Diagnóstico Sobre La Institucionalidad Provincial. Aportes para La Nueva Fase Del PROINDER

PROINDER
Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios
DIAGNSTICO SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD PROVINCIAL

APORTES PARA LA NUEVA FASE DEL PROINDER
Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos
Ministerio de Economa y Produccin Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos Direccin de Desarrollo Agropecuario PROINDER
DIAGNSTICO SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD PROVINCIAL APORTES PARA LA NUEVA FASE DEL PROINDER
Autores:
Silvia Gorenstein Con la colaboracin de Martn Napal
SERIE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES N 19 Buenos Aires, 2008
Gorenstein, Silvia Diagnstico sobre la institucionalidad provincial. Aportes para la nueva fase del PROINDER; Gorenstein, Silvia. - 1a ED. - Buenos Aires: Secretara Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos, 2008. E-Book. (Serie Estudios e Investigaciones; 19)
1. Sociologa Rural. I. Gorenstein, Silvia II. Ttulo
LAS OPINIONES EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO SON DE EXCLUSIVA RESPONSABILIDAD DE LOS AUTORES Y PUEDEN NO COINCIDIR CON LAS DE LA INSTITUCIN.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos PROINDER, Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios Av. Paseo Coln 982, Ciudad Autnoma de Buenos Aires Mail: fiproinder@mecon.gov.ar
1 Edicin electrnica URL: www.proinder.gov.ar
Buenos Aires, julio de 2008
INDICE INTRODUCCIN 1. COMPONENTE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL PROINDER 1.1. El punto de partida 1.2. Enfoques y conceptos asociados a la nueva fase 1.3. Rol y visin de la institucionalidad provincial 2. DEL DIAGNSTICO A LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL PROVINCIAL 2.1. La visin global 2.2. Enfoques productivos 2.3. Abordaje institucional 3. PROPUESTAS INSTITUCIONALES DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL PROVINCIAL. UN PRIMER BALANCE 3.1. La gobernabilidad de lo rural 3.1.1. Descentralizacin operativa 3.1.2. Governance territorial 3.2. La dupla descentralizacin-participacin 3.3. Sntesis y evaluacin preliminar 4. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LAS PROVINCIAS: UN NUEVO PUNTO DE PARTIDA? 4.1 Nuevos elementos evaluatorios Referencias Bibliogrficas Anexo 1. Lineamientos para un formulario de Encuesta a las ADR Anexo 2. Gua de Entrevista a los responsables polticos de las ADR 1 3 3 5 8 12 13 14 19 22 22 24 25 30 34 36 38 40 43 45
INTRODUCCION El PROINDER Adicional, con leves modificaciones, contina las lneas de intervencin orientadas al financiamiento, asistencia tcnica y capacitacin de los pequeos productores familiares, trabajadores y poblacin rural vulnerable. En este marco, el Componente Fortalecimiento Institucional (CFI), sigue concentrado en el objetivo de generar condiciones de desarrollo institucional en los mbitos pblicos y otros espacios organizativos asociados a la formulacin, gestin y acompaamiento de estas polticas. Desde el punto de vista operativo, las lneas de accin e instrumentos especficos del CFI se conciben para estimular y apoyar: el diseo y ejecucin de estrategias de Desarrollo Rural a nivel nacional y provincial; a actores que intervienen en estos procesos, incluyendo especialmente a los gobiernos provinciales, locales e instituciones asociadas; a las organizaciones econmicas y de representacin de la agricultura familiar, y otras asociaciones ligadas a los pobres rurales. En la fase adicional del Proyecto se pone un nfasis especial en la institucionalidad provincial con la intencin de atenuar las fallas que obstaculizan, por un lado, la interaccin vertical (multinivel: nacionalprovinciallocal) y, por otro lado, la coordinacin y cooperacin de las organizaciones y organismos pblicos implicados en las realidades rurales a intervenir. Esta preocupacin est directamente relacionada con los resultados alcanzados en la etapa anterior del PROINDER. En efecto, despus de casi una dcada de ejecucin y, pese a los avances logrados, se considera que an queda un proceso intenso de gestin desde ambos niveles (coordinacin central del Proyecto reas provinciales) para despejar estos condicionantes. En el marco de estas preocupaciones, el objetivo del presente trabajo es lograr una aproximacin al tema de la institucionalidad rural de las provincias, acotando su tratamiento a los fenmenos y procesos que tienen relacin ms o menos directa con el sistema institucional pblico. En tal sentido, el primer plano analtico es al interior del Proyecto. Se reconstruyen los tres grandes momentos o etapas del mismo, sistematizando las diferentes fuentes de informacin provistas para esta consultora (PROINDER Adicional, balance de consultoras contratadas, evaluaciones de la Misin del BM, etc.). Esta mirada sobre la dinmica evolutiva de la relacin PROINDERProvincias contextualiza las condiciones de partida de la nueva fase. El segundo plano de anlisis se elabora a partir de la informacin contenida en los documentos provinciales, realizados en el marco de las consultoras contratadas por el PROINDER. Estos estudios comparten una aproximacin diagnstica que tiene el foco en los pequeos productores agropecuarios (PPA), trabajadores y poblacin rural vulnerable, contemplado aspectos sectoriales, demogrficos, ambientales, institucionales, entre las ms importantes. La atencin se centra en aquellos documentos que contienen, adems del Diagnstico, los lineamientos o ejes orientadores para la Estrategia de Desarrollo Rural en la provincia respectiva. En esta lectura analtica se intenta, primero, una aproximacin conceptual. Esto es, una mirada sobre la visin y enfoques de los Diagnsticos agro-rurales que luego se traducen, ms o menos explcitamente, en los ejes estratgicos de las propuestas. Desde esta perspectiva, el estudio pone el acento en la dimensin institucional de la Estrategia de Desarrollo Rural Provincial (EDRP) examinando caractersticas y
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restricciones del espacio organizacional (pblico y privado) para poner en marcha la Estrategia. Tres lneas bsicas de preguntas operan con ejes orientadores de este anlisis: Cul o cules son las visiones desde las que se construyen las lecturas sobre realidades agro-rurales provinciales? Cmo se articulan con las propuestas planteadas en la EDRP? Cules son las caractersticas resaltantes en el entramado institucional relacionado con los PPA y, en general, con las problemticas rurales? Qu tipo de condicionantes son identificados para el ejercicio de dinmicas participativas? Desde que esquema institucional se ha formulado la EDRP? Se plantean cambios para implementarla? Qu nuevos enfoques se presentan para la gobernabilidad de lo rural?
El documento est organizado en cuatro secciones. La primera contiene una breve descripcin del Componente Institucional del PROINDER, abarcando la primera y segunda fase. Integra una discusin sinttica sobre los principales elementos conceptuales que encuadran la ejecucin de la fase adicional del Programa, y, en el ltimo punto, un raconto de las actividades ejecutadas en las provincias. En la segunda seccin se examina el material de las provincias que han elaborado su Estrategia de Desarrollo Rural rescatando, particularmente, las orientaciones que sustentan los lineamientos de las polticas para los PPA y la caracterizacin de las organizaciones. La tercera seccin se concentra en las propuestas institucionales de las EDRP, combinando la discusin de los elementos condicionantes y aquellos enfatizados desde el plano discursivo. Por ltimo, la cuarta seccin sugiere algunas reflexiones, y sobre todo interrogantes, en torno a las acciones del CFI relacionadas con los gobiernos provinciales. En tal sentido, se presentan los contenidos de un formulario de encuesta para tcnicos de las reas de Desarrollo Rural de las provincias (ADR), y de una gua de entrevista para funcionarios polticos y/o de carrera, a fin de profundizar el conocimiento de stas reas y proveer nuevos elementos diagnsticos para el accionar del PROINDER en la nueva fase.
1. Componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER 1.1. El punto de partida En noviembre de 2006 la Secretara de Agricultura, Pesca y Alimentos (SAGPyA) eleva al Banco Mundial el Proyecto de desarrollo de pequeos productores agropecuarios- PROINDER ADICIONAL que, con algunas modificaciones, contina las lneas de intervencin destinada a pequeos productores familiares, trabajadores y poblacin rural vulnerable.1 El Componente Fortalecimiento Institucional, sigue asociado al manejo de las herramientas originalmente concebidas para apoyar y fortalecer las administraciones pblicas e instancias organizativas ligadas a la formulacin, gestin y acompaamiento de estas polticas: Los destinatarios principales del componente Fortalecimiento Institucional sern las oficinas que intervienen en la gestin del Desarrollo Rural a nivel nacional y provincial, y las organizaciones que aglutinan a los sectores sociales rurales ms vulnerables. De forma complementaria se beneficiarn toda una gama de sujetos y organizaciones vinculados al Desarrollo Rural (organizaciones de apoyo al sector, organismos de ciencia y tcnica). (PROINDER Adicional, 2006:37) Esta definicin de carcter instrumental debe relacionarse, a su vez, con la preocupacin por la articulacin institucional que se desprende de los documentos de evaluacin de la etapa anterior del PROINDER. En efecto, despus de casi una dcada de ejecucin la capacidad institucional provincial para formular e implementar polticas de desarrollo rural todava no ha logrado plasmarse en aspectos operativos, y no ha sido complementada con la formulacin de polticas que tengan en cuenta la desigualdad en el acceso a recursos, cuya necesidad estaba implcita en las parciales intervenciones previas. (PROINDER Adicional, 2006:4) Soverna (PROINDER, 2007:10) matiza estas reflexiones con una observacin que parece clave: la distancia entre lo planeado y ejecutado a nivel Nacional en relacin a la instalacin de una poltica de estado de Desarrollo Rural (DR). Dos discursos paralelos, en la prctica concreta de la SAGPyA, que estimulaba y solicitaba a las Provincias la definicin de una poltica que ella misma no alcanzaba a proponer. El documento del PROINDER Adicional delinea los rasgos bsicos de este contexto: En el nivel nacional se parta de una situacin en la cual los instrumentos de ejecucin (programas) haban surgido en distintos momentos vinculados a distintas agencias financiadoras, sin el planteo previo de una estrategia que los enmarcara. Un primer paso fue dado en el contexto de la propia formulacin del PROINDER, donde se redact un documento que estableci lineamientos comunes, y con la creacin de la Comisin de Desarrollo Rural que integra a
El PROINDER est integrado por dos grandes componentes. Uno, Apoyo a las Iniciativas Rurales (AIR) que contiene los subcomponentes Fondo de Apoyo a las Iniciativas Rurales, Servicios de apoyo, Apoyo a grupos vulnerables (mujeres, jvenes y aborgenes); Organizacin para la ejecucin del Componente AIR. El segundo componente, Fortalecimiento Institucional (FI), se integra con los subcomponentes: Asistencia tcnica para el desarrollo de sistemas de informacin y de polticas de Desarrollo Rural a nivel nacional; Capacitacin para el Desarrollo Rural; Investigacin sobre tecnologas apropiadas para pequeos productores; Apoyo tcnico para el fortalecimiento de las organizaciones de agricultores familiares; Organizacin para la ejecucin del componente FI.
los diferentes programas, efectivizada a travs de la Resolucin 122 del 4/3/99 a propuesta del Programa (PROINDER Adicional, 2006:40) 2 En el perodo post-crisis (2001-2002) aparecen nuevas seales. Sin que pueda hablarse de un salto sustancial en el accionar orientado a los sectores de la pequea produccin y las reas rurales, se perfilan algunos cambios en el contexto de los Programas de Desarrollo Rural (PDR): Visin ampliada de las reas y funciones pblicas relacionadas con la definicin y gestin de polticas de DR (salud, educacin, infraestructura) La Comisin de Desarrollo Rural que funciona en la rbita de la SAGPyA se ampla, con la integracin de representantes de las comisiones regionales del Consejo Federal Agropecuario (NOA, NEA, Nuevo Cuyo, Patagonia y Pampeana) Se crea el Foro de la Agricultura Familiar, que forma parte de los pasos tendientes a la incorporacin de representantes de los pequeos productores en la gestin de las polticas de desarrollo (PROINDER Adicional, 2006:42)
En la ltima fase del PROINDER el balance sobre el ambiente institucional de las provincias puede resumirse en los rasgos siguientes: alcance parcial del proceso de formulacin de EDRP; bajas capacidades organizacionales pblicas y privadas (construccin colectiva y alianzas dbiles); fuerte peso del accionar individual de los tcnicos provinciales; escasos recursos pblicos provinciales orientados al DR.
En suma, queda un largo camino por recorrer para afianzar las dbiles estructuras institucionales, consolidar las alianzas, reforzar los presupuestos, revalorizar lo que ofrece el mundo rural. (Soverna, PROINDER, op. cit.:32) Los objetivos generales y especficos del Subcomponente Apoyo tcnico para el fortalecimiento de la institucionalidad rural provincial en el nuevo perodo operativo, deben encuadrarse en este punto de partida, y sus matices diferenciales segn los casos: jerarquizar las reas de Desarrollo Rural (ADR) en los organigramas gubernamentales; asignar recursos provinciales a la atencin de los sectores rurales vulnerables; generar/fortalecer articulaciones con organismos no sectoriales y organizaciones de la sociedad civil;
Se recuerda, a su vez, que los ejes anteriores del PROINDER - Estrategia de Desarrollo Rural hacia el Siglo XXI, SAGPyA, 1996- se centraban en: reconversin y diversificacin de las explotaciones de los pequeos productores, su desarrollo organizativo, sumado a la consolidacin y expansin econmicoproductiva, vinculacin con las instituciones pblicas (nacionales, provinciales y municipales) y con las organizaciones privadas.
implementar los lineamientos de poltica contemplados en las EDRP ya formuladas.
Por su parte, dos inquietudes de corte operativo se delinean para esta nueva fase: 1) la construccin de un sistema de informacin sobre proyectos, organizaciones y polticas de DR provincial; y, 2) la creacin de entes consultivos y participativos provinciales, asimilables a la Comisin de Desarrollo Rural (CDR) nacional. En otros trminos, una mayor atencin sobre los agentes polticos (pblicos y privados) que operan en territorios rurales concretos y el renovado desafo de avanzar en la implementacin descentralizada del programa. 1.2. Revisando visiones y conceptos asociados a la nueva fase Existe consenso entre los especialistas sobre el contexto transicional que atraviesan los organismos de cooperacin internacional, en la bsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo y combate a la pobreza. Dos cuestiones bsicas se plantean a este nivel. Primero, una nueva valorizacin del papel del Estado en la promocin del desarrollo, atenuando la influencia del rol del Mercado, tal como se caracteriz el perodo inspirado en el Consenso de Washington. Segundo, el nuevo abordaje de la dimensin social y poltica de los procesos de cambio econmico, bajo la creciente influencia de ciertas vertientes tericas del institucionalismo. La literatura ms reciente utiliza la expresin Post-Washington Consenso para caracterizar estos cambios tenues, en el cual la temtica del capital social ocupa un papel destacado. El capital social se refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad. Estas relaciones permiten a los actores movilizar recursos y lograr metas comunes, que pueden beneficiar a la sociedad en su conjunto o a un determinado grupo (Banco Mundial, s/f). No es el objetivo de este trabajo adentrarse en la discusin terica reciente en torno al capital social desde la perspectiva de las polticas de combate a la pobreza. Cabe, sin embargo, aclarar que este concepto tipo -utilizado en los ltimos aos por los organismos multilaterales de crdito-, reconoce diversos abordajes posibles.3 Se trata de un concepto surgido para analizar cmo interactan las fuerzas sociales con los procesos econmicos, y debe ser entendido como capacidad organizativa y aptitud social para el desarrollo, determinando la habilidad y la facilidad de las gentes y de los grupos para trabajar juntos por un objetivo comn. Se diferencia as de otros factores de desarrollo por su carcter relacional puesto que slo existe cuando se comparte (Carvaca, Gonzlez y Silva, 2005:17) Por su parte, el capital social gubernamental se asocia a las funciones del Estado de garantizar, entre otros, la seguridad jurdica de la propiedad y los contratos, la autonoma y legalidad de las organizaciones y asociaciones civiles, as como los marcos para la resolucin de conflictos. En sociedades saludables, este capital gubernamental establece sinergia (Evans, 1996) con el capital social civil, que est constituido por las normas, valores, redes, asociaciones y organizaciones (citado en Daz Albertini Figueras J., 2006)
En realidad, la nocin de capital social no es nueva, aparece en los estudios sobre el desarrollo a finales de los aos 70 del siglo pasado.
Otro discurso relevante, encuadrado en el enfoque del desarrollo localizado, es el de la descentralizacin. La visin de este proceso, algo distantes del esquema normativo de los 80 y los 90 asociado a la necesidad de disciplinar (ajustar) el Estado del Bienestar, aparece naturalmente vinculada al otro discurso dominante: el desarrollo local. La descentralizacin4, en tanto proceso poltico para repartir mejor los recursos pblicos existentes, es una condicin necesaria pero no suficiente para este desarrollo. Gallicchio (2005:93) seala que son un par inseparable si bien uno es ms mediado por la poltica, mientras que el otro, siendo un proceso poltico, permite avanzar en mayor integralidad, participacin y mejor uso de recursos. Las orientaciones estratgicas de la nueva fase del PROINDER, se encuadran en estos conceptos estructurantes5, y en la definicin de los objetivos del Componente FI se amalgama el desarrollo territorial (local)6 y la descentralizacin como una forma de mirar y de actuar lo Rural: el PROINDER Adicional extiende la gama de organizaciones, tanto pblicas como privadas, a las que canaliza diversos tipos de apoyo orientados a fortalecer sus capacidades institucionales. Al hacerlo, hace suyo uno de los postulados del desarrollo territorial, en el sentido de que ste es el resultado de la confluencia y colaboracin de diversos tipos de actores. Dentro de stos cobran relevancia los provinciales y locales, lo que se corresponde con la tendencia hacia el aumento del rol de aquellas organizaciones que poseen mayor cercana con la poblacin, ya sea por delegacin de la gestin (a travs de las polticas de descentralizacin) y/o a partir de la demanda de los agentes sociales hacia un cambio en los mecanismos de toma de decisiones en las cuestiones que los afectan. (PROINDER Adicional, 2006:39; destacado propio) Desde esta articulacin, una segunda cuestin, no por ello menos importante, refiere a la metodologa a travs de la cual se construye y orienta esta amalgama. Esto es, los vnculos entre la descentralizacin para una perspectiva integrada e indicativa de desarrollo rural, resultante de un proceso inter-gubernamental (nacional-provincial) tenuemente formalizado7. Asimismo, la dimensin participativa del programa lleva consigo la doble complejidad de operar, por un lado, desde la interaccin vertical (multinivel) y, por otro lado, con mltiples actores (redes).
En la utilizacin del trmino descentralizacin cabe contemplar cuatro acepciones diferentes: polticas que traspasan la toma de decisiones a niveles subnacionales del gobierno central (desconcentracin); polticas que delegan la toma de decisiones a entidades pblicas autnomas (delegacin); polticas que traspasan la toma de decisiones al sector privado (tercerizacin) y polticas que traspasan la toma de decisiones a los gobiernos locales (devolucin). 5 Al resear las usinas tericas que inspiraron el diseo de la primera etapa de los PDR, Soverna (PROINDER, op.cit:4-5) seala que de los organismos de cooperacin internacional se tomaron algunos elementos conceptuales y otros metodolgicos: la introduccin de la pobreza rural como eje de los anlisis, las propuestas de polticas diferenciales como alternativas para mitigarla y, desde el punto de vista operativo, la creacin de Fondos Sociales a demanda y los mecanismos usados para manejarlos, entre los cuales est el tema de la focalizacin. Ms adelante, en este mismo texto, se refiere a recomendaciones del BID (1992) en torno a una institucionalizacin descentralizada y flexible. 6 En este enfoque lo local, lo regional, etc. no est definido a priori sino que es el resultado de un proceso de construccin social. Por lo tanto, la nocin de territorio lleva implcita diferentes espacios (rurales, urbanos) y escalas (local, regional, mesoregional). 7 Como sealan Lattuada et. al. (2006:168) La normatividad centralizada y la operatividad descentralizada son altamente deseables. Pero ello requiere el diseo de herramientas adecuadas para una eficiente coordinacin y monitoreo en ambas direcciones que permitan atender la heterogeneidad de situaciones existentes
Cada uno de estos temas es objeto de una amplia y diversa discusin en la literatura especializada reciente; aqu interesa rescatar, aunque muy brevemente, tres cuestiones. Una, la que podra rpidamente traducirse como cunta sociedad civil? Moyano Estrada (2006) retomando observaciones de Graciano de Silvia (2002) relativas a sociedades rurales en pases perifricos introduce un argumento interesante respecto al protagonismo de la sociedad civil. Advierte, entonces, sobre los riesgos de adoptar polticas inspiradas en pases con una sociedad civil autnoma y articulada, como el caso de la Unin Europea8, en lugares donde tales estrategias pueden ser monopolizadas por oligarquas locales y sus redes de clientelismo. No obstante, teniendo en cuenta estas limitaciones y desde otra mirada, ms ligada al enfoque del desarrollo territorial rural (DTR), se han desarrollado experiencias participativas que han tenido xito en la movilizacin de recursos y/o proyectos locales ligados a la vinculacin a mercados externos.9 La segunda cuestin, cunta legitimidad social?: es decir, cunta confianza en el gobierno que promueve el dilogo y consenso para determinadas estrategias y polticas territoriales. Como seala Manzanal (2006:41), el modelo de poltica clientelstica, significativamente presente en mbitos locales, no slo reduce y condiciona la libertad de accin de actores y organizaciones sino que tambin contribuye al descreimiento social, el desinters por participar y, en definitiva, a la desmovilizacin. Buena parte de los documentos provinciales, examinados en este trabajo, subrayan esta problemtica. Por ltimo, cules instrumentos?: esto es, cmo se contractualiza entre diferentes niveles de gobierno y centros no jerarquizados de decisin, sea para definir un conjunto de objetivos y estrategias prioritarias de desarrollo, sea para implementar las acciones previstas inclusive su financiamiento. En la instrumentacin de polticas territoriales (rurales, urbanas, asociaciones municipales, etc.) ms recientes se observa la utilizacin de pactos y/o contratos, muchos de ellos asociados a leyes o resoluciones de carcter pblico, que explicitan la colaboracin entre las partes. La idea de fondo se puede resumir en la intencin de favorecer intervenciones que estimulen, con incentivos financieros y servicios, la cooperacin de los actores locales (pblicos y privados), de modo de poner en funcionamiento proyectos integrados de desarrollo local sometidos a procedimientos de verificacin por parte de instancias superiores del gobierno.10 En sntesis, el enfoque territorial del DR incorpora la heterogeneidad y diversidad espacial como encuadre para la movilizacin de los agentes presentes en el medio rural, incluyendo las instituciones y organismos pblicos prximos e implicados en la realidad de estos espacios. Desde esta perspectiva, la falta de entendimiento entre las diferentes instituciones (pblicas y privadas) y niveles (nacin, provincia, municipio)
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La referencia habitual es el Programa LEADER. Vese, por ejemplo, la sistematizacin de experiencias en la publicacin peridica del Grupo Chorlav, RIMISP, www.rimisp.org 10 Una experiencia interesante, alejada de las habituales referencias a los pactos territoriales italianos o de otros pases europeos, es la que surge de los pactos encuadrados en el Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (SBPC). Sobre la base de Cadenas Productivas y la identificacin de sus cuellos de botella (infraestructura, comercializacin, empleo, etc.), se establecen acuerdos entre o con productores, gobiernos municipales, prefecturas y gobierno central, abarcando aspectos relativos a tecnologa y asistencia tcnica, capacitacin, servicios a la produccin, servicios financieros, infraestructura productiva , etc. (Galindo Soza, 2005:30)
con competencia en el territorio, as como la desconexin entre las actuaciones, se visualizan como problemticas importantes. La orientacin en torno al fortalecimiento institucional contempla, entonces, la bsqueda de modalidades organizativas y mecanismos de gestin que contribuyan a despejar esta conflictividad. 1.3. Rol y visin de la institucionalidad provincial Cmo se construye esta narrativa desde el Componente fortalecimiento institucional del PROINDER? A grandes rasgos, pueden diferenciarse tres momentos. Uno, cuando se instala el Componente; dos, cuando comienzan a concretarse resultados parciales (documentos, talleres, capacitacin); tres, el perodo de redefinicin del discurso (rural ampliado, DTR) y su impacto entre los grandes interlocutores (nacin, provincias, organizaciones) as como en la planificacin de la fase adicional, con sus lneas de continuidad y cambios Primer momento: (1998-2002) Gestacin de las herramientas principales del Componente; creacin de la Comisin de Desarrollo Rural -en el mbito de la SAGPyA-; proceso de contractualizacin de las Provincias a travs de los Proyectos de Fortalecimiento Institucional.
Tres tipos de limitaciones. En primer lugar, el contexto general de crisis econmicoinstitucional cuyos alcances ms profundos se extienden hasta el ao 2003. En segundo lugar, de posicionamiento de los objetivos del Componente entre las orientaciones de poltica de la propia SAGPyA. En tercer lugar, de vinculacin y combinacin con las perspectivas y el accionar de los Estados provinciales11, sumado a la fuerte heterogeneidad que plantea la estructura institucional de partida. Segn el Diagnstico inicial del PROINDER12, se parta de una capacidad institucional deficitaria para implementar polticas diferenciadas (pequeos productores y trabajadores rurales), con escasos recursos humanos y financieros; ausencia de estrategias de Desarrollo Rural provinciales y, en ese marco, nula coordinacin con los programas nacionales de Desarrollo Rural. En ese perodo, adems, el proyecto no contaba con presupuesto o se producan suspensiones recurrentes en el financiamiento. Bajo estas condiciones, cinco provincias (Catamarca, Chaco, Chubut, La Rioja y Tierra del Fuego) comienzan sus relaciones con el PROINDER. (Ver Cuadro 1)
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En esos aos, las evaluaciones de las Misiones del BM sealaban su preocupacin porque la CDR no actuaba de acuerdo a las necesidades del PROINDER y por la lenta concrecin de los procesos de formulacin de las estrategias de desarrollo rural a nivel de las provincias. 12 En este documento (PROINDER, abril de 1999) se tipificaban tres situaciones provinciales: las que contaban con un rea de atencin particular y especfica para los pequeos productores rurales; las que contaban con un rea de atencin pero con recursos compartidos con otras reas; y, las ms numerosas, sin ninguna instancia de atencin orientada a los pequeos productores. En estos casos, a su vez, se daban dos situaciones polares: aquellas donde el peso numrico y/o econmico de los PPA se consideraba insignificantes (provincias pampeanas) o, por el contrario, las que detentando fuerte presencia de los mismos consideraban que toda su estructura institucional se volcaba a esa poblacin objetivo.
Segundo momento: (2003-2005) Proceso de doble direccin en el que se entrecruzan iniciativas desde el programa (Componente FI) con respuestas/propuestas desde las rbitas provinciales.
El ambiente institucional resulta del encuentro de estas dos tensiones. Por un lado, mbitos de construccin colectiva nacin/provincias (capacitaciones, seminarios de sensibilizacin en las temticas y sus nuevos abordajes, visin de los primeros documentos de diagnstico y/o asistencias tcnicas contratadas) que impactan en las estructuras provinciales. En ese perodo, la mayor parte de los documentos de asistencia tcnica refieren a la organizacin institucional de las reas provinciales de DR, y algunos trabajos de generacin de informacin bsica sobre hogares pobres rurales (Ver Cuadro 1). Por otro lado, desde las provincias se redireccionan nuevas demandas hacia la rbita del Estado nacional13. De todos modos, no se produjo la adhesin de todas ellas y, entre las que firmaron acuerdos, se manifestaba un escenario bastante irregular y dbilmente consolidado.14 Tercer momento (2005-2006) Etapa de uniformizacin del discurso -Desarrollo Territorial Rural- en el seno de la SAGPyA, los Programas de Desarrollo Rural y el INTA (2004-2005)15; acuerdos con nuevas provincias y un proceso que acelera la formulacin de las Estrategias provinciales. Balance y formulacin de la segunda fase.
En el Cuadro 1, puede observarse que se concreta la mayor parte de los documentos de diagnstico agro-rural y de formulacin de estrategia. Pero, adems, hay una mayor interaccin entre el Programa y las provincias. En efecto, en este perodo se lleva a cabo la casi totalidad de las consultoras destinadas a la capacitacin de tcnicos y/o organizaciones de productores centrada en los aspectos faltantes o escasamente desarrollados segn los diagnsticos (Desarrollo Rural, Formulacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin, Protocolos de Produccin, Instituciones, etc.)16. En algunas provincias, a su vez, se efectan estudios para la identificacin de proyectos locales de DR implementando tcnicas participativas.
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Respecto a esta ltima situacin, la Misin del BM destacaba que la inquietud de las Provincias de intervenir en el diseo de la Estrategia de DR, en ese momento en elaboracin en la SAGPyA, constitua uno de los impactos positivos de la ejecucin del Sub-componente Apoyo al Desarrollo Rural de las provincias. 14 Haciendo un raconto de los resultados del perodo la Misin del Banco sealaba que de las 19 provincias con convenio firmado, slo una haba completado el proyecto acordado (Tierra del Fuego), 2 provincias lo haban interrumpido (La Pampa, Tucumn), 5 provincias presentaban proyectos en elaboracin, 3 provincias presentaban perspectivas moderadas de cumplir lo acordado, y 7 provincias presentaban incertidumbre respecto al cumplimiento de lo acordado y el impacto a lograr. 15 Al respecto, el documento final del RIMISP seala: Constatamos -y este es un hecho muy importanteuna convergencia en los enfoques al interior de la Secretara. De manera autnoma, agencias como el INTA o programas como el PSA y el PROINDER, han puesto en marcha a su interior procesos de reflexin estratgica que han llegado a resultados y conclusiones con muchos elementos en comn, especialmente en la adscripcin a enfoques de carcter territorial. (RIMISP, 2006:37) 16 En el raconto de las actividades de capacitacin que realiza Soverna (PROINDER, op. cit.:14) se seala que en materia institucional se analiz cmo avanzar en la creacin y/o fortalecimiento de las reas de desarrollo rural de las Provincias, cmo utilizar los recursos del Subcomponente de Apoyo al Desarrollo Rural de las Provincias, y como coordinar con otras dependencias provinciales, nacionales, municipales y ONGs..
Por ltimo, la asuncin poltica de la problemtica del DR. En uno de los Talleres realizados con referentes provinciales17 la discusin contempla, adems de las competencias y acciones del Estado Nacional, las que son propias de los Estados Provinciales; entre ellas se destacan: i) la creacin de mecanismos de coordinacin institucional que faciliten la ejecucin de polticas de Desarrollo Rural, con visin integradora y abarcadora de los componentes salud, vivienda y educacin; ii) accionar en el mbito local/municipal y en la discusin y definicin de polticas para el sector agropecuario; iii) incorporar en el presupuesto provincial partidas para el Desarrollo Rural refrendadas por Ley; iv) generar los espacios institucionales pertinentes para instalar un proceso de Desarrollo Rural, desde abajo, con anlisis holstico y con participacin social. En lneas generales, stos son los temas principales del componente FI en la nueva fase; se explicita, tambin, la necesidad de avanzar en la construccin de consensos, formalizando una instancia de articulacin de actores provinciales vinculados a las problemticas rurales: La creacin de estas instancias de dilogo, la inclusin en ellas de las organizaciones representativas del sector productor, y el compromiso de convocarlas peridicamente, son aspectos a contemplar explcitamente en los proyectos de asistencia tcnica provincial a formularse en la nueva etapa, en los que se disearan los mecanismos de implementacin y las funciones respectivas. (PROINDER-Adicional, 2006:53) Dos observaciones respecto a la cita anterior. En primer lugar, el objetivo de este mbito provincial (Mesa, Comisin, Consejo Asesor, etc.) sera amplificar el espacio poltico de maniobra articulando horizontalmente los actores institucionales de un territorio rural e integrando verticalmente las dos esferas poltico administrativas (municipal-provincial). En esencia, el reconocimiento de que existen varios centros de decisin con incumbencia en el mismo territorio y problemtica; paralelamente, la aceptacin de competencias superpuestas. Segundo, la induccin de este proceso desde el PROINDER necesita del rol del actor poltico (provincial-local) pero, a su vez, de agentes de desarrollo con determinadas capacidades. Sobre estos aspectos se profundiza en las secciones siguientes.
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Taller Participacin de las reas de Desarrollo Rural de las Provincias en la Elaboracin de la Estrategia de Desarrollo Rural Nacional (2005). (Soverna, op. cit, Anexo 2. Propuestas Provinciales: 46) .
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CUADRO 1 Componente Fortalecimiento Institucional PROINDER Documentos elaborados por las Consultoras Tcnicas Provinciales
Provincia Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Ro Negro Salta San Juan Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Total
Ao FI 2004 2000 2000 2000 2003 2003 2002 2003 2003 2003 2000 s/d 2000 2003 2004 2004 2003 s/d 2000
N de Doc. 3 5 7 5 7 9 7 4 6 0 2 6 5 5 1 3 2 2 1 80
Ao Diagnstico 2006 2003 2003 2004 2006 2005/2004 2005 2007 2004 Previo 2006/2006 2006 2006 2006 2003 14
Ao Estrategia 2006 2003 2003 2005 2006 2006 2006 2007 2006 Previo 2003 10
EHR 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 4
CAP 0 3 0 2 3 3 1 1 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 0 17
PL 0 0 3 0 0 3 3 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12
INST. 1 0 3 1 3 3 0 1 1 0 0 6 3 2 1 0 1 0 0 26
Referencias: EHR: Realizacin de Encuesta de Hogares Rurales e insercin socio-productiva de PPA CAP: Capacitacin a organizaciones, tcnicos, funcionarios sobre temas relacionados (desarrollo rural, evaluacin de proyectos, organizacin, buenas prcticas) PL. (Proyectos Locales): Asistencia para la deteccin de proyectos territoriales localizados, o proyectos por productos (Corrientes), o sistematizacin de experiencias de DR, Plan Operativo localizado PART: Organizacin de foros para la difusin y consolidacin de diagnsticos participativos y discusin de estrategias. INST.: Documentos de organizacin de instancias pblicas, formulaciones legislativas, relevamientos de beneficiarios y programas de DR
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin PROINDER
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2. Del Diagnstico a la Estrategia de Desarrollo Rural Provincial Los estudios en los que se basan estas reflexiones, comparten una aproximacin diagnstica que tiene el foco en los pequeos productores agropecuarios (PPA), trabajadores y poblacin rural vulnerable, contemplando las dimensiones analticas establecidas en los trminos de referencia de las consultoras contratadas por el PROINDER. En este marco, con alcances y calidades diferenciales, analizan la estructura agropecuaria provincial; aspectos demogrficos y dinmicas socioocupacionales de las familias rurales pobres; procesos tecno-productivos y organizacionales en las cadenas agroalimentarias ms significativas; producciones con presencia importante de PPA y/o trabajadores rurales; contexto regulatorio e institucional provincial; las polticas y programas de alcance nacional, provincial y local. La mayor parte de estos documentos contiene, a su vez, los lineamientos o ejes orientadores para la EDRP. Sistematizar los conocimientos alcanzados por los Diagnsticos no es una tarea fcil. Un trabajo reciente (PROINDER, Soverna, 2007), realiza una presentacin estilizada de los elementos ms resaltantes, abarcando problemticas como tenencia de la tierra, disponibilidad de agua y otros condicionantes ambientales, competencia en el uso del suelo por la irrupcin de otros cultivos (pampeanizacin), entre otros. En el presente estudio, este material contextualiza el anlisis particularizado de las capacidades institucionales provinciales y de sus potencialidades y/o restricciones para poner en marcha la EDRP. Para realizar este tipo de lectura se plantea una dificultad adicional. En efecto, a la heterogeneidad territorial y temporal de los documentos analizados, se suma una mucho ms importante que es de tipo conceptual, derivada de la aplicacin de categoras analticas no siempre compatibles entre s o articuladas al cuerpo terico correspondiente. El problema, ms que acadmico, es de ndole instrumental en la medida que con este prisma se construyen las propuestas y lineamientos de poltica.18 El esquema siguiente intenta una sistematizacin de estos elementos conceptuales. Cabe hacer notar que si bien los documentos provinciales detentan visiones y enfoques dominantes, es frecuente encontrar combinaciones.
DIAGNSTICOS AGRO-RURALES PROVINCIALES: Elementos Conceptuales
Visin Global del Desarrollo Rural
Competitividad Territorial Empoderamiento, movilizacin social Complejos Tramas Agroalimentarias Sistema Productivos Locales / Cadenas de Valor Operativa / Instrumental (regiones agro-ecolgicas, administrativas, etc.) Construccin socio-poltica (procesos participativos de regionalizacin) Actores sociales y polticos a integrar en la EPDR
Enfoque Productivo
Dimensin Espacial
Abordaje institucional
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La concepcin o visin terica condiciona tanto el mtodo de aproximacin al conocimiento de los fenmenos como las vas de accin para la resolucin de los problemas identificados; sin embargo, en este trabajo no se realiza una consideracin exhaustiva de esta cuestin.
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2.1 La visin global El caso paradigmtico de la diversidad conceptual mencionada es el Desarrollo Local, el desarrollo endgeno o, ms recientemente, el DTR19. Como estas nociones no se apoyan en un modelo claro, permite que en su nombre se planteen estrategias y lineamientos que, muchas veces, pueden entrar en tensin. Un abordaje, centrado en el objetivo de crear condiciones de competitividad territorial, argumenta la necesidad de una intervencin pblica y modalidades de governance (pblico-privada) que facilite/acompae la gestacin de un ambiente que mantenga y genere productividad. En tal sentido, la preocupacin est puesta, por un lado, en la capacidad emprendedora de los actores locales y, por otro lado, en los activos y atributos del territorio para proyectarse exgenamente como una unidad con identidad reconocida, garantizando una posicin de notoriedad en los mercados globales. Esta visin est presente en las reas de formulacin de poltica sectorial de la mayor parte de las provincias (tambin a nivel nacional). Una lectura atenta del Programa de Desarrollo Rural de la provincia de Mendoza, por ejemplo, ilustra en torno a los instrumentos que suelen asociarse a estos lineamientos. Por su parte, tambin cabe ubicar dentro de esta orientacin a las polticas de incentivo fiscal a nuevas producciones (con mercados externos potenciales), implementadas en ciertas provincias extra-pampeanas, que compiten en el uso del suelo agrcola con producciones familiares tradicionales (huertas, pequeos rodeos, granjas, etc.) y/o en la disponibilidad de otros recursos estratgicos, profundizando los efectos del proceso de pampeanizacin.20 Otra visin del DTR, desde corrientes ms de tipo social, focaliza en las posibilidades de un territorio en trminos de su potencial para la generacin de lazos sociales y accin colectiva. En este marco, las propuestas econmicas (economa social, solidaria, comunitaria, popular) hacen referencia a las formas de produccin de riqueza en la que participan grupos locales asociados; las acciones pblicas, en este caso, son concebidas para incentivar la generacin de espacios de autonoma donde se puedan afirmar solidaridades locales. De algn modo, estos enfoques conciben un accionar que acompae, oriente y promueva la resistencia a la marginacin social y econmica.21 Este tipo de mirada, con distintos matices, permea el plano discursivo de la mayor parte de los documentos provinciales. En algunos casos, acta como nico eje articulador de la lectura analtica de la realidad agro-rural provincial y de las propuestas o lineamientos de la EDRP. En otros, aparece combinada con el enfoque competitivo mencionado.
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Esta nocin aparece en los documentos provinciales ms recientes, mencionando los criterios y definiciones difundidas a partir del trabajo del RIMISP en la SAGPyA. 20 Por ejemplo, en el caso de Catamarca, las nuevas producciones (olivo, vid, ctricos, y hortalizas), promovidas por incentivos fiscales del gobierno provincial, combinado con las grandes explotaciones del este catamarqueo, dedicadas al cultivo de granos, amplan la frontera agrcola -entre 1988 y el 2002 pasa de una superficie implantada de 53.830 hectreas (en primera y segunda ocupacin) a 159.498 hectreas-, con una disminucin importante de explotaciones de entre 25 y 100 hectreas. (Cruz, 2004; 8). En el caso de La Rioja, la poltica de incentivo fiscal (Ley de Desarrollo Econmico 22021) tiene derivaciones en el tipo y calidad del sistema de riego al que es posible acceder. El sector tradicional (entre los que se encuentran los PPA) contina ligado al mtodo de agua superficial, y sus problemticas habituales, mientras que el moderno (productores de mayor tamao) aprovecha el agua de una cuenca subterrnea. (Salomn, 2003) 21 Como seala Klein (2005, 33): formas activas de identidad que les den al pueblo localmente organizado, un mayor poder de participacin en la toma de decisiones. Es lo que se denomina empoderamiento (empowerment).
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Por ltimo, la perspectiva que engloba a todas estas frmulas converge en un punto; el territorio asume un carcter instrumental en la medida que se constituye en la base desde la cual se estructuran acciones; surgen las iniciativas de proyectos colectivos o individuales; y, ms en general, es desde donde la proximidad fsica se transforma progresivamente en proximidad social. En el Box 1 se presenta una seleccin de estas visiones extradas de los documentos provinciales de Diagnstico y EDRP. En suma, las miradas, ideas y propuestas de estos estudios son diversas si bien hay algo que es comn a la mayora de ellos y tiene que ver con los territorios concretos de partida. Como seala Wilkinson (2003:8): El desafo en Amrica Latina ha sido aplicar este conjunto complejo de nuevos enfoques, que en principio, apuntan al potencial competitivo del pequeo, enraizado en lazos de solidaridad y complementariedad en su contexto social y territorial, a las realidades de sus economas rurales y locales, tan marcadas por la pobreza y por la marginalidad.
BOX 1. Desarrollo Rural: Visiones alternativas
Competitividad territorial, emprendedorismo, capital social y capital humano .la orientacin de las polticas pblicas a travs de la creacin de externalidades que propicien competitividad y clima de negocios, se correlacionan con el desarrollo de conglomerados productivos de alto potencial y con el incremento de la productividad territorial. De los beneficios obtenidos all (como efecto multiplicador, o como efecto espejo), habra un efecto derrame complementario sobre el conjunto de los sectores productivos y sociales, que provocara empleo, mayores ingresos, desarrollo humano, participacin e inclusin social. En otros contextos territoriales donde aquellas polticas estn presentes, (...) los sectores socioeconmicos rurales no pueden o no suelen dar respuestas estratgicas tendientes a usar la renta para generar ms renta. De all la recomendacin de esta Consultora en la inversin gubernamental en capital social y capital humano, insumos indispensables y bsicos para generar procesos de desarrollo rural. Sin capacidades en los pequeos y medianos productores familiares, sus familias la poblacin rural vinculada, para cooperar y formar redes, sin capacidades emprendedoras, ni el desarrollo ni el crecimiento econmico postulado propiciarn el desarrollo humano y la inclusin social (PROINDER; Provincia de Catamarca, Cruz, 2004:33) Movilizacinempoderamiento La innovacin que sustenta el enfoque propuesto en torno al desarrollo rural en Entre Ros, se basa en el fundamento de un desarrollo endgeno de los territorios rurales, comenzando por ampliar la capacidad de movilizacin, organizacin, diagnstico, planificacin y autogestin en las comunidades. Orientando las polticas pblicas y la agenda sectorial, de acuerdo a las demandas expresadas por las comunidades y sus organizaciones, reconociendo las especificidades de cada territorio y ofertando instrumentos de polticas sectorizadas. Propone que las polticas de desarrollo estn centradas en las personas. (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2006:10) Instrumental espacio de planificacin/ejecucin de polticas El enfoque territorial de la estrategia de desarrollo rural pretende sintetizar los complejos procesos sociales, econmicos y ambientales que se dan en los espacios determinados por el mbito de influencia de los municipios, y en interaccin con otras jurisdicciones, que, en su conjunto, constituyen las regiones definidas en la provincia. (PROINDER; Provincia de Chaco, Codutti, 2003b:48)
2.2 Enfoques productivos Una primera constatacin, de tipo general, es que el proceso madurativo del proyecto en relacin a la generacin de informacin bsica y especfica sobre explotaciones de
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pequeos productores agropecuarios (PPA), desagregada geogrficamente (PROINDER-IICA, 2006), ha redundado en una mejor elaboracin y conocimiento sobre las estructuras socio-productivas provinciales22. Dado que la disponibilidad de esta informacin es muy reciente, slo tres Estudios (Crdoba, Ro Negro y Buenos Aires) muestran el alcance de la misma a travs de diferentes planos analticos (socioproductivo, territorial, etc.). De todos modos, este avance informativo no es homogneo; an se detectan debilidades en el universo de los trabajadores agropecuarios, si bien hay cierta aproximacin sobre su nmero y cuencas de produccin donde se concentran, particularmente los transitorios. Respecto a la composicin de los ingresos de las familias rurales, se han realizados estudios metodolgicos y de generacin de informacin bsica: Encuesta a Hogares Rurales (La Rioja y Buenos Aires) y a pequeos productores (Tierra del Fuego y Tucumn). Estos trabajos se suman a otros anteriores, realizados por el PROINDER, en las provincias de Mendoza, Misiones, Ro Negro, Santa Fe y Salta que generaron informacin amplia sobre niveles de vida y produccin de los hogares rurales. Los Diagnsticos utilizan, en general, la informacin de los Censos Nacionales Agropecuarios (CNA); en algunos casos, complementan con informacin bsica generada por reas del gobierno provincial, municipios, ONG y/o INTA. Catamarca, por ejemplo, realiza un interesante diagnstico con variables de tipo cualitativas dividiendo la PPA en cuatro categoras analticas. A cada categora le corresponde una combinacin particular de localizacin/produccin (si bien no existe una regionalizacin estricta); situacin social, acceso a la tierra, a servicios e infraestructura, ingresos familiares, entre los ms relevantes. Esta caracterizacin, enriquece la interpretacin de las estrategias productivas y locacionales de la poblacin rural, as como el tipo de acciones a seguir para contener la poblacin rural vulnerable. El diagnstico de Chaco, por su parte, contiene una descripcin cualitativa de las categoras sociales que encuadraran a los vulnerables rurales, indicando en que regiones o localizaciones puede encontrarse cada tipo. En el caso de La Rioja, a partir de la encuesta a hogares rurales, realiza una caracterizacin ms precisa en cuanto niveles ingreso, situacin derivada (pobreza e indigencia), procedencia (explotacin, trabajo agrcola y no agrcola) y acciones diferenciales entre los distintos miembros del hogar (insercin predial o extra-predial del trabajo efectuado por jvenes y mujeres). En gran parte de los documentos revisados se detectan, sin embargo, dificultades metodolgicas tanto para vincular la informacin cuantitativa (tabulados del CNA 2002) con la cualitativa, como para combinar esta ltima. Hay problemas con la seleccin y sistematizacin de variables, lo cual condiciona las posibilidades de interpretar, desde la excesiva informacin provincial provista por estas secciones, las razones de los cambios en las producciones agropecuarias y, entre otros, los procesos descriptos en relacin con los PPA, trabajadores y poblaciones rurales. En relacin a la base territorial de los diagnsticos se identifican dos tipos de situaciones. Una, mayoritaria, parte de regionalizaciones previas, efectuadas desde mbitos de implementacin de poltica siguiendo criterios diferentes y, muchas veces, combinados (agro-ecolgicos; homogeneidad productiva; delimitacin geogrfica, ejes
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Al inicio del PROINDER, prcticamente era inexistente la informacin global y particularizada los pequeos productores y trabajadores agropecuarios en las provincias. Los pocos estudios diagnsticos con los que se contaba partan de informacin parcial y muy desactualizada (PROINDER, CFI, 1999:21).
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de interconexin y provisin de servicios). Dos, la regionalizacin forma parte del proceso de definicin de la Estrategia: este es el caso de Entre Ros, Jujuy y Chaco. Cul es el enfoque utilizado para analizar las producciones con presencia significativa de PPA y trabajadores rurales? Aunque la diferencia no es tan ntida se pueden distinguir, al menos dos, contemplando las propuestas que se derivan posteriormente. Uno, cuyo punto de partida es la nocin de complejo agroalimentario (CAA), o el concepto ms reciente de trama, centrado en el anlisis de las dinmicas y lgicas globales (sistmicas) de acumulacin. Desde esta mirada se analizan las modalidades (formales e informales) bajo las que se integran los PPA, la funcionalidad de esta articulacin para el conjunto del complejo, as como los diversos efectos territoriales que directa e indirectamente se generan desde estos encadenamientos. Los estudios de Ro Negro y Buenos Aires detentan esta perspectiva que, ms adelante, se traduce en el anlisis de polticas sectoriales e incluso, en el caso de Buenos Aires, en los lineamientos de poltica propuestos. El centro de la cuestin est puesto en el problema del poder, particularmente el de los nodos o ncleos de los CAA donde intervienen marginalmente PPA o, desde otro lugar, participan los trabajadores agrcolas. As, con referencia al impacto de la poltica sectorial en la provincia de Ro Negro, Andrada y Aliani (PROINDER, 2006) sealan: en el sector frutihortcola es relativamente menor la incidencia de las polticas pblicas en los aspectos vinculados con la comercializacin. En los ltimos aos se ha vuelto a abrir la discusin del tema a nivel institucional a partir del dictado de leyes especficas (Transparencia y Contractualizacin) pero su plena aplicacin encuentra fuertes resistencias de los sectores empresariales que representan a la demanda del producto primario. Es as que a pesar de que se reconoce como un problema central la categora formacin del precio se est lejos de avanzar en alguna resolucin que implique un avance en la situacin de los pequeos productores. (PROINDER, Provincia de Ro Negro, 2006:313) Respecto a la promocin de producciones alternativas en la provincia de Buenos Aires, Gorenstein et. al (PROINDER, 2006) afirman: Entre otros ejemplos conocidos, el caso de la cunicultura resulta muy elocuente. Con el apoyo pblico (nacional, provincial, municipal) a esta produccin, surgen claras seales de los efectos perversos y contradictorios que se combinan en una trama con bajas barreras de entrada para la PPA, pero fuertemente concentrada en su eslabn final. Ntese que a travs de un accionar centrado en la etapa primaria, se indujo el surgimiento de cierto caudal de oferta, viabilizando la explotacin de un nicho de mercado internacional por parte de unos pocos frigorficos localizados en la provincia. Esta lgica de intervencin, sin una clara definicin de mercado objetivo y un volumen acorde con los mismos encontr, ms temprano que tarde, sus lmites. (PROINDER, Provincia de Buenos Aires, 2006:70) En sntesis, el enfoque de CAA o trama introduce una mirada de tipo sistmica a la hora de identificar problemas y/o definir polticas para las producciones agropecuarias relevantes de las provincias. Cuando el anlisis pone el foco en los sectores de la
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agricultura familiar, este encuadre permite examinar los puntos crticos de atencin e implementacin de acciones. Otro enfoque analtico utilizado, con distintos matices, parece ms inspirado en las visiones organizacionales propias de las categoras analticas difundidas en los ltimos aos -cluster, distritos y/o sistemas productivos locales- a partir de los aportes ya mencionados relativos a la proximidad y al territorio. Estos trabajos, ms all de sus consideraciones en torno a las producciones y/o cadenas agroalimentarias, se paran desde una mirada diagnstica diferente a la anterior poniendo el acento en las formas de produccin de la riqueza local en la que participan directamente los PPA y las familias rurales. Cabe aclarar que aqu no se discute esta perspectiva analtica; en provincias donde hay unos pocos CAA exodirigidos, con un PBG sectorial de menor signific acin relativa, es explicable que los estudios focalicen en dinmicas ms circunscriptos a estos actores. La provincia de La Rioja ilustra claramente esta situacin: el sector productivo moderno (la Gran Empresa Agropecuaria) es el ms importante como tambin lo es su dbil presencia e influencia en las economas locales departamentales. Ocurriendo lo contrario con la contribucin que ejerce en la economa local el Sector Tradicional y en particular los pequeos productores, quienes vuelcan toda su generacin de riqueza en las economas de los pequeos asentamientos poblacionales, localidades, cabeceras departamentales (PROINDER; Provincia de La Rioja, Fiorani, 2006:18) El diagnstico de Chaco, por su parte, contrasta la integracin marginal de los PPA en cadenas tradicionales, como la forestal, con las posibilidades de otras producciones alternativas: Una figura que se ha desarrollado en los ltimos aos en la vinculacin directa de los productores con los consumidores a travs de las ferias francas, modalidad que ha permitido la venta local de productos hortcolas y granjeros. Asimismo, es importante rescatar las experiencias de elaboracin artesanal de productos y subproductos de origen vegetal y animal, aspecto que puede constituir la base para el desarrollo de una pequea agroindustria rural, como alternativa para la comercializacin, la integracin a las cadenas de valor, la generacin de ingresos monetarios y la ocupacin de la mano de obra de las familias (PROINDER, Provincia de Chaco, Codutti 2003:141) La visin en torno a estas pequeas producciones (artesanas, agroindustrias, servicios rurales, etc.), persigue el objetivo de articular cadenas de valor local cuya fuerza potencial en mercados alternativos es un eje de las polticas propuestas. As, los atributos valorizados para la pequea produccin agrcola suelen combinar lo artesanal con contenidos ambientales, direccionando acciones pblicas para acompaar/promover la obtencin de esta especificidad.23
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Una de las actividades de capacitacin efectuada en la provincia de Entre Ros, por ejemplo, se centr en los ejes mencionados: Conservando el medioambiente vamos a producir alimentos que no se producen en otro lado (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Nussbaumer, 2004:458).
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En este tipo de polticas se entrecruzan una serie de problemas. Por un lado, el sostenimiento de estas producciones familiares si slo se apela al mercado local. Al respecto, el estudio de Formosa seala: el mantenimiento de sistemas productivos orientados a satisfacer el consumo familiar y a la venta local de excedentes ha demostrado que, en el mejor de los casos, contribuye a estabilizar la pobreza, pero difcilmente a superarla. En este sentido, es necesario facilitar la inclusin de los grupos sociales ms empobrecidos a las cadenas de valor, brindndoles el apoyando requerido para la obtencin de productos en condiciones de satisfacer la demanda final (consumidores) e intermedia (agroindustria). (PROINDER, Provincia de Formosa, Codutti, 2006:24) Adems de los problemas de comercializacin destacados en todos los Estudios provinciales, otra dificultad habitual es la necesidad de conciliar esas actividades (muchas veces en condiciones informales/clandestinas) a las exigencias de calidad mnima y de fiscalizacin tributaria. Desde los programas de desarrollo rural (PSA, PROHUERTA, etc.) la promocin de estas estrategias productivas, predominantemente unifamiliares, buscan, en primer lugar, la mejora en las rentas de las familias directamente involucradas. De este modo, suele plantearse una tensin permanente con el rol de contralor que debe ejercer el municipio (bromatologa) para garantizar la salubridad de los alimentos consumidos por la sociedad local. Uno de los trabajos realizados para la provincia de Entre Ros destaca esta situacin24: los centros ms poblados (ms de 2000 habitantes y de hasta 50000 habitantes) que son cabeceras departamentales o localidades importantes no dan lugar a las producciones de PPM (pequeos productores minifundistas) Por una parte, no hay ordenanzas municipales que se adapten a la realidad de los pequeos productores, en relacin con aspectos sanitarios y bromatolgicos y, por otra parte, existen trabas impositivas; ambas cosas impiden la circulacin de productos de las explotaciones agropecuarias hacia los centros ms poblados. (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2004:14) La identificacin de este tipo de problemticas no significa, sin embargo, que las propuestas renieguen de la promocin de las pequeas producciones artesanales. La mayor parte de las EDRP contempla soluciones basadas en la mejora y/o desarrollo de canales de comercializacin cuya consolidacin depende en gran medida de la especializacin de las organizaciones y de la capacidad interinstitucional de conformar programas que desarrollen el mercado de productos de los pequeos productores. (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2004:14) En suma, el enfoque de los sistemas locales cadenas de valor local confiere a los diagnsticos una mirada territorial y acotada de la problemtica de la PPA, los trabajadores rurales y, en muchos casos, poblaciones rurales pobres. Desde esta perspectiva, el hilo argumental de las propuestas, fiel a los postulados ms ntidos del DTR, pivotea sobre dos ejes: i) la pluriactividad individual y familiar; ii) la salida
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Tambin en la provincia de Buenos Aires, esta problemtica forma parte de la agenda de varios organismos (municipios, INTA, INTI) y, en el marco de una iniciativa legislativa, ha comenzado la discusin de una especie de protocolo consensuado entre el rea de Calidad de Alimentos de la SAGPyA, la Provincia y los organismos mencionados.
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organizacional y la accin asociada con objetivos econmicos y colectivos (sociedad local). 2.3. Abordaje institucional Aunque los documentos provinciales subrayan con insistencia el rol de las instituciones en la construccin de Estrategia de DR, carecen de una metodologa analtica que permita capturar -en todo su alcance- las potencialidades y limitaciones involucradas en el entramado descripto25. Tienen en comn un abordaje que, en general, consiste en una amplia enumeracin de oficinas y funciones, dentro del aparato pblico provincial, acompaado por la identificacin de normativas y polticas con influencia sobre los pequeos productores26. En este listado se suelen integrar a las organizaciones de productores gestadas desde la implementacin de PDR, as como las originadas en iniciativas provincialesmunicipales y/o de las ONG. Entre estas ltimas, se combinan objetivos y accionares que abarcan desde el acceso a la educacin, salud, produccin de autoconsumo y, en general, el fortalecimiento del sistema de vida rural, pasando por las que se dedican a la capacitacin en torno a temas productivos, ambientales, sociales u otros, hasta las que poseen objetivos exclusivamente econmicos (reconversin productiva, nuevos mercados, integracin agroindustrial; financiamiento alternativo; comercializacin, etc.). Las experiencias brevemente descriptas en estos trabajos son muy diversas y, desde una aproximacin muy general, dan cuenta de tres tipos impulsos originarios. Por un lado, las que devienen de procesos largos y accidentados de construccin organizacional, atravesando las sucesivas crisis de las localidades rurales de las provincias que, en sus orgenes, han sido motorizadas por organizaciones religiosas, fundaciones y/o agencias internacionales u otras entidades comunitarias27. Por otro lado, aquellas inducidas por los PDR en combinacin o no con otros programas pblicos (provincialeslocales). Por ltimo, las asociativas que, en general, responden al agrupamiento de pequeos y medianos productores en rubros especficos (lechera, apicultura, pequea ganadera, horticultura, etc.). Hay, a su vez, diferentes menciones a organizaciones pblicas locales y asociaciones de municipios aunque los estudios no comparten el eje argumental que lleva a la inclusin de este tipo de instituciones.28 En definitiva, las diferentes iniciativas y experiencias organizativas de tipo local aglutinan a un espectro relativamente amplio de productores y/o pobladores en torno a temas productivos, ambientales, sociales u otros. Como seala el RIMISP (2006:16), en el texto de la propuesta para una Estrategia de Desarrollo Rural en Argentina elaborada a solicitud de la SAGPyA, se advierte una enorme gama de iniciativas en
Eventualmente algunos documentos plantean la necesidad de realizar un estudio particularizado que profundice en las caractersticas de las organizaciones de los pequeos productores y, en general, los elementos analticos que se plantean en el abordaje de redes socio-territoriales. (PROINDER, Provincia de Buenos Aires, Gorenstein et. al., 2006; PROINDER, Provincia de Jujuy, Martnez, 2006). 26 En general, aqu se alude al INTA, Programa Social Agropecuario (PSA), Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (otros programas de accin local-provincial). 27 Un caso interesante es el la Red Puna de Jujuy. Para un anlisis particularizado de esta red de organizaciones, vese: Manzanal et. al (2006); Pelcano y Cutara (2006). 28 Por ejemplo, el documento de Crdoba al igual que los de Buenos Aires y Chaco, aluden a los consorcios intermunicipales, en el marco de anlisis bastante diferentes en relacin a los mismos.
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comunidades rurales de distintas regiones del interior del pas29 que con el concurso de la poltica pblica, podran expresarse en procesos dinmicos de transformacin productiva, desarrollo institucional y cambio social. Cabe realizar, sin embargo, una observacin adicional sobre la estrategia analtica del entramado institucional que han seguido los informes provinciales. Mayoritariamente, las descripciones han sido elaboradas sin una visin relacionada con la EDRP; no se ha tratado la combinacin estratgica entre, al menos, tres interrogantes bsicos: quines, por qu, y cmo. Algunos refieren a los objetivos institucionales, otros describen un amplio listado incluyendo localizacin, por ltimo, hay referencias a arreglos institucionales a nivel local-regional. Los casos provinciales seleccionados en el Box 2 son suficientemente ilustrativos de la amplitud y heterogeneidad del abordaje contemplado en estos informes. En cambio, el estudio de Mendoza, especficamente referido a las instituciones, da cuenta de una metodologa que permite sistematizar elementos de anlisis y evaluacin en la direccin mencionada. Con los resultados del relevamiento a una amplia gama de organizaciones no gubernamentales vinculadas a las poblaciones y actividades agro-rurales de la provincia, avanza en una tipologa que, si bien puede ser discutida, ilustra en trminos de quines, cmo y bajo qu motivaciones se agrupan, diferenciacin entre objetivos comunitarios, empresariales y sectoriales, tipo de limitaciones, etc.
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Ms an, implcitamente alude a la contradiccin que este hecho plantea respecto a la expectativa de mayor dinamismo institucional en las provincias pampeanas.
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BOX 2. Abordaje institucional. Casos Provinciales Seleccionados. En Jujuy: las organizaciones orientan su accionar a la resolucin de problemticas de productores minifundistas, de los trabajadores rurales y a grupos vulnerables (mujeres, jvenes, aborgenes) en distintas reas de la provincia. Se financian con fondos internacionales (agencias gubernamentales, organismos de cooperacin), nacionales y cuotas de afiliacin. Sus lneas de accin se centran en la asistencia tcnica, promocin, y consultora. Entre las ms destacadas: Asociacin para la Promocin Integral (API, localizada en Tilcara); Organizacin Claretiana para el Desarrollo (OCLADE, sedes en Humahuaca, Abra Pampa y La Quiaca); Red Puna (articulacin de unas 25 organizaciones locales del noroeste argentino); Centro Andino de Desarrollo, Investigacin y Formacin (CADIF, localizada en San Miguel de Tucumn); Centro de Estudios para el Desarrollo Regional (CEDRO, ONG integrada por profesionales de distintas disciplinas sociales e ingenieriles); Warmis (agrupacin de mujeres); Foro de Comunidades Aborgenes (formado por 172 comunidades aborgenes); Corporacin para el desarrollo de la Cuenca de Pozuelo (CODEPO; integrada por representantes del gobierno provincial, Universidad Nacional de Jujuy, la administracin de Parques Nacionales, representantes municipales y de las zonas de produccin). En Chaco: un conjunto de ONGs cuyas acciones estn orientadas a la resolucin de diversos problemas de los pequeos productores, trabajadores rurales y comunidades aborgenes. Entre stas se destacan, el Instituto de Desarrollo Social y Promocin Humana (INDES) (promociona y acompaa la creacin de organizaciones locales de pequeos productores, colaborando en el anlisis de sus problemas y en la planificacin y ejecucin de proyectos); el Centro de Investigacin y Promocin Educativa y Social (principales temticas abordadas trabajo, empleo, gnero y salud reproductiva; educacin no formal; formacin ocupacional; organizacin y redes; saneamiento y preservacin del medio ambiente; microemprendimientos econmico productivos); Junta Unida de Misiones (JUM, organizacin de origen confesional que recibe financiamiento internacional, trabaja con pequeos productores criollos y aborgenes en salud, subsistencia de estas poblaciones, as como en el apoyo a productores relocalizados y en el aprovechamiento sustentable del monte nativo); el Instituto de Cultura Popular (INCUPO, promueve el fortalecimiento del sistema de vida rural); Equipo Nacional de Pastoral Aborigen (ENDEPA, perteneciente a la Iglesia Catlica, tiene entre sus objetivos la defensa de la identidad de los pueblos indgenas, la tierra y los recursos naturales); la Iglesia Evanglica Bautista tambin desarrolla acciones en defensa de los pueblos indgenas en diferentes zonas de la provincia. En La Rioja: se mencionan organizaciones que motorizan algunos programas y proyectos que dan cobertura o contemplan cierta problemtica de los pequeos productores agropecuarios Riojanos. El caso ms destacado es el de Cmara Riojana de Productores Agropecuarios (CARPA), integrada por casi el 80 % de pequeos vinicultores. Su accionar tambin comprende otro tipo de producciones, como lo son las ganaderas que se desarrollan en el rea agrcola de la provincia. En Buenos Aires, adems de contemplar problemticas asociadas a las cooperativas agropecuarias, el diagnstico pone el acento en las organizaciones que operan en escalas locales diferentes (ciudades, localidades) y que, en general, se han difundido desde los aos 90, tales como: las Agencias de Desarrollo (ciudades medias); los Consejos municipales asesores, con amplia difusin entre las capitales de partido. Esta modalidad tipifica, entonces, a los distritos con mayor grado de ruralidad donde se combinan los que funcionan en el entorno de los gobiernos locales con aquellos vinculados a las estaciones experimentales del Instituto de Tecnologa Agropecuaria (INTA) localizadas en el medio rural de la regin. Por su composicin (representantes de las entidades de productores, de los sectores de educacin y salud, otros sectores econmicos locales, etc.) estn ms volcados a las problemticas de agro regional y, contemplan cuestiones ligadas a los sectores sociales ms vulnerables; Acuerdos pblico-privados que involucran el accionar de consorcios de productores (por ejemplo, para el mantenimiento de caminos rurales); Acuerdos o asociaciones intermunicipales (Consorcios Productivos) con el objetivo de capturar ventajas de escala (econmica-territorial) para promover exportaciones y desarrollar activos especficos (marca regional, laboratorios de certificacin de calidad, equipamiento) Fuente: Elaboracin Propia, en base a los Documentos PROINDER Provinciales.
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3. Propuestas institucionales de las Estrategias de Desarrollo Rural Provincial: Un primer balance La visin institucional que permea a las EDRP se asocia, en general, a los principios globales del discurso localista30 en relacin a la necesidad de construir una atmsfera democrtica, solidaria, y con una fuerte identidad local.31 Se alude con frecuencia a la conformacin del capital social entendido, en la mayor parte de los casos, como redes y organizaciones a travs de las cuales los PPA y pobladores rurales asumen compromisos colectivos y pueden acceder a recursos productivos y otras decisiones. Desde esta perspectiva, plantean la necesidad de instalar una nueva lgica en la gestin de los territorios y problemticas agro-rurales. Esta intencionalidad, sin embargo, se explicita en el plano discursivo dado que no siempre el contenido especfico de la propuesta institucional supone una dinmica totalmente diferente a la imperante. Vale la pena destacar, a su vez, que en ciertos casos la propuesta operativa se confunde con el paquete ideolgico amalgamado en el discurso del propio consultor. En tal sentido, puede presumirse dos situaciones posibles en relacin a la Estrategia: 1) no ha sido consensuada con la burocracia provincial poltica y/o de carrera; 2) el tamiz de la participacin social en su proceso de elaboracin ha sido insuficiente. Ambas situaciones inciden en la implementacin de los instrumentos que harn viable el diseo institucional sugerido por la propia Estrategia, as como en la sustentabilidad de las acciones centradas en este eje. Esto lleva a los dos temas comprendidos en esta seccin, por un lado, los esquemas institucionales propuestos en las EDRP y, por otro lado, a las limitaciones para avanzar en la direccin sealada en las mismas. Se trabaja, entonces, con las once provincias que ya han formulado su Estrategia de Desarrollo Rural en el marco de la primera fase del PROINDER; tambin, con la provincia de Mendoza pese a que comenz el proceso en forma autnoma. 3.1 La gobernabilidad de lo rural En la estructura pblica provincial ligada a las problemticas agro-rurales (producciones, pequeos productores, trabajadores, poblaciones) se pueden diferenciar dos situaciones. Una, propia de la visin tradicional de lo rural (vinculado a lo agropecuario) que ostenta la marca del modelo extensionista centralizado.32 La segunda, es receptiva del nuevo discurso de lo rural (ampliado), reconociendo reas y competencias diferenciadas para la atencin de los PPA y trabajadores rurales.
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En el informe del RIMISP (2006:57), rescatando reflexiones de Cavarozzi, se seala la visin del desarrollo local est instalada en el discurso (). Tanto a nivel provincial como municipal, se encuentra que el concepto de desarrollo local, y en menor medida el de desarrollo territorial rural, estn relativamente instalados como horizonte de polticas. No obstante, es baja todava la prioridad acordada en la agenda gubernamental y probablemente tambin en la agenda social. 31 La expresin identidad puede ser entendida en dos sentidos. Uno, en referencia a un elemento diferenciador del territorio respecto a otro lugar, que puede ser de carcter histrico, cultural, poltico, paisajstico, entre otros. Otra, hace a la forma en que los agentes individuales experimentan su situacin de ser habitantes de ese lugar. En tal sentido, la referencia local de los actores, es decir su identidad territorial, les lleva a realizar acciones colectivas con objetivos que pueden ser econmicos, sociales, polticos, etc. Esta segunda acepcin es las que subyace en los documentos provinciales analizados. 32 En un interesante anlisis sobre los enfoques que durante los ltimos 50 aos han guiado el accionar del INTA en relacin a la agricultura familiar, Carballo (2007:74) asocia este modelo institucional con el perodo (desarrollista) cuando La Extensin Rural se constituye como servicio Nacional centralizado.
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Estas caractersticas de institucionalidad pblica provincial se entrecruzan con la iniciativa ms reciente en tono a la formulacin de la EDRP en aquellas provincias que ya la han formulado donde, de acuerdo a propuestas de los actores movilizados en este proceso y/o de los lineamientos proyectados, pueden plantearse redefiniciones33. En este sentido, las propuestas sugieren la creacin o refuncionalizacin de estructuras descentralizadas, siguiendo el paradigma dominante de las actuales polticas de desarrollo, y en consonancia con ciertas caractersticas polticas e institucionales de la provincia. En rasgos estilizados, pueden definirse dos tipos de soluciones organizacionales: i) centrada en las funciones y competencias de unidades ejecutoras territoriales del estado provincial; descentralizacin operativa; pone el acento en la construccin de entidades con diferentes niveles de participacin socio-territorial, trascendiendo la esfera del aparato pblico provincial; governance territorial. 34
ii)
En este ltimo caso, se plantea un gradiente de situaciones, segn las funciones sugeridas para la instancia participativa propuesta, transitando desde el ejercicio de ciertas funciones descentralizadas de gobierno hasta la articulacin de los actores pblicos y privados para la representacin poltica de los mismos. El Consejo Regional, Foro Comarcal, Agencia de Desarrollo u otra organizacin de corte territorial prevista en la EDRP, aparece como una idea fuerza cuyo contenido y alcance estn ligeramente esbozados. La cuestin que s queda bien ntida es el objetivo que se persigue: una base institucional capaz de proporcionar interlocutores legtimos y representativos para un proceso interactivo de gestin del DR. Siguiendo a Silveira Bandeira (2006), en su anlisis de los procesos polticos de asociacin regional, estas organizaciones desempean, bsicamente, dos roles: - Instancias de articulacin de actores, es decir organizaciones puentes entre muchas entidades diferentes. Este tipo de organizacin, es definida en la bibliografa citada por este autor, como entidad cuya funcin principal es la de posibilitar que los actores con perfiles e intereses diferentes cooperen en el sentido de formular e implementar soluciones conjuntas para problemas complejos. Desempean un rol importante al ejercer influencia sobre la formulacin de polticas pblicas relevantes para la regin en la que actan35. En este marco, la dotacin de capital social regional es especialmente relevante en la medida que hace a las caractersticas de la organizacin social que facilitan o dificultan la cooperacin entre los actores del territorio;
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Soverna (PROINDER, 2007:28) al analizar globalmente la dimensin institucional de las EDRP, sistematiza los objetivos siguientes: formacin de capital social, capacitacin, fortalecimiento de las instituciones para la gestin endgena, oportunidades para la participacin, promocin de organizaciones solidarias, fortalecimiento de la escala organizacional, revalorizacin de la ciudadana y la democracia; mejora de la capacidad de gestin de los organismos pblicos; desarrollo de la capacidad de los municipios, fomento de sistemas de informacin, coordinacin de las polticas, etc. 34 Entendida como modalidad especfica de organizacin de la accin colectiva basada en la construccin de asociaciones y coaliciones de actores pblicos y privados orientados a resolver un objetivo definido en conjunto. 35 Siguiendo la terminologa de la literatura internacional, se trata de acciones de advocacy desarrolladas por diferentes organizaciones y coaliciones con objetivos de diferente tipo: incluir nuevos temas en la agenda gubernamental, alterar la posicin de acciones en la jerarqua de prioridades, influenciar sobre las caractersticas de determinadas polticas pblicas, etc.
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- Instancias de representacin, debate y deliberacin. Refiere, entonces, al otro papel relevante que es el ejercicio de representacin. En tal sentido, la actuacin de un CR debe permitir la formulacin consensuada de propuestas y demandas a los diferentes rganos de la administracin gubernamental. La entidad debe garantizar representatividad y legitimidad de los intereses ligados a la regin y aunque participen entidades de la administracin pblica, los elementos ms importantes de su actuacin son promover la interaccin entre los actores regionales, para crear consensos, articular demandas y formular propuestas. Los elementos sealados en este acpite constituyen el sustrato de la sistematizacin de las propuestas institucionales provinciales que a continuacin se realiza. 3.1.1. Descentralizacin operativa Catamarca: la propuesta se apoya en la trayectoria, reconocimiento institucional y alcance geogrfico de las Agronomas de Zona (AZ), que operan como delegaciones tcnicas departamentales de la Direccin Provincial de Extensin Rural (DPER), dependiente del Ministerio de Produccin y Desarrollo. La Estrategia plantea la necesidad de refuncionalizar las AZ, dotndolas de capacidades (fsicas y humanas) para mejorar sus funciones de asistencia tecno-productiva (ventanilla nica) y trascender a un nuevo gerenciamiento, de tipo estratgico, con capacidad para el dilogo, el consenso y la concertacin interinstitucional. En este marco, las principales limitaciones identificadas tienen que ver con la dotacin de equipamiento, recursos comunicacionales y profesionales de la AZ. Este cambio institucional no parece muy alejado de la dinmica imperante. No se trata de ninguna alteracin en el organigrama gubernamental y, en los hechos, la propuesta apunta a profundizar el modelo de gestin institucional ya instalado as como las lneas de accin poltica de la DPER. La Rioja: parte de un objetivo estratgico centrado en la recuperacin del Estado y sus instituciones como planificadores del DR (Fiorani, 2006:25); la institucionalidad propuesta se apoya en una Oficina Central de DR con competencia para el diseo y ejecucin de polticas provinciales agropecuarias y rurales. Paralelamente, un esquema descentralizado de oficinas nodales que siguen una regionalizacin segn vocacin productiva de los territorios rurales. Aunque se alude a una institucionalidad para el DR (ampliado) el esquema propuesto es asociable al tradicional modelo de extensionismo agropecuario, tanto en trminos organizativos como en las atribuciones vinculadas al eje productivo sectorial. No obstante, teniendo en cuenta la dotacin institucional de partida, se trata de una propuesta que exigira un fuerte compromiso poltico y financiero. Formosa: define al Ministerio de la Produccin como el conductor de la poltica de DR, con el Instituto PAIPPA centrado en la atencin de la pequea produccin agropecuaria en virtud de dos ventajas organizacionales que son valoradas en la Estrategia36. De este modo, en el nivel central se asegura una adecuada participacin
La visin del desarrollo rural planteada por el Ministerio de la Produccin, asentada en tres ejes de intervencin: las regiones, las cadenas de agregacin de valor y los sistemas de produccin, constituye el marco de referencia para plantear la dimensin institucional de la estrategia. A esta realidad se suma la presencia del Instituto PAIPPA que asegura, desde el punto de vista normativo, la participacin de todas las reas del Gobierno y de los programas pblicos en las intervenciones realizadas en los territorios,
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de todos los actores pblicos vinculados al DR, mientras que se promueve un esquema de descentralizacin operativa a travs de dos instancias; una, destinada a la articulacin de las acciones (Coordinaciones Zonales) y otra, ms local, encargada de la ejecucin de las polticas (Unidades Ejecutoras Locales). Sobre esta institucionalidad, la propuesta esboza algunos planteos en torno a la necesaria articulacin de los actores sociales involucrados37, resaltando, a su vez, que uno de los desafos consiste en: la redefinicin del papel del Estado como promotor del desarrollo, ya no slo como operador de los instrumentos de poltica sino como generador de relaciones con las organizaciones sociales, incentivando, dentro de las regiones y articuladas a las regiones, la competitividad econmica y la equidad social (Codutti, 2006:33). En suma, los lineamientos institucionales de la propuesta se ubican dentro del esquema imperante, profundizando la descentralizacin funcional, y reconociendo que la mayor limitacin para avanzar en un proceso de governance territorial es la existencia de vocacin poltica para la construccin de un proceso de este tipo. Chaco: luego de definir la necesidad de una instancia central de coordinacin y articulacin de las polticas e instrumentos de intervencin, y asumiendo su creacinSubsecretara de Desarrollo Rural dentro de la estructura del Ministerio de la Produccin-, la propuesta pivotea sobre una organizacin escalonada (gobiernos locales y Consejos Regionales de Planificacin) para efectuar la descentralizacin operativa de las polticas concebidas en la EDRP. La dimensin participativa (local/regional) es vista, entonces, de manera no vinculante, si bien se argumenta que de este modo se ir construyendo poder poltico para incidir en las decisiones de la Subsecretara de DR. En este sentido, la propuesta contempla otras dotaciones institucionales existentes (Fondo Especial del Tabaco, Subsecretara de Recursos Naturales y Medio Ambiente, Instituto de Colonizacin, entre otros). Esta definicin se conecta implcitamente con ciertos elementos diagnsticos contenidos en el mismo documento. En efecto, se hace referencia a las restricciones de la capacidad institucional pblica disponible para la conduccin de un proceso participativo (PROINDER, Provincia de Chaco, Codutti, 2003:27), sealando, bsicamente: la escasa calificacin de los recursos humanos a involucrar, limitantes en el presupuesto para atender a las demandas de los grupos agrarios y, en general, condicionantes para coordinar con organizaciones pblicas y privadas. La segunda restriccin refiere al dficit de las organizaciones de los pequeos productores. Identifica problemas en la conformacin legal, en el nivel de representatividad y de legitimacin de sus propuestas, cuestiones que afectan las posibilidades de coordinacin y participacin institucional en un proceso de DR provincial. 3.1.2 Governance territorial Crdoba: En el discurso constitutivo de la EDRP se plantea un principio de partida relativo a la responsabilidad del Estado, en todos sus niveles, porque es la nica
situacin que permite inferir la existencia de una arquitectura institucional adecuada para la instrumentacin de la estrategia. (PROINDER, Provincia de Formosa, Codutti, 2006:32) 37 Sin embargo, en el marco del carcter multisectorial de la estrategia, resulta necesario ampliar estas instancias para asegurar, adems de la participacin de los productores familiares, una adecuada representacin de las organizaciones sociales, en particular aquellas vinculadas al resto de los sistemas productivos que integran las cadenas de agregacin de valor. ((PROINDER, Provincia de Formosa, Codutti, 2006:33)
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esfera de la sociedad con la legitimidad poltica suficiente para proponer (e imponer) mecanismos deliberados para el cambio social (Navarro, 2002). (PROINDER, Provincia de Crdoba, Becerra et.al., 2006:78). En este marco, la necesidad de constitucin de un rea de Desarrollo Rural provincial contemplando la creacin una Direccin de Desarrollo Rural y de tres instancias de representacin y deliberacin de los actores vinculados a la problemtica. En primer lugar, una Mesa de Concertacin Provincial, atendiendo a la necesidad de una construccin poltica que viabilice la Estrategia. En segundo lugar, siguiendo la institucionalidad regional ya existente en la provincia (Comunidades Regionales creadas por Ley) sugiere la creacin de dos tipos de Consejos, uno Regional de Desarrollo Rural que al parecer seguira la regionalizacin ya instalada por la Ley de las Comunidades Regionales mientras que los Consejos territoriales, estaran asociados a la regionalizacin por caractersticas agroecolgicas homogneas. En ambos casos se tratara de entes de carcter representativo, con mandatos sociales no remunerados, cuyos integrantes representaran a los gobiernos municipales de la comunidad regional, y a las organizaciones rurales, con funciones deliberativas, de control de gestin pblica e incluso con competencias en las asignacin de recursos presupuestarios para el mejoramiento de la infraestructura pblica. (PROINDER, Provincia de Crdoba, Becerra et. al., 2006:112). Si se tiene en cuenta los dos tipos de dificultades, sealadas en el mismo documento, cabe presumir que esta propuesta institucional estara bastante lejos de las posibilidades polticas y financieras `provinciales. En efecto, por un lado se plantean condicionantes del presupuesto pblico y de instalacin poltica de la problemtica de los pequeos productores y trabajadores rurales, por otro lado, relativos a la construccin regional sugerida.38 Jujuy: la estrategia propone una Agencia de Desarrollo como rgano de diseo y ejecucin de polticas de desarrollo para la provincia. En su organizacin comprende varias instancias y niveles de decisin, as como distintas formas de representacin de lo pblico y lo privado. En la Agencia de Desarrollo de Jujuy (ADJ) estaran garantizadas tres cuestiones referidas al tipo de participacin poltica de los actores pblicos y privados. Primero, que las definiciones polticas sobre el diseo del Plan Operativo Anual (POA) se discuten y acuerdan en la Asamblea Provincial donde estn representados todos los actores. Segundo, que las definiciones financieras sobre el POA se discuten en un Directorio donde estn representados lo pblico y lo privado, as como lo territorial. Por ltimo, la ejecucin del POA se realiza a travs de las Agencias Territoriales que se constituyen de igual manera que la ADJ.
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..las Comunidades Regionales, creadas por Ley 9206, no se han constituido an en todos los departamentos de la Provincia y las que existen, muestran diferentes niveles de evolucin, segn la orientacin dada a sus actividades y el grado de participacin de los actores institucionales que las conforman. Algunas dificultades que presentan las que han logrado instalarse se originan en la limitacin de los municipios para convocar, y a la vez comprometerse con los desafos del territorio rural, en la medida que ste, no forma parte de su jurisdiccin, ni puede satisfacer sus intereses polticos a la hora de los procesos electorales. (PROINDER, Provincia de Crdoba, Becerra, et. al., ibid:96).
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Si bien esta propuesta institucional surge de un proceso participativo y de amplia movilizacin de los actores en torno al Desarrollo Rural39, su instalacin supone condiciones de alta voluntad poltica que, a juzgar por los resultados alcanzados hasta el momento no se han logrado todava. Chubut: el esquema institucional contempla dos tipos de instancias: la central o provincial y la territorial o comarcal, ambas responden a diferentes objetivos. En la instancia territorial se conciben dos organizaciones: 1) el Foro Productivo Comarcal que ser el espacio de participacin donde se definan las polticas y plasmen los proyectos estratgicos que se transformen en acciones sobre la base de la construccin de acuerdos. Son el escenario para canalizar las demandas y vertebrar acuerdos estratgicos. (PROINDER, Provincia de Chubut, Menedin, 2005:19); y, 2) el Consejo de Gestin un espacio operativo del desarrollo comarcal, de nexo y articulacin, con un poder delegado y especfico para el seguimiento de las polticas elaboradas por el Foro. Tiene la responsabilidad de la gestin de los proyectos. (PROINDER, Provincia de Chubut, Menedin, op. cit.:19) Para la instancia central o provincial se propone crear una Direccin de Desarrollo Rural, que compartira la intervencin en este mbito con un nmero importante de organismos provinciales (la mayora de nivel jerrquico superior). Entre ellos, la Corporacin de Fomento (CORFO-organismo autrquico provincial) que, hasta el momento de la formulacin de la EDRP, se encargaba de disear y ejecutar las polticas vinculadas al DR. En este sentido, no queda clara la funcionalidad de crear dicha Direccin si bien podra presumirse que responde a la necesidad poltica de controlar un Programa gestado en la rbita del Ministerio de la Produccin. Respecto a la dimensin territorial dos cuestiones a rescatar. Uno, el proceso participativo en la construccin de la EDRP parte desde el nivel comarcal, con la asistencia y coordinacin provincial, contemplando acciones altamente transversales y, por lo tanto, de amplio alcance en distintos territorios. Dos, el esquema organizativo integra a un conjunto amplio y heterogneo de actores de base territorial tanto pblicos (de los distintos niveles y poderes), como de las organizaciones productivas, sociales, acadmicas y otras. Se trata, entonces, de una propuesta que plantea una arquitectura institucional compleja con altas exigencias relativas a la densidad, capacidad y vocacin poltica de los sujetos sociales involucrados. Vale la pena hacer notar que la Estrategia de DR de Chubut fue formulada en el ao 2005 y que, en la rbita de la coordinacin central del PROINDER, su situacin se asimila al del grupo de provincias que tienen dificultades para encontrar la institucionalidad adecuada.40 Tierra del Fuego: la propuesta institucional contempla una Unidad Ejecutora Provincial (UEP), a cargo de la Direccin Provincial de Desarrollo Agropecuario, con un Consejo Asesor compuesto por todos los actores institucionales y territoriales vinculados con la Estrategia de DR. Por su parte, a nivel territorial, plantea la creacin de Consorcios Productivos donde se asociaran los productores involucrados en las tres reas de aprovechamiento agrcola de la provincia. La finalidad de los consorcios
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La construccin de la estrategia de Jujuy se hizo en base a diagnsticos y propuestas regionales que crearon un ambiente propicio para la formalizacin de la Asamblea Provincial de Desarrollo Rural. (PROINDER, Soverna, 2007:32). 40 Esta evaluacin, tal como se detalla ms adelante (Cuadro 2), combina cuatro criterios sobre el funcionamiento burocrtico y poltico del ADR y su articulacin. (PROINDER, CFI, 2007)
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ser: (1) facilitar en forma permanente las tareas de empadronamiento y reempadronamiento de las explotaciones en el padrn de productores agropecuarios de la Provincia (...); (2) gestionar el financiamiento necesario, no contemplado por el Programa, para realizar pequeas obras complementarias y para adquirir equipamiento e insumos no previstos en el Programa; (3) apoyar a la UEP en la preparacin de Planes Operativos del Programa de corto y medio plazo y en la ejecucin de las actividades del Programa (Proyectar, 2003:181) Tres cuestiones a destacar en relacin al eje institucional que, a su vez, deben asociarse al enfoque que subyace en la propuesta en su conjunto. En primer lugar, a diferencia de los casos provinciales descriptos hasta aqu, el documento de esta provincia no se encuadra en el contenido estricto de una EDRP; ms bien, ha sido concebido para la definicin de un esquema promocional de producciones con un alto impacto econmico y social en la Pequea Produccin Agropecuaria. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, la institucionalidad central responde a la necesidad de coordinacin y articulacin de polticas y recursos en funcin de este objetivo, centrado bsicamente en los PPA horti-frutcolas. Por ltimo, los Consorcios Productivos sugeridos para llevar adelante esta poltica replican un modelo de asociacin coercitiva41. En este marco, los productores socios o parteners del programa controlan el desempeo de la instancia central y gestionan aquellas necesidades no cubiertas. En suma, esta propuesta est bsicamente concebida desde una visin global asentada en la competitividad territorial (ver seccin 2.1) que, bajo un prisma analtico ms propio de vertientes neoliberales del desarrollo local, asocia la construccin de capital social a la necesidad de disminuir costos de transaccin, tercerizando responsabilidades en el desarrollo del programa. Entre Ros: asumiendo la multiplicidad de actores que intervienen en el DR propone la creacin de un Consejo Provincial de Polticas de DTR y Consejos Locales de DR (CDR provincial y local respectivamente). El primero, se constituira como un mbito de participacin de las instituciones y organizaciones de representacin de la agricultura familiar y actuara como un espacio deliberativo que ejercera funciones de intercambio, coordinacin general, programacin y control de las acciones estratgicas del Programa (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2006:23). Este CDR provincial estara integrado por una mesa operativa (Secretara de la Produccin, INTA y PSA), con el objetivo de ejecutar las propuestas y acciones consensuadas en su mbito y controlar y fortalecer a las mesas tcnicas locales. Los Consejos Locales, de carcter municipal, tambin asumen un rol deliberativo en torno a las polticas de desarrollo local. En la conformacin de los consejos deber preverse la integracin de las juntas de gobierno, escuelas, las representaciones de la agricultura familiar y del conjunto de organizaciones pblicas y privadas vinculadas al territorio (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2006:24). La faz operativa, como en su instancia provincial, tambin es participativa y compuesta por los tcnicos de los diversos programas que operan en el territorio. Las limitaciones ms serias para llevar adelante la propuesta institucional se desprenden del propio diagnstico provincial. En efecto, el mismo autor describe una trayectoria donde la falta de articulacin y sinergia entre las instituciones pblicoprivadas disminuye el alcance e impacto de los Planes, Programas y Proyectos de
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La participacin en los beneficios del programa horti-frutcola, o el acceso a determinados permisos, etc. est vinculada a la efectiva asociacin a uno de los Consorcios Productivos.
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desarrollo rural. (PROINDER, Provincia de Entre Ros, Viscay, 2006:15). Por su parte, adems de las condiciones de alta voluntad poltica y densidad institucional que deberan garantizarse para sostener un proceso de interaccin permanente, se plantean limitantes de orden instrumental no contempladas en la propuesta. Entre ellos, la cuestin no menor relativa a la delegacin de responsabilidades de ejecucin en un conjunto de tcnicos que responde a lgicas institucionales heterogneas. Hechas estas observaciones, cabe advertir que la ltima evaluacin del PROINDER ubica a esta provincia entre las de ms alta performance en funcin de: la buena vinculacin entre la esfera de decisin poltica y los cuadros tcnicos que integran el rea de DR; recursos humanos suficientes y calificados, y, entre otros, una incipiente institucionalidad para la participacin de las organizaciones e instituciones. (PROINDER, CFI, 2007) Buenos Aires: la propuesta institucional se basa en la rejerarquizacin del rea de Desarrollo Rural provincial y la creacin de espacios de representacin y deliberacin poltica de los diversos actores pblicos y privados con ingerencia en las polticas de DR. En tal sentido, se plantea una Mesa Provincial de Desarrollo Rural como instancia de representacin, debate, construccin de consensos y definiciones de polticas globales. Teniendo en cuenta los problemas de coordinacin y articulacin de programas y polticas, identificados en el Diagnostico, la propuesta institucional pone un nfasis especial en el proceso de construccin hacia adentro del aparato pblico provincial. En tal sentido, alude a la necesidad de: formacin de cuadros tcnicos desde una visin ampliada y sistmica de la cuestin rural; proceso de capacitacin continuo y permanente que garantice la percepcin de la visin estratgica sobre el DR; integracin de equipos de trabajo, flexibles e interdisciplinarios, para la gestin reticular de polticas y programas. Se contempla la organizacin de diversos mbitos participativos/territoriales de discusin y consenso atendiendo a la trayectoria de los actores localizados. Esto apunta no slo a detectar tempranamente problemas y potenciales vas de solucin, sino tambin al fortalecimiento organizacional y a la recreacin de un crculo virtuoso entre el accionar colectivo y las dinmicas de aprendizaje propias de estos mbitos. (PROINDER, Provincia de Buenos Aires, Gorenstein et. al., 2006:104). En este plano, entonces, la propuesta concibe la instalacin de Foros como instancias participativas y de capacitacin organizacional, aprovechando la herramienta para la transferencia de tecnologas, tratamiento de temticas especficas, localizadas y transversales (ie: emergencia agropecuaria, inundaciones, seguro social de los pequeos y medianos productores, rejuvenecimiento de las explotaciones y actividades agro-rurales; gnero, etc.). Respecto a la dimensin local, y a diferencia de gran parte de las propuestas reseadas, se explicitan una serie de condicionantes y problemas desde una perspectiva crtica de las visiones localistas en boga.42 Al igual que en el caso de Entre Ros, y junto con la provincia de Mendoza, la ltima evaluacin del PROINDER ubica a Buenos Aires en el grupo de alta performance
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la jerarquizacin terica y normativa del rol de los gobiernos locales no debe dar lugar a transferencias generalizadas, y sin la creacin de las condiciones, capacidades y competencias requeridas. Las polticas descentralizadas suponen complejidad de contenidos, y diferentes alcances abarcando, por ejemplo, otras escalas de organizacin social y territorial (PROINDER, Provincia de Buenos Aires, Gorenstein et. al., 2006:101)
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(PROINDER, CFI, 2007). Cabe advertir, si embargo, que tras el reciente cambio de gobierno una de las medidas ms trascendentes ha sido la dilucin del Ministerio de Asuntos Agrarios y la condensacin-desplazamiento de su estructura funcional al Ministerio de la Produccin. Mendoza: Siguiendo la documentacin oficial sobre el Programa de Desarrollo Rural de la Provincia, distintos organismos nacionales (INTA, Universidad, etc.), Fundaciones dependientes del Ministerio (ProMendoza, Instituto de Desarrollo Rural, etc.), ONGs, cmaras empresariales y asociaciones de productores, participaron con sus programas y proyectos (a travs de convenios) en el proceso participativo y consensuado de elaboracin de la EDRP. El Ministerio de Economa, a travs de la Subsecretara de Agricultura, Ganadera y Programacin Econmica, es el responsable del Plan de Desarrollo Rural Provincial43. La arquitectura institucional de la Estrategia se concibe a partir de la renovacin del pacto social en la esfera rural y el establecimiento de formas de reordenamiento de relaciones sociales de manera tal que se compensen y limiten los conflictos naturales entre comunidad, asociaciones gremiales, mercado y Estado. En tal sentido, el nfasis esta puesto en la configuracin de un espacio organizativo que promueva la insercin competitiva de las producciones regionales (ProMendoza, por ejemplo) y que participe e interacte con las instancias pblicas nacionales y provinciales responsables de la poltica sectorial y rural. Dentro del organigrama provincial, el Instituto de Desarrollo Rural, est concebido como un nexo entre el sector pblico y privado en materia agropecuaria y rural (generacin de informacin, asistencia para reconversin productiva, competitividad, educacin rural, ordenamiento territorial, etc.). Existe cierto consenso entre los especialistas respecto a la especificidad de este caso provincial, asociada a la mayor fortaleza y densidad de la institucionalidad rural respecto a las restantes provincias.44 No obstante, vale la pena hacer notar que el modelo del Instituto, al igual que el de las Agencias de Desarrollo, se instal como una especie de tecnologa de las prcticas polticas instrumentadas durante la dcada del 90 del siglo pasado. En ese marco, la institucionalidad se insertaba en una lgica ms vinculada a la bsqueda de factores de competitividad internacional y, por lo tanto, la visin de lo rural estaba muy asociada a las cuestiones tecno-productivas de las producciones con mercados externos.45 3.2 La dupla descentralizacin-participacin La referencia a lo local, sus capacidades endgenas (institucionales, econmicas, etc.), se ha impuesto como marco de referencia de las polticas rurales y, entre otros aspectos, de las propuestas descentralizadoras de las mismas. En este sentido, los discursos institucionales de los documentos provinciales -revisados en este trabajo-, apuntan a un esquema organizacional capaz, por un lado, de flexibilizar ciertas prcticas operativas del aparato pblico (provincial y local) y, por el otro, de generar un mayor grado de consenso y participacin en la aplicacin de las polticas.
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En ese marco se encuadra una Entidad de Promocin del Desarrollo Agropecuario de la Provincia de Mendoza (Decreto 592/97) encargada del Asesoramiento al Ministro, coordinacin de los actores pblicos intervinientes en el Plan y coordinacin con niveles nacionales, entre otras funciones. 44 Un diagnstico sobre este entramado, como se seal en la seccin anterior, fue realizado en el marco de una consultora contratada por el PROINDER. (PROINDER, Provincia de Mendoza, Giordano, 2005) 45 El acompaamiento pblico, tal como se sugera desde estas usinas terico-polticas, deba orientarse a generar condiciones para bajar los costos de transaccin de los bienes exportables.
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Estos objetivos no siempre son abordados de manera de resolver el necesario tradeoff entre ejecutividad y participacin. Por un lado, mientras la propuesta alude a la participacin de las sociedades locales (rurales) el anlisis del entramado institucional refiere mayoritariamente, tal como se analiza a continuacin, a sus marcadas debilidades en los territorios donde se pretende intervenir. Por otra parte, el concepto de flexibilidad en la aplicacin de las polticas est vinculado a un acercamiento hacia el beneficiario46 que, en la mayor parte de los casos, se resuelve con la descentralizacin operativa a niveles regionales e incluso locales aunque el arreglo institucional propuesto no siempre garantice el logro de este objetivo. Respecto a lo anterior resultan oportunas las reflexiones de Pabn Balderas (2005) sobre la dupla descentralizacin-participacin47: En muchos casos, la descentralizacin o sus tentativas se han tratado de armar sobre estados quebrados y sobre voluntades polticas debilitadas para encarar estos procesos de descentralizacin lo que ha conducido a procesos a medio elaborar o con medias verdades cuyos impactos no son tan alentadores (). Sin lugar a dudas, un elemento esencial del discurso y de las tentativas prcticas de descentralizacin se halla en el tema de la participacin social y aqu nuevamente existe todava un largo camino que recorrer mejorando las prcticas existentes y creando otras prcticas ms realistas. Las experiencias reflejan caminos polarizados en cuanto a la participacin social que se expresan en aquellos discursos maximalistas de la participacin y aquellos que slo enmascaran renovados procesos de exclusin. Tal vez, el concepto ms esquivo y de difcil ejecucin pasa por el de participacin estratgica que se manifiesta en un mbito donde no todo debe ser consultado, debiendo construirse tambin una capacidad operativa y ejecutiva para tomar algunas decisiones. (Pabn Balderas, 2005:299-300, destacado propio) El hilo argumental de estas reflexiones pone el acento en la constitucin de una arquitectura poltica con visin estratgica y, en este marco, la carga discursiva en torno a la participacin social se ajusta a las realidades concretas de las debilidades sociales e institucionales (pblicas y privadas) imperantes en escenarios perifricos. La revisin de los documentos provinciales muestra algunas pistas en torno a esta lnea de anlisis. En efecto, con mayor o menor profundidad, refieren a dos tipos de limitaciones para encarar las propuestas de la EDRP: i) la capacidad pblica para conducir-acompaar la implementacin de las polticas; ii) la articulacin institucional (pblico-pblico y pblico-privada) y coordinacin de esfuerzos. En el Box 3, se presenta una estilizacin de estas problemticas a partir de las observaciones extradas de algunos de estos trabajos.
46
Es decir, que cuanto ms cercano est el nivel de ejecucin de los destinatarios de la poltica, mayor ser el grado de adaptacin de la misma a las necesidades reveladas. Ntese que es una deduccin asimilable a un precepto que surge del enfoque neoclsico donde se postula la causalidad descentralizacin = eficiencia. 47 Este trabajo refiere a los desafos de la cooperacin internacional para la descentralizacin en Amrica Latina y condensa resultados de mltiples experiencias, con nfasis en el caso de Bolivia.
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BOX 3. Limitaciones provinciales.
Institucionales.
Observaciones
seleccionadas
de
los
documentos
I. Limitantes desde la capacidad pblica Las restricciones existentes para la atencin de las cuestiones vinculadas al desarrollo rural se manifiestan con mayor intensidad cuando se contrapone la capacidad institucional pblica disponible con la requerida para la conduccin de un proceso participativo para el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. La estructura de personal muestra perfiles excedentarios en categoras de baja calificacin y un marcado dficit en otras de mayor exigencia tcnica, en particular de personal con las habilidades requeridas en una estructura orientada a promover el desarrollo rural (PROINDER, Provincia de Chaco, Codutti, 2003:27). Un rpido examen de los cuadros de desempeo presentados en esta seccin revela dificultades generalizadas en las reas de (i) disponibilidad de infraestructura y recursos materiales, incluyendo financiamiento; (ii) disponibilidad de recursos humanos especializados; (iii) cumplimiento de metas; (ii) monitoreo de programas de trabajo por institucin individual y sobre todo pluri-institucionales; (iv) capacitacin; (v) acceso a informacin de otras instituciones y regiones. (PROINDER, Provincia de Tierra del Fuego, Proyectar, 2003:127). Entre las dificultades nos encontramos que los Organismos Pblicos poseen: Escasa especificidad tcnica Capacidad de gestin deficitaria Recurso movilidad limitado Bajos niveles de articulacin entre organismos pblicos. Necesidades sentidas: Financiamiento, Informacin, Articulacin Institucional, Comunicacin, Infraestructura, Personal Idneo. (PROINDER, Provincia de Mendoza, Giordano, 2005:57) II. Dficit de articulacin y coordinacin El anlisis de la situacin institucional y programas existentes en materia de desarrollo rural en la provincia permite observar la presencia de una multiplicidad de organismos y diversidad de procedimientos, mecanismos operativos y grado de cobertura de reas geogrficas y beneficiarios. En la mayora de los casos las tareas desarrolladas por estas instituciones no estn coordinadas (PROINDER, Provincia de Jujuy, Martnez, 2007:67) En cuanto a las acciones vinculadas al desarrollo rural ejecutadas por el Ministerio de la Produccin, los principales dficit relacionados con la organizacin interna estn asociados con la ausencia de una unidad de organizacin que coordine las estrategias de intervencin desarrolladas por las distintas Subsecretaras () otras organizaciones plantean que algunos programas han instrumentado estrategias tendientes a su fragmentacin con el propsito de restarle poder de negociacin. En este sentido, sealan que los programas que disponen de asistencia financiera trabajan con asociaciones zonales o locales de pequeos productores y no con las organizaciones que las renen o agrupan en el mbito provincial, situacin que estimula la eclosin de una multiplicidad de organizaciones locales de productores con escaso grado de representatividad y poder de negociacin. (PROINDER, Provincia de Chaco, Codutti, 2003; 35 y 38)
La discusin anterior tiene directa relacin con otra problemtica para la implementacin de la EDRP; las organizaciones de la sociedad civil, esto es, los otros actores de la participacin social y poltica. El material provincial alude, bsicamente, a dos o tres problemticas en relacin a este entramado institucional. En primer lugar, de naturaleza poltica, es decir la cuestin de la construccin de poder local-rural. En Entre Ros, por ejemplo, Viscay (2004:3) subraya el bajo el peso poltico de instituciones intermedias, ONG's e instituciones de poder local que se traduce, entre otros aspectos, en la baja participacin y poder de los habitantes de zonas rurales (en comparacin con los habitantes urbanos). Un aspecto asociado a esta cuestin es la capacidad convocatoria de la base institucional rural y, ms en general,
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la baja motivacin organizativa de los PPA y pobres rurales. En el diagnstico de la provincia de La Rioja se ha detectado: apata a la participacin y creacin de organizaciones; organizaciones con directivos con mandatos vencidos; organizaciones de PPA sin capacidad de financiacin y/o infraestructuras; escasa presencia de organizaciones de PPA en ciertas zonas rurales aisladas; dbil presencia de organizaciones por rubros productivos; desconfianza y escasa conciencia sobre el valor de la organizacin (Fiorani, 2006:23). El documento de Jujuy (Martnez; 2007:6667) refiere, por su parte, a la resistencia a la organizacin que manifiestan productores de ciertas reas rurales. El segundo problema sealado en estos informes es el de la capacidad de gestin. Los resultados de la encuesta a instituciones realizada en la provincia de Mendoza, por ejemplo, revelan que las organizaciones de la sociedad civil denotan capacidad de gestin deficitaria, con fuertes falencias financieras y en la dotacin de recursos (humanos, tcnicos y de informacin). Esta situacin tambin se explicita en la provincia de Jujuy -Baja capacidad de desarrollo y gerenciamiento de las organizaciones representativas de los productores- y en el informe de la provincia de Chaco. Por ltimo, la cuestin de la presencia o formalizacin de las instituciones. Tambin aqu el informe de la provincia de Chaco da cuenta de esta situacin: Desde el punto de vista de las reglas de juego (aspectos legales y modelos culturales) algunas organizaciones carecen de personera jurdica y no estn inscriptas en ningn registro, situacin que incide sobre sus posibilidades de insercin institucional. Las organizaciones que se encuentran en esta situacin estn impedidas como tales de efectuar transacciones, celebrar contratos o contraer obligaciones en su propio nombre, constituyendo una dificultad para acceder, por ejemplo, a operatorias de financiamiento para emprendimientos asociativos o inversiones comunitarias. (PROINDER, Provincia de Chaco, Codutti, 2003:34) Los obstculos y condicionantes de las organizaciones rurales tienen implicancias sobre los rumbos de cambio de la institucionalidad pblica esbozados en las EDRP. Naturalmente, resultan ms significativos en el caso de las propuestas basadas en mecanismos de governance territorial sistematizados en 3.1.2. y, por consiguiente, en las posibilidades de avanzar en la construccin de instancias de articulacin y consenso como la Comisin/Mesa, Foro u otra organizacin semejante. Es importante reconocer, sin embargo, que estos instrumentos de la Estrategia Provincial pueden operar como espacios organizativos de maduracin y/o fortalecimiento de las diferentes iniciativas que aglutinan productores y pobladores en torno a temas productivos, ambientales, sociales u otros que hacen a las sociedades rurales. Por ltimo, una breve referencia a otros factores que hacen a las potencialidades de la base institucional comprometida en una EDRP. Si bien es difcil establecer reglas generales sobre el entramado de organizaciones rurales con buenas perspectivas operacionales en espacios rurales locales, no cabe duda que la promocin del DR plantea un requisito bsico asociado a la existencia de cierta densidad institucional. A su vez, la lejana o dispersin de las comunidades rurales puede jugar un destacado papel en la configuracin y resultado de las polticas pblicas. Otro requisito la dupla participacin-descentralizacin, entonces, es la inclusin de centros urbanos medios en tanto sedes de las organizaciones con races e intereses en la regin en su
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conjunto. Dicho de otro modo, para facilitar la articulacin y coordinacin entre los actores de una Estrategias de DR se requiere: un grado mnimo de densidad institucional una distancia fsica que no perturbe procesos de proximidad organizacional
Al respecto, tal como se seal en la seccin anterior, la informacin contenida en los documentos provinciales es sumamente heterognea y, en muchos casos, ambigua. El punto central respecto a estos dos ltimos requisitos es que, adems, estos anlisis no contemplan al espacio institucional desde esta perspectiva y, por lo tanto, es difcil establecer si existen ventajas o desventajas para implementar los lineamientos propuestos. 3.3. Sntesis y evaluacin preliminar Para el conjunto de provincias que han formulado Estrategia de Desarrollo Rural, el Cuadro 2 refleja las caractersticas del proceso institucional teniendo en cuenta el contexto de partida, la propuesta sugerida en la misma, as como la ltima evaluacin efectuada desde la coordinacin del PROINDER. En tal sentido, se rescatan elementos del informe PROINDER (1999) sobre la situacin institucional provincial en su inicio. Primero, la visin del ADR sobre el tipo de acompaamiento a realizar al conjunto de los PPA y trabajadores rurales, diferenciando las provincias segn detenten una visin productivista (tradicional) o neo-rural.48 Con esta clasificacin se intenta mostrar la trayectoria previa entendiendo que, en general, el discurso neorrural se consolida con la elaboracin de las EDRP, aunque esto no siempre significa el acompaamiento de la burocracia de las estructuras provinciales. En segundo lugar, se toma la clasificacin desarrollada en el citado informe acerca de la existencia de un ADR con dedicacin exclusiva y especfica en la atencin a la PPA, con o sin recursos exclusivos o completos; y, tercero, se hace una referencia al nivel jerrquico del ADR dentro de los Ministerios de los cuales dependen. Con estos dos ltimos elementos, se pretende sopesar la importancia poltica de las ADR en el inicio. Luego se presentan una serie de variables referidas a la propuesta institucional que figura en los documentos de las EDRP. La primera identifica si se propone o no cambios en algn aspecto de la dimensin institucional provincial; la segunda contempla el tipo de modificacin requerida por la EDRP, bsicamente, en el nivel jerrquico de las ADR. Tambin se incorpora, bajo el ttulo gobernabilidad de lo rural, la caracterizacin realizada en el presente documento sobre los dos tipos salientes descentralizacin operativa y governance territorial que surgen de las distintas EDRP. A modo de conclusin, se relaciona la institucionalidad propuesta en las EDRP con la trayectoria previa, intentando medir la intensidad del cambio a travs de dos dimensiones: la financiera y la poltica. La primera, refiere a la magnitud de recursos provinciales que deberan asignarse para la implementacin de la propuesta. La segunda, por su parte, refiere a la suma de voluntades polticas (funcionarios de
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Segn esta clasificacin, la primera se centra en el aggiornamiento productivo de los productores mientras que la segunda incorpora preocupaciones referidas al hbitat rural, las posibilidades de desarrollo social de los destinatarios de la poltica, etc.
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carrera y polticos, intereses dentro de la burocracia administrativa, etc.) que deberan alinearse detrs de la propuesta. Cabe advertir el carcter indicativo del nivel (bajo, medio, alto) de exigencia asignado a cada provincia. Por ltimo, se incorpora la evaluacin de la situacin institucional provincial efectuada en la coordinacin central del CFI donde se combinan cuatro criterios referidos a la implementacin y concrecin de propuestas de DR. 49 Cuadro 2 Provincias con Estrategia de Desarrollo Rural: trayectoria institucional
Punto de Partida Pcias. Tipo de Instituc. ADR con dedicacin especfica y exclusiva No S, con recursos no exclusivos y/o completos No Autar q. Propuesta Institucional Jerar Cambio Camqua/ de bio nivel Jerarqua 4 Si Rejerarq. Gobernabilidad de lo Rural Governance Territorial Instrumental Descentralizacin operativa Descentralizacin operativa Governance Territorial Institucionalizada Governance Territorial Institucionalizada Governance Territorial Institucionalizada Descentralizacin operativa Nivel de Compromiso Pol. Medio Finan. Medio Buena Con serias dificultades (*) Con dificultades (**) Con serias dificultades Con serias dificultades Buena Con serias dificultades Con dificultades Con serias dificultades Buena Con serias dificultades Eval. PROINDER 2007
Buenos Aires
Tradicional
Catamarca
Neorural
Si
No
Bajo
Medio
Chaco
Tradicional
Si
Rejerarq.
Alto
Alto
Chubut
Tradicional
No
Si
Creacin
Alto
Bajo
Crdoba
N/d Si, con recursos completos Si, con recursos completos No No N/d
Si
Creacin
Alto
Medio
Entre Ros
Neorural
Si
No
Bajo
Bajo
Formosa
Neorrural
No
No
Bajo
Medio
Jujuy La Rioja Mendoza Tierra del Fuego
Tradicional Tradicional
Si Si No
No Creacin No
Tradicional
No
Si
No
Governance Territorial Alto Institucionalizada Descentralizacin Alto operativa Governance Territorial Medio Instrumental Governance Territorial Alto Institucionalizada
Medio Alto Medio
Bajo
Los criterios utilizados en la evaluacin de la situacin institucional del desarrollo rural (DR) en las provincias, contemplan: (i) el respaldo o jerarquizacin poltica de las funciones de desarrollo rural, y la vinculacin efectiva entre el rea de decisin poltica y los cuadros tcnicos, (ii) la formalizacin de lineamientos de estrategia, (iii) la calidad/cantidad de los equipos tcnicos dedicados a la tarea, (iv) la existencia y el funcionamiento de un mbito institucional para el dilogo poltico y la participacin de las organizaciones de la comunidad que garantice el consenso. (PROINDER, CFI, 2007:1)
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(*) Falta de compromiso poltico por parte de las autoridades provinciales del Desarrollo Rural o de articulacin de los equipos tcnicos con esas autoridades o, an habiendo inters y reconocimiento, las acciones se realizan desde varias instancias institucionales sin liderazgo claro. (**) An cuando tienen una buena vinculacin / inters de las autoridades polticas por el desarrollo rural y estrategia de DR, no poseen alguna de las siguientes condiciones: a) una mejor dotacin de equipos tcnicos o b) un mbito para la participacin de la comunidad.
Fuente: Elaboracin Propia en base a Documentos Provinciales del PROINDER, CFI (1999 y 2007).
4. Fortalecimiento institucional de las Provincias: un nuevo punto de partida? Para avanzar en esta discusin conviene retomar algunos elementos del Componente FI del PROINDER, reseados en la primera seccin de este trabajo. Las acciones desarrolladas en la primera fase del Programa, encuadradas en la dinmica de la SAGPyA para reorientar y definir una estrategia de DR del pas, acompaaron la Creacin del Foro de Agricultura Familiar, y de la CDR ampliada (con incorporacin de las Provincias) que, adems de sus funciones operativas y de seguimiento, ltimamente parece haber ganado peso poltico e institucional. Respecto a las provincias, las condiciones gestadas se ajustaron parcialmente a las previsiones de la primera fase y, el PROINDER Adicional Subcomponente Apoyo tcnico para el fortalecimiento de la institucionalidad rural provincial, plantea los objetivos siguientes: Generar capacidad institucional para proyectar e implementar las acciones de Desarrollo Rural (DR) en el marco de las estrategias provinciales identificadas. Apoyar la implementacin. Identificar lineamientos de estrategia de DR en las provincias donde no se hayan identificado. Apoyar el desarrollo territorial rural (DTR) en el marco de las estrategias provinciales de DR, con nfasis en la participacin de la sociedad civil.
La novedad en la nueva fase, tal como se seal, tiene que ver con la incorporacin de dos soportes institucionales que contribuiran a la sustentabilidad de las acciones provinciales y nacionales (Ver Box 4).
BOX. 4: PROINDER Adicional - Subcomponente Apoyo tcnico para el fortalecimiento de la institucionalidad rural provincial. Instrumentos 1) redes de circulacin de informacin (portal interactivo a nivel provincial), que vinculen a las instituciones pblicas con injerencia en el Desarrollo Rural (municipios y escuelas rurales incluidos), organizaciones de apoyo y organizaciones de pequeos productores. La consolidacin de estas redes permitira en el mediano plazo llevar adelante en forma relativamente homognea las acciones de Desarrollo Rural; identificar prioridades; definir proyectos de intervencin a escala local; formular y ejecutar un programa de capacitacin de los recursos humanos provinciales. 2) creacin de instancias consultivas coordinadas por las reas de Desarrollo Rural de cada provincia, integradas por los representantes de los programas de Desarrollo Rural ejecutados en el territorio, los representantes provinciales de los ministerios de Salud y Accin Social, Trabajo, Infraestructura y Educacin, y representantes de las organizaciones de productores e instituciones de apoyo al sector. Estas instancias complementaran la CDR ampliada a conformar en el nivel nacional y supondran una continuidad con el reconocimiento de la sociedad civil que se est dando en ese nivel. Analizaran mecanismos de complementacin de recursos, identificaran socios en aspectos del Desarrollo Rural que exceden lo sectorial agropecuario. () La creacin de estas instancias de dilogo, la inclusin en ellas de las organizaciones representativas del sector productor, y el compromiso de convocarlas peridicamente, son aspectos a contemplar explcitamente en los proyectos de asistencia tcnica provincial a formularse en la nueva etapa, en los que se disearan los mecanismos de implementacin y las funciones respectivas. Fuente: PROINDER- Adicional (2006: 2)
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Tres inquietudes matizan la concrecin de estas propuestas50. Primero, los resultados alcanzados hasta el momento. Las evaluaciones realizadas coinciden en remarcar la naturaleza acotada y, muchas veces dispersa en el tiempo, de los proyectos de fortalecimiento institucional contractualizados con las provincias. Por su parte, tal como se ha intentado sistematizar en este trabajo, el conjunto de las once provincias con EDRP si bien han sentado las bases en el camino de bsqueda del DR, no necesariamente parten de trayectorias y condiciones polticas asimilables ni, por lo tanto, requieren el mismo nivel de exigencia y esfuerzo (Ver Cuadro 2). A modo de hiptesis de trabajo podra sugerirse que, ms all de sus matices, habra lneas de continuidad en Entre Ros, Mendoza, Jujuy y Buenos Aires, debido a que la fase de elaboracin de la Estrategia ya ha trascendido el escritorio de los planificadores y consultores a un amplio espectro de organizaciones. Aunque el mtodo de aproximacin a los procesos de formulacin de la EDRP no permite una afirmacin taxativa, cabe sugerir la posibilidad de que buena parte de las Estrategias ya formuladas carecen de un marco de interaccin y fertilizacin cruzada entre el equipo tcnico (responsable de la elaboracin del documento), personal de las ADR y la burocracia provincial poltica y/o de carrera. Ms all de los Foros o Talleres participativos realizados en el proceso de elaboracin, lo que aqu se quiere remarcar es que los lineamientos estratgicos carecen del tamiz poltico necesario para pasar a la fase de ejecucin de polticas y programas. Hasta donde el conocimiento de los hechos lo permite, se podra sugerir que este sera el caso de Crdoba, Tierra del Fuego y La Rioja. La segunda inquietud refiere a la creacin de instancias provinciales de concertacin Mesas/Comisiones de Desarrollo Rural. Es muy probable que ya existan experiencias previas, inducidos por distinto tipo de problemticas rurales (productivas, ambientales, regionales, etc.), con diferentes grados de formalizacin y resultados. Sin embargo, el nivel de complejidad que adquieren las propuestas de la mayora de las EDRP requiere indagar sobre si estas instancias participativas son una base slida para el desarrollo de una gestin asociada de las polticas de DR.A qu tipo de demandas respondieron estas alianzas? Cules fueron los actores sociales y polticos que participaron y su representatividad en la sociedad rural? Qu rol jug o ejerce el gobierno provincial? Qu tipo de compromisos generaron y cuntos se contractualizaron? Cul fue el grado de cumplimiento de los objetivos que le dieron origen? Estas alianzas u asociaciones, an bajo otros motivos, se sostuvieron en el tiempo? Cabe advertir, asimismo, sobre la necesaria mirada acerca del alcance territorial de estas acciones. En muchos casos, las instancias de participacin local-rural cuentan con limitaciones no solo geogrficas (en trmino de territorios dispersos y/o aislados), sino tambin institucionales como son la falta de representatividad, formalidad o peso
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Asimismo, hay una serie de cuestiones metodolgicas y operativas que hacen a la efectividad de la nueva fase. En relacin a las consultoras tcnicas contratadas por el PROINDER cabe advertir dos tipos de problemas. Uno, detectado a partir de la lectura de los documentos provinciales, que refiere al mencionado ruido conceptual y que, en buena medida, obedece a la falta de una buena combinacin disciplinaria del equipo consultor responsable del trabajo. Otro, marca la necesidad de una mayor interaccin con las ADR. La experiencia de este equipo de trabajo en Buenos Ares indica que las sinergias que comienzan a esbozarse en el rea Tcnica Provincial, durante el proceso de elaboracin de la Estrategia, podran profundizarse a travs de un programa ms sistemtico de acompaamiento. Probablemente, en las provincias con Estrategia, la cuestin sea invertir en recursos humanos con competencias y habilidades para monitorear el funcionamiento de las ADR y, ms an, cooperar en el armado poltico de la EDRP.
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poltico de las organizaciones rurales, junto a la falta de capacidad operativa y poltica de los municipios intervinientes. Estas debilidades, que dificultan la concrecin de los compromisos asumidos por las partes, se diluyen en la medida en que se configuren espacios asociativos de alcance regional-provincial. Tercero, cmo vehiculizar la articulacin entre las lneas de continuidad del PROINDER con los nuevos equipos de gobierno que acaban de asumir en las Provincias. Hay aqu una serie de interrogantes que hacen, por un lado, a la consecucin del proceso iniciado con la formulacion de las EDRP, y por otro lado, a las provincias, que deberan concretar el diseo e implementacin de las mismas. En la sistematizacin y evaluacin de resultados de la primera etapa del PROINDER, Soverna (op. cit.) se refiere a la naturaleza de la actividad de capacitacin encarada cuando se produjo el cambio gubernamental del 2003. En esa oportunidad se ajustaron, entre otros aspectos, los contenidos de un mdulo de capacitacin sobre aspectos globales del paradigma del DTR a fin poner en una misma sintona a los equipos tcnicos provinciales. Los conocimientos que se manejan desde esta consultora, no permiten por el momento, discernir sobre la profundidad del cambio poltico operado en las provincias. Esto es, en qu medida permanecen los equipos tcnicos anteriores, cul es su jerarqua burocrtica, y en general, el tipo de situacin poltica que rodea a la problemtica del DR. En tal sentido, los instrumentos de recoleccin de informacin que a continuacin se analizan buscan adentrarse en el conocimiento del nuevo mapa poltico-institucional provincial relacionado con lo Rural. 4.1 Nuevos elementos evaluatorios A los fines de contribuir con las futuras lneas de accin del CFI, se propone considerar la realizacin de un relevamiento que contemple, al menos, tres nuevas fuentes de informacin, aplicadas con iguales criterios de sistematizacin en todas las provincias. En primer lugar, una encuesta para tcnicos de las reas de Desarrollo Rural de las provincias (ADR); segundo una gua de entrevista para funcionarios polticos y/o de carrera referentes del DR, y, tercero, la elaboracin de una base sobre la matriz institucional rural, utilizando las unidades provinciales (UP) del PSA y/o nodos del Foro de Agricultura Familiar de las provincias. Aqu se profundiza en las dos primeras fuentes. Dos aclaraciones antes de continuar. Primero, como estos instrumentos sern aplicados a provincias con o sin EDRP, este trmino debera reemplazarse por uno que permita comprender a la totalidad de las situaciones existentes (con o sin estrategia, en curso de formulacin, etc.) para ponerlo como referencia del objetivo deseado o meta de las polticas pblicas de DR entre los interlocultores consultados. Segundo, teniendo en cuenta los conocimientos especficos acumulados en la Coordinacin Central del PROINDER, las propuestas metodolgicas de recoleccin de informacin deberan ser revisadas y sometidas a un proceso de readecuacin en funcin no slo de la informacin sistematizada en el rea, sino tambin de la experiencia en la aplicacin de los instrumentos elegidos. ii. Encuesta a las ADR. Respecto a la capacidad operacional del ADR, la propuesta se basa en la aplicacin de un formulario de encuesta que permita relevar cuestiones fundamentales que hacen a su funcionamiento (Ver ANEXO I). Los interrogantes buscan indagar sobre
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dos aspectos, lo que potencialmente puede realizar y lo que es esperable que realice el ADR51. En el primer caso, lo que potencialmente puede realizar, se busca establecer cmo se inserta el ADR en la estructura administrativa provincial, su trayectoria institucional y cambios previstos. Algunos indicadores del funcionamiento anterior de las ADR dispersin temporal; ascenso/descenso de jerarqua, recambio frecuente de funcionarios y objetivos/funciones, etc.-, permitiran inferir la voluntad y conciencia poltica que ha existido respecto a las polticas rurales en el marco de la administracin provincial de turno. Asimismo, se solicita una descripcin detallada sobre la disposicin de recursos sea a travs de los flujos (informacin presupuestaria) o a travs de stocks (informacin de inventarios). Se pone, tambin, especial atencin al personal tcnico/profesional tratando de construir variables cualitativas que den cuenta de la formalidad del vnculo, el grado de dedicacin, las reas de actuacin y el grado de presencia territorial del mismo. En suma, esta seccin del formulario contiene elementos para esbozar un anlisis de potencialidades y condicionantes de las ADR provincial. Para evaluar las actividades efectivamente realizadas, el formulario contempla preguntas referidas a: acciones ejecutadas desde la formulacin de la EDRP o firma del convenio de fortalecimiento institucional con el PROINDER; iniciativas participativas motorizadas y/o acompaadas por el ADR; vinculacin de estas experiencias con las acciones previstas en un futuro mediato; y, cuales fueron los principales socios pblicos y privados a la hora de la implementacin concreta de la EDRP. Tambin se propone relevar el grado de apertura institucional del ADR a otros organismos pblicos y organizaciones privadas indagando sobre la concrecin de instancias participativas y acuerdos interinstitucionales en torno al proceso de difusin, consulta, debate, consenso e implementacin de polticas de DR. ii. Gua de entrevista para el responsable poltico del ADR. Uno de los elementos identificados en el balance de la primera etapa del PROINDER, subraya el dficit en la articulacin poltica de las ADR provinciales. La Entrevista a funcionarios polticos provinciales es algo ms que un instrumento de recoleccin de informacin. En efecto, sus interrogantes se constituyen, a su vez, en la presencia del Proyecto, y su evaluacin, del proceso institucional seguido en la provincia respectiva. Las cuestiones a indagar giraran bsicamente en torno a tres aspectos: a) conocimiento y compromiso poltico personal del referente con respecto al DR; b) permeabilidad del discurso del DR en los debates y prcticas de los altos niveles jerrquicos de gobierno, y, c) la visin del gobierno provincial acerca del grado de movilizacin de las instituciones pblicas y privadas en torno al DR, y por ende, la posibilidad de la construccin de instancias participativas de consenso y definicin de las polticas pblicas destinadas al DR. (Ver Anexo 2)
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Dos dimensiones cruzan el anlisis aqu propuesto. Primero, el carcter inercial de la administracin pblica, que implica que existe en las instituciones una suerte de path depence, que determina de alguna manera que solo sean viables en el corto plazo cambios de tipo incremental en el desarrollo de las polticas pblicas. El segundo, refiere a la necesaria conjugacin de voluntades polticas (no solo de los polticos, sino del personal tcnico/profesional y administrativo involucrados) para llevar a cabo los cambios institucionales propuestos o necesario en funcin de un proceso de consulta, debate, consenso, difusin e implementacin de polticas pblicas de DR.
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Referencias Bibliogrficas Blanes J (2005): descentralizacin. Un rea de posibilidades y de conflictos. Lecciones del caso boliviano, en Blanes J. y Pabn Balderas E. (Comp.) La Descentralizacin en Amrica Latina, Logros y Desafos. El papel de la Cooperacin Europea, CEBEM, La Paz. Brando C., Monteiro da Costa E., da Silva Alves M. (2006): Construir o espao supralocal de articulao socioproductiva e das estratgias de desenvolvimento. Os no vos arranjos institucionais, En Campolina Diniz C. y Crocco M. (Org.) Economia Regional e Urbana. Contribuoes tericas recentes, Editora UFMG, Belo Horizonte. Caravaca, I., Gonzlez, G., y Silva, R. (2005) Innovacin, redes, recursos patrimoniales y desarrollo territorial. En Revista EURE, Vol. XXXI N 94, pp 525, Santiago de Chile. Carballo C. (2007): Cincuenta aos de agricultura familiar y desarrollo rural en el INTA, Revista Interdisciplinaria de Estudios Agrarios, N 26 y27, Buenos Aires. Craviotti, C. Capacidad institucional a escala local. Informe final. PROINDER, Mimeo. Marzo de 1996. Daz-Albertini Figueras, J. (2006) Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de la sociabilidad. En Sonkel, M. et. al. (org.). Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. Santiago de Chile. Galindo Soza, M. (2005) El proceso de la descentralizacin en Bolivia y la Cooperacin Internacional. En en Blanes J. y Pabn Balderas E. (Comp.)La Descentralizacin en Amrica Latina, Logros y Desafos. El papel de la Cooperacin Europea, CEBEM, La Paz. Gallicchio E. (2005): El desarrollo econmico local. Estrategia econmica y de construccin del capital social, en Blanes y Pabn Balderas (Comp.) op. cit. Klein JL (2005): Iniciativa local y desarrollo: respuesta social a la globalizacin neoliberal, Revista EURE, Vol. XXXI N 94, pp 25-39, Santiago de Chile. Lattuada, M.; Renold, J.; Binolfi, L., y De Biasi, A. (2006) Limitantes al desarrollo territorial rural en contextos de polticas sectoriales neutras o negativas. En Manzanal M, Neiman G. y Lattuada M. (compiladores)Desarrollo Rural. Organizaciones, Instituciones y Territorios, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Manzanal M. (2006): Regiones, territorios e instituciones de Desarrollo Rural, En Manzanal M, Neiman G. y Lattuada M. (compiladores)Desarrollo Rural. Organizaciones, Instituciones y Territorios, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Manzanal M. et al (2006):Territorios e instituciones en el desarrollo rural del norte argentino, En Manzanal, Neiman y Lattuada (compiladores) ibid.
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Moyano Estrada, E. (2006) Capital social y desarrollo en zonas rurales. En Manzanal M, Neiman G. y Lattuada M. (compiladores)Desarrollo Rural. Organizaciones, Instituciones y Territorios, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Pabn Balderas E. (2005): Desafos para la cooperacin en los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, en Blanes y Pabn Balderas (comp.), op.cit. Pelcano, G. y Cutara, O. (2006) Emergencia y consolidacin de una organizacin de base territorial: la Red Puna. En Manzanal M., Neiman G. y Lattuada M. (compiladores) Desarrollo Rural. Organizaciones, Instituciones y Territorios, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (2006): Propuesta para una estrategia de Desarrollo Rural de la Argentina. www.rimisp.org Silveira Bandeira, P. (2006) Mesorregioes como escala para polticas regionais: articulaao de atores e gestao territorial. En Campolina Diniz C. y Crocco M. (Org.) Economia Regional e Urbana. Contribuoes tericas recentes, Editora UFMG, Belo Horizonte. Wilkinson Jh.(2003): Oportunidades y desafos para la pequea produccin en el nuevo cuadro de dominacin del sistema agroalimentario en Amrica Latina, CPDA/UFRRJ Paper presentado al VII Congreso Internacional ALACEA, Lima 06 y 07 de noviembre
DOCUMENTOS PROINDER CFI Componente Fortalecimiento Institucional (1999). diagnostico de la situacion del desarrollo rural provincial en el inicio del PROINDER. Mimeo. Abril. Buenos Aires CFI Componente Fortalecimiento Institucional (2007) Implementacin del Apoyo a la Institucionalidad Rural Provincial. Mimeo. Buenos Aires. Memorias de las Misiones de Supervisin del Banco Mundial (Varios) Provincia de Buenos Aires. Diagnstico y propuestas para la elaboracin de la estrategia de Desarrollo Rural. Gorenstein et. al. Diciembre de 2006. Provincia de Catamarca Estrategia de desarrollo rural, validada con talleres de tcnicos de las Agronomas de Zona, funcionarios y representantes de la comunidad. Cruz, R. Junio de 2005. Provincia de Crdoba, Documento de diagnstico y estrategia, Becerra, V. coord. Cuarto informe, marzo, 2007. Provincia de Entre Ros Estudio de diagnstico de la macroregin centro norte y cinco reas locales. Informe final. Viscay, L. diciembre de 2004. Provincia de Entre Ros Estudio de diagnstico de la macroregin Centro Sur, Nussbaumer, B. Diciembre de 2005.
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Provincia de Entre Ros, Formulacin participativa de la estrategia de Desarrollo Rural, Viscay, L., Diciembre de 2005. Provincia de Formosa Estrategia de desarrollo Rural. Codutti, R. Noviembre de 2005. Provincia de Formosa, Diagnstico agrario y rural, realizado. Codutti, R. Noviembre de 2005. Provincia de Jujuy, Plan quinquenal de desarrollo rural de Jujuy. Informe final. Martnez, L., Enero de 2006. Provincia de La Rioja, Diagnstico integral agrario y rural de la provincia. Informe final. Salomn, J., Noviembre de 2004 Provincia de La Rioja, Estrategia de Desarrollo rural Provincial identificada. Informe final, Fiorani, F., marzo de 2006. Provincia de Mendoza, Plan de Desarrollo Rural, 2003. Provincia de Ro Negro, Diagnstico provincial macro y microregional, Segundo Informe, Andrada, L. y Aliani, M., noviembre de 2006. Provincia de Tierra del Fuego, Diagnstico y estrategia de desarrollo rural provincial. Fiorentino R. coord.; Octubre de 2003. Provincia del Chaco, Diagnstico integral agrario y rural provincial. Informe final, Codutti, R., Febrero de 2003. Provincia del Chaco, Estrategia de desarrollo rural Provincial, informe final Codutti R., Abril de 2004. Provincia del Chubut, Programa de Desarrollo Rural provincial, Informe final, Menedn F., Octubre 2005. Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios -PROINDER Adicional (borrador del proyecto, noviembre de 2006). Soverna S.: El Desarrollo Rural en Argentina: Situacin de las polticas provinciales, informe final marzo 2007.
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ANEXO I LINEAMIENTOS DE UN FORMULARIO DE ENCUESTA A LAS REAS DE DESARROLLO RURAL PROVINCIAL
A. ASPECTOS GENERALES DEL REA DE DESARROLLO RURAL (ADR): 1. General. Ubicacin el ADR en el conjunto de la administracin pblica provincial. Denominacin. Responsable poltico. Responsable tcnico. Rango jerrquico provincial. Norma de creacin. 2. Objetivos. Exclusividad del ADR respecto del DR. Servicios, asistencia, produccin, gestin, capacidad de alianzas/convenios 3. Alcance Territorial. Caracterizacin del sistema de extensin provincial. Tipo de vinculacin con el ADR y con otras divisiones administrativas provinciales. 4. Cambios Institucionales. Trayectoria institucional (dispersin temporal, ascenso/descenso de jerarqua, estabilidad de los responsables polticos, etc.) a partir de la EDRP o de la firma del convenio de FI provincial. Cambios previstos en el corto plazo. 5. Presupuesto. Capacidad de Gasto y descripcin de su composicin. Participacin relativa en el Gasto del Ministerio del cual depende. Evolucin de estas variables. 6. Dotacin de Recursos. Disponibilidad de infraestructura, maquinaria y herramientas. Su distribucin territorial. Principales necesidades en trminos de comunicacin y movilidad. 7. Equipo Tcnico/Profesional. Descripcin de la composicin del equipo tcnico/profesional del ADR. Cantidad. Orientacin disciplinaria. Tipo de vnculos laborales (permanente, contratado). Dedicacin. Distribucin territorial. B. PRINCIPALES ACCIONES Y ACUERDOS INSTITUCIONALES. 1. Acciones/actividades desarrolladas por el ADR y previstas. Descripcin de las principales acciones/actividades realizadas a partir de la EDRP o de la firma del convenio de FI provincial y previstas. Articulacin con las polticas consensuadas de DR. Duracin, metas, instrumentos utilizados, tipo de beneficio, principales beneficiarios, mecanismos de acceso, gasto promedio, socios pblicos y privados. 2. Instancias participativas generadas desde el ADR Descripcin de las instancias participativas importantes. Mtodos de convocatoria, periodicidad, nivel de cobertura territorial (si es de alcance local, regional o provincial). principales problemas y conflictos de intereses surgidos,
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niveles de consenso alcanzados, los agentes pblicos y privados participantes, grado de contractualizacin de la instancia y sus resultados. 3. Acuerdos Institucionales. Descripcin de los acuerdos formalizados ms importantes (actas acuerdo, cartas de compromiso, convenios, contratos, etc.) entre el ADR y otras instituciones con el objetivo de implementacin de la EDRP o proceso de FI provincial. Tipo de Instrumento. Obligaciones de las partes (sean pblicas y privadas). Beneficiarios Directos. Beneficiarios Indirectos.
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ANEXO II GUA DE ENTREVISTA A LOS RESPONSABLES POLTICOS
1. Antecedentes Personales Trayectoria profesional/poltica en la administracin pblica provincial, local o nacional (cargos polticos, contratos y de planta permanente) y su actuacin privada (trabajos previos, etc.), vinculacin de los mismos en torno a la problemtica del DR. Precisin en cuanto al momento y contexto de asuncin en el cargo. 2. Visin sobre la situacin rural provincial y principales preocupaciones. Se trata de un testeo en el cual, adems de las probables respuestas en torno al grado de significacin de la actividad agropecuaria provincial, el funcionario se explaye sobre sus percepciones en torno a: 2.1. Los principales intereses del sector agropecuario. Demanda del sector, los conflictos y alianzas que detecta, diferentes requerimientos segn distintas categoras de productores (conflictos y alianzas de acuerdo al tamao, propiedad de la tierra, localizacin, etc.). 2.2. La participacin de la PPA, trabajadores rurales. En general, la agricultura familiar en el conjunto provincial y su distribucin territorial. 2.3. Problemtica de la Poblacin Rural. Demandas de la poblacin rural, en particular de los pobres y vulnerables rurales, situacin de la infraestructura social por regiones, acceso a otros bienes sociales. 2.4. Cules son los tres principales problemas del mbito rural?. 3. Visin sobre el documento o el proceso de definicin de la EDRP. La idea de esta instancia de la Entrevista es la de recabar elementos que permitan evaluar, en alguna medida, el debate poltico en torno al DR en el seno del gobierno provincial. 3.1. Inclusin del DR en el discurso y prctica poltica provincial. Principales preocupaciones en torno al DR por parte en los niveles superiores del Gobierno Provincial. 3.2. Definicin sobre los Beneficiarios del DR. Principales conflictos vinculados en torno a este tema en las distintas reas del Ministerio y otras competencias. 3.3. Los Ejes Estratgicos del DR. Percepcin de competencias y conflictos en las distintas reas del Ministerio y otras dependencias. 3.4. La dimensin institucional del DR.
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Institucionalidad apropiada y el debate en torno a la misma en las distintas reas del Ministerio; visin sobre fortalezas y debilidades de los gobiernos locales; organizaciones de productores y de la sociedad civil que lideran el proceso. 3.5. Cuales son los tres principales conflictos suscitados en torno a la EDRP o su proceso de definicin? 4. Visin sobre limitaciones para gobernar lo Rural La idea de esta instancia de la Entrevista es obtener indicaciones acerca de las posibilidades y limitaciones del ADR. Rol y funcionamiento del ADR. Identificacin de los principales limitantes operacionales. Proyeccin del ADR
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Diagnóstico Sobre La Institucionalidad Provincial. Aportes para La Nueva Fase Del PROINDER

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PROINDER

Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

DIAGNSTICO SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD PROVINCIAL

Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos

Silvia Gorenstein Con la colaboracin de Martn Napal

SERIE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES N 19 Buenos Aires, 2008

1. Sociologa Rural. I. Gorenstein, Silvia II. Ttulo

1 Edicin electrnica URL: www.proinder.gov.ar

Buenos Aires, julio de 2008

DIAGNSTICO SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD PROVINCIAL

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implementar los lineamientos de poltica contemplados en las EDRP ya formuladas.

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Fuente: Elaboracin propia en base a informacin PROINDER

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Visin Global del Desarrollo Rural

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BOX 3. Limitaciones provinciales.

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Jujuy La Rioja Mendoza Tierra del Fuego

Medio Alto Medio

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ANEXO I LINEAMIENTOS DE UN FORMULARIO DE ENCUESTA A LAS REAS DE DESARROLLO RURAL PROVINCIAL

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ANEXO II GUA DE ENTREVISTA A LOS RESPONSABLES POLTICOS

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