O Processo Oramentrio Brasileiro como Instrumento de Accountability

Arlindo Carvalho Rocha RESUMO Este artigo dedica-se a esclarecer como o processo oramentrio brasileiro, entendido como o conjunto dos instrumentos legais e dos procedimentos tcnico-administrativos decorrentes, definidos e implantados pelo Estado e que devem ser seguidos pelas entidades e agentes pblicos, se articula em relao aos seus trs principais instrumentos constitutivos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) e como essa articulao permite a responsabilizao permanente dos gestores pblicos mediante a integrao efetiva das formas de accoutability relativas ao processo eleitoral e ao controle institucional durante o mandato.

INTRODUO pacfico o entendimento de que a qualidade das sociedades democrticas modernas est diretamente relacionada pratica da accountability, entendida esta como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em relao aos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade. No Brasil, a par das dificuldades sempre proclamadas em relao ao exerccio do controle social e institucional das atividades governamentais, alguns avanos tm sido conseguidos no sentido de criar e ampliar as possibilidades reais de promoo da accountability. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) inovou ao tratar do oramento pblico e instituir um processo oramentrio aqui entendido como o conjunto dos instrumentos legais e dos procedimentos tcnico-administrativos decorrentes, definidos e implantados pelo Estado e que devem ser seguidos pelas entidades e agentes pblicos que permite o planejamento da ao governamental em bases mais consistentes e, o mais importante, que possibilita o estabelecimento de um vnculo efetivo das propostas eleitorais, naquilo que se pode chamar de promessas de campanha, com o planejamento das aes de governo para o perodo do mandato e deste com as propostas anuais e suas conseqentes aes efetivas, estabelecendo assim, mediante um vnculo instrumental, a necessria ligao entre as formas de accoutability relativas ao processo eleitoral e ao controle institucional durante o mandato. Nesse sentido e considerando-se a relevncia do entendimento dessas relaes como instrumentos reais e efetivos para a promoo da accountability na sua plenitude, entende-se justificvel um trabalho que se prope a esclarecer como o processo oramentrio se articula em relao aos seus trs principais instrumentos constitutivos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) e como essa articulao permite a integrao efetiva das formas de accoutability. Com esse objetivo, o presente trabalho organiza-se em trs partes principais, alm desta introduo. Inicialmente discute-se o conceito da accountability como forma de responsabilizao democrtica dos agentes pblicos e como o processo oramentrio se enquadra e refora esse contexto. A seguir, apresenta-se o processo oramentrio no Brasil,

caracterizando as suas trs leis constitutivas: PPA, LDO e LOA mostrando-se como essas leis se articulam e como essa articulao permite a realizao da accoutability de forma integrada. Finalmente, nas Consideraes Finais so apontadas algumas questes que, por representarem verdadeiramente desafios prpria implementao da accountability, merecem maior reflexo e estudos. ACCOUNTABILITY E ORAMENTO J se tornou lugar comum dizer-se que o termo accountability no tem traduo para o portugus e, principalmente, salientar a ausncia de significao dessa expresso na realidade brasileira (CAMPOS, 1990). Essa, alis, no uma condio apenas brasileira. Mauricio Merino, presidente do Consejo Directivo del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica do Mxico, ao comentar com deve ser entendido o termo responsabilidade afirma:
A responsabilidade dos governos constitui, com efeito, uma das preocupaes centrais das democracias modernas. No s em termos da capacidade de resposta dos governos ante as demandas da sociedade, como temos visto at agora, mas tambm do bom uso dos recursos legais que os cidados depositam em seus representantes polticos. uma palavra com duplo significado, que lamentavelmente no temos no idioma espanhol: responsabilidade como responsiveness, no sentido de que os governos devem responder ante sociedade que os elegeu e serem conseqentes com suas demandas, necessidades e expectativas; e tambm como accountability: a obrigao de prestar contas sobre a sua atuao durante o mandato governamental. (MERINO, 2005, p. 28) (traduo nossa).

No Brasil, o conceito de accoutability j largamente empregado, principalmente quando se trata da administrao pblica, ainda que o conceito em s carea de um significado mais preciso e de uma delimitao terica mais clara (CENEVIVA e FARAH, 2006). Portanto, parece razovel buscar uma melhor compreenso do significado da accountability no pensamento de alguns autores que tm se dedicado ao assunto. Na opinio de Guillermo ODonnell (1988, p. 30/40), a accountability entendida como formas permanentes de responsabilizao dos agentes pblicos, rene dois mecanismos: accountability vertical, na qual a sociedade exerce o seu poder de premiar ou punir seus governantes e representantes mediante a sua manuteno ou retirada do poder por intermdio do voto em eleies livres e de outros mecanismos de presso poltica, e accountability horizontal, definida como aquela que se efetiva mediante a existncia de agncias estatais com poder, vontade e capacitao para supervisionar, avaliar e punir, se for o caso, agentes ou agncias governamentais, a exemplo dos tribunais de contas brasileiros. Nessa mesma linha, Lus Felipe Miguel (2005, p. 27) afirma que a accountability diz respeito capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio e o seu exerccio se d mediante o controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros (accountability horizontal), mas, sobretudo, necessidade que os representantes tm de prestar contas e submeter-se ao veredicto da populao (accountability vertical). J Abrucio e Loureiro (2004, p. 81) definem accountability como a construo de mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes so constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omisses perante os governados. De um modo mais geral, pode-se estabelecer um conceito para a accountability que enquadre tanto a perspectiva institucional do controle administrativo da ao governamental e da conseqente prestao de contas dos gestores pblicos (accountability horizontal ou

accountability associada ao controle institucional durante o mandato), quanto a perspectiva poltica do uso do poder delegado e do cumprimento das promessas que os conduziram s suas funes (accountability vertical ou accountability associada ao processo eleitoral). Nesse sentido, pode-se entender a accountability como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em termos da avaliao da conformidade/legalidade, mas tambm da economia, da eficincia, da eficcia e da efetividade dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade (ROCHA, 2007, p. 3). No entanto, para o perfeito entendimento desse conceito faz-se necessrio esclarecer o exato significado dos termos economia, eficincia, eficcia e efetividade nele empregados, o que foge do escopo deste estudo. Assim, permite-se a simplificao do conceito de accountability, sem quaisquer prejuzos para o seu emprego no mbito deste artigo, para entend-la to somente como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade. Uma vez definido o conceito de accountability, uma nova questo se impe: ainda que as eleies tenham transcorrido livremente e dentro de padres democrticos; ainda que a atuao de determinado governo esteja rigorosamente dentro dos parmetros de conformidade/legalidade, eficincia, eficcia e efetividade, sem quaisquer ressalvas; ainda assim, como possvel avaliar, de fato, se o que foi contratado junto sociedade quando da eleio o que est sendo realizado durante o mandato? Em outras palavras: como verificar se as promessas eleitorais, que em ltima anlise deveriam ser as linhas norteadoras da ao governamental ao longo do mandato, so e sero cumpridas? E mais importante: como estabelecer um vnculo efetivo entre a accountability associada ao processo eleitoral com a accountability associada ao controle institucional durante o mandato como forma de acompanhar e avaliar o cumprimento daquelas promessas? Essa , alis, uma questo central de afirmao das democracias. Cabe destacar, por oportuno, um trecho do artigo Accountability em Portais Estaduais e Municipais no Brasil: Realidades Distantes das Promessas que d bem a dimenso do papel do eleitor na construo e consolidao desse processo:
A falta de accountability tambm tem sido atribuda, nos pases latino-americanos, presena da democracia delegativa, definida como a situao em que o povo tutelado outorga plenos poderes a seu governante, que refora seu papel de tutor (ODonnell, 1991). Enquanto nas democracias representativas os governantes esto amarrados s promessas de campanha devendo prestar contas de seus atos, nas democracias delegativas os eleitores conferem ao governante uma procurao de plenos poderes, isentando-os da prestao de contas. A distino entre esses dois tipos de democracia encontra-se na accountability, fraca (ou inexistente) nas democracias delegativas e consolidada nas democracias representativas estveis. Nestas ltimas, encontra-se tanto a accountability vertical expressa pela participao dos eleitores no processo eleitoral, quanto a accountability horizontal, definida pela existncia de uma rede de instituies relativamente autnomas com capacidade de cobrar do governante suas responsabilidades e de exercer a punio caso necessrio (idem). (PINHO, 2006, p. 3)

No sem razo que Abrucio e Loureiro (2004) entendem que a accountability corresponde ao modo pelo qual o mundo contemporneo busca garantir os ideais democrticos a partir de trs princpios orientadores:
Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se torna a principal fonte da soberania. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omisses cometidos no exerccio do poder. E, terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuao em prol da defesa de direitos bsicos dos cidados, tanto individuais como coletivos. (ABRUCIO, 2004, p. 81).

A esses ideais, ainda segundo os mesmos autores, so associadas trs formas de accountability democrtica:
A primeira delas o processo eleitoral, garantidor da soberania popular. A segunda o controle institucional durante os mandatos, que fornece os mecanismos de fiscalizao contnua dos representantes eleitos e da alta burocracia com responsabilidade decisria. Por fim, a terceira forma de accountability democrtica relaciona-se criao de regras estatais intertemporais, pelas quais o poder governamental limitado em seu escopo de atuao, a fim de se garantir os direitos dos indivduos e da coletividade que no podem simplesmente ser alterados pelo governo de ocasio. (ABRUCIO, 2004, p. 81).

Deve-se observar, nesse ponto, que essa classificao, embora mais ampla, no diverge conceitualmente da mais tradicional formulada por ODonnell accountability vertical e accountability horizontal razo pela qual ambas as classificaes so usadas como referncia ao longo deste artigo. H, ainda, uma segunda questo relacionada accountability: qual a sua abrangncia e como pode ser exercida? Mainwaring e Welna (2003) ao tratarem do tema no livro por eles organizado Democratic Accountability in Latin America, apresentam a opinio dos principais autores que discutem como melhor definir e delimitar a accountability e no qual o prprio Mainwaring afirma na introduo (p. 3): Embora no possamos reivindicar o consenso em nossa compreenso deste conceito, acreditamos que a confrontao direta das idias far avanar o debate. (traduo nossa). Embora no seja objeto deste trabalho participar de tal discusso, cabe definir o que se deve entender por abrangncia da accountability no presente contexto, isto , at que ponto determinada ao, seja individual ou coletiva, seja do prprio Estado, do cidado ou da sociedade civil, pode ser considerada como accountability. A accountability realizada quando qualquer ao, independente da sua origem, venha a representar alguma forma de sanso, seja ela legal ou moral, e que se reflita em constrangimento ou embarao efetivo atividade do agente pblico. Nesse sentido, no plano mais geral, ela se realiza no processo eleitoral com o eleitor exercendo o seu poder de premiar e punir, pela eleio ou excluso, os seus governantes e os seus representantes a accountability associada ao processo eleitoral. No plano mais especfico do desempenho das atividades no exerccio do mandato ou da funo pblica, admite-se no s a ao dos rgos e sistemas formais das diferentes instncias de controle no interior da estrutura do Estado o controle poltico; o controle judicirio; e o controle administrativo, mas, tambm, da imprensa, de organizaes e associaes da sociedade civil e, ainda, de autoridades e cidados que, de alguma forma, resultem em aes formais dos rgos estatais de controle notadamente os ministrios pblicos e os tribunais de contas ou que, por si s, provoquem algum tipo de correo de rumo em relao ao agente ou entidade visada. Importante observar, tambm, como lembram Ceneviva e Farah (2006, p. 13), que a accountability no um predicado dos sujeitos, mas, ao contrrio um atributo do sistema poltico que se impe aos agentes pblicos, sejam estes governantes ou burocratas. Mas voltando questo de como verificar se as promessas eleitorais sero cumpridas e como acompanhar essas aes, a resposta a estas questes est contida no arcabouo jurdico brasileiro, principalmente a partir do delineamento construdo na Constituio de 1988. E o instrumento por meio do qual a sociedade pode verificar e controlar a transformao das promessas eleitorais em aes governamentais efetivas ao longo do mandato o processo oramentrio. Analisando a literatura existente comum constatar-se referncias ao oramento pblico como pea fundamental para o planejamento, a implementao e a avaliao das

polticas pblicas (ABRUCIO e LOUREIRO, 2004; ARAJO, 2006; CENEVIVA e FARAH, 2006. GIACOMONI, 2005, VIGNOLI, 2004), e por conseqncia, como mecanismo para a accoutability das aes de governo. Abrucio e Loureiro (2004) tocam nesse ponto, ainda que de forma parcial, quando comparam o processo oramentrio nos Estados Unidos e no Brasil. Afirmam os autores:
Em comparao com os Estados Unidos, os mecanismos de responsabilizao dos governantes no Brasil atravs do Oramento so bem mais limitados, devido pouca transparncia do processo e concentrao, na prtica, do poder decisrio nas mos do Executivo, no momento de sua execuo. (ABRUCIO, 2004, p. 90).

para mais adiante conclurem:

A Constituio de 1988 trouxe inegvel avano na estrutura institucional que organiza o processo oramentrio brasileiro. Ela no s introduziu o processo de planejamento no ciclo oramentrio, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforou o Poder Legislativo. (ABRUCIO, 2004, p. 90).

Tambm Ceneviva e Farah (2006) afirmam a importncia do oramento e a sua discusso no Legislativo:
Entre os principais instrumentos de controle parlamentar destacam-se: a fiscalizao oramentria tanto sobre a elaborao do oramento como sobre sua execuo e posterior prestao de contas; [...] mas, sobretudo, projetos do Executivo ou programas em implementao. Tal instrumento, embora pouco utilizado no Brasil, encontra-se bastante consolidado em pases com democracias mais avanadas e apresenta a grande virtude de converter o Legislativo num foro de ampla deliberao pblica e no apenas no lcus do debate entre governo e oposio. (CENEVIVA, 2006, p. 7).

Vignoli (2004, p. 380) ao enfocar o assunto, enfatiza, tambm, a importncia dos tribunais de contas nesse processo ao destacar a necessidade desses tribunais no s padronizarem as suas interpretaes das leis, mas estabelecerem critrios objetivos e transparentes de anlise que permitam o cruzamento do PPA, da LDO e da LOA com a execuo oramentria de forma a se verificar se o que foi planejado est sendo executado e com isso impedir o desvirtuamento do oramento. Muitos outros exemplos poderiam ser citados, mas importante observar que geralmente as situaes evidenciadas referem-se atuao dos governantes durante o mandato, isto , quando j esto propondo a realizao de seus projetos de governo. Todavia, no comum serem feitas referncias ao processo oramentrio como instrumento tambm de verificao (e pode-se ousar dizer, at de imposio) do cumprimento dos compromissos de campanha ou eleitorais. E tal no acontece, provavelmente, porque a maioria das pessoas, e talvez boa parte dos prprios parlamentares, ainda no percebeu o alcance e a abrangncia que o processo oramentrio adquiriu aps a promulgao da Constituio de 1988 e do esforo de regulamentao da decorrente, incluindo-se a o Decreto n 2.829/98 e a prpria Lei Complementar n 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), entre outros atos de menor hierarquia legal. Existe, de fato, a sensao de que faltam instrumentos que permitam controlar o que prometido e o que realizado pelos governos. Mas essa sensao no corresponde a uma verdade absoluta, pois o processo oramentrio pode e deve desempenhar tal papel. Como j salientado anteriormente, a CF/88 no s consolidou o propsito de planejamento do oramento pblico, mas, ao mesmo tempo, ampliou as possibilidades de que isto viesse a acontecer de forma orgnica.

O PROCESSO ORAMENTRIO COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY O processo oramentrio brasileiro bastante abrangente e dispe de instrumentos detalhados e especficos e padronizado para os trs nveis de governo. A consolidao, padronizao e sistematizao do oramento na sua forma atual, foi iniciada com a publicao da Lei n 4.320, de 17/03/1964. Posteriormente, por fora da publicao do Decreto-lei n 200, de 25/02/1967 (DL-200/67), o oramento sofre uma evoluo na sua concepo e, embora sem abandonar as regras e a organizao definidas na Lei n 4.320/64, passa a adotar os princpios do que entre ns recebeu a denominao de Oramento-Programa e que atualmente foi rebatizado de Oramento por Programas. Sua concepo terica inicial foi extrada da experincia do Performance Budget norte-americano, o qual foi posteriormente sistematizado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) que, mediante um intenso programa de divulgao, reunies e debates, promoveu sua adoo pelos governos dos pases membros. (GIACOMONI, 2005). Desde a sua adoo at hoje, o oramento sofreu uma srie de adaptaes e incorporaes, sendo a sua ltima grande reforma promovida em 2000, na qual se implantou uma nova metodologia de elaborao para melhor adequ-lo no s aos novos instrumentos a ele incorporados pela Constituio, mas s novas exigncias da administrao, principalmente em funo da necessidade de gerao de informaes estruturadas, de anlises retrospectivas e prospectivas da execuo oramentria e fixao de referenciais monetrios para o exerccio seguinte. (MTO-02, 2007). Com a promulgao da CF/88 foram introduzidos no processo oramentrio brasileiro, dois novos instrumentos: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, que juntos Lei Oramentria Anual, passaram a compor o sistema de oramento nacional. O PPA fruto de uma experincia antiga no oramento iniciada com a prpria Lei n 4.320/64, que determinava em seu art. 23 que as receitas e despesas de capital (investimentos, principalmente) seriam objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital (QRAC), aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo um trinio. E o pargrafo nico desse mesmo artigo previa o reajuste anual do referido QRAC e o acrscimo das previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua dos perodos. Posteriormente, j na vigncia da Constituio de 1967, com a edio da Emenda Constitucional n 1, de 1969, esse dispositivo ganhou nova roupagem, passando a denominarse Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), caracterizado como a expresso financeira dos Planos Nacionais de Desenvolvimento no mbito federal, e dos respectivos planos estaduais e municipais. (GIACOMONI, 2005, p. 200). Embora muitas crticas tenham sido feitas ao OPI, principalmente pelo fato de no ter carter vinculante em relao ao oramento anual e poder ser anualmente revisto, o que o transformava num documento de pouco valor como pea efetiva de planejamento, a experincia dele decorrente permitiu a criao do PPA, j agora depurado daquelas falhas. O PPA nasce com caractersticas especiais. Sua durao de quatro anos, porm a sua vigncia tem incio somente no segundo ano de mandato do governo entrante e perdura at o final do primeiro ano do mandato seguinte. Tal prescrio tem por finalidade permitir que o governo eleito possa utilizar-se de todo o aparato burocrtico do Estado para isso existente e transformar as propostas eleitorais e os planos para o governo em Planos de Governo e estes em Programas Oramentrios. Mas, alm disso, a vigncia estendida at o final do primeiro ano do mandato seguinte impe certo nvel de continuidade administrativa aos governantes que tomam posse, na medida em que estes iniciam seus mandatos com o oramento anual j em execuo e, mais importante, com os recursos financeiros necessrios concluso dos investimentos definidos na LOA (e, portanto, no PPA) j assegurados por

fora das determinaes da LRF, o que , sem dvida, pertinente e necessrio quando se trata de recursos pblicos, principalmente em um pas acostumado s rupturas administrativas determinadas pelas trocas de governos, como o caso brasileiro. Por outro lado, as deficincias do OPI foram, em grande parte, sanadas a partir das condies impostas pala Constituio para o PPA. Nesse sentido, o 1 do art. 165 determina explicitamente que o Plano Plurianual, constitudo na forma de lei, estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Ainda mais. O 4 do mesmo art. 165 estabelece que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional. J o art. 166 estabelece que os projetos de lei relativos ao PPA, LDO e LOA sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental. Mais importante, ainda. O 1 desse artigo cria uma comisso mista permanente de senadores e deputados cuja atribuio a de examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos de lei e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica, alm de examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao de outras comisses. Esses dispositivos constitucionais deram ao PPA os atributos que faltaram ao OPI e o transformam em um verdadeiro instrumento de planejamento, ademais de possibilitarem o completo controle da programao das aes que o governo pretende desenvolver ao longo do seu mandato. Mas ainda assim, o PPA poderia ser considerado apenas uma carta de intenes, na qual o governante indica os rumos de seu governo, seus objetivos, suas propostas administrativas e explicita como estas metas e objetivos sero alcanadas num futuro prximo, mas no estaria comprometido com a sua efetiva programao ao longo do mandato, no fossem os demais dispositivos constitucionais que deram organicidade ao processo. A Lei de Diretrizes Oramentrias foi instituda na legislao oramentria brasileira tambm a partir da Constituio de 1988 e, posteriormente consolidada como instrumento de programao com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal. A LDO tem como objetivo fazer a ligao entre o planejamento de mdio prazo, representado pelo PPA, e o planejamento e as aes de curto prazo, representado pela LOA. Para tanto, entre outras finalidades, detalha e quantifica para cada exerccio financeiro, as metas, as prioridades e as metas fiscais da administrao que sero a base para a elaborao do oramento anual (GIACOMONI, 2005). A Lei Oramentria Anual, por sua vez, tambm recebeu aperfeioamentos importantes a partir da promulgao da CF/88. Ao definir e detalhar a sua composio e estabelecer fortes vnculos com os demais instrumentos oramentrios, o constituinte deu um passo importante para transformar a LOA em um instrumento eficiente e confivel como organizadora e promotora das aes governamentais e, ademais, contribuiu fortemente para a consolidao do processo oramentrio dando-lhe maior abrangncia e credibilidade. Nesse sentido, a ligao e a interdependncia entre esses instrumentos oramentrios ganharam destaque e reforo no bojo da Constituio. Com efeito, no artigo 166 a Constituio Federal fixa que as emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que a modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o PPA e com a LDO ( 3, inciso I), e que as emendas ao projeto da LDO no podero ser aprovadas quando incompatveis com o PPA ( 4). Tambm o art. 167 veda expressamente o incio de programas ou projetos no includos na LOA (inciso I do caput) e determina que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (

1). Alm desses, cabe destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal tambm trata do assunto ao fixar que projeto da LOA dever ser elaborado de forma compatvel com o PPA, com a LDO e com a as normas da prpria LRF (caput do art. 5). Por fim, cabe destacar que o art. 48 da CF/88 determina que cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual, entre outras (inciso II), e sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (inciso IV). Em resumo, percebe-se que o processo oramentrio estabelecido a partir de CF/88 institui o PPA como instrumento de planejamento vinculado s grandes polticas de governo. O PPA, por sua vez, organizado em programas oramentrios e detalhado em objetivos e metas devidamente quantificadas e que sero objeto de deliberao a cada exerccio mediante a discusso e aprovao pelo Legislativo da LDO. Ademais, o PPA tem caractersticas de temporalidade que lhe permitem a continuidade ao longo dos mandatos. A LOA, por sua vez, a proposta de realizao do governo para o exerccio seguinte. A LOA, no entanto, obrigatoriamente vinculada ao PPA e LDO. de se observar, no entanto, que o processo oramentrio assim institudo s viria a constituir-se, de fato, em efetivo instrumento de planejamento a partir de 1995, pois at a implantao do Plano Real em 1994, a inflao crnica dos perodos anteriores impedia o planejamento e mascarava a execuo oramentria, disfarando a incompetncia dos administradores e comprometendo qualquer tentativa de fiscalizao por parte do Legislativo. Nas palavras de Vignoli (2004, p. 370) o Executivo fingia que planejava enquanto o Legislativo fingia que fiscalizava. Outro ponto a ser assinalado o grande reforo legal dado ao processo oramentrio pela promulgao da j citada LRF. Ao dar especial nfase s questes do planejamento e da responsabilizao nas finanas pblicas, a LRF criou e consolidou as condies para que [...] a execuo no se desvie daquilo que foi planejado e, ainda, os instrumentos de avaliao e controle (VIGNOLI, 2004, p. 374). Do ponto de vista da instrumentalizao, portanto, o processo oramentrio est constitudo de forma a propiciar a consecuo dos objetivos da accountability, isto , da responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade. A lgica por trs do processo oramentrio que as atividades de governo so definidas na forma de Programas devidamente identificados, detalhados e quantificados em termos dos seus objetivos e metas a serem atingidas. A partir desses programas, cada entidade, rgo ou unidade participante do oramento, tratadas aqui genericamente por Unidade Oramentria (UO), dever buscar no rol de programas queles que coincidam com os seus prprios objetivos institucionais e, a partir da, planejar e promover aes que, uma vez executadas, iro contribuir para a consecuo dos objetivos e metas do programa ao qual se vinculam. Essas aes, tambm devidamente identificadas, detalhadas e precificadas isto , integradas pelas diversas despesas necessrias sua execuo so os elementos prprios de cada UO para a consecuo dos seus objetivos operacionais e, por conseqncia, dos programas aos quais se vinculam. A esse respeito vale observar o que diz o Manual Tcnico de Oramento MTO-02 (2007) do Governo Federal:
O programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido mensurado por indicadores institudos no plano, visando a soluo

de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O programa o mdulo comum integrador entre o plano e o oramento. Em termos de estruturao, na concepo inicial da reforma oramentria de 2000, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, o que confere a esses instrumentos uma integrao desde a origem. O programa, como mdulo integrador, e as aes, como instrumentos de realizao dos programas. ... As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. (MTO-02, 2007, p. 28/31).

Esquematicamente tm-se:
Programa 1 Programa 2 UO 1 Ao A Ao B UO 2 Ao C UO 3 Ao E Ao F UO n Ao Y Quadro 1 Estrutura matricial do Oramento por Programas. Fonte: elaborado pelo autor. Programa 3 Ao D Ao G Programa n Ao X Ao Z

Cria-se, assim, uma estrutura matricial que permite que cada UO haja de forma coordenada com os objetivos do governo. E se os objetivos do governo so definidos nos seus programas, tm-se uma ao orgnica cuja finalidade proporcionar maior eficincia, racionalidade e transparncia na aplicao dos recursos pblicos, mormente quando se sabe que o oramento federal em 2007 abrigava 436 unidades oramentrias. Esse aparato, porm, por si s no explica como se d o vinculo entre as promessas de campanha e as propostas de realizaes durante o mandato. Para que se esclarea esse vnculo, ter-se- que admitir que os planos e programas nacionais, bem assim os regionais e setoriais no surgem do nada. Eles provm do conhecimento que os candidatos tm da realidade do pas, convertido em propostas formuladas e discutidas no mbito das respectivas equipes e partidos e negociadas com a sociedade via eleies. Ou seja, so o reflexo direto das propostas para o governo apresentadas pelos candidatos sociedade no perodo eleitoral. A reside o ponto chave do processo. Os instrumentos que permitem a efetiva ligao entre as promessas de campanha e as e as propostas de realizao e posteriores aes durante o mandato esto contidas no oramento. Na verdade no prprio PPA. A grande contribuio que as alteraes do processo oramentrio, principalmente com a incluso do PPA e a sua defasagem de um ano em relao aos mandatos foi, exatamente, a possibilidade de o candidato eleito transformar aquelas propostas discutidas e aceitas pela sociedade durante o processo eleitoral em programas de governo consistentes. E essa consistncia significa no s a afirmao da vontade popular representada pela proposta vencedora nas urnas, mas, tambm, a exeqibilidade dessa proposta e sua convergncia em relao a todo um planejamento de longo prazo para o pas, isto , aos propsitos de Estado e no apenas aos propsitos de um governo. A lgica do processo oramentrio e do vinculo que ele estabelece entre o processo eleitoral e o controle institucional durante o mandato, conforme descrito at aqui, pode ser verificada por um estudo produzido por Garcia (2000) para o IPEA sobre o PPA 2000-2003, no qual, ao fazer uma crtica sobre o primeiro Plano Plurianual formulado aps a sua criao (PPA 1992-1995), d bem a dimenso de quo so importantes os programas formulados pelos candidatos em relao s efetivas propostas e aes de governo.
O primeiro PPA foi desenhado como um OPI ampliado (em tempo e em tipos de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo preciso para o qual fizesse

a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas, anunciavam programas com nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica. Dificilmente poderia ser diferente. O programa de campanha do candidato vencedor tinha sido dominado pelo marketing. Os contedos ou no existiam ou eram mascarados. Apelava-se diretamente massa despolitizada com chaves e imagens de fcil aceitao popular. A campanha eleitoral no havia sido utilizada para a discusso sincera dos problemas nacionais e de como enfrent-los. Ao chegar ao governo, no se buscou o concurso dos melhores quadros da tecnoburocracia; ao contrrio, os servidores pblicos foram culpados por todos os males do pas, colocados em disponibilidade, execrados. Por tudo isso, qualidade e propriedade no primeiro PPA no se fizeram mostrar. O plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado quase sem discusso e emendas. [...] A dissociao do PPA das verdadeiras intenes do governo ficou clara em pouco tempo. Ainda no primeiro semestre de 1992 foi iniciada uma reviso do plano, concluda com a aprovao da Lei n 8 446, de 21/06/92. Esta, no entanto, foi de pouca valia, dado que praticamente mesma poca tinha incio a abertura do processo de impeachment, terminado com o afastamento do presidente. (GARCIA, 2000. p.

11/12). A idia de como se estabelece o vnculo entre o processo eleitoral e o controle institucional durante o mandato por intermdio do processo oramentrio pode ser acompanhada no esquema a seguir:
PROPOSTAS ELEITORAIS E PLANOS PARA O GOVERNO OBJETIVOS SETORIAIS OBJETIVOS NACIONAIS PROGRAMAS DE GOVERNO PLANO PLURIANUAL PPA NECESSIDADES CONJUNTURAIS LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA Quadro 2 Estrutura orgnica do processo oramentrio brasileiro. Fonte: elaborado pelo autor. DIRETRIZES GERAIS Nvel Ttico (mdio prazo) Nvel Operacional (curto prazo) OBJETIVOS REGIONAIS Nvel Poltico Nvel Estratgico (longo prazo)

Todo esse processo, incluindo-se a o aparato legal, o instrumental disponvel e os procedimentos tcnico-administrativos, ainda que permita a promoo da accountability associada ao controle institucional durante o mandato de forma bastante eficaz embora esta esteja sujeita, evidentemente, atuao dos rgos formais de controle, mormente daquelas dedicadas ao Controle Externo depende, para que se possa estabelecer uma vinculao

efetiva com a accountability associada ao processo eleitoral, da ao especfica e direta do Legislativo. E este pode ser o elo mais forte ou o elo mais fraco dessa cadeia. Com efeito, considerando que compete ao Legislativo discutir e aprovar o PPA, as LDOs e as LOAs de um mandato, e que tambm compete ao Legislativo, mediante Controle Externo, neste caso exercido pelos tribunais de contas, verificar, acompanhar e avaliar a execuo oramentria, pode-se afirmar que o Legislativo assume papel preponderante como partcipe em todas as fases desse processo, e com efetivo poder de conduzir e influir na transformao das promessas de campanha em programas oramentrios de mdio prazo (por intermdio do PPA) e estes em aes oramentrias de curto prazo (por intermdio da LDO e da LOA) e, alm disso, fiscalizar e avaliar o seu cumprimento. Portanto, h que se perguntar e a questo vale para os legislativos dos trs nveis de governo e para cada ente individualmente: ter o Legislativo as condies e a vontade poltica de fazer valer as suas prerrogativas na plenitude do poder de ao que o processo oramentrio lhe permite? Essa a questo fundamental. E ainda que a anlise dessa questo esteja fora do escopo do presente trabalho, cabem alguns comentrios a respeito. O processo oramentrio brasileiro como visto at aqui, apenas permite que o Legislativo cumpra o seu papel de representao da sociedade, isto , permite que os parlamentares ajam de acordo com a representao que lhe delegada, mas no os obriga, e nem poderia faz-lo. A obrigao de um parlamentar de cumprir bem o seu papel de representao dentro dos propsitos e das condies que lhes so outorgadas pela sociedade s pode ser imposta pela vontade e pela cobrana do eleitor. E para que isso acontea necessrio que tambm eles estejam efetivamente submetidos ao processo de to be accountable for..., ou mais apropriadamente, sofram eles tambm a responsabilizao permanente dos eleitores em razo das suas aes e omisses, do bom e do mau uso do poder de representao que lhes outorgado. Campos (1990, p. 35), j no incio da dcada passada, alertava para esse problema ao afirmar que Somente a partir da organizao de cidados vigilantes e conscientes de seus direitos haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. Tambm Arato (2002, p. 88/89 e 103) refora a importncia da participao ativa do cidado no processo de formao da cidadania plena ao afirmar que no basta institucionalizar as normas e garantir os direitos, pois nenhum modelo institucional, por melhor que seja, consegue garantir a accontability se os atores sociais no se organizarem e no participarem ativa e conscientemente do processo poltico (p. 88/89). E conclui: Mas a pr-condio mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione a atividade dos cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil. (p. 103). Mesmo Mauricio Merino (2005) tendo como referncia a realidade mexicana, geograficamente distante da nossa, mas nem por isso muito diferente, afirma:
A melhor participao cidad na democracia, em resumo, no a que se manifesta sempre e em todas as partes, porm a que se mantm alerta; a que se manifesta quando necessrio impedir os desvios daqueles que tm a responsabilidade de governo, ou assumir demandas justas que no so atendidas com a devida profundidade. Porm preciso que os espectadores no percam de vista o espetculo. Neles [nos espectadores] reside a chave da participao democrtica. (MERINO, 2005, p. 22) (traduo nossa).

Infelizmente parece que a sociedade brasileira ainda no chegou a esse ponto. Ao menos no plenamente ou no em todos os lugares. Outra, alis, no a observao proporcionada por um estudo exploratrio realizado em seis municpios da Regio Metropolitana de Salvador por Sacramento e Pinho (2007), com vistas a verificar o como est

se concretizando a transparncia, com nfase na abertura participao popular, na administrao pblica local aps a promulgao da LRF. Nesse estudo a constatao categrica:
Entretanto, e como se v, longe de motivar um amplo debate comparando o que foi planejado (PPA, LDO e LOA) com o que, de fato, est sendo executado, as audincias tm se limitado a uma simples exposio das contas pelos tcnicos das Secretarias de Fazenda ao Legislativo que, pelo tom de tranqilidade revelado nos depoimentos, na maioria das vezes tem se comportado de forma passiva, caracterstica esta marcante do Legislativo em democracias delegativas. Nota-se tambm que a comunidade tem permanecido ausente nesses momentos e que praxe o chefe do executivo municipal, o prefeito, no comparecer s audincias. (SACRAMENTO, 2007, p. 13)

CONSIDERAES FINAIS Como se viu, ainda que o termo accountability no tenha traduo para o portugus, ele j largamente empregado no Brasil e, embora carea de um significado mais preciso e de uma delimitao terica mais clara, possvel entend-la como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade. Viu-se, tambm que, a par da conceituao da accountability, a questo se impe como verificar se as promessas eleitorais sero cumpridas? E mais importante: como estabelecer um vnculo efetivo entre a accountability associada ao processo eleitoral com a accountability associada ao controle institucional durante o mandato de forma a acompanhar e avaliar o cumprimento daquelas promessas? Constatou-se, ademais que essa uma questo central garantia dos ideais democrticos e de afirmao das democracias realmente representativas, nas quais os governantes so cobrados pelas promessas de campanha, prestando contas de seus atos. Observou-se, ainda, que so comuns referncias ao oramento pblico como pea fundamental para o planejamento, a implementao e a avaliao das polticas pblicas e, por conseqncia, como mecanismo para a accoutability das aes de governo, mas que poucas anlises so feitas do processo oramentrio como um vnculo efetivo entre as promessas do processo eleitoral e as realizaes do mandato. A partir da, fez-se uma anlise do processo oramentrio brasileiro ampliado e consolidado pelos novos instrumentos e vinculaes institudas pela Constituio Federal de 1988. Com esse pano de fundo, muitos podem argumentar que na prtica esse processo no funciona. Que o Legislativo e os parlamentares no cumprem as suas obrigaes de representantes da sociedade e que o processo oramentrio, entendido e constitudo como um instrumento pleno e integrador da accountability, de difcil implementao poltica. Pode ser verdade. Mas a culpa no do processo oramentrio. O sucesso da accountability no est apenas nos instrumentos que a possibilitam. Ao observar-se a realidade brasileira, verifica-se que os mecanismos de accountability no s existem como so regularmente utilizados. As eleies livres e democrticas acontecem a cada perodo sem quaisquer problemas e as diferentes instncias de controle no interior da estrutura do Estado funcionam normalmente. O que parece acontecer, de fato, que a maneira como esses mecanismos so utilizados no conduzem ao exerccio pleno da accountability. Da poder-se inferir, como j mostrado, que um dos aspectos que esto contribuindo para essa situao, ainda que certamente no o nico, a falta de compromisso da prpria sociedade com a participao e, principalmente, com a sua representao.

Pode-se concluir, portanto, que todo esse novo aparato, por si s, no suficiente para promover a integrao da accountability entre o processo eleitoral e as realizaes do mandato, na medida em que, para alm dos instrumentos necessrios fundamental que os prprios parlamentares sejam submetidos tambm ao processo de accountability, isto , sejam cobrados e responsabilizados pelos eleitores na medida exata da representao que cada cidado e toda a sociedade deles espera. Se dada a nossa tradio poltica, a permanncia de uma estrutura de Estado ainda autoritria e conservadora e considerando que a participao consciente dos cidados no s no processo eleitoral, mas nos fruns democrticos da sociedade civil a condio mais importante para a accountability realmente acontea, a formulao e a implementao de polticas pblicas que incentivem, viabilizem e superem as barreiras que o prprio Estado impe participao da sociedade em todo esse processo, fundamental. Por outro lado, parece que ainda h um longo caminho a percorrer, o que no significa que muito j no tenha sido feito. A persistncia de um processo oramentrio que, embora tenha sofrido vrios aperfeioamentos ao longo da sua trajetria, se mantm fiel aos seus princpios norteadores h mais de quarenta anos (se considerarmos como marcos iniciais do processo a Lei n 4.320/64 e o DL-200/67), alentador quando se busca a construo de uma nao sria e democrtica. Os novos instrumentos e as condies de realizao do processo oramentrio trazidas pela CF/88 representam outro alento nessa construo. A LRF, por sua vez, representou um marco histrico na consolidao do processo oramentrio e na moralizao da conduo dos negcios pblicos, e , sem dvida, um passo importante na construo da nao que todos queremos. Por fim, no se pode deixar de ressaltar o trabalho desenvolvido ao longo de todo esse tempo pelos rgos tcnicos incumbidos do planejamento, desenvolvimento e superviso do oramento, com destaque para a Secretaria de Oramento Federal (SOF), cujo trabalho persistente e constante tem dado uma contribuio inestimvel para a consolidao do processo oramentrio no Brasil. Mas preciso persistir. necessrio que a prpria academia tambm participe, com mais afinco e determinao, da formulao, consolidao e avaliao das polticas publicas que visam proporcionar e ampliar a participao da sociedade em todo esse processo. necessrio, portanto, entre outras medidas possveis, que se discuta e se realizem estudos que busquem compreender e criar condies para: 1) despertar na sociedade o sentimento da accountability de modo a transformar o Brasil numa verdadeira democracia participativa; 2) promover uma mudana de postura dos parlamentares e governantes em relao s suas responsabilidades como representantes e agentes pblicos, a partir e em decorrncia, principalmente, da realizao do item anterior; e 3) retirar os sistemas e rgos de controle institucional da cmoda letargia representada pelas anlises limitadas e limitantes dos padres tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade/legalidade das despesas pblicas para exigir-lhes uma atuao mais consentnea com a realidade e com as novas tcnicas de reviso e avaliao que permitem a responsabilizao permanente dos gestores pblicos e, portanto, o pleno exerccio da accountability. __________________ Notas:
Texto original: La responsabilidad de los gobernantes constituye, en efecto, una de las preocupaciones centrales de las democracias modernas. No slo en trminos de la capacidad de respuesta de los gobiernos ante las demandas ciudadanas, como hemos visto hasta ahora, sino del buen uso de los recursos legales que los ciudadanos depositan en sus representantes polticos. Es una palabra con doble significado, que lamentablemente no tenemos en el idioma espaol: responsabilidad como responsiveness, en el sentido de que los gobernantes deben responder ante la sociedad que los eligi y ser consecuentes con sus demandas, necesidades y expectativas; y tambin como accountability: la obligacin de rendir cuentas sobre su actuacin en el mando gubernamental. A esse respeito ver, entre outros, Abrucio e Loureiro (2004) e Rocha (2007).

 Texto original: Although we cannot claim consensus in our understanding of this concept, we believe that the direct confrontation of ideas will advance the debate. Texto original: La mejor participacin ciudadana en la democracia, en suma, no es la que se manifiesta siempre y en todas partes, sino la que se mantiene alerta; la que se propicia cuando es necesario impedir las desviaciones de quienes tienen la responsabilidad del gobierno, o encauzar demandas justas que no son atendidas con la debida profundidad. No es necesario ser gladiadores de la poltica para hacer que la democracia funcione. Pero s es preciso que los espectadores no pierdan de vista el espectculo. En ellos reside la clave de bveda de la participacin democrtica.

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