ACUERDO N° 1631 .

- En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo

nombre, a los veinte días del mes de agosto de dos mil nueve, se reúne en Acuerdo el
Tribunal Superior de Justicia con la presidencia de su titular, Doctor OSCAR E.
MASSEI, integrado por los Sres. Vocales Doctores RICARDO TOMAS KOHON,
EDUARDO FELIPE CIA, ANTONIO GUILLERMO LABATE y LELIA GRACIELA
M. DE CORVALAN, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas
Originarias CECILIA PAMPHILE, para dictar sentencia definitiva en los autos
caratulados: “GAJEWSKI DARIO GABRIEL Y OTROS C/CONCEJO
DELIBERANTE DE RINCON DE LOS SAUCES S/ACCION DE NULIDAD”,
(Expte. n°2334/7), en trámite ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y
conforme al orden de votación oportunamente fijado el señor Vocal Doctor EDUARDO
FELIPE CIA dijo: I.- A fs. 35/39 se presentan los Sres. Concejales Darío Gabriel
Gajewsky, Isabel Marcela Saez y Darío Alejandro Patiño. Promueven acción de nulidad
artículo 296 de la Constitución Provincial- por nulidad de la resolución del Concejo
Deliberante de Rincón de los Sauces, por la cual se designó como Presidente del
Cuerpo al Sr. Carlos Marcelo Herrera, concejal elegido por el partido Justicialista.
En el acápite “Hechos”, relatan que en los comicios municipales de septiembre de
2007, para la elección de Intendente y Concejales de la localidad de Rincón de los
Sauces, el partido que más votos obtuvo fue el Movimiento Popular Neuquino.
No obstante ello, agregan, el Intendente pertenece al Partido Justicialista, como
resultado de una simple sumatoria de votos con los obtenidos por los Partidos FAN y FP
Neu; aclaran que no hubo alianzas inscriptas.
Alegan que el día 10/12/2007, se designó como Presidente del Cuerpo al Concejal
Herrera en contra de la previsión del artículo 48 de la Carta Orgánica Municipal, el cual
establece que la Presidencia debe recaer en un concejal perteneciente al mismo partido o
alianza electoral que haya obtenido la mayor cantidad de votos en la elección de
intendente Municipal.
Esgrimen que las presentaciones de distintas listas con iguales candidatos no
pueden ser asimiladas a una “alianza electoral” y, con apoyo de la solución acordada
por este Tribunal en la causa “Cuiñas”, solicitan se declare la nulidad de la resolución
adoptada por los Concejales de la mayoría.
II.- A fs. 127/142 se presentan los Señores integrantes de la mayoría del Concejo
Deliberante de Rincón de los Sauces, contestando el traslado conferido.
En primer término, indican que lo impugnado es una decisión privada o propia de
la esfera de reserva del órgano legislativo municipal, conforme a las disposiciones de la
Carta Orgánica, de la Constitución de la Provincia y de la jurisprudencia del Tribunal.
Por otro lado, sostienen que la decisión fue adoptada por la mayoría requerida por
el artículo 47 de la carta orgánica municipal, aprobándose por 4 votos a 3, la
designación del Concejal Herrera, quien pertenece al mismo partido del intendente
vencedor en la contienda electoral (justicialista).
Agregan que el Concejo ha funcionado normalmente desde la designación de las
autoridades, consintiéndose en la práctica la decisión adoptada por la mayoría, con lo
cual la decisión ha quedado convalidada y la cuestión deviene abstracta.
Se explayan, luego, sobre las cuestiones políticas no justiciables, situación que
entienden es la que se presenta en el caso.
Por otra parte, sostienen que en el caso falta uno de los requisitos para la
procedencia de la acción, esto es, que haya habido violación de norma de la Carta
Orgánica municipal o de la Constitución Provincial, por lo cual, la decisión se ajusta al
principio de legalidad.
 Por último se refieren a la exposición de motivos de la Ley 2149 modificatoria del
artículo 96 de la Ley 53- por la cual se reafirma que el presidente del Concejo debe ser
del mismo partido que el intendente electo.
III.- A fs. 144/146 dictamina el Sr. Fiscal del Cuerpo, quien propicia se desestime
la acción de nulidad intentada.
IV.- La cuestión sometida a juzgamiento ha sido encuadrada en la segunda parte
del art. 296 de la Constitución Provincial, lo que nos sitúa en la especialísima acción de
nulidad que tal precepto acuerda a cualquier concejal, a fin de que cuestione los actos
adoptados por la mayoría del Concejo al que pertenezca.
Esta acción, a su turno, es regulada en el artículo 88 de la Ley 53, al establecer que
los concejales y miembros de las comisiones municipales, podrán demandar ante este
Tribunal Superior de Justicia, la nulidad de las resoluciones y ordenanzas dictadas por la
mayoría de los integrantes de los respectivos Cuerpos, cuando ellas sean violatorias de
la Constitución o de dicha ley.
La función jurisdiccional que le compete al Tribunal Superior de Justicia en estos
casos, es la de intervenir como juez de la constitucionalidad y legalidad de los actos de
la mayoría del Concejo Deliberante.
V.- En este contexto, la especial naturaleza de la acción planteada, determina que
su viabilidad se encuentre supeditada al cumplimiento de dos recaudos: a) el referido a
la legitimación, toda vez que sólo puede ser promovida por los Concejales de la minoría
(circunstancia que se acredita en los presentes) y b) el que contempla la materia
justiciable, la cual ha de versar sobre resoluciones u ordenanzas, emanadas de la
mayoría de los respectivos Cuerpos, que se estimen violatorias de la Constitución
Provincial o de la Ley Orgánica Municipal.
Es necesario precisar que el objeto de esta especial acción es la protección
de los derechos de los concejales de la minoría, en cuanto se encuentren afectados en
sus garantías por la decisión de la mayoría, ya sea que dicha afectación se produzca por
vicios extrínsecos en el proceso de formación de las ordenanzas o resoluciones, o por
actos que en lo sustancial afecten dichas garantías, impidiendo el regular
funcionamiento del Cuerpo.
Se agrega a lo expuesto que la acción de nulidad establecida en el artículo 296,
segunda parte de la Constitución Provincial, se encuentra dirigida a supuestos en que se
denuncien avasallamientos, injerencias o desconocimientos de las atribuciones de los
denunciantes por parte de los denunciados, en la medida en que se haya producido un
obstáculo, obstrucción o dificultad de naturaleza tal que impida el regular
funcionamiento del cuerpo legisferante municipal.
Ello así, se configura un conflicto interno susceptible de ser encarrilado
mediante la acción de nulidad objeto de la litis, cuando: a) los actos o procedimientos
denunciados impidan el regular funcionamiento del cuerpo; b) no tengan solución
dentro del seno del mismo cuerpo y las normas fijadas por la ley orgánica municipal ;c)
que sean traídos al Tribunal por concejales afectados en sus garantías o privilegios por
decisión de la mayoría (in re “Kreitman”, disidencia Dr. Massei).
Justamente, la situación planteada en autos es subsumible en estos dos últimos
extremos, en tanto se plantea la nulidad del acto de designación del Presidente del
Cuerpo Deliberante, en atención a que se afirma- no se ha interpretado correctamente el
artículo 48 de la Carta Orgánica, en mérito del cual dicha Presidencia debe recaer en un
concejal perteneciente al mismo partido o alianza electoral que se impuso en las
elecciones municipales para cubrir el cargo de Intendente Municipal.
Tengo claro entonces, que la pretensión deducida se encuentra comprendida en los
términos del artículo 296, 2da. parte de la Constitución Provincial.
 V.- En este punto debo destacar en alusión a la no justiciabilidad de la cuestión,
sostenida por los concejales de la mayoría- que si bien :"...La jurisdicción de este
Cuerpo en esta materia es indudablemente de carácter excepcional y restrictiva, toda vez
que lo contrario atentaría contra el principio de división de Poderes, base fundamental
de nuestra forma de gobierno (Ac. 297/93, en autos “Cordero Omar E. c/C.D. de
Aluminé s/Denuncia conflicto Interno, entre otros), en ciertos casos dicha intervención
resulta necesaria, no solamente para mantener el sistema de frenos y contrapesos, sino
también para asegurar que el Poder que se siente lesionado pueda ejercer sus
atribuciones, tratando de armonizar la eficacia de la actividad estatal con los derechos
de quien se cree afectado por dicha actividad.
Y con cita de Bidart Campos, se ejemplificó con claridad la situación
sosteniéndose que:"...cuando entre órganos de distintos Poderes se producen lo que
Loewenstein denomina "puntos muertos" o "bloqueos mutuos" se entra en un callejón
sin salida, que provoca parálisis o crisis, y que si se carece de órgano imparcial que lo
resuelva, se podrá concluir con la imposición fáctica del Poder más fuerte en ese
momento". (TSJ NQN, B 115366 RSD-264-91 S 5-7-91, “F. A. A. C/CONCEJO
DELIBERANTE DE CENTENARIO s/AC. POR CONFLICTO DE PODERES”).
Porque, en definitiva “...sostener hipotéticamente que un órgano deliberativo aún
dentro de su esfera privativa de actuación, pueda violar aquellos principios sin
someterse al control de constitucionalidad, parece vulnerar el sentido lógico, y podría
llevar a convalidar la arbitrariedad o el autoritarismo de las mayorías que lo integran,
cercenando los derechos de las minorías...” (cfr. autos caratulados “Cardinalli Susana
Beatriz C/Municipalidad de Neuquén S/ Acción de inconstitucionalidad”, R.I. 3133/01).
VI.- Sentada la procedencia de la vía intentada, corresponde analizar la cuestión
de fondo, la que se circunscribe a la correcta interpretación del artículo 48 de la Carta
Orgánica de la localidad de Rincón de los Sauces.
La situación que aquí se plantea tal como lo indican los accionantes- es análoga a
la resuelta por el Tribunal en distinta composición- mediante Acuerdo 1.036/04.
Sin embargo y, conforme a las razones que se expondrán, disiento con la solución
que allí se acordara.
VI.1.- De la lectura del Acuerdo referenciado, surge que la respuesta jurisdiccional
encuentra su fundamento central en una interpretación literal del precepto.
Así se sostuvo: “… Sin entrar a considerar, si el sistema vigente posibilita la suma
de votos obtenidos por listas de candidatos idénticas en el supuesto de los propuestos
para ser Intendente, sin lugar a dudas, encuentra obstáculos en el caso de los Concejales.
Aún cuando la respuesta fuera afirmativa para el primer caso, lo que distingue el disímil
tratamiento de esos dos supuestos no exige esfuerzo interpretativo. Para el caso de
Intendente la ley estableció un sistema en el que será elegido por simple pluralidad de
sufragios y por el voto directo de los electores (art. 149. Ley Electoral N° 165)). Los
concejales en cambio- serán elegidos directamente por el pueblo, por lista completa de
candidatos (art. 149 y 147) la que será distribuida de acuerdo al art. 66 inc. 4 de la
Constitución Provincial (sistema proporcional).
Por ello es que, en base a estas diferencias, aún cuando se admitiera la convivencia
legal y material de ambos métodos de elección rigiendo en sus respectivos campos de
acción, sin roces ni conflictos irreparables, entiendo, que la posibilidad de sumar votos,
aún sin alianza oficializada, para el cargo de Intendente, no puede determinar la suerte
de la elección del Presidente del Cuerpo Deliberativo, soslayando el requisito contenido
en el artículo 96 de la Ley 53… El texto es claro y no expresa “del mismo partido o
alianza electoral del Intendente”, sino del PARTIDO O ALIANZA que se impuso para
cubrir el cargo de intendente, de lo que a la postre resulta, que dicho “partido” es el
MPN.
El hecho de no haberla integrado en debida forma, corroborado por la
circunstancia que con respecto al cargo de concejales, la UCR y el ARI propusieron
distintos candidatos, determina que el precepto del artículo 96 de la Ley 53, se torna
imperativo con respecto al PARTIDO más votado… ”
Agregándose: “... Así las cosas, debo fundar la solución de la causa en los claros
términos del artículo 96 de la Ley 53, toda vez que el precepto expresamente alude a
“partido o alianza electoral que se impuso en las elecciones municipales para cubrir el
cargo de Intendente Municipal”, y desde dicha literalidad, en franca relación con lo que
ha sido la voluntad del electorado, el PARTIDO que se ha impuesto frente a la
inexistencia de una alianza debidamente formalizada- ha sido el MPN, reafirmándose tal
resultado electoral, con nitidez en el ámbito del Concejo Deliberante, debiendo
resguardarse la manifestación del pueblo elector.
Es que cuando, como en el caso, la norma es clara, la primera regla de
interpretación consiste en respetar su letra. Como lo ha señalado la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, si la ley emplea determinados términos, la regla de interpretación
más segura es la que indica que esos términos no son superfluos (CSJ. Fallos 304:1007),
agregando que cuando la norma es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo no
cabe sino su directa aplicación (CNacElec.28/12/01, consid.13 “Alianza Frente por un
Nuevo País”), con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del
caso expresamente contempladas en aquella, ya que de otro modo podría arribarse a una
interpretación que equivaliese a prescindir de su texto ( CSJ .Fallos 218:56).
Y en este punto, nuevamente he de reafirmar lo que indicara en el inicio, esto es,
que la norma sólo protege aquellas situaciones que observen rigurosamente los recaudos
establecidos, no atendiendo extempóraneas articulaciones, en función de la
interpretación que los directos interesados realicen sobre el alcance de la voluntad
popular…” (cfr. Ac. 1036/00).
VII.- Ahora bien, no se desconoce que la primera regla de interpretación de una
norma consiste en respetar su letra.
Sin embargo, difiero con la formulación anterior, en tanto entiendo que la correcta
interpretación del artículo 48 de la Carta Orgánica Municipal, exige una tarea
interpretativa, más allá de la literalidad, en los términos en que se propone en el
Acuerdo citado.
Esta tarea interpretativa exige abordar la cuestión desde dos líneas centrales: a) el
sentido en que deben ser entendidos los términos constitucionales y b) la finalidad que
se tuvo en miras al regular el procedimiento de elección del presidente del Concejo
Deliberante.
VII.1.- Siguiendo el orden propuesto, debe precisarse que los términos que
utilizan los textos constitucionales (naturaleza de la que participan las cartas orgánicas),
deben ser entendidos en su sentido general y común, a menos que resulte claramente de
su texto que el constituyente quiso referirse a su sentido legal y técnico. Esto es así, ya
que son instrumentos de naturaleza práctica, fundados en el desenvolvimiento común de
la vida humana: "Las Constituciones no están destinadas a sutilezas metafísicas o
lógicas, ni a refinamientos de expresión, a exactitud crítica, a complicados matices de
significación o al ejercicio de agudezas filosóficas o investigación judicial [...] El
pueblo las hace, el pueblo las adopta, se supone que el pueblo las lee, con la ayuda del
sentido común, y no puede, por el contrario, suponerse que admita en ellas ningún
sentido recóndito" (Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de Interpretación
Constitucional", Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, p.350 y sgtes.).
 En la misma línea, Verdú sostiene que "la interpretación constitucional no ha de
confundirse con la de los críticos, o la de los comentaristas de la Constitución, ni
tampoco ha de identificarse con la interpretación que hace la doctrina. Ciertamente, los
constitucionalistas también se esfuerzan en esclarecer el sentido de las normas
constitucionales, pero su tarea no está encaminada a la aplicación del precepto, sino a su
conocimiento crítico" (Pablo Lucas Verdú, "La interpretación constitucional",
Universidad de Salamanca, 1960, p. 169).
Por ello es que, interpretar que la “alianza electoral” a la que hace alusión el
artículo 48 de la Carta Orgánica, debe serlo en el sentido técnico y formal, conduciría a
un exceso ritual manifiesto (cfr. Fallos 310:195; 311:193; 319:68, entre tantos otros).
En este punto no puede olvidarse que el derecho electoral tiende a garantizar la
efectiva vigencia del principio democrático de la representación popular, lo que permite
superar los óbices formales no sustanciales, para que prevalezcan los derechos de los
votantes y de los partidos políticos beneficiados.
Es que, como ha sostenido la CSJN “una adecuada interpretación de las normas
electorales exige privilegiar, entre las diversas interpretaciones posibles, a aquella que
respete con mayor fidelidad la voluntad del pueblo, evitando frustrar la legítima
expectativa de los sufragantes… que más allá del canal elegido por los ciudadanos para
expresar su voluntad, todos votaron por idénticos candidatos, sin que corresponda al
intérprete modificar la decisión popular…” (del voto del Dr. Belluscio, en autos “UCR-
CFI-PARTIDO FEDERAL Y FREJUPO”, 16/11/1989).
En este contexto, la referencia a “alianza electoral” no puede ceñirse a su sentido
formal y técnico y descartar la aplicación a otro tipo de coaliciones, entre ellas, a las
alianzas electorales transitorias, producto de la oficialización de un mismo candidato.
En esta misma línea y, tal como lo expone Bidart Campos, todo lo conducente a
facilitar la expresión política real, debe darse por permitido, mientras no esté
expresamente prohibido, porque así “funciona un principio de mayor veracidad, lealtad
y probidad electorales… La Constitución quiere implícitamente- y las leyes deben
quererlo a tenor de la Constitución, que las expresiones políticas de los votantes y de
los partidos no se frustren, no se burlen, sean interpretadas con franqueza, no se
tergiversen… Si el espíritu de la Constitución persigue que el acceso al poder sea fiel
reflejo de la participación partidaria e individual en el comicio, resultaría bastante
riguroso que todos los votos emitidos a favor de los mismos candidatos pero a través de
distintos partidos y boletas- no se computaran conjuntamente, por provenir de
expresiones partidarias plurales. Dice la Corte que la verdad objetiva o material debe
prevalecer sobre la verdad formal….” Concluye en que llevar al resultado final del
cómputo una división “formal” (la de las boletas de partidos distintos) es una verdad
también “formal, que no se concilia con el fundamento y la finalidad de la consulta
electoral (cfr. Comentario al fallo “Partido Comunista y otros”, ED, 105-652, citado por
STChubut, in re “Ventura, Magin”, publicado en La Ley 2000-F,785).
VII.2.- El segundo eje de análisis propuesto, nos conduce a la misma solución.
En efecto, es clara la intención legislativa, plasmada en la Ley 2149 que modifica
el artículo 96 de la Ley 53 de Municipalidades, antecedente que debe ser tomado en
cuenta a los efectos de interpretar el precepto municipal en crisis.
Tal como lo señalan los concejales de la mayoría, la regla plasmada en dicho
precepto y receptada en el artículo 48 de la Carta Orgánica, tuvo en miras asegurar la
gobernabilidad en el ámbito municipal y se entronca, fundamentalmente, con el rol de
reemplazante natural del Intendente, que tiene el Presidente del Concejo Deliberante.
Así, lo consigna expresamente el miembro informante en el debate parlamentario:
“El actual régimen municipal sostenido por la Ley 53, en virtud de la filosofía política
que conlleva la enmienda constitucional que mencionara hizo necesario introducir
reformas en la misma a fin de poder dar cumplimiento a los postulados de ampliación
de la representación política y el pluralismo respetando la voluntad popular expresada
en los comicios de modo que no puedan ser desconocidos mediante acuerdos que los
desvirtúen. Quiero mencionar que en oportunidad de ser miembro informante cuando
tratábamos la ley 2039 de enmienda de la Constitución, decía que es con respecto al
artículo 66- un caso incuestionable de legitimidad democrática; no es posible que por un
azar de los acontecimientos el partido político que accedió al gobierno pueda ser
reemplazado en el ejercicio de su mandato en la persona del Gobernador y/o
Vicegobernador por un representante de alguno de los partidos políticos derrotados. La
enmienda propuesta al artículo 76 importa políticamente una espada de Damocles,
decíamos en aquel momento. Y hoy relacionado con los cuerpos deliberativos
municipales entendemos y hemos entendido, por unanimidad, que es necesario aprobar
este proyecto de ley, reconociendo la urgencia de realizar una reforma integral al
régimen municipal provincial y, reitero, al solo efecto de clarificar el tema relacionado a
la elección de autoridades de los concejos deliberantes de nuestra provincia. Por todas
estas razones es que propongo la aprobación del art. 96 de la ley número 53 que, como
todos vemos, lo que se agrega es que la presidencia del concejo deliberante recaerá en
un concejal perteneciente al mismo partido o alianza electoral que se impuso en las
elecciones municipales para cubrir el cargo de intendente.” (Miembro informante
Diputado Manuel María Ramón Gschwind).
Y agregó el diputado Duzdevich: “… nosotros compartimos la aprobación de este
proyecto… porque entendemos que es de estricta justicia que aquellos intendentes que
han ganado en su localidades, tengan garantizado que el presidente del concejo
deliberante pertenezca al mismo partido, más allá de la composición del concejo
deliberante que puede no serle de mayoría absoluta, como es en muchos casos y en
muchas localidades de la provincia, y esto no es ni más ni menos que adecuar la ley
número 53 al espíritu y a la letra de la enmienda de la constitución provincial …”
(Diario de sesiones XXIV, periodo legislativo, To. VI, pág. 1309).
VIII.- En definitiva, como lo señalara la CSJN, una solución justa de los casos
impone no aplicar rigurosamente la palabra de la ley con exclusión del espíritu que las
anima (CS, Fallos: 249:37 -La Ley, 104-29-); su exégesis debe practicarse teniendo en
cuenta que por encima de los que las leyes parecen decir literalmente es propio indagar
lo que dicen jurídicamente y no cabe prescindir de las palabras pero tampoco atenerse
rigurosamente a ellas (Fallos: 241:227; 244: 129; 262:283; 283:239), desentrañando su
sentido y alcance (Fallos: 241:267) su fin manifiesto, letra y espíritu (Fallos: 261:36), su
significado jurídico profundo (Fallos: 265:242).
Desde esta perspectiva, teniendo en cuenta el contexto en el cual el artículo 48 de
la Carta Orgánica se inserta y considerando que la interpretación que efectuaron los
concejales de la mayoría no se muestra contraria a su inteligencia, entiendo que la
acción de nulidad intentada debe ser desestimada.
En cuanto a las costas, en orden a la existencia de un antecedente jurisprudencial
local que pudo inducir a los actores a creerse con derecho, entiendo que deben ser
eximidos pese a su calidad de vencidos (art. 68 C.P.C.yC, segunda parte).
El Señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON dijo: adhiero a la postura
sustentada por el Señor Vocal que me precede en el orden de votación, por lo que emito
mi voto en igual sentido. MI VOTO.
El Señor Presidente Doctor OSCAR E. MASSEI, dijo: I- Que comparto la línea
argumental desarrollada por el Vocal que abre el Acuerdo en punto a la legitimación de
los presentantes para entablar la acción prevista en el art.296 segunda parte de la
Constitución Provincial, la justicialidad de la materia traída a conocimiento y la
decisión a la que se arriba en el tratamiento de la cuestión de fondo.-
Sobre este último aspecto, esto es, la interpretación del art.48 de la Carta
Orgánica de la Municipalidad de Rincón de los Sauces, expondré algunas
consideraciones que considero oportuno efectuar.-
II.- El art.48 de la Carta Orgánica de Rincón de los Sauces, debe ser interpretado
dentro de una concepción sistemática y dinámica de las normas en análisis y a la luz de
los principios de sinceridad y gobernabilidad en materia electoral.-
La mencionada norma establece que la Presidencia del Honorable Concejo
Deliberante debe recaer en un concejal perteneciente al mismo partido o alianza
electoral que haya obtenido la mayor cantidad de votos en la elección de intendente
municipal.-
Como bien lo acota el vocal preopinante, no se desconoce que la primera regla de
interpretación de una norma consiste en respetar su letra.- Pero también debe destacarse
que cuando se trata de interpretar una norma constitucional debe adoptarse una
interpretación armónica de su texto.- Criterio de interpretación que he sostenido
compartiendo anteriores integraciones de este mismo Tribunal Superior de Justicia.-
Traigo a colación la doctrina sentada en la causa “Brollo”(Acuerdo TSJ Nqn nº
321 de fecha 23-05-94).- Allí expresé:”… me inclino por adoptar en lo que atañe a la
interpretación de la Constitución- aquél método que, teniendo en cuenta el fin querido
por el autor dé pleno efecto a su intención e interprete sus normas como una unidad
sistemática donde ellas se complementen, coordinen y armonicen y dentro agrego- de
una concepción histórica progresiva que implique interpretar dinámicamente sus
cláusulas con miras a la pretensión de futuro y continuidad para la que fue dictada y en
función de los datos que nos proporciona la realidad sociológica del derecho.-“ (con cita
de Germán Bidart Campos, en su obra “Manual de Derecho Constitucional Argentino”,
Edit ediar, pág.53. Y jurisprudencia de este TSJ en anterior composición Acuerdo
nº71/93 y R.I. 1020/93 en autos “Quarta” entre otras.).-
En el año 2003, integrando también este Tribunal Superior, se adoptó idéntico
temperamento para la interpretación de normas constitucionales expresándose en la
causa “Castillo”, entre otros precedentes: “Ahora bien, como toda constitución formal,
el cimero texto no se erige en una simple norma; más que ello, se presenta, al decir de
Bidart Campos, como un complejo normativo, que obliga a interpretarla como conjunto,
esto es, a correlacionar y coordinar unas normas con otras, por formar todas ellas parte
de una unidad normativa (o plexo) coherente(conf. Acuerdo 913/2003 en autos “Castillo
Helvecio y otros c/Municipalidad de Centenario s/acción de inconstitucionalidad”
expte.nº 614/98-).-
III.- El principio de la realidad o sinceridad en materia electoral: Ahora bien,
adhiriendo a una interpretación armónica y sistemática de las normas constitucionales
en general, cabe mencionar la pauta interpretativa específica a tener en cuenta en
materia electoral como ya se anticipara al inicio del presente.-
Y en este último aspecto, la coherencia en la interpretación de las normas debe
guardar relación con el respeto de la voluntad de los sufragantes. Es reiterada la
jurisprudencia de la Corte Nacional en cuanto al respeto del principio de sinceridad, que
en palabras llanas, es la lealtad a la voluntad del elector.
Así se ha expresado: “Lo esencial de la cuestión en examen, en conexión con la
procedencia o no de la suma de los votos de una misma y única boleta electoral
oficializada por dos partidos diferentes y si los partidos prevalecen o no sobre los
candidatos, se sitúa en la tutela jurisdiccional del principio de normalidad funcional de
los partidos políticos dentro de la forma representativa de gobierno; y del principio de
sinceridad como fin último del proceso electoral” (textual del considerando 5º del fallo
de la Corte. causa “UCR-CFI-Partido Federal y Frejupo” CS nov 16 de 1989- ub en El
Derecho Tomo 136 pág. 347 y ss.).-
En la causa citada, el Dr. Belluscio desarrolla el mentado principio expresando
“Una adecuada interpretación de las normas electorales exige privilegiar, entre las
diversas interpretaciones posibles, a aquella que respete con mayor fidelidad la voluntad
del pueblo, evitando frustrar la legítima expectativa de los sufragantes”(del voto del Dr.
Belluscio en la causa antes citada).-
Debe concluirse entonces que el principio de sinceridad, tiene que ver con la
interpretación de las normas electorales. Y este principio que suscribo, exige privilegiar,
entre las diversas interpretaciones posibles, a aquella que respete, con mayor fidelidad la
voluntad del pueblo, evitando frustrar la legítima expectativa de los sufragantes, al decir
del Dr. Belluscio.-
También es dable recordar que en nuestro derecho público provincial se
encuentran precedentes, en que se ha dado primacía al principio al que estoy aludiendo.-
Puntualmente fue altamente valorado y desarrollado por la Junta Electoral de la
Provincia del Neuquén en el pronunciamiento “Partido Justicialista s/ presentación
Suma de candidatos- Boletas P.J. U.C.D” (Acta nro. 36 del Registro de la Junta
Electoral Provincial de fecha 17 de octubre de 1995, del voto en minoría del Dr.
Marcelo J. Otharan).- Cabe recordar que esta posición minoritaria es la que finalmente
fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia Nacional, apelando a idéntico
principio. (Puede verse - La Ley Online 20/08/1996 Partido Justicialista - Distrito
Neuquén admite las alianzas transitorias Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
confirma fallo TSJ de Neuquén que revocó la decisión de la Junta Electoral Provincial
que no convalidó la sumatoria de votos.-).-
Además se ha apelado al principio de la sinceridad en materia electoral en
pronunciamientos más recientes de nuestro TSJ, entre otros, en autos caratulados
“Alianza Frente Une- P.Socialista y Heriberto Chureo Zúñiga”, en los que se ha
expresado: “Entre los principios que rigen el proceso electoral, pueden mencionarse los
de sumariedad, celeridad, inmediatez y eficacia procesal. Y por sus propias
particularidades, cabría agregar el principio de conservación del acto electoral y respeto
de la voluntad popular” (cfr. Resolución Interlocutoria n° 60 de fecha 25 de abril de
2008 citando Ac. 84/06 del Registro de la Secretaría Civil TSJ NQN).
IV.- Luego, en lo que respecta a la decisión de esta causa en que se encuentra
abocado nuestro Tribunal Superior, entiendo que el principio de sinceridad o realidad
no se encuentra conculcado.-
Muy por el contrario.- En este caso, en septiembre de 2007 tuvieron lugar los
comicios municipales de la localidad de Rincón de los Sauces.- Se convocó a elección
de intendente y concejales.- El partido que más votos obtuvo fue el Movimiento Popular
Neuquino.- Sin perjuicio de ello, asume como intendente el candidato del partido
justicialista, a raíz de la sumatoria de votos provenientes de una alianza no inscripta
entre el partido justicialista y los Partidos FAN y FP Neu.- Tal situación es un dato de la
realidad y un hecho no controvertido por las partes.-
Lo que es materia de controversia, es la elección del Presidente del Concejo
Deliberante de Rincón de los Sauces que tuvo lugar el 10/12/2007.- El acta nº1220 fs.
21 de esta causa- del Honorable Concejo Deliberante en Sesión preparatoria donde
constan las deliberaciones de los concejales electos, es elocuente de la situación allí
suscitada, y que luego se traslada al presente litigio.- En la mencionada reunión
preparatoria es electo como Presidente del Honorable Concejo Deliberante Carlos
Marcelo Herrera y Fabián Alejandro Raninqueo, en calidad de vicepresidente.-
 Justamente los presentantes Concejales Darío Gabriel Gajewski, Isabel Marcela
Saez y Darío Alejandro Patiño, electos por el Movimiento Popular neuquino conforme
los diplomas que presentan, aducen en su demanda, lo ya esbozado en la mencionada
Acta nº 1220, en cuanto a que la designación del Concejal Herrera es violatoria del
art.48 de la Carta Orgánica Municipal, solicitando se declare la nulidad del acto de la
mayoría del Concejo Deliberante.-
En este orden, indican que la presentación de distintas listas con iguales
candidatos no puede ser asimilada a alianza electoral, e invocan para ello el precedente
“Cuiñas” de anterior integración, y en consecuencia peticionan la nulidad de la
resolución adoptada por la mayoría del Concejo a quienes demandan por vía de esta
especial acción (art.296 de la Constitución Provincial), integrada por los concejales
Sres. Carlos Marcelo Herrera, Josefa Lidia Anaya, Edgar Daniel Saade y Fabián
Raninqueo.- Estos últimos a su vez, sostienen la legalidad de la decisión, aduciendo que
fue adoptada por la mayoría requerida por el art 47 de la Carta Orgánica, aprobándose
por 4 votos a 3 y designándose al Concejal Herrera que pertenece al mismo partido del
intendente que venció en la contienda electoral, esto es, del partido justicialista, además
de las restantes consideraciones que fueran desarrolladas el relato de hechos de la causa
expuesto por el Sr. Vocal que abre el Acuerdo.-
Ahora bien, volviendo al mentado principio de la realidad o de la sinceridad, cabe
preguntarse si con la decisión de elegir como Presidente del Honorable Concejo
Deliberante a un concejal perteneciente al mismo partido político que el intendente se
viola la voluntad del electorado de Rincón de los Sauces, en este caso concreto.-
A poco que se analice la cuestión, se desprende que la respuesta es negativa, dado
que con tal accionar, no se ha desconocido la voluntad popular, porque si bien las
alianzas no estaban constituidas conforme las disposiciones de la Ley Electoral, los
ciudadanos de Rincón de los Sauces eligieron los concejales que actualmente se
encuentran en funciones y conforman las mayorías y minorías propias del Concejo
Deliberante.-

Es más, cabe resaltar que cuando se llamó a elecciones, la convocatoria se efectuó

para concejales o intendente, pero no se convocó a elecciones para elegir a Presidente o
Vicepresidente del Concejo Deliberante, y en este contexto, el ciudadano-elector, eligió
valga la redundancia- a los concejales e intendente de su convicción o apetencia
política.- Y justamente la convocatoria se efectuó de esa manera porque la elección del
Presidente o Vicepresidente del Concejo, es una cuestión que queda librada a las
respectivas Cartas Orgánicas.-
Para concluir, reitero que, tanto intendente como concejales se encuentran en
posesión de sus cargos, tal como fue decidido por el electorado.-
De no ser así, ello importaría una violación manifiesta al contenido íntimo de
voluntad política de quien así votó y de quienes así fueron votados, una apartamiento de
la verdad material y una violación al verdadero ejercicio de los derechos políticos, una
trasgresión al “principio de sinceridad” que, como se señalara, nuestra Corte ha
calificado como “fin último del proceso electoral”.- Pero esto último, no ha acontecido
en esta causa.-
V.- Principio de gobernabilidad. Despejado lo anterior, he de expresar que
comparto la argumentación que se vierte en el voto preopinante relativa a que el art.48
de la Carta Orgánica Municipal, debe ser interpretada teniendo en cuenta el principio de
gobernabilidad y apelando para ello a las reglas de interpretación constitucional
desarrolladas en el considerando II.-
 Para ello, creo necesario partir de la delimitación conceptual al menos
aproximada- del término gobernabilidad.- Bien se ha expresado que “El tema de la
gobernabilidad democrática es difícil de tratar ya que podría ser el núcleo de la
problemática referida a la consolidación de la democracia en América Latina”. (conf
Andrea Ancira “Gobernabilidad Democrática en América Latina”.- Concurso de
Ensayos 2003. Organización de los Estados Americanos).- Aún en el marco de estas
dificultades, se la ha definido mayormente como el “estado o grado de equilibrio
dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental”.-
Esta definición articula los tres principios (eficacia, legitimidad y estabilidad).
Asimismo permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de relación entre sistema
político y sociedad, sin excluir a ninguno de la relación de gobierno, por lo tanto, “la
eficacia gubernamental y legitimidad social se combinan en un círculo virtuoso de
gobernabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la
ineficacia gubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y la erosión de la
legitimidad política generan un círculo vicioso que desembocará en situaciones
inestables o de ingobernabilidad”. (del trabajo citado supra).-
Con mayor precisión conceptual se ha afirmado que “Son las capacidades de
conducción política, es decir, la capacidad de las instituciones y procedimientos
democráticos para conducir efectivamente los procesos sociales.” (conf. Lechner
Norbert (1995) “La pérdida de la conducción política” Cultura política y gobernabilidad
democrática, México IFE pág. 22).-
El presente desarrollo conceptual con sus aristas éticas, de eficacia y estabilidad
no cabe duda, se encuentra plasmado en la intención del constituyente municipal
expresada en el art.88 de la Carta Orgánica de Rincón de los Sauces, que estatuye sobre
las ausencias y reemplazos del intendente que es el conductor político y garante de la
gobernabilidad por excelencia de la comunidad en que ha sido electo.-
Justamente, la norma citada prevé, que en caso de ausencia o impedimentos
temporarios será reemplazado automáticamente por el presidente del Concejo
Deliberante. Asimismo la norma distingue dos supuestos de reemplazo del intendente
siempre por parte del presidente del Concejo Deliberante. Ellos son: cuando la ausencia
del intendente no supere los cinco días corridos, lo reemplaza el presidente del HCD,
sin necesidad de requerir autorización al Concejo. Mientras que debe requerir dicha
autorización, cuando la ausencia del intendente sea más prolongada.- En idéntico
sentido, legisla la Carta Orgánica para el supuesto de acefalía (ya sea por caso de
muerte, renuncia, destitución, ausencia definitiva, incapacidad o inhabilidad permanente
para el desempeño del cargo) en que se dispone que para tales casos, el intendente será
reemplazado por el presidente del Concejo Deliberante, quien debe convocar a nueva
elección, salvo que reste menos de un año para la finalización de mandato.-
Nótese la relevancia que posee la figura del presidente del Concejo Deliberante en
el marco de la Carta Orgánica de Rincón de los Sauces. Es el sucesor natural del
intendente, de darse alguno de los supuestos de acefalìa.- A punto tal, que de restar
menos de un año para la finalización del mandato del intendente, se encuentra habilitado
para reemplazarlo, por imperio de la Carta Orgánica y sin convocar a acto electoral
alguno.-
Desde esta óptica, e interpretando el art. 48 de la Carta Orgánica, en forma
sistemática y coherente con el resto de su articulado, no puede mas que concluirse, que,
cuando la mentada norma refiere a que la Presidencia del Honorable Concejo
Deliberante debe recaer en un concejal perteneciente al mismo partido o alianza
electoral que haya obtenido la mayor cantidad de votos en la elección a intendente
municipal, no cabe otra comprensión que aquella que indica, que debe pertenecer al
mismo partido que salió ganancioso para la elección de intendente; porque de otro
modo, no sólo podría verse truncado el proyecto político elegido por el pueblo de
Rincón, sino que también, podría verse menoscabada la gobernabilidad legitimada por
la sociedad con el voto, y con el escrutinio diario del desarrollo de las acciones de
gobierno.-
Sin duda que lo anterior implica interpretar las normas de la Carta Orgánica como
una unidad sistemática donde ellas se complementen, coordinen y armonicen, tal como
se propusiera al inicio del presente, con cita del precedente “Brollo” (Acuerdo 321/94
TSJ Neuquén).-
Reforzando lo anterior, no debemos olvidar que la interpretación constitucional
debe efectuarse teniendo en cuenta que no se interpretan artículos de Cartas Orgánicas
en forma aislada, sino el contenido de sus normas, en relación con una unidad
sistemática donde ellas se complementen, en lo que se ha dado en llamar, un
ordenamiento jurídico.-
En este aspecto el art.48 de la Carta Orgánica de Rincón de los Sauces, debe ser
interpretado también, en concordancia con lo establecido por las mandas contenidas en
nuestra Constitución Provincial, en las que, a poco que se las analice, campea; como
primordial, el principio de la gobernabilidad.
Y vale la pena citar el art. 277-segundo párrafo- de la Constitución Provincial en
cuanto, expresamente dispone que “La designación del presidente del Concejo
Deliberante recae en un concejal perteneciente al mismo partido político del intendente
municipal, o alianza electoral en su defecto”.- Norma que es coherente con el principio
de gobernabilidad que emerge de los arts.209 y 210 de la Cimera Carta provincial.
Ahora bien, teniendo en cuenta que desde el prisma de la interpretación dinámica
de las normas constitucionales en este caso de la Carta Orgánica- no debe olvidarse el
fin querido por el autor dentro de una concepción histórica progresiva que implique
interpretar dinámicamente sus cláusulas con miras a la pretensión de futuro y
continuidad para la que fue dictada y en función de los datos que nos proporciona la
realidad sociológica del derecho (del Acuerdo nº 321/94), debo resaltar que esta
perspectiva, se encuentra plasmada en la defensa que sostienen los concejales de la
mayoría en punto a que, para una correcta decisión de la causa, debe ponderarse, el
debate parlamentario que tuvo lugar con motivo de la sanción de la Ley 2149 que
modifica el art. 96 de la Ley 53.-
Resultan de suma importancia las reflexiones ahí efectuadas, porque implica dar
su justa relevancia a los datos que nos proporciona la realidad sociológica del derecho
(Ac.321/94) y que han merecido una adecuada trascripción por parte del primer votante,
habida cuenta de la riqueza de las exposiciones que coinciden en plasmar el principio de
gobernabilidad en el ámbito municipal que se relaciona principalmente y de modo no
excluyente con el rol del reemplazante natural que tiene el Presidente del Concejo
Deliberante.-Y que culmina con la aprobación del art.96 al que se le agrega que la
presidencia del concejo deliberante recaerá en un concejal perteneciente al mismo
partido o alianza electoral que se impuso en las elecciones municipales para cubrir el
cargo de intendente.-
Claramente lo pone de resalto el Miembro Informante Diputado Manuel
Gschwind al expresar que “no es posible que por un azar de los acontecimientos el
partido político que accedió al gobierno pueda ser reemplazado en el ejercicio de su
mandato en la persona del Gobernador y/o Vicegobernador por un representante de
alguno de los partidos políticos derrotados.” Y con posterioridad añade, que es necesario
aprobar el proyecto por unanimidad con fundamento en la urgencia de realizar una
reforma integral al régimen municipal, y al sólo efecto de clarificar el tema relacionado
con la elección de las autoridades de los concejos deliberantes de la Provincia del
Neuquén.- Del mismo modo, el diputado Duzdevich indica que comparte la aprobación
del proyecto, porque entiende que es de “estricta justicia que aquellos intendentes que
han ganado en sus localidades, tengan garantizado que el presidente del concejo
deliberante pertenezca al mismo partido, mas allá de la composición de concejo
deliberante que puede no serle de mayoría absoluta”.- Este proyecto de ley es aprobado
por unanimidad (conf Diario de Sesiones XXIV periodo legislativo, To. VI, pág.1309
fs.52/57-).-
VI.- Despejado lo anterior, he de poner de resalto, que no emití opinión en el
precedente “Cuiñas” (Acuerdo 1036/2004), pero es obvio que siendo jurisprudencia de
este Tribunal Superior de Justicia debe ser tenida en cuenta, en pos del respeto del
principio de la seguridad jurídica.-
Aún así, efectuado un estudio a conciencia de la causa no puedo más que
discrepar con el criterio allí sentado y adherir a la opinión que se viene sustentando, por
los fundamentos antes expuestos.- Tengo en cuenta además, que el fallo Cuiñas se ciñe
en su desarrollo, al referirse a las alianzas electorales previstas por la ley electoral,
descartando otro tipo de coaliciones electorales, y en mi modesto entender, esa
interpretación resulta de un apartamiento de la verdad material en homenaje a una
retórica ritual, o la prevalencia de las formas sobre la sustancia en materia del efectivo
ejercicio de los derechos políticos y una vez más, el desconocimiento del principio de la
sinceridad a que venimos aludiendo.-
Por otra parte, y a mayor abundamiento, soy de la opinión que adoptar la
interpretación de “Cuiñas” en materia de alianzas electorales, y lo expongo
respetuosamente, implicaría en cierta forma desconocer el fenómeno de las Alianzas
partidarias que comienzan a tomar auge a fines de la década de los años 80.-
Fenómeno éste que se ha tratado de explicar en estudios de tinte jurídico, político
y sociológico expresándose que: “En este marco, los partidos y coaliciones nacionales
son el resultado de una “ingeniería electoral” que funciona como una suerte de mosaico
de expresiones locales, nuevos partidos, frentes o alianzas aparecen en diversos países,
se arman como una suerte de “rompe-cabezas” cuyo eje aglutinador es un dirigente
nacional”.- “Esta forma de construcción política esta desplazando a los tradicionales
partidos políticos que continúan actuando pero como actores secundarios. Aparecen
actores políticos informales como las ligas de gobernadores, los jefes territoriales,
punteros u operadores locales, etc.” (conf. Daniel Cieza, “Jefes territoriales,
reproducción política y sistema de partidos en la Argentina. Notas sobre sociología
electoral” pub en UNLP 01/01/2008, pág. 815).

Registrar este dato de la realidad es esencial para entender el término “alianzas

partidarias” y darle la dimensión jurídica, política y social necesaria.-
VII.- Con lo expresado, adhiero en todos sus términos al voto del Dr. Cía,
incluyendo la cuestión relativa a la imposición de costas en el orden causado, conforme
los fundamentos que expone, por compartirlos. ASI VOTO.-
El Señor Vocal ANTONIO GUILLERMO LABATE dijo: por adherir al criterio
del Dr. Cía es que voto del mismo modo. MI VOTO.
La Señora Vocal Doctora LELIA GRACIELA M. DE CORVALAN, dijo:
comparto la línea argumental desarrollada por el Dr. Cía, por lo que emito mi voto en
idéntico sentido. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al señor
Fiscal ante el Cuerpo, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) Rechazar la acción de
nulidad deducida por los Concejales Sres. Darío Gabriel Gajewsky, Isabel Marcela Saez
y Darío Alejandro Patiño contra los Concejales de la mayoría, Sres. Carlos Marcelo
Herrera, Josefa Lidia Anaya, Edgar Daniel Saade y Fabián Alejandro Raninqueo; 2º)
Eximir de costas a los demandados vencidos (arts. 68 del C.P.C. y C.). Regular los
honorarios profesionales de los Dres. Luis A. Marsó, Walter A. Maxwell y Hernán E.
Rivas por los accionantes, en el carácter de patrocinantes- en la suma de pesos dos mil
doscientos cuarenta ($2.240,00) en conjunto; y los de los Dres. Christian Marcelo
Galván y Eduardo Alfredo Sepúlveda patrocinantes de los demandados- en la suma de
pesos tres mil doscientos ($ 3.200) en conjunto (arts. 6, 9 y ccdtes. de la ley arancelaria
vigente); 3º) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el Acto, que previa lectura y ratificación, firman
los Magistrados presentes por ante la Actuaría que certifica.
LE.-

DR. OSCAR E. MASSEI

Presidente

DR. RICARDO TOMAS KOHON

Vocal
DR. EDUARDO FELIPE CIA
Vocal

ANTONIO GUILLERMO LABATE DRA. LELIA GRACIELA M. DE

CORVALAN

Vocal Vocal
CECILIA PAMPHILE
Secretaria