Estimando la regala ptima para la minera metlica peruana: una primera aproximacin1

Carlos Orihuela - UNALM

El manejo de los recursos naturales es un tema relevante para un pas altamente dependiente de tales recursos como el Per: durante el perodo 1992-2004 aproximadamente el 70% (en promedio) de sus exportaciones totales estuvo constituido por la venta de recursos renovables (agrcolas y pesqueros) y no renovables, mayormente minerales2. El ao 2004 las exportaciones mineras constituyeron prcticamente el 50% de las exportaciones totales, y este ltimo porcentaje sigue creciendo en los ltimos aos. As, la minera es -de lejos- el sector econmico de mayor contribucin de divisas al pas. En el mundo, una herramienta para el manejo de los recursos minerales en general son las regalas. En el Per, solo en el ao 2004 aparece la Ley 28258, en la que se implanta una regala al sector minero peruano. Esta regala equivale a una tasa (de 1 a 3 por ciento) de los ingresos por ventas. Bajo esta modalidad, el sector minero paga la regala independientemente de los impuestos normalmente aplicados, lo que ha conllevado a la fecha a un largo debate.

La Regala es un pago por el derecho de extraccin de un recurso natural al propietario del mismo, generalmente el Estado.

nen algn tipo de cargo o pago a fin de recuperar para la sociedad el valor de lo que le pertenece. El segundo est relacionado a la necesidad de los gobiernos de obtener ingresos. Conforme a la teora econmica, siempre que los gobiernos capturen ingresos de la manera ms prudente posible, se distorsionar en menor medida la produccin, el consumo y las decisiones de la economa. Visto de esta forma, no habra argumentos slidos para continuar una discusin sobre el derecho a cobrar una regala. Queda claro la necesidad y el derecho de la aplicacin de una regala, pero quiz el debate recae

la minera es -de lejos- el sector econmico de mayor contribucin de divisas al pas

Regala es simplemente un pago por el derecho de extraccin de un recurso natural al propietario del mismo, generalmente el Estado. Si el Estado es el dueo del factor tierra, entonces se le atribuirn las rentas generadas por dicho factor. Ahora bien, el derecho a cobrar regalas es un tema muy discutido. A menudo los Estados aplican impuestos u otros cargos sobre el uso de los recursos naturales, particularmente a los minerales, debido a dos aspectos. El primero est relacionado a los derechos de propiedad del recurso natural, que pueden atribuirse a la sociedad en su conjunto o pueden ser asignados a personas privadas. Cuando los derechos de propiedad del recurso natural recaen en la sociedad como un todo (Estado) y la extraccin de este recurso es efectuada por firmas privadas, los gobiernos impo-

Regala es simplemente un pago por el derecho de extraccin de un recurso natural al propietario del mismo, generalmente el Estado
1/ Este artculo es el resumen de la investigacin Estimando la regala ptima para la minera metlica peruana: una primera aproximacin realizada en el marco del Concurso de Investigacin CIES ACDI-IDRC 2005. 2/ Banco Central de Reserva del Per (2005): Memoria Anual 2005.

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Introduccin

mayormente en la magnitud de la regala y, en este caso, al sector minero peruano: esta regala ha sido apropiadamente estimada? Es apropiada para la sociedad? En otras palabras, es una regala ptima?

Grfico 1
Regala ptima de la minera
VPN de los ingresos del Estado

Regala ptima3
La regala ptima es aquella que permite al dueo de un recurso natural obtener el mximo Valor Presente Neto (VPN) de los ingresos generados por la extraccin del recurso. Si se asume que el dueo del recurso es el Estado, es probable que este busque establecer polticas diseadas para maximizar el VPN del flujo de ingresos provenientes del sector minero en el tiempo. De ser as, la regala ptima, medida como porcentaje de los ingresos o de la riqueza generada por el sector minero, no ser cero puesto que ello no generara ingresos al Estado. Dado que la regala (como tasa sobre los ingresos) va desde cero hasta el nivel ptimo (R*), el VPN se va incrementando. Una vez que se llega al nivel ptimo, incrementos adicionales en esa tasa induciran a las firmas mineras (o al sector minero en su conjunto) a dejar de invertir en exploracin o a detener el desarrollo de nuevos yacimientos y, eventualmente, si la tasa es lo suficientemente alta, al cierre de las minas. Esto causa que el VPN de los ingresos del Estado caiga eventualmente hasta cero (ver grfico 1). La pregunta relevante en este tema es: esa tasa del 1 al 3 por ciento es adecuada tanto para el Estado como para el correcto desempeo del sector minerometlico? En otras palabras, es una regala ptima?
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R*

Regala (%)

100

Elaboracin propia.

Dicho de otro modo, con esta tasa el Estado peruano maximizar sus ingresos? Otra forma de expresarlo sera: la actual regala est al lado izquierdo o al lado derecho del nivel ptimo (R*)? De ser el primer caso, las mineras no estaran pagando lo suficiente desde la perspectiva de la sociedad y, por ende, la regala debera ser aumentada. Sin embargo, si la actual tasa (de regala) se encuentra al lado derecho del nivel ptimo, sera contraproducente elevar la tasa puesto que ello reducira el VPN de los ingresos del Estado. En esta situacin, mantener la tasa actual sera bueno para el sector minero, as como tambin para el pas en su conjunto. El favorable rgimen de incentivos tributarios otorgado en los aos noventa, la relativa estabilidad econmica y la favorable coyuntura mundial en los precios de los metales sugeriran que la actual regala pudiera estar al lado izquierdo del nivel ptimo y, por ello, esta debera ser aumentada, pero esto no es as necesariamente. As, para calcular la regala ptima es necesario conocer la relacin entre la regala y el valor presente de los ingresos del Estado (la curva mostrada en el grfico 1). Desafortunadamente, para ello sera necesario disponer de los costos relevantes de todas las empresas mineras metlicas, lo que se considera informacin confidencial en todo el mundo y el Per no es la excepcin. Aun as, muchas empresas producen minerales tanto a nivel de concentrados como de contenido fino, lo que hara todava ms difcil el clculo de una regala por mineral. Ms an, sera necesario proyectar apropiadamente los ingresos mineros, lo que es una tarea difcil dadas las variaciones extremas en el mercado de metales. Ahora bien, est claro que para obtener la regala ptima es necesario capturar una adecuada fraccin de

Esa tasa del 1 al 3 por ciento es adecuada tanto para el Estado como para el correcto desempeo del sector minero-metlico? En otras palabras es una regala ptima?

3/ El autor reconoce que esta seccin se ha basado en Debate sobre los impuestos mineros, de John Tilton, en: Minera para siempre? Editor: Gustavo Lagos. Foro en Economa de Minerales, Vol. I, 2004.

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Es una buena eleccin optar por la regala basada en el ingreso bruto tal como se aplica actualmente en el sector minero peruano? La respuesta no es necesariamente afirmativa
las rentas o excedentes, pero no est claro cul debe ser la forma o el mtodo de capturarlas. Es una buena eleccin optar por la regala basada en el ingreso bruto tal como se aplica actualmente en el sector minero peruano? La respuesta no es necesariamente afirmativa. El objetivo es que, sea cual fuere el mtodo, el Estado se asegure fehacientemente de que obtendr los ingresos adecuados para la sociedad. En el caso peruano, es probable que, dadas las restricciones de informacin, la regala minera (sobre los ingreso brutos) sea la mejor opcin, al menos por el momento. De cualquier forma, la eleccin del mtodo adecuado siempre es un tema muy discutido y controversial. A estas alturas el lector se preguntar y cul debe ser la regala ptima para la minera peruana? Para responder la pregunta, el presente texto pretende determinar preliminarmente la regala ptima para la minera metlica peruana (de ahora en adelante, sector minero peruano). Para tal fin, se calcular la renta Hotelling total del sector minero peruano para el perodo 1992-2004. La regala ptima ser propuesta en base a un anlisis de los resultados.

El presente texto pretende determinar la regala ptima para la minera metlica peruana.

una regala debera ser al menos equivalente a la renta Hotelling. La renta Hotelling equivale al valor de todos los ingresos percibidos por la venta de un recurso agotable menos todos los costos marginales incurridos en su extraccin, incluyendo un apropiado retorno normal sobre el capital fijo empleado7. Si esta renta es multiplicada por el nivel de extraccin del recurso, se obtiene la renta Hotelling total (RHT)8. Ntese que esta renta equivale a un excedente econmico, lo que es coherente con la idea de regala ptima comentada en la seccin anterior. Para tener una aproximacin de la RHT (a nivel agregado) es usual sustraer del excedente de explotacin de las cuentas nacionales un retorno normal al capital empleado, con lo que se obtiene el excedente econmico. Este artificio tradicional es sugerido por las Naciones Unidas (2000). Sin embargo, tal artificio puede distorsionar el resultado cuando es aplicado al sector minero. El excedente econmico conforme al artificio en mencin puede incluir algunas cuentas significativas como gastos de exploracin, ingresos diversos y gastos financieros.

Metodologa
Se ha escrito mucho sobre la sostenibilidad del sector minero, entendindose esta como el mantenimiento no decreciente de la base productiva a fin de que las posibilidades de desarrollo de las futuras generaciones sean no menores a las actuales (Dasgupta y Mler 20014; Dasgupta 20045). Hartwick (1977) demostr que para lograr la sostenibilidad de un recurso natural agotable es necesario capturar (e invertir apropiadamente) una fraccin de los ingresos generados por su venta6. Esta fraccin se conoce como renta Hotelling. Bajo este enfoque, bastara con invertir apropiadamente la renta Hotelling en otras formas de capital para garantizar que el sector minero siempre brinde un nivel de riqueza y de bienestar no decreciente incluso una vez que los minerales se hayan agotado. En otras palabras, la sostenibilidad de dicho sector. Entonces, en el marco de sostenibilidad de Hartwick,

4/ Dasgupta, P. y K. G. Mler. Wealth as a Criterion for Sustainable Development. En: Beijer Discussion Paper Series No. 139. Beijer International Institute of Ecological Economics, 2001. 5/ Dasgupta, P. Human Well-Being and the Natural Enviroment. Oxford University Press. Londres: 2004. 6/ Hartwick, J.M. Intergenerational Equity and the Investing of Rents from Exhaustible Resources. En: American Economic Review, Vol. 67. Estados Unidos: 1977. 7/ United Nations. Integrated Environment and Economic Accounting An Operational Manual. New York: 2000. 8/ Hartwick, J.M. y A. Hageman. Economic Depreciation of Mineral Stocks and the Contribution of El Serafy. En: Toward Improved Accounting for the Environment. Editor: Lutz, E. The World Bank. Washington DC: 1993.

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de informacin de las cuentas nacionales, las que no siempre estn disponibles a nivel sectorial. Aunque la RHT se desprende del modelo de Hotelling y, por ende, est sujeta a supuestos muy discutibles, ello no significa que sea descartable para este caso. Si esta renta -apropiadamente calculada- es reconocida como un excedente econmico, entonces puede ser sujeta de pago. En otras palabras, esta renta puede ser usada como regala (ptima) en la prctica, aun cuando el modelo del que proviene sea controversial.
El excedente econmico no es necesariamente un excedente que el inversionista debera desembolsar como retribucin econmica.

Resultados
Las utilidades antes de impuestos (UA) equivalen a un retorno total. Si a este retorno se le sustrae un retorno normal, entonces se obtendra un retorno asociado a un excedente econmico. Este excedente ya excluye del excedente econmico todo tipo de retribuciones. Si se define la tasa de retorno total para un perodo t, rTt , como un retorno de las UA sobre el capital fijo empleado ( rTt = UA t / K t ), entonces la tasa de retorno total menos la tasa de retorno normal ( rt ) ser equivalente a la tasa de retorno asociado al excedente econmico ( rE t ). Formalmente:
rE t = rTt rt

Ahora bien, si se desea obtener un excedente econmico, neto de retribuciones a todos los factores de produccin que intervinieron en la extraccin del recurso natural (de manera directa e indirecta), esas cuentas o gastos deberan ser sustrados del excedente econmico convencional9. Conforme al artificio tradicional, el excedente econmico no es necesariamente un excedente que el inversionista debera desembolsar como retribucin econmica (regala) al dueo del recurso extrado, conforme sugiere la teora econmica de recursos naturales (Fisher10; Pearce y Turner11). Qu sentido tiene plantear una regala cuando esta puede ser, en la prctica, imposible de efectuar? Difcilmente un inversionista desembolsar parte o todo su excedente cuando este ltimo an incluye alguna retribucin. Una alternativa para estimar la RHT -un verdadero excedente econmico- es considerar la utilidad antes del impuesto a la renta (UA) como proxy del retorno total al capital de dicho sector. A diferencia del excedente econmico, la utilidad en mencin excluye a todas las cuentas mencionadas. Entonces, si se sustrae de la UA (del sector minero) un apropiado retorno normal al capital, se obtendr un verdadero excedente econmico, neto de retribuciones a todos los factores de produccin y, por ende, ms coherente con el desempeo sectorial. Ms an, este artificio alternativo tiene la ventaja de inferir la RHT sin necesidad

Una vez obtenida rE t , se calcula el verdadero excedente econmico (RHT) para un perodo t: RHTt = rE t (K t ) . Para ello solo se considera las tasas positivas de rE t . Una tasa negativa significa que la tasa de retorno normal no compens la tasa de retorno total. Es decir, no hubo un verdadero excedente econmico (RHT=0). Ntese que la RHT=0 no significa que el sector minero -como un todo- sea irracional. Algunas empresas tuvieron excedentes y otras no, aunque, en trminos generales, las prdidas excedieron los beneficios sectoriales. La informacin de UA fue reconstruida a partir de la informacin de utilidades netas del sector minero

9/ Tambin deberan excluirse del excedente econmico los ingresos diversos que son resultado de actividades no asociadas a la extraccin de recursos naturales. 10/ Fisher, A. Resource and Environmental Economics. Cambridge University Press: 1981. 11/ Pearce, D. y K. Turner. Economics of Natural Resources and the Environment. The John Hopkins University Press. Baltimore: 1990.

Qu sentido tiene plantear una regala cuando esta puede ser, en la prctica, imposible de efectuar? Difcilmente un inversionista desembolsar parte o todo su excedente cuando este ltimo an incluye alguna retribucin
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Cuadro 1
RHT del sector minero peruano durante 1992-2004
US$ MILLONES 2004 AO UN IR UA RHT %

rTt 4 11 19 49 52 45 10 28 17 20 31 31 41 28

rE t 0 0 4 34 37 30 0 13 2 5 16 16 26 14

RHT/ VBPMM

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Promedio

-48 69 199 657 625 643 162 672 378 441 831 1.031 1.285 6.945 -

123 89 112 218 422 322 125 150 188 396 845 438 679 4.106 -

75 159 311 875 1.046 964 288 821 566 837 1.676 1.469 1.964 11.052 -

0 0 70 607 745 641 0 384 72 218 868 750 1.254 5.610 -

0 0 3 22 28 23 0 11 2 6 20 15 18 11

UN=Utilidades Netas; IR=Impuesto a la Renta; UA=Utilidades antes de impuesto; RHT=Renta Hotelling Total; VBPMM=Valor Bruto de la Produccin Minero-Metlica. En el ao 1992, a nivel sectorial, las prdidas excedieron los beneficios, por ello no es incoherente obtener un impuesto a la renta en base a prdidas contables. Elaboracin propia.

Durante el perodo de estudio, el marco legal permiti que algunas empresas mineras reinviertan parte e incluso toda la utilidad, lo que implic que algunas empresas no aporten IR. Esta distorsin no afecta significativamente los resultados, ya que mayor utilidad implica mayor IR y la diferencia, UA, no variara significativamente. Toda la informacin del CM fue obtenida del Ministerio de Economa y Finanzas (2005)12. La informacin de UN se obtuvo de diversas fuentes como estados financieros, memorias anuales, etc. El cuadro 1 presenta los resultados de la RHT del sector minero. Para el perodo de estudio, la tasa anual de retorno total fue 28%, aunque en 1996 esa tasa lleg a 52%, la que podra parecer exagerada, sobre todo porque en dicho ao los precios de los
Durante el perodo de estudio, el marco legal permiti que algunas empresas mineras reinviertan parte e incluso toda la utilidad.

12/ Ministerio de Economa y Finanzas. Transferencia y elaboracin de los ndices de distribucin del Canon Minero. Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales. Lima, mayo de 2005.

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(UN), las que en el Per equivalen a la UA menos el Impuesto a la Renta (IR), es decir: UA=UN+IR. El IR fue calculado sobre la base de la informacin del Canon Minero (CM), el que es un pago que el Estado destina a la sociedad local donde se realiza la actividad extractiva. Dicho pago fue equivalente al 20% del IR hasta mediados del ao 2002 y luego subi a 50%. As, se asumir que IR=2CM para el perodo 1992-2002 y IR=5CM para los aos 2003 y 2004.

metales no fueron precisamente muy altos. Debe recordarse que el alto nivel de riesgo de una actividad como la minera justifica una alta tasa de retorno. Uno esperara encontrar las mayores tasas de retorno total en los aos 2003 y 2004 puesto que en tales aos los precios de los minerales alcanzaron niveles

Las minas de oro y de cobre contribuyen en gran medida a los ingresos del sector minero peruano.

el sector minero peruano ha generado importantes excedentes econmicos en algunos perodos y [] podran ser mayores en los prximos aos (debido al aumento coyuntural de los precios de los minerales), no queda claro si el gobierno capturar una fraccin apropiada de esta bonanza, al menos mediante la regala minera actual
Una mayor muestra de empresas mineras debera arrojar resultados ms precisos de tasas de retorno total y, por ende, de la RHT. Puede que ello no suceda en este caso. Si se dispusiera de mayor informacin de UA, la tasa de retorno total posiblemente aumentara para todos los perodos. De manera anloga, si solo se dispusiera de mayor informacin de activos fijos netos (AFN) dicha tasa disminuira. El resultado sera incierto si se dispusiera mayor informacin, tanto de UA como de AFN. Adems, debe recordarse que las empresas mineras no siempre presentan resultados positivos aun en coyunturas favorables de precios. De cualquier forma, dado que el tamao de muestra aplicado en este estudio es significativo, es de suponer que los cambios no seran sustanciales. Si los resultados pueden ser de alguna forma coherentes, entonces estos pueden ser apropiados para calcular una regala? Como porcentaje de los ingresos sectoriales (RHT/ VBPMM), la RHT flucta entre 0 y 28 por ciento durante el perodo de estudio, siendo el promedio anual de 11%. Los resultados determinan que en los primeros aos de la presente dcada la tasa de regala ptima sectorial (sobre los ingresos) pudo ser -en promedio- superior al 15%. En este contexto, la actual tasa de regala minera propuesta por el Estado (de 1 a 3 por ciento sobre los ingresos) parecera insuficiente. Sin embargo, no es posible concluir que esta tasa subestima ampliamente la tasa promedio anual de regala ptima. La RHT es muy variable durante el perodo de estudio y, por ende, no es razonable proponer un promedio. Adems, ese promedio depender del perodo elegido. En realidad, las tasas de rentabilidad total, aunque pueden representar de alguna forma el comportamiento sectorial, no necesariamente pueden ser utilizadas como referencia para calcular regalas. Si la

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altos. En realidad, el capital fijo empleado (K) en tales aos (2003 y 2004) fue prcticamente duplicado en comparacin a 1996. Por ello, la relacin UA/K (rentabilidad total) para el ao 1996 fue mayor que los aos en mencin. La tasa promedio anual del verdadero excedente econmico fue 14%, que fluctu de 0% para los aos 1992, 1993 y 1998 a 37% para el ao 1996. La RHT de los aos 1992 y 1993 es coherente con la coyuntura de precios deprimidos de aquel entonces. Es de suponer que la UA no compens el retorno normal esperado en esos aos. Los resultados anteriores difieren sustancialmente de los obtenidos por Otto13, quien estim dos tasas internas de retorno para el caso particular de una mina de oro y de cobre en el Per. Esas tasas fueron 14,7 y 11,8%, respectivamente. Puesto que las minas de oro y de cobre contribuyen en gran medida a los ingresos del sector minero peruano, su rentabilidad est asociada estrechamente a la rentabilidad del sector y, por ello, Otto consider estas tasas como representativas. Presumiblemente, estas tasas fueron obtenidas en base a modelos donde los precios de los metales eran bajos (en comparacin a los actuales), como fue el caso de la dcada pasada. En realidad, las tasas propuestas por Otto parecen ser muy bajas para los perodos recientes, cuando los precios de los metales fueron ms altos. Finalmente, dado el mayor riesgo de una actividad como la minera, es razonable asignar, para ciertos perodos, una tasa de retorno mayor a las propuestas por Otto.

13/ Otto, J. Position of the Peruvian Taxation System as Compared to Mining Taxation. Systems in Other Nations. Documento de trabajo preparado para el Ministerio de Economa y Finanzas. Per: 2002.

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tasa de rentabilidad (sectorial) es igual a cero en un perodo dado, ello significara que ninguna empresa tuvo beneficios en tal perodo. En consecuencia, ninguna empresa debe pagar una regala. Esto es errneo. Algunas empresas pudieron tener rentabilidades altas y, por ende, pudieron pagar regalas. Debe recordarse que las tasas de rentabilidad y la RHT obtenida reflejan un comportamiento promedio del sector. Adems, si la empresa minera est funcionando y tiene una rentabilidad cero o negativa, de todas formas debe pagar regala. Debe recordarse que la regala no se paga por el derecho de venta, sino por el derecho de extraccin del recurso natural. Entonces, si la RHT es igual a cero, ello no debera significar que el sector minero no debi pagar una regala. En otras palabras, debido a su carcter agregado, los resultados no proporcionan mucha ayuda para determinar una regala ptima. En razn de los importantes excedentes econmicos generados durante el perodo de estudio (por ejemplo, en los aos 2003 y 2004), y aunque se presume que en los prximos aos esos excedentes sern an mayores, no existe la seguridad de que la regala minera actual capture una parte razonable de tales excedentes.
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En sntesis, la informacin agregada sectorial no permite determinar una regala ptima para el sector minero. El motivo es la alta variabilidad de la rentabilidad entre las empresas mineras, ya que una regala ptima debe ser diferenciada por empresa minera. Para que esto suceda es necesario obtener informacin de costos de produccin de al menos una parte representativa del sector minero. Caso contrario, una alternativa sera seguir calculando la regala minera en funcin a los ingresos, aunque ello no garantice que esa regala maximice los beneficios de la sociedad. En otras palabras, que sea una regala ptima.

Conclusiones y recomendaciones
Con la informacin disponible (informacin agregada) es prcticamente imposible determinar una regala ptima para el sector minero peruano. La gran variabilidad de las rentabilidades al interior del sector minero no permite sugerir una regala ptima promedio. A pesar de que se ha evidenciado que el sector minero peruano ha generado importantes excedentes econmicos en algunos perodos y que adems tales excedentes podran ser mayores en los prximos aos (debido al aumento coyuntural de los precios de los minerales), no queda claro si el gobierno capturar una fraccin apropiada de esta bonanza, al menos mediante la regala minera actual. No queda claro si esta regala es ptima. Conforme a los resultados, parecera que esta regala subestima el valor de una regala ptima. Sin embargo, se requiere mayor informacin para corroborar esto. Finalmente, este estudio resalta la necesidad de disponer de mayor informacin de los costos de produccin a fin de calcular una apropiada regala, no solo para el sector minero, sino tambin para otros sectores extractivos de recursos naturales del Per. No debe olvidarse que el Per ha dependido y depender en gran medida de la venta de estos recursos y, por ende, debe asegurarse una adecuada retribucin por su uso.

el Per ha dependido y depender en gran medida de la venta de estos recursos y, por ende, debe asegurarse una adecuada retribucin por su uso
Este estudio resalta la necesidad de disponer de mayor informacin de los costos de produccin a fin de calcular una apropiada regala.

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