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POLTICAS PBLICAS COERENTES PARA UMA AMAZNIA SUSTENTVEL

O Desafio da Inovao e o Programa Piloto

Direo do Projeto Roberto Smeraldi

Redao e Reviso Peter H. May Bruno Pagnoccheschi Donald Sawyer Roberto Smeraldi Fbio Vaz Lima

Colaboraram na redao: Philip Fearnside, pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisa da Amaznia - INPA, em Manaus, e integrante do Grupo Internacional de Assessoria do Programa Piloto. Fbio Feldmann, secretrio do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, deputado federal e autor do captulo de meio ambiente da Constituio brasileira. Emilio La Rovere, coordenador do Programa de Planejamento Energtico da COPPE/Universidade Federal do Rio de Janeiro. David G. McGrath, professor do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos - NAEA, da Universidade Federal do Par, e Coordenador do Projeto Vrzea, do IPAM. Peter H. May, professor do CPDA/ Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, e presidente da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica. Brent H. Millikan, gegrafo da Universidade da Califrnia, Berkeley, e pesquisador no Estado de Rondnia desde 1985. Joo Grson Morais Cardoso, presidente do Grupo de Trabalho Amaznico. Jos Pedro de Oliveira Costa, presidente do Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, ex-secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Lia Osrio Machado, professora do departamento de geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Bruno Pagnoccheschi, secretrio executivo do Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN. Alan Poole, diretor executivo do Instituto Nacional de Eficincia Energtica Bastiaan Reydon, professor do Ncleo de Economia Agrcola do Instituto de Economia da UNICAMP. Ademar Ribeiro Romeiro, professor do Instituto de Economia da UNICAMP. Rui Rocha, pesquisador do Instituto de Estudos Scio-Ambientais do Sul da Bahia - IESB. Mrcio Santilli, secretrio executivo do Instituto Socioambiental, ex-presidente da FUNAI e ex-deputado federal. Donald Sawyer, coordenador executivo do Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN. Ronaldo Sera da Motta, pesquisador senior e coordenador do Centro de Estudos em Meio Ambiente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, Rio de Janeiro. Roberto Smeraldi, coordenador do Programa Amaznia de Amigos da Terra Internacional. Fbio Vaz Lima, secretario executivo do Grupo de Trabalho Amaznico - GTA. Adalberto Verssimo, pesquisador do Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaznia - IMAZON, em Belm. Virglio Viana, professor do Departamento de Cincias Florestais da ESALQ/USP. Valeria Vinha, professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, colaboradora do Pro-Natura.

Propostas e sugestes foram recebidas das seguintes entidades: Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira - COIAB Conselho Nacional dos Seringueiros - CNS CTA - Acre Frum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondnia Fundao Vitria Amaznica - FVA Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amaznia - IMAZON Instituto Sociedade, Populao e Natureza - ISPN Instituto Scioambiental - ISA

Movimento Nacional dos Pescadores Projeto Sade e Alegria

Agradecimentos especiais: Carlos Aragon Jos Edil Benedito John Denys Cadman Nilo Diniz Thomas Fathever Neli Aparecida de Mello Cludia Romano Muriel Saragoussi Jos Seixas Loureno Marina Silva

Edio e Reviso: Mrcia Campos Darryl Kirsh Peter H. May Kristina Michahelles Alan Stanley Contriburam para a realizao deste documento: NOVIB (Organizao Holandesa para a Cooperao Internacional de Desenvolvimento) Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia Legal (Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal)

Amigos da Terra Internacional Programa Amaznia Av. Brigadeiro Lus Antnio, 4.442 01402-002 So Paulo - SP Brasil Tel: (55-11) 887-9369 Fax: (55-11) 884-2795 e-mail: foeamaz@ibm.net

Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) SAIS - Lote 8 - Galpo 1 Canteiro Central do Metr 70610-000 Braslia - DF, Brasil Tel/Fax: (061) 346-7048 / 346-3849 345-7247 / 345-3099 e-mail: gta@tba.com.br

NDICE
INTRODUO 1 2 SUMRIO E PRINCIPAIS RECOMENDAES RISCOS E OPORTUNIDADES EM TEMPO DE MUDANA
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Herana das Prticas Histricas e Desenvolvimento A Amaznia na poca da Globalizao Respostas dos Atores Econmicos Locais Privatizaes, Descentralizao e Questo Ambiental Quadro Institucional e Reforma do IBAMA

DO MAPA AO TERRITRIO: SOBREVIVER ENTRE EIXOS E PLOS


3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 O Desenho do Macro-zoneamento Fundamentar o Planejamento Novos Planos para Obras Antigas A Aventura do Pacfico Os Eixos Fluviais 3.5.1 As Diretrizes da Navegao Fluvial 3.5.2 Hidrovia e Soja Enfrentando a Ilegalidade 3.6.1 Trfico, Contrabando e Sistema Financeiro 3.6.2 A Regio Amaznica e os Narcoreais 3.6.3 Instrumentos e Objetivos: do Sivam ao Meio Ambiente

3.6

GENTE DA AMAZNIA: ADAPTANDO-SE AOS NOVOS RUMOS


Alm da Fronteira 4.1 4.2 4.3 4.4 A Amaznia, Regio Urbana Sade e Novas Demandas Uma Agenda Humana para o Programa Piloto Respostas Concretas para as Novas Demandas Indgenas

SUSTENTABILIDADE E ECONOMIA: OS NOVOS DESAFIOS DO ESTADO NA REGIO


5.1 5.2 5.3 5.4 Direcionando os Investimentos Produtivos Incentivos para a Sustentabilidade Eliminar as Distores na Tributao Viabilizar o Acesso aos Mercados Internacionais

ENERGIA PARA A POPULAO AMAZNICA

6.1

B.

C. D.

A Energia na Amaznia 6.1.1 Energia Eltrica 6.1.2 Petrleo e Gs Natural 6.1.3 Lenha e Carvo Vegetal Reformular as Polticas Pblicas 1. Energia Eltrica 2. Petrleo e Gs Natural 3. Lenha e Carvo Vegetal Inovao e Eficincia para o Abastecimento Local As Novas Prioridades

VII.
A. B.

DESMATAMENTO: A PREOCUPAO NO BASTA


Dados Incertos, Prejuzos Claros Um Pacote a Ser Melhorado 1. Medida Provisria 1511 2. Decreto 1963

VIII.
A.

POLTICAS FLORESTAIS: APOSTANDO NO MANEJO


Manejo Florestal e Indstria Madeireira 1. A Garimpagem Florestal 2. Enfrentar a Explorao Predatria 3. As Distores Tributrias 4. Aplicar a Taxa de Reposio 5. Simplificar a Legislao 6. Fiscalizao Mais Eficaz 7. As Experincias de Manejo 8. Implementar o Zoneamento Florestal 9. Rumo Certificao Produo e Mercado de Celulose 1. A Tendncia ao Crescimento 2. A Normativa no Brasil 3. A Agenda do Governo e a Reformulao da Poltica Pblica 4. Impactos Ambientais na Amaznia 5. Subsdios para a Reforma 6. Instrumentos Normativos

B.

IX.
A. B.

QUESTO FUNDIRIA: A NATUREZA NO IMPRODUTIVA


Reforma, Descentralizao e Meio Ambiente Abrindo o Mercado de Terras

X.
A. B. C. D.

PEQUENOS PRODUTORES: O CAMINHO EST NA DIVERSIFICAO


Livrando-se do Destino Pecuarista Apostando no Cooperativismo Rumo Diversificao Agroflorestal A Infra-estrutura dos Pequenos

E.

Crdito para a Sustentabilidade

XI.
A.

RIOS, LAGOS E FLORESTAS: IMPLANTANDO O EXTRATIVISMO DO FUTURO


Inovando o Modelo das Reservas Extrativistas 1. A Experincia do Acre 2. A Perspectiva do Manejo Florestal de Uso Mltiplo 3. Mudanas na Poltica da Borracha 4. Novos Mercados para os Produtos Extrativistas A Sustentabilidade da Pesca Comunitria 1. Os Modelos Pesqueiros da Regio 2. A Reserva de Vrzea 3. Os Instrumentos do Manejo Sustentvel 4. Viabilizar o Manejo Atravs da Legislao

B.

XII.
A. B. C. D.

PROGRAMA PILOTO: REALIDADE E OPORTUNIDADES


O Programa Piloto Finalmente em Prtica Ampliando a Participao Pilotando Rumo ao Futuro Avanos e Entraves nas Atividades do Programa 1. O Sub-programa de Cincia e Tecnologia 2. O Sub-programa de Polticas de Recursos Naturais 3. O Sub-programa Demonstrativo 4. O Sub-programa de Manejo de Recursos Naturais

APNDICES
I. II. III. V. 6 Anos de Programa Piloto A Estrutura Atual O Quadro dos Financiamentos Amigos da Terra e Grupo de Trabalho Amaznico

IV. Mapa da Amaznia Brasileira

INTRODUO
O objetivo da sustentabilidade econmica e ambiental requer um esforo para harmonizar polticas e projetos, priorizando as necessidades da populao local. Como traduzir esse princpio em prticas coerentes e inovadoras no caso da regio amaznica brasileira? Este documento visa fornecer subsdios aos tomadores de decises em mbito local, nacional e internacional para avanar nesse esforo. Trata-se de mais uma iniciativa conjunta do Programa Amaznia de Amigos da Terra e do Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) para desenvolver, aprofundar e atualizar as recomendaes apresentadas em duas publicaes anteriores (Mind the Gap!, em 1991, e Polticas Pblicas Coerentes para a Regio Amaznica, em 1994). A preparao deste texto envolveu dezenas de entidades (principalmente as que fazem parte do GTA) e de especialistas, que forneceram anlises, informaes e recomendaes a partir de seus respectivos pontos de observao. O Instituto Sociedade, Populao e Natureza tambm forneceu uma contribuio decisiva para esse processo. O documento no pretende representar uma posio comum de todas as entidades que participaram. Ele constitui um instrumento de discusso e proposta. Espera-se que possa tambm subsidiar um debate amplo a ser aprofundado, inclusive, entre as prprias entidades no-governamentais.

SUMRIO E PRINCIPAIS RECOMENDAES

Riscos e Oportunidades em Tempo de Mudana


Apesar da estabilizao da moeda, das reformas do Estado e da administrao, do novo contexto econmico e comercial com reflexos em todos os setores da vida nacional, a inrcia acumulada de prticas histricas, especialmente na Amaznia, impe limites a mudanas significativas nos padres de uso do solo, de consumo, de relaes de trabalho e de atitudes em relao ao meio ambiente. No passado recente, os setores energtico e mineral criaram inmeros projetos encravados na regio, com conseqncias desastrosas para o meio ambiente e para as populaes locais. A concepo destes projetos se baseou na idia de que a regio era uma espcie de almoxarifado de recursos minerais e energticos. A viabilizao dos investimentos para desenvolv-los era obtida atravs de determinaes ou concesses normativas aos empreendedores estatais, muitas delas lesivas aos interesses regionais. A relao incestuosa entre regulador e concessionrio estatal nunca deixou de existir. Por isso, a privatizao de setores com estas caractersticas s deveria ser empreendida depois das reformas institucionais para fortalecer as aes regulatrias do Estado. Se a questo da proteo ambiental efetivamente prioritria a ponto de, em torno dela, estarem sendo desenvolvidos programas de cooperao internacional, fundamental que ela seja traduzida em aes concretas no desenho da modernizao do Estado. Promover a descentralizao de aes ambientais nesse cenrio preocupante e exige cuidados. H analogia com a questo das privatizaes. Ambas so necessrias, em tese, mas devem ser examinadas no que se refere a suas repercusses. Neste contexto, a especificidade amaznica representa um desafio mpar.

Do Mapa ao Territrio: Sobreviver Entre Eixos e Plos


A integrao terrestre do territrio amaznico tende a formar eixos de transporte e de infra-estrutura ao longo e em torno dos quais se concentram investimentos pblicos e privados, como a Manaus-Caracas, a BR-364 com sua possvel ligao para o Pacfico, a hidrovia Araguaia-Tocantins, a estrada CuiabSantarm, a sada do plo de Carajs para o Atlntico. Estes eixos acabam formando um macrozoneamento da Amaznia, concentrando as principais obras de infra-estrutura, com forte presso sobre o meio ambiente em termos de desmatamentos, queimadas e conflitos fundirios. Por outro lado, este macro-zoneamento tambm conforma grandes espaos territoriais entre os eixos, onde j h inmeras reas indgenas e de conservao ambiental, mas para as quais ainda no existem polticas consistentes e articuladas. Parte substancial do futuro da Amaznia ser definida a partir das polticas referentes a estes eixos de integrao. Eles tendero a intensificar a presso sobre a floresta, mas tambm abriro novas alternativas de engajamento econmico da populao amaznica. O Programa Piloto no deveria ficar alheio a este processo. A formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, programas e planos para Amaznia depende, mais do que em regies estveis, da disponibilidade de informao adequada em tempo hbil. A falta de dados atualizados, apropriados e desagregados inviabiliza tanto a tomada de deciso quanto a possibilidade de uma discusso pblica sobre o desenvolvimento da regio. A defasagem que existe na produo ou liberao de dados impressionante. O ltimo Censo Agropecurio de 1985; os dados do Censo Demogrfico de 1991 so incompletos; o Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) divulga em 1996, e ainda de forma confusa, os primeiros dados sobre desmatamento desde 1991, sem incluir os referentes a 1993 e 1995. O governo e a sociedade deixaram de cobrar resultados dos rgos reponsveis, e estes alegam falta de pessoal e de verba. IBGE, Inpe e Ipea (Instituto de Pesquisas Scio-Econmicas) no respondem s demandas de outros rgos governamentais e contribuem para um crculo vicioso de falta de desempenho e de verba. Demandas claras por parte do ministrio do Meio Ambiente, do Banco Mundial, dos doadores, das instituies de pesquisa e da sociedade civil ajudariam a definir prioridades e estimulariam o cumprimento, por parte destes rgos, de suas responsabilidades institucionais.

O Programa Piloto deveria investir no desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade ambiental e poltica que permitissem medir a realizao de seus objetivos, indo alm daqueles elaborados antes dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e de seu prprio desenho. Os novos conceitos ainda no foram traduzidos em variveis operacionais. Seria um trabalho pioneiro que caberia dentro dos propsitos e do esprito do Programa. As obras de infra-estrutura (energia, transporte rodovirio e fluvial) anunciadas pelo governo no programa Brasil em Ao confirmam a escolha de eixos de integrao para a estratgia de desenvolvimento regional. Seu sucesso depende principalmente do rigor e do grau de participao em sua execuo, do ponto de vista econmico, social e ambiental. Se esta estratgia vem a constituir um macrozoneamento da regio, deveria ser percebida pelos poderes locais como um instrumento de ordenamento territorial, e no simplesmente como mais uma oportunidade de ocupao do territrio. At mesmo a linguagem destes planos enfatiza o crescimento sustentvel em contraste com o desenvolvimento sustentvel. A coerncia da ligao rodoviria rumo ao Pacfico e ao Caribe com as diretrizes e os objetivos estabelecidos no Programa Piloto parece, no mnimo, questionvel. A Poltica Nacional Integrada para a Amaznia Legal, elaborada pelo governo em 1995, prev esta ligao como ponto final de um processo de ordenamento territorial baseado no Zoneamento Ecolgico-Econmico, que continua sem clara insero institucional e que deveria ser a base para as medidas estratgicas sobre os moldes do desenvolvimento e da integrao regionais. A sociedade desconhece o processo decisrio que levou a privilegiar estas obras. No houve sequer discusso pblica das prioridades. A construo e pavimentao de estradas no Acre e a sada para o Pacfico modificam completamente as condies de acesso e de explorao dos recursos naturais do estado e de muitas reas limtrofes. Alm disso, abrem possibilidades para o deslocamento da populao, aceleram o comrcio de terras e colocam em contato prximo populaes indgenas e no-indgenas. At o momento, parece que esto estimulando a expanso das atividades madeireiras no Centro-Oeste do estado. necessrio avaliar, de forma preliminar e no apenas no contexto da tomada de deciso, as reais prioridades para a interao do transporte com as condies de produo, assim como as medidas necessrias para viabilizar obras deste porte. No ser suficiente um Eia-Rima (Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental) sem medidas concretas e preventivas de regularizao fundiria, demarcao e regularizao de reas indgenas, apoio economia rural e florestal e reorientao da explorao madeireira atravs da promoo do manejo e da regularizao dos instrumentos de concesso. A simbiose entre as atividades de lavagem de dinheiro e de narcotrfico na regio amaznica, assim como seus impactos econmicos, sociais e ambientais, deveriam ser levados em conta pelos tomadores de deciso. Entra a droga e sai o contrabando de carros, ouro, madeira, produtos qumicos, produtos eletrnicos, etc.. Ao contrrio do passado, quando o trfico usava pequenos avies, hoje utiliza todos os meios de transporte - fluvial, areo, martimo, frreo e de rodagem - alm de uma teia de precrios e perigosos caminhos terrestres. Zonas de livre comrcio na fronteira Oeste e uma rede de 1008 agncias bancrias em 176 pequenas cidades amaznicas providenciam oportunidades para a lavagem, atravs de movimento de cheque e transferncia eletrnica de dinheiro. Nas controvrsias acerca do Sivam (Sistema de Vigilncia da Amaznia), a questo mais importante passou para segundo plano: a poltica que reger o acesso s informaes colhidas e processadas. Ela no foi discutida nem pela comunidade cientfica nem por representantes da sociedade civil, mais preocupados com o acesso do governo norte-americano s informaes. Tampouco est claro de que forma sero passadas as informaes para os governos estaduais e as prefeituras. Tendo em vista a competio e a burocracia que caracterizam as relaes interministeriais, a gesto do banco de dados do Sivam pode tornar-se bastante problemtica internamente, e no s externamente. A eficcia do convnio assinado em julho 1996 entre a Polcia Federal, o Ibama (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais) e a Receita Federal para troca de informaes sobre a represso ao trfico e ao contrabando, a sonegao de impostos e a preservao do ambiente na regio amaznica limitada pela falta de recursos humanos e de infra-estrutura de campo de cada um dos rgos envolvidos. A logstica do trfico de drogas e do contrabando, fundamentada no transporte intermodal e na corrupo local, dificulta o rastreamento por eixo de circulao e o controle a partir de Braslia. Seria mais eficaz

concentrar os esforos nos pontos de transbordo como, por exemplo, a rea porturia de Porto Velho e as zonas de livre comrcio como Tabatinga e Paracaima. O precrio sistema de justia e o alto grau de impunidade e violncia no territrio em que ele deve ser implementado fazem com que o Programa Piloto deveria ser coordenado com polticas de apoio s instituies pblicas de nvel estadual e municipal.

Gente da Amaznia: Adaptando-se aos Novos Rumos


Os padres demogrficos da regio mudaram. Ao contrrio do que se pensava nos anos 70, a migrao para a Amaznia no foi uma vlvula de escape para as tenses sociais. A Amaznia virou espao de refgio para uma parte da populao excedente no resto do pas, mas a maioria dos migrantes no realizou o projeto de autonomia. Os moradores da floresta amaznica so cada vez mais nativos da regio. Esta mudana oferece oportunidades para elaborar polticas e implementar projetos, pois as novas geraes podem perceber a floresta como parte de sua identidade, em vez de um obstculo a ser removido. Apesar de ser considerada fronteira agrcola, atualmente a Amaznia concentra aproximadamente 60% de sua populao em cidades, comparado com 35,5% em 1970 e 44,6% em 1980. Crescimento, pobreza, clima e falta de recursos dos governos municipais e estaduais tornam certos problemas ambientais urbanos ainda mais graves do que nas grandes metrpoles. A transferncia de problemas ambientais do campo para as cidades pode aliviar algumas presses sobre a floresta, mais exige respostas urgentes que deveriam ser contempladas nas demais polticas setoriais e, em parte, podem contribuir para uma ampliao do enfoque do Programa Piloto. Diante da experincia social e ambientalmente negativa de ocupao da Amaznia, no se deve advogar polticas que estimulem o crescimento da populao ou a migrao para a Amaznia, seja em nome da ocupao de espaos vazios, seja por outras razes. A chave para conciliar objetivos de desenvolvimento e de preservao ambiental a estabilizao do assentamento tanto rural quanto urbano, ou combinaes entre os dois. A intensificao da agricultura pode gerar maior destruio em determinadas reas, mas implicaria benefcios e alvio da presso sobre as reas remanescentes habitadas por populaes tradicionais. Hoje, a diviso entre extrativistas e pequenos agricultores est em boa parte superada. Quando o Programa Piloto foi concebido, uma integrao teria sido temerria. Atualmente, uma aproximao mais do que possvel. Poder-se-ia, por exemplo, desenhar um componente destinado a pequenos produtores, que constituem um setor-chave em termos demogrficos, ambientais e polticos. O projeto de reservas extrativistas poderia buscar, tambm, tecnologias e formas de organizao a serem aproveitadas pela populao rural em geral. Mesmo que o Programa Piloto no destine recursos de imediato pequena produo agrcola, poderia desempenhar finalmente sua funo piloto ao influir nos programas governamentais que tm a ver com este setor, tais como reforma agrria, reforma agrria ecolgica, Programa de Apoio ao Extrativismo (Prodex), Fundo Constitucional do Norte (FNO) e Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf). Estes programas mobilizam volumes de recursos muitas vezes maiores do que todo o Programa Piloto. Os novos padres de migrao, urbanizao e sade tm uma srie de implicaes para o Zoneamento Ecolgico-Econmico. A distribuio da populao no espao amaznico um dos melhores indicadores prticos de sua aptido para produo, da disponibilidade de infra-estrutura, de servios de sade e educao, de direitos humanos da populao pioneira. Um enfoque que dispensasse maior peso populao local existente aumentaria a viabilidade poltica da implementao do desenvolvimento sustentvel na regio. A Funai (Fundao Nacional do ndio) detm uma espcie de monoplio legal da poltica indigenista, mas no h soluo para as atuais demandas indgenas frente ao Estado se esta poltica estiver centrada apenas neste rgo. Enquanto o objetivo da tutela foi-se tornando letra morta, as sociedades indgenas, at por razes de sobrevivncia, foram definindo estratgias e relaes prprias e cada vez mais complexas com o mundo externo - legais ou ilegais, sustentveis ou predatrias.

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O Estado precisa de um instrumento apropriado de fomento, com a maior autonomia possvel em relao burocracia administrativa, com funes legais detalhadas por um contrato de gesto que defina metas e alocao de recursos oramentrios, sem prejuzo de outras fontes privadas, com gerao de receita prpria e acesso a recursos da cooperao internacional. Como no seria uma instituio executora de projetos ou aes de rea, demandaria uma estrutura 20 vezes menor do que a da atual Funai.

Sustentabilidade e Economia: Os Novos Desafios do Estado na Regio


Os incentivos do Finam, da Suframa e das ZPEs (Zonas de Processamento de Exportao) devem ser redirecionados para empreendimentos sustentveis, o que implica a modificao dos critrios para selecionar e priorizar os projetos contemplados. Novos critrios deveriam incluir a recuperao e gesto adequada de recursos naturais renovveis e o mximo de emprego e capacitao da fora de trabalho regional, penalizando a pecuria extensiva. Para alguns produtores da Amaznia, a abertura comercial do pas pode trazer um desestmulo sustentabilidade. o caso dos extrativistas que se dedicam borracha natural e ao leo de babau. O governo deve avaliar cuidadosamente as redues de alquotas de produtos substitutivos que, cultivados intensivamente em outros pases, concorrem com os produzidos em sistemas agroflorestais e de manejo florestal de baixa intensidade. Medidas protecionistas deste tipo poderiam ser amplamente justificadas e defendidas no Comit de Comrcio e Meio Ambiente da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). As exportaes brasileiras devem ser competitivas tanto em qualidade ambiental quanto em termos de custos de produo. O progresso na certificao ambiental das indstrias deve ser estendido aos produtos primrios derivados das regies da Mata Atlntica e Amaznia. As informaes sobre mercado, assistncia tcnica e normativa para certificao verde, embalagem e controle de qualidade devem ser fornecidas aos produtores rurais atravs de servios como o Senai e as Ematers estaduais.

Energia Para a Populao Amaznica


A poltica energtica brasileira tem privilegiado o atendimento da demanda de energia dos grandes consumidores industriais e das metrpoles na regio Sudeste. A Amaznia considerada simples depsito de enormes recursos energticos, como hidroeletricidade, gs natural, petrleo e carvo vegetal. Mesmo com grandes consumidores situados na regio amaznica, como as indstrias de alumnio e o plo siderrgico de Carajs, os benefcios para a populao regional so muito limitados. Uma poltica para o setor de energia deveria levar em conta as demandas especficas regionais. Alm de ser aplicada precariamente, a legislao que exige estudos de impacto ambiental previamente construo de uma usina inadequada. preciso incluir a varivel ambiental nas fases anteriores do ciclo de planejamento dos empreendimentos hidreltricos, em particular no inventrio da bacia hidrogrfica, quando se decide a localizao e escala das usinas para o melhor aproveitamento do potencial hidroeltrico de toda a bacia. A necessidade de forte regulao das modalidades de concesso acentuada pelo papel que a iniciativa privada dever assumir futuramente, para evitar danos ambientais ainda mais graves do que os registrados nas grandes usinas pblicas. As alternativas ao plo metalrgico do Programa Grande Carajs poderiam contemplar o desenvolvimento de uma produo renovvel de carvo vegetal, que deveria vir em propores crescentes da produo autnoma das gusarias, por meio de projetos de reflorestamento. Esta alternativa permitiria hoje uma maior internalizao dos benefcios econmicos, sociais e ambientais do plo guseiro do que sua converso para coque de carvo mineral importado. Enquanto urge estabelecer instrumentos de estmulo e fiscalizao, essencial um controle efetivo da origem da matria-prima. Diante do pequeno nmero de gusarias onde se concentra a produo e da boa rentabilidade obtida por essas empresas com os recentes aumentos do preo da gusa, a implantao de uma poltica ambiental parece mais vivel, dependendo essencialmente da vontade poltica governamental. Alternativas como a utilizao do gs natural para o suprimento energtico do plo metalrgico de Carajs tambm podem ser viveis, mas s depois de estes empreendimentos internalizarem os impactos sociais e ambientais.

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Para os sistemas isolados, que constituem a realidade da populao rural amaznica, o Plano Decenal da Eletrobrs apenas prev a expanso e racionalizao do diesel, que j absorve praticamente todos os subsdios, alimentando at mesmo esquemas de corrupo. preciso abrir oportunidades para investidores privados e produtores independentes que possam explorar as pequenas hidreltricas, a cogerao a partir de resduos agro-floro-industriais e os sistemas fotovoltaicos. O consumo mais racional da energia deveria ser prioridade das polticas governamentais, em funo do custo elevado do abastecimento na regio. preciso promover inovaes atravs de empresas que garantam, em seus contratos comerciais, ganhos comprovados de otimizao energtica, assumindo o risco de performance, ou provedores de solues integradas, atravs da instalao de pacotes de servios incluindo o equipamento que usa a energia. Isto permitiria s populaes mais simples o acesso a tecnologias otimizadas para uma maior eficincia energtica.

Desmatamento: A Preocupao No Basta


Os dados do Inpe sobre desmatamento entre 1992 e 1994 so desatualizados e insuficientes para subsidiar uma tomada de deciso adequada gravidade da situao. Observaes relativas 1995 na fronteira Sul amaznica, sustentadas por indicadores empricos, apontam para um provvel expressivo aumento do desmatamento desde o comeo do processo de estabilizao econmica. O pacote ecolgico lanado pelo governo em julho de 1996 como resposta a estes dados, representa a mais importante iniciativa ambiental governamental desde o programa Nossa Natureza e revela uma maior preocupao ambiental deste governo em relao regio amaznica. No entanto, a medida provisria e o decreto que constituem o pacote apresentam vrios problemas. Sem deixar de reconhecer as boas intenes e os avanos significativos, imperioso resolver estes aspectos problemticos para que as medidas tenham maior eficcia e sejam evitados possveis efeitos indesejados. As medidas relativas rea de reserva legal das propriedades deveriam ser diversificadas em funo de seu tamanho e das condies de cada regio. Seria prefervel diminuir o percentual da reserva legal nas regies com melhores condies de produo agropecuria (fertilidade, infra-estrutura, proximidade de mercados, proprietrios habilitados) e nas pequenas propriedades, aumentando-se o percentual de reserva legal em reas mais remotas, ainda pouco exploradas. A medida comumente chamada de moratria sobre o mogno e a virola na realidade apenas suspende a liberao de novos instrumentos de concesso que incluam estas duas espcies. Alm disso, o Ibama anunciou que pretende cancelar 80% dos que j existem. Diferentemente de uma real moratria sobre extrao e comercializao, esta norma pode contribuir para tornar ainda mais lucrativa a atividade ilegal dos oligopolistas que ela cria, dada a falta de um sistema de certificao da origem da madeira. Outros aspectos, como a necessidade de no desincentivar o manejo florestal, tambm deveriam ser aprimorados no texto do pacote.

Polticas Florestais: Apostando no Manejo


A oferta barata e abundante de matria-prima de origem clandestina dificulta a adoo de prticas sustentveis. A principal razo para a virtual inexistncia de manejo de florestas naturais no Brasil sua baixa lucratividade quando comparada explorao predatria. O Imposto Territorial Rural (ITR), que considera a floresta produtiva s durante a poca do corte (um a dois anos) e no durante a regenerao (mdia de 30 anos), deveria ser reformulado para evitar as atuais distores que penalizam os que praticam manejo florestal e estabelecem padres no-sustentveis de intensidade de utilizao da terra. Tambm deveriam ser eliminados os generosos descontos para a pecuria. O sistema que permite s empresas madeireiras pagar uma taxa de reposio em vez de investir no reflorestamento favorece o desmatamento. O valor constante de US$ 4 por m3 de madeira inexpressivo. Em 1992, a taxa gerou apenas US$ 7 milhes, dinheiro que em sua maior parte acaba apenas suplementando o oramento do Ibama. Para que a taxa seja eficaz, preciso que os valores da madeira em

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p reflitam os custos reais de recuperao das terras sujeitas ao desmatamento, e que as taxas coletadas realmente sejam aplicadas em programas de longo prazo para investimentos nesta rea. O Ibama deveria utilizar os recursos para incentivar projetos de reflorestamento de pequenos e mdios proprietrios, priorizando a recuperao de reas degradadas e a incorporao de espcies madeireiras em sistemas agroflorestais. Dada a fraqueza e a incapacidade do rgo de fiscalizao, a legislao para o setor madeireiro deveria ter como objetivo simplificar o aparato regulatrio para se fazer respeitar. No lugar de um complexo conjunto de leis de valor duvidoso, largamente ignoradas, deveria-se estabelecer um nmero bem limitado de normas de fcil interpretao e implementao. Poderia-se instrumentalizar apenas um simples princpio normativo, em trs partes, que poderia ser chamado de 5/30/5. O 5 se refere ao nmero de rvores que poderiam ser extradas por hectare (evidentemente esse valor poderia variar um pouco dependendo do tipo de floresta), o 30 ao nmero mdio de anos dos ciclos de corte e o ltimo 5 largura, em metros, do aceiro que deveria ser mantido em volta das reas exploradas, durante a primeira dcada aps a explorao, para evitar incndios nas florestas exploradas. A implementao destes princpios normativos protegeria as reas florestais da extrao excessiva, das repetidas extraes e da ocorrncia de fogo. urgente rever as normas sobre licenciamento ambiental que reconhecem o valor jurdico de ttulos irregulares no que se refere comprovao de documentao da propriedade, localizao de imveis, respeito ao zoneamento econmico-ecolgico, etc., entre as quais a portaria n 48/94 do Ibama e vrias ordens de servio das superintendncias estaduais. Entre as condies para efetivar as propostas de reforma do Ibama deveriam ser contempladas auditorias nas superintendncias estaduais do rgo sobre irregularidades cometidas na aprovao, vistoria e superviso de planos de manejo e planos de corte seletivo, bem como o uso indevido de autorizaes para o transporte (ATPFs), punindo os responsveis. Em alguns casos, seria necessrio que as auditorias fossem coordenadas com outros rgos em que deveriam ser realizadas parte das investigaes, como Funai, Incra, rgos estaduais, etc. Tambm deveriam ser realizadas auditorias especficas nos setores de contencioso das superintendncias estaduais. Uma grande oportunidade a certificao de produtos florestais, madeireiros e no-madeireiros. A certificao representa um novo instrumento capaz de criar estmulos financeiros para o manejo florestal. Para ser confivel e atingir seus objetivos, a certificao deve ser independente dos interesses dos produtores. Um sistema eficaz de certificao pode criar estmulos econmicos para que os produtores rurais se interessem mais pela manuteno das florestas e menos pela substituio destas pela agricultura ou pecuria. Frente ao rpido crescimento do setor de papel e celulose no Brasil, sua expanso na regio amaznica deve ser cuidadosamente monitorada. A preservao da integridade fsica e territorial da regio, afastando qualquer hiptese de surgimento de novos casos como o do projeto Jari, passa por uma discusso ampla com a sociedade. E essa lio parece ter sido aprendida, ao menos no campo da retrica, pois as empresas que atuam na Amaznia tm-se preocupado em demonstrar familiaridade com conceitos ambientais, tais como desenvolvimento sustentvel e zoneamento econmico-ecolgico. Mesmo assim, o setor est se organizando para cobrar das autoridades polticas mais drsticas para enfrentar normas protecionistas de outros mercados que requerem padres ambientais. O estmulo destas restries levou o setor a incorporar uma preocupao ambiental que, a mdio e longo prazos, pode representar uma significativa vantagem comparativa nos mercados internacionais. O acompanhamento oficial dos processos de licenciamento deve garantir transparncia e maior participao, tanto nas sesses de audincia pblica quanto na elaborao dos Eia-Rimas, que, nos dois casos recentes da Amaznia (Amap e Maranho), originaram inmeros questionamentos. Em decorrncia de seu crescimento rpido, de seus mltiplos impactos e da relativa escassez de conhecimento tcnico sobre as condies de sua sustentabilidade ambiental, o setor de papel e celulose faz parte daquela categoria de empreendimentos para os quais se deveria adotar obrigatoriamente a auditoria ambiental.

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Ao mesmo tempo em que seria oportuno desburocratizar e simplificar o sistema administrativo, seria tambm necessrio rever os aspectos da legislao em vigor que, por sua ambigidade, levam a interpretar que permitido desmatar para o plantio nas propriedades privadas.

Questo Fundiria: A Natureza No Improdutiva


A recente determinao do ministrio de Poltica Fundiria de viabilizar as atividades de reforma agrria atravs da reviso do Imposto Territorial Rural e sua estadualizao levanta uma srie de preocupaes, relacionadas principalmente com a falta de qualquer considerao ambiental entre os critrios para a cobrana do imposto. De acordo com as informaes disponveis, est sendo adotado um critrio de mera progressividade com alquotas crescentes para propriedades improdutivas, sem alterar as disposies que consideram improdutiva a cobertura vegetal. O Conselho Nacional dos Seringueiros solicitou a demarcaco, at o ano 2000, de cerca de 10% do territrio de floresta amaznica como rea de uso coletivo. Esta proposta, conhecida como reforma agrria ecolgica, seria realizada prioritariamente em reas aproveitveis para reservas extrativistas e projetos de assentamento extrativista, considerando que o ndice de ocupao para garantir a sustentabilidade exige uma rea de 500 hectares por famlia. At agora, o governo tem-se mostrado inesperadamente disponvel para discutir esta proposta no quadro da reforma agrria. No entanto, na ausncia de uma adequada instrumentalizao, um plano to ambicioso seria fatalmente destinado ao fracasso. Os estados - para os quais seria repassada a responsabilidade de administrar a reforma - deveriam ser estimulados a adaptar suas polticas aos moldes deste modelo. Mas a maioria deles tem mostrado at agora interesses contrrios. Para que a reforma e sua descentralizao sejam eficazes, deveriam ser realizadas preventivamente investigaes sobre as irregularidades nas superintendncias regionais do Incra (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria) em relao a prticas como superfaturamentos na avaliao de terras e benfeitorias, reconhecimento prematuro de ttulos sem validade jurdica para fins de desapropriao, utilizao de critrios questionveis na distribuio de lotes e titulao de terras, falta de medidas para impedir processos de concentrao fundiria e especulao de terras em projetos oficiais de assentamento. A deciso do governo anterior de excluir os assuntos agrrios do Programa Piloto limita seus objetivos e sua capacidade de impacto em uma das reas que se tornaram de maior prioridade poltica para o governo atual. recomendvel reinserir no Programa a questo agrria de forma coerente, articulada e complementar s atividades j previstas que tenham implicaes fundirias, como as que se referem a unidades de conservao e terras indgenas. Seria cabvel, entre outras coisas, contemplar recursos para organizar informaes oficiais sobre a situao em que se encontram as terras pblicas pertencentes ao Incra, as terras devolutas pertencentes Unio e as terras improdutivas passveis de desapropriao, situadas na regio amaznica e que no poderiam deixar de ser consideradas no zoneamento. Faz-se necessrio lembrar que uma abordagem coerente s questes da expanso da fronteira e da ocupao da Amaznia passa necessariamente pela equao do problema fundirio do restante do pas. A regulao do mercado da terra, dentro de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, fundamental. Os objetivos bsicos da interveno no mercado de terras seriam, por um lado, fomentar e incentivar a oferta destas e, por outro, conseguir a transparncia do mercado. Medidas para este fim, necessrias para o pas inteiro, tornam-se particularmente decisivas na regio amaznica em funo da precariedade da posse e das prticas comuns relacionadas utilizao irregular de ttulos com a conivncia de rgos pblicos. A modernizao dos sistemas de registro da terra deve procurar a simplificao, desregulao e descentralizao com o objetivo de conseguir maior transparncia do mercado. Estas medidas reduziriam os custos de transao e, portanto, o preo da terra. Outras medidas, como a criao de bancos de terras e a agilizao de mecanismos de contratos agrcolas como arrendamento e parceria (hoje penalizadas), poderiam tambm viabilizar os objetivos da reforma, facilitando o acesso terra a baixo custo.

Pequenos Produtores: O Caminho Est na Diversificao 14

A educao informal nas associaes de pequenos produtores rurais deve ser reforada a nvel dos governos estaduais. Ao mesmo tempo preciso identificar novos nichos de mercado, garantir os preos dos produtos nacionais frente concorrncia de substitutos de fontes externas e fortalecer e estruturar os mercados regionais. As principais medidas necessrias para que as unidades da pequena produo agrcula sejam viveis e sustentveis no contexto amaznico so baseadas na diversificao de culturas. Isto compreende a integrao, atravs de consrcio ou associao, de culturas anuais e perenes, extrativismo vegetal, caa, criao de pequenos animais e produtos horticulturais tanto para consumo direto quanto para comercializao. A diversidade oferece uma fonte de resistncia ao risco originado pelas flutuaes do mercado e do tempo. Os servios necessrios para que as organizaes incipientes nestas reas realizem seu potencial incluem:

Meios de comunicao para informar sobre oportunidades de venda, mudanas em preos locais e disponibilidade de produtos, atravs de redes de radiofonia rural. Melhoria de estradas vicinais, periodizando reas de servio com base na densidade atual e potencial de produo e escoamento. Escolas-famlia de segundo grau voltadas para capacitao em administrao rural e manuteno de pequenas agroindstrias. Uma nova estrutura de crdito rural. Sistemas de eletrificao rural descentralizada.

No mbito da Sudam (Superintendncia da Amaznia) e do Basa (Banco da Amaznia) perdura a falta de percepo de que recursos creditcios para pequenos produtores merecem tratamento especial, enquanto financiamentos para sistemas agrcolas familiares complexos e de baixo impacto ambiental. A estrutura das linhas de crdito e aes de apoio disponveis deve ser modificada para abranger, alm do investimento em atividades produtivas, outras atividades de apoio diversificao agroflorestal e pesqueira, como mini-agroindstrias, centros de produo artesanal, projetos de desenvolvimento comunitrio - particularmente comunicaes e transporte - infra-estrutura de armazenamento, servios de aluguel de equipamentos produtivos e reproduo de mudas de espcies nativas e introduzidas.

Rios, Lagos e Florestas: Implantando o Extrativismo do Futuro


A complexidade e algumas contradies internas entre as medidas propostas caracterizam o recente documento do governo sobre poltica da borracha. Ele enumera propostas sobre como introduzir a seringueira em projetos de reflorestamento, apoiar pequenas indstrias de beneficiamento e produo de artefatos com estmulos fiscais e financeiros adequados (enquanto nenhuma das previstas 10 usinas da borracha ainda foi implantada) e estudar uma srie de modificaes na legislao que afetam o acesso ao mercado domstico, incluindo a criao de estoques de reserva, equalizao de preos internos e externos, contingenciamento, drawback e dumping. Deveria-se simplificar a legislao pertinente, tratando separadamente a regulao dos preos praticados no mercado interno e a poltica de importaes. A manuteno da atividade extrativista na Amaznia no pode depender da poltica de preos adotada para o restante do mercado. De fato, a funo que os seringueiros vm reivindicando como guardies do territrio mais importante para a sociedade como um todo do que a sua contribuio para o consumo nacional de borracha. Entraves diversos relacionados com produo, mercado e regulao dos outros produtos extrativistas afetam positiva ou negativamente a sustentabilidade, e deveriam ser enfrentados de forma complementar aos investimentos nas reservas feitos pelo Programa Piloto. Um destes a forma rudimentar da extrao de produtos com potencial comercial alto, como leo de copaba, utilizando embalagens desuniformes e de volume varivel. Outros tm a ver com a aceitao de novos produtos no mercado e a insuficiente infraestrutura de escoamento, beneficiamento e comercializao. Outros ainda poderiam ser resolvidos mais

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diretamente pelo Estado, como o estabelecimento de limites mnimos de dimetro para o palmito, garantidos por acordos entre compradores, que resultaria na explorao somente de palmeiras j maduras. O manejo comunitrio do recurso pesqueiro tem muitas semelhanas com a proposta de reserva extrativista. Os recursos naturais de uma rea definida so manejados atravs de regras estabelecidas entre os usufruturios, e o rgo responsvel pela fiscalizao deve apoiar o manejo pela comunidade residente. A proposta de reserva de lago que est sendo desenvolvida na Amaznia baseada no modelo comunitrio descrito acima. Em vez de considerar a vrzea como uma nica unidade de manejo na qual pescadores circulam livremente, o manejo pesqueiro est organizado em torno de sistemas de lagos e das populaes ribeirinhas locais. Esto tramitando na Cmara dos Deputados trs projetos de lei que visam mudar a legislao regulamentando as colnias de pescadores e o setor pesqueiro, tanto no seu carter jurdico quanto em algumas de suas atribuies. As colnias deveriam ter maior flexibilidade para atuar na rea econmica e participar do desenvolvimento de polticas pesqueiras no nvel nacional. As normas propostas que dispem sobre a atividade pesqueira, piscicultura e proteo de recursos pesqueiros, embora incluam modificaes significativas, no abordam de forma adequada os entraves jurdicos que dificultam o manejo comunitrio. Enfim, uma recente portaria do Ibama no parece suficiente para garantir a maior descentralizao necessria para viabilizar estas atividades. Mudanas mais profundas na legislao permitiriam a descentralizao do gerenciamento pesqueiro do nvel nacional para os nveis da bacia, estado, municpio e comunidade. Isso deveria fazer parte de um plano de gerenciamento pesqueiro amaznico, que repassasse a atribuio do manejo para o nvel regional apropriado e fornecesse um programa de poltica pesqueira para orientar as decises de manejo nos nveis regional, municipal e local. Alm da descentralizao administrativa, necessrio permitir a posse coletiva dos lagos de vrzea. Seria necessrio modificar o Cdigo das guas e a legislao pesqueira para permitir a criao de reservas de lago comunitrias em que comunidades assumam o direito de controlar o acesso e a forma de utilizao do recurso pesqueiro neste ecossistema. Entre as medidas de fomento, seria importante dar prioridade capacitao do quadro regional do setor pesqueiro do Ibama para que possa trabalhar em parceria com as comunidades, desenvolver pesquisa sobre tecnologia adequada para os sistemas de manejo e implantar pequenos centros de capacitao do pescador artesanal em termos tcnicos e de gerenciamento.

Programa Piloto: Realidade e Oportunidades


O Programa Piloto tem avanado de forma expressiva a partir de 1995. No obstante, seu desempenho continua bastante defasado das metas iniciais, tanto do ponto de vista dos recursos disponibilizados e alocados a seus vrios componentes, como dos objetivos especficos para os quais foi desenhado. Se o Programa tivesse sido implementado com a rapidez que se imaginava na reunio do G-7 de Houston, em 1990, e se os recursos sinalizados naquela ocasio pudessem ter sido disponibilizados, estaramos frente de um quadro completamente diferente. ainda cedo para poder avaliar os impactos do Programa na regio e medir sua efetividade. Ele extremamente pequeno em relao aos problemas que se disps a resolver, e s em 1995 a maioria dos projetos teve acordos de doao efetivados. Existe ainda um bom nmero de projetos em discusso sem datas previstas para vir a ser implantados, e parece necessria uma intensificao da participao dos doadores para viabilizar sua implementao bem-sucedida. No final de 1995 foi assinado o termo de cooperao entre o Brasil e a Comisso da Unio Europia para desenvolver um Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas no mbito do Programa Piloto, com vistas a apoiar a implementao integrada e coordenada de seus componentes. A busca de elementos integradores entre os diferentes componentes, e entre estes e as polticas pblicas em geral, tarefa importantssima que deveria estar presente em todos os segmentos do Programa e ser orquestrada pela sua coordenao geral. Nesta perspectiva poderia-se liberar o Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas para obter dados e informaes e elaborar indicadores para todas as regies e os setores direta e indiretamente atingidos pelo Programa.

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Quanto possibilidade de prosseguir as aes do Programa em uma nova fase de investimentos, preciso levar em conta que, quando se definiram as datas para o trmino da atual fase do Programa, no se previa que as atividades efetivas apenas se iniciariam em 1995. Isso ocorreu basicamente por desacertos no percurso desenhado e percalos na conduo do processo, sobre os quais j se discutiu bastante, mas talvez no o suficiente. Esse conjunto de desacertos torna-se fundamental no atual momento de discusso da continuidade do Programa Piloto. sobre eles que se poder construir uma nova fase mais precisa e eficiente. , pois, fundamental que as partes envolvidas resistam tentao de minimiz-los, sob pena de repeti-los indefinidamente. A cooperaao internacional na rea de florestas, tanto bilateral quanto no mbito do sistema das Naes Unidas, ainda no chegou a concretizar planos coordenados visando a sustentabilidade das regies que abrigam estes recursos. Alguns progressos relativos na negociao internacional, atravs do processo do Painel Intergovernamental sobre Florestas das Naes Unidas, no se refletem ainda em um crescimento de oportunidades inovadoras. De fato, o Programa Piloto constitui uma exceo no contexto internacional. Por isso, seria necessrio valorizar esta experincia para catalisar o interesse daqueles organismos de cooperao que poderiam vir a participar desta experincia, ou faz-lo de forma mais significativa. Para tanto, preciso demonstrar que a funo piloto do Programa viabiliza e estimula processos de transformao que vo alm de suas atividades especificas. No se trata apenas de buscar maior eficincia das aes mas, sobretudo, de caminhar no sentido de sua eficcia, assim como de afinar seu alvo, que no comporta apenas dimenses nacionais. Abrir-se-ia, assim, um espao excepcional e inovador de anlise e de ao, para o qual a comunidade internacional teria certamente muito o que contribuir, e principalmente sua parcela mais rica, representada pelo G-7 e pelos outros pases da Unio Europia. Os mecanismos de participao devem ser diversificados e ampliados, em funo das dinmicas locais, especialmente nas fases de elaborao, execuo e monitoramento. Nos diversos projetos, salvo algumas excees, a participao se d apenas nas comisses de acompanhamento ou deliberativas que, apesar de cumprirem um importante papel, no so suficientes. Apesar de seu alto nvel de representatividade, a comisso de coordenao do Programa no constitui um foro de discusso eficiente que contribua para implementar e aperfeioar o Programa. A contribuio da maioria de seus membros limitada, restringindo-se principalmente a observaes de carter administrativo. A comisso se rene quase exclusivamente para ratificar posies assumidas e negociadas em instncias paralelas, envolvendo os rgos governamentais responsveis, os beneficirios, os doadores e o Banco Mundial. Seu papel deveria ser repensado, na busca de maiores integrao interministerial e complementaridade das polticas pblicas. No mbito do Subprograma de Recursos Naturais, a soluo de estadualizar o enfoque, principalmente no que se refere s aes de monitoramento e vigilncia e de controle e fiscalizao, deveria ser harmonizada com abordagens mais estratgicas de gesto ambiental, em que a lgica regional e ecossistmica pudesse ser privilegiada. A mudana de rumo observada nesse subprograma representou desperdcios significativos. Recursos expressivos foram gastos em atividades de pr-investimento, especificamente no levantamento de informaes e desenho de alternativas para regies especficas dos estados do Amazonas, Par e Maranho, sem que estas tenham sido efetivamente utilizadas. Em vez de superpor aes, deve-se efetivar comparaes entre as diferentes agendas estaduais e federal no que se refere gesto ambiental e do territrio, construindo uma matriz de checagem na busca da integridade do patrimnio ambiental da regio. Estas observaes valem tambm para a Floresta Atlntica, que, respeitadas as inequvocas diferenas ecossistmicas e de gesto, deveria ter uma insero mais clara no Programa. Quanto ao zoneamento, perduram dvidas sobre a natureza do trabalho a ser enfrentado e as interrelaes com o zoneamento ecolgico-econmico, de responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da presidncia da Repblica. Do ponto de vista operacional, salta vista o fato de no terem sido utilizados os estudos desenvolvidos na fase de pr-investimento do segmento, referentes s ento unidades demonstrativas dos componentes monitoramento e vigilncia e controle e fiscalizao, j que pelo menos trs das reas so coincidentes com as unidades demonstrativas definidas naqueles estudos. O recente relatrio do Grupo Consultivo Internacional (IAG) mostra que existe certa convergncia

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de propsitos para a implementao de zoneamentos voltados para a produo sustentvel nas diversas reas-piloto, alm do desenho e desenvolvimento de metodologias e critrios de zoneamento em apoio s atividades estaduais. De qualquer forma, caberia reexaminar as condies de sua continuidade, na forma em que est agora desenhado, no bojo do Programa. No que se refere aos Projetos Demonstrativos de tipo A (PD/A), ou seja, os projetos inovadores propostos por ONGs e comunidades, deve-se ressaltar um extraordinrio avano ao longo dos ltimos dois anos. O PD/A decisivamente deslanchou e avanou em passos largos e decisivos, superando a maioria dos problemas referentes interlocuo com as representaes locais. Seu aparente sucesso fez, inclusive, com que servisse de inspirao para o desenho e concepo do segmento Educao Ambiental, originalmente localizado no Subprograma de Recursos Naturais. No obstante, necessria a busca de maior clareza no que se refere ao seu nicho especfico, o que levaria a discutir questes relacionadas com o conjunto das fontes de financiamento de projetos para a Amaznia e Mata Atlntica e sua harmonizao com segmentos de outros projetos que parecem visar os mesmos objetivos e que ainda no avanaram na elaborao de critrios de elegibilidade ou procedimentos operacionais e de desembolso, na linha dos objetivos de replicabilidade do Programa. A mudana que fez do Projeto de Educao Ambiental um subconjunto do PD/A, privilegiando o apoio a iniciativas de instituies da regio na forma de financiamento de projetos parece saudvel, embora incorram na mesma preocupao delineada anteriormente para o componente, isto a necessidade de uma estratgia coerente de fomento a projetos, em funo da existncia de outras fontes de financiamento, mesmo no mbito do prprio ministrio do Meio Ambiente. Este segmento representa mais um exemplo da urgente necessidade de estabelecer processos que minimizem os conflitos e deseconomias potenciais da superposio de esforos de apoio pesquisa e s comunidades nas reas afetas questo ambiental. Em relao ao Componente de Pesquisa Dirigida, apesar de alguns avanos no processo de preparao, os riscos que eram apontados no documento Polticas Pblicas Coerentes para a Regio Amaznica de 1994 continuam existindo sem que, aparentemente, tenham sido tomadas iniciativas efetivas para evit-los. Trata-se da possibilidade de amparar projetos distantes das reais necessidades experimentadas, em geral, pelas populaes da regio e, em particular, por aquelas envolvidas em outros segmentos do Programa. Em relao ao Programa de Centros de Excelncia, deve-se registrar que foram iniciados os desembolsos, mas enquanto no puderem ser tomadas medidas estruturais de apoio e de incentivo presena de profissionais na regio muito pouco poder ser feito para reverter o quadro de enfraquecimento destas instituies. Est claro que so propsitos que extrapolam as possibilidades do Programa Piloto, mas preciso encontrar solues para superar esses constrangimentos. O Projeto de Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia, concebido em substituio ao projeto de Florestas Nacionais, representa o avano mais significativo de seu subprograma, e finalmente atinge o mago das preocupaes: a questo do manejo florestal na Amaznia. A transformao do Projeto Flonas para o projeto atual envolveu uma profunda reformulao conceitual e uma nova abordagem metodolgica de carter participativo. Ao ultrapassar essa concepo florestal strictu sensu, o projeto se baseou numa viso abrangente dos problemas intersetoriais que desestimulam o bom manejo florestal. No entanto, estes desafios implicam mudanas na filosofia orgnica das instituies governamentais. O uso de mtodos participativos de concepo, implementao e avaliao de projetos algo novo para uma parcela significativa dos profissionais de instituies pblicas. Isso requer um srio esforo para a resoluo de antigos e novos conflitos com as populaes locais e um forte programa de reciclagem e atualizao profissional. A natureza intersetorial dos problemas florestais leva necessidade de aes integradas de vrias instituies que tradicionalmente tm polticas no sincronizadas e freqentemente contraditrias. Aqui como em outras iniciativas inovadoras, no h garantias de que as boas experincias sero absorvidas e consideradas no seio dos espaos tradicionais da administrao pblica. O Projeto Reservas Extrativistas encontra-se em pleno desenvolvimento e apresenta alguns problemas tpicos de incio da fase de implementao, que no podem ainda ser observados em outros

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segmentos sequer iniciados. Os principais problemas situam-se na questo gerencial e da liberao de recursos. Verificam-se desgastes no relacionamento entre a administrao pblica federal e as comunidades e organizaes envolvidas em sua implementao, principalmente no que se refere aos repasses de recursos e/ou prestao de contas. praticamente impossivel exigir eficincia na administrao de recursos financeiros por parte de comunidades locais quando o governo no respeita prazos no repasse desses recursos. Algumas metas devero ser relativizadas: a experincia de quase dois anos de trabalho mostra que, apenas com os atuais instrumentos disponveis, ser quase impossvel atingir patamares diferenciados no nvel de renda das populaes locais ao longo dos quatro anos de durao do projeto. No difcil contexto institucional da Funai, deve ser ressalvada a atuao dos tcnicos da Coordenao de Projetos Especiais, incumbida do Programa Piloto. Alm de alguns ajustes necessrios em sua atual operacionalizao, o Componente Indgena pode oferecer aos doadores uma interessante oportunidade de desdobramento. Poderia ser considerada a proposta de incluir todas as terras situadas na bacia amaznica que ainda demandam identificao e demarcao dos seus limites. Esta incluso respaldaria politicamente uma estratgia para concluir o processo demarcatrio, ressalvadas evidentemente as potenciais demandas territoriais de ndios isolados ou relativas futuras ampliaes de demarcaes passadas. Os recursos necessrios para atingir finalmente o audacioso objetivo da Constituio Federal de 1988 para as demarcaes da regio so da ordem de grandeza correspondente, para as identificaes, ao valor j aprovado, e ao dobro do aprovado no que diz respeito s demarcaes fsicas. Parece, portanto, um objetivo ao alcance do Programa.

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RISCOS E OPORTUNIDADES EM TEMPO DE MUDANA

2.1 Herana das Prticas Histricas e Desenvolvimento


Os padres de ocupao amaznica passaram por fases distintas, correspondendo s mudanas de rumo nos interesses econmicos que articularam o processo de desenvolvimento regional. Em meados do sculo passado, a regio especializou-se na extrao de produtos da floresta nativa utilizados como matria-prima para a fabricao da borracha, atraindo migrantes at as cabeceiras dos afluentes do Amazonas. Posteriormente, houve tentativas de colonizar a zona Bragantina do Leste paraense e os vales frteis do Maranho central. Nos anos 60, o governo militar tratou a Amaznia como vlvula de escape para a pobreza do Polgono das Secas do Nordeste semi-rido, segundo o lema terra sem homens para homens sem terra. O programa de colonizao da Transamaznica, no comeo dos anos 70, foi abandonado depois de quatro anos, quando fracassou a tentativa do Incra de assentar colonos em agrovilas estveis, devido principalmente falta de infra-estrutura, de apoio tcnico e financeiro e de canais de escoamento da produo. A proposta de colonizao de pequenos produtores foi substituda por polticas que concebiam a Amaznia como fronteira para a expanso da pecuria extensiva, baseadas em evidncias da EmbrapaCpatu de que os solos amaznicos eram mais adequados para pastos do que para culturas. Com a adoo da pecuria em grande escala como modelo para o desenvolvimento regional, as polticas governamentais deslocaram recursos do Pin-Proterra para estimular a criao do gado de corte. Incentivos fiscais de porte considervel foram alocados para grupos do Sul/Sudeste que quisessem abrir novas terras para a pecuria atravs do mecanismo Finam, administrado pela Superintendncia da Amaznia (Sudam). As estradas que atravessam os flancos Leste e Sul da bacia amaznica, que datam da dcada de 50, ligaram a regio com o Sudeste e os processos de desenvolvimento em curso no Centro-Oeste, estimulando uma rpida valorizao no preo de terra e a migrao de numerosos pequenos produtores expulsos da agricultura mecanizada e concentradora em outras partes do pas. Neste processo de concentrao e expulso, vale lembrar o papel dos crditos subsidiados atraentes e a poltica de estmulo s exportaes adotados durante o perodo da modernizao conservadora da agricultura brasileira nos anos 60 e 70. Os estados de Mato Grosso, o Leste do Par e, nos anos 70, Rondnia, foram os pontos focais iniciais deste processo migratrio. O modelo de pecuria extensiva, junto com esquemas de colonizao governamentais e privados, atraram migrantes das reas rurais mais desenvolvidas do Sul, resultando num desmatamento acelerado que at o final dos anos 80 ameaou parte considervel das florestas tropicais exuberantes da regio. Ao mesmo tempo, no entanto, concesses e apropriaes de terras pblicas para a pecuria extensiva, projetos hidreltricos, explorao mineral e a construo de estradas tornaram indisponveis terras para assentamento de pequenos produtores, empurrando novos migrantes cada vez mais para dentro das florestas. Este processo foi ainda facilitado pelo crescimento da explorao madeireira, cujas estradas facilitaram o acesso a reas habitadas unicamente por grupos indgenas, seringueiros e ribeirinhos. Apesar da abertura de novos territrios, os pequenos produtores foram cada vez mais marginalizados ao serem empurrados para estas reas inacessveis, enquanto as terras em cultivo itinerante em reas de ocupao mais antiga degradavam com a reduo nos ciclos de descanso. Muitos destes pequenos produtores foram tentar ganhar dinheiro nas frentes de garimpo que se multiplicaram aps o surgimento da Serra Pelada no Sul do Par em 1980. Os que no eram atrados pelo ouro migraram para as cidades. A urbanizao rpida da regio amaznica levou exploso de favelas, piorando as j precrias condies de saneamento e sade. O Censo de 1991 revela que, neste perodo, a maioria da populao regional j era urbana. A economia agrcola enfraquecida e a falta de uma base industrial slida agravaram o desemprego urbano. Em meados dos anos 80, como resultado da crise da dvida externa, do dficit fiscal e da espiral inflacionria, a economia brasileira entrou numa fase recessiva, com repercusses de largo alcance. Forado a depender de pacotes emergenciais de ajuste promovidos pelo FMI e pelo Banco Mundial, o governo cortou drasticamente os subsdios do setor agropecurio e retirou outros incentivos fiscais que

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haviam estimulado o desmatamento. As repercusses internacionais das queimadas e do desmatamento na Amaznia no final dos anos 80 levaram o governo do presidente Sarney a adotar o programa Nossa Natureza, que limitou os incentivos fiscais do Finam para pecuria em reas j degradadas pelo desmatamento e fortaleceu a capacidade de fiscalizao do governo. Vrios projetos novos de transportes e gerao hidreltrica foram cancelados ou adiados, o que reduziu em parte o mpeto da valorizao fundiria e a abertura de novos acessos floresta virgem. As taxas de desmatamento caram muito no perodo de 1989 a 1991, segundo dados do Inpe (Instituto de Pesquisas Espaciais). No entanto, esta reduo no processo de desmatamento reverteu-se em parte nos ltimos dois anos. Em decorrncia de questes macroeconmicas, assim como das dificuldades em adaptar sistemas de produo aos solos tropicais desconhecidos e rapidamente degradados, houve um refluxo migratrio significativo de colonos amaznicos at o comeo dos anos 90. Os que permaneceram se dedicaram principalmente a uma combinao de especulao fundiria e converso em pastos. A lgica da pecuria como elemento-chave no uso do solo regional foi assim reproduzida ao nvel dos pequenos produtores. A falta de alternativas identificveis, de apoio tcnico ou financeiro para execut-las e de infra-estrutura insuficiente de mercado (mudas, servios de beneficiamento ou armazenagem, transporte, etc.) agravaram esta tendncia. A capacidade e a vontade de usurios do solo de todos os tipos de investir em atividades geradoras de renda que implicam um horizonte maior de gestao so funo no somente das suas oportunidades imediatas de produo, mas dependem tambm fortemente do contexto macroeconmico. A estabilidade monetria, as taxas de juros e o comportamento do cmbio so decisivos neste aspecto. Desde a implantao do Plano Real, em 1994, at agora, perodo em que a inflao anual caiu de 2.500% para menos 25%, os horizontes dos investidores se expandiram consideravelmente. Mas a resposta imediata da populao aos ganhos provenientes da estabilidade monetria foi o consumo imediato, j que a sucesso de pacotes macroeconmicos da dcada anterior evidenciara a natureza efmera da estabilidade. Tudo indica que uma parte do entusiasmo associado ao Plano Real tambm foi traduzida em maior desmatamento (ver captulo 7). Pelo menos uma parte da recente expanso da fronteira agropecuria se deve aos pequenos produtores e no pecuria extensiva, como antigamente. Apesar dos fenmenos de refluxo apontado acima, estimativas baseadas no censo agropecurio de 1985 sugerem que at 40% das novas reas produtivas so encontradas em estabelecimentos de menos de 100 hectares. Mais recentemente, alem que pelo reaquecimento da economia, estes investimentos tambm foram estimulados pelas vitrias do movimento de pequenos produtores amaznicos (Grito da Terra) na liberao do Fundo Constitucional do Norte (FNO), que canalizou fluxos significativos de capitais para pequenos produtores, numa mudana no uso do solo regional. Aproximadamente US$ 800 milhes foram destinados para investimentos do FNO entre 1991 e 1996. Como ser descrito adiante (ver captulo 5), a administrao inapropriada destes recursos em muitos casos fez com que o FNO, em vez de servir como base para potencializar a pequena produo sustentvel, estimulasse a expanso da pecuria na Amaznia. Uma poltica apropriada para o uso destes recursos deve levar em conta a inrcia quase inexorvel nas escolhas atuais do uso do solo na regio, buscando meios de combater estas tendncias. preciso vincular as estratgias de investimentos de longo prazo, numa economia estabilizada, com termos de crdito concessionais e a expanso dos mercados para produtos de origem perene e extrativista.

2.2 A Amaznia na poca da Globalizao


Paralelamente busca da estabilidade monetria, as polticas governamentais na Amrica Latina e no mundo todo tm enfatizado a liberalizao do comrcio, a abertura da economia ao investimento externo e a privatizao das empresas estatais. No caso brasileiro, embora estas polticas no tenham sido perseguidas com tanta assiduidade quanto em outros pases, o clima geral tem sido atraente para o capital estrangeiro. De 1990 em diante, a entrada de capital privado no Brasil para investimentos diretos cresceu de forma significativa depois de muitos anos de fluxos baixos ou insignificantes. Ao mesmo tempo, as contas de capital nacionais mostram fluxos lquidos negativos de recursos para as instituies de financiamento multilaterais, numa mdia de US$ 650 milhes por ano desde 1992, para amortizar dvidas acumuladas e com poucos emprstimos novos.

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Fica cada vez mais evidente que, daqui para frente, os maiores investidores em desenvolvimento de recursos naturais e infra-estrutura sero privados - empresas nacionais, joint ventures ou capitais de origem totalmente estrangeira. Novas parcerias para o investimento e manuteno da infra-estrutura entre o governo e o setor privado vm sendo definidas. Ainda cedo para saber qual o papel regulatrio que o setor pblico assumir em canalizar o capital privado de acordo com uma perspectiva de desenvolvimento sustentvel. Este tipo de fenmenos, em fase de mudana, exige ateno da sociedade civil para definir respostas, sejam elas de confronto ou de colaborao com o governo e com os interesses privados. Na regio amaznica, a maior parte do investimento privado direto tem sido destinada s indstrias montadoras na Zona Franca de Manaus, a unidades de grande porte para extrao e beneficiamento de minrios tais como Alumar e MRN, assim como de reflorestamento para celulose e cavacos. Contrastando com a migrao em massa e as redes comerciais associadas ao boom da borracha na Amaznia na virada do sculo, que penetraram at os pontos mais longnquos, os investimentos do perodo mais recente tiveram os seus impactos restritos principalmente s reas em volta dos ncleos nos quais esto inseridos. No h sinais de fluxos macios de capital estrangeiro para a Amaznia. No entanto, a intensidade de impactos e os custos indiretos originados por atividades no planejadas que vm a reboque destes projetos so inversamente proporcionais sua concentrao geogrfica relativa. Estes efeitos criam sobrecargas adicionais nos municpios receptores dos investimentos, s parcialmente compensadas pelos royalties ou pela arrecadao de ICMS para aplicao local. Caso exemplar neste sentido o do complexo mineral, ferrovirio e porturio de Carajs, que estimulou investimentos na produo de ferro-gusa e carvo associado ao desmatamento rpido e contnuo para pastagens e madeira no chamado corredor de exportao, de Parauapebas, no Par, a So Lus, no Maranho. Mais preocupantes ainda so os investimentos recentes de companhias madeireiras da Malsia na extrao de madeiras nobres amaznicas, causados pelos maiores controles e o esgotamento dos recursos nos pases do Sudeste asitico. Alm da postura positiva em relao ao investimento privado direto em setores produtivos, o governo entendeu que cada vez mais essencial recrutar capital privado para compensar a incapacidade do Estado em instalar ou manter infra-estrutura fundamental ao desenvolvimento. A participao efetiva de capital privado estrangeiro em infra-estrutura ou privatizaes na regio amaznica ainda uma incgnita, devido sensibilidade em relao ao tema da segurana nacional na regio. No entanto, a importncia poltica do bloco do Norte tem levado o Executivo a prometer vrios projetos de vulto para os quais o governo federal, sem dvida, precisar convidar capital externo, que pode ser atrado atravs de garantias dos cofres pblicos. Um controvertido exemplo recente o projeto Sivam, que envolve US$1,4 bilhes em crditos do Eximbank, num pacote financeiro montado pela empresa Raytheon como pea principal na sua proposta para o projeto. Entre os outros projetos no pipeline que implicariam financiamentos similares esto a hidrovia Tocantins-Araguaia e a estrada do Acre ao Pacfico (veja captulo 3). Fica evidente a importncia de um acompanhamento de perto de tais projetos por parte de organizaes da sociedade civil. Como pea integral da sua estratgia geral de liberalizao do comrcio, o Brasil tem se esforado em baixar as tarifas de importao para oferecer opes de menor custo aos consumidores, forando assim os produtores e as indstrias nacionais a cortar custos para manter a competitividade. Embora benfico para controlar presses inflacionrias e oferecer aos consumidores uma escolha mais ampla de bens, estimulando uma competio saudvel, o processo pode expor certos produtores de maneira excessiva. A mudana drstica nas relaes comerciais, aliada a uma moeda supervalorizada, fez com que o Brasil se transformasse de exportador para importador lquido em curto espao de tempo. Esta reestruturao se faz a um custo crescente de desemprego e de arrefecimento da economia, com efeitos polticos negativos. Como resposta, o governo voltou a elevar as tarifas de vrios bens importados, ao que provavelmente implicar uma retaliao comercial por parte dos EUA e do Japo e de censura por parte da Organizao Mundial do Comrcio. A regio amaznica apenas tangenciada por polticas gerais de comrcio internacional. Poucos consumidores da regio se beneficiam de forma significativa dos produtos importados a baixo custo. Ao contrrio, produtores extrativistas regionais tm sido ameaados por importaes barateadas de borracha e leo de palmiste que poderiam influenciar negativamente a sua competitividade. No caso da borracha, este

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tipo de ameaa tem sido parcialmente neutralizada atravs de aes do Conselho Nacional de Seringueiros e de outros produtores de seringueira aliados (ver seo 7.3). Estratgias para assegurar um diferencial de preo ao certificar processos de produo como ambientalmente corretos esto sendo testadas para outros produtos regionais, tais como leo do babau, couro vegetal e bixina.

2.3 Respostas dos Atores Econmicos Locais


Apesar da velocidade acelerada das reformas nas polticas pblicas, com conseqncias de grande alcance em todos os setores da vida nacional, a inrcia acumulada de prticas histricas impe barreiras a reais mudanas nos padres de uso do solo, de consumo, de relaes de trabalho e atitudes com respeito ao meio ambiente. No passado, o impulso para expandir a fronteira agropastoril era sinnimo de progresso, no lugar de esforos qualitativos para melhorar a capacidade produtiva de comunidades existentes, garantindo acesso seguro aos recursos e termos de troca estveis. Os pequenos produtores so geralmente sujeitos a relaes de explorao do tipo patro-cliente, dentro de redes comerciais cujos donos mantm um controle rgido sobre seus feudos histricos e bloqueiam tentativas de encaminhar produtos alternativos para novos nichos no mercado. Alm disto, permanece a dominao corporativista de processos polticos locais e regionais por atores que buscam manter o status quo. Mesmo assim, tem havido mudanas. As organizaes afiliadas ao GTA tm mostrado coragem e inovao em construir alianas para contestar as prticas obsoletas. Outros grupos sociais comeam a perceber vantagens econmicas em pelo menos adaptar as suas propostas preocupao emergente de qualidade ambiental. Entre estes empreendimentos sustentveis com alguma aceitao no contexto amaznico podem ser citados projetos de ecoturismo e reservas naturais privadas, projetos para manejo florestal nativo em grande escala ou recuperao de reas degradadas com plantaes de rvores de rpido crescimento. Estes projetos podem ser interessantes para os investidores nacionais e estrangeiros que procuram melhorar sua imagem ambiental frente a seus acionistas, atraindo novas fontes de capital de risco para conservao e utilizao de biodiversidade, tais como os fundos do GEF (Global Environment Facility) e IFC (International Finance Corporation) criados para esta finalidade. importante distinguir claramente se estes projetos constituem apenas uma manobra de imagem por parte dos seus proponentes ou se podem transformar a paisagem econmica regional oferecendo perspectivas positivas de mudana. preciso definir os critrios para determinar se estes empreendimentos podem vir a ser sustentveis, que tipo de relaes devem ter com as comunidades e qual o papel do Estado no licenciamento e monitoramento de seu desempenho.

2.4 Privatizaes, Descentralizao e Questo Ambiental


O quadro institucional brasileiro apresenta elementos incertos em relao a seu futuro imediato. Os modelos de reestruturao sinalizados pela comunidade econmica internacional, atravs das agncias de fomento multilaterais, reforam teses de reduo do peso do Estado na economia, induo a programas de privatizao e diminuio da mquina administrativa. Embora seja evidente que o setor pblico no Brasil cresceu muito e, em algumas reas, de forma desmesurada e inconseqente, a reduo do Estado no deve ser tratada de forma generalizada. Em uma regio como a Amaznia no se justifica sua diminuio pura e simples sem que se pesem devidamente as conseqncias nos diversos setores envolvidos. A privatizao tambm vem sendo tratada pelo governo e por alguns setores da sociedade como se fosse um fator de desenvolvimento per se, e falta um debate sobre importantes aspectos da operacionalizao deste processo. O papel do Estado, em alguns setores, no trazia vantagem comparativa e tampouco se constitua em ao estratgica. Em outros nos quais a participao do Estado representou fator decisivo, como, por exemplo, na rea de energia e na minerao, o sistema sempre foi fortemente baseado na atuao de empresas de economia mista com participao majoritria da Unio, que funcionavam formalmente como concessionrias da explorao de recursos naturais e de servios, mas que na verdade se amalgamavam administrao direta, atravs de movimentos incestuosos que incluam a cesso de funcionrios, patrimnios e acervos, alm do exerccio da funo normativa.

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Na Amaznia, no passado recente, os setores energtico e mineral criaram inmeros projetos como Tucuru, Carajs, Barcarena que, entre outros, so exemplos com registros desastrosos para o meio ambiente e para as populaes locais. Em geral, a concepo desses projetos se baseava na idia de que a regio constitua uma espcie de almoxarifado de recursos minerais e energticos e que, portanto, no havia porque pensar na insero regional desses empreendimentos. Alm disso, a viabilizao dos investimentos necessrios ao seu desenvolvimento era obtida atravs de determinaes e/ou concesses normativas aos empreendedores estatais, muitas delas lesivas aos interesses nacionais. Embora esse comportamento tenha se modificado ao longo das transformaes polticas do pas, a relao incestuosa entre regulador e concessionrio estatal nunca deixou de existir. Promover a simples privatizao de setores com essas caractersticas parece prematuro e arriscado, j que ainda no foram realizadas as reformas institucionais necessrias ao fortalecimento das aes regulatrias do Estado. Inclusive, certos monoplios podem mudar de acionista sem mudar a forma atravs da qual operam. A maneira pela qual se planeja a reduo da administrao pblica tambm precisaria ser discutida. A modernizao do pas desejvel e necessria, mas no deve ser confundida com a implementao de aes tpicas, desprovidas de lgica global. fundamental que se implemente a reforma do Estado privilegiando seu papel de regulao e de controle, principalmente nos setores estratgicos para o desenvolvimento. Nessa perspectiva, no caso especfico da regio amaznica, alguns setores da administrao pblica deveriam at ser expandidos e fortalecidos em suas funes normais para garantir que a privatizao no ocorra de forma lesiva aos interesses regionais. No que se refere questo ambiental, o problema apresenta caractersticas semelhantes. H indcios de que a partir de 1992, e particularmente nos ltimos dois anos, houve uma sensvel diminuio do contingente tcnico e administrativo dos rgos encarregados da administrao ambiental dos estados e da Unio. verdade que a capacidade financeira dos estados e da prpria Unio encontra-se completamente comprometida, havendo estados que no conseguem nem honrar seus compromissos com a folha de pagamentos de pessoal. No obstante, tampouco aqui se pode pensar em estratgias de tbula rasa para a soluo desses problemas. H que haver coerncia entre discurso e ao governamental. Se a questo da proteo ambiental efetivamente prioritria a ponto de, em torno dela, estarem sendo concebidos e procurados programas de cooperao internacional, fundamental que essa prioridade seja explicitada em aes concretas no desenho das medidas de modernizao do Estado. Promover a descentralizao de aes ambientais nesse cenrio preocupante e deve ser tratado com cuidado. H grande analogia com a questo da privatizao. Ambas necessrias, devem ser examinadas no que se refere a suas repercusses especficas nos espaos e objetos de sua implementao. A Amaznia, nesse aspecto, representa um desafio mpar e no pode ser vista de forma genrica sem se considerar suas necessidades e especificidades.

2.5 Quadro Institucional e Reforma do IBAMA


Aps inmeras tentativas, que tiveram incio com a prpria criao da instituio e que consumiram at o presente alguns milhes de dlares em estudos e projetos de reformulao, o Ibama volta a investir nesse tema. No h dvidas sobre a necessidade do Ibama ser reestruturado. A indefinio de suas funes, aliada magnitude de suas atribuies, mostram claramente que essa tarefa inadivel. O diagnstico dos problemas antigo e continuamente acrescido de novos elementos. Experincias anteriores, embora tenham consumido recursos humanos e financeiros extraordinrios, resultaram em retumbantes fracassos. O saldo constitudo por pilhas de documentos condenados ao ostracismo e desatualizao. A razo provavelmente est ligada dificuldade de proposio de uma tarefa dessa envergadura por pessoas estranhas casa, que no tiveram oportunidade de vivenciar seus problemas em escala detalhada. Paradoxalmente, esses fracassos tambm esto ligados dificuldade do pessoal interno em propor alternativas de superao de seus problemas, j que seus pontos de vista tendem a privilegiar interesses corporativos em detrimento de questes ligadas s funes sociais da instituio. Adicionalmente, provvel que tenha contribudo para os insucessos anteriores a forma de conduo das discusses de

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reestruturao no mbito de comisses internas, sem o empenho especfico dos dirigentes da casa e sem o respaldo das instncias polticas do setor. No entanto, a iniciativa da nova investida parece ter incorporado as dificuldades anteriores e se apresenta com uma proposta renovada, cuja estratgia privilegia a discusso dos destinos do rgo com seu corpo tcnico, com especialistas de organizao e mtodos e com os principais agentes pblicos e grupos sociais que se ressentem e se interessam pela forma como a instituio atua. Alm disso, pela primeira vez h um empenho enftico de seu dirigente na conduo de um processo de negociao que envolva os principais mbitos que interagem com o Ibama, dentre os quais se destacam o setor ambiental estadual, o setor empresarial, o ministrio pblico, as ONGs e o Congresso Nacional. A partir de um esboo ainda no devidamente divulgado, a atual administrao do Ibama pretende estabelecer uma dinmica de discusso a partir do que considera seus principais problemas: as aes concorrentes e supletivas a estados e municpios; a representao regional, a desconcentrao e a descentralizao das atividades; o quadro funcional, envolvendo a busca do tamanho ideal, a capacitao, treinamento e remanejamento. Outro aspecto digno de nota diz respeito forma como se dar o processo de negociao com os estados. Segunda a proposta apresentada, o Ibama dever negociar seu papel e suas atribuies estado por estado, respeitando particularidades e idiossincrasias locais. A esse respeito, cabe comentar que, luz dessas intenes, no fica clara a lgica do recente pacote de medidas para a Amaznia (ver captulo 7), que parece desconhecer a diversidade da regio. Da forma como vem sendo apresentada a proposta de reestruturao do Ibama, apenas cabem elogios. No entanto, a despeito dos aperfeioamentos introduzidos no desenho da reestruturao, ainda trata-se de um conjunto de boas intenes em relao s quais cabem dvidas e ponderaes. Se verdade que o ministrio do Meio Ambiente, na atual administrao, assumiu seu papel de formulador da poltica ambiental, liberando o Ibama para a execuo dessa poltica, o fez atravs do atual dirigente do Ibama, que ocupava, na ocasio, uma secretaria especfica naquele ministrio. Com sua transferncia para o Ibama, migra tambm a expectativa dessa articulao poltica que, no passado, foi parcialmente responsvel pelas indefinies da instituio e fonte de desgastes com o ministrio. A dimenso poltica do presidente constitui patrimnio fundamental para as negociaes de reestruturao do Ibama, j que elas exigem at mesmo modificaes na lei de criao do rgo. Dessa forma, h um paradoxo: as possibilidades reais de transformao do Ibama residem na presena de uma figura politicamente forte na sua presidncia; por outro lado, uma presena politicamente forte na presidncia do Ibama pode comprometer a separao de funes alcanada. O desfecho desse processo, ainda, depender em grande parte de um real processo de discusso envolvendo os parceiros potenciais do Ibama.

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DO MAPA AO TERRITRIO: SOBREVIVER ENTRE EIXOS E PLOS

3.1 O Desenho do Macro-zoneamento


No decorrer da segunda metade deste sculo, a ocupao da Amaznia foi marcada pela perspectiva de integrao da regio s estratgias especficas de crescimento econmico dos vrios pases que exercem soberania sobre partes da bacia. Prevaleceram uma lgica geopoltica de diviso condominial, uma ideologia de corte nacionalista e uma caracterizao das amaznias nacionais como reservas de saque de recursos naturais, geralmente a servio dos principais centros econmicos de cada pas ou das suas relaes comerciais com terceiros. No Brasil, principalmente durante os anos 60 e 70, houve forte nfase na construo de rodovias como a Belm-Braslia, a BR-364, a Cuiab-Santarm, a Transamaznica e a Perimetral Norte. Boa parte da capacidade de investimento e de endividamento do pas foi destinada a estes e outros projetos de desenvolvimento regional considerados estratgicos para a integrao da Amaznia com o Centro-Oeste e com o restante do pas. O saldo deste processo em termos de desperdcios e de caticos impactos sociais e ambientais bastante conhecido. Gerou fluxos migratrios e disputas por terras cujas conseqncias ainda se fazem sentir pela misria, pelos conflitos, pelas invases de reas indgenas e de proteo ambiental, pelo desmatamento e pela explorao predatria dos recursos minerais e florestais. Algumas obras rodovirias planejadas pelos militares foram praticamente reabsorvidas pela floresta, como o caso da Perimetral e da Transamaznica. Melhor sorte tiveram aquelas que cortaram o pas no sentido Sul-Norte, sem a pretenso de substituir o eixo natural e histrico de ligao entre o Leste e o Oeste, que o prprio rio AmazonasSolimes. Pelo menos, elas ainda existem. Esforos similares foram empreendidos pelos pases vizinhos, que construram vias de acesso s suas respectivas regies amaznicas. Estas malhas rodovirias, no caso dos pases andinos, so ligadas atravs da rodovia Panamericana. No entanto, no se integram malha rodoviria brasileira, no havendo conexo eficaz entre o Atlntico e o Pacfico que pudesse superar os limites naturais da grande hidrovia, que acessa o Peru e a Colmbia mas no ultrapassa a barreira natural dos Andes. Assim, pases com os quais o Brasil tem milhares de quilmetros de fronteiras terrestres permanecem como pases distantes, com os quais so mantidas tnues relaes frente ao que seria espervel e desejvel em se tratando de pases vizinhos. Instrumentos multilaterais mais recentes, como o Tratado de Cooperao Amaznica, apontam alguma perspectiva de ao integrada entre estes pases, mas ainda no superam a desconfiana entre os vrios nacionalismos de sinais trocados. No entanto, a experincia mais consistente do Mercosul tende a dar uma nova dimenso ao processo de integrao na Amrica do Sul. As vantagens econmicas objetivas j constatadas tendem a conformar uma complementaridade muito maior entre as economias regionais, abrindo vlvulas para a expanso econmica num cenrio internacional em que predomina a recesso. So tambm notrias, no atual contexto de globalizao, as vantagens comparativas de se negociar em bloco com outros blocos emergentes. Em junho de 1996, concomitantemente incorporao do Chile ao Mercosul, foi formalizado um acordo prvio com a Bolvia e o anncio do pleito da Venezuela por sua incluso. Portanto, a expanso do Mercosul aos pases amaznicos j comea a ser uma realidade. E este processo tende a estimular novamente a integrao terrestre entre estes pases e o Brasil, atribuindo Amaznia um novo papel, que j no o de fundo de quintal, mas o de meio de campo da integrao continental. Esta perspectiva est contemplada no programa de obras do governo atual, enunciado no plano do presidente Fernando Henrque Cardoso, e comea a se traduzir nas demandas do governo brasileiro junto s instncias multilaterais de cooperao, inspirando a escolha das obras da regio amaznicas no recente plano Brasil em Ao (ver 3.3). A pavimentao da rodovia Manaus-Caracas, o gasoduto Brasil-Bolvia, a

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hidrovia Araguaia-Tocantins, assim como as medidas bilaterais em negociao entre o Brasil e Bolvia, Venezuela, Guiana e Guiana Francesa, apontam nesta direo. A tendncia enunciada para formar eixos de transporte e de infra-estrutura em que se concentraro os investimentos pblicos e privados. Os principais so:

Manaus - Caracas: rodovia j construda que est sendo pavimentada no trecho brasileiro. J pavimentada na Venezuela, interliga-se com a Manaus - Porto Velho, j existente mas que necessita ser virtualmente reconstruda devido s suas pssimas condies. Inclui a ligao rodoviria entre Boa Vista e Georgetown, em construo no trecho guianense. Passando por este eixo rodovirio, planeja-se a construo de linha de transmisso de energia eltrica da usina de Guri, na Venezuela, at Manaus. Por ele tambm seria transportado petrleo venezuelano para o Brasil. R-364: corta os estados de Mato Grosso, Rondnia e Acre. A partir dela se planeja o acesso ao Pacfico (ver 3.4). Poder se interligar malha rodoviria andina em vrios pontos a partir de Cruzeiro do Sul, Rio Branco, Guajar-Mirim e Cceres, atravs da Bolvia e/ou do Peru, sendo ainda necessria a construo e pavimentao dos trechos de interligao. Hidrovia Araguaia-Tocantins: interligada Estrada de Ferro de Carajs e Ferrovia Norte-Sul. Este seria o novo eixo integrado para providenciar uma sada da hidrovia no Maranho (ver 3.5). Cuiab - Santarm: a ser pavimentada, viabilizar o acesso rodovirio ao norte do Par e talvez, futuramente, ao Suriname. Macap - Caiena: em continuidade ao eixo da Belm - Braslia, ferrovia Norte-Sul e hidrovia AraguaiaTocantins, rodovia j existente e que dever ser futuramente pavimentada atravs do Amap at Caiena, na Guiana Francesa.

Estes eixos, que se articulam com o sistema hidrovirio do Amazonas-Solimes e seus afluentes navegveis em diferentes pontos, acabam conformando concretamente um macro-zoneamento da Amaznia, e neles se concentraro outras obras de infra-estrutura. A grande maioria da populao amaznica j vive nas cidades e regies cortadas por estes eixos, e para elas devero convergir novos fluxos migratrios. Ao longo destes eixos j h forte presso sobre o meio ambiente, com desmatamentos, queimadas e conflitos fundirios. Essas regies demandam ateno imediata das ONGs e movimentos sociais preocupados com o futuro da regio, de modo que seja possvel influir para evitar maiores impactos, exigir o cumprimento das leis de proteo ambiental, contemplar os interesses das populaes regionais marginalizadas e formular propostas de criao de zonas protegidas. Este macro-zoneamento tambm forma grandes espaos territoriais entre os eixos, onde j h grande extenso de reas indgenas e de conservao ambiental, mas para as quais no h polticas consistentes e articuladas. Estas zonas deveriam ser objeto de projetos especficos para sua sustentabilidade ambiental e social a longo prazo, sob regime especial de proteo frente ao assdio de interesses predatrios que se articulam a partir dos grandes eixos. Se nestas regies, de baixa densidade demogrfica, no for possvel combinar as necessidades econmicas legtimas de suas populaes com uma estratgia substantiva de conservao e valorizao dos recursos naturais, pouco poder se esperar, no futuro, de atividades especificas para a conservao dos recursos naturais da regio amaznica, tais como o Programa Piloto. Ao mesmo tempo, tem de se reconhecer que altamente improvvel que o Estado venha a formular e implementar tais projetos, se estes no forem resultado da articulao entre os setores diretamente interessados e no contarem com recursos da cooperao internacional. Os eixos de integrao podero intensificar a presso sobre a floresta, mas tambm abriro novas alternativas de engajamento econmico da populao amaznica, que, se aproveitadas com base na sustentabilidade, poderiam reduzir esta presso.

3.2 Fundamentar o Planejamento


Numa regio to dinmica e problemtica como a Amaznia, a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, programas e planos depende, mais do que em regies estveis, da disponibilidade de informao adequada em tempo hbil. No entanto, ressente-se cada vez mais da falta de

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dados atualizados, apropriados, desagregados e georeferenciados, tornados disponveis com a devida transparncia. O problema de dados geral para o pas como um todo, e sua soluo depende em grande parte da superao dos impasses do Sistema Estatstico Nacional e dos diversos rgos oficiais que geram dados. Entretanto, enquanto as solues institucionais mais gerais no se concretizam, o que no dever ocorrer to cedo, diversas medidas especficas poderiam ser tomadas em relao regio amaznica para aproveitar melhor a informao que j existe, mas permanece indisponvel, ou ento no sentido de encontrar alternativas para a produo de dados ou indicadores adequados para fins de acompanhamento das polticas pblicas. Sem dvida, a primeira medida a ser tomada seria diminuir a enorme defasagem que existe na produo ou liberao de dados. Por exemplo, o ltimo Censo Agropecurio de 1985. Ainda no esto disponveis os dados completos do Censo Demogrfico de 1991. O Inpe acaba de divulgar os primeiros dados de desmatamento desde 1991, sem incluir aqueles referentes a 1993 e 1995. Existem inmeros outros casos de descontinuidade ou defasagem. A falta de dados parece ocorrer, em grande parte, porque o governo e a sociedade deixaram de cobrar resultados dos rgos reponsveis, que alegam falta de pessoal e de verba. Os problemas so reais, mas por outro lado instituies como o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), o Inpe e o Ipea (Instituto de Pesquisas Scio-Econmicas) no definem prioridades no uso dos recursos humanos e financeiros disponveis, nem respondem a demandas colocadas por outros rgos governamentais, contribuindo para um crculo vicioso de falta de desempenho e de verba. Freqentemente envolvem-se em atividades de interesse pessoal de seus dirigentes e funcionrios e buscam desenvolver projetos que geram renda. Demandas claras por parte do ministrio do Meio Ambiente, do Banco Mundial, dos doadores, das instituies de pesquisa e da sociedade civil em relao a informaes sobre a Amaznia poderiam ajudar a definio de prioridades e o cumprimento de suas funes normais e suas responsabilidades institucionais ou sociais. De imediato, deve ser pedida a liberao de dados que foram coletados h tempo mas permanecem sem divulgao. No caso do Inpe, trata-se prioritariamente dos dados de desmatamento de 1995. No caso do IBGE, falta ainda divulgar os resultados completos do Censo Demogrfico de 1991, a partir da amostra. Estes dados incluem migrao, fecundidade, mortalidade e mo-de-obra, entre outros. Tampouco foram liberadas pelo IBGE as pesquisas de Produo Agrcola Municipal (PAM) ou Produo da Pecuria Municipal (PPM) depois de 1992, como tambm esto defasados e deficientes os dados sobre extrativismo. Um dos obstculos que impede a liberao de dados coletados anteriormente a constatao de problemas de consistncia. O IBGE passa meses ou anos tentando fazer ajustes e correes, sem reconhecer que nenhum dado perfeito e que o prejuzo para os usurios devido falta total de informao durante anos a fio maior do que o prejuzo de eventuais problemas de qualidade. Seria importante divulgar os dados sem esta limpeza, ao menos dentro de um prazo de alguns meses depois da coleta, para que os pesquisadores possam realizar suas anlises, conscientes dos problemas de qualidade. Em muitos casos, o problema de informao diz respeito forma de divulgao. Por exemplo, dados sobre desmatamento agregados por estado numa regio do tamanho da Amaznia so de utilidade muito limitada. O Inpe poderia ser instado a fornecer os dados desagregados por municpio ou outra unidade espacial mais relevante para o acompanhamento do desmatamento. Alm do problema de disponibilidade de dados, falta interpretar muitos dos dados que j esto disponveis ao pblico para que constituam informao til. Por exemplo, o Censo Agropecurio de 1985 constitui uma mina de informao sobre quem responsvel pelo desmatamento na Amaznia, por municpio, por tamanho de propriedade e por uso da terra, entre outras variveis. Entretanto, os dados nunca foram analisados para detectar sequer o grau de desmatamento atribuvel a grandes e pequenos proprietrios. Este tipo de informao seria de fundamental importncia para a formulao de polticas pblicas, tanto no campo de incentivos e tributao quanto de modificaes no tamanho da reserva legal exigido pelo Cdigo Florestal, conforme estabelecido no recente "pacote ecolgico. Hoje em dia, a interpretao de dados regionais no deveria se limitar a tabulaes e outros tratamentos estatsticos ou de modelagem. Embora esteja facilmente disponvel tecnologia para trabalhar com dados georeferenciados, usando-se software de baixo custo comportado por microcomputadores

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pessoais, muito pouco tem sido feito em termos de cartografia dos dados econmicos, demogrficos e ambientais da Amaznia. Tal mapeamento permitiria a percepo de padres espaciais que simples tabelas no oferecem. Entre os dados mais relevantes que esto sendo coletados atualmente, encontram-se aqueles da contagem rpida de populao e da pesquisa da agropecuria que est em curso em todo o pas. Espera-se que os dados coletados em 1996 no sejam divulgados daqui a cinco anos, no prximo sculo. Algumas pesquisas no incluem toda a Amaznia. Poderia ser questionada a prtica do IBGE de no realizar a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) na Amaznia rural. Alega-se que, devido s distncias, o custo desta cobertura seria muito elevado. Por outro lado, a informao completa seria extremamente til para a regio e permitiria que o pas contasse com cobertura verdadeiramente nacional. Dada a acrescida importncia da Amaznia, poder-se-ia reexaminar a excluso estabelecida pelo IBGE nos anos 60, quando a Amaznia era bem menos expressiva e acessvel do que hoje. Sem dvida, existem tcnicas de amostragem que no aumentariam em muito o custo de uma PNAD na Amaznia rural, especialmente quando se leva em conta a participao relativamente limitada de sua populao no total do pas e o enorme volume de recursos gastos nas pesquisas anuais. Alm do IBGE e do Inpe, muitos outros rgos oficiais, tais como o Ibama e o Incra, possuem cadastros e outros dados que seriam muito teis para o monitoramento da sustentabilidade do desenvolvimento na Amaznia e na Mata Atlntica. O Ibama cadastra madeireiras e concede autorizaes e concesses de diversos tipos. O Incra, por sua vez, realiza o recadastramento ligado ao Imposto Territorial Rural e coleta outros dados sobre a situao fundiria e ocupao e uso da terra. Hoje em dia, dados administrativos deste tipo esto cada vez mais informatizados. O Ibama, o Incra e outros rgos poderiam ser estimulados a tornar os dados disponveis aos diversos usurios interessados. Na melhor das hipteses, permanecero problemas graves no que diz respeito a informaes na Amaznia. Poderiam ser explorados mecanismos alternativos. Quando inexistem dados pertinentes e atualizados, poderiam ser montados painis de especialistas para produzir estimativas de indicadores regionais necessrios para o acompanhamento do Programa Piloto e das polticas pblicas em geral. Os indicadores assim produzidos se baseariam em percepes de especialistas qualificados. Embora no detalhados, poderiam ser suficientes para fins programticos e tomada de deciso. Alm de trabalhar com dados convencionais, o Programa Piloto poderia investir no desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade ambiental e poltica que permitissem medir a realizao de seus objetivos, indo alm dos indicadores elaborados antes dos conceitos de desenvolvimento sustentvel e do seu prprio desenho. Os novos conceitos ainda no foram traduzidos em variveis operacionais, seja do ponto de vista estritamente ambiental, seja do ponto de vista social. A iniciativa seria, sem dvida, um trabalho pioneiro, mas caberia perfeitamente dentro dos propsitos e do esprito do Programa Piloto. Finalmente, cabe ressaltar a importncia da participao ampla na anlise dos dados, que no podem permanecer restritos ao mbito oficial. Universidades, centros de pesquisa, organizaes nogovernamentais, sindicatos e outras entidades, assim como comunidades e pesquisadores individuais, podem e devem participar da interpretao crtica de informaes sobre tendncias regionais. Em alguns casos, isto significa disseminar informaes em formatos acessveis populao em geral. A falta de transparncia e as restries sobre a disponibilidade e circulao de informaes so totalmente contrrias ao esprito do Programa Piloto e necessidade de promover a integrao da proteo das florestas tropicais nos padres de comportamento do governo e da sociedade.

3.3 Novos Planos para Obras Antigas


Os 42 projetos apresentados imprensa em 10 de agosto de 1996 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, com o nome Brasil em Ao, esto relacionados principalmente obras de infraestrutura e transporte, a maioria das quais atende reivindicaes antigas dos polticos dos respectivos estados, alm de alguns programas sociais que dizem respeito ao pas como um todo. De acordo com o anncio presidencial, cada projeto adquire prioridade na administrao federal, e portanto ser nomeado um funcionrio para acompanhar especificamente todos os desdobramentos de cada atividade, principalmente para evitar entraves burocrticos ou lentido nos desembolsos necessrios.

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No que diz respeito a regio amaznica, merecem destaque as seguintes obras:

Pavimentao da BR-174, que liga Manaus Venezuela, atravessando o estado de Roraima e abrindo uma sada para o Caribe. De acordo com o presidente, a estrada tambm serviria, no futuro, para instalar uma linha de energia eltrica trazendo energia de Guri, na Venezuela. Extrao de gs natural da regio de Urucu, na bacia do Rio Juru (Amazonas), com previso de produo de 4 milhes de metros cbicos por dia. O gs beneficiaria tanto o plo industrial de Manaus quanto os estados de Rondnia e Acre, por via fluvial (ver 6.1.2). Viabilizao da navegao no Rio Madeira para permitir o escoamento de gros de Rondnia e Mato Grosso para o Amazonas, e, dai, para o Atlntico. O governo, atravs do BNDES, financiaria as chatas que levariam os gros ate o porto de Itacoatiara, no Amazonas, onde acaba de ser instalado um terminal graneleiro. Recuperao da BR-364/163, ligando Cuiab a Rio Branco. O presidente anunciou que, mesmo que no conste do programa, o governo est fornecendo recursos ao Estado do Acre, para que ele faa outras estradas por causa da sada futura para o Peru. Instalao da linha de transmisso de energia de Tucuru para beneficiar o Oeste e o Sul do Par (ver 6.1.1). Abertura da hidrovia Tocantins-Araguaia para o transporte de gros do Centro-Oeste para o porto de Itaqui, no Maranho. O presidente definiu este projeto como fundamental para o escoamento da produo agrcola, e acrescentou que isto seria ligado aos grandes projetos, no Tocantins, financiados por bancos internacionais que vo permitir a expanso da produo. Recuperao da estrada Santarm-Cuiab, que tambm no consta do programa, mas ser executada. Algumas pontes e estradas pequenas para o estado do Amap, ainda no definidas. O Presidente anunciou que sero necessrios esforos financeiros para encontrar recursos que viabilizem estas obras.

Praticamente nenhuma das obras anunciadas constitui novidade. Enquanto a maioria reflete projetos antigos que nunca foram realizados por falta de recursos ou viabilidade tcnica, outras poderiam, se realizadas criteriosamente, fornecer oportunidades positivas na perspectiva do desenvolvimento regional. As obras, se efetivamente completadas, iriam absorver quantias vultosas de recursos pblicos e talvez, conforme desejado pelo governo, tambm de origem privada. Sem incluir os gastos relacionados com as obras do Amap (ainda no definidas), da recuperao da Santarm-Cuiab (no oradas) e das estradas do Acre (tambm no orados), o Brasil em Ao prev o desembolso de aproximadamente R$ 2 bilhes e 250 milhes para a regio amaznica, a maior parte relacionada com a abertura da explorao de gs de Urucu. O pacote no reconhece o objetivo da sustentabilidade ambiental. Ao contrrio, a agride na medida em que prope de forma explcita, o crescimento sustentvel. Sobre algumas destas obras so formuladas observaes tpicas ao longo desta publicao, mas cabem aqui algumas consideraes sobre a seleo das prioridades. Por exemplo, conforme o prprio presidente da Repblica reconheceu, o investimento na BR-174 seria em parte justificado pela oportunidade de usar este traado para a linha de transmisso de energia eltrica de Guri. Ao mesmo tempo, a deciso de investir pesadamente na extrao do gs natural de Urucu (veja 6.1.2) dispensaria esta necessidade, mesmo numa perspectiva eventual de forte crescimento industrial em Manaus. Da mesma forma, tem de se admitir que a navegao pelo Rio Madeira pode representar uma soluo interessante para o escoamento da produo de gros do CentroOeste. Mas neste caso no se justifica economicamente, ao mesmo tempo, a construo da hidrovia Tocantins-Araguaia s em funo da limitada produo do Tocantins. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a Poltica Integrada para a Amaznia Legal, elaborada pelo governo em 1995, prev uma futura ligao com Pacfico e Caribe, mas como ponto final de um processo de ordenamento territorial baseado na elaborao e implementao do Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE). Alm disso, a coerncia desta ligao com as prioridades estabelecidas pelo Programa Piloto parece, no mnimo, questionvel. A opinio publica desconhece o processo decisrio que levou a privilegiar estas obras. No houve nenhum tipo de discusso pblica das prioridades, e existem inmeros

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elementos, na forma em que foi anunciado, que apontavam para a necessidade de atender exigncias dos polticos locais s vsperas das eleies municipais. A agenda das obras confirma plenamente a escolha dos eixos de integrao traados informalmente pelo governo para a estratgia regional de integrao e desenvolvimento comentada no incio deste capitulo. Esta estratgia, em princpio mais racional do que as prticas anteriores de criar plos, pode ter resultados muito diferentes de acordo com a forma como ser concretizada na prtica, do ponto de vista econmico, social e ambiental. Se ela deve mesmo representar um macro-zoneamento da regio, o governo deveria explicar de que forma poder ser percebida pelos poderes locais como um instrumento de ordenamento territorial, evitando que se traduza simplesmente em mais uma oportunidade para ocupao do territrio. Seu sucesso depende muito do grau de rigor e de participao em sua execuo. O planejamento do desenvolvimento regional, no caso da Amaznia, deveria ser subsidiado e orientado (veja captulo12 sobre o Programa Piloto) pelo zoneamento ecolgico-econmico, tanto no que diz respeito ao direcionamento e monitoramento da ocupao territorial, quanto ao destino fsico de crditos e incentivos fiscais, de infra-estrutura viria e energtica, etc.. Este instrumento originou, desde 1989, uma srie de equvocos em relao a seu papel e sua efetivao, e ainda no tem uma clara insero institucional. Sem dvida, medidas deste porte e com conseqncias estratgicas sobre os moldes do desenvolvimento e da integrao regionais deveriam ser tomadas dentro do contexto do zoneamento. Para tanto, seria necessrio ampliar e melhorar a participao da sociedade civil nas instituies responsveis pelo zoneamento econmico-ecolgico, incluindo a CCZEE (Comisso Consultiva do Zoneamento Ecolgico-Econmico) a nvel nacional e as comisses estaduais e municipais de ZEE, assim como realizar treinamentos sobre as diretrizes bsicas do ZEE e desenvolvimento sustentvel entre representantes dos rgos pblicos e da sociedade civil que participam das comisses de zoneamento econmico-ecolgico.

3.4 A Aventura do Pacfico


O aspecto que mais preocupa no anncio das obras relacionado com os desdobramentos da construo de estradas no estado do Acre, em relao perspectiva de ligao com Peru. Se, por um lado, no consta do Brasil em Ao nem o traado da estrada, por outro o presidente anunciou que o governo j esta repassando recursos ao Estado para este fim. A pavimentao das estradas federais no Acre modifica completamente as condies de acesso e explorao aos recursos naturais do estado e de muitas reas limtrofes, abre possibilidades para deslocamento da populao, acelera o comrcio de terras e coloca em contato prximo populaes indgenas e no-indgenas at agora relativamente isoladas. Na opinio que prevalece no mbito local, o projeto da estrada deveria cortar horizontalmente o Acre, atravs do prolongamento da BR-364 at Cruzeiro do Sul, e interligar-se a uma estrada que atravessaria a serra peruana. Mas no este o projeto do atual governo do presidente Alberto Fujimori, que escolheu o porto de Ilo, no extremo Sul do pas, como o mais adequado. De l, a estrada atravessaria o Valle de los Volcanes, vrias reservas ecolgicas de grande valor e inmeras reas indgenas pertencentes a 17 diferentes grupos tnicos, chegando at a fronteira brasileira no Leste do Acre, para se conectar com a BR-317 em Assis Brasil. A ampliao e a recuperao da BR-317 em territrio brasileiro, que atravessa um territrio j ocupado, teria impactos diretos menores do que o prolongamento da BR-364. A rea de abrangncia do traado da BR-317 recebeu recursos para mitigao ambiental do PMACI (projeto financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento), e algumas unidades de conservao, como a Reserva Extrativista Chico Mendes, podem representar um limite frente de expanso da ocupao. Mesmo assim, tem de se levar em conta que, na regio da Cabeceira do Rio Acre, existem inmeros conflitos entre os povos indgenas, como os mamoadete ou os jaminawa, originados pela escassez da caa nas reservas. Sem dvida, uma obra deste porte teria impactos ainda mais srios sobre uma situao de grave tenso local.

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De qualquer forma, se este traado fosse escolhido, a prolongao da BR-364 rumo ao Oeste do Acre no teria nem a funo de providenciar uma sada para o Pacifico, a menos que se defenda a construo de duas estradas - o que parece, no momento, fora do alcance dos dois governos. No anncio presidencial no ficou claro se o governo brasileiro pretende financiar obras relacionadas com uma ou outra das alternativas. Sobre a real necessidade desta sada para a economia regional h muitas dvidas, assim como acerca de sua viabilidade econmica em funo das enormes dificuldades de seu traado. Uma experincia anterior em territrio peruano, tentada nos anos 60 pelo ento presidente Belaunde e conhecida como Marginal de la Selva, resultou em enorme fracasso e est sendo hoje utilizada, em alguns trechos, apenas como pista para pequenos avies de narcotraficantes. O prprio Programa de Desenvolvimento das Bacias do Acre e Purus (Prodesap), elaborado por 13 prefeituras da regio em colaborao com o Ministrio de Meio Ambiente em dezembro de 1994, reconhece graves problemas de impacto e coloca como prioridade, na rea de transporte, a recuperao da malha viria local e das estradas vicinais. claro para a maioria dos observadores que a estrada do Pacifico poderia principalmente beneficiar atividades de extrao de madeira, hoje em rapidssimo crescimento no estado do Acre, especialmente devido reduo nos estoques de mogno do Par. Esta uma razo de forte preocupao em decorrncia da forma predatria e ilegal pela qual se d a explorao madeireira nesta regio da Amaznia. De acordo com fontes do governo de Lima, a realizao da ligao rodoviria com o Brasil, entre outras coisas, serviria para reforar o pedido do Peru de associao APEEI (acordo de cooperao econmica entre pases asiticos do Pacifico). Vale lembrar que, a partir deste ano, vrias empresas madeireiras da Malsia, da Indonsia, de Taiwan e da Coria, entre as quais gigantes como a Samling e a WTK, esto estabelecendo atividades de explorao na Amaznia ocidental. Porm, independentemente destas consideraes estratgicas, necessrio que seja feita uma avaliao, de forma preliminar e no apenas no contexto da tomada de deciso, das medidas necessrias para viabilizar uma obra deste porte. Esta avaliao no se substancia simplesmente com um Eia-Rima da obra, levando em conta a viabilidade de aes nos seguintes aspectos:

Regularizao fundiria: os ttulos de propriedade no correspondem ocupao efetiva da terra. o caso da maior parte dos seringueiros, que no tm garantias de posse ou propriedade das terras que ocupam h vrias geraes. Demarcao e regularizao das reas indgenas: existem vrias comunidades na rea de impacto imediato da estrada, com processos de regularizao e demarcao interrompidos h anos, e, nas cabeceiras dos rios Envira e Tarauac, existem at mesmo populaes nmades no contactadas. Apoio economia rural e florestal: o objetivo evitar o xodo rural para as cidades, fortalecendo a pequena agricultura e o extrativismo nos moldes do que ocorreu com o Pmaci. Explorao madeireira: preciso evitar os fenmenos descritos acima estruturando um eficaz sistema de fiscalizao e viabilizando formas de manejo, regularizando os instrumentos de concesso antes que as obras ofeream oportunidades para a explorao predatria.

De qualquer maneira, vrias alternativas devem ser estudadas e debatidas. Por exemplo, na citada lgica da criao de eixos de integrao, se for indispensvel para a economia regional, a ligao mais adequada com os portos do Pacfico talvez fosse a opo ferroviria. Alm de economicamente mais vivel, do ponto de vista social ela permitiria controlar os fluxos de colonizao e, em termos ambientais, limitar tanto os impactos diretos quanto indiretos.

3.5 Os Eixos Fluviais 3.5.1 As Diretrizes da Navegao Fluvial


Desde a poca do descobrimento, o meio de transporte mais utilizado na Amaznia tem sido o transporte fluvial, aproveitando a vasta rede hidrogrfica da regio. Mesmo hoje, depois da construo de grandes rodovias nos ltimos quarenta anos e da implantao de muitos aeroportos, o transporte fluvial de frete e passageiros continua sendo o principal meio de transporte na regio.

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A vocao particular de transporte fluvial da Amaznia conseqncia direta da geologia da regio. A bacia hidrogrfica do rio Amazonas em territrio brasileiro pode ser dividida em trs partes: o escudo Guiana de rochas cristalinas ao Norte, o escudo brasileiro tambm de rochas cristalinas ao Sul e a bacia sedimentar do rio Amazonas entre os dois escudos. A navegao fluvial na bacia Amazonas desenvolvida apenas na grande bacia sedimentar no rio Amazonas ou secundariamente em algumas bacias sedimentares localizadas dentro dos escudos, como nos casos do rio Guapor, do alto rio Xing e mdio rio Araguaia no trecho da ilha do Bananal. Fora destas bacias sedimentares, onde os rios tm declividades baixas e leitos largos, a navegao de porte no vivel devido s inmeras cachoeiras e corredeiras formadas pelas rochas cristalinas. Historicamente, as regies dos escudos tm sido as mais isoladas da Amaznia devido a esta dificuldade de acesso. Com a abertura da Amaznia nos ltimos anos, o transporte fluvial tem sido importante pea no desenvolvimento do elo entre as matrias-primas e os mercados. No caso de minrio de ferro, alumnio, caulim e estanho, a navegao fluvial j est implantada na regio, com portos instalados e navios trafegando normalmente. Materiais naturais de construo como calcrio, rocha para fazer brita, cascalho e areia tambm so transportados ao longo dos rios navegveis. Os combustveis como leo diesel, gasolina, querosene, lcool e gs de cozinha tambm so transportados por via fluvial para todas as cidades e vilas da bacia sedimentar amaznica. Madeiras em toras e beneficiadas tambm esto entre os produtos mais transportados na regio. Alm do frete, os passageiros tambm se movimentam na bacia amaznica atravs de um grande nmero de embarcaes de mdio e pequeno porte.

3.5.2 Hidrovia e Soja


alarmante como um projeto do porte da hidrovia Araguaia-Tocantins possa ser anunciado como prioridade sem uma ampla consulta prvia s populaes interessadas e sociedade em geral. O rio Araguaia pode ser dividido em trs trechos, cada um com condies geolgicas e geomorfolgicas diferentes. O alto rio Araguaia corre das nascentes na cota 750 metros at as duas cidades gmeas de Aragaras (GO) e Barra do Garas (MT) na cota 280 metros. Neste trecho de 500 km de extenso, o rio Araguaia corre sobre rochas sedimentares paleozicas apresentando muitas cachoeiras, com declividade mdia de cerca de 1 metro/km. No h navegao neste trecho. O trecho do mdio rio Araguaia vai de Aragaras e Barra do Garas at Conceio de Araguaia (PA), na cota 150 metros. Neste trecho de mais de mil quilmetros de extenso, o rio Araguaia corre sobre sedimentos no consolidados quaternrios com uma declividade baixa de cerca de 0,1 metro/km. O fenmeno geogrfico mais conhecido deste trecho a ilha do Bananal, a maior ilha fluvial do mundo. Este trecho plenamente navegvel por embarcaes de baixo calado, devido existncia de muitos bancos de areia. O trecho dos baixos rio Araguaia e Tocantins estende-se da cidade de Conceio de Araguaia (PA) at a cidade de Tucuru (PA) a poucos metros acima do nvel do mar. Neste trecho de 750 km de extenso, os rios Araguaia e Tocantins correm sobre rochas cristalinas pr-cambrianas, apresentam muitas corredeiras e, com exceo do reservatrio da usina hidreltrica de Tucuru, no so navegveis. A idia da hidrovia Araguaia/Tocantins era tornar este ltimo trecho plenamente navegvel para possibilitar a exportao de gros do Centro-Oeste aos mercado mundiais a preos baixos, aproveitando a navegao fluvial. Este projeto teria custos enormes, de quase US$ 10 bilhes, e no poderia ser justificado em relao a seus potenciais benefcios. A principal preocupao em relao construo desta obra diz respeito sua justificativa, ou seja, aos impactos da transformao desta regio de cerrado, de grande valor e fragilidade ecolgicos, em um plo de produo de soja. Isso est acontecendo, inclusive, graas a financiamentos do prprio Banco Mundial. No foi explicado, ainda, como estes planos poderiam contribuir em frear o avano da fronteira de colonizao rumo Amaznia. A nova proposta a construo de um corredor intermodal, fazendo conexo com a Estrada de Ferro de Carajs e o porto maranhaense de Itaqui, atraves de um ramal ferrovirio na altura de Xambio. Os custos estimados so de US$ 222,4 milhes. De qualquer forma, ser necessria tambm a construo do

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porto de transposio em Barra do Garas (MT), onde os gros seriam retirados dos caminhes, estocados e transpostos em balsas para a viagem fluvial.

3.6 Enfrentando a Ilegalidade 3.6.1 Trfico, Contrabando e Sistema Financeiro


Os problemas que derivam do trfico de drogas, do contrabando e da lavagem de dinheiro tm sido pouco estudados, tanto no Brasil como no exterior, basicamente porque difcil obter dados empricos e por causa do reduzido grau de confiabilidade dos dados disponveis. Outro obstculo importante reside no carter ambguo e contraditrio dessas atividades: embora sejam de carter transnacional, dadas as operaes em escala global, seus lucros dependem da existncia de fronteiras nacionais e da legislao de cada estado nacional. Em outras palavras, as atividades ilegais e a lavagem de dinheiro se aproveitam dos diferenciais econmico-financeiros e poltico-jurdicos estabelecidos pelas fronteiras nacionais, como base produtiva, moeda, legislao e balano de pagamentos. No entanto, as polticas e medidas destinadas ao controle das atividades ilegais so elaboradas pelos estados nacionais, sem que nenhum deles detenha, por si s, poder sobre as operaes realizadas no espao transnacional. Esse espao transnacional ou globalizado no uma metfora e sim uma realidade, na medida em que constitui o espao de trnsito de dinheiro e de mercadorias liberadas dos enquadramentos regulatrios de base territorial como aqueles do estado-nao. Uma abordagem geopoltica e geo-econmica pode ajudar a elaborar um quadro contextual a partir do qual se torne possvel avaliar as chances de sucesso das atuais propostas do governo brasileiro e das agncias internacionais, com o objetivo de coibir a expanso dessas atividades. Para efeito dessa discusso, necessrio identificar os parmetros que deveriam balizar as polticas e medidas para enfrentar atividades ilegais e lavagem de recursos financeiros. Em seguida, de modo mais especfico, sero enfocadas as polticas e medidas propostas para o controle de atividades ilegais na regio amaznica. a) A simbiose entre trfico de drogas e sistema bancrio-financeiro Existe uma simbiose entre as organizaes que exploram o comrcio ilcito de drogas e o sistema bancrio e financeiro: embora sejam organizaes diversas, convivem numa relao mutuamente benfica. O trfico internacional de drogas exige uma logstica bastante complexa. Pressupe o uso de meios de transporte intermodais, a corrupo de diversos agentes nos lugares de trnsito, nos entrepostos, nas plataformas de exportao e na passagem de fronteiras nacionais. Em decorrncia, uma parte considervel dos lucros deve ser reinvestida na manuteno das linhas de trfico. Isto significa que o volume de dinheiro envolvido grande e deve estar disponvel em lugares geogrficos dispersos, implicando, portanto, o uso do sistema bancrio e financeiro, tanto nacional quanto internacional. Uma outra parte dos lucros destinada a investimentos, tanto produtivos como financeiros. O primeiro tipo de investimento interfere na disponibilidade de crdito e na formulao de polticas governamentais, principalmente em pases com baixa capacidade de endividamento junto s instituies bancrias oficiais, categoria em que se encontra grande parte dos pases perifricos e semi-perifricos. O segundo tipo de investimento engrossa os fluxos de capital especulativo (hot money), captado pelos bancos internacionais de investimento e mercados financeiros locais, alm de favorecer o crescimento de reservas cambiais (apesar de aumentar, por outro lado, o endividamento interno dos governos). Por sua vez, as instituies bancrias que recebem depsitos de dinheiro de origem ilcita so beneficiadas, porque podem aplicar maiores taxas bancrias. Esse fato tem permitido que, mesmo em pases com legislao rigorosa a respeito, como por exemplo os Estados Unidos, as organizaes criminosas driblem os instrumentos de controle de entrada de dinheiro no sistema bancrio. A lavagem de dinheiro pelos sistemas bancrio-financeiros nacionais e internacionais no decorre somente do problema da droga, mas constitui um problema em si. A reciclagem de dinheiro ilcito no recobre apenas os lucros obtidos com o comrcio ilcito de drogas: pode envolver a fuga de capitais, ou o dinheiro proveniente do contrabando de armas, veculos, madeira, gros, ouro, pedras preciosas, produtos

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eletrnicos, etc., assim como os lucros provenientes de servios freqentemente controlados por mfias (prostituio, hotis, cassinos, casas de cmbio, etc.). preciso notar que a maior parte das aes nacionais e internacionais de controle da lavagem de dinheiro, na ltima dcada, tem tido como alvo principal os narcodlares. Linhas muito finas esto sendo traadas para diferenciar os diversos tipos de dinheiro lavado, no sentido de isolar aquele originrio do narcotrfico. Os narcodlares, por exemplo, seriam considerados como dinheiro sujo (dirty money); o dinheiro que procura escapar do controle regulador e/ou fiscal dos estados nacionais (evaso fiscal) poderia ser categorizado como fuga de capitais, enquanto o movimento de curto prazo de capital especulativo seria o dinheiro furtivo (hot money). Os pressupostos das polticas que tentam estabelecer essas diferenciaes com o intuito de controlar a lavagem de dinheiro so, no mnimo, discutveis. Primeiro, impossvel manter o certificado de origem do dinheiro depois que ele entra no sistema bancrio e financeiro. sabido que existe, atualmente, um crescimento extraordinrio do volume, dos fluxos e das espcies de capital especulativo que circulam nos mercados internacionais de dinheiro. Trata-se de stateless money, ou seja, moedas circulando fora do pas de origem, 24 horas por dia, nos mercados financeiros mundiais, driblando regulamentos governamentais e engrossando as transaes nas bolsas de valores e os depsitos dos bancos internacionais de investimento. Segundo, discutvel o pressuposto de uma nica e monoltica condio de legalidade das prticas bancrias e financeiras, independente dos contextos sociais, geogrficos e polticos. Nada ilustra mais a fragilidade desse pressuposto do que a existncia de parasos fiscais - lugares geogrficos, territorialidades especficas onde os regulamentos internos ao pas so relaxados e modificados. No s governos mas tambm o prprio sistema financeiro tm patrocinado a multiplicao desses refgios. Mais recentemente, os grandes bancos comerciais, de modo a competir com os grandes bancos de investimento internacional e com instituies financeiras, esto criando setores internos do prprio banco que operam como se estivessem offshore, isto , com uma regulamentao distinta daquela vlida para operaes no mercado domstico. b) A desregulamentao do sistema bancrio e financeiro favorece a lavagem de dinheiro O contexto descrito acima tem permitido o crescimento das operaes de lavagem de dinheiro no Brasil, seja ele proveniente do trfico de drogas, de outras atividades ilcitas ou do caixa 2 de empresas. Dois momentos devem ser diferenciados. No passado recente, o intenso processo inflacionrio no s permitiu a multiplicao e o enriquecimento dos bancos, como incentivou a fuga de capitais e a evaso fiscal, inclusive das instituies bancrias, configurando grandes esquemas de lavagem. Durante as dcadas de 70 e 80, vrios bancos do Sudeste abriram agncias em diversas cidades da Amaznia, acompanhando, at certo ponto, a difuso das agncias de bancos oficiais, como o Basa, o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal, alm dos diversos bancos estaduais. Um segundo momento pode ser identificado a partir de 1991, principalmente depois de 1994, quando comeou a estabilizao e a valorizao da moeda. A reverso do processo inflacionrio e a estabilidade cambial tm sido acompanhadas por uma poltica de abertura bancria e financeira, no sentido de estabelecer novos mecanismos de regulamentao e desregulamentao de operaes financeiras e bancrias, aproximando-as daquelas existentes nos grandes centros mundiais. Ao mesmo tempo, uma poltica de juros altos procura atrair capitais de curto prazo, em conseqncia incrementando as reservas internacionais em moeda estrangeira do pas, o que funciona como uma espcie de garantia para polticas internas e externas de investimento. O controle do processo inflacionrio e a estabilizao cambial, assim como a entrada de agncias e bancos de investimento internacionais e um controle mais rgido das operaes bancrias domsticas pelo Banco Central do Brasil atingiram fortemente o setor bancrio, tanto pblico quanto privado. A revelao de que os bancos utilizam sofisticados mecanismos de lavagem no impede a ajuda do governo, principalmente quando se trata de bancos com grande nmero de depositantes, devido ao receio de desestabilizar o sistema bancrio e financeiro nacional.

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c) O domnio das operaes em rede O trfico de drogas, o contrabando e a lavagem de dinheiro criam sistemas baseados em operaes em rede. Exigem sofisticadas redes de apoio logstico, o que significa a mobilizao de diversos tipos de redes - transporte, urbanas, polticas, comerciais - alm de redes constitudas por indivduos e empresas. Em tese, as redes articulam ndulos pertencentes a diferentes nveis de organizao - local, regional, nacional, internacional - ultrapassando fronteiras nacionais e internacionais, sem obedecer ao princpio de contigidade espacial que define, em geral, os territrios. O processo de lavagem, por exemplo, pode ser definido como uma operao em rede, articulando indivduos, empresas, agncias bancrias e instituies financeiras, quase sempre localizados em diferentes lugares geogrficos. Essas redes so hoje sustentadas, principalmente, pelos meios de telecomunicao. As inovaes tecnolgicas na rea da informtica e das telecomunicaes permitem no s a transmisso eletrnica de dinheiro e uma maior rapidez das operaes bancrias e financeiras, como uma maior facilidade de acesso a diferentes mercados geograficamente dispersos.

3.6.2 A Regio Amaznica e os Narcoreais


O mapeamento das redes de trfico de droga e de lavagem de dinheiro na regio amaznica implica tomar como unidade espacial de referncia a bacia de drenagem do rio Amazonas. Em geral, os diversos estudos feitos no Brasil e em outros pases amaznicos levam a uma visualizao limitada e mesmo deformada da regio, na medida em que tomam como limite a fronteira nacional. A mudana de enfoque permite mostrar que as reas produtoras de coca-cocana e de papoula-pio-herona esto, em sua maioria, localizadas nos altos vales dos rios amaznicos. Isso no s altera a perspectiva brasileira desses complexos como tambm explica as alternativas de transporte intermodal utilizadas pelo trfico e pelo contrabando. mais do que provvel que a presso norte-americana sobre os governos andinos tenha incentivado as organizaes ligadas ao trfico a redirecionarem as redes de trnsito no sentido da Amaznia brasileira e das Guianas. Em conseqncia dessa mesma presso e das prises dos grandes chefes do trfico na Colmbia e no Peru, ocorreu um reordenamento dos negcios, com o aparecimento de grupos menores, mais flexveis, que buscam novos parceiros e novas rotas. Trs aspectos da logstica do trfico de drogas na Amaznia brasileira podem ser destacados:

As rotas utilizadas tm mo dupla, isto , entra a droga em direo a costa atlntica e sai o contrabando de carros, ouro, madeira, produtos qumicos, produtos eletrnicos, etc. em direo ao Pacfico. O uso alternado de diversas redes de circulao fluvial, area, martima, frrea e de rodagem, geralmente de forma intermodal. Isso representa uma mudana em relao ao passado (1975-89), quando o transporte da cocana e dos produtos qumicos era feito preferencialmente por pequenos avies que trafegam em baixa altitude, no podendo ser rastreados por radar. De fato, o sistema de rastreamento por radar e de controle do trfico areo no est implantado na regio amaznica, um dos motivos que deu origem ao projeto Sivam. O uso mais freqente das rotas terrestres no s indica que as redes de trfico incorporaram indivduos e empresas localizadas no Brasil numa escala desconhecida anteriormente, como tambm pode estar relacionado entrada de pasta de cocana, mais pesada e de menor valor do que a cocana refinada, apontando para uma provvel difuso de laboratrios para a fabricao de HCI e crack em territrio brasileiro. Apesar da recusa de organismos financeiros internacionais (como o Banco Mundial) de financiarem a construo de estradas na regio, o capital privado, tanto no Brasil como nos pases andinos, provavelmente com a colaborao das organizaes do trfico e do contrabando, tem construdo uma teia de caminhos terrestres. Esses caminhos, apesar de precrios e perigosos, representam de fato a conexo entre o Pacfico e o Atlntico, algo que contraria a atual geopoltica norte-americana para a rea.

Esse redirecionamento das rotas, que aproveita os corredores formados pelos grandes eixos de transporte (rios e estradas), aproveita tambm as zonas de livre comrcio que esto sendo criadas em vrios pontos da fronteira Oeste, assim como a rede urbana existente na regio. Nas cidades h agncias

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de vrios bancos sediados nas capitais dos estados amaznicos e em So Paulo, articulados por redes de telecomunicao via satlite, telefone e rdio. Pesquisa realizada sobre a lavagem de dinheiro na Amaznia revelou que h 1008 agncias bancrias operando em 176 cidades (1995). Embora ocorra a esperada concentrao de agncias nas maiores cidades, as pequenas cidades, de menos de 50 mil habitantes, registram um nmero inusitado de bancos. Muitas dessas pequenas cidades, quase vilas, esto situadas na proximidade das fronteiras com Bolvia, Colmbia e Peru, e nas rotas j identificadas de trfico internacional de cocana. Muitas agncias bancrias movimentam um volume inusitado de cheques e de dinheiro, como mostra o movimento de compensao de cheques. o caso de Xapur, localizada no Sul do Acre. Com uma populao de menos de seis mil habitantes, uma prefeitura falida e os negcios relacionados extrao de borracha em crise, Xapur tem trs agncias bancrias que movimentaram em um ms (1995), 257.099 cheques, no valor total de US$ 64.524.185,00, segundo o cmbio da poca (dados do Banco Central). Tanto o movimento de cheque como a transmisso eletrnica de dinheiro podem estar ligados lavagem de dinheiro de traficantes, tendo em vista a fragilidade das economias locais. Grande parte desses ncleos urbanos no apresenta indcios concretos de crescimento de investimentos no local, sendo meros pontos de trnsito das redes de lavagem. Ademais, segundo outro levantamento na mesma pesquisa, foi constatado que cerca de 78% das transferncias de dinheiro tm como destino So Paulo.

3.6.3 Instrumentos e Objetivos: do Sivam ao Meio Ambiente


Diante desse quadro, o governo brasileiro tem feito um esforo no sentido de alterar a legislao existente, criar novas leis e elaborar projetos para coibir a expanso do trfico de drogas e da lavagem de dinheiro. Este esforo, que comeou efetivamente a partir de 1995, ainda est no papel, j que muitas de suas implicaes jurdicas e polticas esto sendo ainda discutidas para depois serem submetidas ao Congresso. Apesar do carter recente dessas primeiras tentativas de formular uma poltica especfica para esses problemas, a regio amaznica recebeu uma ateno especial desde 1990, com a criao do Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam), seguida pela criao do Sistema de Proteo da Amaznia (1993). a) O Sivam Sem dvida o maior e mais ambicioso projeto do governo federal destinado regio amaznica, tanto em termos de recursos e tecnologia como de escopo territorial. Dimensionado em US$ 1,4 bilhes, tem como objetivo a elaborao e implantao de uma base logstica, apoiada em novas tecnologias disponveis no mercado internacional, para a deteco, aquisio e transmisso de informaes na regio amaznica. uma iniciativa da Secretaria de Estudos Estratgicos (SAE) e dos ministrios da Aeronutica e da Justia e, formalmente, uma proposta de defesa e proteo do territrio, algo prprio aos estados nacionais. Contudo, implicaes de natureza geopoltica estiveram presentes desde sua concepo, com peso diretamente proporcional escala do projeto. As crticas internacionais ao processo de ocupao da regio e a presena norte-americana nas reas limtrofes fronteira brasileira foram os motivos imediatos. Apesar de constar entre os objetivos gerais do Sivam, o controle das atividades ilegais no foi a motivao fundamental, exceto no sentido de afirmar a presena do Estado brasileiro frente crescente presso norte-americana na rea. fato que as polticas destinadas ao controle da economia da droga podem ser diretamente relacionadas ao papel ativo que ocupam no discurso e na prtica da geopoltica norte-americana na Amrica do Sul. Isso ficou evidente no s pela presena intermitente de foras militares de operao como tambm por interferncias junto aos organismos internacionais de fomento, desestimulando, por exemplo, a melhoria da conexo entre o Atlntico e o Pacfico no norte da Amrica do Sul. Contudo, a licitao internacional aberta para o aparelhamento tcnico do Sivam (banco de dados informatizado, telecomunicaes, avies-radar, etc.) teve como resultado a escolha de uma firma norteamericana, tradicional fornecedora do Pentgono, a Raytheon, cuja vitria sobre seu principal concorrente, o consrcio francs Thompson-Alcatel, foi obtida graas s condies de financiamento concedidas pelo Eximbank, agncia do governo norte-americano.

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A contradio que existe entre a posio do governo brasileiro, principalmente das Foras Armadas, de desestimular a presena militar dos EUA na Amaznia brasileira e a vitria da Raytheon demonstra a fragilidade das foras produtivas do pas, principalmente do setor tecnolgico, e a falta de reais alternativas estratgicas ao alinhamento com os EUA. Por outro lado, a realpolitik do governo brasileiro no diminui a importncia da implantao do Sivam como uma forma de controle e de informao mais adequadas escala e ao tipo de povoamento existente no territrio, na medida que adota uma forma de operao em rede, alm de um melhor controle do espao areo. Nesse contexto, a questo mais importante passou para o segundo plano: reside na poltica que reger o acesso s informaes colhidas e processadas. Essa poltica no foi discutida nem pela comunidade cientfica nem por representantes da sociedade civil, mais preocupados com o acesso do governo norte-americano s informaes. Tampouco est claro quais sero os critrios e como ser feita a passagem das informaes para os governos estaduais e as prefeituras. Tendo em vista a competio e a burocracia que caracterizam as relaes interministeriais, a gesto do banco de dados do Sivam pode se tornar bastante problemtica internamente, e no s externamente, como previsto. Como o tempo de implantao est estimado entre cinco e oito anos, e tendo em vista a presso das agncias internacionais de represso ao trfico e lavagem, o governo, por intermdio do ministrio da Justia, instituiu um convnio (julho 1996) entre a Polcia Federal, o Ibama e a Receita Federal para troca de informaes sobre a represso ao trfico e ao contrabando, a sonegao de impostos e a preservao do ambiente na regio amaznica. Apesar de este convnio representar um ensaio do que ser o Sivam, sua eficcia est bastante comprometida diante da pobreza em recursos humanos e infra-estrutura de campo de cada um dos rgos envolvidos. Alm disso, a logstica do trfico de drogas e do contrabando est fundamentada no transporte intermodal, o que dificulta o rastreamento por eixo de circulao, como previsto no convnio, e na corrupo local, o que dificulta o controle a partir de Braslia. A estratgia espacial mais adequada seria concentrar os esforos nos possveis pontos de transbordo como, por exemplo, a rea porturia de Porto Velho e as zonas de livre comrcio, como Tabatinga (AM) e Paracaima (RR). b) O Programa de Ao Nacional Antidroga O programa do governo federal, apresentado no primeiro semestre de 1996, a primeira tentativa de estabelecer uma linha de base para a poltica antidroga no pas. Quatro aspectos devem ser destacados, porque mostram uma mudana na concepo estratgica das medidas de controle ao trfico e ao contrabando e tambm porque apontam para a influncia crescente do war on drugs dos Estados Unidos:

O reconhecimento do carter transnacional das atividades ilegais: a noo de que o sucesso de qualquer poltica a ser implementada depende de acordos e troca de informaes com os pases limtrofes. At agora, essa noo tem prevalecido somente com os pases do Mercosul e mesmo assim, de maneira tmida, sendo que todos os pases scios fazem parte de rotas de trfico, de contrabando e de lavagem. Ao Norte, a desconfiana dos outros pases do Pacto Amaznico em relao ao Brasil, motivada por alguns aspectos concretos e outros fantasiosos, no tem incentivado acordos concretos de ao antidroga. O grande problema est nas diferenas de legislao entre os pases. Como j foi dito, essas diferenas tm favorecido as atividades ilegais. Por isso, mesmo os Estados Unidos tm pressionado os pases da regio para que estes adotem uma legislao similar. Por outro lado, a tentativa do governo brasileiro de criar esquemas para contrabalanar a interveno da DEA (Drug Enforcement Agency, agncia norte-americana de combate ao trfico de drogas), no teve xito. Isso talvez se deva persistncia de uma tradio nas relaes entre os pases da Amrica do Sul, pela qual cada pas desconfia mais do vizinho do que dos pases mais distantes, ao mesmo tempo em que prefere manter uma relao bilateral com as grandes potncias. A homogeneizao das legislaes no leva em conta importantes especificidades regionais, principalmente dos pases produtores de coca. A maior nfase no controle das entradas nas reas de fronteira e no nos portos de sada. Inspirada, evidentemente, na experincia norte-americana, essa mudana no tem maior significado prtico devido s restries, j mencionadas, de falta de pessoal e infra-estrutura, aliadas corrupo. Uma maior presso sobre as Foras Armadas para que estas assumam um papel mais ativo na represso ao trfico de armas e de drogas. Apesar da insistncia da Presidncia da Repblica em

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caracterizar essa represso como necessria segurana nacional, as Foras Armadas tm relutado em ampliar seu papel, tendo em vista o carter policial dessas aes e o medo de corrupo de seus quadros, como j acontece em outros pases latino-americanos. Foi possvel chegar a um acordo pelo qual as Foras Armadas daro apoio logstico s operaes da Polcia Federal e da Receita Federal para a vigilncia das rotas de trfico e contrabando. Outro convnio, entre o Ministrio da Justia e as Foras Armadas, prev a vigilncia permanente dos pontos de abastecimento de avies na regio amaznica, j que pequenas aeronaves que transportam drogas ou contrabando no tm autonomia para atravessar a Amaznia sem pousar para abastecimento.

A previso de operaes conjuntas entre a Polcia Federal e outros rgos de governo, principalmente da Receita Federal e do ministrio das Relaes Exteriores. Est previsto no Oramento da Unio que, at 1998, a Polcia Federal receber US$ 500 milhes para melhorar sua infra-estrutura e para a qualificao de pessoal.

No mbito do programa antidroga, uma medida importante a modificao do Cdigo Brasileiro de Aeronutica. Pelo novo cdigo, ser permitido Aeronutica caar ou derrubar aeronaves consideradas suspeitas, o que at agora era proibido em tempos de paz. Outra medida prevista o maior controle sobre o comrcio de medicamentos utilizados no refino da cocana (ter e acetona) e na produo de crack. c) O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) Com o objetivo de estabelecer uma poltica de controle da lavagem de dinheiro, o ministrio da Justia (1995) elaborou um anteprojeto de lei que inclui no Cdigo Penal o crime de lavagem de dinheiro, estabelecendo penas que podem variar de dois a cinco anos de recluso, atingindo no s os envolvidos diretamente no processo como tambm os proprietrios e diretores de banco. O mesmo anteprojeto previa a flexibilizao dos sigilos bancrios e fiscal. Devido resistncia do sistema bancrio e financeiro em alterar a legislao que probe a quebra de sigilo, a proposta inicial de permitir que a Receita Federal e a Polcia Federal pudessem ter acesso s contas bancrias de suspeitos de lavagem sem necessidade de instaurar um processo penal foi modificada de modo a flexibilizar o sigilo bancrio e fiscal. Tambm na primeira verso do anteprojeto foi proposta a criao da Agncia Federal de Controle de Atividades Financeiras Ilcitas, sob a direo do Ministrio da Fazenda e a participao do Banco Central, da Receita, da Polcia Federal e da Comisso de Valores Mobilirios. A agncia poderia requisitar dos bancos informaes cadastrais e de movimentao de valores considerados suspeitos, alm de receber relatos, at de fontes no identificadas, referentes a operaes bancrias consideradas suspeitas. Estava previsto que juizes pudessem decretar liminarmente o confisco do dinheiro, que se tornaria definitivo caso fosse comprovada sua origem ilegal. Os recursos provenientes dessas apreenses seriam destinados ao Fundo de Combate das Drogas de Abuso e tambm na melhoria do atual sistema de armazenamento de dados da Polcia Federal. A ltima verso do anteprojeto de lei mantm muitos pontos da verso original, porm no lugar de uma agncia cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Neste momento, o anteprojeto est aberto a discusso em audincias pblicas. A nova legislao pretende:

Definir os crimes de lavagem de dinheiro, entre os quais, a importao e exportao com valores inexatos (subfaturamento e superfaturamento). Punir todos os membros dos conselhos fiscais de bancos que permitirem movimentao de recursos oriundos do trfico. Decretar a perda da carta patente da instituio financeira responsvel e o pagamento de multas por parte da diretoria. Obrigar o registro de todas as transaes em moeda nacional ou estrangeira de ttulos mobilirios e operaes com ouro, sempre que ultrapassarem o valore de US$ 10 mil (sempre seguindo o modelo da legislao dos EUA). Manter o sigilo do correntista, a no ser que haja autorizao do rgo judicial competente.

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O COAF seria composto por representantes do Banco Central, Receita, Polcia Federal, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, Comisso de Valores Mobilirios, Superintendncia de Seguros Privados e ministrio de Relaes Exteriores. A comisso ficaria encarregada das investigaes, porm as informaes seriam repassadas ao Banco Central, que de fato centralizaria a ao contra lavagem de dinheiro no pas. Tambm est prevista a criao de uma agncia federal sobre lavagem de dinheiro. Como se destacou no incio deste texto, questes como a perda do certificado de origem depois que o dinheiro entra no sistema bancrio e financeiro, a transmisso eletrnica de dinheiro, o problema dos parasos fiscais, e mesmo a lei de remessa de lucros de empresas estrangeiras constituem obstculos difceis de serem vencidos no contexto atual de globalizao do sistema bancrio e financeiro. Tendo em vista que as condies locais na regio amaznica, refletindo as condies gerais do pas, tm em comum um precrio sistema de justia, alto grau de impunidade e ausncia do monoplio estatal no emprego da violncia, no que se refere preveno de atividades ilegais o Programa Piloto deveria dar maior nfase s polticas de apoio s instituies pblicas de nvel municipal, no s na formao de pessoal como na gesto dos recursos pblicos.

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GENTE DA AMAZNIA: ADAPTANDO-SE AOS NOVOS RUMOS

4.1 Alm da Fronteira


A viso corrente continua sendo a de que a migrao na Amaznia intensa e crescente. No entanto, como se pode ver nas tabelas 1 e 2, o ritmo de crescimento populacional caiu quase um ponto percentual entre as dcadas de 70 e 80, de 4,3% para 3,4% ao ano (nesta anlise, considera-se como Amaznia o conjunto de sete estados da regio Norte, incluindo Tocantins, bem como Mato Grosso e Maranho). Embora o aumento demogrfico absoluto tenha sido maior na dcada de 80 do que na dcada anterior - de 4 milhes para 5,2 milhes - houve uma queda na taxa mdia de crescimento anual da populao total. A diminuio no ritmo do crescimento populacional atingiu quase toda a Amaznia. Os nicos estados em que as taxas de crescimento aumentaram na dcada de 80 foram Roraima e Amap, situados nos limites setentrionais do Brasil e cujas populaes so ainda muito pequenas. Rondnia teve uma reduo drstica em sua taxa de crescimento, de 16% para 7,9%, e todos os outros estados passaram por redues significativas. A anlise do crescimento por microrregio mostra que as taxas mais elevadas, acima de 15% ao ano, ocorrem em apenas trs pontos bem localizados: em Roraima, no Sudeste do Par (So Flix do Xingu) e na regio Noroeste de Mato Grosso. Por outro lado, microrregies cobrindo a maior parte de Tocantins e Maranho, bem como a foz do rio Amazonas, o Norte do Par, o Leste do Amazonas e a parte central do Acre, apresentam taxas de crescimento inferiores a 2,5% ao ano, que foi a taxa mdia do crescimento natural ou vegetativo, indicando emigrao lquida. Assim, em termos demogrficos, a fronteira amaznica apresenta um quadro muito diferenciado internamente, com fluxos e refluxos. Para saber at que ponto a reduo no crescimento da populao regional se deve a uma queda da migrao interestadual ou interregional e no a uma queda da fecundidade, seria necessrio calcular saldos migratrios, separando o componente migratrio do componente natural. Clculos mais exatos para a dcada de 80 s sero possveis quando se tornarem disponveis os dados de fecundidade e mortalidade do Censo de 1991. Como primeira aproximao, pode-se supor que as taxas de crescimento natural (diferena entre as taxas brutas de natalidade e mortalidade) de cada estado guardam a mesma relao com a taxa de crescimento do pas que na dcada anterior, ou seja, que a queda no crescimento natural tenha se dado por igual em todo o territrio nacional, com reduo de 23,8%. Embora as estimativas apresentadas na tabela 3 sejam apenas primeiras aproximaes, servem ao presente propsito de se identificar de forma panormica as grandes tendncias em termos de migrao e crescimento natural. O que j possvel constatar que o componente migratrio - 1,6 milhes - constitui apenas 30,7% do crescimento total intercensitrio de 5,2 milhes. Assim, mais de dois teros do crescimento populacional na Amaznia na dcada passada devem-se s taxas de fecundidade elevadas que persistem na regio. Estas taxas se aplicam a uma base populacional relativamente grande. Neste contexto, diminui o peso relativo da migrao. Nota-se que o saldo migratrio de 1,6 milhes para a Amaznia Legal, que representa mais da metade do pas, constitui pouco mais de 1% da populao total do Brasil. A migrao lquida para a fronteira nos anos 80, embora tenha crescido, no se compara em magnitude aos 16 milhes de migrantes em termos lquidos entre reas rurais e urbanas do Brasil na dcada de 70. Examinando os saldos por estado, possvel observar algumas tendncias ntidas. Rondnia, Par e Mato Grosso absorveram saldos de cerca de meio milho de migrantes cada um, mostrando crescimento significativo dos saldos em relao a dcadas anteriores. Os saldos tambm cresceram no Amazonas e no Acre, que tinham saldos negativos em dcadas recentes. Amap e Roraima tornaram-se novos plos de atrao. Maranho, por outro lado, continuou expulsando centenas de milhares de migrantes, muitos dos quais se deslocaram para outros estados da Amaznia. Tocantins tambm apresentou saldo negativo, mas

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a precariedade dos dados e o pequeno volume do saldo impedem qualquer concluso, exceto a de que o novo estado no parece ter atrado fluxos migratrios fortes. H evidncias fragmentadas de mudanas de rumo significativas no decorrer da ltima dcada, com declnio de migrao em sua segunda metade. Em meados de 1986, havia 20 mil migrantes por ms passando pelo posto de triagem em Vilhena, na entrada de Rondnia. O nmero caiu rapidamente para apenas 3 a 5 mil por ms em 1988. O nmero de migrantes por ano decresceu de um pico de 165.899 em 1986 a apenas 51.950 em 1988. Observa-se, tambm, nvel reduzido de ocupao de projetos de colonizao abertos durante a dcada de 80. Embora as cidades, os povoados e os garimpos tenham crescido muito rapidamente, a maior parte do crescimento deve-se migrao dentro da regio amaznica em vez de migrao procedente de outras regies. Imagina-se com certa freqncia que a crise econmica dos anos 80 tenha intensificado a migrao dos pobres e desempregados em direo Amaznia. Entretanto, as impresses de migrao crescente e de uma relao positiva entre migrao para a fronteira e crise econmica (recesso, austeridade, desemprego, arrocho salarial, etc.) podem ser enganosas. A migrao pode declinar em termos relativos ou absolutos devido a uma srie de razes econmicas e sociais:

Estagnao na fronteira: o assentamento das populaes migrantes no surtiu os efeitos esperados. Ao contrrio, houve uma desiluso generalizada, revertendo expectativas. Mudana econmica: o progresso tcnico concentra as atividades agrcolas modernas em reas j desenvolvidas, de modo que a produo aumenta atravs da intensificao e dos aumentos de produtividade, em vez da expanso horizontal que prevalecia no passado. Mudana social: novas geraes de brasileiros tm estilos de vida e aspiraes que no so compatveis com a vida e o trabalho na selva infestada com malria.

As razes da queda da migrao so conjunturais e estruturais. A conjuntura de crise pode no estimular a migrao para a fronteira por causa de vrios fatores: o vigor do setor informal em reas urbanas, a desacelerao da modernizao da agricultura devido a restries de crdito (o que se traduz em menor expulso), a falta de recursos para migrar por longas distncias e a falta de investimentos pblicos e privados que pudessem atrair migrantes para reas de fronteira. Se a crise for superada, contudo, as transformaes estruturais em curso na sociedade e na economia no Brasil envolvendo urbanizao e industrializao podem tornar improvvel a migrao de novos contingentes rumo a aventuras amaznicas. Alm disso, existem razes demogrficas que apontam a diminuio da migrao para a fronteira no futuro. Os migrantes em potencial para a fronteira fazem parte das geraes mais novas socializadas em reas rurais. O estoque de migrantes em potencial constitudo por homens rurais entre 20 e 39 anos parou de crescer nos anos 70, e em 1980 sua participao na populao total do Brasil foi menos da metade do que era nos anos 40. Nos anos 80, diminuiu no s em termos relativos como tambm em termos absolutos. Pode-se estimar que em 1996 a populao da Amaznia esteja em torno de 19,6 milhes, na suposio de que o crescimento natural mdio dos ltimos cinco anos esteja por volta de 2% ao ano, o que implica um aumento de 2,1 milhes (12,6%), e que o saldo migratrio do mesmo perodo seja de 0,5 milho. Mesmo que a migrao para a regio diminua, o tamanho da populao amaznica continuar crescendo rapidamente por causa do crescimento natural. A queda da fecundidade atingiu todas as regies do Brasil, mas os diferenciais permanecem, e a fecundidade da Amaznia (4,8 filhos por mulher) muito maior do que no Sudeste e Sul (2,7 filhos por mulher). Assim, a anlise demogrfica multirregional, que leva em conta o conjunto de tendncias demogrficas para todas as regies do Brasil, indica que a Amaznia Legal dever atingir mais de 27 milhes de habitantes em 2.010, aumentando sua participao no total brasileiro de 11,6% em 1991 para 13,9% em 2.010. Existem diversas explicaes destes padres demogrficos na Amaznia. Em termos econmicos e sociais, verifica-se que, ao contrrio do que se pensava nos anos 70, a regio no constitui um espao privilegiado para o capital. Ao mesmo tempo, a migrao para a Amaznia no chegou a oferecer uma

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vlvula de escape para as tenses sociais, a no ser no plano simblico, nem constituiu viveiros de mode-obra para grandes projetos capitalistas. Antes disso, a Amaznia virou um espao de refgio para uma parte da populao excedente que insistia no projeto de terra prpria e trabalho por conta prpria. A migrao para a fronteira foi viabilizada pela modernizao dos meios de transporte e dos mercados internos no Brasil, mas para a maioria dos migrantes o projeto de autonomia no foi realizado. Restou um espao de reproduo ampliada de populao excedente, que nem so trabalhadores excedentes. Sejam colonos, sem-terra, garimpeiros ou moradores urbanos, juntam-se aos seringueiros, castanheiros, ribeirinhos e populaes indgenas que optaram por se fixar em um espao social alternativo. Uma das conseqncias relevantes dos novos padres demogrficos que os moradores da floresta amaznica so cada vez mais nativos da regio, ou ao menos migrantes antigos. Esta mudana apresenta alguma esperana de que eles possam perceber a floresta como parte de sua identidade em vez de um obstculo a ser dominado ou removido. Infelizmente, os dados disponveis at o momento no permitem que se trace um quadro atualizado da composio da populao em termos ocupacionais. Uma anlise deste tipo s ser possvel quando da divulgao dos resultados completos do Censo Demogrfico de 1991 ou das pesquisas do IBGE em curso em 1996, ou quando as PNADs inclurem a rea rural da Amaznia, o que seria fundamental para dispor de uma base slida para ajustes no Programa Piloto e nas polticas pblicas para a Amaznia.

4.2 A Amaznia, Regio Urbana


Apesar de ser considerada fronteira agrcola, atualmente a Amaznia concentra a maior parte de sua populao em cidades. De acordo com o Censo Demogrfico de 1991, 55,2% da populao era urbana, o que se compara com 35,5% em 1970 e 44,6% em 1980. Neste ritmo galopante, o grau de urbanizao (populao urbana dividida por populao rural) em 1996 dever estar por volta de 60%. Comparada com outras regies, a Amaznia no atinge os nveis de urbanizao do Sudeste (88%), Centro-Oeste (81,3%), Sul (74,1%) ou Nordeste (60,6%), mas a trajetria parece ser de convergncia. Como se v nas tabelas 4 (populao urbana) e 5 (graus de urbanizao), existe variao considervel dentro da Amaznia. O Maranho, estado mais rural do Brasil, puxa a mdia para baixo. Os estados mais urbanizados so Amap, Mato Grosso e Amazonas. A nvel de microrregies, como se podia esperar, as mais urbanizadas so as que incluem as capitais e as menos urbanizadas so as mais remotas. Deve-se notar, tambm, que a populao rural da Amaznia se concentra mais nas reas mais urbanizadas. Esta associao deve-se a fatores tais como a necessidade de infra-estrutura urbana para a produo e para a reproduo, a migrao temporria entre campo e cidade e o fato de que muitas cidades cresceram como resultado de colonizao, seja acumulando candidatos a lotes, seja recebendo colonos que desistiram de seus lotes, como freqente em Rondnia. Belm, com 1.244.689 habitantes em 1991, oficialmente uma regio metropolitana, e Manaus, So Lus e Cuiab, que tinham respectivamente 1.011.501, 696.371 e 402.813 habitantes, sem contar cidades vizinhas, j possuem muitas das caractersticas de reas metropolitanas. Contudo, as maiores capitais representam apenas cerca da metade da populao urbana total da regio. Tambm existe uma enorme populao urbana no-metropolitana. A Regio Norte a nica do Brasil em que a proporo da populao urbana residindo em cidades maiores de 100 mil habitantes vem caindo desde 1960. Rondnia, Par, Mato Grosso e Tocantins tm a maior parte de sua populao urbana em cidades mdias e pequenas do interior. Os ncleos urbanos pioneiros incluem cidades construdas por empresas ou rgos oficiais assim como assentamentos espontneos. Por causa de seu elevado grau de urbanizao, a Amaznia sente os mesmos problemas que afetam os trs quartos da populao brasileira que vivem em cidades. O ritmo de crescimento, a pobreza da populao migrante e a falta de recursos dos governos municipais e estaduais, no contexto de crise econmica e fiscal, assim como as caractersticas ambientais tropicais tornam alguns problemas ambientais urbanos ainda mais graves do que nas regies mais desenvolvidas. Grande parte da populao urbana na fronteira vive em condies precarssimas. Muitas habitaes so de construo prpria com materiais facilmente disponveis: madeira bruta, refugo de serrarias, barro

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ou palha. O cho de terra batida. Nos ltimos 15 anos, o plstico preto, muitas vezes combinado com palha, tornou-se o zinco do pobre. Para gua e dejetos, cavam-se poos e fossas ou se recorre a vizinhos e aos crregos e matos da natureza. Ou no h poos e fossas suficientes, ou corre-se risco de contaminao daqueles por estas, dadas a precipitao elevada e a terra porosa. A gua suja e estagnada se acumula dentro da rea urbana, poluindo os cursos d'gua que servem para beber, lavar roupa, tomar banho. Assim, o padro habitacional, no que se refere casa em si e ao seu entorno, situa-se vrios nveis abaixo daquele dos bairros perifricos das cidades do Sudeste. A transferncia de problemas ambientais do campo para as cidades no processo de urbanizao pode aliviar algumas das presses sobre o ecossistema da floresta, seja diretamente, absorvendo os migrantes que estariam desmatando, seja indiretamente, viabilizando formas de produo agrcola mais intensivas e menos predatrias. A urbanizao dos problemas ambientais exige respostas semelhantes aos do resto do Brasil, com a devida ateno para as peculiaridades ambientais e scio-econmicas regionais.

4.3 Sade e Novas Demandas


A esperana de vida ao nascer freqentemente utilizada como indicador de condies de sade e de vida da populao. Na regio Norte (exclusive Tocantins), este indicador evoluiu de 40,4 anos na dcada de 30 (menor que a mdia nacional de 42,7) para 52,6 anos na dcada de 60, com pouqussima diferena entre reas urbanas e rurais ou entre a regio e a mdia nacional. Nos anos 70, o nvel na regio Norte estava em 64,2 anos, significativamente maior que a mdia nacional de 60,1. Os expressivos ganhos em anos de vida na regio no acompanharam aqueles verificados nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, mas eram maiores do que no Nordeste, que permanecia com ndice de 52,2. Para 1995, a esperana de vida da regio Norte (inclusive Tocantins) foi estimada em 68,3 anos, levemente superior mdia nacional de 67,1. A taxa de mortalidade infantil (mortes de crianas de menos de um ano por mil nascidos vivos) outro ndice universalmente utilizado como indicador de sade e de condies de vida. A mortalidade infantil na regio Norte diminuiu de 168,4 nos anos 30, para 111,4 nos anos 60 e 72,3 na dcada de 70, com declnio mais acelerado do que no Brasil como um todo, cuja mdia continuava sendo afetada pelo Nordeste. As taxas em reas urbanas e rurais eram aproximadamente iguais. Para 1995, o IBGE estimou a mortalidade infantil na regio Norte em 42,4, um pouco inferior mdia nacional de 44,4. Infelizmente, no esto disponveis os resultados completos do Censo Demogrfico de 1991 que permitiriam estimativas de esperana de vida ou mortalidade infantil para a regio ou por estado, residncia urbana e rural e outros critrios, inclusive ecolgicos. As PNADs anuais no incluem a rea rural da Amaznia, como tambm no a incluiu a Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio (PNSN) de 1989. O fato de a Amaznia apresentar esperanas de vida maiores e taxas de mortalidade infantil menores que a mdia nacional, apesar de sua pobreza em termos de PIB per capita, causa certa estranheza. A aparente anomalia talvez se explique pelo acesso mais direto da populao regional a alimentos extrados da natureza (frutas, castanhas, caa e pesca) ou produzidos na terra (roa, criao). A possibilidade de garantir a subsistncia sem necessidade de comprar tudo no mercado implica menores custos monetrios de reproduo e pode melhorar a situao nutricional. A disperso populacional pode ser outro fator positivo para a sade, na medida em que implica menores riscos de doenas transmissveis. Por outro lado, as condies amaznicas de temperatura, umidade e cobertura vegetal, em combinao com as distncias e a precariedade da infra-estrutura de sade, so favorveis para a proliferao de doenas tropicais tais como malria, leishmaniose e arboviroses. Como resultado dos novos assentamentos agrcolas, do garimpo e das dificuldades operacionais enfrentadas pelo programa de controle, a malria aumentou cerca de 10 vezes desde 1970, para uma mdia anual de meio milho de casos comprovados. A doena continua fora de controle, alm de ter-se tornado resistente s drogas convencionais. A prevalncia de hansenase tambm elevada na Amaznia. Ao mesmo tempo que o ambiente rural implica riscos, as condies habitacionais e sanitrias precrias decorrentes da urbanizao rpida tambm intensificam os riscos de sade na regio amaznica. So amplamente difundidas as doenas intestinais, respiratrias e virais. Felizmente, a clera no se alastrou depois do surto no Peru. Por outro lado, aumentou a incidncia de malria em reas urbanas.

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Embora sofra de doenas infecto-contagiosas ou parasitrias tpicas de climas temperados e tropicais, a populao amaznica no escapa das doenas crnico-degenerativas, tais como doenas circulatrias e neoplasmas. Como no resto do Brasil, os bitos por causas violentas tm-se tornado mais freqentes. Os servios de sade na Amaznia tm alcance relativamente amplo, embora sofram os graves problemas de qualidade decorrentes da crise do setor no Brasil. No interior da Amaznia, como se pode ver na tabelas 6 e 7, o nmero de habitantes por mdico supera em muito o ndice recomendado pela Organizao Mundial de Sade, de um mdico para mil habitantes. Nas capitais, por outro lado, a relao sempre mais favorvel. A implantao do Sistema nico de Sade (SUS) tem aumentado a cobertura de populaes carentes, que no precisam contribuir. Em anos recentes, a cobertura ampla de campanhas de vacinao contribuiu para a diminuio de doenas infantis. A assistncia sade tornou-se relevante para a migrao e a urbanizao. Embora geraes anteriores tenham se embrenhado na selva amaznica na busca de terra prpria sem sentir necessidade de mdicos e hospitais, hoje em dia a populao nativa e migrante atribui importncia crescente ateno mdica. A disponibilidade de servios de sade especialmente valorizada para os filhos, como tambm para eles se valoriza a escola. Esta mudana de padres ou valores pode significar a escolha de residncia urbana ou ao menos proximidade de centros urbanos que tenham os servios desejados. Assim, atualmente a sade influi na distribuio populacional, e pode ser relevante para o zoneamento.

4.4 Uma Agenda Humana para o Programa Piloto


H que se ressaltar que a relao entre populao e meio ambiente mediada pela forma de desenvolvimento e pelas polticas pblicas. Contudo, percebe-se que a dinmica demogrfica no pas e na regio influi fortemente nos impactos ambientais. A degradao e a poluio so geradas tanto pela expanso da pobreza quanto pelo acmulo da riqueza. Os estresses ambientais no podem ser reduzidos a problemas populacionais e no constituem, por si s, motivo para se colocar a reduo do crescimento populacional como prioridade poltica. Por outro lado, uma vez que o crescimento populacional contribui para o agravamento dos impactos ambientais, um ritmo de crescimento menos acelerado no pas e na regio contribuiria para aliviar diversas presses sobre o meio ambiente. De qualquer maneira, diante da experincia social e ambientalmente negativa de ocupao da Amaznia, no se deve advogar polticas que estimulem o crescimento da populao ou a migrao para a Amaznia, seja em nome de ocupar espaos vazios, seja por outras razes. O conceito-chave para a reconciliao entre objetivos de desenvolvimento e de preservao ambiental parece ser a consolidao, no sentido de estabilizao do assentamento rural ou urbano, ou combinaes entre os dois, que no exijam a contnua degradao e desmatamento. Isto implica reconhecer as diferenas espaciais e os elos fortes entre os objetivos sociais e ambientais. A intensificao da agricultura pode gerar maior destruio em determinadas reas, mas implicaria benefcios e alvio da presso sobre as reas remanescentes esparsamente povoadas ou habitadas por ndios, seringueiros, caboclos e outras populaes tradicionais. Este quadro sugere que necessrio trabalhar no apenas com os povos da floresta, atravs de uma abordagem reservista que privilegia o extrativismo, mas tambm com os agricultores e pecuaristas que esto provocando os maiores danos ao meio ambiente. Quando o Programa Piloto foi concebido, uma integrao destes atores teria sido temerria. Atualmente, entretanto, uma aproximao mais do que possvel. O desenho da parte final da presente fase ou da fase seguinte do Programa Piloto poderia incluir um componente destinado a agricultores, ao menos os pequenos produtores, que so chaves em termos demogrficos, ambientais e polticos. Deve-se lembrar tambm que a diviso entre extrativistas e agricultores artificial e at mesmo inconveniente. Atualmente, praticamente todos os extrativistas so pequenos produtores agrcolas e quase todos os pequenos produtores agrcolas participam de alguma forma de extrativismo para sua prpria subsistncia ou para o mercado. Assim, o projeto de Reservas Extrativistas poderia buscar, alm de solues para os moradores das reservas, tecnologias e formas de organizao que pudessem ser aproveitadas pela populao rural em geral.

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Mesmo que o Programa Piloto no destine recursos de imediato pequena produo agrcola, poderia desempenhar funo extremamente importante de influir nos programas governamentais que tem a ver com este setor, tais como a reforma agrria, a reforma agrria ecolgica, o Programa de Apoio ao Extrativismo (Prodex), o Fundo Constitucional do Norte (FNO) e o Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf). Estes programas mobilizam volumes de recursos muitas vezes maiores que todo o Programa Piloto. evidente que quem permaneceu muitos anos na floresta acumulou conhecimento que poderia ser melhor resgatado, sistematizado e disseminado. O Programa Piloto poderia investir na identificao de experincias bem-sucedidas e das inovaes criativas, no apenas nas reservas extrativistas, como tambm entre agricultores. Uma pequena produo ecolgica poderia combinar a produo agrcola com a criao de animais e a coleta de produtos da floresta de forma a limitar o desmatamento, recuperar as terras degradadas e utilizar a floresta remanescente, em vez de continuar a realizao constante de novas derrubadas (veja 10). Tal proposta exigiria a mudana nas ideologias existentes. A heterogeneidade estrutural da economia brasileira no seria mais algo a ser eliminado, mas uma realidade com a qual h que se conviver, eliminando-se apenas os aspectos inaceitveis tais como morte por fome ou doenas facilmente evitveis. Seria necessrio levar em conta questes de direitos humanos. A natureza poderia fornecer parte da subsistncia da populao pobre que no pode ser absorvida pelo emprego e a redistribuio de renda, nem ter seu bem-estar garantido pelas polticas sociais. Aqueles que procuram obter ou manter sua autonomia e seus modos de vida em reas perifricas tais como a floresta amaznica teriam essa possibilidade. Seria melhor para eles, para a floresta e para o resto do mundo. Da mesma maneira, a nova realidade demogrfica sugere a necessidade de levar melhor em conta a dinmica urbana da regio amaznica. Em primeiro lugar, os mercados e a infra-estrutura urbanos influem muito nas atividades produtivas rurais, seja porque esvaziam a zona rural distante, seja porque potencializam a ocupao das reas adjacentes. Alm disso, a populao amaznica parece ser cada vez mais anfbia no sentido de transitar constantemente entre o campo e a cidade. Em diversas reas, como na periferia de Rio Branco, esto sendo assentadas populaes em pequenas chcaras suburbanas, um padro inovador que permite combinar atividades rurais com acesso direto a servios e mercados urbanos j existentes. Por estas diversas razes, os investimentos urbanos, inclusive no setor de sade, acabam influindo muito em fenmenos tais como biodiversidade e liberao de carbono e merecem ateno do Programa Piloto. Os novos padres de migrao, urbanizao e sade acima descritos tm uma srie de implicaes para o Zoneamento Ecolgico-Econmico. A distribuio da populao no espao amaznico serve como um dos melhores indicadores prticos de sua aptido para produo e de disponibilidade de infra-estrutura e de servios de sade e educao. Deve-se pensar tambm na questo dos direitos humanos da populao pioneira. Um enfoque que dispense maior peso populao local provavelmente aumentaria a viabilidade poltica do desenvolvimento sustentvel na regio. Tabela 1: Populao total, por estado, Amaznia, 1960-91. Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso 1960 69.792 158.184 708.459 28.304 1.529.293 67.750 343.038 2469.477 319.248 1970 111.064 215.299 955.232 40.885 2.167.018 114.359 521.655 2.992.686 599.764 1980 491.069 301.303 1.430.089 79.159 3403.391 175.257 739.049 3.996.404 1.138.691 1991 1.132.692 417.718 2.103.243 217.583 4.950.060 289.397 919.863 4.930.253 2.027.231

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Total Incremento Intercensitrio Fonte:

5693.545 -

7.717.965 2024.420

11.754.412 4.036.447

16.988.040 5.233.628

Censos Demogrficos. Mato Grosso (1960-1970) e Tocantins (1960-1980) foram reconstitudos a partir dos dados por microrregio.

Tabela 2: Taxas mdias de crescimento anual da populao total, por estado, Amaznia, 1960-70, 1970-80 e 1980-91
Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte: 1960 4,8 3,1 3,0 3,7 3,5 5,4 4,3 1,9 6,5 3,1 Censos Demogrficos. 1970 16,0 3,4 4,1 6,8 4,6 4,4 3,5 2,9 6,6 4,3 1980 7,9 3,0 3,6 9,6 3,5 4,7 2,0 1,9 5,4 3,4

Tabela 3: Saldos migratrios, por estado, Amaznia, 1960-70, 1970-80 e 1980-91


Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total 1960-70 9.607 -26.203 -93.457 -1.543 -9.243 15.033 39.819 -443.629 151.734 -347.882 1970-80 334.946 -9.244 65.878 20.566 381.563 4.769 52.285 -152.632 344.783 1.042.916 1980-91 478.620 7.584 172.784 110.418 447.477 44.066 -11.515 -330.846 583.703 1.504.291

Fonte: Saldos migratrios 1960-70 e 1970-80 de Pinheiro (s.d.), exceto Mato Grosso em 1970-80, estimado por Silva (1989:104). Para Mato Grosso em 1960-70, aplicou-se a taxa de crescimento natural do conjunto

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de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul estimada por Pinheiro (s.d.), isto . 3,447% ao ano. Para Tocantins em 1970-80, aplicou-se a taxa de Gois da mesma fonte, ou seja, 2,788% ao ano.

Tabela 4: Populao urbana, por estado, Amaznia, 1980 -1991


Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte: 1970 59.564 59.307 405.831 17.481 1.021.966 62.451 136.786 752.027 232.072 2747.485 Censos Demogrficos. 1980 228.539 132.169 856.617 48.734 1.667.356 103.735 297.404 1.257.109 654.952 5.246.615 1991 659.327 258.520 1.502.754 140.818 2.596.388 234.131 530.636 1.972.421 1.485.110 9.380.105

Tabela 5: Graus de urbanizao (%), por estado, Amaznia, 1970-1991


Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte: 1970 53,6 27,5 42,5 42,8 46,7 54,7 25,4 25,1 38,8 35,5 Censos Demogrficos. 1980 46,5 43,8 59,9 61,8 48,9 59,2 40,2 31,4 57,5 44,6 1991 58,2 61,9 71,4 64,7 52,5 80,9 57,7 40,0 73,3 55,2

Tabela 6: Mdicos, por capital e interior, Amaznia, 1994


Estado Rondnia Acre Capital 260 165 Interior 225 39 Total 485 204

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Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte:

1.291 75 2.810 184 72 1.279 721 6.857

78 5 510 12 442 558 596 2.465

1.369 80 3.320 196 514 1.837 1.317 9.322

Conselho Federal de Medicina

Tabela 7: Habitantes por mdico, por capital e interior, Amaznia, 1994


Estado Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Mato Grosso Total Fonte: Capital 1.355 1.375 895 2.512 480 1.113 581 613 677 697 Interior 4.280 6233 13.871 24.474 8.893 11.824 2.160 8.110 3.373 5.914 Total 2.712 2.304 1.634 3.885 1.772 1.769 1.938 2.890 1.890 2.077

Conselho Federal de Medicina e projees populacionais elaboradas pelo ISPN.

4.5 Respostas Concretas para as Novas Demandas Indgenas


Os dilemas que cercam a execuo da poltica indigenista esto ligados ausncia de definio de polticas e desinformao das autoridades sobre o assunto. Obviamente, o papel da Funai, que hoje detm uma espcie de monoplio legal da poltica indigenista, relevante. Mas no h soluo para as demandas indgenas frente ao Estado se a avaliao da poltica indigenista estiver centrada neste rgo. O indigenismo oficial, tradicionalmente, foi estruturado para desempenhar funes genricas de cooptao de comunidades indgenas e no tem capacidade para formulao de projetos que considerem as especificidades culturais de cada povo, as potencialidades diferenciadas dos recursos naturais dos biomas em que se situam as terras indgenas, as caractersticas de mercado das vrias regies do pas e a necessria continuidade no tempo, indispensvel para viabilizar minimamente os projetos de futuro destes povos. Move-se pelo paradigma da tutela, da substituio dos ndios como sujeitos polticos plenos. Com a crise do Estado e a multiplicao e diversificao das relaes de contato dos vrios povos com a sociedade hegemnica, a tutela foi se tornando letra morta. As sociedades indgenas, at por razes de sobrevivncia, vm definindo estratgias prprias, cada vez mais complexas, para se relacionar com os mbitos regionais, com o plano institucional, e at a nvel internacional. Em decorrncia disto, um fato que os ndios tm seus projetos, que podem ser melhores ou piores, viveis ou inviveis, legais ou ilegais, sustentveis ou predatrios.

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No h nenhum trabalho sistemtico do governo, de ONGs ou de organizaes indgenas para identificar estes projetos. H uma dificuldade objetiva das comunidades indgenas em formular os projetos em linguagem escrita, com justificativas politicamente aceitveis, em formato compatvel com as exigncias variadas das agncias de financiamento, com fundamentao tcnica adequada, com oramentos detalhados, etc. H dificuldade em identificar parcerias consistentes, em qualificar pessoas indgenas ou em manter nas reas pessoal qualificado no indgena. Portanto, o papel do Estado em relao aos povos indgenas pode comear a ser repensado a partir de forma mais humilde e objetiva que a postura tutelar, buscando identificar, qualificar, formular, fomentar, acompanhar e avaliar os projetos emergentes das prprias sociedades indgenas. O Estado no tem condies de se arvorar como executor de projetos indgenas, embora possa e muitas vezes deva deles participar. A sustentabilidade destes projetos decorrer da capacidade de gesto de cada comunidade e das parcerias que forem capazes de articular. Para tanto, o Estado necessita de um instrumento apropriado, que tenha a maior autonomia possvel em relao ao burocratismo dos procedimentos administrativos oficiais e descontinuidade poltica tpica das instituies pblicas. O formato jurdico mais adequado seria o de uma fundao de direito privado, dirigida por um conselho com composio hbrida governamental e no-governamental, qual fossem atribudas por lei funes especficas de Estado, detalhadas por um contrato de gesto que defina metas e alocao de recursos oramentrios, sem prejuzo de outras fontes privadas, gerao de receitas prprias ou acesso a recursos da cooperao internacional. O vnculo formal desta instituio com a estrutura do governo federal seria menos relevante do que o das instituies pblicas existentes, mas deveria ser definido levando-se em conta a aptido dos ministrios cogitados em implementar polticas com cultura de projetos, e que estejam voltadas para operar realidades concretas e no apenas processos institucionais. Teriam vantagens em associar poltica indigenista uma poltica de gesto dos recursos naturais existentes nas terras indgenas; isto ofereceria s comunidades indgenas maiores oportunidades para articular parcerias e acessar fontes adicionais de financiamento. Atravs de um instrumento deste tipo, o Estado poderia projetar iniciativas de mais longo prazo, evitando o emergencialismo que hoje consome a Funai. Os ndios disporiam de um fundo, gerido democraticamente, e de um corpo tcnico que mapearia e assessoraria a formulao de projetos. Caberia definir prioridades e estratgias que contemplassem as principais etnias, especialmente aquelas menos influenciadas pela tradio tutelar, e as regies mais afastadas e desassistidas pela Funai e demais agncias estatais. Os projetos preferenciais a serem apoiados seriam os demandados pelas prprias comunidades, desde que sejam viveis do ponto de vista tcnico e jurdico, com participao ou no de parcerias institucionais pblicas ou privadas. Valeria a pena estimular contrapartidas das comunidades interessadas como critrio adicional para a seleo dos projetos e, ainda, definir planos de metas periodicamente avaliveis, que considerassem a mdio prazo as necessidades de escala requeridas para adaptar as polticas pblicas. Esta hiptese no deveria estar subordinada a definies acerca do futuro da Funai e nem pressupor alteraes imediatas nos papis atualmente definidos para outras agncias pblicas com responsabilidades em relao aos ndios. Esta hipottica instituio de fomento a projetos indgenas no pretenderia qualquer forma de monoplio nas relaes entre o Estado e estes povos. Evidentemente, quando a sua atuao atingisse a escala de poltica pblica, provocaria impactos sobre as atividades de outras instituies que mereceriam ser ento avaliados, numa perspectiva de articulao de esforos. Porm, em qualquer hiptese, esta atuao no eximiria outras instituies pblicas de desempenharem papis definidos em relao s sociedades indgenas. Como no se trataria de uma instituio executora de projetos ou aes de rea, demandaria uma estrutura 20 vezes menor do que a da atual Funai, com a maior parte dos seus quadros contratados em regimes mais flexveis, em carter temporrio ou atravs da CLT. A instituio poderia valer-se da requisio de alguns funcionrios da Funai ou de outros rgos que estivessem interessados num trabalho mais estratgico, para que a nova instituio disponha de relaes j acumuladas com mbitos administrativos importantes em sua estratgia de implantao (por exemplo, nas reas de sade, educao, etc.).

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A viabilidade desta hiptese dependeria do interesse e da mobilizao de lideranas, organizaes indgenas e organizaes da sociedade civil, sem o que no haveria massa crtica para sustentar uma fundao de carter privado. Dependeria, ainda, da deciso e da vontade poltica do governo federal em solucionar as debilidades atuais da poltica indigenista no contexto da anunciada reforma do Estado, seja a partir de modelos j existentes de gesto partilhada ou de novos modelos que venham a ser definidos pela prpria reforma.

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SUSTENTABILIDADE E ECONOMIA: NOVOS DESAFIOS DO ESTADO NA REGIO

5.1 Direcionando os Investimentos Produtivos


O papel do Estado brasileiro no direcionamento de investimentos produtivos mudou de maneira fundamental. Durante o perodo da substituio de importaes, que norteou a interveno governamental nas economias da Amrica Latina durante os ltimos 40 anos, o Estado desempenhou papel crucial no planejamento econmico e no financiamento da infra-estrutura em apoio ao investimento privado, oferecendo incentivos e crdito, alm de investir diretamente em empreendimentos estratgicos para o crescimento e desenvolvimento (ao, extrao mineral, petrleo, fertilizantes, etc.). Este ciclo j se esgotou. Hoje, o papel do Estado no direcionamento da atividade econmica bem mais modesto. No entanto, existem reas em que o governo brasileiro deve manter-se ativo. Geograficamente, o Norte e Nordeste seguem sendo regies crticas devido juno de pobreza, conflitos scio-ambientais e fraqueza institucional. Em termos setoriais, a agricultura continua sendo uma rea crucial para polticas pblicas, por causa de sua vulnerabilidade em relao s condies naturais e complexidade dos mercados. A rigidez na estrutura fundiria tem efeitos nocivos e impede a construo de uma base slida de produo familiar com unidades mais flexveis e dinmicas. A poltica agrcola, particularmente no que diz respeito segurana alimentar e reforma agrria, essencial para fortalecer a economia rural, empregar os segmentos de baixa renda, melhorar o padro alimentar e fixar a populao terra, reduzindo presses sobre os servios urbanos. O direcionamento de crdito e investimentos governamentais para fortalecer a pequena produo familiar e resolver conflitos fundirias deve ser prioridade da poltica agrcola.

5.2 Incentivos para a Sustentabilidade


Apesar da importncia primordial de apoiar a produo familiar, as polticas adotadas no passado para o desenvolvimento regional na Amaznia tm favorecido projetos urbanos ou atividades que transformam o uso de grandes extenses de terra. Os incentivos fiscais criados atravs do mecanismo Finor, sob a gesto da Sudam, por exemplo, beneficiaram investimentos industriais tradicionais (produtos de madeira, cermica, agroindstria, construo), as fbricas das montadoras eletrnicas na Zona Franca de Manaus, a pecuria bovina, a extrao de madeira ou a pesca industrial. Este tipo de investimento promovido por:

Iseno parcial dos impostos sobre lucro para empresas sediadas fora da regio que investem estes recursos em capital fixo na Amaznia Legal, com uma contrapartida pelo menos equivalente em recursos prprios. Reduo ou iseno de impostos a serem pagos por empreendimentos prioritrios sediados na regio. Permisso para reteno de uma proporo do imposto de renda devido para aplicao na modernizao de indstrias dentro da prpria regio.

Em 1985, uma pesquisa do Ipea (Instituto de Pesquisas Scio-Econmicas) sobre os recursos alocados atravs destes mecanismos para a pecuria de corte na regio amaznica, revelou que muitos dos projetos funcionavam de forma ineficiente ou haviam sido apenas parcialmente implantados. S em 1991, o Decreto n 153 suspendeu a concesso de incentivos fiscais para novos empreendimentos pecuaristas que pretendiam desmatar florestas primrias ou ecossistemas naturais. Como detalhado no captulo sobre desmatamento e poltica florestal, a suspenso de novos incentivos no implica uma reduo do desmatamento. No entanto o reconhecimento dos impactos nocivos da poltica vigente at ento, ainda que tardio, representou um avano. Pela Constituio, tanto o Finam quanto os incentivos concedidos pela Suframa s indstrias que se instalam na Zona Franca de Manaus sero mantidos at o prximo sculo. H propostas para instalar Zonas de Processamento para Exportao (ZPEs) em vrias partes da regio. As ZPEs prevem o mesmo

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conjunto de incentivos e isenes para atrair indstrias. As indstrias que surgiram em Manaus tm pouco ou nenhum vnculo econmico com o restante da economia regional. Embora ofeream emprego para muitos trabalhadores com baixo grau de capacitao, a iseno de impostos e a falta de interao econmica com outros empreendimentos locais tornam-se mais um problema do que uma soluo para a falta de base industrial na regio. Alm disso, as numerosas famlias atradas por estes empreendimentos, que acabam no encontrando emprego ou abrigo adequado, se transformam em sobrecarga permanente para a gesto municipal. As ZPEs em outras partes da regio provavelmente vo reproduzir muitos dos problemas urbanos experimentados em Manaus. Para atuar em conformidade com os objetivos do Programa Piloto, deve-se considerar a possibilidade de redirecionar os incentivos da Finam e Suframa, alm das ZPEs, para investimentos em empreendimentos sustentveis. Para tanto, seria necessrio modificar os critrios de seleo dos projetos contemplados com incentivos e isenes sob o ponto de vista da sustentabilidade no contexto regional. Os projetos deveriam assegurar:

A recuperao e gesto adequada de recursos naturais renovveis. O mximo de emprego e capacitao da fora de trabalho regional (uma virtude que a pecuria extensiva negligencia). A criao de vnculos com empreendimentos de pequena e mdia escala localizados na regio, tanto para o abastecimento de matrias-primas, quanto para o beneficiamento de bens com alto valor adicionado destinados aos mercados globais, nacionais e locais.

Estes projetos s devem ser aprovados se estiverem baseados no zoneamento ecolgico-econmico que est sendo desenvolvido como componente do Programa Piloto. Alm disto, devem ser antecedidos pela consulta direta e contnua com comunidades locais.

5.3 Eliminar as Distores na Tributao


Os governos federal e estaduais lanam mo de uma gama de impostos e taxas como meio de garantir um fluxo de recursos para cobrir os custos administrativos e a folha salarial, assim como para direcionar o comportamento de produtores e consumidores. Os impostos que incidem sobre atividades produtivas incluem tarifas de importao, imposto sobre produtos industrializados (IPI) e imposto sobre a circulao de mercadorias e servios (ICMS). Os primeiros dois impostos so arrecadados a nvel federal, enquanto as alquotas do ICMS so sujeitas a definio estadual (resultando numa variao entre estados como mecanismo de atrao de capitais). Alm destes mecanismos, o imposto de renda federal incide sobre os lucros da atividade econmica, embora tais impostos sejam frequentemente isentos (ver acima), ou evitados atravs de prticas contbeis como a depreciao acelerada. Finalmente, h uma srie de taxas e royalties que incidem sobre extrao de recursos minerais e sobre o uso da terra rural (ITR), tambm administradas pelo governo federal (ver 8.1.3 e 9.1). Tanto a arrecadao efetiva de impostos e taxas, quanto a aplicao dos recursos para regular os setores pelas quais foram implantadas representam questes controvertidas. No caso do ITR, por exemplo, uma anlise recente sugere que uma proporo significativa do imposto devido simplesmente sonegada, principalmente por proprietrios de maior porte. Em 1994, por exemplo, a arrecadao do ITR s chegou a R$ 104 milhes, crescendo modestamente para R$ 500 milhes em 1995, quando o total que deveria ter sido arrecadado era de R$ 3 bilhes. As razes para isto so a falta de monitoramento cadastral pelo Incra e a anistia concedida pelo Executivo como meio para compensar grupos de presso ruralista. Uma poltica que est sendo proposta pela presidncia do Incra de passar a arrecadao de ITR aos estados em troca de um papel de maior peso na administrao estadual do conflito fundirio. A arrecadao deste imposto seria utilizada para compor um fundo que poderia ser usado para financiar os custos de assentamentos rurais. Outra questo na administrao do ITR a sua progressividade com respeito ao uso produtivo do solo. Pela legislao vigente, terras improdutivas eram taxadas numa alquota superior quela aplicada s terras usadas para fins produtivas. A definio de produtivo tem sido discutida tanto em termos de determinao de reas para desapropriao como em termos de poltica ambiental. Pelo critrio atual, usos do solo que resultam em desmatamento so sujeitos a alquotas menores do que os que mantm a cobertura florestal. Se os fazendeiros

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que sonegam seus impostos fossem forados a pagar, teriam um incentivo forte para desmatar reas significativas para reduzir o imposto devido. , pois, imperativo desenvolver um critrio para um ITR verde que inclua na categoria produtiva as terras mantidas com sua cobertura florestal intacta como estratgia consciente para manter a produtividade geral da terra, assegurando a proteo do balano hdrico, a fertilidade do solo e a biodiversidade. Como proposta de mudana na atual poltica fundiria, deve-se reforar a arrecadao do ITR e outras taxas dos inadimplentes, colocar estas terras em leilo ou redistribui-las caso no haja o pagamento do imposto devido e redefinir o conceito de uso produtivo para assegurar a conservao e o manejo adequado dos recursos naturais. Ao nvel municipal, a nica fonte de arrecadao direta o imposto territorial urbano (IPTU), uma base insignificante particularmente nas reas rurais. Por este motivo, os municpios da regio amaznica se caracterizam como os mais dependentes do repasse de recursos federais dentro do sistema federal brasileiro. A tabela a seguir mostra a participao proporcional dos recursos federais dentro do total da arrecadao estadual e municipal em vrios estados. A tabela revela que na regio amaznica, mesmo excluindo do clculo os estados de Amazonas e Mato Grosso, foram arrecadados em 1995 R$ 5,1 milhes, quase 27% do total arrecadado por todos os estados e municpios no Brasil, mesmo considerando que se trata de uma regio cuja populao menos que 13% daquela do Brasil como um todo. Deste valor, 76% foram derivados de repasses federais (impostos federais derivados de outros estados e fontes) e 24% foi gerado da arrecadao do ICMS local. Os governos estaduais e municipais da regio amaznica dependem, portanto, do governo federal para o financiamento das suas operaes bsicas, situao deplorvel para qualquer tentativa de alcanar uma autonomia relativa na administrao pblica regional. Sero necessrias medidas para reduzir o custeio, ou devero ser identificadas outras fontes mais sustentveis de arrecadao local.

Participao de Repasses Federais na Arrecadao Geral*


Estado Acre Amap Maranho Rondnia Par Roraima Tocantins Mdia / Total Amaznia** Mdia / Total Brasil
FONTE: BACEN, 23/6/96

Participao Federal (%) 88.9% 87.4% 73.0% 58.8% 56.5% 85.8% 81.1% 75.9% 55.0%

Arrecadao Geral (R$ milhes) 378 372 1,361 534 1,589 274 620 5,128 9,345

* Arrecadao geral = Fundo de Participao dos Municpios (FPM) + ICMS Participao (%) = FPM / (FPM + ICMS) **Dados para Amazonas e Mato Grosso no providenciados.

5.4 Viabilizar o Acesso aos Mercados Internacionais


Desde o perodo do regime militar, o Brasil segue um modelo de desenvolvimento baseado mais na promoo de exportaes do que na demanda interna. As exportaes do Brasil aumentaram 265% em termos reais de 1970 a 1990, crescimento mais rpido do que a mdia para a Amrica Latina como um todo (183%). Durante o mesmo perodo, o valor das exportaes - alcanando US$ 35,2 bilhes em 1990 - quase dobrou como componente do PIB, de 6,5% para 11,6%. Depender mais de exportaes para compor a renda nacional considerado sinal de explorao mais intensa de recursos naturais. As taxas de desmatamento entre os pases em desenvolvimento so

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associadas fortemente com a dependncia de exportaes e com o nvel de dvida externa. Estes pases expandiram sua produo de produtos primrios para poder pagar a dvida. Com a queda nos preos destes produtos nos mercados internacionais durante os ltimos anos, foi necessrio aumentar o volume de produo para poder manter um fluxo de renda estvel, o que constitui um fator de presso sobre os recursos naturais. A concorrncia dos pases tropicais, que geralmente produzem produtos semelhantes para exportao para os mesmos mercados do Norte, gera estoques excessivos, queda nos preos e perda de renda, o que termina enfraquecendo os produtores. O efeito deste crculo vicioso perpetuar a degradao de recursos naturais e a pobreza rural. Desde o final dos anos 80, a promoo de exportaes tem sido conjugada com o relaxamento na proteo do mercado domstico. Atravs desta ttica, o governo espera conter a inflao e estimular as empresas a refinar sua capacidade tcnica para poder competir melhor no mercado global. Uma reduo nas alquotas de importao foi obrigada como parte das medidas de liberalizao do comrcio acertadas pelas partes da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio Internacional (GATT), com o objetivo de promover uma ampliao no comrcio global. Uma das polticas controvertidas do atual governo justamente o progresso na liberalizao do mercado. A inconsistncia nas redues tarifrias e na retirada de mecanismos de proteo domstica associados (subsdios e incentivos aos bens exportados) estimulou uma crtica generalizada do setor privado, assim como a ameaa de medidas de retaliao por parte de outras naes cujos exportadores desejam um acesso mais fcil ao mercado interno crescente do Brasil. Retaliaes destes pases poderiam causar um desequilbrio ainda pior no balano de pagamentos, que aps muitos anos de excedentes positivos ameaa entrar no vermelho. Por outro lado, os exportadores brasileiros criticam a adoo de barreiras no-tarifrias pelos pases do Norte, por exemplo as que buscam utilizar critrios ambientais, percebidas como protecionistas. Estas medidas podem em certos casos ser contraproducentes, uma vez que as limitaes no volume de exportaes restringem a capacidade de investir. Preocupaes ambientais tambm orientaram as ameaas de boicote dos europeus contra o ferro-gusa de Carajs e contra a celulose derivada de plantaes florestais. No debate sobre o Gatt, o Brasil e outros pases em desenvolvimento foram acusados de prtica de dumping ecolgico ou social. A concorrncia no comrcio global de matrias-primas deriva em grande parte dos custos baixos da mo-de-obra, recursos naturais imensos e falta de internalizao dos custos ambientais. O chamado custo Brasil - formado, entre outros, pela taxao de aproximadamente 50% sobre os salrios no setor formal e operaes porturias ineficientes e caras - evitado pelas empresas que encontraram formas de evitar o pagamento dos benefcios salariais a seus trabalhadores e que exportam pelos portos dos pases vizinhos, aps atravessar as fronteiras clandestinamente. Um exemplo o aumento de exportaes de soja do Paraguai, pas que produz muito pouco deste gro, que vem na realidade do Cerrado brasileiro. Como resultado destas tticas, os governos coletam menos impostos e a proviso de servios sociais diminuda, enquanto os exportadores aumentam seus lucros. Para que o Brasil possa competir de forma eficaz nos mercados internacionais mesmo considerando os custos ambientais preciso harmonizar os custos de mo-de-obra, transporte e restries ambientais entre os pases que concorrem nos mesmos mercados. Na Agenda 21, a liberalizao do comrcio internacional promovida se ocorre de uma forma consistente com o desenvolvimento sustentvel. Como resultado, o papel intrnseco de questes ambientais no meio do comrcio internacional foi tambm reconhecido no acordo que levou criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), e h um Comit da OMC sobre Comrcio e Meio Ambiente, cujo presidente atual o embaixador argentino. O objetivo do comit monitorar tentativas de impor restries no comrcio por razes ambientais, assim como medidas ambientais que poderiam servir como impedimentos concorrncia nacional. As ONGs ambientalistas tm se manifestado em favor de uma agenda muito mais abrangente, incluindo questes como:

os vnculos gerais entre o ajuste estrutural macroeconmico, comrcio, dvida externa e meio ambiente; conflitos eventuais entre a segurana alimentar e o estmulo exportao agrcola causado pela liberalizao do comrcio; e

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o impacto geral dos processos atuais de abertura de mercado e remoo de proteo domstica sobre produtores marginais e ecossistemas frgeis.

Na Amaznia brasileira (ver captulo 11), a abertura comercial pode, no caso de alguns produtos extrativistas tais como borracha natural e leo de babau, por exemplo, penalizar os produtores que j tiveram sua participao no mercado domstico enfraquecida, como resultado de substitutos mais baratos do exterior (borracha e leo palmiste da Malsia, respectivamente). O governo deve avaliar cuidadosamente as redues de alquotas sobre produtos que, cultivados intensivamente em outros pases, concorrem com bens nacionais produzidos em sistemas agroflorestais e de manejo florestal sustentvel de baixa intensidade, impondo medidas para proteger produtores domsticos de uma concorrncia desleal. Estas medidas podem ser amplamente justificadas no contexto do Comit de Comrcio e Meio Ambiente da OMC. Ao mesmo tempo, a poltica de comrcio deve desempenhar um papel mais forte ao garantir que as exportaes brasileiras possam concorrer tanto em qualidade ambiental quanto em termos de custos de produo. O progresso na certificao ambiental das indstrias deve ser estendido aos produtos primrios derivados das regies da Mata Atlntica e Amaznia (ver captulo 8 sobre certificao de madeira). A identificao e desenvolvimento destes caminhos alternativos outra forma para conseguir apoio local. A certificao pela srie ISO14.000 (que diz respeito apenas aos objetivos fixados pela prpria empresa) e outras normas de gesto ambiental associadas tm sido procuradas no Brasil principalmente para servir aos setores de produtos industrializados. A informao sobre o mercado e a assistncia tcnica nas reas de normatizao para certificao verde, embalagem e procedimentos para controle de qualidade devem se tornar disponveis para grupos de produtores rurais atravs de servios como o Senai e Ematers estaduais. Parcerias entre agncias governamentais e ONGs prestadoras de servios, tais como a Recopa, seriam aconselhveis para progredir nesta direo.

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ENERGIA PARA A POPULAO AMAZNICA

6.1 A Energia na Amaznia


O principal desafio para a harmonizao da poltica energtica nacional com os objetivos do Programa Piloto reside no equacionamento do conflito inerente entre seus prprios objetivos. At hoje a poltica energtica brasileira privilegiou o atendimento da demanda de energia dos grandes consumidores industriais e das metrpoles localizadas na regio Sudeste. Nessa concepo, a Amaznia vista essencialmente como depositria de um enorme potencial de recursos energticos, em particular a hidroeletricidade, o gs natural (e futuramente o petrleo), a lenha e carvo vegetal, a serem valorizados atravs de seu transporte at os grandes centros de consumo. Mesmo quando estes consumidores se situam na regio amaznica, como nos casos da indstria eletrointensiva de produo de alumnio e do plo siderrgico de Carajs, os benefcios para a populao local e regional so muito limitados. Por outro lado, seus custos sociais e impactos ambientais, em particular sobre as florestas tropicais, se fazem sentir sobretudo nos nveis local e regional. A reao a esta estratgia foi um dos fatores mobilizadores do movimento ambientalista na virada dos anos 80/90. Assim, pode-se dizer que at hoje a poltica energtica da regio amaznica no tem sido para a regio, no sentido de atender aos interesses de sua populao.

6.1.1 Energia Eltrica


O caso do setor de energia eltrica ilustra bem esse quadro. As primeiras centrais hidreltricas de grande porte construdas na regio (Balbina, Samuel e Tucuru) tiveram forte impacto sobre o meio ambiente local e regional. Por outro lado, a maior parte dos 4.000 MW gerados em Tucuru se destina ao suprimento da indstria produtora de alumnio para exportao, sendo vendida a uma tarifa altamente subsidiada. E Balbina fornece apenas 250 MW para Manaus, o que hoje j se tornou insuficiente diante do crescimento da demanda. Em 1986, preparou-se o Plano 2010, o primeiro plano de longo prazo do setor eltrico que explicitava uma estratgia para o desenvolvimento deste recurso. Previa-se que, a partir do final de 90, entrariam em operao diversas grandes (por vezes demasiadamente grandes) hidreltricas em diversos rios da regio Amaznica - com destaque para as bacias do Xingu e do Tapajs. O ritmo seria intenso, equivalente a uma Itaipu a cada trs anos e meio durante mais ou menos 15 anos. Envolveria a abertura de diversas frentes de obras ao mesmo tempo. O mercado predominante para a energia gerada estaria nos grandes centros de consumo do Sudeste e Nordeste do pas. Estas regies, por sua vez, seriam altamente dependentes da energia amaznica para atender o crescimento do consumo em seus mercados. As tendncias futuras apontam no longo prazo para o prosseguimento da valorizao do potencial hidreltrico da Amaznia com o objetivo de atender a expanso da demanda por energia eltrica, concentrada na regio Sudeste. Com efeito, apenas cerca de 20 % do potencial hidreltrico nacional foram aproveitados at hoje, e dois teros do potencial remanescente esto situados na Amaznia. A magnitude desses recursos, sua economicidade e seu carter renovvel tornam a opo de gerao hidreltrica na Amaznia e o transporte da eletricidade atravs de linhas de transmisso em alta tenso para as regies Sudeste e Nordeste inegavelmente atraente do ponto de vista da poltica energtica nacional. Assim o Plano 2015, elaborado pela Eletrobrs para equacionar a expanso do setor a longo prazo, continua apontando nesta direo. No curto prazo, porm, a crise financeira do setor eltrico nacional tem retardado a realizao desses empreendimentos, devido incapacidade do Estado em obter recursos para o financiamento dos vultosos investimentos iniciais requeridos para construo dessas usinas e linhas de transmisso. No Plano Decenal de Gerao 1995-2004, recentemente elaborado pelo setor eltrico, nota-se claramente uma desacelerao no cronograma de construo das usinas hidreltricas na Amaznia, com relao ao originalmente previsto no Plano 2015. A principal obra hidreltrica em curso na regio a ampliao da

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capacidade de gerao da usina de Tucuru, j prevista por ocasio de sua construo, envolvendo apenas a instalao de turbinas adicionais. Outro investimento previsto, e que est includo no programa Brasil em Ao (veja capitulo 3), a interconexo de Santarm, Itaituba e Altamira com Tucuru e a rede nacional. Vrios fatores levaram a esta reduo dos planos anteriores. A primeira razo foi a queda vertiginosa das projees do consumo eltrico nacional. Outra razo que a prioridade de entrada de hidreltricas no Norte deslocou-se do Xingu para o Tocantins. As barragens hoje previstas so:

Tucuru II (2.450 MW, apenas acrescentando turbinas) Lajeado (800 MW, cujo reservatrio ser o lago para a nova capital do Estado de Tocantins) Serra Quebrada (1.328 MW) Estreito (1.200 MW)

A terceira razo que fontes no hidreltricas esto comeando entrar mais do que previsto no sistema Sul/Sudeste. Destaques so o gs natural (incluindo importaes da Bolvia e Argentina) e resduos agro-industriais (das indstrias siderrgica e canavieira). Isso reduzir a importao de eletricidade destas regies. A quarta e ltima causa que, depois de uma grande crise financeira e institucional, iniciou-se, em 1993, um profundo processo de reestruturao do setor eltrico, incluindo a privatizao, a descentralizao e maior concorrncia na gerao e at na comercializao da energia. Tanto a crise como as preocupaes da transio comprometeram a viabilidade dos grandes projetos previstos. Esta fase poderia ser considerada transitria. Neste cenrio, depois um certo atraso e reajuste, o desenvolvimento hidroeltrico intenso poder recomear, embora sem toda a fora da proposta original. Esta viso est implcita no Plano 2015, preparado em 1993. Diante da crise financeira do setor, a estratgia do governo atual a de atrair o capital privado, nacional e estrangeiro, para investir na expanso da oferta de energia eltrica. Esta mudana foi, em grande parte, resultado do desmoronamento do modelo institucional centralizado do setor e da reforma estrutural iniciada em 1993, ainda em curso. Por um lado, as concessionrias de energia eltrica como Furnas e Eletrosul j esto se associando a investidores privados na construo de novas usinas hidreltricas e tambm na finalizao de empreendimentos que estavam paralisados por falta de recursos. Por outro lado, teve incio o processo de privatizao das empresas do setor eltrico, inicialmente com a venda de empresas distribuidoras, mas com a transferncia para a iniciativa privada das empresas regionais de gerao, inclusive a Eletronorte, j anunciada para se concretizar ainda neste governo. Paralelamente, para viabilizar estas duas linhas de atuao, est em curso uma ampla reformulao do modelo institucional do setor eltrico (redefinio das funes da Eletrobrs e criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica) e da legislao referente s concesses de explorao do servio de suprimento de energia eltrica. A tendncia do capital privado ser a de buscar projetos mais modulares do que as grandes hidreltricas da Amaznia: menores em escala, em tempo de execuo e em intensidade de capital. As externalidades associadas s grandes hidreltricas tambm so inibidoras. Paira no ar a dvida de se as concessionrias privadas sero capazes de levar a cabo projetos de 1.000 a 10.000 MW na Amaznia mida. Qualquer grande empreendimento ter fortes traos de pioneirismo empresarial (inclusive para qualquer estatal remanescente), cuja experincia ser acompanhada atentamente antes que outros novos projetos se iniciem. A regio amaznica ser profundamente afetada pelas transformaes pelas quais est passando o setor eltrico nacional. Em comparao com as demais concessionrias, a Eletronorte certamente a empresa geradora de menor atratividade para o setor privado, devido sua situao administrativa e financeira e s caractersticas de sua rea de atuao. Isto pode atrasar ainda mais o aproveitamento do potencial hidroeltrico da Amaznia. interessante notar que as empresas eletrointensivas j instaladas na regio se associaram recentemente Eletrosul, participando na concluso das hidreltricas de It e Machadinho, para assegurar seu suprimento futuro atravs do livre acesso rede de transmisso garantido pela nova legislao.

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A prpria interconexo entre as redes eltricas da regio Norte e do Centro-Sul deve assumir uma nova configurao. Os grandes troncos de linhas de transmisso em alta tenso para conexo direta entre os plos formados pelas principais usinas geradoras a serem instaladas na Amaznia e os centros de consumo no Sudeste, inicialmente estudados pela Comisso para o Planejamento da Transmisso da Amaznia, hoje parecem ter remotas possibilidades de implantao a curto e mdio prazos. Uma interconexo mais gradual, a partir de uma linha para o aproveitamento da energia secundria de Tucuru (sazonalmente disponvel e hoje no utilizada), ampliada em seguida atravs da instalao progressiva das hidreltricas da bacia do rio Tocantins, parece mais provvel, j havendo inclusive interesse de empresas privadas na realizao deste projeto. O fim da equalizao tarifria, recentemente ocorrido no bojo das transformaes operadas no setor eltrico nacional, prejudica os consumidores da regio amaznica, situados em reas remotas, que passam a pagar mais caro pelo seu suprimento. Os sistemas isolados da rede, baseados em gerao trmica a partir de derivados de petrleo, sofrem os efeitos da desequalizao dos preos dos combustveis, em particular o leo diesel consumido em pequenos geradores que atendem a comunidades distantes das bases de distribuio da Petrobras. Alm disso, a difcil situao administrativa e financeira da maior parte das companhias estaduais de energia eltrica na regio amaznica deixa a populao particularmente vulnervel quanto garantia de suprimento e a qualidade do servio prestado, diante das perspectivas do agravamento de sua deteriorao no futuro.

6.1.2 Petrleo e Gs Natural


As conseqncias ambientais e sociais da explorao do leo e gs natural que ora se planeja so muito localizadas e minsculas em relao aos impactos da onda de grandes hidreltricas anteriormente prevista. Isso no significa que a explorao dos recursos petrolferos seja isenta de problemas, como exemplificam, eloqentemente, as gravssimas situaes dos ndios atingidos no Equador e no Peru. Os impactos na Amaznia brasileira podem ser reduzidos pelas circunstncias especficas dos aproveitamentos, o tamanho menor e um tipo de explorao puramente extrativa. A Amaznia j registra uma experincia importante de produo de gs natural, na bacia do rio Juru (Amazonas). A Petrobras est viabilizando o aproveitamento dos recursos desta jazida, com reservas de 16 bilhes de metros cbicos, para gerao eltrica e abastecimento de Manaus e Porto Velho, atravs de seu transporte por dutos e via fluvial. A provvel descoberta de outros campos de gs e mesmo de petrleo na regio amaznica, associada ao fim do monoplio de petrleo, est atraindo o interesse de investidores estrangeiros na realizao de diversos empreendimentos petrolferos no Brasil, sobretudo em parceria com a Petrobras, que j recebeu um grande nmero de propostas de associao. A viabilidade econmica de aproveitamento dos recursos adicionais eventualmente descobertos depender de sua magnitude, principalmente no caso do gs, devido grande distncia dos principais centros de consumo. A disperso e pequena escala de consumo da maioria das comunidades na Amaznia inviabilizaria sua utilizao para o suprimento das necessidades energticas da regio, com a possvel exceo de algumas grandes cidades e plos industriais, como por exemplo o complexo siderrgico de Carajs. Analogamente, a importncia dos impactos ambientais decorrentes da produo e transporte de petrleo e gs natural na Amaznia depender de sua escala, podendo-se visualizar sua extenso a partir da experincia com os impactos localizados na bacia do Juru. Por exemplo, nos ltimos anos a Petrobras descobriu reservas de petrleo e gs associado no rio Urucu, no estado de Amazonas, com 37 milhes de barris de petrleo (6 milhes de metros cbicos) e 25 bilhes de metros cbicos de gs natural. O gs natural de Urucu tem uma mistura diversa de hidrocarbonos, com valor superior ao gs natural de Juru. Para retirar o petrleo de Urucu, a Petrobras tem que reinjetar parte do gs natural que vem a superfcie junto com o petrleo, e queimar o resto. H mais de seis anos, Petrobras e Eletronorte vem estudando o uso deste gs natural para gerar energia eltrica nas cidades dos sistemas isolados na Amaznia, e, conforme comentado no captulo 3 desta publicao em relao ao programa Brasil em Ao, o presidente da Repblica priorizou as obras necessrias como um objetivo a ser alcanado at o final deste governo.

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Para que o gs natural chegue aos mercados da regio, estudos mostram que o mtodo mais vivel de transporte seria atravs de balsas carregando o gs liqefeito a uma temperatura de - 160C. Cilindros de ao, devidamente projetados com material de isolamento trmico, seriam transportados por balsas. Comboios destas balsas seriam empurradas do porto na regio da cidade de Coari (AM) at os mercados em Manaus (AM), Porto Velho (RO), Macap (AP), e um ponto central de seis outras cidades menores do Par, localizadas na margem esquerda do rio Amazonas. Nos portos destas cidades, o gs natural liqefeito (GNL) seria reevaporado e queimado em usinas trmicas, usando turbinas a gs associadas a turbinas a vapor no chamado ciclo combinado, muito mais eficiente do que o ciclo simples de turbinas a gs convencionais ou turbinas a vapor convencionais. Para atender a cargas menores, o uso de gs natural liqefeito no economicamente vivel devido ao custo das plantas de reevaporao. Os impactos ambientais do transporte fluvial do gs natural liqefeito e da queima em usinas de ciclo combinado esto principalmente associados aos riscos de acidente com exploso durante o transporte, alm, obviamente, gerao de gases como CO, CO2, NO2 e NO3 durante a combusto nas usinas.

6.1.3 Lenha e Carvo Vegetal


Certamente, o uso energtico da lenha est longe de se constituir em uma grande causa de desmatamento na Amaznia. A populao rural de baixa renda que usa lenha para cozinhar utiliza principalmente galhos e gravetos, no contribuindo significativamente para o desmatamento. Algum impacto pode causar a populao urbana que cozinha a lenha, na periferia das cidades, em funo da sua concentrao. J no caso do carvo vegetal a situao muito diferente, pois seu consumo na Amaznia Oriental se concentra no suprimento energtico dos altos-fornos que produzem ferro gusa no complexo siderrgico de Carajs. At agora, boa parte deste carvo vegetal vem sendo produzida a partir de resduos de serrarias e da remoo da cobertura vegetal na abertura de novas terras para a explorao agropecuria. Entretanto, medida em que se distanciam e comeam a escassear estas fontes de matria-prima para a fabricao de carvo vegetal, j se pode detectar uma tendncia de induo ao desmatamento causada pelo suprimento energtico do plo siderrgico de Carajs, que dever se agravar cada vez mais no futuro. Este problema vem inclusive preocupando a opinio pblica internacional, e deveria ser enfrentado (veja 6.2.3) tambm com a participao daqueles pases, como EUA, Alemanha, Frana, Itlia etc., cujas empresas importam ferro-gusa da regio de Carajs.

6.2 Reformular as Polticas Pblicas


Em primeiro lugar, fundamental priorizar o objetivo de atender as necessidades da populao da regio amaznica, simultaneamente com a preservao da sustentabilidade de seus ecossistemas, no estabelecimento de uma poltica energtica da Amaznia. Assim, no mbito de estratgias voltadas para o uso sustentvel dos recursos energticos da Amaznia em benefcio de toda a populao brasileira, deve ser destacada a preocupao de maximizar a internalizao na regio de benefcios econmicos, sociais e ecolgicos por empreendimentos energticos que incluam, desde a sua concepo, o objetivo da melhoria da qualidade de vida nos nveis local e regional. Uma poltica energtica da Amaznia s pode ser efetivamente sustentvel se incluir objetivos de uma poltica energtica para a regio amaznica, que no podem deixar de ser contemplados prioritariamente.

6.2.1 Energia Eltrica


A concepo das usinas hidreltricas a serem construdas na Amaznia tem de ser radicalmente alterada, em relao aos projetos implantados at hoje. A aplicao da legislao ambiental atualmente em vigor para o setor eltrico, exigindo a aprovao de estudos/relatrios de impacto ambiental (Eias/Rimas) previamente sua construo, falha. Alm disso, insuficiente efetuar a avaliao de impactos ambientais do projeto de uma usina, isoladamente. fundamental antecipar a incluso da varivel ambiental nas fases anteriores do ciclo de planejamento dos empreendimentos hidreltricos, em particular

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o inventrio da bacia hidrogrfica, quando se decide a partio de queda, isto , a localizao e escala das usinas de modo a otimizar o aproveitamento do potencial hidroeltrico de toda a bacia. Uma metodologia de anlise multi-critrio com este objetivo, incluindo a estimao e comparao de indicadores de impacto ambiental das diferentes alternativas de partio de queda, foi elaborada pelo Programa de Planejamento Energtico da Universidade Federal do Rio de Janeiro junto com o Cepel. A nova edio do Manual de Inventrio da Eletrobrs, que est sendo finalizada para publicao ainda em 1996, aps profunda reviso, incorpora estes avanos metodolgicos, de grande importncia para a regio amaznica, onde vrias bacias hidrogrficas ainda no tiveram o aproveitamento de seu potencial hidreltrico iniciado. Impe-se uma viso integrada dos ecossistemas conformados por estas bacias para garantir seu desenvolvimento sustentvel. Evidentemente, a aplicao deste novo enfoque metodolgico prev a participao pblica no processo de tomada de decises acerca da realizao dos empreendimentos hidreltricos, garantindo que os interesses das populaes locais e regionais sejam levados na devida conta, ao contrrio do que vem ocorrendo at hoje. Isto pressupe o estabelecimento de um quadro institucional adequado, em que o poder pblico conduza o processo de mobilizao e participao de representantes da sociedade com vistas a uma deciso que equacione os inevitveis conflitos entre os interesses dos diferentes atores sociais. A necessidade de uma forte regulao pelo poder pblico das modalidades de concesso da explorao do servio de suprimento de energia eltrica na Amaznia acentuada pelo papel mais importante que a iniciativa privada dever assumir futuramente na execuo dos empreendimentos do setor eltrico. Com efeito, isto fundamental para evitar o risco adicional de explorao predatria dos recursos naturais da regio, e em particular de seu potencial hidreltrico, alm de danos ambientais mais graves do que os j registrados na experincia anterior com as grandes usinas construdas por empresas pblicas. Assim, cumpre manter a realizao dos inventrios hidreltricos das bacias amaznicas sob o controle do poder pblico, para que as usinas a serem licitadas para execuo pela iniciativa privada tenham uma concepo apropriada.

6.2.2 Petrleo e Gs Natural


O aproveitamento dos recursos amaznicos de petrleo e gs natural tambm precisa obedecer a uma estratgia mais ampla do que a simples extrao do mximo de benefcios econmicos de cada projeto isolado. Assim como no caso da hidroeletricidade, a avaliao dos impactos ambientais da produo, transporte e utilizao destes combustveis deve se fazer atravs de programas subregionais e de uma poltica geral para a regio amaznica. Esta , inclusive, a tendncia internacional observada no campo da avaliao de impactos ambientais, com o objetivo de maximizar a efetividade da aplicao deste importante instrumento de poltica ambiental. A experincia da prpria Petrobras na explorao da bacia de Campos tambm recomenda esta viso integrada dos diversos empreendimentos impactantes sobre um dado ecossistema. No caso da Amaznia, esta necessidade reforada pela magnitude dos impactos ambientais indiretos de grandes empreendimentos. Alm dos impactos diretamente causados por suas atividades, grandes hidreltricas, linhas de transmisso, campos e dutos de petrleo e gs natural ocasionam muitas vezes o acesso pioneiro a regies remotas, atravs da abertura de estradas, facilitando assim a penetrao de frentes de desmatamento e outros impactos ambientais. De forma anloga ao caso da hidroeletricidade, cumpre buscar a mxima internalizao na regio dos benefcios econmicos, sociais e ambientais que podem advir do uso do petrleo e gs natural amaznicos. Para isto fundamental estimular o atendimento aos mercados regionais, em particular do gs natural, que pode suprir a demanda energtica das principais cidades e plos industriais da regio amaznica e contribuir significativamente para o seu desenvolvimento sustentvel. Na mesma direo, imperioso estabelecer mecanismos de compensao do encarecimento dos combustveis fsseis e da energia eltrica para as comunidades isoladas na Amaznia causado pelo fim da equalizao tarifria. A retirada desses subsdios, de forma abrupta, pode acarretar impactos sociais negativos sobre o desenvolvimento regional. Assim, pode-se conceber esquemas alternativos para sua

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retirada gradual, retornando parcelas lentamente decrescentes dos recursos financeiros envolvidos para as comunidades afetadas. Estes recursos poderiam ser utilizados no aproveitamento de fontes alternativas de energia disponveis localmente, tais como as diversas formas de biomassa (lenha, carvo vegetal e leos vegetais), a energia solar e elica, para substituir o leo diesel, principalmente, na gerao de energia eltrica em pequena escala.

6.2.3 Lenha e Carvo Vegetal


O principal problema neste setor o suprimento de fontes energticas alternativas para o plo metalrgico do Programa Grande Carajs. Diversas alternativas para este plo foram avaliadas em estudo realizado por uma equipe de consultores brasileiros para o Banco Mundial e o governo brasileiro, sob a coordenao do ministrio da Integrao Regional. Emerge deste estudo a recomendao de garantir as condies de uma produo renovvel de carvo vegetal para abastecer as necessidades energticas do plo. Devido escassez futura de resduos de serrarias e da frente de expanso agropecuria, a matriaprima para a sua fabricao deveria vir em propores crescentes da produo autnoma das gusarias, seja atravs de manejo florestal apropriado como por meio de projetos de reflorestamento. Esta alternativa permitiria uma maior internalizao na regio dos benefcios econmicos, sociais e ambientais do plo guseiro do que a sua converso para o uso de coque de carvo mineral importado. Para implement-la, porm, urge estabelecer instrumentos de estmulo e fiscalizao de projetos de reflorestamento e de manejo florestal efetivamente sustentvel, e no, como atualmente, meramente de fachada. Paralelamente, para evitar a soluo mais econmica a curto prazo, o desmatamento, essencial a implantao de mecanismos de controle efetivo da origem da matria-prima para fabricao do carvo vegetal. Diante do pequeno nmero de gusarias em que se concentra a produo do plo e da boa rentabilidade obtida por essas empresas com os recentes aumentos do preo da gusa no mercado internacional, as condies de implantao de uma poltica ambiental nesse sentido so particularmente favorveis, dependendo essencialmente da vontade poltica governamental de atingir esse objetivo. A mdio e longo prazos, em funo da evoluo da oferta de recursos energticos disponibilizada na Amaznia e da implantao de novos empreendimentos na regio, poderia ser examinada a possibilidade de utilizao do gs natural e da hidroeletricidade para o suprimento energtico do plo metalrgico de Carajs. Estas alternativas de suprimento s devem ser contempladas caso tais empreendimentos cumprirem com a necessidade de internalizar os impactos at agora sentidos pelas comunidades e recursos florestais locais.

6.3 Inovao e Eficincia para o Abastecimento Local


Com a retrao da urgncia da exportao macia de eletricidade, a situao e as perspectivas do abastecimento eltrico da prpria regio ganham seu merecido destaque. A maior parte da Amaznia atendida por sistemas isolados. Nestes h um problema generalizado de confiabilidade e qualidade de servio, que tem se agravado nos ltimos anos. Metade dos sistemas tem atendimento durante menos que 24 horas por dia. Ao mesmo tempo muitas comunidades continuam sem qualquer servio pblico. H muita demanda reprimida, com at 20% de racionamento explcito e autoproduo. amplamente reconhecido que a falta de acesso energia eltrica um impedimento srio ao desenvolvimento da regio. Isso vale tambm para projetos de desenvolvimento sustentvel, que geralmente precisam de abastecimento decentralizado em escalas muito pequenas (1-10 kW). De fato, o atendimento s pequenas cargas o mais difcil. Os sistemas pblicos existentes (em nmero, aproximadamente 300) variam de tamanho - desde <50kW at >500.000 kW. As situaes e possibilidades variam muito de acordo com escala e lugar. Alguns dos sistemas maiores vo paulatinamente se interconectando com sistemas menores no entorno como o caso, especialmente, de Rondnia. Para os sistemas menores prev-se basicamente a expanso e a racionalizao do diesel, sendo que outras alternativas nem aparecem no Plano Decenal. Isso no surpreendente, j que o modelo atual de subsdios aos sistemas isolados virou, na prtica, um subsdio ao diesel. Embora os subsdios infra-

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estrutura da Amaznia sejam necessrios, no que se refere energia eltrica, no devem tomar a forma quase que exclusiva de subsidiar o diesel. Neste respeito, deve-se notar que existe na regio uma verdadeira mfia do diesel, que vive dos atuais esquemas de subsdio, incluindo tambm o transporte de derivados do petrleo. As mudanas estruturais do setor eltrico podem abrir espao tanto para uma gesto melhor do parque gerador existente como para alternativas ao diesel, especialmente para as comunidades menores. Novos atores privados e catalisadores comeam a entrar nas faixas do mercado energtico no cenrio nacional. Do lado da oferta, trata-se dos produtores independentes de eletricidade (PIEs, a respeito dos quais iminente uma legislao especfica) e dos autoprodutores. Sero concorrentes das concessionrias tradicionais (sejam elas estatais ou privadas), abrindo, em muitos casos, possibilidades para fontes pouco exploradas - como as pequenas hidreltricas (quando factveis), a co-gerao a partir de resduos agrofloro-industriais e os sistemas fotovoltaicos. At recentemente falava-se pouco do outro lado da equao: o consumo mais racional da energia. Apesar do custo elevado do abastecimento na regio, h muito desperdcio. Ao nvel nacional uma certa mobilizao da poltica do governo est acontecendo. A coordenao deste esforo est localizada dentro da Eletrobrs, no Programa Nacional de Conservao de Eletricidade (Procel). As atividades do Procel, alm de preparar as concessionrias para atuarem mais efetivamente junto aos consumidores, esto ajudando a criar novos mercados onde comeam a surgir inovaes. Um exemplo a categoria de empresas chamadas de Escos. Estas garantem, em seus contratos comerciais, ganhos comprovados de otimizao energtica obtidos pelo projeto, e assumem o risco de performance. Inovaes deste tipo simplificam o trabalho do consumidor em realizar otimizaes de seu consumo energtico. As mudanas que se iniciam nos sistemas interligados no devem demorar muito a chegar aos desafios dos sistemas isolados da Amaznia. O Procel j est ativo em Manaus por conta da crise de abastecimento do sistema local. Nas condies especiais das pequenas comunidades da Amaznia, outras inovaes na forma da entrega dos servios energticos (luz, refrigerao etc.) populao podem ser importantes. Uma das possibilidades o provedor de solues integradas, visando tanto a oferta como o uso da energia em pequena escala. Por uma soma mensal fixa, instala-se um pacote de servios, incluindo o equipamento que usa a energia. A lgica desta proposta permitir s populaes mais simples o acesso equipamentos otimizados para uma maior eficincia energtica (por exemplo, geladeiras alimentadas com clulas fotovoltaicas, etc.). Muitas vezes, as discusses sobre o abastecimento de comunidades isoladas destacam quase exclusivamente o aspecto tecno-econmico. Sem negar a importncia dessas experincias - alis lamentavelmente muito restritas at o presente - as principais questes da atualidade so de cunho institucional. Por um lado so necessrias medidas de legislao e regulamentao que podem mudar os critrios pelos quais centenas de milhes de dlares por ano so gastos no sistema energtico da regio, por outro preciso mudar a lgica gerencial e empresarial das concessionrias.

6.4 As Novas Prioridades


O eixo da problemtica do setor eltrico na Amaznia mudou profundamente nos ltimos cinco anos. A prioridade clara, hoje, como abastecer a regio. Os formuladores de polticas pblicas e a sociedade civil precisam considerar como viabilizar o abastecimento de energia (especialmente em pequena escala) necessria para outros objetivos na regio, e menos em como viabilizar grandes projetos impactantes dirigidos para mercados distantes. No h um conjunto de respostas ntidas, factveis e prontas para o equacionamento dos objetivos de desenvolvimento regional e de proteo ambiental da Amaznia no tocante s questes energticas apesar de algumas linhas de ao serem claras. Isso , em grande parte, resultado da transio em curso no setor energtico, principalmente o eltrico. A situao atual apresenta oportunidades para incorporar as preocupaes da sustentabilidade no processo de criao de novos modelos empresariais e regulamentadores. No entanto, v-se, at agora,

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muito pouco acompanhamento deste portentoso processo sob a tica do desenvolvimento sustentvel, inclusive pelas entidades da sociedade, muitas das quais no tm noo do que est acontecendo. importante criar, a curto prazo, um dinmica capaz de discutir publicamente propostas coerentes tanto sobre aspectos legislativos e regulamentadores, inclusive concesses de servio pblico, quanto sobre um conjunto coerente de projetos demonstrativos para testar e demostrar inovaes empresariais e tecnolgicas (assuntos acima dos quais poderia haver um envolvimento futuro do Programa Piloto). Num prazo um pouco maior, cresce a importncia de se interagir com o planejamento estratgico do setor eltrico a nvel nacional e regional, especialmente atravs de estudos de inventrio e da integrao regional de projetos de maior porte, assim como estadual e local, preferencialmente atravs de conselhos de consumidores.

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DESMATAMENTO: A PREOCUPAO NO BASTA

7.1 Dados Incertos, Prejuizos Claros


Segundo dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), ocorreu uma queda nas taxas de desmatamento na Amaznia entre 1987 e 1991. No entanto, as condies que levaram a este declnio no eram motivo para imaginar que o problema tivesse sido superado, conforme defendido na publicao anterior de Amigos da Terra e GTA em 1994. A principal razo da reduo no desmatamento foi a recesso econmica. Os fazendeiros simplesmente no tiveram recursos para expandir suas clareiras com a mesma rapidez do passado. Alm disso, o governo no tinha verbas para continuar a construir rodovias e estabelecer projetos de assentamento. Uma pequena parte do declnio pode ser atribuda represso do desmatamento atravs de inspeo, confisco de motosserras e multas aplicadas a alguns proprietrios flagrados no ato de queimar sem a devida permisso do Ibama. Mas notrio que a maioria dos infratores deixa de pagar as multas, em muitos casos por causa de brechas jurdicas na legislao federal. A portaria n267/88 do Ibama, por exemplo, que fixa os valores das multas, facilmente contestvel na Justia quanto sua fundamentao jurdica. A concesso de incentivos fiscais para a pecuria regional, anteriormente responsvel por parte significativa do desmatamento, foi suspensa em junho de 1991, ou seja, depois que quase toda a diminuio observada j havia ocorrido (os dados do Inpe para aquele ano retratam a situao em agosto, logo aps a promulgao da medida). Naquele decreto (n.153 de 25 de junho de 1991), o governo pela primeira vez fazia aluso aos incentivos como um dos estmulos que implicam o desmatamento nas reas de floresta primria e destruio dos ecossistemas primrios (artigo 15, pargrafo 3). No entanto, esta suspenso no se aplicava aos projetos j em fase de implantao ou implantados, mas aparentemente apenas aos projetos novos. Centenas de projetos j existentes continuam se beneficiando de crditos e da iseno de impostos. Mesmo sem os incentivos, o desmatamento continua sendo lucrativo para fins de especulao imobiliria (ver captulos 8 e 9, sobre mercado de terras e agricultura). De acordo com antigas imagens Landsat da rea da rodovia Belm-Braslia, realizadas no final da dcada de 70, j naquela poca 45% do desmatamento se dava em propriedades que no haviam recebido nenhum incentivo direto. Recentemente, outros subsdios implcitos, tais como a anistia que envolveu o equivalente a US$10 bilhes de dvida agrria aps presses da bancada ruralista, reforaram o caixa dos pecuaristas. Os impactos sobre o meio ambiente, entre outros, de decises polticas como esta deveriam tambm ser avaliados. Dados divulgados pelo Inpe em julho de 1996 deixam dvidas sobre as tendncias apontadas, por causa da forma confusa em que foram apresentados. A interpretao oficial a de que as taxas anuais de desmatamento, que haviam cado no incio da dcada a patamares da ordem de 11 mil km2, teriam voltado a crescer sistematicamente a partir de 1992, tendo alcanado, em 1994, cerca de 15 mil km2. Apesar de alguns erros de clculo terem sido corrigidos numa nova tabela circulada em setembro de 1996, permanecem dvidas quanto metodologia de utilizao de mdias mveis com denominadores variveis (seja em nmero de anos, seja em relao s pocas de cada ano em que elas so baseadas), que no permitem uma interpretao clara dos dados nem uma anlise completa das tendncias que eles refletem. Por um lado, observaes empricas na fronteira meridional amaznica, feitas especialmente em 1995 e sustentadas por indicadores como nmeros de ponto de fogo, nmeros de dias em que os aeroportos ficaram fechados devido fumaa, volumes de madeiras apreendidas, etc., apontam para um provvel expressivo aumento do desmatamento desde o comeo da estabilizao econmica. Por outro, os dados do Inpe no incluem ainda o ano de 1995. Conforme comentado no captulo 3 desta publicao, lamentvel que o governo brasileiro no consiga fornecer, nem usar ele mesmo como subsdio para a deciso poltica, dados mais recentes, claros e confiveis sobre o desmatamento.

7.2 Um Pacote a Ser Melhorado 65

Independentemente da interpretao dos dados do Inpe que o originaram, o pacote ecolgico, lanado pelo governo em 25 de julho de 1996, representa a mais importante iniciativa ambiental governamental desde o programa Nossa Natureza, e constitui indcio de uma maior preocupao ambiental em relao regio amaznica. Trata-se de uma medida provisria e um decreto. A medida provisria 1511 d nova redao ao Cdigo Florestal e dispe sobre do incremento da rea de reserva legal (onde no permitida a converso das reas florestais em reas agrcolas) das propriedades na regio Norte e parte Norte da regio Centro-Oeste. O decreto 1963, por sua vez, suspende novas autorizaes e concesses para explorao de mogno e virola, estabelece prioridades para direcionamento de incentivos fiscais e solicita ao Ibama a apresentao de propostas para novas florestas nacionais. As medidas baseiam-se na exposio de motivos 19, apresentada pelos ministros do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores e da Cincia e Tecnologia. Ao mesmo tempo, no entanto, a MP e o decreto apresentam alguns problemas que merecem a ateno da sociedade e do Congresso Nacional. Sem deixar de reconhecer as boas intenes e os avanos significativos, imperioso resolver os aspectos problemticos, para que as medidas tenham maior eficcia e sejam evitados possveis efeitos indesejados. importante salientar que durante o processo de elaborao do pacote no houve nenhuma consulta, debate ou participao da sociedade, de entidades especializadas ou de membros do Congresso Nacional. Nem mesmo outros setores dentro dos ministrios foram consultados. Isto criou falhas tcnicas no desenho das medidas e riscos de insustentabilidade poltica. Espera-se que no represente um padro de formulao de poltica ambiental ou qualquer outra poltica pblica no Brasil. As entidades ambientalistas e scio-ambientalistas gostariam de ter oportunidade de contribuir para a formulao de polticas e acreditam que poderiam melhorar sua qualidade tcnica e aumentar seu apoio poltico. digno de nota finalmente que as medidas propostas na exposio de motivos do pacote incluem prioridade explcita para o Programa Espacial Brasileiro, novos satlites e garantias de oramento e descontingenciamento de recursos. Isso pode ser explicado pela contiguidade histrica entre a Agncia Espacial Brasileira e o Inpe, mas parece dificilmente justificvel enquanto foram contempladas aes inexpressivas para melhorar a eficcia do controle ambiental na Amaznia, tais como o fortalecimento da fiscalizao.

7.2.1 Medida Provisria 1511


A MP estipula que no ser permitido o corte raso em pelo menos 80% das "fitofisionomias florestais" na regio Norte e parte Norte da regio Centro-Oeste. Assim, na prtica, a MP eleva o ndice fixado no Cdigo Florestal de 1965, que estabeleceu a reserva legal de 50% nas propriedades rurais naquela regio. O denominador da regra de 50% a propriedade, enquanto o denominador da regra de 80% a rea com fitofisionomia florestal. Seja como for, tal como definido, a operacionalidade deste limite ser muito difcil. Se j problemtico saber o tamanho da propriedade e do desmatamento, definir a rea de "fitofisionomia florestal" de cada propriedade rural na Amaznia requer conhecimento minucioso que no estar disponvel durante muitos anos. Embora a reedio da MP em setembro de 1996 tenha contribudo para esclarecer os conceitos, as definies operacionais de sua demarcao espacial continuam muito discutveis. Num plano mais geral, a MP agrava problemas j existentes no Cdigo Florestal, que estabelece normas para a regio toda, indistintamente. Este dispositivo uniforme, que data de h trs dcadas, quando a fronteira agrcola ainda no tinha atingido a Amaznia, no se justifica mais, sendo que no possvel tratar a Amaznia como um todo homogneo e vazio. O enfoque uniforme restritivo no est de acordo com parmetros mais recentes e mais realistas de como conciliar desenvolvimento com meio ambiente na regio. Hoje em dia, reconhece-se que seria mais adequado um enfoque diferenciado, buscando intensificar a produo em reas mais aptas e melhor localizadas e conservar a floresta em reas menos aptas e mais remotas. Por exemplo, ao longo da BR-364 em Rondnia e no Nordeste do Par (reas em que o limite de 50% foi pouco respeitado) faz mais sentido consolidar a ocupao j existente, retendo populao e aumentando a produo, em vez de estimular o padro extensivo de expanso da fronteira. Aproveitar apenas 20% de reas florestais nas propriedades

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existentes pode estimular a expanso da fronteira. Os pequenos produtores teriam de migrar e os grandes fazendeiros teriam de expandir seus latifndios. Esta expanso a reas remotas se retroalimenta na medida em que implica abertura de estradas. Ironicamente, portanto, a proteo de 80% de cada propriedade florestada pode aumentar a presso sobre as florestas, sobre o Cerrado e sobre as populaes tradicionais. Nas reas de assentamento com mais da metade em reservas, os custos de transporte, educao, sade e energia so muito maiores do que num padro de assentamento mais denso. A MP tambm no leva em conta que, alm das roas e pastos tradicionalmente implantados na Amaznia, hoje em dia existem muitas culturas permanentes e sistemas agroflorestais. Em suma, o tamanho da reserva legal deveria ser diferenciado, obedecendo a algum tipo de zoneamento. Futuras excees poderiam depender de zoneamentos adequados feitos pelos estados. Por estes motivos, seria prefervel diminuir o percentual da reserva legal nas propriedades localizadas em regies que tm melhores condies de produo agropecuria (fertilidade, infra-estrutura, proximidade de mercados, proprietrios habilitados), mais parecidas com as condies no resto do Brasil, e aumentar o percentual de reserva legal em rea mais remotas, ainda pouco exploradas. Tampouco se deve estabelecer a mesma regra para todos os tamanhos de propriedade. O Incra, que desistiu h tempo do mdulo de 100 hectares na Amaznia, est distribuindo lotes de 25 a 35 hectares. No futuro imediato, a distribuio de lotes relativamente pequenos deve aumentar devido presso pela reforma agrria. Por outro lado, o governo acaba de autorizar lotes ainda menores em projetos de assentamento. Permitir a explorao de apenas 20% destes lotes, ou seja, alguns poucos hectares, equivale a estimular o abandono dos lotes e favorecer a reconcentrao da propriedade da terra. Tudo indica que o ideal seria adotar mecanismos de controle vinculados ao tamanho e forma de explorao das propriedades da regio, de forma a no inviabilizar a pequena produo, e tampouco a que se d de forma sustentvel, prescindindo da incorporao sistemtica de novas reas desmatadas como forma de manter os nveis de produo desejados.

7.2.2 Decreto 1963


a) Moratria Apresentada inicialmente pelo Ibama como uma suspenso da explorao de mogno e virola na regio amaznica durante dois anos, a medida suspende na realidade apenas a liberao de novos instrumentos de concesso (planos de manejo e autorizaes de corte seletivo) que incluam, entre outras, estas duas espcies. Alm disso, o rgo ambiental est investigando a regularidade dos atuais planos com vistorias sumrias, prevendo o cancelamento de 80% deles. Todos os estudos sobre as prticas de extrao e comercializao ilegal destas espcies mostram como os instrumentos de concesso so na realidade utilizados para legalizar a madeira proveniente de reas indgenas ou unidades de conservao, especialmente no caso do mogno (a virola j extremamente escassa no Brasil). Uma conseqncia previsvel desta norma o aumento do valor das concesses que podero continuar existindo, tanto em funo da impossibilidade de obteno de novas, quanto da reduo no numero das antigas. Alm disso, a medida torna a atividade dos funcionrios corruptos ainda mais lucrativa, porque deles, com simples deciso tomada desde as superintendncias, que depender a escolha de quais madeireiros podero continuar comercializando sob o amparo legal. Se a medida pressupe que o rgo no tem capacidade para liberar e fiscalizar novas autorizaes, no se v porque ele deveria ter capacidade para revisar e fiscalizar as antigas. O uso dos toreiros, indivduos e pequenas firmas sem registro no Ibama que negociam com os ndios e revendem as toras para empresas maiores que detm instrumentos de concesso, j comum, tanto no Sul do Par quanto em Rondnia. Para poder funcionar, esta norma deveria ser complementada por um eficaz sistema de certificao florestal (ver adiante nesta publicao) que indique a origem da madeira. No momento, embora desejvel, um sistema deste tipo no tem como ser implementado na Amaznia. Atualmente, a nica forma vivel de moratria seria sobre a comercializao do mogno, o que facilitaria a fiscalizao, tanto localmente quanto nos portos.

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De qualquer forma, cabe notar que a elaborao desta norma representa uma virada de princpio na posio do governo. Ao finalmente reconhecer a gravidade dos impactos da explorao ilegal de mogno, abre o caminho para a incluso, na prxima reunio da CITES em 1997, desta espcie no Apndice II da Conveno, defendida h anos por Amigos da Terra e muitos governos, e que o Brasil conseguiu barrar por poucos votos em 1994. Esta incluso se torna ainda mais necessria em funo do possvel aumento do contrabando entre as fronteiras do Brasil, Bolvia e Peru, em decorrncia das medidas comentadas acima e das restries exportao impostas pelas autoridades peruanas em setembro de 1996. b) Incentivos O artigo 3 determina que os crditos e incentivos oficiais para empreendimentos produtivos na regio amaznica devero, preferencialmente, ser destinados s reas j convertidas para fins agropecurios. Colocada desta maneira, a norma pode surtir efeitos contrrios aos desejados, na medida em que tende a limitar ou excluir os crditos e incentivos a atividades extrativistas e florestais sustentveis, incluindo o manejo. Talvez se quisesse dizer agrcolas e pecurios em vez de produtivos, mas seria recomendvel dizer de forma clara e direta que os crditos e incentivos oficiais no devem ser utilizados para o desmatamento.

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POLTICAS FLORESTAIS: APOSTANDO NO MANEJO

8.1 Manejo Florestal e Indstria Madeireira


A Amaznia brasileira representa um tero das florestas tropicais do mundo e produz 75% da madeira em tora do Brasil. As exportaes ainda so modestas (em torno de 4% do comrcio global de madeiras tropicais), mas devem crescer com a exausto das florestas asiticas. A previso de que, em menos de trs dcadas, ela se tornar o principal centro mundial de produo de madeiras tropicais. Entretanto, na Amaznia, assim como outros lugares nos trpicos, a extrao de madeira feita de forma no-manejada, causando danos excessivos floresta. O setor madeireiro tem crescido rapidamente na Amaznia por diversas razes: a construo de estradas pelo governo nos anos 60 e 70, o esgotamento dos estoques de madeira do Sul e Sudeste do Brasil, aliado ao crescimento da economia nacional, e, em terceiro lugar, o fato que a madeira na regio amaznica abundante e pode ser facilmente roubada ou obtida a baixo custo. Atualmente, de 20 a 25 milhes de m3 de madeira em tora so extrados anualmente na Amaznia, atingindo uma rea de 8 mil a 10 mil km2 de florestas. A maior parte da explorao ocorre ao longo de um arco ao Sul da bacia Amaznica que vai do Leste do Acre, passando por Rondnia e Norte do Mato Grosso, at o Centro-Sul do Par. Se manejada adequadamente, a atividade madeireira poderia ser uma fonte de riqueza para a regio. No Par, onde ocorre grande parte da explorao madeireira na regio, o setor florestal gerou no ano passado uma renda bruta de US$ 0,8 bilhes, ou 13 % do PIB do estado.

8.1.1 A Garimpagem Florestal


As prticas atuais de explorao nas florestas de terra firme no sul da bacia amaznica podem ser caracterizadas como garimpagem florestal. Esse fato pode ser explicado pela quase absoluta predominncia de sistemas de extrao predatrios, que repetem a trajetria j bastante conhecida de destruio da Mata Atlntica, e tambm pela falta de divulgao daqueles exemplos de bom manejo de florestas tropicais que existem dentro e fora do Brasil. Inicialmente, os madeireiros entram na floresta para retirar as espcies de alto valor (poucas rvores por hectare). Se essa floresta fosse deixada em repouso aps a explorao, o estoque de madeira retornaria naturalmente s mesmas condies de antes da extrao, ainda que houvesse pequenas mudanas na composio das espcies. No entanto, os madeireiros costumam voltar a entrar nas reas exploradas em intervalos curtos para retirar rvores menores de certas espcies de alto valor. Isto resulta em uma deteriorao ainda maior da floresta. O fogo tambm um impedimento para a recuperao de florestas exploradas. O resultado final um ecossistema altamente degradado que perde suas caractersticas originais.

8.1.2 Enfrentar a Explorao Predatria


A explorao florestal predatria tem vrias razes, entre as quais a citada abundncia de recursos madeireiros (que faz com que a madeira seja subvalorizada tornando o manejo pouco atrativo economicamente), polticas setoriais distorcidas que dificultam ou impedem a adoo de prticas de manejo florestal (por exemplo, o Imposto Territorial Rural que considera a floresta manejada como terra improdutiva durante o perodo entre cortes), a fragilidade tcnica e escassa capacidade institucional dos rgos de fiscalizao e controle, os casos de conivncia nestes mesmos (que inviabilizam o manejo e desincentivam os empresrios). Tudo isto impede iniciativas prticas de manejo florestal na regio. Baixo Valor do Recurso Madeireiro. A oferta barata e abundante de matria-prima de origem clandestina dificulta a adoo do manejo. Deveriam ser tomadas srias medidas para aumentar o monitoramento e fiscalizao sobre a matria-prima

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de origem clandestina. Isso pode elevar os preos da madeira em tora de origem predatria, fazendo com que se aproximem dos custos de manejo. Ao mesmo tempo, deveria ser elevado o valor da taxa de reposio florestal para a madeira de origem no-manejada. No manejo florestal, a extrao de produtos florestais feita de forma cuidadosa e a floresta bem tratada para que as jovens rvores se tornem adultas rapidamente e de forma saudvel. A principal razo para a virtual inexistncia de manejo de florestas naturais no Brasil - exceto em certas comunidades tradicionais - a sua baixa lucratividade quando comparado explorao predatria. Para os envolvidos na atividade madeireira, por exemplo, muito mais lucrativo pagar um preo simblico pela madeira (hoje algo em torno de R$ 10 por uma rvore de mogno de 40 metros de altura e 1,5 m de dimetro), arrast-la para a beira da estrada da forma mais barata possvel (logicamente sem evitar danos aos riachos, fauna, etc) e vend-la serraria. O consumidor brasileiro ainda no se preocupa se a madeira que ele compra resultado desse processo de produo predatria ou no.

8.1.3 As Distores Tributrias


O ITR considera que uma floresta explorada sob regime de manejo s produtiva durante os anos de extrao (um ou dois) e no durante os anos de intervalo de corte (na faixa de 30 anos para espcies tropicais valiosas como o mogno). Alm disso, o desconto pela intensidade de utilizao da terra especifica uma produo elevada e fora da realidade (50 m3/ha) quando um manejo muito eficiente pode alcanar, no mximo, 30-40 m3/ha. Em contrapartida, o ITR oferece descontos generosos de at 90% do valor total do imposto para a pecuria. Dado que a atividade florestal sob regime de manejo mantm a cobertura vegetal e pode afetar a biodiversidade menos intensamente, o ITR deveria ser reformulado para estimul-la (ver tambm captulo 5 sobre polticas tributrias e captulo 9 sobre a questo fundiria).

8.1.4 Aplicar a Taxa de Reposio


O Cdigo Florestal brasileiro obriga aqueles que exploram ou utilizam produtos florestais (madeira, carvo e lenha) a reflorestar uma rea que, quando madura, fornecer um fluxo de matrias-primas equivalente ao nvel de consumo corrente. Desde 1978, porm, uma norma federal especifica que quem consumir anualmente menos de 12 mil m3 de tais produtos florestais tem a opo de pagar uma taxa de reposio em vez de custear o reflorestamento diretamente. Esta opo se baseia no conceito de que o reflorestamento por pequenos usurios seria proibitivamente caro, tanto pela sua execuo quanto do ponto de vista da fiscalizao. Um fundo governamental derivado destas taxas, se corretamente aplicado, poderia gerar recursos a serem aplicados no reflorestamento de unidades de maior porte por um custo mdio menor. Na prtica, todas as firmas que consomem menos que o limite legal tm optado por pagar a taxa de reposio em vez que investir no reflorestamento. Mais ainda, o valor foi fixado num nvel constante de aproximadamente US$ 4 por m3 de madeira; a taxa gerou uma arrecadao de somente US$ 7 milhes em 1992, quantia inexpressiva para cobrir os custos de reflorestamento necessrios para garantir a produo florestal. No entanto, nem isso foi utilizado para este fim, e tais verbas foram utilizadas principalmente para suplementar o oramento do Ibama em vez que para o reflorestamento. Somente em anos recentes o governo tem canalizado uma parte destes recursos para estados e ONGs que queiram investir em atividades florestais nos municpios onde o reflorestamento pode criar oportunidades econmicas ou ajudar na recuperao de terras degradadas. Este instrumento tem sido um fracasso como medida para alterar padres de utilizao florestal. Para ser eficaz, seria necessrio que os valores da madeira em p refletissem os custos reais de recuperao das terras sujeitas ao desmatamento, e que as taxas coletadas realmente fossem aplicadas em programas de longo prazo para investimentos nesta rea. O Ibama deveria utilizar os recursos arrecadados da indstria madeireira para incentivar diretamente projetos de reflorestamento entre pequenos e mdios proprietrios, priorizando a recuperao de reas degradadas e a incorporao de espcies madeireiras em sistemas agroflorestais. A taxa florestal poderia induzir o comportamento das madeireiras rumo sustentabilidade se seu valor fosse suficientemente alto. A arrecadao desta taxa deveria ser parcialmente destinada a

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agncias ambientais, ONGs e centros de pesquisa, que deveriam colaborar com a fiscalizao de tais atividades.

8.1.5 Simplificar a Legislao


Atualmente, h um excesso de leis e regulamentos no setor florestal, incluindo corte, plantio, transporte, processamento e comercializao. Essa coleo de leis, normas e portarias, incluindo a legislao que torna o manejo florestal obrigatrio, tem sido largamente desrespeitadas. Alm disso, muitas dessas regras no so bem fundamentadas em termos tcnicos ou so difceis e caras de serem implementadas. Tendo em conta a fraqueza e a incapacidade do rgo de fiscalizao, uma legislao para o setor florestal deveria simplificar o aparato regulatrio para que as leis sejam respeitadas. No lugar de um complexo conjunto de leis de valor duvidoso, largamente ignoradas, deveria-se estabelecer um nmero bem limitado de normas de fcil interpretao e implementao que, ao mesmo tempo, assegurem o bom uso da floresta. Por exemplo, seria possvel iniciar este processo instrumentalizando apenas um simples princpio normativo, em trs partes, que teria grandes efeitos para reduzir os abusos dos recursos naturais da floresta amaznica. Esta regra poderia ser chamada de 5/30/5. O 5 inicial refere-se ao nmero de rvores que poderiam ser extradas por hectare (evidentemente esse valor poderia variar um pouco dependendo do tipo de floresta), o 30 ao nmero mnimo de anos dos ciclos de corte (valor que poderia sofrer igualmente ajustes por regio e ao longo do tempo) e o ltimo 5 se refere largura, em metros, do aceiro que deveria ser mantido em volta das reas sujeitas ao manejo durante a primeira dcada aps a extrao, para evitar incndios nas florestas exploradas. A implementao destes princpios normativos protegeria as reas florestais de trs fatores que so determinantes para sua degradao: extrao excessiva (ela seria limitada a um nmero de rvores/ha), repetidas extraes (limitar a entrada na rea a intervalos de corte previamente definidos) e ocorrncia de fogo (aceiros de proteo). tambm urgente a reviso das normas sobre licenciamento ambiental que reconhecem valor jurdico de ttulos irregulares, no que se refere comprovao de documentao da propriedade, localizao de imveis, respeito ao zoneamento econmico-ecolgico, etc., entre as quais a portaria n 48/94 do Ibama e vrias ordens de servio das superintendncias estaduais.

8.1.6 Fiscalizao Mais Eficaz


Enquanto as leis pecam pelo excesso de detalhes e complexidade, o monitoramento e a fiscalizao da atividade madeireira na Amaznia so lamentveis. Os sistemas de controle dos rgos ambientais federais e estaduais so inadequados e ineficazes. A ao dos grupos de interesse, incluindo aqueles seriamente comprometidos com a conservao florestal, muitas vezes tem sido equivocada. O resultado tem sido a burocratizao das normas e rotinas internas desses rgos. De maneira geral, isto acabou favorecendo a corrupo nestas instituies e a atividade ilegal. Vrios recentes levantamentos, tanto de entidades no-governamentais como Amigos da Terra quanto de rgos do governo como a Embrapa, constataram e comprovaram que os projetos de manejo utilizados pelas madeireiras nas principais reas de explorao do Par e de Rondnia no esto realmente sendo executados, servindo principalmente para legalizar madeira de origem clandestina. Por exemplo, a maior parte do mogno extrado na regio Sul do Par retirada de reservas indgenas. A explorao ilegal tem sido documentada igualmente em parques, reservas biolgicas e estaes ecolgicas administradas pelo Ibama. Contando com um corpo tcnico excessivamente lotado em escritrios e dispondo apenas de um guarda florestal para cada 6 mil km2 de rea de proteo absoluta (reserva biolgica, estao ecolgica) o Ibama tem severas limitaes para garantir a proteo das unidades de conservao na Amaznia. Deve-se notar que entre as condies para efetivar as propostas de reforma do Ibama, comentadas no captulo 2, deveriam ser contempladas auditorias nas superintendncias estaduais do rgo sobre irregularidades cometidas na aprovao, vistoria e superviso de planos de manejo e planos de corte seletivo, bem como o uso indevido de autorizaes para o transporte (ATPFs), punindo os responsveis.

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Em alguns casos, seria necessrio coordenar estas auditorias com outros rgos em que deveriam ser realizadas parte das investigaes, como Funai, Incra, rgos estaduais, etc. Tambm deveriam ser realizadas auditorias especficas nos setores de contencioso das superintendncias estaduais.

8.1.7 As Experincias de Manejo


At meados dos anos 90, as experincias de manejo florestal se restringiam a experimentos de pesquisa e/ou demonstrativos conduzidos por rgos como Sudam/Feap, Embrapa e Inpa. Ainda hoje existe um certo ceticismo quanto viabilidade ecolgica, econmica e social do manejo florestal na Amaznia. Esse ceticismo existe nos diferentes grupos de interesse relacionados com a atividade florestal na Amaznia: movimentos ambientalistas, empresrios, movimentos sociais, pesquisadores, instituies governamentais, profissionais e, sobretudo, formuladores de polticas pblicas. S nos anos 90 surgiram iniciativas de manejo envolvendo a pesquisa e o setor produtivo. O projeto piloto de manejo florestal conduzido pela Imazon em Paragominas, o principal plo madeireiro, serviu como modelo para que a Fundao Floresta Tropical, uma ONG estabelecida na Amaznia em 1994, implantasse outros modelos em diferentes partes da Amaznia, levando em conta formas diferentes de explorao florestal da regio. As iniciativas incluem cursos, vdeos e testes de campo. Estas atividades podem ser expandidas e outras instituies vir a ser incorporadas ao processo, que deve incluir especialmente instituies de pesquisa e ensino. Os projetos foram importantes na gerao de informaes sobre silvicultura tropical, mas tiveram alcance limitado em termos de disseminao. Este modelo conceitual de realizar projetos pilotos de manejo florestal em diferentes tipos de floresta (floresta densa de terra firme, aberta de terra firme, floresta de vrzea, etc.) em diferentes tipos de propriedade (grandes e pequenas propriedades privadas, comunidades, florestas nacionais, terras indgenas) tem sido utilizado pelo novo projeto de Apoio ao Manejo Florestal da Amaznia (Ex-Flona) do Programa Piloto (ver captulo 12). A idia bsica gerar tcnicas de baixo custo para o manejo das florestas na regio, alm de servir como referncia para as atividades de extenso e capacitao da mode-obra. A adoo dos procedimentos bsicos de inventrio florestal, corte de cips e planejamento cuidadoso tem um custo adicional de aproximadamente US$ 50 per hectare, dependendo das circunstncias. No entanto, as perdas com a utilizao pouco eficiente dos equipamentos e o desperdcio de madeira das operaes no-planejadas so maiores do que os custos adicionais associados explorao madeireira planejada. Portanto, os custos do manejo florestal podem ser recuperados com o aumento da eficincia da explorao.

8.1.8 Implementar o Zoneamento Florestal


A adoo de manejo florestal depende da criao de situaes favorveis de preo de matria-prima. A maneira mais simples para elevar o preo da madeira tornar o recurso madeireiro artificialmente escasso. Isso pode ser feito atravs de um zoneamento florestal. O zoneamento permitiria discriminar as reas com vocao florestal daquelas que deveriam ser protegidas da explorao madeireira. Os critrios para o zoneamento deveriam incluir riqueza do recurso madeireiro (mapa de vegetao), topografia, situao fundiria, diversidade biolgica, infra-estrutura. Um estudo de caso realizado pelo Imazon mostra que em 20% da rea do estado do Par no h recurso madeireiro, 28% das reas esto legalmente protegidas (terras indgenas, terras militares, unidades de conservao), 20% so reas consideradas como de altssima prioridade para conservao em funo de sua riqueza biolgica, 32% so reas indicadas para explorao madeireira dada a proximidade dos centros madeireiros, ausncia de restries legais e no estarem classificadas como reas de altssima biodiversidade. Esse exerccio indica que, em alguns casos, as informaes principais para um debate sobre zoneamento do setor florestal na Amaznia j se encontram disponveis. Atualmente, no existem critrios para decidir onde a explorao madeireira pode ocorrer e onde deveria ser proibida. Como resultado, a explorao madeireira tem crescido de forma no planejada e amplamente ilegal, especialmente em reas indgenas.

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As Florestas Nacionais (Flonas) apresentam uma grande vantagem em relao a outras reas com potencial de produo florestal na Amaznia. Uma das principais razes a segurana fundiria e o compromisso de longo prazo com a atividade florestal. O problema que as Flonas no foram efetivamente implementadas como reas de produo florestal. Deve-se rever a situao geral das Flonas da Amaznia, e estabelecer uma poltica regional. Essa poltica regional deve ser voltada para (i) criao de novas Flonas (inclusive Florestas Estaduais) em reas de expanso da fronteira madeireira, (ii) implementao de algumas Flonas em escala piloto (a Flona Tapajs est sendo implementada pelo Programa Piloto), e (iii) relacionamento com programas estratgicos de melhoria do sistema de monitoramento e fiscalizao. Uma norma do recente decreto 1963/96 que faz parte do pacote amaznico comentado acima estabelece a elaborao de propostas tcnicas para novas Flonas dentro de prazos extremamente curtos, de 30 dias. Isso gera preocupaes em relao viabilidade do processo, em particular no que diz respeito necessidade de complexos processos de consulta e articulao local.

8.1.9 Rumo Certificao


Na Europa e Estados Unidos a atitude dos consumidores tem mudado bastante, e isso comea a ter efeito sobre a lucratividade do manejo florestal. Nesses pases, os consumidores se mostram cada vez mais dispostos a pagar um pouco mais (geralmente 5% a 10%) por produtos obtidos atravs de manejo, cuja produo no s sustentvel ambientalmente mas tambm resulta em benefcios sociais e ambientais duradouros. Trata-se de uma soluo de mercado para o problema da viabilidade econmica do desenvolvimento sustentvel. Essa mudana de hbitos dos consumidores, especialmente daqueles com maior acesso educao e informao, criou um mercado verde em franca expanso. Uma grande oportunidade para aproveitar estas oportunidades a certificao de produtos florestais, madeireiros e no-madeireiros. A certificao representa um novo instrumento capaz de criar estmulos financeiros ao manejo florestal. Trata-se de uma oportunidade histrica, para a qual muitos mercados, especialmente os europeus, esto bastante maduros. A certificao deveria ser implementada de maneira a estimular tambm o pequeno e mdio produtor a investir no manejo na perspectiva de um melhor acesso aos mercados. No Brasil, a idia de certificao ambiental dos produtos, ou selo verde, foi recebida de forma preconceituosa, sem uma reflexo mais profunda sobre o assunto. Houve, no incio, a alegao de que tratava-se de uma medida de protecionismo contra os produtos brasileiros. Logo surgiu a alegao de que o ideal para os interesses do pas era prosseguir com o sistema atual de explorao madeireira, uma vez que ele gerava emprego, impostos, etc. Alegou-se ainda que o manejo sustentvel de florestas naturais era algo impossvel biologicamente. Essas idias se demonstraram equivocadas. Com relao ao protecionismo, a grande maioria dos produtos exportados hoje passa por algum sistema de certificao de qualidade e isso no tem fechado mercados para o Brasil. Pelo contrrio, o Brasil um dos pases com maior nmero de empresas certificadas pela ISO 9000. Por outro lado, a suposio de que o atual sistema de produo predatria de madeira e outros produtos seria benfico socialmente equivocada. Os salrios so baixos, as condies de trabalho pssimas e o nvel de sonegao de impostos altssimo. Por fim, o manejo sustentvel de florestas naturais plenamente vivel do ponto de vista biolgico, uma vez que se defina para cada floresta a intensidade, freqncia e forma de extrao, alm dos cuidados para que a regenerao seja a melhor possvel. Podemos chegar a trs concluses: 1) para ser confivel e atingir seus objetivos, a certificao deve ser independente dos interesses dos produtores; 2) um sistema eficaz de certificao pode criar estmulos econmicos necessrios para os produtores rurais se interessarem mais pela manuteno das florestas e menos pela substituio destas pela agricultura ou pecuria, e pode ajudar a garantir nveis mnimos de benefcios sociais e ambientais, coerentes com os objetivos do desenvolvimento sustentvel; 3) o consumidor brasileiro precisa se integrar nesse movimento mundial, exigindo dos fornecedores selos de garantia de que cadeiras, lpis, assoalhos, telhados e papel esto contribuindo para a proteo e no a destruio das florestas, e para este fim precisa de receber adequada informao.

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8.2 Produo e Mercado de Celulose


As vantagens comparativas do Brasil e os avanos em tcnicas silviculturais das florestas plantadas fizeram do pas o maior produtor mundial de celulose de fibra curta (proveniente do eucalipto), com 50% da produo global, o stimo produtor de celulose (fibras curta e longa) e o dcimo-primeiro de papel. O setor de papel e celulose, embora no caracterstico da regio, possui duas importantes interfaces com as polticas pblicas voltadas para a Amaznia. A primeira delas se relaciona com as formas de uso e explorao da floresta, nativa e plantada, e a segunda com a gerao de tecnologias de manejo florestal sustentvel e de produo de celulose, com um estoque de tcnicas e de conhecimento cientfico a ser adaptado ou transferido para o contexto amaznico. Importante ativo imobilizado dos empreendimentos de papel e celulose, a base florestal representa para as indstrias brasileiras a principal fonte de vantagens comparativas, sobretudo a relacionada com o diferencial de custos atravs do maior rendimento fsico das espcies aqui plantadas, tanto o eucalipto quanto a confera, que tm, respectivamente, ciclos de sete e 15 anos.

8.2.1 A Tendncia ao Crescimento


Na Amaznia Legal, apenas dois estados produzem celulose numa participao percentual sobre o total do pas de apenas 6,22%, sendo a produo do Par bem mais expressiva (5,81%), devido presena do projeto Jari, do que a do Maranho (0,41%), enquanto no se iniciam as atividades da empresa Celmar, que devem comear em 2001 com uma produo de 420 mil t/ano de celulose. A produo de papel, por sua vez, ainda mais insignificante: enquanto o Par responde por apenas 0,32% da produo total do pas, o Maranho contribui com 0,8%. A empresa Champion resolveu recentemente cancelar o projeto para produo, no Amap, de cavacos de eucalipto para exportao rumo ao sul dos EUA e ao Japo, onde h restries fsicas e legais para a obteno da matria-prima produo de papel. Apesar do reduzido peso do setor na regio, uma tendncia de expanso vem sendo estudada no bojo da proposta de Reformulao da Poltica Florestal do ministrio do Meio Ambiente, inicialmente voltada para a Amaznia Oriental, em cujas reas degradadas prope-se plantar 180 mil hectares de florestas para fornecer madeira, entre outros fins, para produo de celulose. Por outro lado, face maior concorrncia na produo de celulose com a entrada no mercado de economias emergentes como as da Tailndia, Chile e Indonsia, algumas grandes indstrias comearam, recentemente, as primeiras experincias utilizando parte da madeira de suas florestas plantadas (sobretudo o eucalipto devido sua maior flexibilidade gentica) para outros fins que no especificamente a produo de celulose e papel. o caso, por exemplo, da Aracruz Celulose e da Vale do Rio Doce. Assim, a produo de madeira nas grandes indstrias de papel e celulose comea a seguir a tendncia desenvolvida em outros pases com maior tradio florestal, abrindo o acesso ao potencial de gerao de tecnologia especfica. A diversificao do uso da madeira gera empregos alternativos, compensando o corte de postos de trabalho nas atividades voltadas especificamente para a produo de celulose e papel, intensiva em capital tanto na base florestal quanto na industrial. Por outro lado, tem um poder de encadeamento com outras atividades, dada a menor especializao, a facilidade de alocao de mo-de-obra no qualificada e as oportunidades de terceirizao, a exemplo do que j vem sendo feito nos contratos de fomento florestal. A questo do uso mltiplo das florestas de produo, contudo, controversa do ponto de vista dos impactos ambientais. As atividades justificam-se desde que voltadas diversificao das formas de utilizao e explorao de complexos florestais de produo. Quando a nfase dada simplesmente maximizao dos procedimentos de explorao de produtos florestais, srios distrbios funcionais podem atingir o meio ambiente. As implicaes mais bvias apontam para uma elevao imediata da demanda energtica por meio da utilizao intensiva de fertilizantes e defensivos agrcolas maior do que os normalmente utilizados para a produo da fibra de celulose, resultando num aumento significativo da entropia global dos sistemas, porque retira fontes de nutrientes uma vez que tudo aproveitado, das folhas raiz.

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Assim, o uso mltiplo de insumo florestal industrializado na mesma rea reservada produo da fibra para celulose no recomendvel, apesar de serem necessrios mais estudos que ofeream argumentos cientficos certos sobre o assunto. J em reas diferenciadas, preparadas especificamente para outros fins, ele representaria um ganho em conservao de biodiversidade, embora exija um custo adicional em insumos para o seu manejo.

8.2.2 A Normativa no Brasil


So trs as licenas necessrias ao funcionamento da indstria de papel e celulose:

Licena de Localizao, na fase de implantao do empreendimento. Implica um diagnstico profundo da regio e dos impactos que o projeto provocar, resultando no Eia-Rima (Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental). Licena de Implantao, requerida antes do incio da implantao fsica da indstria. Nesta fase toda a engenharia bsica deve estar desenvolvida e ser submetida aos tcnicos das secretarias estaduais de Meio Ambiente para avaliao. Licena de Operao, solicitada antes do incio da fase operacional do empreendimento.

A empresa ainda obrigada a produzir sua matria-prima, manter reservas de espcies nativas e praticar o sistema de intercalar plantio homogneo com floresta nativa. Os projetos tem que ser submetidos Secretaria de Meio Ambiente do estado para obter licena e deveriam ser periodicamente por ela monitorados e fiscalizados, desde o manejo florestal at o processo industrial. Qualquer alterao no processo produtivo deve ser notificada e aprovada pelo rgo pblico responsvel. As empresas tambm deveriam comprometer-se a reflorestar reas com espcies nativas da regio, em especial as matas ciliares, uma vez que a preservao dos mananciais de gua fundamental numa atividade que dela depende. Cabe lembrar que, apesar da legislao federal como o Cdigo Florestal, a Constituio delegou aos estados o poder de formular sua prpria legislao. Enquanto o estado de Minas Gerais j tem uma legislao prpria, o Paran acaba de editar a sua e outros esto discutindo a matria, no h ainda notcia deste tipo de regulamentao na Amaznia.

8.2.3 A Agenda do Governo e a Reformulao da Poltica Pblica


Em meados de 1994, o ministrio do Meio Ambiente iniciou um processo de discusso com lideranas e entidades representativas do setor florestal do pas, envolvendo associaes dos segmentos produtivos da iniciativa privada, instituies florestais e ambientais estaduais e ONGs. O principal objetivo era promover uma reaproximao com o setor e estabelecer as bases de um dilogo para reviso de polticas e programas voltados para a atividade florestal. Duas medidas foram tomadas no governo passado: o decreto n 1282/94, regulamentando o artigo 15 do Cdigo Florestal, que trata da explorao sustentvel das reservas florestais da Amaznia, e a criao do Conaren (Conselho Nacional dos Recursos Naturais Renovveis). Em que pese a importncia destas iniciativas, at ento o governo no havia produzido um conjunto de diretrizes estratgicas mais claras e abrangentes para o desenvolvimento sustentvel das atividades florestais no pas. Face a esta constatao, dois documentos foram elaborados: Ecossistemas Brasileiros e os Principais Macrovetores do Desenvolvimento e Diretrizes para uma Poltica Florestal Brasileira. Paralelamente, iniciouse o debate em torno dos resultados do projeto Diagnstico e Avaliao do Setor Florestal Brasileiro, desenvolvido pelo Ministrio, pelo Ibama e pela Funatura e financiado pela Organizao Internacional da Madeira Tropical (ITTO), resultando na definio de uma Agenda de Trabalho Conjunta para a Formulao de um Novo Programa de Reflorestamento do Pas, que nortear as aes futuras do governo na rea florestal. Comentaremos a seguir os pontos da Agenda que dizem respeito ao setor de papel e celulose: a) O documento parte da premissa de que o grande desafio a defesa das florestas nativas da regio, para o qual podem contribuir os avanos cientficos das grandes indstrias de papel e celulose no

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manejo sustentavel de florestas plantadas. Recomenda que o poder pblico busque formas de associao em programas de pesquisa, aproximando pesquisadores do setor pblico (Embrapa, universidades) com os pesquisadores e tcnicos das empresas. inquestionvel que o setor privado avanou consideravelmente na rea cientfica, podendo dar uma significativa contribuio difuso do manejo sustentvel de florestas. No entanto, a comunidade cientfica, nacional e internacional, ainda no chegou a um consenso acerca dos benefcios e males causados por plantios homogneos, em especial o eucalipto, que representa a maior parcela de nossas florestas artificiais devido ao seu excelente desempenho comercial. Uma controvrsia gira em torno do potencial de conservao da biodiversidade, mesmo em cultivos intercalados com espcies nativas, e do grau de ressecamento do solo provocado pelo cultivo intensivo. b) O documento afirma que as formas de explorao da madeira na regio so ainda marcadas pelo amadorismo, com desperdcio de capital natural e irregularidades na aplicao da legislao. preciso reconhecer a importncia econmica do setor de papel e celulose e a relativa superioridade de seu modelo de gerenciamento ambiental quando comparado com outros empreendimentos florestais existentes na regio. Portanto, a presena de representantes das indstrias de papel e celulose em fruns de formulao de polticas pblicas para a Amaznia pode contribuir para uma perspectiva nova em termos de gesto empresarial e racionalizao no uso dos recursos. Apesar de estar se iniciando, timidamente, um debate em torno da chamada auto-regulao das empresas, no Brasil a quase totalidade delas ainda atua de forma reativa, agindo inicialmente sob presso do mercado ( o caso dos certificados ambientais) e s em segundo plano para atender as normas legislativas. Somente em casos extremos - e na maior parte dos quais quando os grupos ambientalistas organizados conseguem respaldo jurdico - responde demandas da sociedade civil. No se tem notcia, por exemplo, de indstrias que aplicaram a auditoria ambiental espontaneamente. Isto porque ainda impera o conceito de que o investimento ambiental no gera lucro, representando apenas nus financeiro. c) O documento alega que os empresrios da Amaznia no encontram incentivos para investir no manejo florestal sustentvel, cujo retorno de longo prazo, devido ao conturbado contexto fundirio (reservas pblicas no-demarcadas, ttulos de propriedade precrios e irregulares, etc.) e deficincia dos equipamentos de infra-estrutura bsica, principalmente no setor de transporte. A Champion, por exemplo, ia destinar sua enorme rea de plantao de eucalipto, no Amap, apenas exportao de cavaco, dado o custo que teria representado o transporte da madeira para ser beneficiada em suas fbricas. Com base nesses exemplos, conclui-se que falta uma poltica fundiria e de infra-estrutura que atraia o capital privado, sobretudo aquele ecologicamente responsvel, j que os grandes latifndios predatrios continuam a se multiplicar na regio. Tal afirmao no descabida. Contudo, as decises de investimento parecem obedecer mais uma opo de competitividade estratgica da empresa em tempos de globalizao, pois o equilbrio dos mercados foi rompido, aparentemente na direo da ampliao da liberdade de atuao, mas, essencialmente, tornou-os mais restritos, amesquinhando as oportunidades de investimento. d) O ministrio do Meio Ambiente chegou a formular, em agosto de 1996, uma proposta de incentivo ao reflorestamento atravs da reduo do imposto de renda pago pelas empresas, com alquotas diferenciadas por regio (25% na Amaznia). Isto j ocorreu em meados da dcada de 60, mas a experincia passada falhou pela ausncia de critrios de seleo e de instrumentos de fiscalizao mais rigorosos. Resultaram da grandes reas abandonadas, sem receberem nenhum tipo de atividade econmica ou procedimentos de manuteno. As ONGs ambientalistas j criticaram a idia, considerada retrgrada e ineficaz. Cumpre discutir a implementao de um imposto sobre o uso de reas na Amaznia, seja para que fim for, mesmo o de reflorestamento e recuperao de reas degradadas, sem que com isso o Estado se desobrigue de empreender todos os esforos possveis no equacionamento dos graves problemas fundirios da regio. e) O documento acredita que a razo pela qual muitos empresrios no se interessam pela produo de celulose na Amaznia principalmente a inexistncia de polticas de incentivo credticio.

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As linhas de crdito so, de fato, limitadas, mas no impediram que o setor tenha atingido, em relativamente pouco tempo, um patamar histrico em termos de rentabilidade, sustentado por uma base tecnolgica moderna. Em agosto de 1996, o BNDES anunciou uma nova linha de financiamento com prazo de 12 anos e carncia de sete, juros equivalentes Libor e spread mximo de 3%. Alem disso, o governo est oferecendo um pacote que inclui a iseno do Imposto de Importao para aquisio de mquinas e o uso dos recursos da Finame, agncia de financiamento de bens de capital do BNDES, pelas mesmas condies oferecidas ao setor agrcola. No atual panorama brasileiro, esta situao no pode ser considerada de penalizao. verdade que as indstrias estrangeiras de papel e celulose no foram, at agora, contempladas pelas linhas de financiamento do BNDES, mas as grandes empresas nacionais continuam a se beneficiar desses recursos. Recentemente, no mbito do Programa Nacional de Desenvolvimento Agroindustrial (PNDA) que, junto com o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural (PNDR), movimentou recursos no valor de US$ 600 milhes do Banco Mundial no perodo 1989/93, o segmento foi includo nas atividades financiadas. As empresas selecionadas foram aquelas que interessavam poltica de portflio das instituies financeiras privadas encarregadas de gerir os recursos do programa. Ou seja, apenas um pequeno nmero de grandes empresas com forte poder de mercado foi beneficiado, por oferecer baixo risco e retorno garantido. As pequenas e mdias empresas de papel e celulose podem se lamentar da falta de crdito, mas as grandes e tradicionais tm tido um acesso satisfatrio maior parte das linhas de financiamento destinadas indstria e esto suficientemente capitalizadas para reverter parcela expressiva dos seus lucros nas prprias atividades. f) Segundo dados do Diagnstico e Avaliao do Setor Florestal Brasileiro, mantendo os nveis atuais de produo e consumo de madeira, a partir do ano 2003 registrar-se-o dficits de madeira plantada de pinus e eucalipto nas regies Sul e Sudeste. Essa previso, segundo o ministrio do Meio Ambiente, obriga a retomada do plantio. Este dever ser alavancado pelo projeto j encaminhado presidncia da Repblica que prev um plano de duplicao da capacidade instalada do setor de papel e celulose para os prximos 10 anos, justificando o estabelecimento de um novo programa de reflorestamento. Estes dados fornecem argumentos suficientes para que se estudem projetos de plantaes tambm na Amaznia. Contudo, deve-se levar em considerao que os estudos cientficos existentes no nos autorizam a afirmar que aquelas culturas se adaptariam plenamente na regio, sendo necessrias novas anlises capazes de projetar esse quadro no contexto dos avanos tecnolgicos futuros, responsveis pelo melhor aproveitamento da madeira naquelas mesmas regies. g) Um grande obstculo apontado no documento expanso das indstrias de papel e celulose, em particular, e do setor reflorestador em geral, o que diz respeito ao arsenal burocrtico exigido pela legislao federal em vigor. O excesso de normas de comando e controle desestimula a ao dos interessados, sobretudo pequenos e mdios produtores. O ministrio do Meio Ambiente prope-se a remover esses entraves com vistas a viabilizar, principalmente, a formao de florestas via sistema de terceirizao, o chamado Fomento Florestal que est sendo adotado pelas grandes indstrias de papel e celulose no Esprito Santo e no Sul da Bahia. Alegando que a exigncia da auto-suficincia de matriaprima florestal contribui para a perpetuao do modelo de latifndios florestais plantados, o ministrio pretende reverter esse processo atravs do incentivo produo de florestas no interior das pequenas e mdias propriedades rurais. Esta questo extremamente delicada. Eliminar determinadas exigncias, hoje, pode significar o surgimento de graves problemas no futuro. Sabe-se, por exemplo, que a titulao um ponto crtico na regio, pois poucos estados tm ttulos juridicamente perfeitos, embora justamente por isto a terra seja mais barata. J nos estados que tem titulao correta a terra mais cara, o que no justifica o investimento em base florestal que demanda muito tempo de maturao (no mnimo, os sete anos do ciclo do eucalipto) e gastos fixos expressivos. Por outro lado, a experincia tem demonstrado que a abundncia de normas de controle no produz resultados satisfatrios. O sistema mais moderno de gesto e monitoramento dos recursos naturais aquele que rene, na forma da parceria com responsabilidade, representantes de todos os segmentos sociais envolvidos no processo: sociedade civil, setor privado e instncias governamentais nos seus diversos nveis.

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Recomendar a prtica do Fomento Florestal para a Amaznia hoje dificilmente compatvel com o estado da titulao fundiria, mas uma questo que poderia ser examinada no futuro, dentro de um eficaz sistema de zoneamento, pois ela poderia vir a representar uma alternativa econmica promissora para os pequenos e mdios produtores locais, contribuindo tambm para a desconcentrao fundiria. Se executada com seriedade, ajudaria a alavancar o processo de desenvolvimento regional e poderia funcionar como instrumento para administrar as externalidades num processo mais amplo de desenvolvimento sustentvel. h) O ministrio do Meio Ambiente considera que as florestas plantadas tm um papel estratgico na conservao de remanescentes florestais nativos do pas. Segundo o documento em questo conquanto as plantaes de eucalipto, pinus e outras espcies exticas ainda sejam chamadas de desertos verdes pela suposta ausncia de biodiversidade, esta questo est amplamente superada pelos plantios entremeados com matas nativas. Ora, sabe-se que este debate no foi, ainda, superado nos meios cientficos, gerando muita polmica e controvrsia. Sem dvida, deve ser relativizada sua contribuio na conservao da biodiversidade. De qualquer forma, seria importante desenvolver comparaes com atividades monocultoras tradicionais, como nos casos do caf e da pecuria extensiva, ambas desenvolvidas nas reas de Mata Atlntica, assim como as relativas anlises de valorao econmica com base em diferentes metodologias. i) Chegou-se hoje a um consenso a respeito da influncia das polticas macroeconmicas na promoo do desenvolvimento sustentvel das florestas. H necessidade de buscar maior integrao e complementaridade nas reas de tributao, poltica industrial, PD, incentivos creditcios e fiscais e regulaes econmicas, de maneira a se adequarem todos os instrumentos necessrios consecuo de uma poltica coerente e sistemtica. Estas seriam as intenes do Protocolo Verde, programa ativado em 1995 que busca mecanismos para evitar a utilizao de crditos oficiais e benefcios fiscais em atividades ou projetos que prejudicam o meio ambiente. Define, ainda, a destinao prioritria de recursos financeiros a projetos que apresentem fortes traos de sustentabilidade e acarretem menos danos ambientais.

8.2.4 Impactos Ambientais na Amaznia


O Rima da Celmar foi apresentado em audincia pblica realizada em Imperatriz (MA) e questionado pela Curadoria do Meio Ambiente daquela regio, devido no apresentao do Eia-Rima industrial. A Promotoria decidiu remeter a deciso final ao Conselho Estadual de Meio Ambiente que, em apreciao realizada em julho passado, liberou o licenciamento ambiental do Projeto Florestal, condicionado elaborao de Eia-Rima industrial no prazo de dois anos a partir da data do licenciamento. O sindicato dos trabalhadores e entidades de apoio aos ndios anunciaram deciso de entrar com representao jurdica, exigindo o estrito cumprimento das normas ambientais, enquanto a empresa tomou a iniciativa de criar um Conselho Consultivo com representaes da sociedade, com a finalidade de acompanhar no s o cumprimento da legislao como tambm os projetos ambientais em prol da regio. Questiona-se, contudo, como sero alcanados os 138 mil hectares necessrios implantao da Celmar, em funo da dificuldade na obteno de novas reas. Tambm a Champion apresentou falhas em seu Rima para a instalao de sua fbrica no Amap, sob a acusao de que vrios trechos do Eia foram copiados, literalmente, do projeto apresentado pela prpria Champion. Isso demonstra que a empresa responsvel pelo estudo, STPC Engenharia de Projetos Ltda, no teve a postura isenta que a legislao exige. Alm disso, faltaram vrios detalhes sobre a localizao das reas onde sero plantados os eucaliptos, as medidas mitigadoras propostas parecem, em funo dos prprios oramentos anexados, inviveis e nem foram estudadas medidas efetivas para evitar a extino de 20 espcies animais do cerrado. Estes problemas, provavelmente, contriburam para a recente deciso da empresa de renunciar ao desenvolvimento do projeto.

8.2.5 Subsdios para a Reforma


A incorporao de representantes das principais indstrias de papel e celulose no debate sobre o encaminhamento de alternativas sustentveis no setor florestal recomendvel como forma de

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comprometer o setor com a difuso do conceito de desenvolvimento sustentvel. Os executivos do setor esto particularmente preocupados com a falta de instrumentos pblicos de poltica comercial para barrar o que chamam de protecionismo verde, que vem sendo praticado por empresas concorrentes dos pases europeus, para as quais as restries de reservas florestais tm suscitado estratgias competitivas como a da exigncia da reciclagem e as campanhas contra o uso de celulose proveniente do eucalipto. Os empresrios brasileiros alegam que tais medidas representam uma forma velada de protecionismo comercial, e solicitam iniciativas, em nome da igualdade de oportunidades, para evitar essa barreira ambiental. O setor est se organizando para cobrar das autoridades pblicas competentes polticas mais drsticas no equacionamento dessa problemtica. A forma como esta questo vai ser interpretada e encaminhada pelos tomadores de deciso, tambm em funo dos resultados do esforo de lobbying do setor, revelar a capacidade dos rgos pblicos de avanar na internalizao das prticas ambientais. Deve-se observar, porm, que o estmulo representado at agora por estas restries est entre os fatores que fizeram com que o setor de papel e celulose, ao longo de sua rpida ascenso, tenha incorporado desde o incio uma preocupao ambiental que, no mdio e longo prazo, pode representar na realidade uma significativa vantagem comparativa nos mercados internacionais. A institucionalizao da presena de ONGs no acompanhamento oficial dos processos de licenciamento, tanto nas sesses de audincia pblica quanto na elaborao dos Eia-Rimas, garantiria a necessria transparncia e legitimidade no tratamento de um tema de interesse coletivo como o da conservao do meio ambiente. Em funo de seu rpido crescimento, de seus mltiplos impactos e da relativa falta de conhecimentos tcnicos sobre as condies de sua sustentabilidade ambiental, o setor de papel e celulose faz parte daquela categoria de empreendimentos para os quais seria necessria a adoo de auditoria ambiental obrigatria. Uma legislao neste sentido, proposta pelo deputado Fbio Feldmann, est em tramitao no Congresso. Deve-se alertar para o perigo de os rgos oficiais proporem polticas florestais no diferenciadas por regio, recomendando-se formas de regionalizao das prprias, em que seja levada em considerao a precariedade dos recursos humanos, tcnicos e financeiros da administrao pblica aos nveis federal e estadual. A preservao da integridade fsica e territorial da regio, afastando qualquer hiptese de surgimento de novos casos como o do projeto Jari, passa por uma discusso ampla com a sociedade. E essa lio parece ter sido aprendida, ao menos no campo da retrica, pois as empresas que atuam na Amaznia tm se preocupado em demonstrar familiaridade com conceitos ambientais, tais como desenvolvimento sustentvel e zoneamento econmico-ecolgico, assumindo uma postura responsvel em defesa da regio. Finalmente, preciso lembrar que o valor da biodiversidade incomensurvel, seja do ponto de vista estritamente econmico, seja enquanto patrimnio ambiental e cultural. Deste modo, as polticas pblicas voltadas para sua defesa, no caso tambm do setor de papel e celulose, devem ganhar a devida prioridade, procurando-se evitar influncias de conjunturas polticas e dosar criteriosamente interesses individuais e coletivos.

8.2.6 Instrumentos Normativos


Para complementar de maneira coerente as iniciativas mencionadas acima para a sustentabilidade das atividades do setor de papel e celulose seriam necessrias algumas medidas normativas e administrativas, entre as quais:

Buscar maior transparncia e rigor na elaborao dos Eia-Rimas, tais como procedimentos mais criteriosos e democrticos na escolha dos executores. Exigir o envolvimento de ONGs e de representantes das comunidades locais atingidas, tanto na seleo quanto na execuo dos projetos. Prever um acompanhamento sistemtico, acoplado a mecanismos de divulgao das atividades desenvolvidas, descentralizando e regionalizando os estudos.

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Adotar a proposta, j levantada por alguns estados, como So Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, da obrigatoriedade de auditorias ambientais, semelhana dos Rimas. Rever a atual legislao federal, que no clara quanto ao uso de mata nativa em propriedades legalmente adquiridas (pois no explicita a proibio), levando o dono a interpretar que permitido desmatar para o plantio: ... devero manter ou formar, diretamente ou em participao com terceiros florestas prprias, cuja produo sob explorao racional, seja equivalente ao consumo da unidade industrial, inclusive, em suas futuras expanses.

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QUESTO FUNDIRIA: A NATUREZA NO IMPRODUTIVA

9.1 Reforma, Descentralizao e Meio Ambiente


A recente determinao do ministrio de Poltica Fundiria de viabilizar as atividades de reforma agrria atravs da reviso do Imposto Territorial Rural e sua estadualizao levanta uma srie de preocupaes, relacionadas, principalmente, com a falta de qualquer considerao ambiental entre os critrios para a cobrana do imposto. De acordo com as informaes obtidas at agosto de 1996, est sendo adotado um critrio de mera progressividade com alquotas crescentes para propriedades improdutivas, sem alterar as disposies que consideram improdutiva a cobertura vegetal nativa. Enquanto o governo parece disposto a investir politicamente em um difcil processo - que levar, se bem-sucedido, a mudanas na Constituio para repassar aos estados o poder de desapropriao, hoje competncia exclusiva da Unio - a questo ambiental parece totalmente esquecida. Com isso, se tornariam mais distantes os objetivos de apoio sustentabilidade e reduo no desmatamento estabelecidos pelo Programa Piloto. Estas preocupaes deveriam ser claras para o atual ministro da Poltica Fundiria, que, enquanto presidente do Ibama at poucos meses atrs, tomou iniciativas como a do Protocolo Verde, visando incorporar objetivos ambientais em atividades de outros rgos da administrao pblica. Cabe mencionar neste mbito a recente iniciativa do Conselho Nacional dos Seringueiros solicitando a demarcao, at o ano 2000, de cerca de 10% do territrio de floresta amaznica como rea de uso coletivo, legalizando, assim, o uso da terra e gerando melhores condies de vida para aproximadamente 100 mil famlias, com gasto estimado de R$ 250 milhes em cinco anos. Esta proposta, conhecida como reforma agrria ecolgica, seria realizada prioritariamente em reas aproveitveis para a implantao de reservas extrativistas e projetos de assentamento extrativista, tendo como pressuposto que o ndice de ocupao para garantir a sustentabilidade exigiria uma rea de 500 hectares por famlia, ou um habitante por quilmetro quadrado. importante observar o governo mostrou, no incio, uma inesperada disponibilidade em discutir e encaminhar esta proposta no quadro das iniciativas de poltica fundiria e reforma agrria. Ao mesmo tempo, necessrio levar em considerao que, na ausncia de uma adequada instrumentalizao, um plano to ambicioso seria fatalmente destinado ao fracasso. Em particular, o governo federal deveria esclarecer como pretende fazer com que os estados - para os quais seria repassada a responsabilidade de cobrar o imposto, gerando assim os recursos de um fundo de crdito fundirio - seriam estimulados a adaptar suas polticas aos moldes de um modelo de assentamento como o j citado. At agora, os estados mostraram interesses contrrios aos do assentamento extrativista. O caso de Rondnia exemplar, porque revela uma resistncia organizada e conjunta - tanto por parte dos rgos fundirios estaduais quanto das superintendncias regionais do rgo federal - s diretrizes do desenvolvimento sustentvel, a despeito de existirem recursos especficos e expressivos que poderiam estimular uma maior disponibilidade para atender a estas exigncias, como no caso do emprstimo do Planafloro. Caracterizadas historicamente pelo desrespeito ao zoneamento e a legislao ambiental vigente, as polticas e prticas do Incra em Rondnia se deram em um contexto de acirramento de conflitos sociais, expulso de populaes tradicionais, desmatamento e degradao de certos recursos renovveis. Vale salientar que em alguns casos a atuao do Incra tem servido como catalisadora, iniciando uma cadeia de intervenes de rgos estaduais que acabam legitimando e incentivando a ocupao desordenada do espao e a utilizao indiscriminada de recursos naturais. Mesmo reconhecendo, em princpio, algumas vantagens na descentralizao da poltica fundiria em funo de prticas administrativas, por exemplo no sistema de registro de terra, necessrio observar como a atuao do Iteron (Instituto de Terras de Rondnia), tem reproduzido os mesmos vcios do Incra no que se refere anuncia em relao interveno de elites polticas e econmicas. Em geral, na falta de procedimentos para garantir a efetiva democratizao da poltica fundiria, a transparncia e moralizao

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da administrao pblica, bem como a existncia de espaos permanentes de dilogo e participao da sociedade civil, as iniciativas de descentralizao tendem a se tornar incuas ou - pior ainda contraproducentes. A incoerncia, do ponto de vista scio-ambiental, da poltica fundiria do Incra em Rondnia e nos outros estados da fronteira de colonizao, reflete a lgica dos interesses polticos e econmicos que dominam suas superintendncias regionais assim como os rgos fundirios estaduais. Neste sentido, difcil estabelecer uma poltica fundiria mais coerente na ausncia de profundas reformas no Incra, para a adoo de prticas de transparncia, moralidade e participao da sociedade civil. Se realmente o governo quiser realizar uma reforma agrria descentralizada, ele deveria, em primeiro lugar, criar espaos institucionais e normas operacionais para constituir comisses estaduais de poltica fundiria com ampla participao da sociedade civil organizada (incluindo representantes de pequenos agricultores, extrativistas, ndios, ambientalistas, etc.). Estas comisses teriam a funo de orientar o planejamento e monitoramento de aes relacionadas desapropriao, assentamento e regularizao fundiria realizadas pelo Incra e/ou pelos rgos fundirios estaduais. Tambm deveriam ser tomadas providncias para garantir o respeito formal, pelo Incra e pelos rgos estaduais, da legislao ambiental vigente (Eia-Rima, zoneamentos estaduais, unidades estaduais de conservao, etc.) nas aes de desapropriao, assentamento, alienao de terras pblicas e regularizao fundiria. Nos casos envolvendo Eia-Rima, deveria ser assegurada a realizao de audincias pblicas. Seria oportuna, especialmente em decorrncia da citada proposta do Conselho dos Seringueiros, a criao de um grupo de trabalho misto (Ibama, ministrio do Meio Ambiente, Incra, ministrio de Poltica Fundiria, Polcia Federal, ONGs) visando a superao dos atuais conflitos entre a poltica fundiria e a legislao ambiental. Uma condio para realizar qualquer plano compatvel com a sustentabilidade a imediata reviso das normas internas do Incra (especialmente a Instruo Normativa no. 03 de 8 de setembro de 1992) que reconhecem o desmatamento, associado introduo de pastagens artificiais, como forma de conseguir reconhecimento de posse para fins de titulao de mdias e grandes propriedades, ignorando assim seus potenciais impactos ambientais e sociais. Ao substituir estas normas, de qualquer forma, deveria-se evitar de favorecer especuladores. Alm disso, a definio de novas normas para a venda de terras pblicas deve levar em conta preocupaes sociais e ecolgicas, visando compatibilizar a legislao fundiria e ambiental, assim como as normas federais com as estaduais. fundamental que nos projetos de assentamento sejam garantidas medidas concretas para apoiar sistemas alternativos de produo agroflorestal e outras formas de manejo sustentvel dos recursos naturais da propriedade, alm de garantias de infra-estrutura e servios bsicos nos projetos de assentamento. A rigor, isto seria necessrio para viabilizar todos os tipos de assentamento, mas, em particular, para o modelo extrativista que se pretende desenvolver. Por conseguinte, tanto o Incra quanto os rgos estaduais deveriam colaborar nas atividades de regularizao fundiria de reservas extrativistas, reas indgenas e outras unidades de conservao, em vez de estimular, como prtica comum, conflitos entre colonos e as populaes destas unidades. Para evitar problemas que podem vir a crescer de forma preocupante com a reforma e sua descentralizao, deveriam ser realizadas preventivamente investigaes sobre as irregularidades nas superintendncias regionais do Incra, em relao a prticas como a) superfaturamentos na avaliao de terras e benfeitorias nos processos de aquisio e/ou desapropriao de propriedades; b) reconhecimento prematuro de ttulos sem validade jurdica para fins de desapropriao; c) utilizao de critrios questionveis na distribuio de lotes e titulao de terras, e d) falta de medidas para prevenir processos de concentrao fundiria e especulao de terras em projetos oficiais de assentamento, como, por exemplo, atravs da freqente concesso de autorizaes para transferncias de imveis titulados ainda sob a vigncia do perodo de carncia, sem seleo prvia do adquirente. Na Amaznia, essas prticas tm levado a processos de reconcentrao fundiria e, sobretudo, ao favorecimento de polticos e especuladores imobilirios. Deve-se observar, finalmente, que a deciso do governo anterior de excluir os assuntos agrrios do Programa Piloto (e, em conseqncia, o Incra, o ministrio de Poltica Fundiria e as organizaes sociais deste campo) limita seus objetivos e sua capacidade de impacto em uma das reas que se tornaram de

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maior prioridade poltica para o governo atual. Na Amaznia, particularmente, falta informao oficial sobre a situao das terras pblicas, e os conflitos pela posse da terra tm-se multiplicado, como atestam os massacres recentes em Corumbiara (RO) e Eldorado (PA). Esta excluso j provocou impactos negativos em certos componentes do Programa, como o que se refere s terras indgenas. Da listagem oficial das terras indgenas a serem demarcadas foram excludas as que implicavam demandas de reassentamento, devido exigncia, por parte do Banco Mundial, de elaborao de projetos de reassentamento dos no-ndios que nelas se encontram atualmente, atividade esta que tornou-se invivel em decorrncia da excluso dos assuntos agrrios. recomendvel, portanto, reinserir no Programa a questo agrria de forma coerente, articulada e complementar as atividades j previstas que tenham implicaes fundirias, como as que se referem a unidades de conservao e terras indgenas. Se no parece realista, hoje, que o Programa Piloto possa financiar diretamente atividades de assentamento, seria talvez cabvel contemplar recursos para organizar informaes oficiais sobre a situao em que se encontram as terras pblicas pertencentes ao Incra, as terras devolutas pertencentes Unio e as terras improdutivas passveis de desapropriao, situadas na regio amaznica e que no poderiam deixar de serem consideradas no zoneamento. O Programa tambm poderia disponibilizar recursos para demandas de assentamentos rurais que no estivessem relacionadas s desapropriaes, alm de apoiar experincias inovadoras de assentamentos extrativistas e outras alternativas de reforma agrria apropriadas para a regio, atravs de atividades como treinamento, formao, educao e apoio ao manejo mltiplo e s prticas agroflorestais.

9.2 Abrindo o Mercado de Terras


Alm das sugestes especificas para a regio amaznica mencionadas acima, faz-se necessrio lembrar que uma abordagem coerente s questes da expanso da fronteira e da ocupao da Amaznia passa necessariamente pela equao do problema fundirio do restante do pas. Consideraes a este respeito j foram formuladas nos documentos anteriores de Amigos da Terra e GTA, tanto em 1991 quanto em 1994. No Brasil, a ineficcia das polticas pblicas em minorar o alto grau de concentrao da propriedade da terra e o fato de que nos ltimos anos esta viu aumentada sua demanda (a exceo da Amaznia) como ativo de reserva de valor contriburam para favorecer sua utilizao especulativa. O uso especulativo da terra mantm seu preo elevado, principalmente quando comparado ao de outros pases da Amrica Latina, tanto que o valor atual de todas as rendas permanentes com ela produzidas menor do que seu preo de venda. Este fato, aliado alta concentrao da terra, cria grandes obstculos para que os sem-terra possam ter acesso a ela atravs do mercado. Na situao em que se encontra o mercado de terras brasileiro ainda difcil que este propicie por si mesmo o acesso terra aos pequenos agricultores. Portanto, necessrio implementar um conjunto de polticas pblicas eficazes para diminuir o uso especulativo da terra e sustentar economicamente a demanda dos sem-terra. Cabe observar que, passados trinta anos da promulgao do Estatuto da Terra (a lei brasileira de reforma agrria), apesar de um imenso conjunto de dispositivos legais de natureza complementar (leis, decretos, portarias, instrues, resolues, etc.) e da instalao de uma mquina administrativa para sua execuo, compreendendo milhares de empregados, a estrutura agrria permanece inalterada em seu perfil bsico. Todos os dados existentes mostram que o ndice de concentrao da propriedade da terra aumentou, tendo-se ampliada a rea detida pelos grandes imveis, enquanto a sob domnio dos pequenos se reduziu. Ou seja, houve um agravamento da situao apontada como indesejvel no Estatuto da Terra, cuja aprovao se deu em 1964. Ao longo deste perodo, os resultados da experincia do programa de reforma agrria brasileira foram medocres. De 1964 a 1994 foram assentadas 350.836 famlias, das quais 85.181 em projetos de colonizao, 122.114 atravs de aes fundirias estaduais e 143.514 em projetos de reforma agrria do governo federal, o que d uma mdia anual de 11.694, 2.839, 4.070 e 4.783 famlias, respectivamente. Estes nmeros so absolutamente insignificantes diante da dimenso do problema agrrio brasileiro, onde h milhes de famlias sem terra ou com pouca terra, vivendo em condies que oscilam entre a pobreza e misria. Estes resultados tambm so irrelevantes se os comparamos com as prprias metas oficiais, j

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que, por exemplo, o governo Sarney se props assentar 1,4 milhes de famlias, o governo Collor 500 mil e os recentes planos do governo atual apontam para um objetivo de 280 mil famlias at o final do mandato presidencial. Independentemente do alcance de metas, mais ou menos ambiciosas, vale lembrar a situao de abandono em que se encontra a maioria dos projetos e a implantao casustica dos mesmos, que no contam com uma proposta de planejamento mais ampla para assistncia, orientao e instalao de infraestrutura comum, necessrias para aumentar as possibilidades de sucesso. A rigor, os modestos resultados do passado apontam para a necessidade de integrar os planos de metas com algumas medidas de interveno no mercado de terras, como: a) Regulao do mercado de terras: a regulao do mercado da terra, dentro de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, fundamental para responder ao fato incontestvel de que no pas existe uma elevada concentrao e uma alta demanda potencial de terras. Os objetivos bsicos da interveno no mercado de terras, seriam, por um lado, fomentar e incentivar a oferta destas e, por outro, conseguir a transparncia do mercado. Com relao ao primeiro aspecto, se trataria de incentivar a oferta potencial, especialmente em propriedades que a mantm basicamente como reserva de valor (terras mantidas noutilizadas ou com baixa produtividade). A transparncia do mercado ainda mais decisiva, porque uma forte demanda junto com uma considervel oferta potencial no teriam condio de serem atendidas sem um mercado gil e organizado, em que a demanda pode contar com crdito. Seria tambm recomendvel diminuir o tamanho do mdulo rural em reas localizadas em proximidade de cidades e estradas, podendose at reduzir o tamanho da reserva legal nestas reas, onde desejvel estabilidade no assentamento. b) A titulao da terra: medidas para este fim, necessrias para o pas inteiro, tornam-se tambm decisivas na regio amaznica, em funo da precariedade da posse e das prticas comuns relacionadas com a utilizao irregular de ttulos com a conivncia de rgos pblicos. Dotando de ttulos de propriedade os que na prtica so donos de terras mas no tm o reconhecimento legal, poderia-se incrementar a transparncia nos negcios. Com a titulao, tanto o vendedor quanto o comprador tm maior segurana no negcio que realizam. O primeiro tem melhores condies para participar do mercado formal, e isso proporciona mais segurana ao segundo, que assim no ter problemas futuros. So dois os principais argumentos que sustentam a oportunidade de investir em um sistema eficaz de titulao da terra: 1) os ttulos aumentam a segurana da posse e, portanto, fornecem incentivos aos proprietrios para realizar investimento em melhorias, benfeitorias e adotar novas tcnicas com vista utilizao eficiente de sua propriedade; 2) os ttulos facilitam o acesso ao crdito para os agricultores. c) Modernizao dos sistemas de registro da terra: os registros de propriedade de terras tm por finalidade oferecer segurana jurdica aos proprietrios, assegurar a mobilidade da terra e facilitar sua distribuio. A modernizao dos sistemas de registro da terra deve procurar simplificar, desregular e descentralizar o sistema para conseguir maior transparncia do mercado. Estas medidas reduziriam os custos de transao e, portanto, o preo da terra. A simplificao do registro procura eliminar os custosos trmites e requisitos prvios para registrar a propriedade e reduzir os custos externos e internos, que tm sido um problema crnico da administrao pblica. A descentralizao criar rgos pblicos de registro, onde o nmero de propriedades o requeira, a fim de facilitar o registro. A desregulamentao do aparelho legal necessria para conseguir a defesa dos proprietrios em razo dos excessos de regulamentao e dos abusos da burocracia, mas no deve se transformar numa desregulamentao total em detrimento dos pequenos proprietrios. Por outro lado, preciso atualizar e modernizar o Cadastro de Estabelecimentos Rurais atravs de tcnicas de identificao das rea por satlite. O cadastro rural est intimamente ligado ao registro de propriedade de terras, na medida em que permite verificar os dados fornecidos pelo proprietrio junto ao registro. Alm disso, serve de base para identificar terras no-utilizadas na atividade produtiva e passveis de tributao. d) Hipoteca da terra: esta medida de interveno visa criar instituies de natureza especializada para financiar camponeses interessados em comprar terra. Estes financiamentos deveriam ser de baixo custo e descontados a longo prazo, pelo menos no caso dos mais pobres. A hipoteca da terra cumpriria o papel de fornecer os recursos necessrios para que estes agentes econmicos participem do mercado. Estes financiamentos para a compra de terras tm, como efeito no-desejado, o aquecimento do mercado

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devido ao incremento do preo. Porm, este problema pode ser resolvido se a medida for tomada conjuntamente com polticas que aumentem o estoque de terras a serem comercializadas, e tambm pode ser aplicada com menos riscos nas terras do Estado. e) Bancos de terras: o objetivo desta medida consiste em criar instituies que adquiram terras e que estabeleam os mecanismos e requisitos para repass-las aos pobres atravs de operaes de comprae-venda. O bom desempenho dos bancos de terras depende de medidas complementares, como crdito de custeio, assistncia tcnica etc. No mbito de um possvel desdobramento do Programa Piloto, seria cabvel prever algumas atividades visando a criao de mecanismos deste tipo, que poderiam, aps uma fase de teste, serem financiados atravs de linhas de credito concessional, por exemplo, de bancos multilaterais. f) Expanso e transparncia do arrendamento: o arrendamento e parceria so contratos agrcolas que a lei reconhece para o fim de posse ou uso temporrio da terra. Eles se do, entre o proprietrio e os pequenos produtores que tm acesso precrio terra, mediante o pagamento de uma renda em produto ou dinheiro. Os dispositivos legais em que se baseiam o arrendamento e a parceria de terras poderiam ser revistos com o objetivo de conseguir mais transparncia e estabilidade, visando a proteo dos pequenos produtores sem desincentivar os proprietrios. As normas atuais no incentivam as prticas de arrendamento e parceria de terras, e at as penalizam de certa forma quando tornam as terras passveis de desapropriao. portanto necessrio rever esta legislao, pois o arrendamento capitalista, assim como a parceria, so formas adequadas de acesso terra, com baixo custo, desde que exista um contexto normativo coerente.

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10 PEQUENOS PRODUTORES: O CAMINHO EST NA DIVERSIFICAO


10.1 Livrando-se do Destino Pecuarista
Segundo o IBGE, em 1985 j havia mais de 5 milhes de pessoas vivendo da agropecuria e de atividades agro-extrativistas na regio amaznica. A maioria destas pessoas administram unidades de produo que ocupam reas menores de 100 hectares. Embora em 1985 ocupassem apenas 13,6% da rea total em estabelecimentos agropecurios, uma anlise estatstica aponta que at 30% do desmatamento ocorrido na Amaznia em anos recentes so resultado da ampliao de clareiras dentro destas unidades de pequeno porte. Alm disso, este segmento tende a crescer na regio: entre 1975 e 1985, perodo de migrao acelerada, aumentou em 40% o nmero de unidades com menos de 100 hectares. Os pequenos produtores so especializados na produo de culturas anuais e perenes que ocupam um tero da terra produtiva das pequenas unidades (definindo-se terra produtiva como terra em cultivos anuais e perenes, em pastos nativos e plantados, em florestas plantadas e reas em descanso). No entanto, j em 1985, segundo dados do IBGE, um igual tero da rea produtiva, ou 15% da rea total nestas mesmas unidades, estavam ocupados por pastos plantados e nativos (em comparao com 30% da rea total dos estabelecimentos maiores). Estas informaes indicam que a pecuria representa aspecto intrnseco das estratgias de uso do solo entre todos os produtores na regio amaznica, no s grandes proprietrios. A escolha do uso do solo na regio amaznica depende de uma srie de variveis que afetam as opes do produtor. Ao pequeno produtor, em geral, falta titulao da terra que ocupa, pr-requisito para obter acesso aos servios de crdito tradicionalmente disponveis (ver captulo 9 sobre mercado de terras e 10.3 sobre crdito). Faltam ainda acesso ao mercado, servios de armazenagem, transporte e beneficiamento. Neste contexto, no de surpreender que o produtor escolha um produto (boi de corte) que se valoriza com o peso acumulado, representa um bem com alta liquidez ou facilidade de venda no momento oportuno, se auto-reproduz no local, no perecvel enquanto ainda vive, aproveita a mo-de-obra familiar durante todo o ano, e quando chover pode caminhar sozinho do mato ao mercado, no precisando ser ensacado ou preservado, ou ainda transportado de caminho. Porm, precisa de pasto para se alimentar, mas o produtor tambm percebe vantagem nisso, porque o mercado de terras valoriza reas desmatadas e plantadas de pasto. Quando o tamanho do pasto insuficiente ou comea a fase de degradao dos solos e invaso de juquira, no mais sendo capaz de comportar o nvel de atividade pretendida, o produtor investe nos terrenos vizinhos, assim concentrando a estrutura fundiria, ou vende a sua propriedade (mesmo em condio degradada), para avanar na fronteira, comeando o ciclo de novo. A dinmica da migrao sucessiva de pequenos produtores na regio responde a estes fatores de carter fsico e institucional, levando a um ciclo especulativo que elimina o capital natural representado pela floresta na busca de acumulao de capital produtivo representado por benfeitorias e dinheiro. Apesar da reduo no desmatamento recente em reas de floresta tropical nativa como resultado da limitao dos subsdios creditcios e dos incentivos fiscais fornecidos historicamente grande pecuria de corte na Amaznia (ver captulo 7 sobre desmatamento), a lgica da pecuarizao nesta regio adquiriu sua prpria dinmica. Um aspecto central da poltica do desenvolvimento sustentvel para a regio amaznica a necessidade de frear este ciclo especulativo baseado na destruio do capital natural florestal. As solues para modificar este padro de ocupao territorial so encontradas entre os prprios produtores rurais, fundamentadas nas iniciativas de organizao local e na experimentao em sistemas agroflorestais que se multiplicaram nos ltimos anos.

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10.2 Apostando no Cooperativismo


A tendncia ao cooperativismo e associativismo no meio dos pequenos produtores rurais amaznicos ganhou mpeto na ltima dcada. A partir de 1988, tem havido um amadurecimento e desdobramento deste movimento, atualmente contando com mais de 300 organizaes rurais entre associaes de produtores, cantinas, caixas agrcolas e cooperativas, com destaque no Par, embora instituies similares tenham tambm surgido no Acre, Rondnia, Amap e Maranho. O fenmeno do associativismo veio a reboque de conquistas dos sindicatos de trabalhadores rurais (STRs), pela Central nica dos Trabalhadores (CUT) Rural. As novas lideranas entre os pequenos produtores perceberam que, mesmo havendo lutas por reforma agrria - e contra a impunidade diante de assassinatos de sindicalistas no campo - havia uma grande demanda entre aqueles dos seus filiados que j possuam terras por crdito rural, novos cultivos agrcolas, novos canais de comercializao, etc. Surgiu, assim, por parte dos mesmos agricultores, a necessidade de novas instituies que tratassem de assuntos produtivos e comerciais. Os sindicatos deixaram de ser o espao de luta sobre estas novas questes, e passaram a manter funes assistenciais e tipicamente polticas. As limitaes maiores das associaes e cooperativas esto na aglutinao de interesses e aproveitamento das escassas oportunidades que surgem dos mercados e das fontes de financiamento. Formar recursos humanos dentro das instituies, obter e utilizar de forma adequada recursos financeiros tm sido os maiores desafios de seus lideres e membros. importante que estes esforos no sejam desperdiados por razes estruturais, pela falta de apoio de instituies pblicas ou pela limitao institucional e tcnica dos prprios agricultores organizados. Neste sentido, a educao informal ao nvel de associaes de pequenos produtores rurais, voltada para aperfeioar as suas capacidades e assumir novos desafios, representa uma rea para fortalecimento dos servios estaduais. Ao mesmo tempo, preciso identificar novos nichos de mercado, garantir os preos dos produtos nacionais frente concorrncia de substitutos de fontes externas e fortalecer e estruturar os mercados regionais.

10.3 Rumo Diversificao Agroflorestal


As principais medidas necessrias para que as unidades produtivas cheguem a ser viveis e sustentveis no contexto amaznico precisam levar em conta a diversificao de culturas e atividades econmicas e o aumento na renda assim gerado. A diversificao em sistemas agroflorestais compreende a integrao atravs de consrcio ou associao de culturas anuais e perenes, extrativismo vegetal, caa, criao de pequenos animais e produtos horticulturais que podem gerar um fluxo de produtos para consumo direto e para comercializao; a sua prpria diversidade oferece uma fonte de resistncia ao risco derivado das flutuaes do mercado e do tempo. Ao mesmo tempo, estes sistemas devem propiciar benefcios sem requerer insumos externos significativos, tais como fertilizantes qumicos ou agrotxicos, ou mesmo assistncia tcnica constante. O seu objetivo propiciar o aproveitamento da mo-de-obra familiar e intensificar o uso do solo, gerando um rendimento lquido por unidade de rea que minimize a perda da biodiversidade e da cobertura florestal nativa. Tornar o sistema mais complexo uma tendncia real e desejada pelos pequenos agricultores da Amaznia. Sistemas de produo diversificados tm sido adaptados em muitos estabelecimentos rurais nos estados de Rondnia, Acre, Amap, Amazonas e Par. Com recursos muitas vezes derivados de fontes particulares, e sem fundamento em pesquisas agropecurias regionais que at recentemente trataram experincias locais com desprezo, as famlias tem investido no plantio de espcies frutferas e madeireiras que tem horizonte produtivo, s vezes, de dcadas, assim tornando a atividade rural mais sustentvel. Conforme levantamento recente em quatro estados amaznicos entre 1988 e 1993, os 108 distintos sistemas de produo observados incluem 72 espcies perenes em consrcio, usados como fontes de frutas, leos, corantes, bebidas, especiarias, castanhas, madeiras, fibras e ltex. A experincia obtida pelos produtores representa uma fonte bsica de informao que tem que ser melhor apreciada pelas instituies de pesquisa e extenso rural.

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Embora desejvel, esta tendncia no tem se generalizado por limitaes bsicas. Elas vo desde a falta de informao sobre novos cultivos e suas tcnicas e o reduzido espao de muitos imveis rurais, at a falta de capital para expandir os plantios e criaes. No obstante as dificuldades, as poucas experincias bem-sucedidas de tornar o sistema agrcola mais complexo surgem em virtude de uma boa unio entre organizao dos produtores (principalmente cooperativas), acesso a crdito e aos mercados, bem como assistncia tcnica e institucional. A produo de mudas de cultivos perenes, a melhoria da fertilidade do solo, as informaes sobre eventuais doenas e seus tratos e a assimilao de novas rotinas de trabalho, fruto da diversificao, tm sido os elementos-chaves desse processo. A cooperativa nissei de Tom-Au, no Par, e o Projeto Reca, em Rondnia, so dois bons exemplos disso.

10.4 A Infra-estrutura dos Pequenos


Quanto a acesso a novos mercados, o aperfeioamento dos produtos e a coeso interna para viabilizar vendas em atacado com regularidade so gargalos que vm sendo enfrentados com mais dificuldade do que a ampliao e diversificao da produo agrcola em si. As grandes distncias dos centros consumidores, a carncia em infra-estrutura de estradas, energia, educao, atendimento mdico-hospitalar e as dificuldades de comunicao ou acesso a informaes atualizadas formam um quadro de barreiras aos produtores organizados da regio. Um dos aspectos crticos a informao sobre as tendncias e oportunidades em novos nichos de mercado nacional e internacional que surgem com o interesse em produtos verdes. Produtos oriundos de sistemas agroflorestais diversificados da Amaznia so excelentes candidatos para estes mercados emergentes, fato que algumas organizaes produtivas da regio j tem verificado, como o caso do Caex de Xapur, Acre (castanha), a Acaram de J-Paran, Rondnia (caf) e a Assema em Pedreiras, Maranho (babau). Os problemas crticos em atender tais mercados mais sofisticados incluem a agregao de volume adequado, de qualidade consistente, em embalagens apropriadas, entregues quando o comprador precise. Tais requisitos funcionam tambm para atingir faixas mais rentveis do mercado nacional. Requerem sobretudo o aprimoramento na administrao, exigncias com padres estabelecidos na aceitao do produto, equipamentos adequados, limpeza no beneficiamento e embalagem, assim como comunicao com o mercado atravs da organizao de produtores. Para fortalecer a capacidade das organizaes de enfrentar estes desafios, so necessrios servios de capacitao, oportunidades para intercmbio entre experincias, acesso a linhas de fax e comunicao eletrnica, e a construo de redes de informaes mais fortes para os pequenos produtores organizados da regio. At hoje, informaes em mos dos estados tm sido aplicveis somente s capitais, necessitando uma descentralizao na obteno dos dados atualizados sobre o comportamento do mercado local. O objetivo geral deve ser o de melhor estruturar os mercados regionais. Esta uma atividade que deve ser privilegiada com parcerias entre estados e ONGs. Torna-se necessrio investir na distribuio desses servios de forma mais abrangente, principalmente concentrando esforos nos locais mais promissores da agricultura familiar. A Amaznia j possui vrios plos de empreendimento agrcola, a exemplo da Zona Bragantina paraense, das regies de Altamira, na Transamaznica, e Marab, bem como de outras localidades do Acre e Rondnia. Nesses locais, servios pontuais do Estado podem contribuir em muito para abrir novas oportunidades mercantis, e assim catalisar um desenvolvimento que tenha impacto scio-econmico positivo e relativamente baixo impacto ambiental. Os servios governamentais necessrios para que as organizaes incipientes nestas reas realizem seu potencial incluem:

Meios de comunicao para informar de oportunidades de venda e mudanas em preos locais (redes de radiofonia rural, e tambm telefonia em certas localidades). A melhoria de estradas vicinais, priorizando reas de servio com base na densidade atual e potencial de produo e escoamento.

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Escolas-famlia de segundo grau voltadas para a capacitao em administrao rural e manuteno de pequenas agroindstrias, funcionando em esquema rotativo para assegurar um retorno contnuo s unidades de produo e processamento rurais. Uma nova estrutura de crdito rural (ver 10.5). Sistemas eltricos rurais descentralizados (ver captulo 6 sobre energia).

10.5 Crdito para a Sustentabilidade


O investimento em novos sistemas de produo, escoamento e beneficiamento implica a necessidade de compartilhar riscos. O crdito rural deveria funcionar como uma maneira de absorver melhor o risco de tais investimentos. No entanto, entre 70 e 90, o crdito rural oficial designado para a Amaznia funcionou como instrumento para uma ocupao extensiva do grande territrio (ver captulo 7 sobre desmatamento). A Constituio de 1988 criou fundos regionais de apoio ao pequeno e mini-produtor rural. No entanto, no foram liberados recursos pblicos para tais finalidades. Na dcada de 90, os pequenos produtores rurais organizados e representados pelas Fetagris e CUTs estaduais, bem como pelo Conselho Nacional dos Seringueiros e outras entidades de apoio, questionaram a forma em que estavam sendo canalizados os recursos creditcios para a Amaznia. A partir de 1991, os eventos Gritos do Campo I, II e III, e o Grito dos Povos da Amaznia mobilizaram milhares de agricultores, permitindo uma mudana nas polticas dos bancos oficiais. Isso levou efetivao de linhas especiais de crdito dos fundos constitucionais. Tais linhas incluem o FNO Urgente, depois chamado de FNO Especial, alm do aperfeioamento do Procera, dirigido aos assentamentos de reforma agrria, para a pequena agroindstria (Proagrin), e mais recentemente (Prodex) para organizaes agro-extrativistas (ver captulo 11 sobre extrativismo). A mudana nos critrios de financiamento, contemplando associaes de pequenos agricultores e cooperativas e dando-lhes condies especiais de crdito (em geral com juros baixos e com maiores perodos de carncia daqueles eventualmente disponveis no mercado), tem aumentado as oportunidades para os pequenos produtores. No entanto, ainda existem muitos pontos a serem melhorados, tanto por parte da Sudam (Superintendncia da Amaznia) e do Basa (Banco da Amaznia), quanto por parte das organizaes rurais. No caso da Sudam e do Basa, ainda perdura a falta de percepo de que recursos creditcios para pequenos produtores merecem ampliao e tratamento especial, enquanto financiamento para sistemas agrcolas familiares complexos e de baixo impacto ambiental. A promoo do bem-estar social e da integrao entre setores sociais marginalizados deveriam ser vistos como muito relevantes, comparados com financiamentos habituais para pecuria e atividades industriais, ambas reas tradicionalmente beneficirias do incentivo oficial. A repartio de fundos ainda segue critrios polticos regionais, onde pequenos produtores tem representao minoritria, mesmo constituindo maioria da populao rural regional. No caso das organizaes rurais atingidas, reconhece-se que boa parte dos recursos do FNO tem privilegiado investimentos na expanso da pecuria bovina (mesmo quando rotulado de pecuria leiteira, atividade comercialmente invivel dentro do contexto atual de infra-estrutura viria em muitas partes da Amaznia). Tal orientao obedece tanto lgica de expanso da fronteira quanto s limitaes existentes para o investimento na implantao de unidades de produo agroflorestais diversificadas. Para que estes fundos pblicos sejam utilizados de forma complementar ao Programa Piloto, no entanto, preciso definir critrios para os projetos financiados que venham a fortalecer a capacidade dos produtores em absorver prticas para evitar e no acelerar o desmatamento. As organizaes de pequenos produtores rurais tm papel fundamental em convencer seus scios a modificar suas prticas num rumo mais sustentvel. De forma complementar, os critrios do financiamento de projetos dentro do PD/A, que negam apoio para atividades que envolvem a produo de culturas anuais, podem dificultar a viabilizao de sistemas agroflorestais ou agrcolas-pesqueiros que dependem, pelo menos numa fase inicial, do vnculo entre a produo de subsistncia (principalmente arroz e mandioca) e a de mercado. necessrio avaliar

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criteriosamente os sistemas de produo atuais e as trajetrias possveis para sua adaptao aos objetivos do Programa como um todo. De forma geral, a estrutura das linhas de crdito e aes de apoio disponveis deve ser modificada para que estas abranjam, alm do investimento em atividades produtivas, o financiamento de atividades diversificadas nas zonas rurais e em pequenas cidades do interior, que servem de apoio diversificao agroflorestal e pesqueira, incluindo:

Mini e pequenas agroindstrias. Centros de produo artesanal. Projetos de desenvolvimento comunitrio, particularmente nas reas de comunicaes e transporte. Infra-estrutura de armazenamento. Servios de aluguel de equipamentos produtivos (como utilitrios, pequenos tratores ou arados para trao animal e embarcaes fluviais). Reproduo de mudas de espcies nativas e introduzidas.

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11 RIOS, LAGOS E FLORESTAS: IMPLANTANDO O EXTRATIVISMO DO FUTURO


11.1 Inovando o Modelo das Reservas Extrativistas 11.1.1 A Experincia do Acre
As reservas extrativistas (Resex) nasceram com a portaria do Incra de julho de 1987 que criou a figura de assentamento extrativista para regularizar a situao fundiria de seringueiros e ribeirinhos que ocupavam antigos seringais. Como o conceito de assentamento no se aplicava a reas ocupadas, s vezes por quase um sculo, por famlias locais, e percebendo-se o carter conservacionista da proposta, as reservas extrativistas foram criadas como unidade especial de conservao no mbito do Ibama. Em fevereiro de 1988, uma rea de 41 mil ha chamada de So Lus do Remanso, no Vale do Rio Acre, foi transformada na primeira unidade de reserva extrativista. Passados oito anos, j foram definidos mais 2,5 milhes de hectares de reservas na regio amaznica, alm de unidades estaduais semelhantes, constituindo uma das formas mais flexveis e ao mesmo tempo mais abrangentes de conservao e manejo de recursos naturais renovveis. A reserva extrativista estabelece o usufruto por tempo indeterminado dos ocupantes de uma rea florestal, atravs de plano de manejo desenvolvido em comum acordo entre eles, mantendo o seu carter como terra pblica sob administrao do Ibama. Apesar da proposta inovadora, dos recursos envolvidos nas desapropriaes e regularizao da situao fundiria, de investimentos diversos em infra-estrutura comunitria j realizadas por comunidades locais - a exemplo dos assentamentos extrativistas originais no Acre, com apoio financeiro de entidades internacionais e ajuda tcnica de ONGs regionais - a situao scio-econmica dos moradores na maioria das reas reservadas continua sendo de penria, frustrando o objetivo que fundamentou sua criao. O poder pblico pouco tem feito no sentido de priorizar estas unidades como modelo de aes de carter social que pudessem mudar as condies de vida das populaes, e menos ainda para orient-las quanto forma adequada de utilizao dos recursos naturais locais. Servindo como proposta de modelo alternativo, as experincias do Acre partiram do pressuposto de que a gesto comunitria dos recursos naturais e a elevao do patamar tecnolgico da produo requereriam, inicialmente, a adequao de programas de educao e sade realidade das reservas. Um grupo de seringueiros foi treinado para exercer as funes de professor e agente de sade e supervisionar o atendimento s comunidades. Estas atividades foram realizadas pela ONG CTA, reconhecida oficialmente atravs do Conselho Estadual de Educao e que possui registro formal nas escolas, facilitando a contratao dos professores pela Secretaria Estadual de Educao aps dois anos de treinamento. Da mesma forma, os agentes de sade treinados na aplicao de remdios da floresta, usando tcnicas homeopticas e fitoteraputicas, so registrados na Secretaria Estadual de Sade e contratados aps a devida capacitao. Esta parceria entre comunidade, ONG e governo estadual representa um modelo que pode ser amplamente replicado em outras unidades de reserva extrativista, assim como em outros projetos comunitrios na regio amaznica. Como resultado da aplicao de verbas restritas, a situao atual destas unidades se diferencia em muito do seringal tradicional. A maioria j possui um embrio de servios sociais de educao e sade, informaes que permitem orientar o aproveitamento de seus recursos naturais e, talvez o mais importante, um processo de organizao poltica e produtiva das comunidades residentes frente s condies de mercado e das polticas pblicas que as disciplinam. Com respeito ao manejo dos recursos naturais e produo e ao beneficiamento de produtos extrativistas, no entanto, os passos necessrios para alcanar uma melhoria tecnolgica e rendimentos que viabilizem a manuteno destas atividades ainda se encontram numa fase inicial. O extrativista hoje produz ainda de forma rudimentar e praticamente se limita a dois produtos, sendo que, no Vale do Acre, 56% da renda provem da venda da borracha e o 44% restante da castanha-do-brasil. Embora tenham havido

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tentativas de melhorar o aproveitamento e comercializao destes dois produtos, as oportunidades para realizar o potencial de diversificao da produo num leque de produtos mais amplo (incluindo sementes, resinas, leos, frmacos, frutas tropicais, fauna, etc.) ainda carecem de base emprica.

11.1.2 A Perspectiva do Manejo Florestal de Uso Mltiplo


Uma proposta do CTA do Acre prev o desenvolvimento de modelos de manejo florestal de uso mltiplo. Os princpios bsicos que a norteiam so:

Quanto maior for o nmero de espcies exploradas e favorecidas pelas prticas de manejo, menos a floresta manejada se distinguir da floresta original. Quanto maior for o nmero de espcies manejadas, menos intensamente ser necessrio explorar cada uma delas, a fim de tornar vivel economicamente a explorao dos recursos naturais, e menor ser a possibilidade de se quebrar alguma relao ecolgica importante. Esta proposta, portanto, condiciona a viabilidade econmica manuteno da biodiversidade.

Em termos prticos, o manejo florestal do uso mltiplo no contexto das reservas extrativistas, que iria incluir a madeira, requer uma orientao distinta daquela dada por empreendimentos do setor privado que utilizam deste conceito. Embora procure aumentar o leque de produtos derivados da floresta, no pretende interromper de maneira agressiva os processos naturais. Os produtos so retirados de forma a garantir a manuteno das funes ecossistmicas. Para isto, preciso fazer inventrios gerais e prexploratrios, planejar a explorao, marcar rvores e dispor de equipamentos de beneficiamento secundrio. Estes preparativos teriam de ser viabilizados pelas associaes de produtores, pois so caros demais para cada produtor individualmente. Este investiria em equipamento de extrao, limpeza e trao animal. A proposta j est sendo implantada, com recursos oriundos do PD/A, sob a orientao do CTA, com famlias selecionadas e com futuros manejadores florestais no mbito da reserva extrativista Porto Dias, no municpio de Plcido de Castro (AC). O aspecto do manejo florestal de uso mltiplo que ainda no conta com aceitao geral se refere incluso da extrao de madeira como elemento de manejo. O CTA argumenta que uma explorao madeireira inserida neste modelo no seguir o caminho da explorao comercial tradicional, devendo ser de baixa intensidade e sem utilizar equipamentos mecanizados para retirar as rvores. Prev-se o uso de trao animal e um volume de explorao de 5 a 10 m3/ha, inferior ao considerado adequado para explorao comercial, dependendo da tipologia florestal. Outra alternativa, j amplamente discutida entre comunidades extrativistas, a implantao de sistemas de produo agroflorestais em ilhas de biodiversidade para produo mais intensiva, que poderiam reduzir os custos associados com a coleta tradicional de produtos da floresta. Esta estratgia poderia ajudar tambm a assegurar uma maior uniformidade nos produtos, caracterstica importante para atender mercados mais criteriosos.

11.1.3 Mudanas na Poltica da Borracha


Durante muitos anos, o governo brasileiro buscou um equilbrio da produo interna de borracha com as importaes, lanando mo da harmonizao de preos internos atravs da Taxa de Organizao e Regulamentao do Mercado da Borracha (Tormb). Recursos gerados atravs deste mecanismo foram aplicados tanto para manter os preos internos num nvel adequado para compensar a atividade extrativista na Amaznia, quanto para o plantio de seringais em zonas de escape livres do mal das folhas que atinge plantaes na regio de origem de Hevea brasiliensis, buscando voltar auto-suficincia no mercado interno. A Tormb tambm constituiu uma fonte importante de recursos para a administrao do setor pelo Ibama. Em anos recentes, o mecanismo de equalizao de preos tem sofrido duras crticas, principalmente pela indstria produtora de artefatos e borracha. O seu argumento que os altos preos da matria-prima praticados no mercado interno representam um custo para o consumidor, impedindo a competio dessas empresas nos mercados externos. As alquotas incorporadas na Tormb foram gradativamente reduzidas.

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Outras medidas compensatrias foram aplicadas, tais como o contingenciamento das importaes numa garantia de reserva de mercado para produtores internos. O ministrio do Meio Ambiente, atravs do Departamento de Formulao de Polticas e Programas Ambientais (Depam) tem procurado entendimentos com os produtores e consumidores de borracha. Apresentou Diretrizes para Formulao de uma Poltica para Borracha Natural Brasileira, ainda em fase de discusso. Neste sentido, procura realizar uma srie de objetivos que tm sido historicamente contraditrios entre si, como melhorar as condies scio-ambientais das populaes extrativistas e ao mesmo tempo consolidar a competitividade do setor no mercado internacional. Entre outras medidas, pretende incorporar a seringueira como componente de projetos de reflorestamento, e pequenas indstrias de beneficiamento e produo de artefatos que podem ser apoiados com estmulos fiscais e financeiros adequados, e estudar uma srie de modificaes na legislao que afetam o acesso ao mercado domstico, incluindo a criao de estoques de reserva, equalizao de preos internos e externos, contingenciamento, drawback e dumping, entre outros. A complexidade e as contradies internas entre as distintas medidas propostas neste documento podem prejudicar a reforma do setor. Deve-se simplificar a legislao pertinente, tratando separadamente da regulao dos preos no mercado interno e da poltica de importaes, assim como de quaisquer incentivos a serem fornecidos para fortalecer a sustentabilidade e auto-suficincia do setor. A manuteno da atividade extrativista na Amaznia no pode depender da poltica de preos adotada para o restante do mercado, porque este objetivo ultrapassa os objetivos do setor gomfero per se, sendo necessrio contemplar a diversificao dos produtos, a infra-estrutura social local e a compensao dos seringueiros por sua funo como guardies da natureza (talvez mais importante para a sociedade como um todo do que sua contribuio ao consumo nacional de borracha).

11.1.4 Novos Mercados para os Produtos Extrativistas


Um sistema de produo extrativista com espectro mais amplo de diversificao e beneficiamento requer planejamento, cronologia de extrao e coleta e reconhecimento de mercados a serem alcanados no mdio prazo. Atualmente, a extrao de muitos destes produtos com potencial comercial alto, a exemplo do leo de copaba, feita de forma espordica, rudimentar, utilizando embalagens heterogneas e com volumes flutuantes. A organizao destas atividades essencial para que se chegue a volumes adequados, viabilizando um fluxo mais constante de produtos, de qualidade consistente e com escoamento garantido, o que necessrio para estruturar novos nichos no mercado. Os problemas principais na comercializao esto ligados aceitao de novos produtos no mercado e insuficincia da infra-estrutura de escoamento, beneficiamento e comercializao. Um gargalo no potencial de expanso destes produtos est relacionado com a classificao e a certificao da qualidade do produto. A utilizao de certificados de origem sustentvel ou selo verde dificultada quando se trata de produtos que no seriam facilmente diferenciveis pelo consumidor. Por isto, preciso identificar mecanismos que assegurem a veracidade da origem afirmada. As tentativas de diferenciar a borracha produzida na Amaznia daquela oriunda de outras partes do pas em razo da sua origem no foram bemsucedidas at agora. O couro vegetal representa um exemplo de desenvolvimento de produtos especializados cujas caractersticas intrnsecas e origem em comunidades extrativistas servem conjuntamente para melhorar seu apelo. Com a perda de rentabilidade devido abertura do mercado brasileiro importao de borracha do Sudeste Asitico, o couro vegetal oferece a perspectiva de um preo at trs vezes mais alto do que o da borracha. At o momento, a maior parte do couro vegetal atualmente produzido sob o selo Treetap vendida a uma nica fbrica de sapatos americana. Fazem-se esforos para melhorar os padres de qualidade, de cor e os cuidados para evitar a deteriorao do produto. Embora o couro vegetal concorra com o couro bovino, as oportunidades neste mercado especializado podem se expandir com o descobrimento de outros usos que explorem as suas caractersticas e orgem. As fibras vegetais - como a piaava - concorrem com substitutos sintticos, com menor custo e maior durabilidade. No momento, devido a esta limitao, somente 5% da fibra de piaava produzida exportado. Devido crescente preocupao em identificar novas fontes de materiais biodegradveis nos

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mercados desenvolvidos, h perspectiva para uma maior aceitao de fibras duras naturais. O vnculo do manejo de produtos extrativistas tais como a piaava com esforos pela conservao da Mata Atlntica e amaznica poderiam se constituir em vantagem no mercado externo. A concorrncia com o mesmo produto, no caso da castanha-do-brasil exportada tanto pelo Brasil como pela Bolvia, tem afetado a viabilidade comercial das tentativas em estabelecer iniciativas ambientale socialmente mais adequadas para beneficiar o produto. Neste caso, o custo Brasil tem influenciado a sustentabilidade de alternativas de mercado. H um trade off entre a melhoria nas condies da populao extrativista local e a concorrncia em novos nichos de mercado que age como barreira expanso destas iniciativas. No caso do palmito de aa, a explorao ocorre de forma predatria no esturio amaznico. A definio de padres de qualidade e tamanho do produto podem afetar positivamente sua sustentabilidade. O estabelecimento de limites mnimos de dimetro para o palmito resultaria na explorao somente de palmeiras j maduras, levando os extratores de palmito a deixar aquelas de menor porte. Tais padres precisam ser acordados entre as firmas compradoras, sendo possvel o estabelecimento de normas e fiscalizao destas firmas visando a proteo do recurso em questo.

11. 2 A Sustentabilidade da Pesca Comunitria 11.2.1 Os Modelos Pesqueiros da Regio


O manejo pesqueiro atual na Amaznia brasileira segue um modelo prevalentemente comercial. Os pescadores so profissionais de perodo integral que se deslocam entre diferentes locais de pesca no decorrer do ano e o estado assume responsabilidade pelo manejo da pesca. Os pescadores so vistos como motivados por interesses prprios e preocupados em maximizar o valor de suas capturas, e sem nenhuma motivao para conservar os peixes, uma vez que eles sabem que aqueles deixados na gua sero capturados por outros pescadores. Cabe ao Estado elaborar e implementar regras para assegurar que o nvel de presso no exceda a capacidade produtiva do recurso. Este modelo requer uma extensa infra-estrutura institucional em toda a regio para monitorar e fiscalizar os pescadores, incluindo sofisticados programas de pesquisa para coletar dados bsicos sobre a biologia, ecologia e economia pesqueira e de um sistema de patrulhas para monitorar e fiscalizar a pesca nas principais regies pesqueiras. O Ibama o orgo responsvel pelo gerenciamento pesqueiro no Brasil. Pela legislao, as guas interiores pertencem ao Estado e o pescador tem o direito de pescar em qualquer lugar que possa alcanar por barco. Proprietrios de corpos dgua so formalmente reconhecidos somente em casos de lagos isolados permanentemente e lagoas totalmente cercadas por propriedades privadas. Polticas de manejo so definidas pelo Ibama com nveis variados de participao de pesquisadores e representantes de organizaes de pescadores e de indstrias. Enquanto o escritrio regional do Ibama possui alguma flexibilidade em adaptar regulamentaes para as condies locais, at agora todas as principais decises de gerenciamento devem ser formalizadas em portarias assinadas pelo presidente do Ibama. Este requerimento um dos principais obstculos para administrar o manejo local. A poltica pesqueira brasileira utiliza toda a gama de ferramentas do manejo convencional incluindo: restries sobre tipos de apetrechos de pesca, requerimentos de tamanho mnimo e proibies durante o perodo de desova. Em alguns estados da Amaznia arrastes e redes de lancear so proibidos e somente malhadeiras fixas e flutuantes so permitidos em guas interiores. Em toda a regio a pesca de algumas espcies proibida durante os trs meses de desova (lei nacional que no necessriamente respeita condies locais). Tambm so especificados tamanhos mnimos para algumas espcies comercialmente importantes. Com exceo de parques e outros tipos de reservas biologicas, existem poucas restries territoriais, e o acesso as reas inundadas da vrzea teoricamente permitido aos pescadores durante todo o ano. Apesar da obrigatoriedade de licenas de pesca para todos os pescadores comerciais, com exceo da pesca industrial no esturio, no existem restries ao nmero de pescadores que podem explorar o recurso pesqueiro. Os que pescam sem uma licena oficial raramente so punidos. Portanto, para todos os propsitos e intenes, a pesca amaznica de livre acesso.

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O modelo comercial exige do Estado uma infra-estrutura institucional bastante desenvolvida para monitorar os estoques pesqueiros e fiscalizar a atividade pesqueira. A implementao efetiva deste modelo difcil em paises desenvolvidos onde a ecologia pesqueira muito mais simples e mais bem conhecida do que na Amaznia. O Ibama no tem recursos humanos, fundos nem equipamentos necessrios implementao efetiva deste modelo. No existem, por exemplo, registros oficiais para fornecer estimativas confiveis do nmero de embarcaes de pesca atuando na regio. Somente na ltima dcada grupos de pesquisa tm desenvolvido programas para monitorar o desembarque de peixes nos maiores centros urbanos. O Ibama tem sido incapaz de fiscalizar a pesca e os estoques pesqueiros de forma efetiva. O monitoramento dos mercados de peixe nos maiores centros urbanos mnimo, e a fiscalizao nas reas rurais praticamente inexistente. O resultado que a atividade de pesca regulada mais pelas condies naturais e sociais do que pelo Estado.

11.2.2 A Reserva de Vrzea


Em muitas partes do mundo, assim como na regio amaznica, surgem exemplos de sistemas alternativos de manejo de recursos de propriedade coletiva. No modelo comunitrio de manejo pesqueiro um grupo especfico de pescadores, membros de uma ou mais comunidades ou de alguma organizao coletiva, controlam o acesso e o uso de um territrio pesqueiro bem definido. Pescadores so sedentrios no sentido de que so limitados a um territrio definido. Regras regulando o uso do recurso pesqueiro so definidas por membros da comunidade ou do grupo de usurios local, com nveis variados de participao de outras organizaes. A fiscalizao uma responsabilidade da comunidade ou dos membros do grupo de usurios local. A organizao comunitria normalmente recebe pelo menos o apoio implcito do orgo governamental local responsvel pelo manejo pesqueiro. Neste sentido, o manejo comunitrio do recurso pesqueiro tem muitos paralelos com a proposta de reserva extrativista. Primeiro, os recursos naturais de uma rea bem definida so manejados atravs de regras definidos em comum acordo entre os usurios diretos destes recursos, buscando sua auto-sustentao ao longo prazo. Segundo, o recurso mantido como propriedade do Estado, embora o usufruto seja designado queles que fazem uso direto de forma sustentvel, e o rgo responsvel pela fiscalizao deve manter o seu apoio ao planejamento e manejo do recurso pela comunidade residente. O modelo de reserva de lago que est sendo desenvolvido na Amaznia baseado no modelo comunitrio descrito acima. Aqui, em vez de considerar a vrzea como uma nica unidade de manejo na qual pescadores circulam livremente, o manejo pesqueiro est organizado em torno de sistemas de lagos e as populaes ribeirinhas locais. Neste modelo, pescadores so em geral sedentrios, pescando nos lagos mais prximos de sua comunidade. Enquanto os pescadores so tambm considerados atores preocupados com seus prprios interesses, existem neste caso mecanismos para proteger e reconciliar os interesses individuais e coletivos. Neste sentido, ento, o surgimento do modelo de reserva de lago tem potencial para satisfazer as condies bsicas necessrias ao manejo coletivo: um territrio distinto controlado por um grupo de usurios bem definidos com acesso exclusivo ao recurso. A posse ou o controle dos lagos pela comunidade normalmente baseado na posse da terra ao redor do lago pelos membros da comunidade, embora o uso tradicional por comunidades vizinhas possa tambm ser reconhecido. Neste sistema a comunidade, como um proprietrio coletivo, dona do pescado no lago do mesmo modo que um proprietrio de terra firme reinvindicaria a posse da caa em sua propriedade. Esta perspectiva da pesca nos lagos fornece a base para o manejo coletivo do recurso, uma vez definido o grupo de indivduos que tem acesso ao recurso e se beneficia dele. Embora a reserva de lago seja um fenmeno relativamente recente, ele est baseado em noes tradicionais de ecologia pesqueira e posse de terra. At certo ponto, a noo de posse de lago est relacionada com a maneira na qual propriedades individuais so definidas. A propriedade na vrzea geralmente definida, no em termos de sua rea, mas em termos de seu comprimento ao longo do rio ou paran (metros de frente). Normalmente, a propriedade se estende da margem do rio at o centro da ilha ou lago, onde encontra propriedades se estendendo para o centro do outro lado da ilha. Um resultado prtico que muito difcil saber a rea total de uma propriedade individual porque o fundo das propriedades apenas vagamente estimada.

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Embora vago em termos de rea, este sistema fundirio fornece a cada proprietrio o acesso a todos os principais ambientes da vrzea. O rio utilizado como meio de transporte e sazonalmente para a pesca. As habitaes so localizadas na terra alta das restingas beirando os rios e canais, e nesse local que a maioria das atividades agrcolas so desenvolvidas. A pecuria praticada nos campos naturais na zona de transio entre o lago e a restinga e, na maior parte do ano, a pesca se concentra nos lagos. Embora as propriedades individuais incorporem os principais habitat da vrzea, estas zonas ecolgicas so tratadas diferentemente dentro do sistema de posse da terra. A maior diferena em termos fundirios entre a restinga, que explorada individualmente, e os campos inundados e os lagos, que so tratados como comuns. A posse da margem do rio fornece acesso ao campo e lago do interior da vrzea.

11.2.3 Os Instrumentos do Manejo Sustentvel


O manejo comunitrio da pesca baseado em acordos comunitrios denominados acordos de pesca que especificam as medidas a serem tomadas e as sanes a serem usadas contra infratores. Em geral, estes documentos so elaborados em reunies comunitrias e assinados pelos presentes que esto em concordncia. O documento ento escrito em forma de petio com as assinaturas anexadas, e apresentado ao Ibama, colnia de pescadores e s autoridades municipais para o reconhecimento formal. Entretanto, este reconhecimento no implica apoio legal, mas serve para legitimar o acordo aos olhos da comunidade, provendo apoio moral para as aes de fiscalizao dos acordos. O principal objetivo dos acordos de pesca estabilizar ou reduzir a presso sobre os recursos pesqueiros locais. Esses acordos tentam atingir esse objetivo indiretamente atravs de restries sobre os apetrechos de pesca e capacidade de armazenamento, em vez de delimitar o tamanho da captura, assimo como pretendem conservar habitat considerados importantes para a populao de peixes do lago. Eles podem tambm incluir medidas visando controlar a explorao de outras espcies, como quelnios, e as que seguem:

Acesso ao recurso pesqueiro: a medida mais comum proibir a entrada nos lagos de pescadores que no fazem parte da comunidade. Onde a pesca principalmente orientada para a subsistncia, esta medida suficiente para restaurar ou manter a produtividade da pesca. Onde a maioria dos pescadores comercializam sua captura, esta medida dificilmente suficiente para manter a produtividade. Mercado pesqueiro: uma das formas mais fceis de controlar a presso sobre o recurso pesqueiro restringir o uso comercial da captura. Em alguns casos, a pesca comercial totalmente proibida, enquanto em outras restringida para certas espcies ou grupos de espcies, ou perodo do ano. s vezes, a comercializao do pescado permitida somente dentro da comunidade, limitando a captura total s necessidades da comunidade como um todo. Apetrechos de pesca: as comunidades freqentemente probem o uso de um ou mais tipos de apetrechos durante todo ou parte do ano. O principal alvo dessa medida a malhadeira, que considerada a principal causa da presso excessiva sobre os recursos dos lagos. Restringir o uso da malhadeira considerada a forma mais efetiva de limitar o tamanho da captura. As malhadeiras podem ser permanentemente proibidas (freqentemente no caso da pesca de subsistncia) ou durante parte do ano, normalmente na estao seca, quando os peixes esto concentrados em pequenos corpos dgua. Alm disso, acordos de pesca tambm podem proibir uma gama de tipos de apetrechos e tcnicas de pesca, incluindo arrastes e redes de lancear, os quais podem ou no ser ilegais dependendo dos estados da Amaznia. Armazenamento: uma outra maneira de restringir o tamanho da captura limitar a capacidade de armazenamento. A comunidade pode criar restries sobre o tamanho ou o tipo de embarcao (barco a motor, por exemplo) que pode entrar no lago, e limitar o tamanho das caixas de isopor usadas para armazenar o pescado. Conservao de habitat: os pescadores tm conhecimento ntimo da relao entre a vegetao dos lagos e sua produtividade pesqueira, e muitas comunidades definem medidas para proteger a vegetao considerada importante para a pesca local. Alguns acordos de pesca, por exemplo, especificam regras para preservar a cobertura de macrofitas flutuantes e proteger rvores frutferas durante a poca da

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cheia. Em toda regio de vrzea, os pescadores reclamam dos efeitos prejudiciais do bfalo nos ambientes aquticos, e, em alguns casos, comunidades tm proibido sua criao.

Zoneamento de sistemas de lagos: os lagos de vrzea so na realidade sistemas de lagos que sofrem grandes mudanas fsicas e ecolgicas ao longo do ano. Em certos casos, comunidades distinguem diferentes tipos de lagos e adaptam regras de pesca s caractersticas de cada tipo. Por exemplo, pescadores diferenciam lagos rasos e sazonais, que podem secar na estao de guas baixas, e lagos profundos e permanentes, muitas vezes chamados de lagos de criao, em que os peixes tendem a se concentrar durante a estao seca. A pesca comercial pode ser permitida em lagos rasos durante a estao seca, uma vez que os peixes nesses lagos podem morrer de qualquer modo, enquanto em lagos mais profundos a pesca pode ser restrita s necessidades de subsistncia ou totalmente proibida durante a estao seca. Organizao coletiva e fiscalizao: este o aspecto mais problemtico do manejo comunitrio de lago. Os acordos costumam ser vagos com relao aos aspectos organizacionais do manejo coletivo. Geralmente a responsabilidade pela fiscalizao das medidas fica sob responsabilidade da liderana local da colnia de pescadores ou outros lderes comunitrios. Como acordos de pesca no tm legitimidade formal, os indivduos responsveis pela organizao do manejo coletivo no possuem a autoridade legal para fiscalizar medidas comunitrias.

Acordos de pesca freqentemente especificam sanes gradativas a serem impostas aos infratores. Por exemplo, na primeira vez o infrator pode receber um aviso; na segunda vez, suas malhadeiras podem ser confiscadas por um perodo ou o pescador pode ser multado; e na terceira, seus apetrechos podem ser confiscados e destrudos. Algumas vezes, os apetrechos confiscados so levados ao Ibama ou colnia e uma queixa formal feita contra o indivduo ou grupo de infratores. Essa ao simblica e serve mais para legitimar aes da comunidade do que para punir infratores, uma vez que o Ibama raramente toma alguma atitude. Enquanto as punies para os infratores das regras comunitrias so freqentemente especificadas, os mecanismos de fiscalizao raramente o so. Embora algumas comunidades faam patrulhas noturnas espordicas para apreender pescadores ilegais, a maioria parece depender da descoberta por acaso por membros da comunidade.

11.2.4 Viabilizar o Manejo Atravs da Legislao


Existem duas iniciativas a nvel federal que podem mudar de forma significativa o atual quadro do setor pesqueiro. Esto tramitando na Cmara dos Deputados trs projetos de lei (nmeros 1.273, 1.393 e 1.401, todos de 1995), que visam mudar a legislao regulamentando as colnias de pescadores e o setor pesqueiro. Essa legislao mudaria o carter jurdico das colnias (Projeto de Lei 1.401) e algumas de suas atribuies (Projeto de Lei 1.393). dificil nesse momento avaliar o impacto dessas mudanas na atuao das colnias, mas parece que do mais flexibilidade e poderes para as colnias atuarem na rea econmica (No. 1.401) e tambm formalizam um papel para elas no desenvolvimento de polticas pesqueiras no nvel nacional (No. 1.393). O Projeto de Lei No. 1.273 dispe sobre atividade pesqueira, piscicultura e proteo de recursos pesqueiros. Embora proponham modificaes significativas na legislao atual, esses projetos de lei no abordam de forma adequada as questes jurdicas que dificultam o manejo comunitrio dos recursos pesqueiros. A segunda inciativa a Portaria No. 7 do Ibama que visa decentralizar o gerenciamento pesqueiro, passando a autorizao para assinar portarias do Presidente do Ibama para os superintendentes estaduais. Essa portaria aparentemente ainda no est em vigor e no tem sido possvel ainda avaliar at que ponto as mudanas permitiro uma participao efetiva de organizaes comunitrias no gerenciamento da atividade pesqueira local. Ela permite uma descentralizao limitada e no suficiente para viabilizar uma proposta de cogerenciamento pesqueiro em que organizaes locais teriam um papel efetivo no manejo dos recursos pesqueiros locais. A viabilizao de um modelo de co-gerenciamento pesqueiro requer mudanas profundas na legislao. Tais mudanas permitiriam a descentralizao do gerenciamento pesqueiro do nvel nacional para os nveis da Bacia, estado, municpio e comunidade, para que grupos locais de usurios tenham a autorizao necessria para manejar a pesca local de forma efetiva. Essa descentralizao deve fazer parte

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de um plano de gerenciamento pesqueiro amaznico, que distribui a autoridade de manejo para o nvel regional apropriado e fornece um programa de poltica pesqueira que oriente a tomada de decises nos nveis regional, municipal e local. Alm de mudanas para viabilizar a descentralizao administraiva, necessrio que a legislao permita a posse coletiva de Lagos de Vrzea. Atualmente, o controle de lagos de vrzea por comunidades ribeirinhas ilegal na medida que envolve restries no acesso e no uso do lago por forasteiros. Ser necessrio modificar o Cdigo das guas e a legislao pesqueira para permitir a criao de reservas de lago comunitrias em que comunidades assumam o direito de controlar o acesso e a forma de utilizao do recurso pesqueiro nos lagos de vrzea. Alm das modificaes necessrias na legislao no sentido de permitir o manejo comunitrio dos recursos pesqueiros, outras mudanas institucionais devem ser apoiadas para tornar este setor mais vivel e o mecanismo de manejo comunitrio ser melhor divulgado:

Capacitar o Ibama para o co-gerenciamento pesqueiro: os fiscais e burocratas no nvel regional e local no esto capacitados para trabalhar junto com organizaes de base na elaborao e implementao de polticas locais. necessrio fortalecer a capacidade do quadro regional do setor pesqueiro do Ibama. Desenvolver sistemas de manejo para os lagos de vrzea. O atual manejo dos lagos de vrzea por comunidades ribeirinhas bastante rudimentar, longe de aproveitar o potencial do recurso. Por outro lado, o ecossistema de vrzea extremamente complexo e dinmico. No h ainda um conhecimento cientfico adequado desses ecossistemas para subsidiar a melhora da qualidade do manejo dos recursos pesqueiros. Nesse sentido, a cincia tem um papel crucial. A proposta de modernizar a pesca de vrzea aproveitando o conhecimento e a utilizao tradicionais dos recursos pesqueiros de vrzea, sistematizando e ampliando o conhecimento local sobre a ecologia pesqueira da vrzea, a biologia de espcies de valor comercial e a tecnologia de captura, processamento e armazenamento do pescado. Implantar centros para a capacitao do pescador artesanal e o manejo comunitrio. A principal barreira para viabilizar a proposta de manejo comunitrio no tanto tcnica como organizacional. O problema da limitada capacidade de organizaes coletivas crtico. A proposta de manejo comunitrio no vivel sem entidades comunitrias capazes de gerenciar de forma coletiva os recursos dos lagos. O fator mais importante a presena de gerentes comunitrios capazes de adaptar o modelo s condies sociais, econmicas e ambientais locais. necessrio investir na capacitao de uma nova gerao de lideranas rurais preparadas para administrar organizaes coletivas e manejar recursos de propriedade comum.

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12 PROGRAMA PILOTO: REALIDADE E OPORTUNIDADES


12.1 O Programa Piloto Finalmente em Prtica
Em linhas gerais, deve-se reconhecer que o Programa Piloto tem avanado de forma expressiva a partir de 1995. No obstante, esse desempenho continua bastante defasado das metas iniciais, tanto do ponto de vista dos recursos disponibilizados e alocados a seus vrios componentes, como dos objetivos especficos para os quais foi desenhado. A maioria dos projetos teve incio efetivo h cerca de um ano, enquanto outros apenas recentemente tiveram suas verses preliminares concludas, o que pressupe uma longa jornada at sua aprovao formal e o incio efetivo de atividades. Dentre os pontos positivos a destacar cabe mencionar a mudana de estratgia observada no comportamento do Banco Mundial, que tem se tornado mais presente no pas, atravs do remanejamento e da contratao de equipes tcnicas para seus escritrios de Braslia, o que efetiva a deciso tomada em Bruxelas, em maro de 1994, de transferir a superviso do programa para o Brasil. Essa mudana fez com que os problemas operacionais fossem progressivamente reduzidos e tem contribudo, efetivamente, para a maior integrao entre as aes do Programa Piloto e dos demais programas financiados pelo banco, sobretudo na regio amaznica. Mesmo assim, ser necessrio tentar flexibilizar e agilizar ainda muito mais a mquina do Programa, atravs de frmulas inovadoras que visem privilegiar a rapidez operacional e o envolvimento de novos doadores. O acompanhamento sistemtico do Grupo Consultivo Internacional (IAG) tem-se mostrado bastante gil e eficiente, gerando relatrios de anlise de excelente contedo, com aporte de sugestes construtivas para o desenvolvimento do Programa. Tambm com relao ao governo brasileiro observaram-se mudanas de estratgia dignas de nota. A principal delas diz respeito incorporao do Programa Piloto no mbito da Secretaria da Amaznia Legal do ministrio do Meio Ambiente. As vantagens obtidas nessa mudana situam-se mais no aspecto poltico, ligado insero do Programa na regio, do que propriamente nos aspectos gerenciais ou operacionais. At agora, o Programa Piloto foi desenhado quase que exclusivamente em relao Amaznia. Apenas um de seus segmentos (o PD/A) contempla aes na Mata Atlntica, embora aquele ecossistema seja efetivamente o mais ameaado do pas, restando, hoje, apenas 3% de sua rea original. Nesse sentido, parece fundamental que se insiram, de alguma forma, os ecossistemas florestais atlnticos no Programa Piloto, como forma de serem consideradas suas caractersticas e particularidades no aperfeioamento das polticas pblicas ligadas proteo ambiental. Hoje pode-se afirmar que, em termos de discurso poltico, existe sintonia entre o ministrio e os governos estaduais da regio amaznica no que se refere s premissas de abordagem da regio, no sentido de privilegiar a busca de padres de desenvolvimento que contemplem a integridade dos ecossistemas presentes na Amaznia. Entretanto, isso no significa que essa convergncia de propsitos beneficie de forma direta o meio ambiente. A distncia entre inteno e gesto continua brutal na regio, haja visto os aumentos no desmatamento observados em 1995, e ainda no contabilizados pelo Inpe. Questes dessa natureza remetem, conforme defendido no captulo 3 desta publicao, necessidade de que mecanismos mais eficientes de monitoramento sejam colocados servio da regio, de forma a propiciar dados e informaes em tempo hbil para que o estabelecimento de estratgias de controle se d com a rapidez necessria. No que se refere ao monitoramento da cobertura vegetal, a despeito das dificuldades operacionais inerentes interpretao de imagens de satlite, o Inpe e o Ibama dispem, aparentemente, de equipamentos e pessoal tcnico que os faculta agir mais rapidamente, permitindo um desenho mais criterioso e discutido de medidas reguladoras, legais e normativas. Se no o fazem, possvel que seja devido ao fato de que o processamento dessas informaes no conta com a necessria prioridade nessas instituies. Por outro lado, se o Programa Piloto foi imaginado a partir das preocupantes taxas de desmatamento observadas ao longo da dcada de 80, estranho que no tenha feito parte de sua concepo inicial o apoio a unidades de monitoramento e produo de dados bsicos, como o Inpe e o IBGE, o que permitiria

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aferir os impactos do Programa naquilo que foi determinante para a deciso poltica de sua implementao: os grandes desmatamentos das florestas tropicais. Apenas este ano tiveram incio as discusses sobre a instalao de uma unidade de monitoramento e avaliao, sem, entretanto, que as questes mais crticas tenham sido definidas. Frente natural tendncia dos doadores de quererem saber quais os impactos do Programa Piloto, em especial na regio amaznica, cabem algumas consideraes. Se o Programa tivesse sido implementado com a rapidez que se imaginava na reunio do G-7 de Houston, em 1991, e se os recursos sinalizados naquela ocasio pudessem ter sido disponibilizados, provavelmente estaramos frente de um quadro completamente diferente daquele observado hoje. Nesse cenrio, teria sentido falar-se em impactos do Programa na regio e certamente seria possvel obter-se medies de sua efetividade, seja do ponto de vista do monitoramento da cobertura vegetal, seja do ponto de vista do estabelecimento de alternativas de desenvolvimento compatveis com as caractersticas ecossistmicas ali presentes. A verdade o que o Programa Piloto extremamente pequeno em relao aos problemas que se disps a resolver. No h como medir os resultados de suas aplicaes financeiras na forma de mudanas de tendncias de ocupao da regio. Mesmo considerando-se sua caracterstica de piloto, a situao muito precria. Apenas em 1995, a maioria dos projetos teve acordos de doao efetivados. Existe ainda um bom nmero de projetos em discusso sem datas previstas para virem a ser efetivamente implantados. Nesse cenrio, pretender medir os impactos do programa na regio no parece razovel. No obstante, por ocasio da visita do presidente Fernando Henrique Cardoso a Bruxelas, em outubro de 1995, foi assinado termo de cooperao entre o Brasil e a Comisso da Unio Europia para o desenvolvimento, no quadro do Programa Piloto, de um Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, com vistas a apoiar a implementao integrada e coordenada de seus componentes. No ms de maro do corrente ano foi realizado o primeiro seminrio para a elaborao do referido projeto, onde foram traadas suas linhas gerais e discutidas alternativas de critrios e indicadores a serem usados em sua formulao. Aparentemente a implementao do referido projeto dever demorar algum tempo, j que as discusses encontram-se em nveis muito preliminares. Alm disso, parece difcil que esse projeto venha responder demanda de dados e informaes organizadas para a regio, visto que as discusses em curso situam-no mais na linha da busca de elementos integradores entre os diferentes componentes do Programa, entre si, e entre estes e as polticas pblicas em geral. Essa tarefa, importantssima, deveria estar presente em todos os segmentos do programa e ser orquestrada pela sua coordenao geral, liberando o Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas para o equacionamento da questo da obteno de dados e de informaes para toda s as regies objeto de ao do Programa.

12.2 Ampliando a Participao


Uma das caractersticas do Programa Piloto assegurar a participao da sociedade, ou parte desta, em sua elaborao, execuo e monitoramento. Como forma de obter este resultado, os agentes envolvidos identificaram o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) como interlocutor entre os gestores do Programa Piloto e as entidades mais ativas e comprometidas com a execuo de um programa piloto de desenvolvimento sustentvel. importante ressaltar que, apesar de ser o GTA o principal interlocutor desses grupos, no significa que as aes e a participao dos diversos segmentos da Amaznia estejam subordinadas sua ao. A questo da participao da sociedade civil na elaborao, execuo e no monitoramento de um programa dessa natureza requer um entendimento preciso dos seus aspectos positivos e dos limites inerentes a seu desenvolvimento. Dentre os aspectos positivos destaca-se a possibilidade dos recursos e das aes gerados pelo programa alcanarem os beneficirios de forma direta. Permite ainda uma constante provocao sobre a viabilidade, a eficincia e legitimao dos trabalhos realizados, colaborando para que haja, permanentemente, uma ao voltada para a adequao do programa aos interesses das comunidades comprometidas com o desenvolvimento sustentvel. Por esta razo, os mecanismos de participao devem ser entendidos de formas diversas, dependendo do momento vivenciado pelo programa. As fases de elaborao, execuo e monitoramento requerem formas de participao diferenciadas, tanto no que se refere representao, quanto s

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dinmicas do envolvimento dos atores sociais. Nos diversos projetos apresentados no Programa, salvo algumas excees, a participao se d apenas nas comisses de acompanhamento e/ou deliberativas que, apesar de cumprirem um importante papel, no so suficientes. Pode-se ainda acrescentar, como dificuldades para o envolvimento da sociedade civil, a falta de profissionais habilitados para esta tarefa. Mesmo que os espaos estejam garantidos, fundamental que o instrumental do Programa seja voltado para atender o necessrio envolvimento da sociedade. Mesmo reconhecendo o esforo da coordenao do Programa Piloto em garantir novos espaos e formas de acompanhamento, em seus diversos projetos, a compreenso e as tcnicas de envolvimento das comunidades por parte da maioria das Secretarias Tcnicas do programa so insuficientes para um programa que pretende ser inovador. Uma forma de superar os limites ligados participao da sociedade no programa deveria ser a articulao e interao com as atividades, a capilaridade e experincia da rede GTA. De forma prtica, cada Secretaria Tcnica poderia elaborar um plano de envolvimento da sociedade para o seu respectivo projeto, que poderia ser seguido de um termo de colaborao com o GTA. Associados a estas aes, poderiam ser colocados disposio recursos especficos para que a Secretaria Tcnica responsvel pudesse desenvolver aes neste sentido. Vale destacar que o Programa Piloto j coloca disposio do GTA recursos para o seu funcionamento e fortalecimento institucional. Isso, no entanto, no significa que os aspectos ligados a participao da sociedade estejam resolvidos. At porque, alm desses recursos no serem suficientes para uma completa estruturao do GTA - a rede dever buscar outras fontes para os prximos trs anos a poltica de participao requer a incorporao de concepes participativas em cada um dos projetos.

12.3 Pilotanto Rumo ao Futuro


Quanto possibilidade de prosseguimento das aes do Programa Piloto em nova fase de investimentos, preciso levar em conta que, na definio das datas para o trmino da atual fase do Programa, no foi previsto que as atividades efetivas apenas se iniciariam em 1995. Isso ocorreu basicamente por desacertos no percurso desenhado e percalos na conduo do processo, sobre os quais j se discutiu bastante, mas talvez no o suficiente. Esse conjunto de desacertos torna-se fundamental no atual momento de discusso da continuidade do Programa Piloto. sobre eles que se poder construir uma nova fase mais precisa e eficiente. , pois, fundamental que as partes envolvidas resistam tentao de minimiz-los, sob pena de repeti-los indefinidamente. A reunio dos doadores em Bonn constituiu uma primeira oportunidade para que se estabeleam as bases de uma eventual nova fase, desta vez respaldada pela experincia, ainda que breve, de compor uma pauta complexa para uma regio social e ecologicamente conturbada, a partir de pontos de vista distintos e de mecanismos nem sempre adequados. Um exemplo disso a reivindicao dos estados para uma maior participao na execuo do Programa. As partes envolvidas deveriam preparar-se para uma rodada de negociaes onde pudessem ser colocadas e discutidas claramente suas fraquezas e potencialidades, frente s oportunidades surgidas na primeira fase do Programa. Essas negociaes, por outro lado, poderiam proporcionar um momento de reflexo conjunta sobre o sentido do esforo que est sendo empreendido, frente s enormes transformaes em curso, tanto nos pases doadores como no Brasil e, principalmente, sobre o reflexo dessas transformaes na Amaznia e na Mata Atlntica, principais objetivos da iniciativa. Mais do que nunca a necessidade de proteo das florestas tropicais se faz necessria. Nesse momento, a possibilidade de que essa proteo possa continuar a ser apoiada por pases de economias desenvolvidas se reveste de uma importncia que transcende quela discutida em Houston, em 1991. De forma crescente, o mundo se v merc de relaes de mercado sem que os pases detentores de expressivos patrimnios naturais se encontrem preparados para o que isso implica. Um acerto entre governos nacionais em prol da defesa do patrimnio natural de pases detentores de diversidade biolgica expressiva pode ser uma das poucas possibilidades de superao do atual quadro de vulnerabilidade ambiental frente s mudanas globais.

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Deve-se observar que a cooperao internacional, tanto bilateral quanto no mbito do sistema das Naes Unidas, experimenta um enfraquecimento flagrante de suas possibilidades de ao. Alguns recentes progressos relativos na negociao internacional, atravs do processo do Painel Intergovernamental sobre Florestas das Naes Unidas, que ser concludo em Nova York, em fevereiro de 1997, no se refletem ainda em um crescimento de oportunidades inovadoras de porte expressivo nesta rea. Enquanto virou regra globalmente aceita, na comunidade internacional, a frmula bilateral Norte-Sul na preparao de iniciativas especificas de discusso sobre os temas florestais (Canad-Malsia, Reino Unido-ndia, Suia-Peru, Dinamarca-frica do Sul, etc.), estes processos no se traduzem normalmente em instrumentos de cooperao, mas apenas em foros de consulta sobre temas setoriais (certificao, critrios para manejo, etc.). importante portanto, nesta fase em que o Programa virou finalmente uma realidade, chamar a ateno de outros doadores que mostraram interesse em afirmar uma presena no cenrio internacional de florestas. Paradoxalmente, at agora, mesmo os que teriam o mais direto interesse na propagao de sua existncia, isto , o Brasil e os principais doadores, pouqussimo fizeram para registrar este fato nos relevantes foros oficias, ou at chegaram a minimizar seu alcance. Do ponto de vista operacional, reflexes dessa natureza devem levar a perguntas sobre a convenincia da estratgia do Programa Piloto, na forma de seu desenho e da abrangncia de suas aes. No se trata de se buscar mais eficincia nessas aes mas, sobretudo, de caminhar no sentido de sua eficcia e de sua integrao. Ser a oportunidade de questionar e reavaliar a incluso de questes como as agrrias e urbanas, flagrantes ausncias da primeira fase, assim como a maior considerao pela Mata Atlntica. No que diz respeito desejvel possibilidade de o Programa vir a influenciar a formulao das polticas pblicas da Amaznia, cabe considerar a perspectiva potencial de envolvimento, apoio e parceria que podem ser estabelecidos com outros programas e projetos desenhados e/ou implementados na regio. H inmeras iniciativas governamentais na regio que poderiam se constituir em excelentes oportunidades de busca de sinergia com o objetivo de aperfeioar procedimentos em prol da sustentabilidade da regio. Apenas para elucidar, pode-se tomar o caso do fomento existente para a pequena produo na regio amaznica, onde o FNO constitui exemplo concreto dessa possibilidade. indiscutvel sua importncia no fomento de atividades econmicas na regio, principalmente as relacionadas agricultura familiar, agropecuria e outras de impacto ambiental expressivo. Nesse sentido, sem necessidade de vir a estabelecer novos subprogramas ou projetos nessa direo, possvel imaginar alternativas de interao do Programa Piloto com aquela fonte, para benefcio no s da regio, mas tambm dos processos tcnicos e burocrticos no interior das instituies envolvidas. Pode-se, por exemplo, apoiar estudos voltados ao levantamento da efetividade de fontes como essa, do ponto de vista da produo alcanada, da tcnica empregada e do mercado atingido, assim como dos respectivos impactos ambientais observados. Alternativamente, pode-se apoiar a formulao de propostas de sistemas de produo de produtos de viabilidade comprovada e de baixo impacto ambiental, para suprir as carncias e orientar as aes de fomento por parte das superintendncias e gerncias do Basa. A esse respeito, cabe ressaltar a existncia de vrios projetos recusados pelas fontes de financiamento tradicionais, porque utilizavam metodologias que, apesar de experimentadas na regio, eram desconhecidas pelos tcnicos daquelas instituies. Seria possvel, ainda, apoiar entidades que trabalham com agricultura familiar na Amaznia, com o objetivo de disseminar tcnicas apropriadas e de baixo impacto ambiental junto aos produtores financiados pelo FNO na regio. Exemplos como os relatados mostram que preciso ampliar e precisar o alvo das aes. Esse alvo, entretanto, no comporta apenas dimenses nacionais. Deve-se cuidar para que a dimenso internacional presente nos problemas internos seja explicitada e compreendida. Dessa compreenso dependero a eficincia e a eficcia do Programa. preciso situar devidamente essa questo. O Brasil no um pas perdulrio que lana mo de seus recursos naturais de maneira selvagem na busca de enormes lucros imediatistas. Essa apenas uma maneira de ver as coisas e, certamente, no a mais real. O Brasil um pas inserido numa lgica econmica mundial que se v impelido a lanar mo de seu patrimnio natural pelas foras de mercado presentes, externamente e internamente. Nessa leitura, seria ingnuo imaginar que apenas bons projetos demonstrativos ou excelentes mecanismos regulatrios internos conseguiriam deter essa lgica. fundamental que se invista em aes que atinjam tambm os mecanismos de mercado. Abrir-se-ia, assim,

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um espao excepcional de anlise e de ao, onde a comunidade internacional teria certamente muito para contribuir, e principalmente sua parcela mais rica, representada pelo Grupo dos Sete e os outros pases da Unio Europia. neste contexto que as discusses a serem iniciadas ganham dimenso estratgica e consolidam a esperana na solidariedade internacional.

12.4 Avanos e Entraves nas Atividades do Programa


O Programa Piloto encontra-se atualmente dividido em quatro subprogramas, alm dos componentes de recorte transversal, a exemplo do Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, diretamente vinculado Coordenao do Programa. Cada um dos subprogramas se divide em um conjunto de projetos especficos, cuja responsabilidade encontra-se compartilhada entre rgos do ministrio do Meio Ambiente, do Ibama, do ministrio da Cincia e Tecnologia, da Funai, e da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Suas atividades so coordenadas por uma comisso de coordenao, presidida pelo secretrio da Amaznia Legal do ministrio e composta por representantes dos seguintes rgos e instituies:

Secretarias de Assuntos Internacionais e de Poltica Regional (min. do Planejamento) Departamento de Meio Ambiente e Diviso de Cincia e Tecnologia (Itamaraty) Coordenadoria de Planejamento (ministrio da Justia) Secretaria de Coordenao de Programas (ministrio da Cincia e Tecnologia) Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Dois representantes de organizaes no-governamentais com atuao na Amaznia Um representante de organizao no-governamental com atuao na Mata Atlntica A Secretaria-Executiva da referida Comisso exercida pelo coordenador do Programa.

Deve-se destacar que, apesar do alto nvel de sua representatividade, a referida comisso no constitui um foro de discusso eficiente que contribua para a implementao e o aperfeioamento do Programa. A contribuio da maioria de seus membros limitada, visto que se trata de pessoas por vezes alheias tanto regio objeto da atuao do Programa como temtica enfrentada, fazendo com que as contribuies restrinjam-se a observaes de carter burocrtico e administrativo. Desde sua instalao, a Comisso tem se reunido apenas em carter formal e exclusivamente para ratificar posies assumidas e negociadas em instncias paralelas. As decises so, na verdade, desenhadas em negociaes especficas, envolvendo os rgos governamentais responsveis, os beneficirios, os doadores e o Banco Mundial. A seguir so apresentadas algumas breves observaes acerca de cada um dos subprogramas do Programa Piloto.

12.4.1 Sub-programa de Cincia e Tecnologia


O Subprograma de Cincia e Tecnologia envolve dois projetos: o Projeto de Pesquisa Dirigida e o Projeto Centros de Excelncia. O desenho desses componentes no sofreu alteraes significativas, e tampouco mudam as observaes que sobre eles se faziam h dois anos, por ocasio da edio do documento Polticas Pblicas Coerentes para a Amaznia Brasileira, em 1994. No caso do primeiro, foram constatados alguns avanos. O programa j foi efetivamente iniciado, tendo ocorrido os primeiros desembolsos no corrente ano. Foi constatada uma demanda expressiva no mbito do primeiro edital publicado, o que resultou num processo dinmico e concorrido de anlise e escolha dos projetos a serem apoiados. Tambm do ponto de vista da articulao regional deve-se registrar avanos. Os temas eleitos para a composio dos editais esto agora vinculados s definies do Conamaz, o que, at certo ponto, legitima e d transparncia ao processo de discusso. No obstante, os riscos que eram apontados no documento de 1994 continuam existindo sem que, aparentemente, tenham sido tomadas iniciativas efetivas para evit-los. Trata-se, principalmente, da possibilidade de serem amparados projetos, por este segmento, que se situem distantes das reais

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necessidades experimentadas pelas populaes da regio, em geral, e por aquelas envolvidas em outros segmentos do Programa Piloto, em particular. A observncia estrita de critrios cientficos e tcnicos na escolha desses projetos poder resultar num conjunto de pouca valia para as comunidades e populaes locais. Quanto ao Projeto de Centros de Excelncia, cabe observar que tambm foram efetivamente iniciados tendo seus primeiros desembolsos sido realizados. No entanto, nada de concreto foi feito para inverter a tendncia de evaso de bons profissionais de cincia e tecnologia da regio, em busca de melhores condies de trabalho. Enquanto no puderem ser tomadas medidas estruturais de apoio e de incentivo presena de profissionais de cincia na regio, muito pouco poder ser feito para reverter esse quadro. Est claro que so propsitos que extrapolam em muito as pretenses e as possibilidades do Programa-Piloto, no obstante, preciso encontrar solues para superar esses constrangimentos e, nesse sentido, seria legtimo que os recursos do Programa Piloto pudessem ser canalizados tambm para a busca de solues nessa rea.

12.4.2 O Sub-programa de Polticas de Recursos Naturais


Atualmente o Subprograma de Recursos Naturais constitudo de dois componentes: Fortalecimento Institucional; e Zoneamento, Monitoramento, Controle e Fiscalizao. Essa configurao decorre da juno, em 1994, dos componentes Zoneamento Ecolgico-Econmico, Monitoramento e Vigilncia, e Controle e Fiscalizao em um nico componente, e da transferncia do componente Educao Ambiental para o mbito do PD/A. Desde sua ltima verso, inmeros avanos foram alcanados sem que, no entanto, questes fundamentais fossem resolvidas. No que se refere ao Fortalecimento Institucional, foi adotada uma abordagem exclusivamente estadual das questes regionais. Na verso anterior, o Fortalecimento Institucional continha essa viso, que, entretanto, coexistia com os segmentos Monitoramento e Vigilncia e Controle e Fiscalizao, os quais garantiam uma abordagem regional maior, algo como o olhar federal sobre a regio. certo que houveram superposies preocupantes de aes na fase do estabelecimento dos estudos de pr-investimento, em que os objetivos dos diagnsticos realizados eram muito parecidos e desenvolvidos por equipes distintas, sob coordenaes tambm distintas e sem a devida comunicao. Essa situao gerou inconvenientes e constrangimentos flagrantes. As reas identificadas como piloto para o estudo e a aplicao de alternativas de gesto eram coincidentes, na maioria dos estados da regio, o que fez com que a participao dos estados se ressentisse dessa superposio, uma vez que era sobre suas administraes que recaa uma demanda concentrada por informaes e, em alguns casos, aes, resultando em gastos e desgastes. No entanto, a soluo de estadualizar o enfoque, principalmente no que se refere s aes de monitoramento e vigilncia e de controle e fiscalizao, coloca em risco as possibilidades de abordagens estratgicas de gesto ambiental, onde a lgica regional e ecossistmica pudesse ser privilegiada. Nesse sentido, a mudana de rumo observada nesse subprograma representou desperdcios significativos. Centenas de milhares de dlares foram despendidos em atividades de pr-investimento, especificamente no levantamento de informaes e desenho de alternativas para regies especficas dos estados do Amazonas, Par e Maranho, sem que tenham sido efetivamente utilizados na nova configurao do subprograma. Deve-se reconhecer que h, subjacente nova estratgia de atuao do subprograma de Poltica de Recursos Naturais, um desenho de legitimao poltica regional consistente, em que se destaca a Poltica Nacional Integrada para a Amaznia Legal, gestada no mbito do Conselho Nacional da Amaznia Legal (Conamaz). Essa legitimao se deve, em parte, ao papel da Secretaria Executiva do Conamaz, que desempenhada pela Secretaria da Amaznia Legal, do ministrio do Meio Ambiente, tambm responsvel pela coordenao do Programa Piloto. Alm disso, a nova abordagem do Subprograma considera a existncia, em quase todos os estados da regio, dos Planos Estaduais Ambientais (PEA), ratificados pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e tambm pelos Conselhos Estaduais de Zoneamento.

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Vale destacar que, apesar de ratificados por alguns Conselhos Estaduais e Comisses de Zoneamento, de um modo geral os PEAs e os POAs no tiveram uma elaborao participativa adequada, seja pelas caractersticas dos conselhos ou pela pouca internalizao do debate sobre o Programa Piloto nos mesmos. Esta carncia de participao estadual na elaborao dos PEAs e os POAs refletida at mesmo nas propostas apresentadas pelos estados, onde no foi constatada nenhuma atividade e conseqentemente recursos que visem garantir o envolvimento da sociedade na elaborao e execuo do zoneamento. No obstante, deve-se ter presente que h risco concreto de que a lgica econmica regional, vinculada por vezes aos setores da economia centrados na explorao dos recursos naturais, possa interferir no estabelecimento de procedimentos e de rotinas de controle e fiscalizao da regio por parte dos estados. No se trata de superpor aes, pelo contrrio. O fundamental que se efetivem procedimentos de comparao entre as diferentes agendas estaduais e federal no que se refere gesto ambiental e do territrio, construindo uma matriz de checagem que garanta a observncia das preocupaes estaduais e nacionais na busca da integridade do patrimnio ambiental da regio. Essas observaes tambm se aplicam s regies de Floresta Atlntica, respeitadas as inequvocas diferenas ecossistmicas e de gesto. Nesse aspecto, existem ainda grandes indefinies sobre a participao do Programa Piloto e, embora se reconhea que a presena de elementos de controle por parte dos estados seja maior e mais eficiente, pairam dvidas sobre a observncia de salvaguardas que garantam a integridade do ecossistema como um todo. Quanto ao zoneamento, a atividade avanou pouco. Ainda hoje perduram dvidas sobre a natureza do trabalho a ser enfrentado e as interrelaes com o Zoneamento Ecolgico-Econmico, de responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da presidncia da Repblica. fundamental que haja uma atitude pr-ativa por parte da coordenao do Programa Piloto nessa questo, e que essa atitude privilegie a produo de conhecimentos teis para as comunidades locais, em detrimento da produo de mapas e interpretaes regionais maiores. Do ponto de vista operacional, a questo do zoneamento tem sido tratada atravs da eleio de reas-piloto ao longo dos nove estados da regio amaznica. Novamente aqui salta vista o fato de no terem sido utilizados os estudos desenvolvidos na fase de pr-investimento do segmento, referentes s ento unidades demonstrativas dos componentes monitoramento e vigilncia e controle e fiscalizao, j que pelo menos trs das reas atualmente em estudo so coincidentes com as unidades demonstrativas definidas naqueles estudos. Como atenuante, o recente relatrio do Grupo Consultivo Internacional do Programa Piloto d mostras de que existe certa convergncia de propsitos em torno da implementao de zoneamentos voltados ao apoio produo sustentvel nas diversas reas-piloto, alm do desenho e desenvolvimento de metodologias e de critrios de zoneamento em apoio s atividades estaduais. No entanto, no existem garantias de que esse projeto venha trazer resultados efetivos a curto prazo, razo pela qual caberia reexaminar a convenincia de sua continuidade, na forma como desenhado, no bojo do Programa. Dada a importncia estratgica de suas aes, o zoneamento carece de endereo institucional mais gil e presente, requisitos que certamente no vem sendo preenchidos pela SAE que, nesse aspecto, tem demonstrado baixssima capacidade operacional. Nesse quadro, o ministrio deveria disponibilizar recursos adicionais para superar as dificuldades de desenvolvimento tcnico e de articulao com os estados, na perspectiva de que essas aes possam, no futuro, migrarem para sua esfera de competncia, o que traria inequvocas vantagens para a regio amaznica. No que se refere ao Fortalecimento Institucional, os avanos verificados dizem respeito incluso de atividades voltadas a novas categorias e agentes envolvidos com a questo ambiental a nvel local. Hoje so habilitados a receberem apoio do Projeto, alm dos rgos estaduais de meio ambiente, as Procuradorias do Ministrio Pblico, as Curadorias do Meio Ambiente e os Batalhes Florestais dos estados. Trata-se de deciso positiva, que poder trazer benefcios palpveis para o desempenho orquestrado da ao governamental nos estados, principalmente no que se refere ao coercitiva e punitiva dos agravos ao meio ambiente. No entanto, tambm aqui se constata a predominncia de apoio a

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aes de comando e controle em detrimento da induo e do apoio utilizao de outros mecanismos, tais como instrumentos econmicos, na proteo ambiental. Constata-se, tambm, a dificuldade do Programa Piloto em reconhecer a importncia da ao municipal no controle e na preveno de impactos ambientais na regio. O segmento teria muito a ganhar se pudesse contemplar apoio a iniciativas municipais, principalmente no que diz respeito organizao de instncias colegiadas de mbito local. Iniciativas desse tipo poderiam criar uma capilaridade extremamente eficiente para as aes do Programa Piloto, permitindo maior eficincia e eficcia no rebatimento local de seus projetos.

12.4.3 O Sub-programa Demonstrativo


No que se refere ao PD/A, deve-se ressaltar um extraordinrio avano, principalmente ao longo dos ltimos dois anos. O PD/A decisivamente deslanchou e avanou em passos largos no sentido de sua efetividade. Foi superada a maioria dos problemas referentes interlocuo com as representaes locais. Seu aparente sucesso fez, inclusive, com que servisse de inspirao para o desenho e concepo do segmento Educao Ambiental, originalmente localizado no Subprograma de Recursos Naturais. No obstante, necessria a busca de maior clareza no que se refere ao seu nicho especfico. O qu o diferencia, por exemplo, das aplicaes do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) para a regio, alm dos procedimentos formais e das fontes financeiras? Que semelhanas guarda com os procedimentos ora em desenvolvimento do Funbio? Explorar caminhos integradores com essas fontes adicionais poderia significar, alm de avano, a oportunidade de explicitao dos objetivos governamentais quanto abordagem dos problemas regionais. Questes como a necessidade ou no de induo de linhas de aplicao, as possibilidades de estabelecimento de procedimentos rotativos, reorientando os eventuais retornos financeiros de suas aplicaes podem ajudar a localizar o PD/A no conjunto das fontes de financiamento de projetos para a Amaznia e Mata Atlntica, criando especificidades nesta ou nas outras fontes disponveis. Tambm seria importante encontrar formas de harmonizar a implementao do PD/A com segmentos de outros projetos que parecem visar os mesmos objetivos e que ainda no avanaram na elaborao de critrios de eligibilidade, procedimentos operacionais e de desembolso, etc. Por exemplo, seria importante examinar as oportunidades para utilizar a experincia do PD/A no contexto da recente reformulao do Planafloro, em Rondnia, que levou a criao do Programa de Apoio s Iniciativas Comunitrias (PAIC), uma atividade dotada de recursos equivalentes aos do PD/A e a serem utilizado em escala estadual. A replicabilidade de suas experincias era um dos critrios que fundamentou a funo "piloto" do Programa. Ser necessria, em todos estes casos, uma ao de orquestrao que, sem dvida, no se restringe aos limites do Programa mas que certamente se enquadra nas atribuies do ministrio do Meio Ambiente, em particular da Secretaria da Amaznia Legal. Alm disso, fundamental que se atente para o carter experimental desse segmento. O PD/A foi imaginado, inicialmente, para fazer frente a uma demanda que se imaginava existir no mbito das organizaes da sociedade civil, no sentido do fomento de experincias-piloto que pudessem ser transformadoras, do ponto de vista das prticas relacionadas com os recursos naturais das reas florestadas da Amaznia e da Mata Atlntica, alm de contar com caractersticas de replicabilidade para essas regies ou para a temtica abordada. Sua contraparte institucional, o PD/B, foi prematuramente abortada, sem que se discutisse a convenincia ou a lgica dessa atitude. Embora possa-se imaginar que as instituies governamentais encontram-se contempladas em outros segmentos do Programa Piloto, no esto garantidas iniciativas institucionais inovadoras no bojo do Programa. No se trata de capacitar ou de apoiar o fortalecimento de rgos ambientais e de pesquisa. Essas questes encontram-se efetivamente contempladas em maior ou menor grau pelo Programa. Trata-se de fomentar experincias locais transformadoras, ou seja, apoio parcerias entre agentes governamentais locais e comunidades, apoio a procedimentos de gesto ambiental integrada, onde se pudesse ampliar o escopo e os instrumentos usualmente utilizados etc. Tudo indica que h um espao para inovao na forma como vem sendo desenvolvida a ao local de agentes governamentais e h sem dvida inmeras

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possibilidades de induo de linhas de ao locais, com perspectivas de mudana de comportamento no que se refere gesto ambiental. Com relao ao projeto Educao Ambiental, cabe mencionar que este desenvolveu finalmente uma verso preliminar de projeto, que se encontra atualmente em negociaes com as equipes tcnicas do Banco Mundial. formado por trs componentes bsicos: didtico-pedaggico; comunicao e divulgao; e comunidade e ambiente. A proposta de atuao pressupe uma estratgia de abordagem que envolve educadores formais, agentes sociais e comunidade em geral, utilizando todos os meios disponveis na regio, com perspectivas de desenvolvimento de propostas de inovao metodolgica e tecnolgica em parceria com as comunidades e com organizaes da sociedade civil. A mudana que fez do referido Projeto um subconjunto do PD/A, privilegiando o apoio a iniciativas de instituies da regio na forma de financiamento de projetos, parece saudvel, embora incorram na mesma preocupao delineada anteriormente para o componente, qual seja, a necessidade de definio de uma estratgia coerente de fomento a projetos, em funo da existncia de um grande nmeros de fontes de financiamento, grande parte delas no mbito do prprio ministrio. Este segmento representa, pois, apenas mais um exemplo da urgente necessidade de se estabelecerem processos lgicos e coerentes que minimizem os conflitos e deseconomias potenciais da superposio de esforos de apoio atividades de pesquisa e de apoio institucional e comunitrio nas reas afetas questo ambiental.

12.4.4 O Sub-programa de Manejo de Recursos Naturais


O Subprograma Manejo dos Recursos Naturais e Unidades de Conservao rene os componentes de Manejo Florestal Sustentvel, Reservas Extrativistas, Terras Indgenas, Recuperao de reas Degradadas, Manejo de Recursos Aquticos e Parques e Reservas, dos quais apenas os trs primeiros contam com projetos especficos. Algumas alteraes no conjunto do subprograma e no interior de seus componentes so dignas de nota. O Projeto de Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia, concebido em substituio ao projeto de Florestas Nacionais, representa o avano mais significativo do subprograma. Aps inmeras tentativas de formular uma proposta voltada exclusivamente s Florestas Nacionais, o componente finalmente atinge o mago das preocupaes: a questo do manejo florestal na Amaznia. Essa formulao surge como resposta necessidade de ampliao do escopo das atividades do Programa Piloto diretamente relacionadas com a atividade florestal e, nesse contexto, deve ser elogiada. Entretanto, alguns desafios se apresentam para a virtual fase de implementao. A transformao do Projeto Flonas para o projeto atual envolveu uma profunda reformulao conceitual e uma nova abordagem metodolgica, de carter participativo, que inclui seminrios e processos de consultas junto a representantes de movimentos sociais, ONGs ambientalistas, pesquisadores, empresrios, instituies governamentais e doadores. O projeto conta com quatro componentes:

Polticas pblicas Monitoramento e fiscalizao Floresta Nacional do Tapajs Iniciativas promissoras de bom manejo florestal na Amaznia.

Os executores sero, em sua maioria, organizaes no-governamentais locais, instituies de pesquisa do setor florestal e empresas privadas. Alm disso, um conselho consultivo composto de representantes do setor privado, comunitrio, governos dos Estados ser responsvel pela avaliao do projeto e monitoramento do desempenho de suas atividades. Um dos principais avanos do referido projeto foi a ampliao da anlise dos problemas e fatores limitantes do bom manejo florestal, ultrapassando a anlise florestal strictu sensu. Essa anlise era caraterizada por uma abordagem simplista em termos institucionais, socioeconmicos e polticos e reducionista em termos ecolgicos. Ao ultrapassar essa concepo, o Projeto se baseou numa viso mais abrangente, privilegiando o tratamento de problemas intersetoriais que desestimulam o bom manejo florestal, a participao das populaes tradicionais das unidades de conservao, a exemplo do

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componente Flona Tapajs, o apoio a iniciativas j em desenvolvimento por empresas, cooperativas e associaes de produtores e a reformulao em escala piloto do sistema de monitoramento florestal. Outro avano importante foi o prprio processo de elaborao do projeto, que teve carter fortemente participativo. No componente Flona Tapajs, por exemplo, as comunidades tiveram representao significativa nos seminrios de preparao das diferentes verses do projeto, inclusive na verso final. No entanto, estes desafios implicam mudana da filosofia orgnica das instituies governamentais envolvidas. O uso de mtodos participativos de concepo, implementao e avaliao de projetos algo novo para uma parcela significativa dos profissionais de instituies pblicas. Isso requer um srio esforo para a resoluo de antigos e novos conflitos com as populaes locais e, ainda, um forte programa de reciclagem e atualizao profissional. Por exemplo, deveriam ser evitadas contradies como aquleas relacionadas com a implantao do projeto ITTO no Tapajs, cujo desenho entra em conflito com os objetivos do Programa Piloto nesta Flona. Outro grande desafio a internalizao das experincias e resultados deste projeto a nvel governamental. Isso se deve especialmente natureza intersetorial dos problemas florestais, o que leva necessidade de aes integradas de vrias instituies que tradicionalmente tm polticas no sincronizadas e, freqentemente, contraditrias. Nesse sentido, aqui como em outras iniciativas inovadoras, no h garantias de que as boas experincias sero absorvidas e consideradas no seio dos espaos tradicionais da administrao pblica. Destaca-se ainda que o fato de o presente projeto ter sido derivado de outro, com pretenses e modus operandi distintos, resultou em um desenho desproporcional entre o que se pretende e os recursos disponveis, podendo acarretar limitaes srias para seu desenvolvimento. O Projeto Reservas Extrativistas encontra-se em pleno desenvolvimento e essa vantagem implica a evidncia de estar apresentando alguns problemas tpicos de incio da fase de implementao. As observaes sobre esse segmento devem ser, portanto, ponderadas face essa evidncia. Oxal se pudesse estar enfrentando o mesmo tipo de dificuldades em outros segmentos, que sequer foram iniciados, ou que no dispem ainda de condies de implementao. Os principais problemas situam-se na questo gerencial e na questo da liberao de recursos. Conforme sinalizado em documentos anteriores, verificam-se dificuldades de relacionamento entre a administrao pblica federal e as comunidades e organizaes envolvidas em sua implementao, principalmente no que se refere aos repasses de recursos e/ou prestao de contas. praticamente impossvel exigir eficincia na administrao de recursos financeiros por parte de comunidades locais, quando o governo no respeita prazos no repasse desses recursos. Considerando que a maior parte do custo dessa fase de implementao gerencial e, portanto, gasto na resoluo de questes administrativas, deveria haver uma postura diferenciada na alocao, gasto e prestao de contas desses recursos, alm de uma assistncia permanente por parte dos profissionais que estaro envolvidos na anlise financeira dos desembolsos. No se deve menosprezar o fato que as atividades desse projeto esto condicionadas s possibilidades de transporte e comunicao, que na Amaznia deixam muito a desejar. Cabe ressaltar que as medidas que permitiro garantir a sustentabilidade econmica das reservas passam, necessariamente, pela redefinio de polticas orientadas ao aumento de preos dos produtos extrativistas, sem o que a eficincia na conduo do projeto estar comprometida (ver captulo 11). Questes dessa natureza envolvem tempo de maturao e de deciso, razo pela qual necessrio que se equacione, desde j, a continuidade do projeto para alm do perodo dessa primeira fase do Programa Piloto. A experincia de quase dois anos de trabalho, mostra que, apenas com os atuais instrumentos disponveis, ser impossvel atingir patamares diferenciados no nvel de renda das populaes locais ao longo dos quatro anos de durao do projeto. O projeto Terras Indgenas, desde o incio de sua negociao, priorizou por iniciativa do ento presidente da Funai, Sydney Possuelo, o objetivo da demarcao das terras. Desde 1994, houve cinco presidentes diferentes no rgo. Neste perodo houve complexas negociaes que levaram a repetidas

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mudanas na seleo das reas (veja o captulo 8 desta publicao sobre assuntos fundirios) e at na disponibilidade de outros setores do governo brasileiro em manter este componente dentro do Programa (veja o apndice 1 dedicada ao histrico). Estes fatos causaram preocupaes entre os doadores e repetidas iniciativas de Amigos da Terra, GTA, Instituto Scio-Ambiental e outras ONGs em favor da confirmao deste objetivo. Neste difcil contexto deve ser positivamente ressalvada a atuao dos tcnicos da Coordenao de Projetos Especiais da Funai, incumbida do Programa Piloto e entre as instncias do rgo que ainda preservam sua credibilidade. Deveriam ser flexibilizados os critrios procedimentais referentes aos trabalhos de demarcao fsica, permitindo Funai conduzi-los por administrao direta sempre que esta alternativa ao processo licitatrio possa viabilizar a participao das comunidades, organizaes indgenas e outras ONGs parceiras. Seria tambm o caso de reintroduzir atividades de cooperao tcnica para projetos de gesto de recursos naturais e alternativas econmicas, assim como de monitoramento e fiscalizao de permetros, tendo em vista que a Funai no tem competncia para formular ou executar projetos desta natureza, e que o PD/A supe uma capacidade de formulao que no pode ser inicialmente alcanada pelas comunidades indgenas. O subcomponente que trata do fortalecimento institucional parece destinado a no ter efeitos muito significativos. Melhoras relativas na poltica indigenista dependem de reformulao ampla da estrutura atual do Estado. A Funai no tem a vitalidade necessria para se auto-reestruturar, sendo necessrio discutir a questo para alm dos seus limites institucionais. O componente Indgena pode oferecer aos doadores uma interessante oportunidade de desdobramento. Poderia ser considerada a proposta de serem includas todas as terras situadas na bacia amaznica que ainda demandam identificao e demarcao dos seus limites. Esta incluso respaldaria politicamente uma estratgia para concluir o processo demarcatrio, ressalvadas evidentemente as potenciais demandas territoriais de ndios isolados, ou relativas a ampliaes de demarcaes passadas que no possam ser imediatamente quantificadas e resolvidas. A situao das terras indgenas na Amaznia, aps o decurso dos prazos previstos pelo decreto 1775 quanto ao processo de contraditrio, apresenta o seguinte quadro: de um total de 364 terras indgenas na regio, 171 esto homologadas, 12 so terras reservadas atravs de decretos antigos, que ainda precisam ser demarcadas e homologadas, 57 esto delimitadas (sete das quais j tem demarcao fsica concluda), sete esto identificadas e j encaminhadas ao Ministrio da Justia, 78 encontram-se em processo de identificao, havendo ainda 39 a serem identificadas. Esto j previstas no Programa Piloto a identificao (em curso) de 42 terras e a demarcao fsica de outras 58 (15 em curso), sendo que a FUNAI prev que poder identificar e demarcar um nmero maior de terras do que o inicialmente previsto, com o mesmo montante de recursos j liberado (isto j est ocorrendo em relao s identificaes). Portanto, uma vez efetivadas as identificaes e demarcaes previstas, e considerando as cinco identificaes e demarcaes que esto sendo realizadas com recursos de outra origem (Prodeagro, Planafloro, Vale do Rio Doce), estaro faltando 111 demarcaes (incluindo nestas 111 as que se encontram em processo de identificao e as 39 ainda por serem identificadas), para que estejam contempladas todas as demandas de demarcao na regio amaznica, com as excees j apontadas. Estes nmeros indicam que os recursos necessrios para atingir finalmente o audacioso objetivo da Constituio de 1988 para as demarcaes da regio so da ordem de grandeza correspondente, para as identificaes, ao valor j aprovado e ao dobro do aprovado no que diz respeito s demarcaes fsicas. Evidentemente, estas estimativas teriam que ser detalhadas pela Funai para poder dispor de uma previso oramentria mais exata.

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APNDICES APNDICE I 6 ANOS DE PROGRAMA PILOTO

1990

18 de junho Em carta enviada pelos Amigos da Terra para os pases do G-7 aos respectivos chefes de estado e de governo, em preparao para a reunio de Cpula de Houston, se solicita uma ao urgente, coordenada e emergencial em defesa das florestas amaznicas e de suas populaes tradicionais, definidas como povos da floresta. O chanceler alemo Kohl sinaliza nas semanas seguintes uma disponibilidade para discutir o assunto. 17 de julho Em Houston, os lderes dos pases do G-7 incorporam em sua declarao final vrias consideraes e compromissos sobre o tema das florestas. O mais significativo a deciso de colaborar com o governo brasileiro sobre um programa piloto abrangente para contrabalanar as ameaas s florestas tropicais daquele Pais. A Declarao Final dos Sete solicita ao Banco Mundial a preparao de uma proposta, em coordenao com a Comisso da Unio Europia. O Presidente Bush e o Chanceler Kohl ligam pessoalmente para o Presidente Collor. 18 de julho Em carta enviada aos chefes de estado e de governo do G-7 e ao Presidente do Brasil, Amigos da Terra exprime satisfao pela deciso tomada em Houston, solicita aos governos que o programa seja baseado em doaes, e no em emprstimos, pedindo uma definio rpida da proposta de atividades. 12 de outubro Uma Comisso Interministerial criada pelo governo brasileiro para formular uma primeira proposta ao Banco Mundial e Comunidade Europia. Dezembro Em Washington, sem nenhum comunicado ao pblico, se renem representantes do Banco Mundial, da Comisso da Comunidade Europia e do governo brasileiro para elaborar um primeiro esboo do programa.

1991

Janeiro Segunda reunio tripartite em Braslia. Obtida informalmente uma cpia do primeiro esboo, Amigos da Terra envia uma carta para as vrias partes envolvidas, solicitando uma consulta com entidades no-governamentais amaznicas e internacionais em relao ao desdobramento do processo de redao. 4 de maro

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Uma terceira reunio tripartite se realiza em Bruxelas. O governo brasileiro apresenta um oramento para 1 bilho e 566 milhes de dlares. O programa inclui componentes de natureza extremamente variada, como, por exemplo, um enorme projeto de plantaes na Amaznia Oriental apresentado pela CVRD, a criao de seis centros de excelncia cientfica nas capitais dos estados amaznicos, etc. O governo brasileiro defende a tese de que no deveria ter participao de ONGs na definio do programa, mas apenas, e de forma limitada, em sua implementao. A Secretaria de Meio Ambiente convoca algumas ONGs em Braslia para tomarem conhecimento da proposta de Programa. 9-10 de abril Amigos da Terra organiza uma reunio entre especialistas independentes, em So Paulo, para discutir a proposta de Programa. Aps a reunio, a entidade envia uma nova carta solicitando a excluso de projetos com finalidades comerciais do financiamento do Programa, que deve acontecer atravs de doaes para pequenas atividades beneficiando as populaes da regio. Se argumenta que a escolha dos projetos demonstrativos, feita com base em um estudo da Sudam sobre plos de desenvolvimento, no atende tais necessidades. Tambm se solicita que a proposta de plantao na rea de Carajs, no valor de 1 milho de dlares, seja retirada do Programa. 10 de maio. Quarta reunio tripartite no Rio de Janeiro. Pela primeira vez, realizada uma breve consulta com quatro ONGs (IEA, Sopren, Fundao SOS Amaznia, CEAPS - Sade e Alegria). As entidades circulam um documento em que defendem os objetivos e a filosofia do Programa, mas alertam sobre a incoerncia dos mecanismos propostos para gesto e os critrios escolhidos para alocao de recursos, assim como sobre a ineficincia das agncias que devero implement-lo (em particular, o Ibama) e a falta de coordenao com as polticas governamentais. 7 de junho Amigos da Terra organiza uma reunio em Luxemburgo, com a participao da Comisso Europia, do governo brasileiro e de vrias ONGs europias e amaznicas. Pela primeira vez, as ONGs questionam publicamente os objetivos e a proposta de operacionalizao do Programa. A Declarao final solicita maior envolvimento da sociedade, ao mesmo tempo em que pede aos Sete um claro compromisso financeiro. Junho Vrias ONGs brasileiras, especialmente das regies Sul e Sudeste, se posicionam contra o Programa Piloto com base em diversos argumentos, como oposio intromisso internacional, averso a grandes projetos, falta de participao, falta de um componente fundirio, etc. Em geral, duramente criticada a atuao daquelas ONGs, como Amigos da Terra, que tentam participar do processo de discusso e formulao do Programa. 26 de junho O Presidente Fernando Collor assina o decreto 153 cancelando incentivos fiscais para atividades que causam a destruio de florestas primrias, estabelecendo normas para as superintendncias do Ibama e os governos estaduais fiscalizarem os empreendimentos.

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1 de julho 13 ONGs brasileiras se renem em Braslia e aprovam um documento no qual declaram apoio para os objetivos gerais do Programa Piloto, reconhecem que se trata do primeiro exemplo de modificao no relacionamento entre governo e sociedade civil e advertem que os objetivos do Programa devero ser alcanados tambm atravs de medidas normativas e decises polticas. Entre os itens abordados esto a demarcao de terras indgenas, o preo da borracha, a alocao dos recursos congelados do FNMA e a corrupo no Ibama. 2 de julho As mesmas 13 ONGs fundam o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), aberto participao de outras entidades. Entre os principais promotores da iniciativa esto o Instituto de Estudos Amaznicos, a Fundao Vitria Amaznica, o Movimento pela Sobrevivncia na Transamaznica, o IPHAE, o Projeto Sade e Alegria. Algumas semanas depois, o Conselho Nacional dos Seringueiros se junta ao grupo. 4 de julho O Secretrio Adjunto de Meio Ambiente, Eduardo Martins, envia uma carta para Amigos da Terra, em resposta a uma solicitao enviada em 10 de junho, informando que o governo tomar medidas urgentes para o aumento do preo da borracha e a liberao dos fundos do FNMA para os projetos j aprovados. 12 de julho Amigos da Terra circulam Mind the Gap, a primeira publicao com consideraes e recomendaes sobre o Programa Piloto. Se reconhece que a proposta de Programa Piloto reflete uma mudana significativa na postura do governo brasileiro em relao a Amaznia. Mas tambm se aponta para a falta de uma estratgia para ligao com as polticas e prticas econmicas nacionais e internacionais e para necessidade de utilizar parte dos recursos para compensao financeira e estabilizao de preos de commodities. O Programa Piloto, afirma o documento, deve tentar criar as condies para uma economia amaznica em vez de uma economia de fronteira. 15 de julho Comea a Cpula do G-7 em Londres. Amigos da Terra, a Fundao Vitoria Amaznica e o Projeto Sade e Alegria participam, atravs de encontros com representantes de vrios pases. 17 de julho Em Londres, a Cpula do G-7 acusa o recebimento da proposta para o Programa Piloto e a endossa de forma genrica, sem compromissos especficos em relao aos recursos financeiros. Setembro Na nova verso do Programa, em preparao para a primeira reunio dos doadores, faz-se referncia pela primeira vez a um papel formal para a comunidade de ONGs da regio, e se reconhece que os investimentos, a poltica fiscal e a poltica de preos devero ser coerentes com os objetivos ambientais.

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7-8 de dezembro Em Genebra se realiza a primeira reunio dos Participantes. O oramento do Programa Piloto reduzido para US$ 250 milhes, dos quais 50 como fundo multilateral a ser administrado pelo Banco Mundial com recursos dos pases do G-7, e o restante atravs de acordos bilaterais de co-financiamento. A contrapartida brasileira fixada em 25 milhes. Amigos da Terra e o IEA (representando o GTA) so brevemente recebidos em um caf-damanh, mas no permitida sua participao.

1992

Maro No Banco Mundial criado o Fundo Fiducirio para as Florestas Pluviais, para administrar o componente multilateral do Programa Piloto, com um total de US$ 52 milhes. Os principais doadores so Alemanha e Comisso da Comunidade Europia. Tambm participam Japo, Itlia, Reino Unido, Holanda, Estados Unidos e Canad. Em sua verso final, o Programa est dividido em trs subprogramas estruturais (Poltica de Recursos Naturais, Unidades de Conservao e Manejo de Recursos Naturais, Cincia e Tecnologia) e um subprograma de projetos demonstrativos (na realidade, apenas os projetos demonstrativos de tipo A sero mantidos na prtica). Maro O Secretario de Meio Ambiente Jos Lutzenberger substitudo interinamente pelo Secretario de Educao Jos Goldenberg. 5 de junho No dia em que comea no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), o governo brasileiro edita o Decreto 563, que institui formalmente o Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil e cria sua Comisso de Coordenao, que inclui a participao de trs representantes de ONGs (dois da regio amaznica e um da mata atlntica). Julho O Secretario interino de Meio Ambiente, Jos Goldenberg, substitudo pelo Secretario Flvio Perri. Julho Em Munique se realiza a Cpula do G-7. O recente fracasso nas negociaes sobre florestas na UNCED leva os lderes a fazer referncias genricas a este tema, incluindo o Programa Piloto. Outubro No novo governo do Presidente Itamar Franco a antiga secretaria de Meio Ambiente transformada em Ministrio, e nomeado o Ministro Fernando Coutinho Jorge.

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1993

7 de maro O Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil solicita a retirada do projeto Demarcao de terras indgenas do Programa Piloto. Uma nota enviada a Embaixada alem leva o prprio Ministro de Meio Ambiente a pedir explicaes ao Itamaraty. Amigos da Terra envia uma carta s principais autoridades do governo brasileiro, solicitando um imediato esclarecimento e a confirmao do projeto. Maro O Banco Mundial anuncia a criao e a composio do Grupo Consultivo Internacional (IAG), formado por especialistas externos selecionados por seu conhecimento nas reas focalizadas pelo Programa. Os doze membros so propostos pelos governos que participam do Programa, mas no os representam, mantendo um papel independente. Junho O Presidente da Repblica submete o Acordo-Quadro para o financiamento do Programa Piloto aprovao do Senado brasileiro. Julho Primeiro encontro do IAG em Braslia. Gerd Kohlepp, alemo, eleito Presidente. Agosto Aps a notcia de uma chacina na fronteira entre Brasil e Venezuela, em que garimpeiros assassinaram um nmero no precisado de ndios Yanomami, o governo federal anuncia a criao de um Ministrio da Amaznia Legal, assumido pelo diplomata Rubens Ricupero. Outubro O Ministro de Meio Ambiente Fernando Coutinho Jorge pede demisso e substitudo pelo Ministro Rubens Ricupero. O Ministrio de Meio Ambiente vem a incorporar a pasta da Amaznia Legal.

1994

Fevereiro O IAG se rene pela segunda vez, em Braslia, e redige um relatrio sobre o progresso do Programa, que o define como altamente complexo e inovador mas observa que sua implementao mais lenta do que esperara-se. 25 de fevereiro Aps aprovao do Congresso, o Acordo-Quadro para o financiamento do Programa finalmente assinado entre representantes do Banco Mundial e do governo brasileiro. 23 de maro GTA e Amigos da Terra circulam Polticas Pblicas Coerentes para Regio Amaznica, um documento visando a harmonizao das polticas pblicas com os objetivos do Programa Piloto. A publicao critica o atraso na implementao do programa, que gerou expectativas entre as populaes locais ao longo de um complexo processo preparatrio. O documento alerta sobre o perigo de que as condies que levaram a uma parcial reduo nas taxas de desflorestamento possam repercutir negativamente a mdio e longo prazo. So fornecidos subsdios e solicitadas medidas para evitar contradies entre as atividades do Programa e as polticas e prticas governamentais. 23 de maro

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Em Bruxelas se realiza a primeira reunio dos Participantes aps a de Genebra de 1991. O Brasil representado pelo Chefe de Gabinete do Ministrio de Meio Ambiente e da Amaznia Legal, Srgio Amaral, que defende a realizao de uma sesso com participao de ONGs. Os representantes de Amigos da Terra, GTA e Grupo de Trabalho Europeu sobre Amaznia (EWGA) podem expor suas preocupaes pelo atraso na implementao do Programa e formular suas recomendaes. O chefe de delegao do Banco Mundial, Rainer Steckan, reconhece falhas na conduo do processo e promete tomar medidas imediatas para agilizar o avano das atividades. Abril O Ministro de Meio Ambiente, Rubens Ricupero, substitudo por Henrique Brando Cavalcante, ex-integrante do IAG do Programa Piloto. Maio O Banco Mundial, de acordo com uma das decises tomadas em Bruxelas, cria uma unidade para acompanhamento do Programa Piloto em Braslia. Agosto Rene-se em Braslia o IAG que, apesar de louvar o desenho do Programa, observa com preocupao os vrios obstculos burocrticos que inviabilizam sua implementao. 21 de setembro assinado o primeiro acordo de doao do Programa, relacionado com o projeto de Centros de Cincias e Pesquisa Dirigida. Outubro So assinados acordos de doao para PD/A, Educao Ambiental, Reservas Extrativistas e Projeto de Polticas de Recursos Naturais.

1995

1 de janeiro Gustavo Krause o novo Ministro do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Jos Seixas Loureno ser nomeado Secretario para a Amaznia Legal. Na nova administrao, esta secretaria assumir o Programa Piloto, que vem a ser coordenado por Jos Edil Benedito. O Programa entra finalmente em sua fase de implementao. 31 de janeiro Entra em vigor o acordo de doao para os Projetos Demonstrativos (PD/A), o componente do Programa especificamente ligado a propostas inovadoras apresentadas por organizaes da sociedade civil. 16 de fevereiro Entra em vigor o acordo de doao para o projeto Reservas Extrativistas, que passa a se constituir como um componente especfico do Programa, no mais ligado ao de Florestas Nacionais. 21 de fevereiro Entra em vigor o acordo de doao para os projetos Centros de Cincia e Pesquisa Dirigida. 11-17 de maro Realiza-se em Manaus um seminrio de planejamento para o Projeto de Educao Ambiental.

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27-31 de maro Realiza-se em Braslia o Seminrio de lanamento do projeto Reservas Extrativistas. 7 de abril Aps anos de negociaes, Brasil e Alemanha assinam o acordo que prev o desembolso de 20 milhes de dlares para o projeto de demarcao de terras indgenas. Apesar das objees anteriores do Itamaraty ao uso de recursos de origem externa para este fim, desta vez o prprio Ministro das Relaes Exteriores, Felipe Lampreia, que assina o acordo. 29 de maio - 9 de junho Se rene em Braslia o IAG, que observa progressos na implementao do Programa e recomenda maior apoio para as entidades no-governamentais atravs do GTA. 1 de julho O Banco Mundial transfere para Braslia a unidade de coordenao do Programa Piloto. Julho Se realiza em Belm o terceiro encontro dos Participantes. 11 de julho O Banco Mundial libera 2.1 milhes de dlares do Fundo Fiducirio, complementando os recursos alemes para demarcao, sinalizao, vigilncia e proteo das reas indgenas. Setembro Em ocasio da visita do Presidente Fernando Henrique Cardoso Bruxelas, assinado termo de cooperao entre o Brasil e a Comisso da Unio Europia para o desenvolvimento, no quadro do Programa Piloto, de um Projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, visando alcanar a implementao integrada e coordenada de seus componentes, de forma a garantir uma gesto satisfatria do Programa e a formulao de polticas pblicas para a regio amaznica. Amigos da Terra envia uma carta cumprimentando as autoridades brasileiras, por atender com isso uma antiga reivindicao das ONGs. 21 de novembro Entra em vigor o acordo de doao para o Subprograma de Poltica de Recursos Naturais. 8 de dezembro Entra em vigor o acordo de doao para o projeto Terras Indgenas.

1996

Janeiro Aps um longo e difcil processo preparatrio e de consulta sociedade, os especialistas contratados pelo governo terminam a redao do projeto de Manejo Florestal, que vem a substituir o antigo projeto Florestas Nacionais (FLONAS), e que introduz importantes elementos de novidade conceptual no Programa, pregando o uso sustentvel dos recursos madeireiros. 4-8 maro Quinta reunio do IAG em Braslia. Maro

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concluda a redao do programa de trabalho do projeto Terras Indgenas, incluindo a identificao e delimitao de 12 reas indgenas e a demarcao de 22 reservas. 24-26 de maro Em Belm realizado o primeiro seminrio para a elaborao do projeto de Gesto, Monitoramento e Polticas, com participao de representantes da sociedade civil. So apenas traadas linhas gerais de atuao e propostas para critrios e indicadores a serem usados na formulao do projeto. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento participar do projeto, entrando formalmente na conduo de um componente do Programa. 2-10 de julho Sexta reunio do IAG com trs misses de campo. Agosto Em preparao para a Reunio dos Participantes em Bonn, prevista para os dias 9-12 de setembro, Amigos da Terra e GTA circulam um novo documento de discusso sobre a necessidade de harmonizao das Polticas Pblicas com os objetivos do Programa Piloto, elaborado com a participao de vrias ONG e especialistas. Setembro Reunio dos Participantes em Bonn, a primeira com plena participao das ONGs. Os doadores exprimem satisfao pelos avanos na implementao, mas, com exceo da Alemanha e da Unio Europia, no chegam a formalizar compromissos concretos significativos. Uma reunio sobre possveis doaes adicionais marcada para maro de 1997.

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APNDICE II A ESTRUTURA ATUAL


RESUMO DAS INFORMAES DOS SUB-PROGRAMAS E PROJETOS

SUB-PROGRAMA POLTICAS DE RECURSOS NATURAIS PROJETO POLTICAS DE RECURSOS NATURAIS

Objetivos: Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs:

Definio e implementao de um modelo adequado de gesto ambiental integrado para a Amaznia Legal Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Neli Aparecida de Mello 1. Comisso de Projetos: participao de duas ONGs (FASE e ISA, indicadas pelo GTA). 2. Participao no 1 Seminrio de Detalhamento da Metodologia de Zoneamento Ecolgico - Econmico e no de Avaliao Ambiental de Projetos. 1. Fortalecimento institucional das entidades estaduais de meio ambiente. 2. Zoneamento, monitoramento, controle e fiscalizao. 3. Fortalecimento institucional das entidades executoras do zoneamento Ecolgico-Econmico. Inicialmente os componentes deveriam ter um formato de projeto prprio. No decorrer do desenvolvimento do Sub-Programa os projetos reduziramse ao fortalecimento institucional das instituies estaduais de meio ambiente (OEMAS) e das entidades executoras do zoneamento, que em muitos casos so as mesmas instituies estaduais. Desta forma optouse para unificar os projetos como componentes de um Projeto de Polticas de Recursos Naturais.

Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

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SUB-PROGRAMA CINCIA E TECNOLOGIA PROJETO PESQUISA DIRIGIDA Objetivo: Prover os conhecimentos cientficos e tecnolgicos necessrios para conservao da floresta tropical Amaznica, bem como para utilizao racional de seus recursos. Ministrio de Cincia e Tecnologia, FINEP Ernesto Costa de Paula (MCT) e Ada Gonalves (FINEP) As ONGs no tem mecanismo de participao formal neste projeto. Elas apenas podem apresentar projetos. 1. 2. 3. 4. Pesquisas sobre ecossistemas amaznicos. Tecnologias para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Infra-estrutura ambientalmente saudvel. Melhoria da qualidade de vida na Regio Amaznica.

Instituies Responsveis: Responsveis: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

O projeto PPD apoia projetos de pesquisa que so avaliados e selecionados em base competitiva, segundo normas estabelecidas em editais. Foram aprovados 22 projetos de pesquisa dirigida, no valor de US$ 5,2 milhes, apresentados por instituies como INPA, INPE, UFAC, EMBRAPA, MPEG, IMAZON, CEPLAC, Museu Nacional, Instituto de Medicina Tropical.

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SUB-PROGRAMA CINCIA E TECNOLOGIA PROJETO CENTROS DE EXCELNCIA Objetivo: Consolidar o Museu Paraense Emlio Goeldi e o Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia como centros de excelncia em cincias, com capacidade de disseminao de conhecimentos. Ministrio da Cincia e Tecnologia, FINEP Ernesto Costa de Paula (MCT) e Ada Gonalves (Finep) No prevista abcdFortalecimento e desenvolvimento institucional. Recuperao e melhoria de infra-estrutura e de equipamentos Fortalecimento da base de recursos humanos Melhoria da disseminao e informao cientfica.

Instituies Responsveis Responsveis: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

Foram aprovados vrios projetos para obras e compra de equipamentos tanto para o Museu Goeldi como para o INPA. Para facilitar o repasse de recursos foram criadas as Fundaes Pr-Goeldi e Djalma Batista no INPA. Algumas obras j foram concludas, tais como: . Complexo veterinrio, rede de gua, sistema eltrico do parque Zoobotnico e expanso da Xiloteca no Museu Emlio Goeldi. . Ampliao e restaurao da Biblioteca Educacional Clara Maria Galvo. . Abertura do Bosque da Cincia do INPA populao de Manaus.

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SUB-PROGRAMA PROJETOS DEMONSTRATIVOS PROJETOS DEMONSTRATIVOS DE TIPO A. Objetivos: Contribuir para a conservao e preservao da Amaznia, da Mata Atlntica e de ecossistemas associados, apoiando o desenvolvimento sustentvel com a participao local. O PD/A financia projetos que tenham carter demonstrativo e viabilizem o envolvimento de comunidades e organizaes no governamentais na difuso de modelos de desenvolvimento sustentvel com alto potencial de replicabilidade. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Mrio Moraes Diretamente atravs da execuo de projetos e na Comisso Paritria com presena de representantes de GTA e Rede Mata Atlntica. Os temas que norteiam a aprovao dos projetos so preservao e conservao da natureza, recuperao de reas degradadas e manejo sustentvel de recursos naturais renovveis. A Secretaria Tcnica pr-seleciona os projetos, os envia ao GAP - Grupo de Anlise dos Projetos - para o parecer. Se recomendado, o projeto enviado Comisso que o aprova, recomenda com condies ou reprova. Se recomendado com condies, enviado para a entidade proponente que pode solicitar a participao do GAPEP - Grupo de Apoio a Elaborao de Projetos - e em seguida enviado novamente a Comisso. A Secretaria Tcnica com a participao das redes de apoio (Mata Atlntica e GTA) realiza treinamentos para elaborao dos projetos do PD/A. J foram realizados treinamentos em Recife, Rio de Janeiro e Curitiba pela Mata Atlntica. Na Amaznia em Imperatriz, So Luis, Palmas, Cuiab, PortoVelho, Rio Branco, Tarauac, Boa Vista, Benjamin Constant, Breves, Macap, Manaus e Tef. No foi realizado treinamento para a gesto dos recursos.

Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

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SUB-PROGRAMA DEMONSTRATIVO PROJETO EDUCAO AMBIENTAL Objetivo: Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e conscientizao pblica. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Mrio Moraes Seminrios sobre diagnstico das entidades que atuam na rea de educao ambiental e sobre o planejamento do projeto e identificao de parcerias. 1. Capacitao de educadores ambientais; 2. Aes educativas nas atividades de gesto ambiental; 3. Produo e difuso de conhecimentos. Concepo bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa e encaminhada ao Banco Mundial para anlise e aprovao. O projeto veio recentemente a fazer parte do Subprograma Demonstrativo.

Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO RESERVAS EXTRATIVISTAS Objetivos: Nas Reservas Extrativistas do Alto Juru (AC), Chico Mendes (AC), Ouro Preto (RO), Cajar (AP), testar modelos apropriados de gerenciamento econmico, social e ambiental, aperfeioando os mtodos e procedimentos utilizados pelas populaes tradicionais na administrao dos recursos naturais renovveis. IBAMA/Centro Nacional para as Populaes Tradicionais Rafael Pinzn Rueda Participam diretamente na execuo de atividades nas reservas extrativistas e atravs de uma comisso consultiva do projeto com membros de associaes das reservas e do Conselho Nacional dos Seringueiros. Foram realizadas duas reunies da comisso consultiva do projeto. 1. 2. 3. 4. 5. Efetivao das reservas extrativistas. Organizao social e comunitria. Organizao da produo. Gerenciamento ambiental. Gerenciamento do projeto.

Instituies Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs:

Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

Vrias atividades foram realizadas, tais como: .150 aes desapropriatrias com emisso de posse para o IBAMA. . Elaborao de 3.500 exemplares de uma cartilha para divulgao dos planos de utilizao. . Treinamento de aproximadamente 500 pessoas em temas prioritrios para as comunidades (educao, sade, produo, conservao florestal, fiscalizao etc.). . Treinamento de 150 pessoas entre tcnicos do IBAMA e das associaes extrativistas para licitaes, prestaes de contas, desembolso, oramento etc.). . Construo e recuperao de infra-estrutura das reservas. . Elaborao do plano de monitoramento scio-ambiental do projeto Reservas Extrativistas.

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO RESERVAS INDGENAS Objetivos: Contribuir para a proteo e conservao das reas indgenas da Amaznia Legal atravs do melhoramento, conservao e manejo sustentvel dos recursos naturais. FUNAI Artur Nobre Mendes Participam da Comisso de Acompanhamento do Projeto, atravs de COIAB, UNI-AC, CIR-RR e FOIRN. 1. Regularizao fundiria. 2. Identificao de 42 reas, reviso de limites de 4, demarcao e sinalizao de 58. 3. Vigilncia e proteo das reas indgenas. 4. Capacitao em indigenismo e estudos sobre legislao e alternativas de mtodos de demarcao. 5. Apoio ao gerenciamento. Foram apresentados o projeto de monitoramento e controle da rea Wauip - AP, todos os POAS para 1996, aprovado o regimento interno, os critrios para o treinamento e eleito presidente da comisso o ndio Sebastio Manchinery.

Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO PARQUES E RESERVAS Objetivos: Contribuir para a proteo da biodiversidade dos ecossistemas da Amaznia Legal e da Mata Atlntica, garantindo a capacidade de autoregulao dos mesmos e minimizando os impactos antrpicos. IBAMA Sifrnio Souza Silva Participao no seminrio para discusso do Projeto Concepo bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa. Existe uma proposta de coordenao com o Projeto Unidades de Conservao do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), com objetivo de dar continuidade s atividades executadas.

Instituies Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Observaes:

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DOS RECURSOS NATURAIS PROJETO DE APOIO AO MANEJO FLORESTAL SUSTENTVEL Objetivos: Contribuir para a transformao do setor florestal na regio amaznica que resulte numa proporo crescente da produo florestal, madeireira e no madeireira, oriunda de unidades de produo onde se pratique o "bom manejo florestal". IBAMA Sifrnio Souza Silva As ONGs vm participando desde a reformulao do projeto. Na Comisso de Acompanhamento do Projeto participam, como entidades de assessoria, o CTA (AC) e o IMAZON, como entidades de base o STR de Santarm e a OSR de Rondnia. No Subprojeto Manejo Comunitrio da FLONA Tapajs participam o STR de Santarm, GDA, Projeto Sade Alegria e duas associaes de comunidades do FLONA Tapajs. Alm disso, o Imaflora foi contratado para coordenar o processo de reformulao do projeto. Resumo do(s) Componente(s): O projeto atuar em reas pblicas e privadas e est organizado nos seguintes componentes: . Anlises estratgicas para subsidiar a formulao de polticas pblicas. . Apoio e promoo de iniciativas promissoras de manejo florestal em diferentes sistemas de produo. . Desenvolvimento de um sistema operacional piloto de monitoramento e controle de atividades florestais. . Apoio ao manejo florestal na FLONA Tapajs. Observaes: O projeto foi transformado, a partir do antigo projeto Florestas Nacionais (FLONAS), e reformulado conceptualmente, e est praticamente definido. J foram identificadas 31 iniciativas promissoras, das quais 14 foram recomendadas e 7 aprovadas com restries. No componente Desenvolvimento de Sistemas Piloto de Monitoramento e Controle para Florestas de Vrzea e Terra Firme foram definidas as reas pilotos no Estado do Amazonas, no municpio de Itacoatiara, num total de aproximadamente 6 milhes de ha. Outra rea escolhida foi a rea de vrzea ao longo do Rio Juru, entre as cidades de Itamarati e Carauari. No estado do Par, foi escolhida a regio de Santarm ao sul do Rio Amazonas em proximidade da FLONA Tapajs. O componente Apoio ao Manejo Florestal na FLONA Tapajs foi definido com ampla participao local.

Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs:

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO RECURSOS NATURAIS PROJETO DE MANEJO DE RECURSOS AQUTICOS Objetivos: Contribuir para o processo de gesto ambiental e desenvolvimento sustentvel da regio amaznica, incentivando e viabilizando formas de manejo dos recursos naturais renovveis, com nfase em produtos e tecnologias ligados fauna aqutica, para melhoria de vida das comunidades regionais. IBAMA Sifrnio Souza Silva Participao em seminrio com instituies e ONGs que trabalham com recursos aquticos. Apesar de estar em fase de preparao, os documentos preliminares apontam para a seguinte composio do projeto: . Planejamento do manejo sustentvel com a participao dos diferentes atores afins. . Conhecimento dos ambientes biofsico, econmico, social e institucional. . Elaborao de um plano de atividades para o manejo de recursos naturais, considerando recursos aquticos e produtos no madeireiros, nas reas demonstrativas. Observaes: Espera-se uma melhor definio do projeto, com a participao de diversos atores envolvidos, em setembro de 1996.

Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

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SUB-PROGRAMA UNIDADES DE CONSERVAO E MANEJO DE RECURSOS NATURAIS PROJETO RECUPERAO DE REAS DEGRADADAS Objetivos: Implantar planos de recuperao, de reabilitao e de reaproveitamento de reas degradadas pelas atividades de explorao madeireira, agrcola, pecuria e por garimpagem, transformando essas reas em segmentos de atividade de explorao sustentvel, em benefcio da sociedade amaznica e nacional. IBAMA Sifrnio Souza Silva Indefinida Foi realizado um Workshop no perodo de 15 e 16 de dezembro de 94. Concepo Bsica aprovada na Comisso de Coordenao do Programa.

Instituio Responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Observaes:

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PROJETO AES E GESTO, MONITORAMENTO E POLTICAS Objetivo: Alcanar a implementao integrada e coordenada dos subprogramas estruturais e demonstrativos, de forma a garantir resultados satisfatrios em termos de gesto, monitoramento e formulao de polticas pblicas. Min. de Meio Ambiente, Rec. Hdricos e Amaznia Legal Jos Edil Benedito - Coordenador do Programa Piloto Participao do GTA e de Amigos da Terra na reunio sobre concepo bsica. 1. Acompanhamento da implementao do programa e de sua execuo. 2. Interao entre as distintas partes do programa. 3. Insero das aes do Programa na realidade econmico-social da Amaznia Legal. Foram realizados dois encontros para definir a concepo.

Instituio responsvel: Responsvel: Participao das ONGs: Resumo do(s) Componente(s):

Observaes:

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APNDICE III O QUADRO DOS FINANCIAMENTOS


PROGRAMA PILOTO PARA A PROTEO DAS FLORESTAS TROPICAIS DO BRASIL Demonstrativo de Financiamento dos Projetos Negociados e em Negociao (atualizado em agosto de 1996)

(US$ 1.000) PROJETO


Fundo Fid.

DOADORES RFT*
Alemanha

KFW

CEC**
U. Europia

Reino Unido

ODA

Alemanha

GTZ

USAID
E.U.A.

Contrapartida Brasileira

TOTAL

Poltica de Recursos Naturais Cincia e Tecnologia Demonstrativos Tipo A - PD/A Reservas Extrativistas Reservas Indgenas Gesto, Monitoramento e Polticas Total FONTE: MOD/BIRD

20.000 9.000 3.000 3.000 2.100 37.100

24.800 11.700 16.600 53.100

22.000 5.400 4.500 5.800 3.400 41.100

5.000 709 5.709

5.800 1.300 1.400 8.500

2.000 2.000

11.400 2.980 860 2.200 430 17.870

89.000 20.089 20.500 9.660 22.300 3.830 165.379

(US$ 1.000) Projetos em Negociao Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia Manejo de Recursos Aquticos Parques e Reservas Recuperao de reas Degradadas Educao Ambiental Total: Valor Previsto 18.000 7.000 22.000 9.000 8.000 64.000

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* Contriburam para o Fundo Fiducirio Alemanha, Unio Europia, Reino Unido, Estados Unidos, Itlia, Japo, Holanda e Canad. ** Em setembro de 1996, a Unio Europia anunciou contribuies adicionais de US$ 6.500.000 (Cincia e Tecnologia), 5.200.000 (Educao Ambiental), alm de 2.990.000 para assistncia tcnica. A Frana tambm anunciou uma contribuio de 2.500.000. PROGRAMA PILOTO PARA A PROTEO DAS FLORESTAS TROPICAIS DO BRASIL ACORDOS DE DOAO* Subprograma /Projeto Cincia e Tecnologia N
RFT - 021.949 CEC - 021.948 Contrapartida

Registro SIAFI 001133 001134

Valor (US$)

Data

Efetividade

Vigncia 31/03/97

Concluso

8.500.000 21/09/94 5.400.000 480.000 14.380.000 500.000 22/11/94 2.000.000 2.500.000 3.000.000 16/11/94 5.800.000 860.000 9.660.000 3.000.000 31/10/94 4.500.000 11.700.000 06/07/95 19.200.000

21/02/95

30/09/96

Cincia e Tecnologia Reservas Extrativistas

RFT - 021.957 USAID 021.952 RFT - 021.954 CEC - 026.657 Contrapartida

001135 001136 001137 001138

21/02/95

30/07/96

31/12/95

16/02/95

30/04/99

31/10/98

Projetos Demonstrativos PD/A Terras Indgenas

RFT - 026.659 CEC - 026.655 KfW 94.66.335

31/01/95

30/04/2000 30/06/2000

31/10/99

RFT - 021.953 KfW 94.65.774 Contrapartida

001154 001155

2.100.000 06/07/95 16.600.000 07/04/95 2.200.000 20.900.000 20.000.000 05/12/94 21.700.000 13/11/95 11.400.000 53.100.000

31/12/95

31/12/2000 30/06/2000

Subprograma de Poltica de Recursos Naturais** FONTE: MMA

RFT - 021.958 CEC - 026.654 Contrapartida

001139 001167

21/11/95

30/06/2000

31/12/99

* Estes valores no incluem os novos compromissos mencionados na pgina anterior ** Encontra-se em fase de assinatura, acordo de doao com o KfW no valor de DM 40.000.000,00 = U$ 24.800.000,00 p/ o SPRN

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APNDICE IV MAPA DA AMAZNIA BRASILEIRA

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