebem que o montante arrecadado ser destinado para investimentos nas
reas perifricas da cidade.
O ITBI incide sobre as transaes que envolvem a transferncia da
propriedade de bens imveis por ato oneroso. Sua base de clculo o valor
de mercado do imvel negociado, declarado pelo contribuinte ou estimado
pelo poder pblico. As alquotas so definidas em lei municipal. Segundo
DE CESARE (2005), em geral, as alquotas variam entre 2% e 3% do valor
declarado ou estimado do imvel. Ressalta-se que o ITBI onera as transaes
de bens imveis localizados nas reas urbanas e rurais da cidade.
Uma vez que a cobrana ITBI depende da ocorrncia das transaes
que constituem seu fato gerador, o imposto no representa uma fonte muito
previsvel de recursos para a administrao municipal. Por outro lado,
medida que a escriturao do imvel no pode ser feita sem o pagamento do
ITBI, diminuem as chances do imposto ser sonegado.
No obstante, existe a possibilidade do contribuinte subdeclarar o valor
negociado na transao. Para evitar essa situao, as prefeituras precisam ter
equipes capazes de avaliar corretamente o valor venal dos imveis segundo
os preos de mercado. Em comparao com o que se observa em relao ao
IPTU, efetuar essa avaliao um pouco mais simples dado que, para tanto,
no preciso submeter a deciso Cmara Municipal. A questo que isto
no elimina as dificuldades administrativas.
O IRRF corresponde ao imposto de renda incidente sobre os rendimentos
pagos, a qualquer ttulo, pela administrao direta municipal. Trata-se de um
imposto de competncia federal que, por determinao constitucional,
retido na fonte pelos municpios. A esfera local no tem poder para determinar
nenhum aspecto concernente ao imposto e sua arrecadao depende,
essencialmente, do nvel de remunerao dos servidores pblicos.
As taxas tm como fato gerador o exerccio do poder de polcia
(fiscalizao) ou a utilizao de servio pblico, especfico e divisvel, prestado
ao contribuinte ou posto sua disposio. Uma quantidade razovel de taxas
cobrada pelos municpios brasileiros a ttulo de remunerao dos mais
variados tipos de servios como, por exemplo, cpia de documentos, emisso
de alvars, licena para obras, limpeza e iluminao pblicas, conservao
22
de vias pblicas, etc. A instituio das taxas depende da legislao de cada

municpio. Em geral, os valores praticados so definidos no prprio texto do
Cdigo Tributrio Municipal ou em legislao especfica, de modo que, para
serem modificados, necessitam de aprovao da Cmara de Vereadores.
A despeito das administraes locais contarem com razovel
grau de liberdade para a instituio de taxas, muitas delas so objeto
de questionamentos judiciais em virtude da falta de clareza quanto
divisibilidade dos servios que originam sua cobrana. Conforme
argumentam KHAIR e VIGNOLI (2001), boa parte dos servios locais so
equivocadamente remunerados por meio de taxas quando, na verdade,
deveriam ser subsidiados atravs de preos pblicos. Para DE CESARE
(2005), se o IPTU fosse adequadamente arrecadado pelas administraes
locais no haveria a necessidade de se instituir tantas taxas. Servios de
limpeza pblica, por exemplo, poderiam ser financiados com os recursos
do imposto, uma vez que se inserem na categoria de bens pblicos, isto ,
indivisveis, cujo consumo no excludente.
A contribuio de melhoria tem como fato gerador a valorizao do imvel
em razo da realizao de obra pblica. A cobrana do tributo fundamentada
no princpio da recuperao das despesas pblicas realizadas em favor de um
proprietrio ou grupo de proprietrios privados. A contribuio devida,
portanto, pelos proprietrios de imveis que foram beneficiados por obras
pblicas. O conjunto das valorizaes a serem cobradas limitado ao custo
do investimento realizado pelo municpio.
A arrecadao de contribuies de melhoria um expediente
pouqussimo utilizado pelos governos locais brasileiros devido complexidade
da sua cobrana. Para que a instituio do tributo no seja objeto de inmeros
questionamentos judiciais, necessrio definir a zona de influncia beneficiada
por determinada obra, provar a existncia de valorizao imobiliria e mensurar
a parcela dessa valorizao decorrente apenas da interveno pblica tarefas
no triviais, que no contam com critrios muito objetivos de avaliao.
23
1.2. Breve Relato da Literatura Nacional sobre o IPTU

Conforme ser visto no restante deste captulo, a grande maioria dos
municpios brasileiros no tem no IPTU uma importante fonte de receita. Nesta
seo, procuraremos demonstrar que o mau aproveitamento do imposto no
Brasil, bem como os fatores apontados como causa dessa situao, no so
fatos recentes. Para tanto, sero brevemente resumidos alguns estudos que j
trataram do tema.
A estrutura do sistema tributrio brasileiro vigente hoje foi delineada pela
reforma realizada em 1988 com a promulgao de uma nova Constituio
Federal. Naquela ocasio, GIFFONI e VILLELA (1987) realizaram um estudo
sobre a tributao do patrimnio e da renda no pas e constataram que essas
incidncias tinham reduzido seu peso na arrecadao. Especificamente no
que diz respeito ao IPTU, os autores observaram que o fraco desempenho das
receitas do imposto era resultado de carncias de recursos tcnicos e humanos
necessrios para a montagem de uma estrutura de administrao relativamente
complexa para alcanar o potencial de arrecadao inerente ao tributo. Somavase a isto a maior vulnerabilidade poltica dos municpios face a presses dos
contribuintes para no terem o valor venal de suas propriedades alterados.
Passados quase quinze anos desde o diagnstico efetuado por GIFFONI
e VILLELA (1987), um novo estudo realizado por VILLELA (2001) chegou
a concluses semelhantes sobre o baixo grau de aproveitamento do IPTU
como fonte de financiamento local. Segundo o autor, apesar do imposto ter
uma base tributria fixa e, por isso, assegurar um fluxo estvel de recursos
razoavelmente independente do ciclo econmico, o IPTU ocupava o segundo
lugar na distribuio da arrecadao municipal. A principal fonte de recursos,
regra geral, era o ISS.
Utilizando dados de 1996 e estratificando os municpios em capitais
estaduais e no capitais (interior), VILLELA apontou que o IPTU representava
cerca de 10% do oramento nas capitais e apenas 6% nos municpios do
interior, ficando a mdia do Brasil em torno de 7% . Dividindo os municpios
por grandes regies, o autor verificou que o IPTU tinha importncia reduzida
no Norte e no Nordeste, e atingia melhor posio relativa no Centro-Sul do
pas. A seguir, so descritas algumas das razes apontadas pelo autor para o
baixo aproveitamento do IPTU.
24
Por ser um imposto direto, ele no escamoteado ou embutido no preo

de alguma mercadoria ou servio, o que gera presses sobre o poder pblico.
Como a arrecadao tributria nacional assenta-se principalmente em impostos
indiretos, os contribuintes pagam a conta sem perceber o que efetivamente
pressiona o nus fiscal. Em tal contexto, o IPTU o mais explcito dos tributos
brasileiros acaba sendo o bode expiatrio da revolta do contribuinte.
Vrios imveis construdos ilegalmente deixam de ser registrados no
cadastro do IPTU. O mesmo ocorre com as expanses e reformas. VILLELA
tambm chamou a ateno para as dificuldades enfrentadas pelo administrador
local para a valorao dos imveis, que resultam em avaliaes heterogneas
para imveis semelhantes ou valores aproximados para imveis claramente
diferentes.
Alm disso, foi observado um incentivo inadimplncia. Embora o IPTU,
em comparao com as incidncias sobre fluxos, tenha como vantagem a
possibilidade de utilizao do imvel como garantia do pagamento do imposto,
no Brasil no h a tradio de se levar a leilo imveis inadimplentes, e o processo
judicial demorado e oneroso.
A concluso do estudo foi a existncia de um claro potencial para a elevao
da receita do IPTU, mesmo nas regies mais pobres do Brasil. De acordo com
VILLELA, para melhorar a arrecadao do imposto no Brasil, necessrio muito
esforo na rea de modernizao da administrao tributria e alguns ajustes
na legislao. A despolitizao do processo de valorao imobiliria deveria ser
perseguida por todos os municpios, de forma a assegurar que o valor venal de
um imvel seja determinado por critrios tcnicos.
AFONSO e ARAUJO (2000) estimaram que a receita tributria municipal
prpria alcanou cerca de 1,6% do PIB, em 1998. Deste montante, o ISS e o
IPTU foram responsveis, respectivamente, por 0,60% e 0,41% do produto.
Considerando uma amostra de 5.046 prefeituras, os autores observaram que,
apesar do imposto sobre propriedade ser tradicionalmente mais afeto esfera
local de governo, um nmero maior de municpios (4.807) cobrava ISS do que
aqueles que impunham o IPTU (4.527).
Informaes contidas em DE CESARE (2005) ratificam a maior
importncia do ISS em relao ao IPTU na gerao de recursos prprios. Em
2001, a representatividade de cada um desses impostos atingiu 37% e 30% da
arrecadao local, respectivamente.
25
Segundo a autora, apesar do grande nmero de vantagens na instituio de

um imposto sobre a propriedade urbana, o IPTU ineficientemente explorado
como fonte de receita. Enquanto o imposto representa de 2 a 3% do PIB em
pases como Estados Unidos, Reino Unido, Nova Zelndia e Austrlia, o IPTU
no Brasil alcana menos do que 0,5% do produto. Na prtica, observa-se que o
IPTU anual custa menos do que a taxa de condomnio mensal pago pela grande
maioria dos apartamentos do pas.
De acordo com o estudo, foram arrecadados, em mdia, R$36 de IPTU
per capita em 2001. Estratificando os municpios por classes de tamanho da
populao, observou-se que este indicador alcanou, em mdia, R$ 43,8
por habitante nas cidades maiores, e apenas R$ 4,9 per capita nos municpios
menos populosos.
Para DE CESARE, aspectos determinantes para o mau desempenho do
imposto incluem a ineficincia administrativa para manuteno do cadastro
imobilirio razoavelmente qualificado e atualizado, bem como as dificuldades
encontradas pelos municpios para gerar avaliaes que reflitam o valor de
mercado dos imveis. Mesmo entre as prefeituras tecnicamente qualificadas
para a gesto do IPTU, h entraves legais que fragilizam seu potencial de
arrecadao, como a necessidade de aprovar, na Cmara de Vereadores,
alteraes na base de clculo que resultem em crescimento do IPTU acima da
inflao anual do exerccio. Para a autora, h uma cultura de baixa arrecadao
do imposto no Brasil. Devido grande visibilidade do imposto, mudanas neste
quadro tendem a ser objeto de conflitos com a populao e geram grande
desgaste poltico.
CARVALHO JR. (2006) mostrou que, desde 2000, a arrecadao
do IPTU tem se mantido em torno de 0,5% do PIB e representado cerca de
6,4% da receita corrente dos municpios. Tal como DE CESARE, o autor
tambm observou que a importncia do tributo baixa em relao aos padres
internacionais, e tende a variar positivamente conforme o porte dos municpios.
Para as cidades com populao acima de 200 mil habitantes, o IPTU tem
representado, em mdia, 9,4% da receita corrente de 2000 a 2004. J nas
prefeituras com at 5 mil habitantes, esse ndice atinge apenas 0,5%.
O maior aproveitamento do IPTU nos municpios mais populosos foi
atribudo a dois fatores. O primeiro diz respeito ao alto custo administrativo,
26
com grande economia de escala, necessidade de processos sofisticados de

avaliaes imobilirias, cadastro atualizado, digitalizado e referenciado, uma
procuradoria e auditoria eficientes para cobrana do imposto. O segundo diz
respeito s regras que regulam a repartio das transferncias intergovernamentais
entre as unidades locais. Tais regras, medida que privilegiam os municpios
menores em detrimento daqueles de maior porte, terminam forando maior
participao dos tributos prprios no oramento das grandes prefeituras.
MACDOWELL (2007) tambm mostrou que o IPTU tem maior
participao nas receitas dos grandes municpios, bem como nas cidades
localizadas no Centro-Sul do pas. Por exemplo, em 2006, o IPTU representou,
em mdia, 0,5% e 11,7% da receita corrente das prefeituras com at 5 mil
habitantes e 1 milho de habitantes, respectivamente. Esses mesmos indicadores
alcanaram 0,1% e 6,1% na regio Nordeste, e 0,6% e 13,9% no Sudeste.
1.3. A Composio da Receita Tributria Municipal

A receita tributria prpria municipal foi da ordem de US$ 28,9 bilhes
ou 2,0% do PIB em 2007. Considerando as informaes disponveis para uma
amostra de 5.248 unidades locais, este montante representou aproximadamente
US$ 164,5 per capita.
A Tabela 1 mostra a distribuio da receita tributria prpria entre os seus
principais componentes: ISS, IPTU, ITBI e taxas. A rubrica demais engloba
as contribuies de melhoria e a reteno na fonte do IR recolhido sobre os
rendimentos pagos pelas administraes municipais aos servidores pblicos.
Levando-se em conta os resultados agregados para o Brasil, observamos
que o ISS representou a principal fonte de receita tributria municipal. O
segundo lugar foi ocupado pelo IPTU e as demais fontes de receita tiveram
uma importncia relativamente prxima. Cabe ressaltar, no entanto, que essa
distribuio se mostrou bem diferente dependendo do porte dos municpios,
bem como da regio geogrfica a qual pertencem.
27
tabela 1
"Distribuio da Receita Tributria Prpria segundo Classes de Tamanho da Populao: 2007 (a) (b)"
BRASIL
ISS
Mdia
Brasil
46%
IPTU
ITBI
28%
7%
SUDESTE
Taxas
Demais
8%
10%
Mdia
Regio
ISS
IPTU
ITBI
Taxas
Demais
46%
31%
7%
7%
9%
Micro
38%
12%
16%
8%
26%
Micro
40%
15%
16%
9%
20%
Pequeno
40%
19%
11%
11%
19%
Pequeno
42%
23%
10%
11%
14%
Mdio
40%
27%
8%
12%
13%
Mdio
37%
34%
8%
11%
10%
Grande
41%
30%
7%
10%
13%
Grande
41%
33%
6%
9%
11%
Capitais
52%
29%
7%
5%
6%
Capitais
52%
31%
7%
4%
7%
NORTE
ISS
Mdia
Regio
63%
Micro
Pequeno
Mdio
Grande
Capitais
IPTU
ITBI
SUL
Taxas
9%
Demais
ISS
IPTU
ITBI
Taxas
Demais
13%
Mdia
Regio
39%
27%
10%
12%
11%
11%
4%
55%
2%
10%
3%
31%
Micro
31%
17%
17%
11%
24%
61%
4%
5%
6%
25%
Pequeno
31%
28%
13%
15%
13%
65%
7%
3%
8%
18%
Mdio
33%
31%
10%
16%
10%
54%
4%
2%
4%
36%
Grande
42%
26%
8%
14%
10%
67%
16%
4%
11%
2%
Capitais
43%
27%
11%
8%
11%
NORDESTE
ISS
Mdia
Regio
54%
IPTU
17%
ITBI
7%
CENTRO-OESTE
Taxas
9%
Demais
ISS
IPTU
ITBI
Taxas
Demais
14%
Mdia
Regio
41%
26%
12%
8%
12%
Micro
41%
3%
2%
2%
52%
Micro
38%
7%
26%
6%
23%
Pequeno
48%
4%
5%
5%
38%
Pequeno
35%
12%
24%
9%
21%
Mdio
53%
9%
6%
7%
24%
Mdio
39%
19%
14%
11%
17%
Grande
46%
15%
6%
8%
25%
Grande
34%
27%
8%
9%
22%
Capitais
57%
22%
8%
10%
3%
Capitais
47%
34%
9%
6%
3%
Elaborao Prpria.
Fonte Primria: FINBRA 2007 - STN.
(a) Classes de Tamanho da Populao: Micro = at 5.000 hab.; Pequeno = 5.001 - 20.000 hab.;
Mdio = 20.001 - 100.000 hab.; Grande = Acima de 100.001 hab.; e Capitais = capitais estaduais.
(b) Demais = IRRF + Contribuio de Melhoria.
28
Para compreender essas diferenas, devemos levar em conta certas

caractersticas do sistema de transferncias intergovernamentais brasileiro.
Para a grande maioria das prefeituras do pas, repasses oriundos da partilha
de tributos arrecadados pela Unio e pelos estados representam sua principal
fonte de recursos. Dentro dos mesmos, cabe destacar a importncia do Fundo
de Participao dos Municpios (FPM) para os municpios pouco populosos. O
FPM um fundo federal com carter redistributivo, que no leva em considerao
nem a capacidade de gerao de recursos prprios nem outras modalidades de
transferncias recebidas pelos municpios. O tamanho da populao tomado
como parmetro para a distribuio de recursos do fundo. Os municpios de
porte reduzido so tidos como aqueles de menor capacidade de arrecadao,
e, em consequncia, so os mais beneficiados pelos repasses do fundo. Apenas
no caso das capitais estaduais, o FPM considera a renda per capita como critrio
de distribuio.
As regras de distribuio do FPM terminam desestimulando o exerccio
pleno das competncias tributrias nos municpios menores. No se trata de
que os mesmos no cobrem seus impostos, o que acontece que eles terminam
privilegiando os tributos mais fceis de serem arrecadados e administrados. A
proximidade dos eleitores com os administradores locais, a relativa escassez
de recursos para a gesto tributria, aliadas com altos repasses do FPM per
capita, terminam se configurando em fatores determinantes para o mau
aproveitamento do potencial de arrecadao de impostos de natureza direta
como o caso do IPTU.
Para ilustrar essa evidncia, consideremos os resultados agregados para o
Brasil como exemplo. Nos micros e pequenos municpios, o ISS foi claramente
preponderante em relao s outras incidncias locais. A rubrica demais
especialmente por conta do IRRF, que no depende do esforo de arrecadao
do municpio , foi o segundo item de maior importncia na receita.
curioso notar que, nessas classes de municpios, a participao do IPTU
nos recursos tributrios se mostrou prxima ou, em certos casos, at mesmo
inferior aos ndices de participao do ITBI e das taxas. Isto se explica pelo fato
de que, tanto do ponto de vista administrativo quanto poltico, mais fcil para
as prefeituras menores cobrarem ITBI e taxas do que IPTU.
No que diz respeito ao ITBI, relativamente simples para os pequenos
municpios saber os imveis que esto sendo vendidos na sua jurisdio, uma
29
vez que, em geral, s h um cartrio na cidade. Para controlar o volume e o

valor das transaes, basta que o fisco acompanhe o movimento de registros
imobilirios no cartrio (KHAIR e VIGNOLI, 2001).
Isto no significa que os administradores locais no enfrentem presses
para no elevar a alquota do imposto, e tampouco que todos os municpios de
menor porte tenham no ITBI uma importante fonte de arrecadao. O ITBI, na
qualidade de imposto direto, passvel dos mesmos condicionantes polticos
que o IPTU. A questo que, no primeiro caso, a base de clculo coincide com
o fato gerador; os proprietrios de imveis s enfrentam o nus fiscal quando se
envolvem em operaes de compra e venda; e a obteno da escritura definitiva
condicionada ao pagamento do imposto.
As taxas so menos visveis para a sociedade do que o IPTU. Ainda que a
sua instituio seja acompanhada de frequentes questionamentos judiciais, em
geral, os contribuintes no se do conta da variedade de taxas cobradas pelo
poder pblico, especialmente quando estas tm baixo valor.
Nas prefeituras de maior porte, verificamos que o ISS continuou sendo o
imposto mais relevante. A diferena em relao s demais localidades que o
IPTU tambm teve papel de destaque na gerao de recursos prprios.
No difcil compreender esse fenmeno. Nas cidades mais populosas, os
administradores locais precisam contar com fontes de financiamento amplas e,
ao mesmo tempo, previsveis para fazer frente s necessidades de gasto. As taxas
so importantes, mas destinam-se ao custeio de despesas especficas. O ITBI
no tem esse problema, mas sua arrecadao pode oscilar bastante em virtude
do movimento de compra e venda do mercado imobilirio. Assim sendo, as
presses dos eleitores pelo atendimento das suas demandas terminam fazendo
do ISS e do IPTU fontes privilegiadas de recursos.
O padro de comportamento dos tributos locais, conforme a classe de
tamanho dos municpios, de certa forma, foi verificado em todas as regies
geogrficas. Entretanto, nas prefeituras do Norte e Nordeste, a arrecadao
se mostrou mais dependente do ISS. Em ambos os casos, seja por conta das
dificuldades administrativas envolvidas na cobrana dos tributos diretos e/ou
por conta do baixo grau de urbanizao, a importncia do IPTU at aumentou
nas grandes prefeituras e capitais estaduais, mas em proporo menor do que
nos seus pares nas demais regies do pas.
30
1.4. A Importncia do IPTU na Receita Tributria Municipal

A arrecadao do IPTU foi da ordem de US$ 8,2 bilhes ou 0,44%
do PIB, em 2007. Considerando os resultados agregados para uma amostra
de 5.248 unidades locais, este montante respondeu por aproximadamente
28% da receita tributria municipal e totalizou cerca de US$ 46,5 per capita.
Na seo 1.3, foi visto que a representatividade do IPTU na arrecadao
global variou conforme o porte dos municpios e a sua regio geogrfica.
Mas, alm disso, esta seo procura demonstrar que a insero das unidades
locais nos centros do pas tambm teve papel preponderante na participao
desse imposto na gerao de recursos tributrios prprios. Para tanto, os
municpios foram classificados em microrregies e tipologia de rendimento.
A classificao por microrregio atende aos critrios estabelecidos
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) . As microrregies
so definidas por Estado e agregam em torno de uma cidade polo as
unidades locais que esto sob sua rea de influncia. Ao todo, o IBGE
define 558 microrregies.
As classes de rendimento foram definidas pelo Ministrio da Integrao
Nacional e resultaram do cruzamento de duas variveis: rendimento
domiciliar mdio e crescimento do PIB per capita. Seguindo esses critrios,
as microrregies foram classificadas em quatro grupos: alta renda, dinmica,
estagnada e baixa renda .
As microrregies de alta renda compreendem municpios com
elevado rendimento domiciliar per capita, independente do crescimento
da economia local. A categoria dinmica considera microrregies com
rendimentos mdio e baixo, mas com crescimento econmico significativo.
As prefeituras da categoria estagnada possuem nvel de rendimento mdio
e estrutura socioeconmica bem desenvolvida, mas com pouco dinamismo.
Finalmente, a classe de baixa renda engloba municpios com nveis de
rendimento e crescimento econmico reduzidos.
31
A maior parte das cidades brasileiras foi classificada nas microrregies

de tipologia estagnada, que reuniram pouco mais de 1/5 da populao
nacional com grau de urbanizao estimado em 72,9%. Por outro lado, os
municpios das microrregies de alta renda que ocuparam o segundo lugar
na distribuio das cidades segundo o critrio de rendimentos abrigaram
mais da metade dos residentes urbanos no pas e apresentaram elevada taxa
de urbanizao. A quantidade de municpios das classes dinmica e baixa
renda foi semelhante. Ambas as classes concentraram baixos percentuais de
populao com grau de urbanizao tambm modesto (Tabela 2).
tabela 2
Distribuio dos Municpios e da Populao por Classes de Rendimento: 2007
N de Municpios
Classes de
Rendimento
Populao
Total
Em
mil hab.
Distribuio %
Grau de
Total
Distribuio %
Brasil
5.248
100,0
175.630
100,0
81,8
Alta Renda
1.544
29,4
102.590
58,4
93,6
Estagnada
2.180
41,5
46.722
26,6
72,9
Dinmica
883
16,8
12.939
7,4
55,3
Baixa Renda
641
12,2
13.379
7,6
51,6
Urbanizao (a)
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: FINBRA 2007 - STN, IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
(a) Valores estimados com base no Censo de 2000.
A distribuio espacial dos municpios por microrregio e tipologia de

rendimento apresentada no Mapa 1 .
Como se v no Mapa, o grupo de alta renda foi mais relevante na
distribuio dos municpios localizados nos estados do Centro-Sul do pas.
Em contraste, as unidades inseridas nas microrregies de baixa renda s
estiveram presentes em Minas Gerais.
32
Mapa 1 - Classificao dos Municpios por Microrregio e

Classes de Rendimento
Classes de Microrregio
Baixa Renda
Estagnada
Dinmica
Alta Renda
Fonte: Elaborao Prpria.

Fontes Primrias: IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
Os estados do Norte e, especialmente, do Nordeste foram aqueles com

maior concentrao de municpios na categoria de baixa renda. Nessas regies,
de um modo geral, as cidades de alta renda s tiveram presena mais marcante
entre as prefeituras de grande porte e as capitais estaduais.
Finalmente, a tipologia dinmica foi mais importante na distribuio dos
municpios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, o que reflete o fato da economia
dessas regies ainda se encontrar em estgio mais atrasado de desenvolvimento
em comparao com o Sudeste e o Sul.
A distribuio espacial dos municpios por tipologia de rendimento guarda
estreita relao com a densidade demogrfica e o grau de urbanizao das
cidades, conforme pode ser observado nos Mapas 2 e 3.
33
Mapa 2 - Densidade Demogrfica por Microrregio: 2007 (a)
Hab. por Km2

At 10
10 - 20
20 - 30
40 - 60
Acima - 60
Mapa 3 - Grau de Urbanizao por Microrregio: 2007 (a)
Grau de
urbanizao
20,0 - 50,0
50,0 - 60,0
60,0 - 70,0
70,0 - 80,0
Acima - 80,0
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
(a) Valores estimados com base no Censo de 2000.
34
Feitas essas consideraes, vejamos como se comportou a

representatividade do IPTU na receita tributria total, levando-se em conta os
critrios de distribuio dos municpios acima mencionados.
A Tabela 3 mostra que o nvel de rendimento das microrregies, nas quais
estavam inseridos os municpios, foi fundamental para tornar o IPTU mais
representativo na gerao de recursos prprios. Em que pesem as diferenas
regionais, observe que foram acentuadas as distncias entre os indicadores
das cidades de alta renda e os percentuais de participao do imposto na
arrecadao dos municpios situados nas reas de menor rendimento.
Em virtude dos fatores apontados na seo anterior, a importncia do IPTU
na arrecadao tambm foi influenciada positivamente pelo porte do municpio.
Entretanto, observa-se que, para os municpios de baixa renda, em qualquer
classe de tamanho da populao, a representatividade do imposto nas receitas
prprias se mostrou bastante reduzida.
No surpreendente que o nvel de rendimento das famlias tenha
apresentado uma relao direta com a arrecadao do IPTU, uma vez que
esta varivel influencia a densidade demogrfica, o grau de urbanizao da
populao e o valor dos imveis. Tais fatores so essenciais para compreender as
assimetrias no grau de representatividade do imposto nos municpios do Norte
e Nordeste em comparao com as prefeituras das demais regies.
35
tabela 3
"Importncia do IPTU na Receita Tributria Prpria segundo Classes de Rendimento e Tamanho da Populao: 2007 (a)
2007 (a) (b)"
BRASIL
Mdia
Brasil
SUDESTE
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
Baixa
Renda
28
30
21
11
Mdia
Regio
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
Baixa
Renda
31
32
28
18
Micro
12
15
12
Micro
15
16
13
Pequeno
19
25
19
Pequeno
23
25
22
14
20
11
Baixa
Renda
Mdio
27
33
23
15
Mdio
34
37
28
Grande
31
32
23
11
Grande
33
33
32
Capitais
28
29
Capitais
30
30
14
NORTE
Mdia
Regio
SUL
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
Baixa
Renda
11
13
11
Mdia
Regio
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
27
27
27
18
Micro
Micro
17
17
17
Pequeno
Pequeno
28
29
27
12
23
Mdio
10
Grande
15
Capitais
14
13
Mdio
31
31
31
Grande
25
26
17
Capitais
28
28
15
NORDESTE
CENTRO-OESTE
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
Baixa
Renda
Mdia
Regio
17
21
12
Micro
Total
Alta
Renda
Estagnada
Dinmica
Mdia
Regio
26
29
19
17
Micro
Pequeno
15
Pequeno
12
15
12
Mdio
13
12
Mdio
19
17
18
28
Grande
18
21
16
11
Grande
32
33
30
Capitais
21
22
12
Capitais
32
32
Baixa
Renda
Elaborao Prpria.
36
1.5. O Volume de Recursos Arrecadados com o IPTU

Como se pode ver, a arrecadao do IPTU foi da ordem de US$ 46,5 per
capita considerando os resultados agregados para o conjunto dos municpios
do pas. No obstante, a mdia nacional no um bom parmetro para o
comportamento da receita do imposto em cada uma dessas localidades.
Os Grficos 1 a 6 mostram a distribuio dos municpios nas faixas de
arrecadao de IPTU per capita no Brasil e em cada uma das regies geogrficas.
Conforme o Grfico 1, se levarmos em conta que 43% das 5.248 unidades
locais recolheram menos de US$ 2,5 por habitante, podemos constatar que a
maioria das prefeituras no tem no imposto uma importante fonte de recursos
tributrios prprios, e, alm disso, enorme a disperso entre os valores de
IPTU coletados pelas administraes locais em relao mdia nacional. Note
que 1.112 cidades no chegaram a arrecadar US$ 0,50 de IPTU por habitante.
Por outro lado, h 778 prefeituras cuja arrecadao superou US$ 20 per capita,
e, entre as mesmas, h 41 casos em que a receita do imposto foi maior do que
US$ 160.
As regies Norte e Nordeste foram aquelas que concentraram maior
quantidade de municpios nas faixas inferiores de arrecadao (Grficos 2 e 3).
37
Quando os intervalos de arrecadao per capita so condensados em

cinco grandes grupos at 2,5; de 2,5 a 5; de 5 a 10; de 10 a 20; e acima de
US$ 20 por habitante , verificamos que a distribuio dos municpios se
mostrou relativamente equilibrada na regio Sudeste. Repare, por exemplo,
que no houve grandes disparidades com relao ao nmero de municpios
nos intervalos mnimo e mximo de arrecadao (Grfico 4) um resultado,
at certo ponto, surpreendente. Uma vez que a regio possui os melhores
indicadores socioeconmicos do pas, seria natural a observao de uma maior
presena de municpios com ndices de recolhimentos per capita mais elevados.
A questo que, embora seja verdadeira a posio privilegiada do Sudeste
no cenrio nacional, estados como Minas Gerais e Esprito Santo terminam
abrigando, em parte dos seus territrios, municpios com caractersticas que se
aproximam mais daquelas verificadas no Norte e Nordeste. Em consequncia,
nesses dois estados, particularmente em Minas Gerais, foi observada a maior
concentrao de municpios com nveis reduzidos de arrecadao per capita
comparativamente aos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, o que acabou
influenciando os resultados agregados da regio (Grficos 7 a 10).
A regio Sul do pas foi aquela com menor concentrao de prefeituras
cuja receita de IPTU no ultrapassou a marca de US$ 2,5 (Grfico 5). J a
distribuio dos municpios do Centro-Oeste, ocupou posio intermediria
entre os resultados observados no Sudeste e Sul do Brasil.
38
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao per capita

do IPTU, segundo Regies Geogrficas: 2007 (parte 1/3)
grfico 1 - Brasil: 5.228 municpios
grfico 2 - Regio Norte: 378 municpios
39

grfico 3 - Regio Nordeste: 1646 municpios
grfico 4 - Regio Sudeste: 1615 municpios
40

grfico 5 - Regio Sul: 1172 municpios
grfico 6 - Regio Centro-Oeste: 434 municpios
Elaborao prpria.
Fonte Primria: FINBRA 2007 STN.
41
Distribuio dos Municpios da Regio Sudeste conforme

Faixas de Arrecadao per capita do IPTU, segundo Unidades
da Federao: 2007
grfico 7
Minas Gerais: 820 municpios
grfico 8
Esprito Santo: 77 municpios
grfico 9
Rio de Janeiro: 83 municpios
grfico 10
So Paulo: 635 municpios
Elaborao Prpria.
42
As Tabelas 4 e 5 distribuem os municpios por faixas de arrecadao de

IPTU per capita segundo classes de tamanho da populao e de rendimento .
Ratificando os resultados apresentados nas sees anteriores, as Tabelas 4
e 5 demonstram que, de um modo geral, o porte dos municpios e sua insero
nos centros produtivos do pas tiveram importncia decisiva para explicar as
assimetrias no volume de recursos coletados com o IPTU. Entretanto, como se
v no Mapa 4, isto no elimina importantes diferenas regionais.
Mapa 4 - Arrecadao de IPTU em US$ per capita: 2007
Em US$ per capta

At 2,5
2,5 - 5
5 - 10
10 - 20
Acima - 20
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: Finbra 2007 STN, IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
43
Por exemplo, no Sudeste, 34% das prefeituras com menos de 5 mil

habitantes arrecadaram at US$ 2,5 de IPTU per capita. No outro extremo, a
totalidade das capitais estaduais recolheu mais de US$ 20. Na regio Norte,
o tamanho da populao tambm influenciou positivamente o montante de
recursos coletados, mas foi bem maior a concentrao de micro municpios na
faixa inferior de arrecadao, ao passo que apenas uma das sete capitais que
fazem parte da regio recolheu mais de US$ 20 per capita (Tabela 4).
Outro exemplo tambm ajuda a ilustrar a importncia de fatores
econmicos na explicao das assimetrias nos montantes de receita do IPTU.
Considerando os resultados nacionais, repare que apenas 6% dos municpios
das microrregies de alta renda coletaram at US$ 2,5 de IPTU por habitante.
Em oposio, este ndice atingiu 94% nas prefeituras classificadas como baixa
renda (Tabela 5).
Para concluir esta seo, podemos dizer que a enorme disperso verificada
entre os valores arrecadados de IPTU um indicativo da existncia de potencial
tributrio no explorado. Por outro lado, essa disperso, por si s, no fornece uma
dimenso desse potencial. Isto porque, em um pas marcado por uma profunda
heterogeneidade, no de se esperar que municpios com caractersticas distintas
sejam capazes de arrecadar montantes semelhantes de IPTU.
Municpios de pequeno porte, por exemplo, divergem das capitais
estaduais, tanto no que diz respeito ao tamanho da sua populao quanto em
relao realidade socioeconmica. As disparidades, no entanto, no esto
presentes apenas entre as prefeituras de porte distinto. Dois municpios de
tamanhos idnticos podem apresentar indicadores diferentes, dependendo da
tipologia de rendimento em que estejam classificados e/ou da regio geogrfica
em que estejam inseridos. O mesmo se aplica se considerarmos que tambm
existem importantes diferenas intrarregionais.
A classificao das unidades locais segundo parmetros comuns atenua,
mas no elimina, as disparidades existentes entre as mais de 5 mil prefeituras
do pas. As especificidades locais s poderiam ser capturadas em detalhe por
meio de estudos de caso. No entanto, em razo da prpria heterogeneidade,
trabalhar com grupos de anlise um caminho mais apropriado do que
considerar resultados nacionais. Conforme ser apresentado na seo 1.7,
qualquer exerccio a respeito do potencial tributrio do IPTU deve partir da
comparao entre pares.
44
tabela 4
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita segundo Classes de Tamanho da Populao: 2007
(a) (b)
BRASIL
SUDESTE
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
43
12
16
14
15
Micro
41
19
23
13
Pequeno
50
12
16
13
Mdio
41
10
15
Grande
14
23
69
Capitais
Mdia
Brasil
Capitais
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
23
14
19
17
27
Micro
34
21
25
15
10
Pequeno
27
16
20
18
18
25
Mdio
15
20
50
64
Grande
14
81
100
NORTE
SUL
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
81
10
Micro
88
12
Pequeno
87
Mdio
75
11
Grande
55
18
18
29
57
Capitais
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
15
30
27
23
Micro
11
22
36
23
Pequeno
14
33
29
19
12
32
54
87
Mdio
Grande
14
Capitais
100
NORDESTE
CENTRO-OESTE
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
88
Micro
95
Pequeno
94
Mdio
81
10
Grande
24
22
22
Capitais
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
19
25
28
18
10
Micro
36
32
26
Pequeno
15
28
33
16
Mdio
10
19
49
20
22
10
Grande
20
10
22
78
Capitais
70
100
Elaborao Prpria.
(b) Faixas de arrecadao de IPTU definidas em US$ per capita. Converso pela paridade do
poder de compra.
45
tabela 5
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita segundo Classes de Rendimento: 2007 (a)
BRASIL
SUDESTE
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
43
12
16
14
15
Mdia
Regio
Alta Renda
10
22
24
38
Alta Renda
Estagnada
41
17
19
14
Estagnada
31
Dinmica
77
11
Dinmica
74
Baixa
Renda
80
Mdia
Brasil
Baixa
Renda
94
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
23
14
19
17
27
19
22
47
21
22
15
11
20
NORTE
SUL
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
81
10
Alta Renda
58
15
15
Estagnada
74
13
Dinmica
88
Baixa
Renda
94
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
15
30
27
23
Alta Renda
10
26
28
32
Estagnada
19
32
26
14
Dinmica
17
22
50
Baixa
Renda
NORDESTE
CENTRO-OESTE
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
88
Alta Renda
24
10
24
Estagnada
86
Dinmica
89
Baixa
Renda
94
At 2,5
2,5 a 5
5 a 10
10 a 20
Acima
de 20
Mdia
Regio
19
25
28
18
10
35
Alta Renda
19
35
21
19
Estagnada
25
27
22
20
Dinmica
26
31
26
12
Baixa
Renda
Elaborao Prpria.
(a) Faixas de arrecadao de IPTU definidas em US$ per capita. Converso pela paridade do poder
de compra.
46
1.6. O IPTU, o Cadastro Imobilirio e a Planta Genrica de

Valores
1.6.1. Principais deficincias do cadastro e do sistema de
avaliao imobiliria no Brasil
Entre as ferramentas administrativas mais importantes para a arrecadao
do IPTU, encontram-se o cadastro imobilirio e a planta genrica de valores.
O artigo n 33 do Cdigo Tributrio Nacional define que a base de clculo
do IPTU o valor venal do imvel. Este valor determinado pela administrao
municipal com base em uma estimativa do preo pelo qual o imvel seria vendido
nas condies de mercado. Para tanto, devem ser considerados atributos fsicos
como dimenso, tipologia e finalidade construtiva, rea e ano da edificao e,
em condies ideais, tambm os inmeros fatores que afetam a valorizao dos
imveis. Entre os mesmos, cabe citar a proviso de equipamentos e servios de
infraestrutura urbana, a proximidade de reas de lazer e pontos comerciais, bem
como as condies socioambientais e os ndices de criminalidade das regies da
cidade onde esto inseridos os imveis.
O cadastro imobilirio o instrumento atravs do qual a administrao
municipal registra os atributos, sejam fsicos ou locacionais, dos imveis
situados no seu territrio, e identifica os respectivos proprietrios. A reunio de
um conjunto amplo de informaes e sua constante atualizao so requisitos
fundamentais para que as avaliaes imobilirias efetuadas pelo poder pblico
sejam capazes de refletir adequadamente os preos praticados no mercado.
Para DE CESARE (2005), o cadastro o principal pilar da tributao imobiliria,
uma vez que qualquer estimativa de valor venal do IPTU somente pode ser
realizada com base nos dados cadastrais.
A montagem de cadastros eficientes no necessariamente requer o
emprego de tcnicas sofisticadas. No entanto, nos grandes centros urbanos,
a disponibilidade de equipe tcnica especializada e recursos tecnolgicos
modernos, como, por exemplo, a utilizao de imagens via satlite, para obter
informaes relativas ao georreferenciamento da zona urbana da cidade, podem
contribuir bastante para a melhoria da capacidade do administrador local de
acompanhar as constantes alteraes experimentadas em seu territrio.
47
Na grande maioria dos municpios brasileiros, o clculo do valor venal

resultado da adio do valor do terreno com o da construo. Em geral, as
administraes locais calculam um valor-base mdio do metro quadrado dos
terrenos e das edificaes localizadas em diferentes zonas da cidade. Para
a avaliao dos terrenos, podem ser considerados seus atributos fsicos e
locacionais. No caso das edificaes, o valor-base calculado de acordo com
oramentos genricos para tipologias construtivas predefinidas. Disso resulta
um sistema que se pode qualificar como de avaliao em massa, no qual somente
o preo do terreno pode sofrer variaes exgenas, e seus valores mdios so
registrados em uma ferramenta denominada planta genrica de valores. Da se
dizer que, no Brasil, a base de clculo do IPTU determinada por esta planta
atravs das informaes contidas no cadastro imobilirio.
Em que pese a importncia do cadastro para a estimativa do valor venal
dos imveis, a simples observao da realidade uma inequvoca demonstrao
do alto ndice de edificaes irregulares no pas, que esto presentes tanto
entre os domiclios ocupados pela populao de baixa renda quanto entre os
condomnios de classe mdia-alta. Dados fornecidos por CARVALHO JR.
(2006) revelaram que, na maioria dos estados do Brasil, o nvel de cobertura
cadastral se situa entre 50% e 60%. De acordo com DE CESARE (2005),
apenas os imveis que receberam carta de habitao e foram edificados de
acordo com parmetros legais costumam ser includos no cadastro imobilirio.
Mesmo os imveis que se incluem nesta categoria nem sempre so corretamente
registrados, devido a omisses de expanso da rea construda.
Somente por meio do esforo constante de recadastramento, os municpios
podem identificar reas de expanso irregulares, insero de novos imveis
urbanos e modificaes significativas sofridas pelos mesmos. O problema que
a atividade envolve custos que os administradores locais no tm condies
ou interesse em arcar. Os elevados investimentos, tanto em recursos humanos
quanto tcnicos, requeridos para a realizao de levantamentos areos ou de
campo tm sido apontados pelos municpios como obstculo para a atualizao
peridica das suas respectivas bases cadastrais. Justificativa semelhante
utilizada para a pouca ateno conferida montagem de sistemas capazes de
capturar tanto os atributos fsicos dos imveis quanto fatores de natureza mais
subjetiva, como os ndices de criminalidade, nvel de poluio do ar e sonora,
acesso aos centros de lazer, dentre outros.
48
Em consequncia, as avaliaes imobilirias no Brasil terminam sendo

pautadas por parmetros antigos e, via de regra, costumam desprezar os
aspectos dinmicos que impactam a valorizao dos imveis, o que acaba
comprometendo o potencial de arrecadao do IPTU. Soma-se a isso o fato
das mencionadas avaliaes serem fortemente condicionadas por questes de
natureza poltica.
O IPTU um imposto direto de alta visibilidade, de tal sorte que grupos
organizados de proprietrios tendem a pressionar o poder pblico no sentido
de minimizar seu nus fiscal. O argumento, nem sempre verdadeiro, de que
j pagam um montante elevado de impostos comparativamente populao
de baixa renda, que desfruta dos benefcios da informalidade. Segundo DE
CESARE (2005:51), algumas pessoas que residem em zonas supridas por
servios pblicos alegam que injusto que paguem mais IPTU do que outros
contribuintes, uma vez que o dinheiro arrecadado ser fundamentalmente
empregado para investir nas zonas perifricas ou na melhoria das condies de
vida da populao mais carente.
A necessidade de que as alteraes na planta genrica de valores tenham
que ser aprovadas pela Cmara de Vereadores acaba contribuindo para que
as avaliaes no sejam pautadas apenas por critrios tcnicos. Nas grandes
cidades, essa determinao favorece a atuao dos grupos acima citados. Nos
pequenos municpios, os prprios representantes do poder pblico costumam
ser os proprietrios dos imveis mais valorizados. Em ambos os casos, terminam
sendo poucos os incentivos para a reviso dos valores estipulados na planta,
que, com isso, deixam de refletir o preo dos imveis nas condies de mercado.
A falta de interesse em alterar os parmetros que afetam a arrecadao
do IPTU tambm potencializada pelo fato dos municpios contarem com um
imposto (o ISS) muito mais fcil de ser administrado e cobrado, conforme j
destacado em outras partes do trabalho.
Na prtica, o que se observa no Brasil uma tendncia das administraes
municipais avaliarem os imveis de maneira regressiva. As propriedades mais
valorizadas tendem a apresentar uma defasagem maior em relao ao seu preo
de mercado do que os imveis de valor mais baixo. Segundo CARVALHO
JR. (2006:23), muitos municpios utilizam o mesmo valor do terreno para
determinada zona da cidade ou at para todo o permetro urbano, gerando
distores significativas no nvel das avaliaes.
49
As dificuldades para modificar periodicamente a planta genrica de valores

e de implementar sistemas de avaliao que considerem os mais variados fatores
que afetam a valorizao dos imveis ao longo do tempo, alm de comprometer
a produtividade fiscal do IPTU, termina afetando os preceitos de justia fiscal
que poderiam ser alcanados por meio de um imposto de natureza direta.
1.6.2. As ferramentas administrativas e a arrecadao do IPTU

O requisito bsico para a cobrana do IPTU o cadastramento dos imveis
na prefeitura, e na quase totalidade (94%) dos municpios da amostra de 5.248
unidades foi constatada a existncia de cadastro imobilirio em 2006. Ainda
que o grau de modernizao dos cadastros seja um fator importante para bem
explorar o potencial de arrecadao do IPTU, o percentual de municpios da
mesma amostra com cadastro informatizado caiu para 84%.
Cabe destacar que a presena do instrumento digitalizado foi maior
justamente naquelas prefeituras onde, conforme visto nas sees precedentes,
o IPTU teve maior relevncia na gerao de recursos tributrios prprios, quais
sejam: as cidades de maior porte e as prefeituras inseridas em microrregies de
nvel de rendimento mais elevado (Tabelas 6 e 7).
Os Mapas 5 e 6 mostram que diferenas regionais tambm foram mais
acentuadas quando o indicador considerado foi a informatizao do cadastro.
Com relao planta genrica de valores, 73% dos municpios brasileiros
possuam o instrumento em 2006, e pouco mais da metade (57%) dispunham
de planta digitalizada percentuais bem mais modestos em comparao com os
indicadores de cadastramento imobilirio. Nesse caso, o porte dos municpios
e, em particular, o grau de desenvolvimento econmico das microrregies em
que estavam inseridos, foram fundamentais para a melhoria dos indicadores
(Tabelas 8 e 9).
Observaes semelhantes quanto ao papel de fatores econmicos na
disponibilidade da planta esto presentes nos resultados que consideram a
distribuio regional dos indicadores. Como se v nos Mapas 7 e 8, foi maior a
concentrao de municpios com planta de valores, e, em especial com planta
digitalizada, nas microrregies do Centro-Sul do pas.
50
Mapa 5 - Percentual de Municpios com Cadastro Imobilirio:

2006 (a)
% de Municpios
At 20%
20% - 40%
40% - 60%
60% - 80%
Acima - 80%
Mapa 6 - Percentual de Municpios com Cadastro Imobilirio

Informatizado: 2006 (a)
% de Municpios
At 20%
20% - 40%
40% - 60%
60% - 80%
Acima - 80%
51
Mapa 7 - Percentual de Municpios com Planta Genrica de

Valores: 2006 (a)
% de Municpios
At 20%
20% - 40%
40% - 60%
60% - 80%
Acima - 80%
Mapa 8 - Percentual de Municpios com Planta de Valores

Informatizada: 2006 (a)
% de Municpios
At 20%
20% - 40%
40% - 60%
60% - 80%
Acima - 80%
Elaborao Prpria.
Fonte Primria: IBGE. (a) Clculos efetuados por microrregies.
52
Feitas essas consideraes, vejamos como os dois instrumentos acima

descritos se relacionam com o volume de recursos arrecadados com o IPTU.
Para facilitar a exposio, as cinco faixas de receita per capita apresentadas na
seo 1.5 foram condensadas em trs.
De acordo com o exposto aqui, o sistema de cadastramento e avaliaes
imobilirias no Brasil conta com srias deficincias. A disponibilidade dessas
ferramentas na maior parte dos municpios do pas no , portanto, garantia de
que elas reflitam adequadamente o grau de ocupao das cidades e o valor de
mercado das propriedades urbanas.
Ainda assim, chamou a ateno o fato de que, mesmo na presena dessas
deficincias, a existncia de cadastro imobilirio e, em particular, de cadastro
informatizado, se mostrou um requisito fundamental para elevar os montantes
recolhidos com o IPTU em todas as classes de tamanho de municpio. O mesmo
foi observado em relao planta genrica de valores (Tabelas 6 e 8).
Incluindo as tipologias de rendimento na anlise, verificamos que
os instrumentos administrativos continuaram sendo importantes para a
arrecadao do IPTU, mas em graus distintos dependendo do nvel de renda.
Por exemplo, para o grupo de municpios inseridos nas microrregies de baixa
renda, praticamente no fez diferena a presena do cadastro e de planta de
valores, bem como se os mesmos se encontravam ou no digitalizados. Nesse
caso, quase a totalidade das prefeituras recolheu menos de US$ 5 per capita
(Tabelas 7 e 9).
Os indicadores apresentados nesta seo permitem concluir que o
aperfeioamento das ferramentas administrativas um dos caminhos a serem
trilhados para desenvolver o potencial tributrio do IPTU. Por outro lado, essas
ferramentas, sozinhas, no geram potencial de arrecadao. A prova disso foi o
comportamento da receita do imposto nos municpios de baixa renda.
53
tabela 6
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita e Indicadores de Cadastro Imobilirio segundo
Classes de Tamanho: 2006/2007 (a) (b)
Indicadores de Cadastramento
N de Municpios
Mdia Brasil
5.248
1.264
Sem Cadastro
74
Com Cadastro
Com Cadastro
Informatizado
Total
Capitais
Grande
Mdio
Pequeno
Micro
Total
Faixas de Arrecadao de IPTU - Em US$ per capita

At 5
5 a 10
Acima de 10
56
16
28
60
23
17
96
164
88
1.026
53
27
21
2.508
61
16
23
Sem Cadastro
189
96
Com Cadastro
269
94
Com Cadastro
Informatizado
2.050
54
19
27
Total
10
40
1.228
49
Sem Cadastro
41
98
Com Cadastro
82
87
11
Com Cadastro
Informatizado
1.105
45
11
44
Total
78
222
13
Sem Cadastro
100
Com Cadastro
50
Com Cadastro
Informatizado
218
11
Total
Com Cadastro
Informatizado
50
9
79
26
92
26
92
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: FINBRA 2007 - STN e MUNIC 2006 - IBGE.
(b) Faixas de arrecadao de IPTU definidas em US$ per capita. Converso pela paridade do poder de compra.
54
tabela 7
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita e Indicadores de Cadastro Imobilirio
segundo Classes de Rendimento: 2006/2007 (a)
N de Municpios
Mdia Brasil
5.248
1.544
Sem Cadastro
14
86
Com Cadastro
30
37
20
43
Com Cadastro
Informatizado
1.500
15
23
62
Total
Baixa Renda
Dinmica
Estagnada
Alta Renda
Total
At 5
5 a 10
Acima de 10
56
16
28
16
22
62
14
2.180
58
19
22
Sem Cadastro
79
90
Com Cadastro
198
86
Com Cadastro
Informatizado
1.903
54
21
25
Total
883
88
Sem Cadastro
101
99
Com Cadastro
154
99
Com Cadastro
Informatizado
628
83
10
Total
641
98
Sem Cadastro
112
100
Com Cadastro
135
100
Com Cadastro
Informatizado
394
96
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: FINBRA 2007 - STN, MUNIC 2006 - IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
de compra.
tabela 8
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita e Indicadores de Planta Genrica de Valores
segundo Classes de Tamanho: 2006/2007 (a) (b)
N de Municpios
At 5
5 a 10
Acima de 10
Mdia Brasil
5.248
56
16
28
Micro
Total
1.264
60
23
17
Sem Planta
417
75
16
10
Com Planta
224
64
21
16
Com Planta
Informatizada
623
48
28
23
Grande
Mdio
Pequeno
Total
Capitais
55
2.508
61
16
23
Sem Planta
773
85
Com Planta
423
67
13
20
Com Planta
Informatizada
1.312
46
22
33
Total
1.228
49
10
40
Sem Planta
216
85
10
Com Planta
170
58
35
Com Planta
Informatizada
842
38
12
49
Total
222
13
78
Sem Planta
50
13
38
Com Planta
21
14
81
Com Planta
Informatizada
193
11
80
Total
26
Com Planta
Com Planta
Informatizado
24
92
100
92
Elaborao Prpria.
Fonte Primria: FINBRA 2007 - STN e MUNIC 2006 - IBGE
(b) Faixas de arrecadao de IPTU definidas em US$ per capita. Converso pela paridade do
poder de compra.
56
tabela 9
Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao de IPTU per capita e Indicadores de Planta Genrica de Valores
segundo Classes de Rendimento: 2006/2007 (a)
N de Municpios
Mdia Brasil
5.248
1.544
Sem Planta
5 a 10
Acima de 10
56
16
28
16
22
62
193
31
31
38
Com Planta
204
22
22
57
Com Planta
Informatizada
1.147
13
21
66
Total
2.180
58
19
22
Sem Planta
530
79
12
Com Planta
368
62
17
21
Com Planta
Informatizada
1.282
49
23
29
Total
883
88
Sem Planta
381
96
Com Planta
139
91
Com Planta
Informatizada
363
78
12
Dinmica
Estagnada
Alta Renda
Total
Baixa Renda

At 5
Total
641
98
Sem Planta
310
99
Com Planta
129
98
Com Planta
Informatizada
202
95
Elaborao Prpria.
Fontes Primrias: FINBRA 2007 - STN, MUNIC 2006 - IBGE e Ministrio da Integrao Nacional.
de compra.
57
1.7. Um Exerccio sobre o Potencial Tributrio do IPTU

Ao longo deste captulo, foi demonstrado que o IPTU no representa uma
importante fonte de recursos tributrios prprios para a maioria das prefeituras
brasileiras. Embora a mdia de arrecadao nacional tenha alcanado US$ 46,5
per capita, mais da metade dos municpios do pas recolheu menos de US$ 5
por habitante e, em um nmero considervel de cidades, a receita do imposto
no chegou a US$ 0,50 per capita.
Um quadro de tamanha assimetria, por si s, sugere a existncia de um
enorme potencial tributrio no explorado. A questo que conhecer o
tamanho deste potencial no trivial.
A comparao dos montantes per capita de IPTU arrecadado em distintas
localidades, embora no permita conhecer a magnitude do potencial de
arrecadao de cada cidade, um caminho possvel para se inferir hipteses
acerca do grau de aproveitamento do imposto. O problema que, em razo
da enorme disperso entre esses valores, difcil escolher um parmetro para
comparao. Para contornar essa dificuldade, o ponto de partida deve ser
a comparao entre pares, isto , a comparao dos resultados obtidos por
municpios com caractersticas socioeconmicas semelhantes.
Isto posto, feito, a seguir, um exerccio a respeito do potencial tributrio
do IPTU, tomando-se alguns casos como exemplo. Para tanto, alm das
informaes apresentadas anteriormente (receita per capita, ferramentas
administrativas para arrecadao do IPTU, distribuio dos municpios por
regio e microrregio, e classificao por porte e nvel de rendimento), iremos
considerar tambm o grau de urbanizao, a densidade demogrfica da
populao urbana, o PIB per capita e o ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH) das cidades. O grau de urbanizao e a densidade demogrfica foram
estimados tomando-se como referncia os dados do Censo de 2000. O PIB per
capita refere-se a 2006 e o IDH foi calculado para o ano de 2000. A Tabela A3
do Anexo Estatstico fornece esses indicadores para os municpios da amostra
de 5.248 unidades para as quais se tinha informaes em 2007 .
58
Vimos que o porte dos municpios, sua localizao geogrfica e a

classificao das suas respectivas microrregies, conforme o nvel de rendimento
das famlias, tm influncia positiva sobre o volume de receitas coletadas com
o IPTU. Fatores econmicos, ao mesmo tempo em que afetam o potencial de
arrecadao, condicionam a disponibilidade de ferramentas administrativas para
a arrecadao do imposto. Por isso, no surpreendente que, no Centro-Sul do
pas, onde se concentram as microrregies de alta renda com elevado grau de
urbanizao e densidade demogrfica, tenha sido observada maior ocorrncia de
prefeituras com arrecadao superior a US$ 10 per capita.
Para se ter uma ideia, basta citar o que se observou em relao arrecadao
do IPTU nos municpios de grande porte (exclusive as capitais) das regies
Norte e Sudeste. No Norte, h apenas 11 cidades cuja populao superou 100
mil habitantes e, entre as mesmas, em mais da metade a receita per capita de
IPTU no chegou a US$ 2,5. J no Sudeste, apenas um dos 121 municpios de
grande porte foi classificado na faixa inferior de arrecadao.
A primeira concluso a que se chega ao examinar as informaes acima
que cidades de portes semelhantes, mas localizadas em regies com grau de
desenvolvimento distinto, no so comparveis. Por outro lado, as diferenas
intraclasses de tamanho no que diz respeito ao volume arrecadado de IPTU, em
cidades de uma mesma regio, podem ser um indicativo de potencial tributrio
no explorado. Vejamos.
So Joo de Meriti-RJ foi a nica cidade do Sudeste cuja arrecadao no
passou de US$ 2,5 per capita. So Joo tem 464.282 habitantes e est localizada
na regio metropolitana do Rio de Janeiro (capital do Estado de mesmo nome).
Trata-se de um municpio inserido numa microrregio de alta renda, com toda a
sua populao urbanizada e densidade demogrfica de mais de 13 mil habitantes
por Km2. Com todas essas caractersticas, chamou a ateno o fato da receita
per capita de IPTU ter atingido apenas US$ 1,6 em 2007.
Comparar os resultados de So Joo de Meriti (RJ) com os do Guaruj (SP)
o municpio de grande porte do Sudeste, com maior arrecadao per capita
de IPTU (US$ 359,1) no seria apropriado para testarmos se correto supor
que So Joo uma cidade que no aproveita o potencial de arrecadao de que
desfruta. Isto porque o Guaruj um municpio litorneo com forte vocao
turstica, prximo da capital So Paulo, que rene uma grande quantidade de
imveis de classe mdia-alta. Em contraste, So Joo uma cidade-dormitrio,
59
que apesar de ser densamente povoada, rene propriedades muitas vezes

irregulares, destinadas a abrigar a populao de menor poder aquisitivo que
trabalha na capital.
Em poucas palavras, So Joo no comparvel com o Guaruj, porque
este ltimo rene condies especficas que favorecem a arrecadao do IPTU.
Por outro lado, se tomarmos outras cidades-dormitrio da regio metropolitana
do Rio de Janeiro como parmetro, iremos constatar que, de fato, So Joo
poderia aproveitar melhor o IPTU como fonte de receita.
Belford Roxo (RJ) tem uma populao de 480.555 habitantes, totalmente
urbanizada, densidade demogrfica de 6.112 habitantes por Km2, PIB per capita
da ordem de US$ 4.378 e IDH de 0,742. Esses indicadores, com exceo
apenas da densidade demogrfica, foram bem parecidos com os observados em
So Joo de Meriti: populao de 464.282 habitantes totalmente urbanizada,
PIB per capita da ordem de US$ 4.537 e IDH de 0,774 (Tabela A3 do Anexo
Estatstico). As semelhanas no tamanho da economia dos dois municpios
podem ainda ser notadas no que se refere ao volume per capita de ISS arrecadado
em 2007 US$ 15,9 em Belford Roxo e US$ 12,3 em So Joo (Tabela A2 do
anexo), mas enquanto o primeiro recolheu US$ 8,1 por habitante de IPTU, o
segundo arrecadou apenas US$ 1,6.
A principal diferena entre os casos citados que Belford Roxo tem
cadastro imobilirio e planta genrica de valores informatizados. J So Joo de
Meriti, embora disponha do cadastro digitalizado, no tem nem mesmo uma
planta de valores, indicando que investimentos na modernizao do aparelho
arrecadatrio desta cidade poderiam contribuir para aumentar a arrecadao
do IPTU. Conforme apontado na seo 1.6, esses investimentos no geram
potencial tributrio, de tal sorte que no deveramos esperar que So Joo fosse
capaz de coletar o mesmo volume per capita de IPTU do que o Guaruj, ou,
ainda do que a capital Rio de Janeiro, cuja receita coletada com o imposto foi
da ordem de US$ 126,6 por habitante. No obstante, poderamos esperar o
encurtamento das distncias entre os volumes arrecadados por cidades com
caractersticas socioeconmicas semelhantes.
61
CAPTULO 2.
Aspectos legais e
administrativos da
cobrana do
iptu no brasil
63
2. ASPECTOS LEGAIS E ADMINISTRATIVOS

DA COBRANA DO IPTU NO BRASIL
2.1. Fato Gerador e Base de Clculo
Uma anlise jurdica do IPTU necessria para uma correta compreenso
das dificuldades para o aumento da arrecadao desse imposto no Brasil.
Sendo o Brasil uma federao composta por trs nveis de governo, que
compreende a Unio, 27 estados mais o Distrito Federal e 5.567 municpios,
um dos pontos mais importantes dessa forma de organizao a definio das
competncias tributrias. A Constituio Federal de 1988 determinou que o
IPTU deve ser de competncia municipal, e o fez acertadamente considerando
a estabilidade dos bens tributados, uma vez que os imveis no podem migrar
de um municpio para outro (inamovibilidade da base imponvel). Ademais, a
intrnseca relao entre o contribuinte e o poder pblico provedor de servios
refora o argumento de que esse imposto deve ser de competncia local.
A lei brasileira que define as normas gerais sobre a base de clculo, o fato
gerador e as hipteses de incidncia do IPTU o Cdigo Tributrio Nacional
(CTN - Lei n 5.172/66) que estabelece, em seu art. 32, que esse imposto
incidir sobre a propriedade predial e territorial urbana.
O imposto tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse
do imvel, no podendo considerar as condies pessoais do sujeito passivo,
sobremodo sua capacidade econmica. O IPTU acompanha a coisa quando
de suas transmisses ou transformaes (art. 130, CTN). Tanto isso verdade
que, se um determinado imvel for vendido e estiver com qualquer dbito de
IPTU, esse valor ser transferido, juntamente com a propriedade do imvel,
para o adquirente.
A base de clculo do IPTU o valor venal do imvel (CTN, art. 33) e dever
corresponder ao valor vista de venda, sendo calculado pelo somatrio do valor
do terreno e da construo, e tendo como instrumento adequado para essa
aferio a planta genrica de valores, que somente poder ser alterada mediante
envio de projeto de lei para a Cmara Municipal.
64
2.2. Alquotas e Progressividade

A grande polmica jurdica do IPTU se refere determinao das
alquotas do imposto, ou mais propriamente, sobre os limites e possibilidade
do seu aumento gradual (progressividade), sobremodo por conta dos
deficientes instrumentos de aferio de base de clculo do IPTU e dos
cadastros imobilirios, o que decerto acabaria por no refletir adequadamente
a capacidade contributiva do contribuinte (FERREIRA, 2009).
Segundo a Constituio Federal (aps a Emenda Constitucional n
29/00), h a possibilidade da progressividade do IPTU em duas circunstncias:
i. Em razo do valor do imvel (valor venal), ou seja, tendo por base a
capacidade contributiva do proprietrio, conforme artigo 156, 1, I, CF. Nesse
caso, poder ter alquotas diferenciadas em razo da localizao e do uso do
imvel; e
ii. Progressividade no tempo, de carter sancionatrio, com objetivo
extrafiscal de assegurar o cumprimento da funo social da propriedade. Nessa
hiptese, a alquota do tributo vai sendo aumentada ano a ano como forma de
forar o dono do imvel a edificar, no caso de terrenos, ou ocupar no caso de
prdios.
Embora a progressividade no tempo possa, em longo prazo, determinar
avanos na equidade do IPTU, sua utilizao ainda muito incipiente nas
cidades brasileiras, pelo que centralizaremos nossa anlise na progressividade
segundo o valor venal.
2.3. Progressividade segundo o Valor Venal

A progressividade segundo o valor venal somente tornou-se possvel a
partir da edio da Emenda Constitucional n 29/00, quando o Supremo
Tribunal Federal (STF) passou a admiti-la. Esse entendimento e a sua mudana
de posio ficou assentada na Smula n 668 do STF que afirma que
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda
Constitucional n 29, alquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a
assegurar o cumprimento da funo social da propriedade.
65
Cumpre lembrar, no entanto, que a Emenda Constitucional n 29 no est

autorizando a progressividade de todos os impostos reais, mas apenas abrindo
uma exceo especfica para o caso do IPTU.
Ainda quanto progressividade com base no valor venal, o STF no
vem admitindo o aumento da alquota com base no nmero de imveis do
contribuinte, argumentando que no seria possvel a elevao do IPTU com
base na sua capacidade contributiva. Nesse sentido, editou a Smula n 589:
inconstitucional a fixao de adicional progressivo do Imposto Predial e
Territorial Urbano em funo do nmero de imveis do contribuinte.
Mesmo com o advento da Emenda n 29, alguns defendem a
inconstitucionalidade do IPTU progressivo conforme o valor venal, alegando a
impossibilidade de progressividade para impostos reais, por afrontar os direitos e
garantias individuais (AIRES BARRETO, 2007) do contribuinte, que so direitos
que no podem ser suprimidos por qualquer legislao, sendo consideradas
clusulas ptreas (imodificveis) pela nossa Constituio (CF, art. 60, IV).
No entanto, os que assim o fazem, equivocam-se ao confundir
progressividade com seletividade. Esta ltima ocorreria se o IPTU tivesse
alquotas diferentes para imveis diferentes em razo da utilizao, localizao
ou qualquer outro critrio que ressaltasse a diferena de um imvel para outro.
A progressividade, por sua vez, corresponde ao crescimento do imposto em
funo do aumento da base de clculo, o que segundo o valor venal, seguiria,
portanto, a capacidade contributiva.
2.4. Imunidades e Isenes

Tambm importante observar como o sistema jurdico brasileiro trata
das imunidades e isenes do IPTU. Em primeiro lugar, cumpre diferenciar
uma da outra considerando que as isenes so definidas por lei ao passo que
as imunidades esto, de pronto, estabelecidas no texto constitucional. Nesse
ltimo caso, o art. 150, VI da Constituio Federal determina a chamada
imunidade recproca, segundo a qual a Unio, os estados e os municpios no
podero instituir impostos sobre patrimnio, renda e servios uns dos outros.
Esse o caso do IPTU. Assim, o prdio pertencente ao Poder Judicirio Federal
66
no poder ser tributado pelo municpio com o IPTU, e o mesmo se aplica a um

imvel pertencente ao Estado. A Constituio vai mais longe e, no 2 desse
mesmo artigo 150, estende a imunidade sobre o patrimnio, renda e servios
das autarquias e fundaes, desde que vinculadas s suas atividades essenciais
ou dela decorrentes. Apesar da clareza do texto, subsistiam dvidas quanto
incidncia ou no de IPTU sobre imveis de propriedade dessas entidades e
alugados a terceiros. Tal dvida foi superada com a edio da Smula n 724
do STF, estabelecida nos seguintes termos: Ainda quando alugado a terceiros,
permanece imune ao IPTU o imvel pertencente a qualquer das Entidades
referidas pelo art. 150, VI, c, da Constituio, desde que o valor dos aluguis
seja aplicado nas atividades essenciais de tais entidades.
Embora no esteja contemplado na Constituio Federal, nem mesmo
sumulado pela Suprema Corte, a tendncia doutrinria de admitir a imunidade
recproca do IPTU tambm para as empresas pblicas e sociedades de economia
mista, desde que atuem na prestao de servio pblico (art. 175, CF).
Quanto s isenes e anistias, no incomum a prtica dos municpios de
conced-las com grande liberalidade. Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade
Fiscal (lei complementar n 101/00) estabelece algumas regras que procuram
mitigar essas concesses (art. 14). Para tanto, as isenes de IPTU devero
estar acompanhadas da estimativa do impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que deva iniciar sua vigncia; atender os parmetros estabelecidos
na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), cumprindo pelo menos uma das
seguintes condies: a) demonstrao de que a renncia est contemplada na
Lei Oramentria Anual (LOA), assim como no afeta as metas de resultados
fiscais contemplada em anexo prprio da LDO e; b) estarem acompanhadas de
medidas de compensao pelo aumento permanente da receita.
2.5. Dvida Ativa Tributria

Quando o contribuinte no paga o tributo no prazo devido, cabe ao
municpio, atravs da sua Procuradoria da Fazenda Pblica, promover a
inscrio do nome do devedor na dvida ativa, que corresponde ao crdito do
fisco proveniente de obrigao legal relativa a tributos e respectivos adicionais
67
e multas (art. 39 da lei n 4.320/64) . Assim, no caso do IPTU, a legislao

tributria municipal, depois de expirado o prazo de pagamento, dever inscrever
em livro prprio do rgo administrativo competente os crditos exigveis, depois
de apurado o valor exato a ser pago (BALEEIRO, 1999). Feita a inscrio, dever
ser expedido um documento chamado Certido da Dvida Ativa, legitimando
Fazenda Pblica ir ao Judicirio e promover ao prpria para o contribuinte
devedor pagar o valor devido. Assim, o devedor ser citado para pagamento no
prazo de cinco dias ou para nomear bens que possam garantir o pagamento.
Caso no haja o pagamento no prazo hbil, nem a garantia suficiente, a execuo
recair em qualquer bem penhorvel do devedor.
Resta saber se o imvel residencial poderia ser dado em garantia
para a quitao de dvida de IPTU. O tema nos remete ao princpio da
impenhorabilidade dos bens de famlia, conforme o art. 1 da lei 8009/90 que
assim dispe: O imvel residencial prprio do casal, ou da entidade familiar,
impenhorvel e no responder por qualquer tipo de dvida civil, comercial,
fiscal, previdenciria ou de outra natureza, contrada pelos cnjuges ou pelos
pais ou filhos que sejam seus proprietrios e nele residam, salvo nas hipteses
previstas nesta lei. A lei vai mais alm e estabelece explicitamente (art. 3)
que essa impenhorabilidade seria oponvel em qualquer processo de execuo
civil, fiscal, previdenciria, trabalhista ou de outra natureza. No entanto, teve o
legislador infraconstitucional o cuidado de ressalvar dessa restrio a cobrana
de impostos, predial ou territorial, taxas e contribuies devidas em funo do
imvel familiar. Logo, possvel impor ao imvel residencial restries em caso
de no pagamento de IPTU.
Dessa forma, h instrumentos legais para obrigar o pagamento do IPTU
que no foi pago espontaneamente pelo contribuinte. No entanto, existe uma
srie de problemas que dificulta a execuo e cobrana da dvida ativa tributria,
como o desaparelhamento das Procuradorias municipais, que, por desdia
e incapacidade tcnica, deixam escoar o prazo para cobrana. Alm disso, h
de se considerar a mora e lentido do Poder Judicirio que, embora conte com
Varas especializadas para esse mister, resta assoberbado por milhares de aes
(muitas inclusive de pequena monta), determinando um prazo muito amplo
para resoluo dos conflitos. Essas deficincias sistmicas acabam por promover
elevados custos de transao, tornando mais difcil a recuperao judicial desses
valores devidos ao Fisco.
68
Uma recente inovao nesse tema (que vem provocando enorme polmica)
foi introduzida pela Resoluo n 33/06 do Senado Federal, que autoriza os entes
subnacionais a ceder para instituies financeiras a sua dvida ativa consolidada
para cobrana por endosso-mandato, mediante a antecipao de receita de
at o valor de face dos crditos, desde que respeitados os limites e condies
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e pelas Resolues n 40 e
43, de 2001, do Senado Federal. Trata-se, em linguagem clara, da possibilidade
da terceirizao da cobrana da dvida tributria e, nesse contexto, certamente
resta presente a terceirizao da cobrana judicial das dvidas do IPTU.
Esta possibilidade reflete uma tentativa de melhorar o sistema de
recuperao judicial das dvidas tributrias, bem como o diagnstico da falta
de eficincia e eficcia quando essas aes so praticadas pelos prprios
entes pblicos (Procuradorias das Fazendas Pblicas). Ocorre que essa
terceirizao da dvida ativa sofre de enormes empecilhos constitucionais para
ser implementada.
69
CONSIDERAES FINAIS
Diferente do que ocorre em outros pases, no Brasil, os municpios no so
criaturas dos estados. Ainda que as determinaes gerais relativas estrutura
poltico-administrativa e aos poderes delegados esfera local estejam presentes
no texto constitucional, no existe no pas qualquer recomendao prvia sobre
o tamanho adequado das cidades e tampouco sobre o nmero ideal de unidades
por Estado. A populao dos municpios pode variar desde mil habitantes at
mais de 10 milhes. A despeito de o pas ser marcado por enormes disparidades
socioeconmicas, a diviso geogrfica do territrio em municpios no atende
a requisitos tcnicos que, por exemplo, tenham como preocupao maior o
equilbrio nas condies de financiamento dos gastos locais por meio de receitas
prprias.
Ao exposto acima, somam-se as dificuldades decorrentes do fato do
sistema de transferncias intergovernamentais do pas no ser regido por um
nico princpio. Ainda que a maior parte dos recursos destinados aos municpios
tenha em comum sua origem na partilha tributria, estabilidade das regras e
liberdade para aplicao, as transferncias federais e estaduais se sobrepem e
no obedecem a uma estratgia bem definida. Regra geral, a distribuio dos
repasses no contempla uma medida de necessidade de recursos e desestimula
a obteno de receitas por meio de esforo prprio de arrecadao. Isto
particularmente verdade no caso do FPM.
Em 2007, foram coletados cerca de US$ 46,5 per capita com IPTU,
considerando os resultados agregados para o conjunto dos municpios
brasileiros. No obstante, a mdia nacional no foi seguida pela maior parte das
prefeituras do pas.
Na tentativa de identificar oportunidades e restries para melhor
aproveitamento do IPTU, este trabalho partiu da premissa de que as distintas
realidades que caracterizam as cidades brasileiras terminam se refletindo em
capacidades tambm diversas de mobilizao de recursos atravs de um esforo
prprio de arrecadao.
Qualquer hiptese acerca do grau de aproveitamento do potencial
tributrio do IPTU deve partir da comparao entre pares. Por exemplo,
70
municpios de menor porte divergem das capitais estaduais, no que se refere

capacidade de mobilizao de recursos prprios. Mas, alm disso, preciso levar
em conta que prefeituras de porte semelhante podem apresentar capacidades
distintas, dependendo do nvel de rendimento da microrregio na qual estejam
inseridas, bem como do grau de desenvolvimento socioeconmico da sua
regio geogrfica. O mesmo se aplica se considerarmos que tambm existem
importantes diferenas intrarregionais.
As observaes anteriores no isentam o sistema de transferncias
intergovernamentais brasileiro de deficincias, mas seu impacto no esforo
prprio de arrecadao pode ser mais ou menos intenso dependendo das
condies com que se deparam as administraes locais para exercer seu poder
de tributar. Alm disso, a hiptese adotada neste trabalho que esse impacto
tambm pode ter manifestao variada dependendo da modalidade do tributo
local.
A distribuio da receita tributria entre os seus principais componentes
ISS, IPTU, ITBI e taxas revelou que o ISS e o IPTU foram a principal fonte
de arrecadao para o conjunto das prefeituras brasileiras. Entretanto, a mdia
nacional foi afetada pelos resultados dos municpios de maior porte. Em geral,
nas cidades menos populosas, a importncia de cada modalidade de incidncia
variou conforme o grau de dificuldade envolvido na sua cobrana.
Para compreender esse fato, preciso considerar que o ISS um
imposto indireto que no onera nenhum segmento especfico da sociedade,
mas a todos os consumidores de servios atravs do repasse do nus fiscal
ao sistema de preos. Em comparao com os demais tributos municipais, a
proximidade dos eleitores com os administradores locais e a relativa escassez
de recursos para gesto tributria representam obstculos menores para a
arrecadao do imposto.
J o IPTU um tributo direto que onera os proprietrios de imveis
localizados no permetro urbano da cidade. Trata-se de um imposto com
alta visibilidade, cujos contribuintes costumam pressionar o poder pblico,
no sentido de minimizar suas obrigaes com o fisco. A base de clculo do
IPTU corresponde ao valor venal das propriedades, que definido atravs de
avaliao da prefeitura. Atualizaes peridicas da planta genrica de valores,
embora sejam fundamentais para que o potencial arrecadatrio do imposto no
seja prejudicado, no so triviais. Alm de demandarem grande mobilizao de
71
recursos administrativos, humanos e financeiros, dependem de aprovao da

Cmara de Vereadores, o que termina politizando a deciso.
Verificamos que, nos micro e pequenos municpios, o ISS foi claramente
preponderante em relao s outras incidncias locais. A participao do IPTU
na arrecadao direta se mostrou prxima ou, em certos casos, at mesmo
inferior aos ndices de participao do ITBI e das taxas. Isto se explica pelo fato
de que, tanto do ponto de vista administrativo quanto poltico, tambm mais
fcil para as prefeituras menores cobrar ITBI e taxas do que IPTU.
Nas prefeituras de maior porte, o ISS continuou sendo o imposto mais
relevante na arrecadao tributria. A diferena em relao s demais localidades
que o IPTU tambm teve papel de destaque na gerao de recursos prprios.
Ressalta-se que, nessas cidades, os administradores locais precisam contar
com fontes de financiamento amplas, e, ao mesmo tempo, previsveis, para
fazer frente s necessidades de gasto. As taxas so importantes, mas destinamse ao custeio de despesas especficas. O ITBI no tem essa caracterstica, mas
sua arrecadao pode oscilar bastante em virtude do movimento de compra
e venda do mercado imobilirio. Assim sendo, as presses dos eleitores pelo
atendimento das suas demandas terminam fazendo do ISS e do IPTU fontes
privilegiadas de recursos.
A disponibilidade de cadastro imobilirio informatizado e de planta
genrica de valores guardou relao positiva com o montante de arrecadao
do IPTU. Um resultado at certo ponto surpreendente, uma vez que, embora o
grau de cobertura e a qualidade desses instrumentos no sejam conhecidos, h
fortes indcios de que estes sejam deficientes em ambos os aspectos.
Iniciativas voltadas implantao e melhoria dos cadastros de contribuintes
do IPTU, assim como da planta genrica de valores, representam, portanto, um
dos caminhos a serem trilhados para o desenvolvimento do potencial tributrio
do imposto. No obstante, a capacidade dessas ferramentas de influenciar
o volume de arrecadao do IPTU guardou estreita relao com o nvel de
rendimento das microrregies nas quais estavam inseridas as prefeituras.
Cabe ainda destacar que, mesmo nas cidades com maior rendimento
domiciliar, o potencial de gerao de receita do IPTU pode ser influenciado
negativamente por fatores que no necessariamente dizem respeito a
dificuldades administrativas.
72
Conforme mencionado, alteraes na planta genrica de valores atendem

a condicionantes polticos. Assim, por exemplo, cidades pequenas, que
contam com elevados montantes do FPM per capita, podem no ter interesse
em se esforar para alterar a base de clculo do IPTU. Ressalta-se que, nessas
localidades, os prprios representantes do poder pblico costumam ser os
proprietrios dos imveis mais valorizados.
J nas cidades de maior porte, observa-se um movimento em direo
utilizao do IPTU como instrumento de arrecadao do ISS. Um bom exemplo
disso foram as iniciativas recentes adotadas pela prefeitura de So Paulo. Com o
intuito de coibir a sonegao do ISS, este municpio tornou obrigatria a emisso
de nota fiscal eletrnica para alguns prestadores de servios. No entanto, como
a efetividade dessa medida dependia da colaborao dos consumidores, para
incentiv-los a solicitar a nota fiscal, foi determinado que uma parte do ISS
recolhido nas suas compras pudesse ser abatida das obrigaes relativas ao IPTU.
No que diz respeito aos constrangimentos legais para a arrecadao do
IPTU, foi visto que o principal n reside na questo da progressividade das
alquotas, que pode se dar no tempo ou em razo do valor venal. Embora
no existam restries constitucionais sua aplicao, o uso de alquotas
progressivas ainda relativamente recente no Brasil, no existindo suficiente
jurisprudncia, tampouco doutrina sobre o tema, o que termina prejudicando
o potencial de arrecadao do imposto, bem como sua utilizao como
instrumento de melhoria do grau de equidade do sistema tributrio local.
Em relao cobrana (ou ausncia de cobrana) da dvida ativa tributria,
cumpre melhor investigar quais os mecanismos processuais que impedem a
rpida recuperao desses valores pela municipalidade. preciso examinar
ainda luz do texto constitucional a viabilidade ou no da transferncia
para o setor privado da cobrana dessa dvida ativa. Por fim, os critrios
utilizados para concesses de isenes e anistia tambm precisam ser melhor
investigados, e igualmente se os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal
esto sendo cumpridos.
Para concluir, importa ressaltar que o exerccio proposto neste trabalho no
foi exaustivo na determinao dos inmeros fatores que podem afetar o grau de
explorao do IPTU.
73
A construo de indicadores, a partir da classificao dos municpios em

grupos de anlise que levam em conta caractersticas comuns, foi o expediente
adotado para demonstrar que, em um contexto marcado por grandes
disparidades, resultados agregados no podem ser tomados como um retrato
fiel do comportamento da arrecadao de tributos de competncia prpria nas
mais de 5 mil prefeituras do pas.
No obstante, em razo da prpria diversidade de situaes, preciso
reconhecer que esse expediente no suficiente para capturar em detalhe as
distintas realidades que caracterizam os municpios brasileiros.
Se, de um lado, crucial conhecer as especificidades locais para a
formulao de um diagnstico mais preciso, acerca da importncia do IPTU no
financiamento municipal, de outro, no simples cumprir tal tarefa buscando
informaes em cada uma das unidades locais.
A alternativa para superar essas dificuldades a realizao de estudos de
casos sobre o comportamento da arrecadao do imposto em questo em uma
amostra de municpios considerados representativos. Entretanto, o sucesso
desse tipo de iniciativa, dentre outros fatores, depende da correta seleo da
amostra.
Ainda que com certas restries, a anlise da arrecadao do IPTU
no Brasil, nos termos sugeridos neste trabalho, fornece parmetros para o
aprofundamento do diagnstico atravs dos estudos de casos, bem como
para a formulao de programas que tenham como meta melhorar o grau de
aproveitamento do potencial tributrio local.
75
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77
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica Nacional de

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pdf&nome_arquivo=pndr.pdf, sem data (Reproduzido em verso impressa em
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VILLELA, Luiz. A Tributao Subnacional, o Imposto Predial e os Desafios
para Moderniz-lo. Porto Alegre, mar/2001 (Paper apresentado no Seminrio
Internacional sobre Tributao Imobiliria).
79
LISTA DE ABREVIAES E SIGLAS

Abrasf Associao Brasileira de Secretarias de Finanas das Capitais
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CTN Cdigo Tributrio Nacional
FPM Fundo de Participao dos Municpios
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano (competncia municipal)
IR Imposto de Renda (competncia federal. Uma parte da receita repartida
com estados e municpios atravs dos fundos de participao.)
IRPF Imposto de Renda Retido na Fonte (competncia federal)
ISS Imposto Sobre Servios (competncia municipal)
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (competncia municipal)
NFS-e Nota Fiscal Eletrnica de Servios
PIB Produto Interno Bruto
PMAT Programa de Modernizao da Administrao Tributria
PNAFM Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal para os
Municpios Brasileiros
STN Secretaria do Tesouro Nacional

Iptu No Brasil Um Diagnostico Abrangente 0

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IPTU

Diretora da Escola de Direito

Coordenador do Escola de Administrao

O contedo desta publicao de responsabilidade dos

A nova edio da srie produzida como resultado da parceria da FGV Projetos e do

Cesar Cunha Campos

Anna Maria SantAnna

Captulo 1. Um Retrato da Arrecadao do IPTU no Brasil

1.1 Caractersticas das Competncias Tributrias Prprias Municipais

1.2 Breve Relato da Literatura Nacional sobre o IPTU

1.3 A Composio da Receita Tributria Municipal

1.4 A Importncia do IPTU na Receita Tributria Municipal

1.5 O Volume de Recursos Arrecadados com o IPTU

1.6 O IPTU, o Cadastro Imobilirio e a Planta Genrica de Valores

1.6.1. Principais Deficincias do Cadastro e do Sistema de Avaliao

1.6.2. As Ferramentas Administrativas e a Arrecadao do IPTU

1.7 Um Exerccio sobre o Potencial Tributrio do IPTU

Captulo 2. Aspectos Legais e Administrativos da Cobrana

2.1. Fato Gerador e Base de Clculo

2.2. Alquotas e Progressividade

2.3. Progressividade segundo o Valor Venal

2.4. Imunidades e Isenes

2.5. Dvida Ativa Tributria

Lista de Abreviaes e Siglas

Nota dos editores

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

Porm, para tanto, se defrontam com obstculos impostos pela legislao

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

auferidos pelas prefeituras do pas. A seo 1.6 relaciona a disponibilidade

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

municipal estima o preo provvel do imvel nas condies de mercado,

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

poder de barganha junto ao poder pblico, resistem a pagar mais IPTU se

de vias pblicas, etc. A instituio das taxas depende da legislao de cada

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

1.2. Breve Relato da Literatura Nacional sobre o IPTU

Por ser um imposto direto, ele no escamoteado ou embutido no preo

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

Segundo a autora, apesar do grande nmero de vantagens na instituio de

com grande economia de escala, necessidade de processos sofisticados de

1.3. A Composio da Receita Tributria Municipal

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

Para compreender essas diferenas, devemos levar em conta certas

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

vez que, em geral, s h um cartrio na cidade. Para controlar o volume e o

1.4. A Importncia do IPTU na Receita Tributria Municipal

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

A maior parte das cidades brasileiras foi classificada nas microrregies

A distribuio espacial dos municpios por microrregio e tipologia de

Mapa 1 - Classificao dos Municpios por Microrregio e

Fonte: Elaborao Prpria.

Os estados do Norte e, especialmente, do Nordeste foram aqueles com

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

Mapa 2 - Densidade Demogrfica por Microrregio: 2007 (a)

Hab. por Km2

Mapa 3 - Grau de Urbanizao por Microrregio: 2007 (a)

Feitas essas consideraes, vejamos como se comportou a

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

1.5. O Volume de Recursos Arrecadados com o IPTU

IPTU NO BRASIL: UM DIAGNSTICO ABRANGENTE

Quando os intervalos de arrecadao per capita so condensados em

Distribuio dos Municpios por Faixas de Arrecadao per capita

grfico 2 - Regio Norte: 378 municpios