2011 Indigena

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Grupo Funcional Desarrollo Social
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas Evaluacin de Polticas Pblicas Evaluacin de la Poltica de Atencin a Indgenas 11-1-00AYB-07-0440 DS-072
Introduccin El artculo 2 de la Carta Magna seala que la Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, por lo que reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, establece la obligacin de la Federacin, los Estados y los Municipios de impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas; y mejorara las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno, con la participacin de las comunidades. En este contexto, se identifican 11 derechos que la poltica social debe atender para la poblacin indgena, como se seala a continuacin:
DERECHOS DE LA POLTICA SOCIAL DIRIGIDA A LA ATENCIN DE LA POBLACIN INDGENA Derechos 1. 2. Preservar las lenguas indgenas Conservar el medio ambiente Acceder a la justicia Garantizar la educa-cin Garantizar la salud Apoyar la nutricin Mejorar la vivienda Propiciar la equidad de gnero Construir vas de comunicacin terres-tre Apoyar las activi-dades productivas Proteger grantes a los miAcciones Proteccin y enriquecimiento de la cultura, las lenguas, los conocimientos y todos sus elementos para su preservacin. Proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, a efectos de que los pueblos y comunidades indgenas promuevan el uso y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales. Acceso de los indgenas a la jurisdiccin del Estado, a fin de que gocen plenamente de sus derechos humanos y de las garantas individuales que se establecen en la Carta Magna. Acceso de la poblacin indgena a la educacin bsica, media superior y superior, adecuada a sus necesidades lingsticas y culturales, con el propsito de mejorar su nivel educativo. Acceso a los servicios de salud para mejorar el estado fsico y mental de la poblacin indgena. Apoyo a la nutricin de los indgenas, en especial de la poblacin infantil. Financiamiento para la construccin y mejoramiento de la vivienda, y dotacin de servicios bsicos en las localidades para mejorar la calidad de vida. Acceso equitativo de las mujeres indgenas al empleo, la salud y la educacin, con el objeto de incorporarlas al desarrollo. Construccin y ampliacin de las vas de comunicacin terrestres, a fin de integrar a los pueblos y comunidades indgenas al desarrollo. Creacin de empleos bien remunerados para los indgenas, con el fin de reducir sus niveles de pobreza y rezago. Establecimiento de polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Desde esta perspectiva, la poblacin indgena mejorara su calidad de vida, preservara su cultura y disminuira los rezagos, respecto de la poblacin no indgena, a fin de incorporarse en el desarrollo del pas.
1
Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011
El presente estudio tiene como objetivo evaluar la poltica de atencin a la poblacin indgena para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. El periodo de revisin comprende las agendas de gobierno del periodo 1989-2012, ya que en 1989 Mxico firm el Acuerdo 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1/ que entr en vigor en 1991 2/, el cual es el nico tratado internacional que recopila, promueve y protege los derechos de los pueblos indgenas. Los referentes de evaluacin se basan en los instrumentos que definen el diseo de la poltica de atencin a los indgenas para solucionar el problema pblico. Para ello, se consideran las disposiciones que establecen el deber ser de la poltica pblica que norman su constitucin. Para la identificacin de los diagnsticos del problema pblico y del diseo de la poltica de atencin a los indgenas, se analizaron los planes nacionales de desarrollo, los programas sectoriales y los programas institucionales de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), antes Instituto Nacional Indigenista (INI), de los periodos 19891994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012. Al presentar los resultados, se consideraron como unidades de anlisis veinticuatro aos, que comprenden el periodo 1989-2012. Para su identificacin, se revisaron los principales documentos de rendicin de cuentas: Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, Informe de Gobierno, Informe de Labores y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. El presente informe consta de tres captulos, los cuales se describen a continuacin: El primer captulo, Marco de referencia, se conforma de cuatro apartados, donde se precisa el concepto de indgena y su cuantificacin; la concepcin jurdica de la poltica; la concepcin programtica, y los entes participantes en la operacin de la poltica. El segundo captulo, Los resultados de la poltica de atencin a los indgenas, contiene los resultados de la evaluacin, presentados en 11 apartados, que corresponden al nmero de derechos de la poblacin indgena que debe atender la poltica pblica, as como un apartado que analiza la evolucin y distribucin del gasto pblico federal en la poltica pblica de atencin a los indgenas. En el tercer captulo se presentan las conclusiones de la evaluacin de la poltica pblica por cada uno de los apartados, y la prospectiva que se desprende de los resultados, en la que se sugieren decisiones de poltica pblica para lograr el desarrollo de los pueblos indgenas.
* 1/ 2/
Consltese el ndice al final del texto. Organizacin Internacional del Trabajo, Convenio 169, Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, Conferencia General de la OIT, Ginebra, Suiza, 27 de junio de 1989. Diario Oficial, Decreto Promulgatorio del Convenio 169; 3 de agosto de 1990.
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Marco de referencia 1.1. El concepto de indgena
La palabra indgena proviene del latn inde (de all) y gens (poblacin) y se utiliza para determinar que una persona es originaria de un determinado pas. 3/ Para referirse a indgena se han utilizado diversos trminos que han complicado su identificacin y conceptualizacin, ya que han hecho confusa la precisin acerca de las caractersticas que se deben considerar para distinguir a un grupo de personas que dentro de un pas forman parte de otro grupo originario. Las categoras indio, poblaciones indgenas, etnias, grupos tnicos, grupos etnolingsticos y, como es usual en ciertos pases, pueblos originarios o primeras naciones fueron elaboradas y aplicadas en el curso de complejos procesos histricos y en contextos sociales y polticos diversos, llenndose de contenidos distintos, polmicos y muchas veces contradictorios entre s. Numerosos juristas, cientficos sociales y organizaciones indgenas han sealado que se trata de denominaciones herederas de concepciones coloniales, de generalizaciones con escaso valor explicativo. 4/ Fue a partir de 1989, con la emisin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, cuando se adopt, en el mbito mundial, el concepto de "pueblos indgenas", a efecto de hacer referencia al conjunto de personas que dentro de un pas tienen sus valores y prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios. Este convenio entr en vigor en 1991, una vez ratificado por el Senado de la Repblica 5/, por lo que en 1992 se reform la Carta Magna y, por primera vez en la historia del pas, se elev a rango constitucional el reconocimiento de la existencia de los pueblos indgenas. En 2001, el artculo 2o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, estableci que: La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas (). Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
3/
Real Academia Espaola, Diccionario de la Real Academia, 2012 y Ernout-Meillet, Dicionnaire tymologique de la Langue Latine, cuarta edicin con actualizacin de Jacques Andr, 2001. Se ha asociado falsamente, debido a un fortuito parecido fontico, la voz latina indgena con el trmino indio, en principio natural de la India y, posteriormente nativo de Amrica, merced al error de Coln. Zolla, Carlos y Zolla Mrquez, Emiliano, Los Pueblos Indgenas de Mxico, 100 preguntas, Segunda edicin actualizada, Mxico 2010, UNAM. Diario Oficial, Decreto Promulgatorio del Convenio 169; 3 de agosto de 1990.
4/ 5/
1.2.
La cuantificacin de los indgenas
De acuerdo con el artculo 26, apartado B, de la Carta Magna, el Estado cuenta con un Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (SNIEG), cuyos datos deben ser considerados oficiales y de uso obligatorio y, de conformidad con la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) es el responsable de normar y coordinar dicho sistema. El INEGI realiza cada diez aos los censos de poblacin y vivienda, que histricamente han registrado a la poblacin hablante de alguna lengua indgena (HLI) mayor de 5 aos y a partir de 1990 el censo registr tambin a la poblacin que habitaba en hogares cuyo jefe(a) o cnyuge hablaba lengua indgena; el censo de 2000 registr, adems, a la poblacin que, aunque no hablaba alguna lengua indgena, declar reconocerse como indgena, lo que se denomin: autoadscripcin. De acuerdo con el INEGI, Mxico tiene una conformacin pluricultural y multitnica, y para su identificacin se utiliza el criterio lingstico, por ser un elemento cultural que est estrechamente ligado con la identidad tnica, que tiene una mayor objetividad y que ayuda a la comparabilidad censal. No obstante su utilidad, debido a que en las ltimas dcadas se registr un creciente abandono de las lenguas indgenas, en los dos ltimos censos, el INEGI ha adoptado la autoadscripcin tnica como un criterio complementario para identificar a la poblacin indgena. 6/ De acuerdo con ese instituto, la autoadscripcin tnica responde a las recomendaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe en 2009, que sealan lo siguiente: La experiencia censal de los pases de Amrica Latina muestra que los criterios de clasificacin para identificar pueblos indgenas han ido cambiando. El cambio ms significativo radica en que cuando eran objetos de polticas se asuma que estos grupos podan ser identificados en forma indirecta a partir de sus rasgos externos o culturales manifiestos, en particular, por el idioma indgena. En la actualidad, existe consenso internacional acerca de que la forma en que debe obtenerse esta informacin es mediante una pregunta directa de auto-reconocimiento, lo cual es congruente con el hecho de que los pueblos indgenas constituyen sujetos de derecho. Por tanto se recomienda mantener la lnea que han seguido la mayor parte de los pases de la regin en los censos del 2000, incluyendo en la boleta de la ronda 2010 una pregunta de auto-identificacin, aplicable a todas las personas. 7/ De esta manera, el INEGI incluy en los censos de poblacin 2000 y 2010 la pregunta siguiente: De acuerdo con la cultura de (NOMBRE DE LA PERSONA),ella (l) se considera indgena?. 8/
6/ 7/ 8/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Sntesis metodolgica y conceptual del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Mxico, 2010. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Estadsticas a Propsito del Da Internacional de los Pueblos Indgenas, Datos Nacionales, http://www.inegi.org.mx/inegi/ contenidos/espanol/prensa/default.asp?c=269&e. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Marco conceptual de censo de poblacin y vivienda 2010, Mxico, 2010.
La cuantificacin de la poblacin indgena del INEGI, de acuerdo con los criterios utilizados en los ltimos tres censos, se presenta a continuacin:
POBLACIN INDGENA DE MXICO DE ACUERDO CON EL INEGI, 1990, 2000 Y 2010
Criterios: Poblacin de 5 aos y ms hablante de lengua indgena Poblacin de 3 a 4 aos hablante de lengua indgena Poblacin de 0 a 4 aos en hogares cuyo jefe de familia y/o cnyuge habla lengua indgena Poblacin de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe de familia y/o cnyuge habla lengua indgena Poblacin total de los hogares censales cuyo jefe de familia o cnyuge habla lengua indgena Poblacin que no habla lengua indgena pero se consideran indgena (autoadscripcin tnica). Total 1990 5,282,347 n.a. 1,129,625 1,903,017 8,314,989 n.a. 8,314,989 2000 6,044,547 n.a. 1,233,421 2,582,880 9,860,848 1,103,312 10,964,160 2010 6,695,228 218,134 949,935 2,925,318 10,788,615 4,914,859 15,703,474
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el XI Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, www.inegi.org.mx, vista el 16 de octubre de 2012. n.a. No aplicable para ese ao.
De los 15,703,474 indgenas censados en 2010, el INEGI conoce la ubicacin por entidad federativa, municipio, localidad y pueblo indgena para 10,788,615 indgenas, ya que para los otros 4,914,859 indgenas, que resultan de la aplicacin del criterio de autoadscripcin tnica, la informacin no est disponible, debido a que el Instituto no indag sobre el pueblo indgena al que pertenecen las personas que se reconocieron como indgenas. La distribucin por entidad federativa de la poblacin indgena para 1990, 2000 y 2010, se presenta en el cuadro siguiente:

DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN INDGENA TOTAL DE LOS HOGARES CENSALES CUYO JEFE DE FAMILIA O CNYUGE HABLA LENGUA INDGENA, POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1990, 2000 Y 2010 (Personas y porcentajes) Entidad federativa Poblacin Total 1. Oaxaca 2. Chiapas 3. Veracruz 4. Puebla 5. Yucatn 6. Estado de Mxico 7. Guerrero 8. Hidalgo 9. Quintana Roo 10. San Luis Potos 11. Distrito Federal 12. Michoacn 13. Campeche 14. Chihuahua 15. Sonora 16. Tabasco 17. Jalisco 18. Baja California 19. Nuevo Len 20. Nayarit 21. Morelos 22. Tlaxcala 23. Tamaulipas 24. Quertaro 25. Sinaloa 26. Durango 27. Guanajuato 28. Baja California Sur 29. Coahuila 30. Zacatecas 31. Colima 32. Aguascalientes FUENTE: n.s. 8,314,989 1,437,132 969,010 934,383 799,056 872,414 686,932 401,620 479,311 228,541 291,165 232,795 164,582 154,312 91,957 103,830 91,225 38,779 31,479 8,768 32,063 44,261 54,959 17,778 34,146 54,516 23,961 17,717 4,849 7,541 1,847 2,521 1,539 1990 % 100.0 17.3 11.7 11.2 9.6 10.5 8.3 4.8 5.8 2.7 3.5 2.8 2.0 1.9 1.1 1.2 1.1 0.5 0.4 0.1 0.4 0.5 0.7 0.2 0.4 0.6 0.3 0.2 0.1 0.1 n.s. n.s. n.s. Poblacin 9,860,848 1,618,526 1,101,629 1,024,762 923,576 951,836 876,274 517,582 532,221 334,402 342,461 293,513 191,264 179,988 130,417 117,573 124,210 64,478 75,036 24,218 52,848 65,995 63,693 37,428 44,206 82,851 37,144 22,589 10,958 6,725 3,696 5,589 3,160 2000 % 100.0 16.4 11.2 10.4 9.4 9.7 8.9 5.2 5.4 3.4 3.5 3.0 1.9 1.8 1.3 1.2 1.3 0.7 0.8 0.2 0.5 0.7 0.6 0.4 0.4 0.8 0.4 0.2 0.1 0.1 n.s. 0.1 n.s. Poblacin 10,788,615 1,692,039 1,495,880 1,011,008 986,498 956,352 929,986 625,720 560,962 391,931 356,230 271,463 206,119 176,115 152,808 123,248 116,197 87,638 85,643 73,541 70,530 65,676 64,723 54,830 53,739 49,972 43,395 30,457 20,136 13,011 9,263 7,845 5,660 2010 % 100.0 15.7 13.9 9.4 9.1 8.9 8.6 5.8 5.2 3.6 3.3 2.5 1.9 1.6 1.4 1.1 1.1 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1
Elaborado por la ASF, con base en los Censos de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. No significativo.
En 2010, en 8 entidades federativas (Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Puebla, Yucatn, Estado de Mxico, Guerrero e Hidalgo) se concentraba el 76.6% (8,258.4 miles de personas) de la poblacin en hogares indgenas.
Los pueblos indgenas por agrupacin lingstica se presentan en el cuadro siguiente:
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN INDGENA TOTAL DE LOS HOGARES CENSALES CUYO JEFE DE FAMILIA O CNYUGE HABLA LENGUA INDGENA, POR AGRUPACIN LINGSTICA, 2010 Agrupacin lingstica Total de lengua 1. Nhuatl 2. Maya 3. Mixteco 4. Zapoteca 5. Otom 6. Tseltal 7. Tsotsil 8. Totonaco 9. Mazateco 10.Mazahua 11. Ch'ol 12. Huasteco 13. Chinanteco 14. Mixe 15. Tarasco/Purpecha 16. Tlapaneco 17. Tarahumara 18. Zoque 19. Mayo 20. Tojolabal 21. Chontal de Tabasco 22. Amuzgo 23. Chatino 24. Popoluca de la Sierra 25. Huichol 26. Tepehuano del sur 27. Triqui 28. Popoloca 29. Yaqui 30. Cora 31. Mam 32. Huave 33. Cuicateco 34. Pame FUENTE: 1/ 2/ n.a. hablantes de Hablantes Participacin porcentual 100.0 23.2 13.5 7.0 7.0 5.5 5.4 4.9 3.7 3.1 3.0 2.6 2.2 1.9 1.8 1.7 1.5 1.1 0.9 0.9 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 Agrupacin lingstica Hablantes Participacin porcentual 0.100 0.100 0.100 0.100 0.038 0.038 0.028 0.023 0.022 0.021 0.017 0.016 0.016 0.014 0.012 0.010 0.010 0.009 0.006 0.006 0.005 0.004 0.004 0.004 0.004 0.003 0.003 0.002 0.001 0.001 0.001 0.001 n.a. n.a. 2.7
10,788,615 2,503,796 1,456,618 753,361 749,960 588,805 577,837 529,574 396,104 330,838 320,105 280,563 232,820 204,526 191,646 188,116 164,491 121,267 98,394 94,685 70,465 69,011 66,414 62,399 59,119 58,687 38,193 36,971 29,008 28,758 27,198 25,162 24,185 21,782 15,283
35. Tepehua 36. Qanjobal 37. Tepehuano del norte 38. Chontal de Oaxaca 39. Chichimeco jonaz 40. Chuj 41. Guarijo 42. Sayulteco2/ 43. Matlatzinca 44. Awakateko 45. Qeqchi 46. Chocholteco/ Chocho 47. Tlahuica/Ocuilteco 48. Pima 49. Jakalteko 50. Lacandn2/ 51. Texistepequeo2/ 52. Seri 53. Kumiai 54. Kiche 55. Kickapoo 56. Ixcateco 57. Kaqchiquel 58. Paipai 59. Ppago 60. Cucap 61. Qato'k/Motocintleco 62. Ixil 63. Teko2/ 64. Oluteco2/ 65. Kiliwa 66. Ayapaneco2/ 67. AKateKo1/ 68. Kuahl1/ Otras
15,221 14,334 11,843 9,529 4,080 4,058 3,028 2,440 2,337 2,253 1,847 1,721 1,707 1,494 1,244 1,130 1,032 1,002 667 628 547 460 403 402 400 333 319 238 149 144 140 57 0 0 287,287
Elaborado por la ASF, con base en el Catlogo de las Lenguas Indgenas Nacionales, del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Mxico, 2008, y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Poblacin total de los hogares censales cuyo jefe de familia o cnyuge habla lengua indgena, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. En el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 no se identificaron personas para estas agrupaciones lingsticas. En el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 no se identificaron personas para estas agrupaciones lingsticas, por lo que se consideraron las estimaciones de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, vase: Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informe 2011, Mxico, CDI, 2012. No aplicable.
De las 68 agrupaciones etnolingsticas existentes en el pas, dos, el nhuatl y el maya, concentraban el 36.7% (3,960.4 miles de personas) del total de la poblacin; 17, incluyendo a los dos anteriores, tienen cada uno, ms de 100 mil personas y concentran el 88.9% (9,590.4 miles de personas) del total; 20 grupos tienen entre 10 mil y 100 mil y concentran el 8.0% (867.1 miles de personas) de la poblacin indgena, y existen 31 agrupaciones con menos de 10 mil personas que concentran el 0.4% (43.8 miles de personas) de la poblacin indgena. De acuerdo con los datos del INEGI y las estadsticas internacionales sobre indgenas 9/, Mxico ocupa el cuarto lugar en el mundo entre los pases con poblacin indgena; y el primero en Amrica, seguido de Guatemala, con la mayor poblacin, como se muestra a continuacin:
9/
Grupo Internacional de Trabajo sobre asuntos Indgenas (IWGIA), El mundo indgena 2012, Copenhage, Dinamarca, 2012.
PASES DEL MUNDO QUE REGISTRAN POBLACIN INDGENA, 2012 (Personas y porcentaje)
Pas Total China Birmania Marruecos Mxico Burkina Faso Vietnam Argelia Etiopia Filipinas Nepal Laos India Guatemala Estados Unidos Nueva Zelanda Per Repblica del Congo Malasia Bangladesh Ecuador Colombia Chile Canad Indonesia Tailandia Brasil Venezuela Nicaragua Argentina Repblica Democrtica del Congo Tanzania Taiwn Australia Sudfrica Panam Rusia Hawi Israel Camboya Tbet Paraguay Burundi Costa Rica Botsuana Groenlandia Camern Repblica Centroafricana Namibia Ruanda Kenia Japn Uganda Surinam Palestina Sri Lanka Guam Poblacin indgena 306,856,317 113,792,211 34,000,000 20,000,000 15,703,474 14,017,262 12,460,000 11,000,000 10,000,000 9,401,000 8,400,000 7,000,000 6,912,600 6,000,000 5,200,000 4,300,000 4,136,554 3,800,000 3,432,000 2,500,000 1,500,000 1,400,000 1,188,340 1,172,790 1,100,000 923,257 817,000 756,000 612,000 600,329 600,000 524,246 520,440 520,000 500,000 417,559 250,000 240,000 201,840 200,000 127,000 108,803 78,071 60,000 54,000 50,000 44,300 39,299 38,000 35,000 30,000 28,782 26,700 18,200 13,000 4,510 1,750 % 100.0 37.1 11.1 6.5 5.1 4.6 4.0 3.6 3.3 3.1 2.7 2.3 2.2 2.0 1.7 1.4 1.3 1.2 1.1 0.8 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56.
FUENTE: n.s.
Elaborado por la ASF, con base en El mundo indgena 2012, Copenhage, Dinamarca, 2012. No significativo.
La CDI que, de acuerdo con el artculo 2 de su propia ley, tiene por objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas, cuantifica tambin a la poblacin indgena, aplicando los dos criterios siguientes: 1) No hablan la lengua pero viven y guardan alguna relacin de parentesco con el jefe, el cnyuge o alguno de sus ascendientes (padre, madre y abuelos). 2) Hablan alguna lengua indgena aunque no habiten en hogares indgenas 10/. Con estos criterios, la CDI calcul que la poblacin indgena era de 8,667,692 personas en 1990; de 10,131,350 personas en 2000, y de 11,132,562 personas en 2010, cifras que, de acuerdo con ese ente, () adems de ser la base para la operacin de los programas institucionales, tambin han sido compartidos a otras instituciones federales para su uso en la definicin de criterios de planeacin y operacin de sus acciones orientadas a la atencin de la poblacin indgena. Asimismo, han sido el soporte para los anlisis de los alcances de la accin pblica en materia indgena. Las cifras de la CDI difieren de las presentadas por el INEGI, como se muestra a continuacin:
LA POBLACIN INDGENA DE MXICO DE ACUERDO CON EL INEGI Y LA CDI, 1990, 2000 Y 2010
Concepto a) b) c) FUENTE: Poblacin indgena registrada por el INEGI Poblacin indgena estimada por CDI Diferencia ((c)=(a)-(b)) 1990 8,314,989 8,667,692 (352,703) 2000 10,964,160 10,131,350 832,810 2010 15,703,474 11,132,562 4,570,912
Elaborado por la ASF, con base en el XI Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, y la informacin proporcionada por la CDI mediante el oficio CGAF/FT/011/2012 del 12 de septiembre de 2012.
Las diferencias entre los datos del INEGI y la CDI han aumentado, de 352,703 indgenas en 1990 a 4,570,912 en 2010. Lo anterior denota que la poltica pblica de atencin a indgenas no produce datos de igual naturaleza sobre la dimensin de la poblacin a la que beneficia. En relacin con las comunidades indgenas que, de acuerdo con el artculo 2 de la Carta Magna publicado en 2001 son: Aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres, hasta 2011, el INEGI ni la CDI conocan su cuantificacin.
10/ Instituto Nacional Indigenista, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Consejo Nacional de Poblacin, Indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico, 2002.
10
1.3.
La concepcin jurdica para la atencin a indgenas
En Mxico, las ltimas tres constituciones polticas, promulgadas en 1836, 1857 y 1917 no hicieron referencia a los derechos de los indgenas, ni reconocieron a este grupo de la poblacin. En la Carta Magna de 1917, el artculo 1 seal que: En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece. A partir de 1917, el Estado mexicano ha emitido leyes para atender a los indgenas. En 1940 se realiz el Primer Congreso Indigenista Interamericano, donde se acord la creacin del Instituto Indigenista Interamericano con sede en la Ciudad de Mxico, 11/ lo que motiv que a finales de 1948 se publicara en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de Creacin del Instituto Nacional Indigenista (INI), como un organismo con personalidad jurdica propia, con las atribuciones siguientes: Investigar los problemas relativos a los ncleos indgenas. Estudiar las medidas de mejoramiento requeridas por esos ncleos. Promover ante el Ejecutivo Federal la aprobacin y la aplicacin de estas medidas. Intervenir en la realizacin de las acciones aprobadas, mediante la coordinacin y direccin, en su caso, de los rganos gubernamentales competentes.
Con esta Ley, el Gobierno Federal estableci el marco normativo que le permitira a una de sus instituciones pblicas investigar, estudiar, promover e intervenir en la atencin de la poblacin indgena. Fue en 1989, cuando Mxico firm el Acuerdo 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 12/ que entr en vigor en 1991, con los componentes siguientes:
11/ 12/
Korsbaek, Leif y Smano Rentera, Miguel ngel, El Indigenismo en Mxico: antecedentes y actualidad, Ra Ximhai, enero-abril, ao/vol. 3, nm. 001, Universidad Autnoma Indgena de Mxico (2007). Organizacin Internacional del Trabajo, Convenio 169, Sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, Conferencia General de la OIT, Ginebra, Suiza, 27 de junio de 1989.
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CONVENIO 169 DE LA OIT SOBRE PUEBLOS INDGENAS Y TRIBALES EN PASES INDEPENDIENTES
Parte I Poltica General (artculos 1-12) Se definen las caractersticas de los individuos susceptibles a ser beneficiarios del acuerdo y las formas generales en que quedan protegidos. Parte II Tierras (artculos 13-19) Establece el uso y tenencia de la tierra por parte de los grupos indgenas, teniendo en cuenta sus conceptos de propiedad, el valor espiritual de la misma, as como la movilidad de la misma en el caso de la existencia de pueblos nmadas y/o itinerantes. Parte III Contratacin y condiciones de empleo. (artculo 20) Seala la proteccin laboral. Parte IV Formacin profesional, artesana e industrias rurales (artculos 21-23) Fija los apoyos por parte del Gobierno a las actividades productivas de los pueblos indgenas, tanto en el aspecto monetario como tcnico y si fuera necesario proveer de educacin superior. Parte V Seguridad Social (artculos 24-25) Indica cobertura en los servicios de salud para las comunidades indgenas. Parte VI Educacin y medios de comunicacin (artculos 26-31) Establece los servicios de educacin bsica acorde a las necesidades y particularidades de los pueblos indgenas. Parte VII Contactos y cooperacin a travs de las fronteras (artculo 32) Justifica los acuerdos internacionales (de ser necesarios) para la proteccin de los pueblos indgenas. Parte VIII Administracin (artculo 33) Indica la correcta implementacin de planes y programas que afecten a los pueblos indgenas. Parte IX Disposiciones Generales (artculos 34-35) Advierte qu puntos contenidos en el presente acuerdo no deben ser tomados al pie de la letra, sino adecuarlos a las legislaciones vigentes al pas que la suscribe. Parte X Disposiciones finales (artculos 36-40) Identifica los compromisos con la OIT por parte de los pases que suscriben el acuerdo.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Convenio 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, Conferencia General de la OIT, Ginebra, Suiza, 27 de junio de 1989.
Con la entrada en vigor del Convenio 169, en 1992 se reform el artculo 4 constitucional, donde por primera vez se incluy el tema indgena en la Carta Magna, en los trminos siguientes: La Nacin Mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley. Si bien la reforma constitucional de 1992 fue limitada, ya que no se hicieron explcitos los derechos sociales y econmicos establecidos en el Convenio 169, sta abord dos aspectos
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fundamentales para el desarrollo de la poltica indigenista en Mxico: la declaracin de que la nacin tiene una composicin pluricultural, y la obligacin de las leyes mexicanas en el desarrollo de los pueblos indgenas. En diciembre de 1994 se dio un levantamiento indgena armado en algunas comunidades del estado de Chiapas, cuya principal demanda fue la reivindicacin de sus derechos sociales, econmicos y polticos. Para atender este conflicto, en marzo de 1995, se cre la Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA) 13/, para facilitar el dilogo entre los indgenas inconformes de Chiapas y el Gobierno Federal. El 14 de agosto de 2001 se aprob la reforma constitucional para legislar sobre los derechos de los pueblos indgenas, basada en la propuesta de la Comisin de Concordia y Pacificacin. El decreto emitido reform el artculo 2 y derog el prrafo primero del artculo 4 de la Carta Magna, con lo cual se constituy la segunda reforma constitucional realizada en la materia. El texto constitucional reformado fue el siguiente: Artculo 2o. La Nacin Mexicana es nica e indivisible. La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para determinar a quines se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas. Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern tomar en cuenta, adems de los principios generales establecidos en los prrafos anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento fsico. Asimismo, los derechos enlistados en el artculo 2 constitucional se establecieron en dos apartados, como se presenta en el cuadro siguiente:
13/
La Cocopa tuvo su origen en la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas, integrada por miembros de la Comisin Legislativa del Congreso de la Unin y dispona de una presidencia rotativa. Adems de los legisladores, la Comisin contaba con un representante del Poder Ejecutivo y otro del Poder Legislativo del estado de Chiapas.
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DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS DEFINIDOS EN EL ARTCULO 2 CONSTITUCIONAL, DE ACUERDO CON LA REFORMA DE 2001 Apartado A Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: I. II. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberana de los estados. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en los trminos establecidos en esta Constitucin. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia, as como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las reas estratgicas, en trminos de esta Constitucin.
III.
IV. V. VI.
VII. Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos. VIII. Acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Apartado B La Federacin, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, establecern las instituciones y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indgenas, dichas autoridades, tienen la obligacin de: I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas con el propsito de fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres rdenes de gobierno, con la participacin de las comunidades. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educacin bilinge e intercultural, la alfabetizacin, la conclusin de la educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media superior y superior.
II.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil. IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos. V. Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la proteccin de su salud, el otorgamiento de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin y telecomunicacin. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicacin, en los trminos que las leyes de la materia determinen. VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos, la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia capacidad productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercializacin. VIII. Establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas. IX. Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas en este apartado, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern las partidas especficas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, as como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 2o. y se deroga el prrafo primero del artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001.
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El reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indgenas signific un avance importante; sin embargo, an existen aspectos pendientes de atencin, recomendados por la OIT desde 1989, los cuales a continuacin se detallan:
EVOLUCIN DE LA LEGISLACIN EN MATERIA INDGENA
Mxico fue el ltimo de los pases latinoamericanos, con poblacin tnica, en incluir los derechos indgenas en su constitucin poltica, como se muestra a continuacin: 14/
14/
Gregor Bari, Cletus, Pueblos Indgenas y derechos constitucionales: un panorama, INI, Mxico, 2000.
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PASES LATINOAMERICANOS QUE INCLUYERON LOS DERECHOS INDGENAS EN SUS CONSTITUCIONES POLTICAS, 1949-2001 Nm. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 FUENTE: Costa Rica Guyana Francesa Uruguay Panam Guyana Chile Belice Honduras El Salvador Guatemala Nicaragua Surinam Brasil Colombia Paraguay Per Bolivia Argentina Ecuador Venezuela Mxico Pas Ao 1949 1958 1966 1972 1980 1981 1981 1982 1983 1986 1987 1987 1988 1991 1992 1993 1994 1994 1998 1999 2001
Elaborado por la ASF, con base en Pueblos Indgenas y derechos constitucionales: un panorama, INI, Mxico, 2000.
Los derechos de los pueblos indgenas reconocidos en la Carta Magna de Mxico se pueden agrupar en 11 temas:
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DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN MXICO, DE ACUERDO CON LA CARTA MAGNA Tema 1. 2. Preservar las lenguas indgenas Conservar el medio ambiente Acceder a la justicia Mandato Se deber proteger y enriquecer la cultura, las lenguas, los conocimientos y todos sus elementos para su preservacin. Se deber proteger, conservar y mejorar el medio ambiente, a efecto de que los pueblos y comunidades indgenas promuevan el uso y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales. Se deber asegurar el acceso pleno de los indgenas a la jurisdiccin del Estado, a fin de que gocen plenamente de sus derechos humanos y de las garantas individuales que se establecen en la Carta Magna. Se deber garantizar el acceso de la poblacin indgena a la educacin bsica, media superior y superior adecuada a sus necesidades lingsticas y culturales, con el propsito de mejorar su nivel educativo. Se deber asegurar el acceso a los servicios de salud para mejorar el estado fsico y mental de la poblacin indgena. Se deber apoyar la nutricin de los indgenas, en especial de la poblacin infantil. Se deber dar acceso a los indgenas al financiamiento para la construccin y mejoramiento de la vivienda, y dotar a las localidades de servicios bsicos para mejorar la calidad de vida. Se deber asegurar el acceso equitativo de las mujeres indgenas al empleo, la salud y la educacin con el objeto de incorporarlas al desarrollo. Se debern construir y ampliar las vas de comunicacin terrestre, a fin de integrar a los pueblos y comunidades indgenas al desarrollo. Se deber estimular el empleo bien remunerado a los indgenas, para reducir sus niveles de pobreza y rezago. Se debern establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
3.
4.
Garantizar la educacin
5. 6. 7. 8. 9.
Garantizar la salud Apoyar la nutricin Mejorar la vivienda Propiciar la equidad de gnero Construir vas de comunicacin terrestre
10. Apoyar las actividades productivas 11. Proteger a los migrantes FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Decreto por el que se reforma el artculo 2o. y se deroga el prrafo primero del artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 2001.
En mayo de 2003, el Ejecutivo Federal emiti la Ley para crear la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), que abrog a la Ley del Instituto Nacional Indigenista, vigente desde 1948. De acuerdo con la nueva ley, la CDI es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, no sectorizado, con personalidad jurdica, con patrimonio propio, con autonoma operativa, tcnica, presupuestal y administrativa. En el artculo 2o. de la ley se seala que: La Comisin tiene por objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas, y que tendr, entre otras, las funciones siguientes: I. Ser instancia de consulta para la formulacin, ejecucin y evaluacin de los planes, programas y proyectos que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal desarrollen en la materia. Realizar tareas de colaboracin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, las cuales debern consultar a la Comisin en las
III.
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polticas y acciones vinculadas con el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas; de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios; de interlocucin con los pueblos y comunidades indgenas, y de concertacin con los sectores social y privado. XI. Instrumentar y operar programas y acciones para el desarrollo de los pueblos indgenas cuando no correspondan a las atribuciones de otras dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal o en colaboracin, en su caso, con las dependencias y entidades correspondientes. Establecer acuerdos y convenios de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas, con la participacin que corresponda a sus municipios, para llevar a cabo programas, proyectos y acciones conjuntas en favor de los pueblos y comunidades indgenas. Concertar acciones con los sectores social y privado, para que coadyuven en la realizacin de acciones en beneficio de los indgenas. La concepcin programtica para la atencin a indgenas
XIV.
XV. 1.4.
El artculo 3 de la Ley de Planeacin seala que: la planeacin nacional de desarrollo es la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, con base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas. En Mxico, la ordenacin racional y sistemtica de acciones gubernamentales que buscan transformar la realidad, se incluye en el Plan Nacional de Desarrollo, el cual comprende la preparacin de diagnsticos econmicos y sociales para la definicin de objetivos y prioridades del desarrollo; 15/ y en los programas sectoriales e institucionales de mediano plazo. En materia indgena, el diagnstico que el Gobierno Federal elabor en los planes nacionales de desarrollo y los programas sectoriales de mediano plazo del periodo 19892012, se presenta en el cuadro siguiente:
15/
Poder Ejecutivo Federal, Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, Principios y Organizacin, Mxico, 1982.
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DIAGNSTICO DE LA SITUACIN INDGENA EN LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO Y PROGRAMAS SECTORIALES,1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012 Concepto 1989-1994 Los indgenas viven en condiciones de desigualdad y de injusticia, respecto de otros grupos de la sociedad. 1995-2000 Los indgenas padecen pobreza; casi todos viven en municipios con altos grados de marginacin. Periodo 2001-2006 Los indgenas han permanecido secularmente en el rezago y la marginacin. 2007-2012 Los indgenas an no disfrutan de una situacin social y econmica propicia para el mejor desarrollo humano.
La situacin indgena
Las causas de la situacin indgena
Las imposibilidades del Estado nacional, el predominio de intereses locales o la presencia de condiciones adversas de la naturaleza.
La poltica de incorporacin de los pueblos indios a la cultura mestiza y al desarrollo poltico y econmico nacionales ha encontrado obstculos.
Existe en la sociedad en general una falta de respeto a las diferencias culturales y la dificultad para hacer valer sus derechos frente a los dems y ante las autoridades.
Falta de capacidades de los pueblos y comunidades indgenas para el desarrollo humano sustentable.
Estrategia Solidaridad Enfoque de la poltica social
Red de Proteccin Social
Estrategia Contigo
Estrategia Vivir Mejor
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994; el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006; el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012.
El discurso gubernamental sobre el problema indgena del periodo 1989-1994 al 2007-2012 coincide en que esa poblacin vive en condiciones de marginacin, desigualdad, injusticia, pobreza y rezago, por lo que este grupo se encuentra en desventaja, respecto de la poblacin no indgena. Las causas de la problemtica son diferentes, pasaron por reconocer la imposibilidad del Estado de garantizar igualdad y justicia, hasta sealar que se deba a la falta de capacidades de los pueblos indgenas para su desarrollo. Para el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal consider que el origen de la desigualdad e injusticia en que vivan los indgenas era la imposibilidad del Estado de resarcirlas. Ante ese diagnstico, la poltica social se propuso abatir la pobreza de las zonas indgenas y rurales y de la poblacin de las zonas ridas y urbanas, por medio del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que comprenda acciones para alimentacin, salud, educacin, vivienda, proyectos productivos y empleo. 16/
16/
Mathus Robles, Marco Aurelio, La Lucha contra la Pobreza en Mxico, en Observatorio de la Economa Latinoamericana, N 109, 2009. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2009/mamr.htm
19
Para el periodo 1995-2000, se identific que las causas del problema indgena eran los obstculos de la poltica de incorporacin de los pueblos indios a la cultura mestiza, al desarrollo poltico y econmico nacionales. La poltica social del Estado busc implementar acciones intersectoriales para la educacin, la salud y la alimentacin de aquellas familias que viven en situacin de pobreza extrema, con el fin de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y propiciar su incorporacin en el desarrollo nacional. 17/ Para el periodo 2001-2006, las causas de la situacin indgena eran la falta de respeto hacia las diferencias culturales y la dificultad para hacer valer sus derechos, ante los dems y ante las autoridades. Se instrument la estrategia Contigo, que propuso cinco principios para la intervencin gubernamental: oportunidades, capacidad, seguridad, patrimonio y equidad. El Programa Oportunidades fue el rector de la estrategia Contigo, con el cual se propuso contribuir al logro de cuatro objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social 20012006: reducir la pobreza extrema; generar igualdad de oportunidades para los grupos ms pobres y vulnerables; apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condiciones de pobreza, y fortalecer el tejido social fomentando la participacin y el desarrollo comunitario; 18/ sin embargo, este programa no diferenci a los indgenas de las dems personas en situacin de pobreza. En 2007, se seal que lo que originaba el problema indgena era la falta de capacidades para su desarrollo humano sustentable; para su atencin, se defini la Estrategia Vivir Mejor, que planteaba tres grandes lneas de accin: el desarrollo de capacidades bsicas, la consolidacin de una red de proteccin social y el establecimiento de puentes comunicadores hacia un desarrollo econmico sostenido y sustentable. 1.5. Los entes pblicos que atienden a los indgenas
El primer antecedente de entes pblicos encargados de atender a la poblacin indgena fue el INI, creado a finales de 1948 como un organismo con personalidad jurdica propia, con las atribuciones de investigar, estudiar, promover e intervenir en la atencin de los indgenas; sus unidades operativas eran los Centros Coordinadores Indigenistas que buscaban regionalizar la atencin de las comunidades indgenas, y atender los aspectos de educacin, salud, agrario, agrcola, justicia, comunicaciones y servicios. El INI era visto por los indgenas como un canal de comunicacin entre ellos y el Gobierno Federal, y su presencia representaba cierta posibilidad de justicia, de comunicacin hacia el exterior y con el Estado. 19/
17/ 18/ 19/
Secretara de Desarrollo Social, Acuerdo que establece las Reglas de Operacin del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) para el ejercicio fiscal 2000. Secretara de Desarrollo Social, Programa Institucional Oportunidades 2002-2006, Mxico, SEDESOL, 2003. Op, cit., Nolasco Armas, Margarita.
20
A partir de 1971, y despus de haber dependido de la Presidencia de la Repblica, el INI fue adscrito a la Secretara de Educacin Pblica (SEP), porque se consideraba que la educacin era la gran herramienta para integrar a los indgenas en la nacin. 20/ En el periodo 1970-1976, el INI tuvo un fuerte impulso, con la creacin de ms de 50 Centros Coordinadores Indigenistas y un incremento sustancial en su presupuesto, al pasar de 27.3 millones de pesos en 1970 a 220.1 millones de pesos en 1976. 21/No obstante, en este periodo inici la decadencia de la poltica indigenista y del INI, debido a cuatro factores principalmente: 22/ El surgimiento de corrientes tericas que cuestionaban la prctica integradora del INI. La identificacin de la poltica indigenista como una ideologa oficial, a partir del desprestigio del gobierno por el conflicto estudiantil de 1968. El crecimiento desmesurado del INI que repercuti en la ineficacia e ineficiencia de su operacin. La crisis econmica de 1970, que tuvo efectos agudos en la poblacin indgena.
En 1977 se cre la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), con el fin de coordinar programas de alimentacin, salud, educacin, produccin, aprovechamiento de recursos, caminos, agua potable, mejoramiento de vivienda y electrificacin, y el INI pas a depender orgnicamente de esa coordinacin. 23/ Para 1980, nuevamente el INI fue adscrito a la SEP, que continu operando con los Centros Coordinadores Indigenistas, y en 1993 fue sectorizado en la Secretara de Desarrollo Social. 24/A partir de ese ao y hasta el ao 2000, el INI perdi su papel de principal ente de atencin de los pueblos indgenas, debido a dos aspectos: La pobreza era directamente atendida por la SEDESOL, por medio del recin creado Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Las negociaciones para definir la nueva relacin entre el Estado y los indgenas, y solucionar el conflicto armado en Chiapas, estaban a cargo de las secretaras de Gobernacin y de la Defensa Nacional y de los representantes de la Presidencia de la Repblica.
20/ 21/ 22/ 23/ 24/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Una nueva relacin: compromiso con los pueblos indgenas, Mxico, FCE, 2005. Barajas, Gabriela, Las polticas de administracin de la pobreza en Mxico: ayer y hoy. Foro internacional XLII, 2002. Aragn Andrade, Orlando, Indigenismo, movimientos y derechos indgenas en Mxico: la reforma del artculo constitucional de 1992, Morelia, Mich. UMSNH, 2007. Limn Rojas, Miguel,Anlisis histrico del indigenismo, 75 aos de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1994. Instituto Nacional de Ecologa, Contexto fsico, social y econmico, http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/ libros/16/context.html.
21
En 2001, se cre la Oficina de la Presidencia para la Atencin de los Pueblos Indgenas; aunque el INI continu sectorizado en la SEDESOL ya no tuvo un papel relevante en la atencin de los indgenas. 25/ En mayo de 2003, el Poder Ejecutivo Federal emiti la Ley para crear a la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), que abrog la del INI existente desde 1948. A partir de 2007, dado que orgnicamente la CDI no perteneca a ninguna dependencia, fue sectorizada presupuestalmente en la SHCP, aunque continu operando bajo un esquema de descentralizacin y autonoma, de acuerdo con su ley. A partir de entonces, la CDI es la coordinadora de la poltica de atencin a los indgenas, en la cual participan distintas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. En 2008, se estableci por primera vez en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin la obligacin de la Administracin Pblica Federal de desglosar el presupuesto dirigido a los indgenas por ramo y por programa. En 2011 existan 8 dependencias y 10 entidades, incluyendo la CDI, que participaban en la poltica pblica de atencin a indgenas. Las atribuciones de los 18 entes pblicos, por cada uno de sus derechos, se muestran en el cuadro siguiente:
25/
Daz, Polanco Hctor, Los indgenas en el primer ao foxista, en Delgado, Wise Ral, et. al, Mxico en el primer ao de gobierno de Vicente Fox, Mxico, Universidad Autnoma de Zacatecas - Miguel ngel Porra, 2002.
22
ATRIBUCIONES DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES QUE PARTICIPAN EN LA POLTICA DE ATENCIN A INDGENAS, POR TEMA, 2011 Tema Preservar las lenguas indgenas Atribuciones Secretara de Educacin Pblica(SEP): Planear, dirigir y coordinar las tareas relacionadas en las lenguas y culturas indgenas; fomentar la investigacin en estas reas y promover las tradiciones y el arte popular. Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI): Promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el territorio nacional, el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nacin, y asesorar a los tres rdenes de gobierno para articular las polticas pblicas necesarias en la materia. Comisin Nacional Forestal (CONAFOR): Coordinar los programas y acciones que coadyuven con los pueblos y comunidades indgenas en la conservacin y mejoramiento de su lugar de residencia y la integridad de sus tierras. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT): Formular, ejecutar y evaluar los programas de subsidios que permitan proteger, manejar y restaurar los ecosistemas y biodiversidad de las comunidades rurales e indgenas. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA): Proponer polticas de fomento para la conduccin del desarrollo agrcola nacional. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI): Promover la no discriminacin o exclusin social de los indgenas, y la construccin de una sociedad incluyente, plural, tolerante y respetuosa de la diferencia y el dilogo intercultural. Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH): Proteger, observar, promover, estudiar y divulgar los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano. Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE): Investigar, desarrollar, implantar, operar y evaluar nuevos modelos educativos que contribuyan a expandir o mejorar la educacin y el nivel cultural en el pas. Secretara de Educacin Pblica (SEP): Realizar iniciativas orientadas a propiciar la equidad, el desarrollo intercultural y la participacin social en todos los tipos, niveles y modalidades educativos. Secretara de Salud (SS): Establecer y conducir la poltica nacional en materia de salud. Coordinar los programas de servicios de salud de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Proponer las polticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en materia de desarrollo social y humano de los grupos prioritarios en las regiones ms marginadas del pas. Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Otorgar acceso a las prestaciones de solidaridad social a la poblacin indgena. Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud (CNPSS): Impulsar la coordinacin y vinculacin de las acciones del sistema con las de programas sociales para la atencin a grupos indgenas. Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (CNPDHO): Promover el mejoramiento sustancial en alimentacin de las familias en condicin de pobreza extrema. Sistema de Distribuidoras Conasupo, S.A. de C.V. (DICONSA): Coadyuvar al fomento del desarrollo econmico y social del pas, garantizando el abasto de productos bsicos y complementarios, a fin de que se satisfaga la demanda de la poblacin en pobreza extrema. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda. Comisin Nacional del Agua (CONAGUA): Apoyar la proteccin de fuentes de abastecimiento de agua para uso y consumo humano. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas(CDI): Incluir el enfoque de gnero en las polticas, programas y acciones para la promocin de la participacin, respeto, equidad y oportunidades plenas para las mujeres indgenas. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Proponer las polticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en materia de desarrollo social y humano de los grupos prioritarios en las regiones ms marginadas del pas.
1.
2.
Conservar el medio ambiente
3.
Acceder a la justicia
4.
5.
Garantizar la salud
6.
Apoyar la nutricin
7.
Mejorar la vivienda
8.
Propiciar la equidad de gnero
23

Tema 9. Construir vas de comunicacin terrestre Atribuciones Contina Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT): Construir, modernizar, y conservar los caminos rurales y alimentadores. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Proponer las polticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en materia de desarrollo social y humano de los grupos prioritarios en las regiones ms marginadas del pas. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA): Conducir y evaluar la poltica de desarrollo rural y administrar y fomentar las actividades agrcolas, pecuarias, pesqueras y acucolas, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo. Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT): Construir, modernizar, y conservar los caminos rurales y alimentadores. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Atender a las personas, familias, grupos y comunidades en situacin de pobreza, vulnerabilidad y exclusin. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT): Disear y promover, el desarrollo sustentable de las actividades del sector primario siguientes: agricultura, ganadera, silvicultura, acuacultura, recoleccin, caza y pesca. Secretara de la Reforma Agraria (SRA): Coordinar la atencin de las solicitudes para regularizar las colonias agrcolas. Secretara de Economa (SE): Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano, as como promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales de carcter regional o nacional. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL): Proponer las polticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en materia de desarrollo social y humano de los grupos prioritarios en las regiones ms marginadas del pas.
10. Apoyar las actividades productivas
11. Proteger a los migrantes FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, publicada en el DOF el 21 de mayo de 2003; la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, publicada en DOF el 13 de marzo de 2003; la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el DOF el 29 de diciembre de 1976; la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin Ambiental, publicada en el DOF el 28 de enero de 1988; la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, publicada en el DOF el 25 de febrero de 2003; el Reglamento Interior de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, publicado en el DOF el 21 de enero de 2003; el Reglamento Interior de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, publicado en el DOF el 10 de julio de 2001; Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, publicada en el DOF el 29 de junio de 1992; Ley General de Educacin, publicada en el DOF el 13 de julio de 1993; el Reglamento Interior de la Secretara de Educacin Pblica, publicado en el DOF el 21 de enero de 2005; el Decreto que rige al Consejo Nacional de Fomento Educativo, publicado en el DOF el 11 de febrero de 1982; la Ley General de Desarrollo Social, publicada en el DOF el 20 de enero de 2004; la Ley General de Salud, publicada en el DOF el 7 de febrero de 1984; la Ley del Seguro Social, publicada en el DOF el 21 de diciembre de 1995; el Reglamento Interior de la Secretara de Desarrollo Social, publicado en el DOF el 19 de julio de 2004; el Reglamento Interno de la Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud, publicado en el DOF el 27 de febrero de 2004; el Decreto por el que se reforma el diverso por el que se crea la Coordinacin Nacional del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin como rgano desconcentrado de la Secretara de Desarrollo Social, publicado en el DOF el 8 de agosto de 1997; el Manual de Organizacin de DICONSA S.A. de C.V., publicado en el DOF el 30 de marzo de 2006; el Reglamento interior de la Comisin Nacional del Agua, publicado en el DOF el 30 de noviembre de 2006; el Reglamento interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, publicado en el DOF el 8 de enero de 2009, y el Reglamento Interno de la Secretara de la Reforma Agraria, publicado en el DOF el 11 de julio de 1995.
Con excepcin de la CDI, las dependencias y entidades participantes en la poltica de atencin a los indgenas no atienden nicamente el problema indgena, sino los problemas pblicos nacionales en general; no obstante, de acuerdo con la normativa, el problema indgena debe ser atendido de manera prioritaria, y esto se debe a la situacin de rezago social en la que se encuentra esta poblacin. En 2012, el presupuesto asignado a la poltica de atencin a los indgenas fue de 68,123.9 millones de pesos, con la distribucin siguiente:
24
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2012, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de diciembre de 2012. SEDESOL: 15.3%; CNPDHO: 14.0%; DICONSA 1.2%; FONART: 0.25%, Y LICONSA 0.02% SEDESOL: Secretara de Desarrollo Social; SCT: Secretara de Comunicaciones y Transportes; SHCP: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; SEP: Secretara de Educacin Pblica; SS: Secretara de Salud; IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social; SAGARPA: Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; SEMARNAT: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales; SRA: Secretara de la Reforma Agraria; SE: Secretara de Economa; CNDH: Comisin Nacional de los Derechos Humanos, y FONART: Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas.
El presupuesto ms importante de la poltica de atencin a los indgenas se encuentra en la SEDESOL y sus rganos desconcentrados, con el 30.7%, seguida por la SCT con el 18.4%, y en tercer lugar la CDI con el 14.7%, este ltimo asignado en la SHCP. 2. 2.1. Los resultados de la poltica pblica de atencin a indgenas Preservar las lenguas indgenas
De acuerdo con la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), las lenguas maternas constituyen el primer vector de la identidad cultural, 26/ ya que todo idioma refleja una visin del mundo nica en su gnero, con su propio sistema de valores, su filosofa especfica y sus caractersticas culturales peculiares,
26/
En 1999, la Conferencia General, rgano supremo de la UNESCO, reconoci el papel desempeado por la lengua materna en el desarrollo de la creatividad, la capacidad de comunicacin y la elaboracin de conceptos, as como el hecho de que las lenguas maternas constituyen el primer vector de la identidad cultural.
25
por ello, su extincin supone una prdida irrecuperable de los conocimientos culturales nicos que se han ido encarnando en l a lo largo de los siglos. 27/ En el Atlas de las Lenguas del Mundo en Peligro 2010, publicado por la UNESCO, Mxico ocupaba el sexto sitio entre las naciones con ms lenguas en riesgo de desaparecer, despus de la India, Estados Unidos, Brasil, Indonesia y China, 28/ con 38 (55.9%) lenguas en peligro de extincin de las 68 lenguas indgenas existentes. 29/ La obligacin legal del Estado mexicano para preservar las lenguas indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que en su artculo 28 seala que: Debern adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indgenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la prctica de las mismas. 30/ En este contexto, el Estado mexicano reform el artculo 4o. constitucional en 1992, 31/ para ordenar que la nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, y que la ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, lo cual fue congruente con el Convenio 169 de la OIT. En el marco de las nuevas obligaciones en materia de lenguas indgenas, el Gobierno Federal, mediante el INI, reconoci en el Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1991-1994, 32/ que: No hay ninguna institucin especializada que se dedique a la recopilacin, estudio y promocin de las lenguas indgenas, no se cuenta con ncleos capacitados y con apoyo para promover la escritura de las lenguas indgenas y la preparacin de materiales de lectura relevantes y adecuados. En consecuencia, el INI se comprometi en el PNDPI 1991-1994 a crear el Programa Nacional de Lenguas Indgenas con el objetivo de recopilar, estudiar, sistematizar, fortalecer
27/ 28/ 29/ 30/ 31/ 32/
UNESCO, Preguntas frecuentes sobre lenguas en peligro de extincin. UNESCO, Atlas de las Lenguas del Mundo en Peligro, 2010. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informe 2011. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1989. Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 28 de enero de 1992. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990.
26
y difundir las lenguas indgenas; no obstante, en el periodo no destin recursos para la formulacin y ejecucin del Programa Nacional de Lenguas Indgenas. 33/ En el PNDPI 1995-2000, el INI seal que no existan evidencias de que las lenguas indgenas se encontraran en un proceso de extincin. 34/ Esta afirmacin careci de sustento, ya que hasta entonces el Gobierno Federal no contaba con una institucin o programa dedicado a la recopilacin, estudio y promocin de las lenguas indgenas. El diagnstico emitido por el INI fue el siguiente: Los hablantes de lenguas indgenas de Mxico emplean cuando menos 59 lenguas o idiomas distintos, con muchas variaciones dialcticas. Las variaciones registradas entre el nmero de hablantes de lenguas registradas en el censo de 1990 es extrema: desde el nhuatl, con 1 milln 197 mil 328 hablantes (22.6% del total de hablantes de lengua indgena), hasta la pata con 12 hablantes. Solamente 17 de las lenguas registradas en el censo de 1990 tienen ms de 50 mil hablantes (1.0% del total de hablantes de lengua indgena), y slo seis de ellas son utilizadas por ms de 250 mil hablantes (5.0% del total). Esas seis lenguas (nhuatl, maya, zapoteco, mixteco, otom y tzeltal por orden de importancia), representan el 61.0% del total de hablantes de lengua indgena. Aunque la dinmica de las lenguas es variada, no existen evidencias de que se encuentren en proceso o muestren una tendencia a la extincin. Posteriormente, en el PNDPI 1995-2000 el INI se comprometi a crear el Centro Nacional de Lenguas Indgenas y los institutos o academias que divulgaran y desarrollaran las lenguas indgenas, y que tambin tradujeran obras cientficas, tcnicas y culturales; sin embargo, el instituto no destin recursos para la creacin de dicho centro ni de algn instituto o academia que divulgara y desarrollara las lenguas indgenas, como se haba comprometido. Hasta el ao 2000, la poltica pblica se caracteriz por contar con un diagnstico impreciso del tema, ya que pas por afirmar que no existan instituciones especializadas en la recopilacin, estudio y promocin de las lenguas indgenas a sealar que estas ltimas no mostraban una tendencia hacia la extincin.
33/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994. De los 2,074,972.8 miles de pesos erogados por el INI, 29,393.7 (1.4%) miles de pesos se aplicaron en el Programa de Fondos de Solidaridad para la promocin del Patrimonio Cultural de los Pueblos Indgenas de Mxico, que tuvo por objetivo: Apoyar financieramente los proyectos encaminados a desarrollar, preservar y difundir su patrimonio cultural. Con los 29,393.7 miles de pesos ejercidos en el periodo se apoyaron 3,688 proyectos, de los cuales 69.0% (2,545) fue para la promocin de la cultura tnico comunitaria; el 13.9% (514) para la consolidacin de la cultura musical; el 10.0% (370) para la conservacin de lugares sagrados y patrimonio histrico; el 5.2% (192) para la transferencia de medios, y el 1.8% (67) para la transmisin del conocimiento. Sin embargo, no se identific el presupuesto ni los proyectos destinados a la preservacin de las lenguas indgenas. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas1995-2000, Mxico, 1995.
34/
27
En el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal reconoci por primera vez que exista el riesgo de que las lenguas indgenas desaparecieran, al respecto, en el PNDPI 2001-2006, 35/ se seal lo siguiente: Mientras que una sola lengua, el nhuatl, tiene cerca de milln y medio de hablantes (24.0% del total de hablantes, tres lenguas) -el maya, el zapoteco y el mixteco- son habladas por 800,291, 452,887 y 444,498 personas, respectivamente (28.0% del total de hablantes); 11 lenguas son habladas por grupos que van desde 297,561 a 118,924 individuos (35.0% del total de hablantes); en tanto que 47 lenguas son habladas por grupos que van de 99,389 a 40 hablantes (11.0% del total de hablantes). De estas ltimas, 34 lenguas poseen menos de 15,000 hablantes cada una (1.5% del total de HLI) y 12 registraron menos de 300hablantes (0.02% del total de HLI). El futuro de un grupo importante de lenguas indgenas, claramente minoritarias, es incierto. Se encuentran en situacin de vulnerabilidad dado que el intercambio lingstico es limitado. Por otra parte, estas lenguas no han sido objeto de sistematizaciones con fines de lecto-escritura ni se expresan en los medios de comunicacin y los materiales escolares son escasos o inexistentes. En consecuencia sus hablantes compiten en una situacin de clara desventaja frente al espaol e, incluso, frente a otras lenguas indomexicanas por lo que corren el riesgo de desaparecer. Paralelamente, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado A, fraccin IV, para mandatar que: Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: () Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. 36/ Como consecuencia de esta reforma, el 13 de marzo de 2003 se emiti la Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, en la cual se establece en su artculo 5o que: El Estado a travs de sus tres rdenes de gobierno, -Federacin, Entidades Federativas y municipios-, en los mbitos de sus respectivas competencias, reconocer, proteger y promover la preservacin, desarrollo y uso de las lenguas indgenas nacionales, y en su artculo 14 que: Se crea el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), como organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, de servicio pblico y social, con personalidad jurdica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretara de Educacin Pblica, cuyo objeto es promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el territorio nacional (). 37/
35/ 36/
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, INI, Mxico, 2001. Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001. Diario Oficial, Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas,13 de marzo de 2003.
37/
28
Para atender la problemtica, en el PNDPI 2001-2006 se defini el objetivo de: Transformar las instituciones, reasignar funciones, adecuar su desempeo y crear espacios institucionales que hagan ms efectiva la atencin a los pueblos indgenas 38/. En ese marco, el Gobierno Federal implement dos programas. El primer programa fue el de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas, a cargo de la CDI, que tuvo como objetivo Apoyar e impulsar las iniciativas de procesos individuales y colectivos de rescate, fortalecimiento e innovacin del patrimonio cultural de los pueblos indgenas de Mxico. 39/ El programa apoy con recursos a proyectos en 11 campos culturales: 1. Apoyo a la cultura tnico-comunitaria; 2. Artesanas; 3. Msica indgena; 4. Danza indgena; 5. Medicina tradicional; 6. Tradicin ceremonial; 7. Lengua escrita y oralidad; 8. Lugares sagrados y sitios histricos; 9. Tcnicas tradicionales para uso y aprovechamiento de los recursos naturales; 10. Transferencia de medios audiovisuales, y 11. Radio. El programa inserta el campo cultural de lengua escrita y oralidad en el eje temtico de preservacin. 40/ En este programa, aunque se realizaron acciones para preservar las lenguas indgenas, no se establecieron metas. En el periodo 2001-2006, se apoyaron 114 proyectos en el campo cultural lengua escrita y oralidad, que significaron el 2.5% del total de proyectos apoyados por el programa (4,642 proyectos), y registraron un decremento en el periodo de 51.6%, al pasar de 31 proyectos apoyados en 2001 a 15 en 2006, como se muestra en la grfica siguiente:
38/ 39/ 40/
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006. bidem.
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PROYECTOS APOYADOS EN EL CAMPO CULTURAL LENGUA ESCRITA Y ORALIDAD DEL PROGRAMA DE FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDGENAS, 2001-2006 (Proyectos y porcentajes)
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la Memoria de la Poltica Pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2006.
El programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas careci de informacin y de indicadores para evaluar su impacto en la preservacin de las lenguas indgenas, y los datos muestran que su alcance fue mnimo, ya que los 118 proyectos apoyados sobre lengua escrita y oralidad en el periodo 2001-2006 beneficiaron a 18,625 indgenas, lo que represent el 0.6% del total de indgenas que hablaban una de las 33 lenguas en riesgo de desaparecer (3,355,072 personas), identificadas por la CDI, de las 62 lenguas indgenas registradas en 2005. 41/ El segundo programa se denomin Disear y promover polticas, estrategias e instrumentos para el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas nacionales, a cargo del INALI, y tuvo como objetivo Promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el pas, as como el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nacin, y la meta para 2006 de realizar el proyecto de Catlogo de Lenguas Indgenas. 42/ Al respecto, el INALI concluy el Catlogo de lenguas indgenas mexicanas: Cartografa contempornea de sus asentamientos histricos, el cual se integr por 150 mapas de georeferenciacin de las lenguas indgenas, cuya importancia radic en la identificacin,
41/ 42/
Constanza Rodrguez, Proyecto de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Mxico, Desacatos, nm. 29, enero-abril 2009, pp. 123-140. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuentas Pblicas de 2001 a 2006.
30
ubicacin y densidad de las poblaciones hablantes de lenguas indgenas en el territorio nacional. 43/ Este documento fue considerado por el instituto como la primera de dos fases para cumplir con el mandato relativo a la elaboracin del Catlogo de Lenguas Indgenas, ya que en la segunda fase se identificaran las variantes lingsticas de los pueblos indgenas. 44/ En el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal reconoci por primera vez que exista el riesgo de que las lenguas indgenas desaparecieran, para lo cual dise e implement dos programas, los cuales tuvieron un alcance limitado, ya que slo se benefici a 18,625 indgenas, lo que represent una cobertura del 0.6%, respecto de los 3,355,072 indgenas que hablaban tres de las 33 lenguas indgenas en riesgo de extincin registrados en 2005. En 2009, dos aos despus de que se emitieron el PND y el Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) 2007-2012 45/ que no incluyeron el diagnstico sobre las lenguas indgenas, la CDI public el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI) 20092012 que, respecto de la preservacin de las lenguas indgenas, seal lo siguiente: El INALI ha clasificado la diversidad lingstica en 11 familias, 68 agrupaciones y 364 variantes lingsticas, en el Catlogo de las Lenguas Indgenas Nacionales. Es importante tener en cuenta que, si bien hay lenguas como el nhuatl, el maya, el zapoteco, el mixteco y el otom, que entre las cinco suman ms de 5.5 millones de hablantes, tambin hay lenguas como el kiliwa, el cochim y el aguacateco que slo cuentan con 21, 34 y 36 hablantes, respectivamente. La CDI, con base en el ndice de Reemplazo Lingstico (IRE), el cual ubica a los hablantes de las lenguas por grupo de edad y verifica el reemplazo lingstico, ha detectado que con independencia del nmero total de hablantes de cada lengua hay 33 grupos etnolingsticos, de los 68 grupos existentes, que enfrentan el riesgo de no lograr la reposicin generacional de su volumen de hablantes. 46/ Asimismo, en 2010, el INALI public el Programa de Revitalizacin, Fortalecimiento y Desarrollo de las Lenguas Indgenas Nacionales (PINALI) 2008-2012, 47/ en donde se diagnostic que: En torno a la estructura poblacional de los hablantes de lenguas indgenas, se observa que, entre el ao 2000 y el 2005, existe una mayor prdida de hablantes entre la poblacin infantil, y un aumento significativo entre los adultos mayores de 50 aos y ms. Esto es
43/ 44/ 45/ 46/ 47/
Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales: Cartografa Contempornea de sus Asentamientos Histricos, http://www.inali.gob.mx/es/difusion/publicaciones/publicaciones-2005.html. Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Catlogo de las Lenguas Indgenas Nacionales: Variantes Lingsticas de Mxico con sus autodenominaciones y referencias geoestadsticas, publicado en el DOF el 14 de enero de 2008. Secretara de Desarrollo Social, Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. Diario Oficial, Programa de Revitalizacin, Fortalecimiento y Desarrollo de las Lenguas Indgenas Nacionales (PINALI) 2008-2012, 2 de julio de 2010.
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indicativo de una tendencia al envejecimiento de la estructura poblacional de los hablantes de lenguas indgenas y tambin, entre otras cosas, de que la transmisin intergeneracional de sus lenguas se est perdiendo. El diagnstico muestra que el INALI, mediante el Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales, adopt un nuevo modelo de estudio lingstico compuesto por familias, agrupaciones y variantes lingsticas, en tanto que la CDI manejaba el modelo basado en el ndice de Remplazo Etnolingstico, que consideraba como unidad de anlisis a las agrupaciones lingsticas, como se muestra a continuacin:
MODELOS DE ESTUDIO DE LA LENGUA INDGENA, 2007-2012 Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales, INALI ndice de Reemplazo Lingstico, CDI
Pueblos indgenas: 68 Familias lingsticas: 11 Agrupaciones lingsticas: 68 Variantes lingsticas: 364

FUENTE:
Pueblos indgenas: 68
Grupos lingsticos: 68
Elaborado por la ASF, con base en el Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales: Variantes Lingsticas de Mxico con sus autodenominaciones y referencias geoestadsticas, del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Mxico, 2008, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
En funcin de su modelo, el INALI estableci un objetivo estratgico, con un indicador y una meta, para atender el tema de la preservacin de las lenguas indgenas, como se muestra a continuacin:
OBJETIVO ESTRATGICO DE MEDIANO PLAZO DEL INALI PARA LA PRESERVACIN DE LENGUAS INDGENAS, 2007-2012 Ente responsable INALI
Programa PINALI 20082012
Objetivo estratgico Revertir la tendencia al desplazamiento de las lenguas indgenas nacionales.
Indicador Porcentaje de atencin a las recomendaciones del Comit Consultivo para la Atencin a las Lenguas Indgenas en Riesgo de Desaparicin.
Meta 2012 100.0%
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa de Revitalizacin, Fortalecimiento y Desarrollo de las Lenguas Indgenas Nacionales (PINALI) 2008-2012, del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas.
El Comit Consultivo para la Atencin a las Lenguas Indgenas en Riesgo de Desaparicin fue creado a partir del Encuentro Binacional sobre Lenguas en Riesgo de Desaparicin de 2006,
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y se formaliz y labor en el periodo 2008-2011, con la participacin de especialistas, integrantes de los pueblos indgenas y servidores pblicos. En relacin con el indicador Porcentaje de atencin a las recomendaciones del Comit Consultivo para la Atencin a las Lenguas Indgenas en Riesgo de Desaparicin y la meta de 100.0%, al trmino de 2011, el INALI atendi las dos recomendaciones emitidas por ese comit. Las dos recomendaciones emitidas al INALI fueron: una relativa a definir lo que se debera entender por lengua en riesgo de desaparicin, y la otra, a disear una propuesta de gradacin de los niveles de riesgo de las lenguas indgenas. 48/ Por lo que corresponde a la primera recomendacin, el INALI defini que una lengua en riesgo de desaparicin es la que muestra seas de que su comunidad de hablantes est dejando de usarla y de transmitirla a las nuevas generaciones, a favor de una lengua dominante. 49/ En relacin con la segunda recomendacin, el instituto estableci cuatro grados de riesgo para determinar la pertinencia de cada una de las variantes lingsticas, 50/ como se muestra a continuacin: 1. Muy alto riesgo de desaparicin, que son las variantes lingsticas cuyos hablantes no representan el 30.0% en ninguna de sus localidades o que el total de la poblacin hablante en el conjunto de estas localidades es menor de 100 hablantes. En este grado se encontraban 64 (17.6%) variantes lingsticas. 2. Alto riesgo de desaparicin, que es cuando se cuenta con una localidad con 30.0% y ms presencia de hablantes de lengua indgena, o bien cuando el total de la poblacin hablante en estas localidades es menor a 1,000 y mayor a 100 hablantes. En este grado haba 43 (11.8%) variantes lingsticas. 3. Riesgo mediano de desaparecer, que es cuando la proporcin de nios hablantes sea menor a 35.0% y cuenten con por lo menos 1,000 hablantes, o cuando la proporcin de nios hablantes sea menor a 25.0% y cuente con ms de una localidad con 30.0% y ms
48/ 49/ 50/
Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Mxico. Lenguas Indgenas Nacionales en Riesgo de Desaparicin, Mxico, 2012. Ibdem. Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales: Variantes Lingsticas de Mxico con sus autodenominaciones y referencias geoestadsticas, Mxico, 2008. En el Catlogo se seala que no hay acuerdos institucionales para determinar y contabilizar las lenguas indgenas ni de cmo atender esta problemtica y tratar de disminuir el riesgo de desaparicin de las lenguas indgenas. Asimismo, se reconocen tres unidades lingsticas que, referidas por su respectiva categora son: 1. Familia lingstica, que identifica 11 y da cuenta de las relaciones de parentesco remoto, entre las lenguas de determinados pueblos indgenas; 2. Agrupacin lingstica, que son las 68 denominaciones dadas histricamente a las lenguas indgenas, y 3. Variante lingstica, que identifican 364, y representan un nivel de catalogacin rara vez considerado y que es generado a partir de dos criterios: la falta de intercomprensin mutua entre los usuarios de lenguas estructural y socialmente distantes pero llamadas con el mismo nombre y la existencia de autodenominaciones para cada una de esas formas de habla distanciadas.
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de hablantes de lengua indgena. En este grado se encontraban 72 (19.8%) variantes lingsticas. 4. Riesgo no inmediato de desaparecer, que es cuando la proporcin de nios hablantes de lengua indgena es mayor a 25.0%; el total de la poblacin hablante de lenguas indgenas es mayor a 1,000 en localidades con 30.0% y ms de hablantes, y ms de una localidad cuenta con 30.0% y ms de hablantes de lengua indgena. En este grado existan 185 (50.8%) variantes lingsticas. 51/ Lo anterior, denota que en 2011 la poltica pblica, en su vertiente de preservacin de las lenguas indgenas, replante los marcos conceptuales mediante los cuales se debera comprender lo que es una lengua indgena y, en funcin de ello, entender su riesgo de desaparicin. De 2007 a 2011, el INALI oper dos programas; 52/ el primero, denominado Disear y promover polticas, estrategias e instrumentos para el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas, con el objetivo de Promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el pas, as como el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la nacin, para lo cual elabor los cuatro documentos normativos siguientes: 53/ Manual de Organizacin del INALI, que contiene la estructura, funciones y atribuciones de las unidades administrativas de la entidad. Los Modelos de Acreditacin y Certificacin de Lenguas Indgenas, y Los Procedimientos para la Creacin y Organizacin de rganos Colegiados de Normalizacin de Competencias en Materia de Organismos Certificadores, que detallan los instrumentos e instancias necesarias para la formacin de intrpretes y traductores en lenguas indgenas. El Catlogo de Lenguas Indgenas Nacionales, 54/ cuya primera fase fue reportada como concluida en 2006.
El segundo programa fue el de Fortalecimiento a la Educacin y a la Cultura Indgena, cuyo objetivo fue Contribuir al fortalecimiento, revitalizacin y desarrollo de las lenguas indgenas mediante la difusin y aplicacin de los derechos lingsticos de los pueblos y comunidades indgenas nacionales. Mediante ese programa, el INALI produjo, difundi y distribuy en la Procuradura General de la Repblica (PGR), la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), la Procuradura Agraria, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
51/ 52/ 53/ 54/
Op. Cit., Mxico. Lenguas Indgenas Nacionales en Riesgo de Desaparicin. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuentas Pblicas de 2007 a 2011. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica 2007. bidem.
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(CNDH) materiales impresos, audiovisuales y magnticos para promover la diversidad cultural y lingstica de los indgenas. 55/ En ambos programas, el INALI realiz investigaciones para conocer la diversidad de las lenguas indgenas nacionales y estableci la normativa para certificar y acreditar a tcnicos, intrpretes, traductores y profesionales bilinges; sin embargo, no dise estrategias e instrumentos para el desarrollo de las lenguas indgenas, ni estimul su preservacin, que estableci la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas (LGDLPI). Por lo que corresponde a la CDI, en el periodo 2007-2012 tambin defini un objetivo estratgico, un indicador y una meta para atender el tema de la preservacin de las lenguas indgenas, como se muestra a continuacin:
OBJETIVO ESTRATGICO DE MEDIANO PLAZO DE LA CDI PAR ALA PRESERVACIN DE LENGUAS INDGENAS, 2007-2012 (Porcentaje) Programa PDPI 2009-2012 Ente responsable CDI Objetivo estratgico Promover el avance en el reconocimiento y valoracin de la diversidad cultural y lingstica del pas, y contribuir al fortalecimiento, rescate y difusin de las expresiones y manifestaciones culturales de los pueblos y comunidades indgenas. Indicador ndice de reemplazo etnolingstico.1/ Metas 2012 0.9110
FUENTE: 1/
Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI) 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Ordorica, Manuel, Rodrguez, Constanza, Velzquez, Bernardo y Maldonado, Ismael, El ndice de reemplazo etnolingstico entre la poblacin indgena de Mxico, Desacatos, nm. 29, enero-abril 2009, pp. 123-140. El ndice de Reemplazo Etnolingstico (IRE) mide la condicin de que las nuevas generaciones de la poblacin de un grupo etnolingstico mantengan el uso de la lengua indgena.
A partir de 2006, la CDI utiliz el ndice de Reemplazo Etnolingstico para medir la condicin de que las nuevas generaciones de la poblacin de un grupo etnolingstico mantengan el uso de la lengua indgena. Este ndice se calcula a partir de la informacin
55/
bidem.
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recopilada en los Censos de Poblacin y Vivienda y en los Conteos de Poblacin que levanta el INEGI, cada 10 y 5 aos, respectivamente. 56/ Para 2012, la comisin estableci que el ndice debera estar en 0.9110, lo que significa que las 68 lenguas identificadas, 57/ en conjunto, no deberan tener algn grado de reemplazo, sino mantenerse en equilibrio. Para 2010, el ndice se ubic en 0.8254, lo que signific que en conjunto las 68 lenguas se encontraban en extincin lenta. 58/ La CDI aplic el ndice de Reemplazo Etnolingstico para 2000, 2005 y 2010, y mostr que en 2000 el 50.0% de lenguas indgenas (31 lenguas) se encontraba en riesgo de extincin (22 en extincin acelerada y 9 en extincin lenta), el mismo porcentaje que en 2005, mientras que en 2010 se increment a 55.9% (38 lenguas), 23 se encontraban en extincin acelerada y 15 en extincin lenta, como se muestra en la grfica siguiente:
56/
El clculo del IRE para la poblacin indgena tiene como base el modelo demogrfico para la obtencin de la tasa de reproduccin, el cual se entiende como el nmero promedio de hijas que una mujer (o grupo de mujeres) tendra durante su vida si se ajustara a las tasas de fecundidad por edad especfica para aos particulares durante su periodo reproductivo. De esta manera, la construccin del IRE incorpora tanto a la poblacin femenina como a la masculina, lo que permite observar el intercambio sociolingstico desde la perspectiva de la lengua, el sexo y el hogar. El lmite de las nias y de los nios fue de 5 a 9 aos cumplidos en el caso de la construccin del ndice y de 0 a 4 aos en el caso de la poblacin de la tabla de vida, ya que se considera que a partir de los 5 aos es cuando el nio ya sabe hablar la lengua. Dependiendo del resultado de la ecuacin, la clasificacin del IRE es la siguiente: Expansin acelerada: mayor a 2; Expansin lenta: entre 1.11 y 2; Equilibrio: entre 0.91 y 1.1; Extincin lenta: entre 0.51 y 0.9; Extincin acelerada: menor o igual a 0.5.
57/ 58/
bidem. Ordorica, Manuel, Rodrguez, Constanza, Velzquez, Bernardo y Maldonado, Ismael, El ndice de reemplazo etnolingstico entre la poblacin indgena de Mxico, Desacatos, nm. 29, enero-abril 2009, pp. 123-140.
36
FUENTE:
N.d.:
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informe 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, y en el Proyecto de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Rodrguez, Constanza, Mxico, Desacatos, nm. 29, enero-abril 2009, pp. 123-140. No determinado.
En 2010, de los 6,965,228 hablantes indgenas en todo el pas, el 57.3% (3,992,912 indgenas) perteneca a las 38 lenguas que se encontraban en extincin, de las 68 existentes, como se muestra en el cuadro siguiente:
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LENGUAS INDGENAS EN EXTINCIN, 2010 No. Total 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. Subtotal 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. Subtotal FUENTE: IRE: Agrupacin lingstica 38 agrupaciones Ayapaneco Ixil Kiliwa Ppago Qato'k/Motocintleco Teko Texistepequeo Kaqchiquel Ixcateco Sayulteco Mayo Mazahua Matlatzinca Oluteco Kiche Chontal de Oaxaca Chontal de Tabasco Cucap Chocholteco/Chocho Mam Maya Tepehua Otom 23 agrupaciones Chinanteco Cuicateco Jakalteko Kumiai Mixe Nhuatl Paipai Pima Popoloca Qeqchi Tarasco/Purpecha Tlahuica/Ocuilteco Totonaco Yaqui Zapoteca 15 agrupaciones Hablantes 3,992,912 21 83 46 161 106 53 326 103 190 938 39,616 135,897 1,096 50 389 4,447 36,943 145 814 10,374 785,264 8,868 284,992 1,310,922 133,438 12,785 590 377 132,759 1,544,968 199 851 17,964 1,248 124,494 737 244,033 17,116 450,431 2,681,990 IRE Grado de IRE
0.4370 Extincin 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0966 0.1586 0.1698 0.2284 0.3129 0.3234 0.3238 0.3329 0.3406 0.3639 0.4060 0.4330 0.4339 0.4395 0.4497 0.4573 0.2291 0.8952 0.6258 0.6073 0.5049 0.8586 0.8953 0.7193 0.6953 0.8982 0.7846 0.8672 0.5332 0.8699 0.8642 0.7200 0.7559 Extincin lenta Extincin acelerada
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informe 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2012. ndice de Reemplazo Etnolingstico.
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En el periodo 2007-2011, la CDI continu operando el Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas, con el objetivo de Contribuir e impulsar los procesos culturales que incidan en la creatividad, fortalecimiento y rescate del patrimonio cultural de los pueblos y comunidades indgenas, basados en el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural, la equidad y la corresponsabilidad, as como en las necesidades enmarcadas en la situacin y contexto social actual. Este programa careci de metas relativas a la preservacin de las lenguas. Al trmino de 2011, se apoyaron 61 proyectos en el campo cultural lengua escrita y oralidad, que significaron el 1.6% del total de proyectos apoyados por el programa (3,717 proyectos), y se registr una tasa de crecimiento anual negativa de 16.8% en el periodo, al pasar de 23 proyectos en 2007 a 11 en 2011, como se muestra en la grfica siguiente:
PROYECTOS APOYADOS EN EL CAMPO CULTURAL LENGUA ESCRITA Y ORALIDAD DEL PROGRAMA DE FOMENTO Y DESARROLLO DE LAS CULTURAS INDGENAS, 2007-2011 (Proyectos y porcentajes)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada mediante el Oficio No. CGAF/ST/011/2012, del da 12 de septiembre de 2012 y las Bases de datos de los proyectos apoyados y la poblacin beneficiada por pueblo indgena, entidad federativa, municipio y localidad, 2007-2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Con los 61 proyectos apoyados sobre lengua escrita y oralidad se benefici a 1,029 indgenas, lo que represent el 0.03% del total de indgenas que hablaban una de las 38 lenguas en extincin (3,992,912). En el periodo 2007-2012, el Estado mexicano reconoci que 33 de los 68 grupos etnolingsticos se encontraban en riesgo de extincin. En este contexto, el Gobierno Federal implement tres programas, de los cuales dos estuvieron a cargo del INALI, en los que no se disearon estrategias e instrumentos para el desarrollo de las lenguas indgenas,
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ni se estimul su preservacin; y un programa a cargo de la CDI, el cual tuvo una cobertura marginal, ya que con 61 proyectos apoyados al trmino de 2011 benefici a 1,029 indgenas, lo que represent el 0.03% del total de indgenas que hablaban una de las 38 lenguas en extincin (3,992,912). En sntesis, al trmino del periodo, el nmero de lenguas en extincin se increment en 5 para pasar a 38 lenguas, de las cuales 22 (32.4%) se encontraron en extincin acelerada y 15 (22.1%) en extincin lenta. 2.2. Conservar el medio ambiente
Etimolgicamente, la palabra ambiente proviene del latn Ambiens, entis, que se refiere a lo que rodea o cerca. 59/ De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el trmino comprende los recursos naturales abiticos y biticos, tales como el aire, agua, suelo, flora, fauna y la interaccin de estos factores, los bienes que componen la herencia cultural y los aspectos caractersticos del paisaje. 60/ El Instituto Nacional de Ecologa (INE) seala que el medio ambiente es un conjunto de componentes fsicos, qumicos, biolgicos y sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en un plazo corto o largo, sobre los seres vivos y las actividades humanas. 61/ Tambin se define como el espacio donde se realizan las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, y sus interrelaciones. 62/ En ese contexto, las regiones de mayor diversidad biolgica del planeta son habitadas por pueblos indgenas. De acuerdo con la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), Mxico es uno de los 12 pases megadiversos del mundo que albergan entre el 60 y el 70% de la biodiversidad del planeta, y por ello tiene un estatus especial tanto en la conservacin de las especies como de los ecosistemas. 63/ En Mxico existe poblacin indgena en todas las entidades federativas. El 90.0% de esta poblacin est concentrada en las regiones biogeogrficas ms ricas: trpico hmedo, trpico seco, zonas templadas, desierto y semidesierto; sin embargo, estos pobladores carecen de una participacin justa y equitativa de los beneficios generados por la explotacin de los mismos. 64/ Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Guerrero y Michoacn concentran la mayor diversidad del pas y tambin tienen la mayor presencia de pueblos indgenas. Por
59/ 60/ 61/ 62/ 63/ Academia Mexicana de la Lengua, Diccionario de la Lengua Espaola, www.academia.org.mx/rae2.php. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Valoracin del Dao Ambiental, Mxico, 2006. Comisin Ambiental Metropolitana. Grupo de trabajo de educacin ambiental (2000), Programa Rector Metropolitano Integral de Educacin Ambiental, Mxico: Instituto Nacional de Ecologa. Comisin Ambiental Metropolitana, Grupo de trabajo de educacin ambiental (2001), Gaceta Ecolgica INESEMARNAT. Organizacin de las Naciones Unidas, Gua de las Naciones Unidas para los Pueblos Indgenas, Folleto nm. 10: Los pueblos indgenas y el medio ambiente, y Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, El patrimonio biocultural de los pueblos indgenas de Mxico. Los otros 11 pases megadiversos son: Indonesia, India, Australia, Zaire, Brasil, Colombia, China, Per, Malasia, Ecuador y Madagascar. Op. Cit., Programa de los Pueblos Indgenas y Medio Ambiente 2007-2012.
64/
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ello, una de las lneas estratgicas para el manejo sustentable de los recursos naturales (biodiversidad, suelos, recursos hdricos, servicios ambientales), es el reconocimiento de los pueblos indgenas como sujetos sociales centrales para la conservacin y el desarrollo nacional. 65/ De acuerdo con la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), para el ao 2020, el 45.0% de la cobertura del territorio mexicano ser artificial, y sobrevivir nicamente el 30.0% de todos los bosques y selvas primarias. El deterioro ambiental no slo significar la prdida de biodiversidad, sino procesos de desertificacin y contaminacin, y degradacin de los servicios ambientales vitales para el pas. Por ello, el nuevo reto es alcanzar la sustentabilidad. 66/ La obligacin del Estado mexicano para conservar el medio ambiente en el que se sita la poblacin indgena se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que en su artculo 4 seala que: Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar () el medio ambiente de los pueblos interesados, y en el artculo 7 que: Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. 67/ Al respecto, el Gobierno Federal, mediante el INI, reconoci en el Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1991-1994, en materia de medio ambiente, lo siguiente: Severos daos en el medio ambiente natural en muchos territorios indgenas han sido provocados por diversos factores, como la restriccin territorial para absorber la presin demogrfica, que se traduce en sobreexplotacin; la expropiacin externa de los recursos asentados en el territorio ocupado por los indgenas, como la extraccin de madera o la intrusin de la ganadera extensiva, que degradan el ambiente y generan miseria; o el crecimiento de la demanda de los productos territoriales mediante intermediarios y al margen de toda regulacin ambiental. La deforestacin resultante del desequilibrio entre la extraccin y la renovacin de rboles; la erosin del suelo o su degradacin; la contaminacin de las aguas de los ros, lagunas y esteros; el avance de la desertificacin, entre otros riesgos ambientales, estn presentes con diverso grado de intensidad en las zonas indgenas. En los pueblos indgenas hay conciencia respecto a esos procesos pero no cuentan con los recursos econmicos ni con apoyos externos para enfrentarlos. 68/
65/ 66/
Op. Cit., El patrimonio biocultural de los pueblos indgenas de Mxico. bidem. De acuerdo con el PND 2007-2012, la sustentabilidad ambiental es la administracin eficiente y racional de los recursos naturales, de manera tal que sea posible mejorar el bienestar de la poblacin actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990.
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En este contexto, el Estado mexicano reform el artculo 4o. constitucional en 1992, para consignar que la Nacin Mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, y que la ley proteger y promover el desarrollo de sus recursos, 69/ sin precisar lo relativo al medio ambiente, lo cual no fue congruente con el Convenio 169 de la OIT. Asimismo, en 1992 se emiti la Ley Forestal, que en su artculo 1, fracciones III y VIII, seala que se debe: Lograr un manejo sustentable de los recursos forestales, que contribuya al desarrollo socioeconmico de las comunidades indgenas, y Promover la participacin de las comunidades y los pueblos indgenas en el uso, proteccin, conservacin y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales. 70/ Asimismo, el artculo 15, fraccin XIII, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente establece que el Ejecutivo Federal deber: Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indgenas, a la proteccin, preservacin, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad. 71/ Para atender el diagnstico y el mandato, el INI seal en el PNDPI 1991-1994 que: Los programas para la conservacin del suelo y el agua, ejecutados por las comunidades y organizaciones indgenas, requieren de la ms alta atencin y prioridad. En situaciones crticas en que el equilibrio ecolgico est seriamente amenazado es indispensable establecer programas emergentes de solidaridad. 72/ En ese marco, el Gobierno Federal implement dos programas, a cargo del INI. 73/ El primero denominado Programa Nacional de Reforestacin, que oper a partir de 1990, con el objetivo de: Promover la reforestacin y el aprovechamiento racional y ecolgicamente sustentable de los recursos forestales. En este programa no se definieron metas.De 1990 a 1994, mediante este programa, se reforestaron 372,944 hectreas, lo que signific el 10.8% de la superficie deforestada en el pas (3,447,000 hectreas) en 1994. El Gobierno Federal careci del dato de la superficie deforestada en pueblos y comunidades indgenas y no precis las acciones para aprovechar de manera racional y ecolgicamente sustentable los recursos forestales. Asimismo, en 1994 se registr un decremento de 99.3% en la reforestacin, respecto del ao anterior, al descender a 2,612 las hectreas reforestadas, como se muestra a continuacin:
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Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 28 de enero de 1992. Diario Oficial, Ley Forestal; 22 de diciembre de 1992 Diario Oficial, Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; 28 de enero de 1988. Op. Cit., Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994. Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994.
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HECTREAS DEFORESTADAS EN EL PAS Y REFORESTADAS MEDIANTE EL PROGRAMA NACIONAL DE REFORESTACIN, 1989-1994 (Hectreas y porcentajes)
FUENTE: n.a. n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 1995. No aplica. No disponible.
El segundo programa se denomin Programa Pueblos Indgenas, Ecologa y Produccin para el Desarrollo Sustentable, el cual tuvo como objetivo Apoyar las iniciativas de los pueblos indgenas mediante el mecanismo de corresponsabilidad para la conservacin de la biodiversidad, acorde a la vocacin del uso del suelo, y no se establecieron metas para su evaluacin. El programa se centr en la organizacin de cuatro foros nacionales, un foro internacional y la constitucin y registro de la Unin Mexicana para la Conservacin y el Desarrollo Sustentable, con la participacin de 15 organizaciones indgenas. Lo anterior, para conocer y socializar las experiencias que las diversas organizaciones indgenas tuvieran en relacin con la problemtica ambiental y el desarrollo sustentable. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal cont con un diagnstico impreciso del tema, ya que no cuantific las comunidades indgenas con la problemtica de deforestacin, erosin del suelo, contaminacin del agua y desertificacin. Asimismo, los dos programas implementados tuvieron un alcance limitado, ya que con el primero se reforestaron 372,944 hectreas, lo que signific el 10.8% de las 3,447,000 hectreas deforestadas en el pas; y en el segundo se realizaron foros en la materia, sin definir acciones estratgicas en materia de suelo, agua y desertificacin. En el PNDPI 1995-2000, el INI seal lo siguiente: Hasta hoy se carece de una poltica integral de aprovechamiento sobre la relacin entre los pueblos indgenas y los recursos naturales y, en general, entre la sociedad y el medio
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ambiente. Tal carencia tiene su origen en la ausencia de diagnsticos sobre las cualidades biticas, los regmenes de la capacidad productiva y el soporte potencial y mximo de los ecosistemas entre otros factores, que en conjunto provocan la presin, en diversos grados, sobre los ecosistemas, el agotamiento de los recursos y la prdida de la biodiversidad. La ganadera y la explotacin a gran escala han impactado fuertemente en sus regiones, la primera por el sobrepastoreo y la ampliacin de las fronteras pecuarias, proceso que ha implicado la tala injustificada de significativas extensiones de bosques y selvas y, la segunda, por la extraccin desmedida de recursos forestales sin planes bsicos de ordenamiento y regeneracin de los ecosistemas. 74/ Al respecto, el instituto seal en ese documento la necesidad de profundizar en el estudio sobre el comportamiento ambiental del pas, a fin de establecer un plan de ordenamiento que considere las diversas caractersticas distintivas que los constituyen. Adems de instrumentar e incorporar acciones y criterios que aseguren el uso apropiado de los recursos naturales y la conservacin del medio ambiente. 75/ El Gobierno Federal oper el Programa de Agroecologa Productiva, a cargo del INI, denominado en el periodo anterior (1990-1994) Programa Pueblos Indgenas, Ecologa y Produccin para el Desarrollo Sustentable. El programa tuvo como objetivo Apoyar a las comunidades y grupos tnicos con recursos econmicos, en la operacin de proyectos encaminados a la conservacin y uso sustentable de los recursos naturales en las regiones indgenas; sin embargo, no se identificaron estudios ni diagnsticos especficos sobre el comportamiento ambiental en los pueblos y comunidades indgenas. 76/ Los proyectos apoyados en el periodo fueron aplicados en 5 vertientes: 1. Agricultura orgnica; 2. Rescate de especies de flora y fauna; 3. Creacin y proteccin de reservas forestales; 4. Rescate de tcnicas tradicionales de apropiacin y manejo de recursos, y 5. Capacitacin para incorporar tecnologas modernas que garanticen frenar el deterioro ambiental. Los proyectos fueron apoyados en 23 (71.9%) de las 32 entidades federativas. Con el programa en mencin se apoyaron 392 proyectos en el periodo 1995-2000, en beneficio de 27,725 indgenas, con un incremento de 1,462.5%, al pasar de 8 proyectos y 673 beneficiarios en 1995 a 125 proyectos y 10,674 beneficiarios en 2000, como se muestra en la grfica siguiente:
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Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1995-2000. bidem. Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1995-2000.
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PROYECTOS Y BENEFICIARIOS APOYADOS CON EL PROGRAMA DE AGROECOLOGA PRODUCTIVA, 1995-2000 (Proyectos y beneficiarios)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1995-2000, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2001.
Este programa careci de informacin y de indicadores para evaluar su impacto en la preservacin del medio ambiente, y los datos mostraron que su alcance fue marginal, ya que los 392 proyectos apoyados en el periodo 1995-2000 beneficiaron a 27,725 indgenas, lo que represent el 0.3% del total de la poblacin indgena (9,860,848 personas), de acuerdo con el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. 77/ En sntesis, en el periodo 1995-2000, aun cuando el Gobierno Federal reconoci la carencia de un diagnstico y una poltica integral en materia de medio ambiente, no se realizaron estudios ni diagnsticos especficos sobre el comportamiento ambiental en los pueblos y comunidades indgenas, y los proyectos apoyados por el INI beneficiaron al 0.3% de los 9,860,848 indgenas registrados por el INEGI en 2000. En el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal defini por vez primera un clculo sobre el asentamiento de los indgenas en el pas, relativo a las zonas forestales. Al respecto, en el PNDPI 2001-2006, se seal lo siguiente: De acuerdo con los datos del inventario forestal se calcula que en el territorio nacional existe una extensin arbolada de 109,100.0 miles de hectreas, de las cuales el 60.0% se encuentra en municipios indgenas; y casi la tercera parte de la poblacin que habita en las zonas forestales del pas es indgena.
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Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
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A travs del tiempo los pueblos indgenas desarrollaron formas de interaccin socioeconmica y cultural con los ecosistemas que permitieron crear y perfeccionar complejas prcticas de manejo que combinan la conservacin, la capacidad productiva y la regeneracin natural de los recursos. Estas prcticas se confrontaron con los procesos de produccin predominantes a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuya caracterstica fundamental ha sido el crecimiento econmico a costa de la destruccin, sobreexplotacin y contaminacin de los recursos naturales. Diversos sectores de la sociedad mexicana, incluidos los pueblos indgenas, han reclamado la accin gubernamental para frenar la devastacin ecolgica y las alteraciones ambientales que han sufrido diversas regiones del pas tales como la deforestacin, la erosin de suelos, la contaminacin de cuerpos de agua y la desertificacin creciente. 78/ En 2001, se reform el artculo 2o. constitucional, apartado A, fracciones V y VI, para ordenar que: Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: () Conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras () Acceder, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades. 79/ Como consecuencia de esta reforma, el 25 de febrero de 2003 se emiti la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, que en su artculo 2 estableci Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indgenas, y en el artculo 13, que se debe Brindar atencin, de forma coordinada con la Federacin y los municipios, a los asuntos relacionados con la conservacin y mejoramiento del hbitat natural de los pueblos y comunidades indgenas. 80/ Para atender la problemtica diagnosticada y cumplir con el mandato en la materia, en el PNDPI 2001-2006 se defini el objetivo de: Mejorar la calidad de vida de los pueblos indgenas mediante el manejo, conservacin y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales y de la biodiversidad existente en sus territorios, rescatando y revalorando sus conocimientos, as como respetando y protegiendo su propiedad intelectual. 81/ En ese marco, el Gobierno Federal implement el Programa de Agroecologa, a cargo del INI, posteriormente la CDI, con el propsito de Apoyar a ncleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo indgenas para la elaboracin y ejecucin de proyectos dirigidos a la conservacin de la diversidad biolgica y el manejo de los recursos naturales y financiar proyectos orientados a la preservacin y mantenimiento de los ecosistemas de sus regiones
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Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, INI, Mxico, 2001. Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001. Diario Oficial, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, 25 de febrero de 2003. Op. Cit., Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006.
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mediante acciones de conservacin del suelo, manejo sustentable del agua, reforestacin, conservacin y manejo de la flora y fauna de importancia ecolgica. Si bien el INI precis en el objetivo las acciones y vertientes que apoyara mediante los proyectos, no se definieron metas para su evaluacin. 82/ En el periodo 2001-2006 se apoyaron 1,502 proyectos mediante el programa, para beneficiar a 52,723 indgenas, como se muestra en la grfica siguiente:
PROYECTOS Y BENEFICIARIOS APOYADOS POR EL PROGRAMA DE AGROECOLOGA, 2001-2006 (Proyectos y beneficiarios)
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la Memoria de la Poltica Pblica para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2007.
Los proyectos y los beneficiarios apoyados registraron un decremento de 88.8% y 97.0%, respectivamente, al pasar de 645 proyectos y 23,925 beneficiarios en 2001 a 72 proyectos y 720 beneficiarios en 2006. Asimismo, los 52,723 beneficiarios apoyados en el periodo, significaron el 0.5% de los 9,860,848 indgenas registrados por el INEGI en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 83/y no se precis en qu medida el programa apoy la conservacin de la diversidad biolgica y el manejo de los recursos naturales, as como la preservacin y el mantenimiento de los ecosistemas de sus regiones, mediante las acciones de conservacin del suelo, manejo sustentable del agua, reforestacin, conservacin y manejo de la flora y fauna de importancia ecolgica.
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Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la Poltica Pblica para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
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En sntesis, para el periodo 2001-2006, si bien se defini la poblacin objetivo que debera apoyar el Gobierno Federal, as como la temtica, no se evalu el cumplimiento del objetivo, adems, el programa implementado careci de metas para evaluar la cobertura de accin de los proyectos, respecto de la deforestacin, la erosin de suelos, la contaminacin de cuerpos de agua y la desertificacin creciente. Asimismo, el programa tuvo un alcance marginal, ya que benefici al 0.5% de los 9,860,848 indgenas registrados por el INEGI en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda. La SEMARNAT public en 2009 el Programa de los Pueblos Indgenas y Medio Ambiente (PPIMA) 2007-2012, en donde se seal que: En Mxico, existe presencia de poblacin indgena en todas las entidades federativas. El 90.0% de esta poblacin se encuentra concentrada en las regiones biogeogrficas ms ricas: trpico hmedo, trpico seco, zonas templadas, desierto y semidesierto, sin embargo, estos pobladores carecen de una participacin justa y equitativa de los beneficios generados por la explotacin de los mismos. Si a esto agregamos la alta tasa de deterioro ambiental en Mxico, que viene reduciendo peligrosamente los recursos naturales y la biodiversidad, la prdida de masa vegetal del pas se cuenta por miles de hectreas al ao y con ella la vida silvestre y los servicios ambientales, es muy probable que en la primeras dcadas del siglo XXI podamos enfrentar una crisis socio ambiental. Diversos sectores de la sociedad, incluidos los pueblos indgenas, han reclamado la accin gubernamental para frenar la devastacin ecolgica y las alteraciones ambientales que han sufrido diversas regiones del pas tales como la deforestacin, la erosin de suelos, la contaminacin de cuerpos de agua y la desertificacin creciente. 84/ Asimismo, en 2009, la CDI public el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI) 2009-2012, en donde se diagnostic que: El deterioro ambiental y la prdida de biodiversidad, aunado a la incidencia de los riesgos ambientales, vulneran al espacio fsico sobre el que, durante siglos, se ha sustentado y reproducido la vida cotidiana e identidad cultural de los pueblos indgenas; alteran sus saberes y relaciones con el entorno natural como son sus interpretaciones acerca de la naturaleza, tcnicas de conservacin, tecnologas, entre otros, ocasionando con ello, una clara prdida de control sobre los recursos naturales. 85/ Los diagnsticos muestran un anlisis cualitativo del Gobierno Federal, sin precisar ni cuantificar la problemtica especfica en los pueblos y comunidades indgenas, relativa a la deforestacin, la erosin de suelos, la contaminacin de cuerpos de agua y la desertificacin creciente.
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Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Programa de los Pueblos Indgenas y Medio Ambiente 20072012, Mxico, 2009. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
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En funcin de su modelo, la SEMARNAT estableci un objetivo estratgico, con un indicador y una meta, para atender el tema de la preservacin del medio ambiente, como se muestra a continuacin:
OBJETIVO ESTRATGICO, INDICADOR Y META DE MEDIANO PLAZO DE LA SEMARNAT PARA LA PRESERVACIN DEL MEDIO AMBIENTE EN PUEBLOS Y COMUNIDADES INDGENAS, 2007-2012 Ente responsable SEMARNAT
Programa PPIMA 20072012
Objetivo estratgico Atender a los pueblos indgenas de forma diferenciada, mediante espacios de formacin y participacin para el desarrollo de capacidades, el intercambio y recuperacin de experiencias exitosas en el manejo de los recursos naturales y el aprovechamiento de la biodiversidad, as como apoyando procesos de desarrollo mediante subsidios.
Indicador Atencin a indgenas, mediante los programas del sector medio ambiente.
Meta 2012 1,000,000 de indgenas
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa de los Pueblos Indgenas y Medio Ambiente 2007-2012, de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Mxico, 2009.
En el periodo 2007-2011, el Gobierno Federal program en el PEF recursos para dos programas: Prorbol, a cargo de la CONAFOR y Conservacin para el desarrollo sostenible, a cargo de la SEMARNAT; 86/ no obstante, al trmino del periodo la SEMARNAT report haber operado 20 programas con acciones dirigidas a la poblacin indgena. De acuerdo con la dependencia, con esos programas se atendieron a 2,665,376 indgenas, lo que signific un cumplimiento de 266.5%, respecto del 1,000,000 de indgenas programados por atender en el sector medio ambiente; 87/ y represent una participacin de 24.7%, respecto de los 10,788,615 de indgenas registrados por el INEGI en 2010, 88/ y al no contar con un diagnstico, se carece de informacin para evaluar la situacin de los indgenas despus de recibir los apoyos del Gobierno Federal. Asimismo, de los 20 programas que, de acuerdo con la SEMARNAT, implementaron acciones dirigidas a la poblacin indgena, slo dos, Prorbol y Conservacin para el desarrollo sostenible, identificaron las acciones especficas para ese grupo de poblacin, cuyos objetivos son los siguientes:
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Diario Oficial, Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2011, 7 de diciembre de 2010. El artculo 3, fraccin VII, seala que: Los recursos para el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indgenas se sealan en el Anexo 7 de este Decreto, en los trminos del artculo 2, Apartado B, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y conforme al inciso j) de la fraccin II, artculo 41 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se presenta desglosado, por Ramo y Programa Presupuestario.
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Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Sexto Informe de Labores, Mxico, 2012. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
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OBJETIVOS DE LOS PROGRAMAS DE MEDIO AMBIENTE PARA LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDGENAS, A CARGO DEL SECTOR MEDIO AMBIENTE, 2007-2011 Entidad/Atribucin CONAFOR Coordinar los programas y acciones que coadyuven con los pueblos y comunidades indgenas en la conservacin y mejora-miento de su lugar de residencia y la integridad de sus tierras. SEMARNAT Formular, ejecutar y evaluar los programas de subsidios que permitan proteger, manejar y restaurar los ecosistemas y biodiversidad de las comunidades rurales e indgenas. FUENTE: Programa Prorbol Objetivos Indicadores/Metas
Contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas y valorar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales, los servicios ambientales y la biodiversidad mediante la recuperacin de la vegetacin forestal y la restauracin de No se establecieron suelos. indicadores ni metas especficas y estratPrograma de conser- Conservar y aprovechar sustentable- gicas para los indgevacin para el desarrollo mente los ecosistemas, para frenar la nas. erosin del capital natural, conservar el sostenible patrimonio nacional y generar ingresos y empleos en las zonas rurales en especial, y contribuir a la sustentabilidad ambiental del desarrollo nacional.
Elaborado por la ASF, con base en las Cuentas Pblicas 2007-2011, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; en las Matrices de Indicadores para Resultados de los Programas Sociales 2011, del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, y en las Reglas de Operacin de los programas 2011.
Mediante ambos programas se atendi a 101,995 indgenas, lo que signific el 0.9% del total de la poblacin indgena para 2010 (10,788,615 personas). Asimismo, de las 174 reas naturales protegidas, el 25.3% (44 reas) correspondi a 513 localidades indgenas. Por lo que corresponde a la CDI, en el PNDPI 2009-2012 se defini el objetivo estratgico de Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena a travs del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales, con la estrategia de Promover la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad en las regiones indgenas y fomentar acciones para prevenir, reducir y controlarla contaminacin ambiental, sin embargo, no defini indicadores ni metas para su evaluacin. 89/ En este periodo la CDI oper el Proyecto Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas, con el objetivo de Coadyuvar a que la poblacin indgena conserve sus recursos naturales, la biodiversidad y el entorno natural de sus territorios, mediante la ejecucin de proyectos de manejo sustentable.
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Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
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Al trmino de 2011, se apoyaron 342 proyectos en beneficio de 27,877 indgenas, con un incremento en el periodo de 171.2% y 297.1% de proyectos y beneficiarios, respectivamente, al pasar de 59 proyectos y 3,709 beneficiarios en 2007 a 160 proyectos y 14,728 beneficiarios en 2011, como se muestra en la grfica siguiente:
PROYECTOS Y BENEFICIARIOS APOYADOS POR EL PROYECTO MANEJO Y CONSERVACIN DE RECURSOS NATURALES EN ZONAS INDGENAS, 2007-2011 (Proyectos y beneficiarios)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria Documental, Desarrollo con Identidad para los Pueblos y Comunidades Indgenas 2006-2012 y en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informe 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
El programa careci de indicadores y metas estratgicas para evaluar su contribucin en la conservacin de los recursos naturales de la poblacin indgena, la biodiversidad y el entorno natural de sus territorios. Asimismo, los 27,877 indgenas beneficiados con los 342 proyectos en el periodo, significaron el 0.3% de los 10,788,615 indgenas que haba en el pas. En sntesis, en el periodo 2007-2012, el Estado mexicano defini nuevamente un diagnstico cualitativo relativo a la deforestacin, la erosin de suelos, la contaminacin de cuerpos de agua y la desertificacin creciente, sin cuantificar el problema en los pueblos y comunidades indgenas. En este contexto, el Gobierno Federal implement tres programas, mediante los cuales se atendi a 129,872 indgenas, lo que represent el 1.2% del total de la poblacin indgena para 2010 (10,788,615 personas), y esos programas carecieron de indicadores y metas especficas y estratgicas para evaluar la conservacin del medio ambiente de los pueblos y comunidades indgenas.
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2.3. Acceder a la justicia El acceso a la justicia est definido en el artculo 17 constitucional, que establece que Ninguna persona podr hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio ser gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales (). En el acceso a la justicia, la poblacin indgena es frecuentemente sujeta de discriminacin, debido a sus costumbres, a su situacin de pobreza extrema y, en muchos casos, a su desconocimiento del idioma espaol. 90/ En general, los procesos donde estn involucrados indgenas suelen estar llenos de irregularidades, no slo por la falta de traductor y defensores capacitados, sino por el desconocimiento de los jueces de los usos y costumbres de los indgenas, reconocidos por las leyes del Estado y que deberan ser tomados en cuenta por los juzgadores, tal como lo establece la legislacin internacional y la Constitucin federal. 91/ De acuerdo con la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), en julio de 2012 haba en Mxico 8,530 personas de extraccin indgena, en prisiones del pas; 7,715 por delitos del fuero comn y 815 del fuero federal; 3,126 estaban sujetos a proceso y 5,404 ya fueron sentenciados. Oaxaca, Chiapas, Puebla, Veracruz, Guerrero, Yucatn, Chihuahua, Hidalgo, San Luis Potos, Estado de Mxico y el Distrito Federal concentran el 75.0% de la poblacin penitenciaria indgena del pas. Las denuncias ms frecuentes de los indgenas, en materia de justicia penal, son: violacin al debido proceso, falta de intrpretes, y carencia de defensores pblicos especializados y de conocedores en materia indgena. De acuerdo con la CNDH, se ha detectado un gran nmero de casos en los que a los indgenas se les niega el derecho de contar con un traductor en su idioma desde su comparecencia ante el Ministerio Pblico y durante el proceso en los diferentes juzgados. Muchos de los indgenas reclusos desconocen la informacin relacionada con los asuntos en los que estn involucrados e ignoran los derechos que les asisten cuando enfrentan un proceso penal; sin embargo, no se dispone de la cuantificacin del problema. 92/ El problema de acceso a la justicia de la poblacin indgena ha sido constante en la historia del pas; en los documentos de planeacin del periodo 1989-1994 se seal lo siguiente:
90/ 91/ 92/
Op, cit. Zolla Carlos. Organizacin de los Estados Americanos (OEA), El acceso a la justicia de los pueblos indgenas en Oaxaca: retos y posibilidades, Washington, D.C., 2006. CNDH, Comunicado del 24 de agosto de 2012, Acceso a un sistema eficaz de justicia a los indgenas, Mxico, 2012.
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DEFINICIN DEL PROBLEMA DE ACCESO A LA JUSTICIA DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADO EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 1989-1994 PND 1989-1994 Existen disparidades y desventajas que enfrentan ciertos grupos para acudir al sistema de imparticin de justicia, en particular los indgenas. PNDPI 1991-1994 El mayor reclamo de los pueblos indgenas es la justicia. La demanda de justicia tiene un sentido amplio y se refiere al alcance, en trminos igualitarios, a la jurisdiccin del Estado mexicano. En trminos jurdicos especficos, la demanda por justicia de los pueblos indgenas se concentra en los campos penal, agrario y laboral. En el penal, la mayora de los procesados no haba recibido el beneficio de un traductor durante el proceso, ni contado con una adecuada defensa de oficio o de otra fuente, y no se consider durante los juicios sus usos y costumbres. En el agrario, existen rezagos en la regularizacin de la tierra, lo que genera conflictos. En el laboral, el tipo de trabajo que desempean los indgenas (jornaleros agrcolas, trabajadores temporales y por cuenta propia, as como trabajadoras domsticas) no les asegura una adecuada proteccin en sus relaciones laborales. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1990-1994, publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1990.
En el periodo 1989-1994, el problema identificado por el Gobierno Federal era la disparidad y desventaja que sufra la poblacin indgena en el acceso a la jurisdiccin del Estado en tres materias: penal, agraria y laboral. Ante la problemtica identificada, en 1989 se cre la Direccin de Procuracin de Justicia del INI, con las atribuciones de: Promover el reconocimiento de la pluralidad tnica, cultural y lingstica del pas. Fortalecer la cohesin interna de los pueblos indgenas, que hace posible su permanencia cultural, al promover el respeto de sus costumbres jurdicas. Apoyar a los pueblos indgenas para la solucin de su problemtica relacionada con la administracin de justicia nacional.
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En 1992, se incluy en el artculo 4o. constitucional que: La Nacin Mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley () garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley. Para cumplir con el mandato constitucional, en el periodo 1989-1994, el INI, por medio de la Direccin de Procuracin de Justicia, oper siete programas, con las caractersticas siguientes:
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. Grupo Funcional Desarrollo Social PROGRAMAS EN MATERIA DE JUSTICIA DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 1989-1994
Programa Asuntos penales 1. Programa Procu- Vigilar la estricta aplicacin de la racin de Justicia para ley para garantizar el acceso de los Pueblos Indgenas pueblos, comunidades e individuos indgenas a la jurisdiccin del Estado. 2. Programa orien- Proporcionar a las comunidades tado a la formacin de y organizacin un mayor conodefensores indgenas cimiento de la legislacin nacional. Poblacin indgena que se encuentra presa y es vulnerable y que desconoce sus derechos. Indgenas que carecen de asesora profesional en la solucin de problemas jurdicos. Bsqueda de alternativas y solucin a la problemtica de administracin, imparticin y procuracin de justicia. Cursos de capacitacin jurdica sobre garantas individuales, derecho penal y agrario. Promocin y realizacin de encuentros con autoridades tradicionales indgenas. 3. Programa de Ofrecer y proporcionar los Formacin de Traduc- servicios de traduccin a los indgenas durante los juicios, tores para llevar a cabo una defensa eficaz y adecuada en los tribunales. Asuntos agrarios 4. Programa de Superar el rezago por la va de Conciliacin Agraria conciliacin entre partes, y lograr la regularizacin agraria por medio de la aplicacin objetiva y transparente de la ley. Grupos agrarios de zonas indgenas en conflicto de los estados de Oaxaca, Chihuahua, Hidalgo y Veracruz. Traductores que permitieran la comunicacin en el tratamiento de los asuntos, personal para integrar la subcoordinacin de las brigadas. Convenios con diversas dependencias, divulgacin de la nueva Ley Agraria a travs de Asambleas. Indgenas bilinges que saben leer y escribir, tienen alguna experiencia en traduccin y son pro-puestos por las comunidades u organizaciones a las que pertenecen. Imparticin de cursos para dar a conocer la ley y as lograr un adecuado desempeo como perito prctico traductor en contextos judiciales. Objetivo Poblacin objetivo Apoyos
5. Programa de Apoyar a las comunidades Grupos indgenas. Asesora y Gestin indgenas, ya sea de forma Agraria individual o colectiva, proporcionndoles orientacin legal, gestin administrativa y procuracin de justicia agraria honesta y pronta, teniendo en cuenta sus caractersticas particulares. Asuntos laborales 6. Programa de Atencin a la poblacin indgena en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico Apoyar los proyectos de los Grupos y grupos y organizaciones indge- indgenas. nas asentados en el rea metropolitana de la ciudad de Mxico y abrir conjuntamente con ellos, los espacios sociales de participacin y canales de negociacin.
organizaciones Actividades de acreditacin civil, defensora jurdica y apoyo a organizaciones civiles. Capacitacin sobre funciones, atribuciones y beneficios. Cursos de Escuela para Padres, y cursos dirigidos a menores de e-dad sobre la prevencin de abusos.
7. Programa Nacio- Mejorar las condiciones de vida nal de Solidaridad con de los jornaleros y sus familias los Jornaleros Agrcolas en los aspectos de alimentacin, salud, educacin y bienestar social.
Regiones indgenas expulsoras Apoyo y capacitacin jurdica de mano de obra de los esta- y laboral, capacitacin en dos de Guerrero, Oaxaca, legislacin internacional. Campeche, Yucatn, Quintana Roo, Chihuahua, Guanajuato, Morelos Baja California Norte, Chiapas, Nayarit, Veracruz, Mxico y Tlaxcala.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
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Los siete programas implementados para atender los problemas identificados por el Gobierno Federal en materia penal, agraria y laboral no cuantificaron la poblacin objetivo a la que dirigan sus acciones, y carecieron de metas e indicadores para evaluar su impacto. Los resultados que fueron reportados por el INI durante el periodo 1989-1994 se presentan a continuacin:
POBLACIN INDGENA ATENDIDA POR EL INI, 1989-1994 Concepto Asuntos penales 1. Procuracin de Justicia para los Pueblos Indgenas, (Indgenas liberados) 2. Programa orientado a la formacin de defensores indgenas. Programa de Formacin de Traductores (becarios) Asuntos agrarios 4. Programa de Conciliacin Agraria (personas) 5. Programa de Asesora y Gestin Agraria (gestiones) Asuntos laborales 6. Programa de Atencin a la poblacin indgena en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico. Programa Nacional de Solidaridad con los Jornaleros Agrcolas n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. * * 1,623 * n.d. 1,623 22,108 52,806 22,020 13,355 32,179 5,591 148,059 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1,353 1,202 1,022 1,653 1,990 1,209 8,429 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Total
3.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
146
146
292
7.
n.d.
n.d.
1,285
2,357
5,005
4,545
13,192
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995. * Incluye las gestiones realizadas en 1991, 1992 y 1993. n.d. No disponible.
En materia penal, no se dispuso de informacin sobre el nmero de presos indgenas que requeran de un traductor, ni del nmero de presos indgenas que, mediante los programas implementados, tuvieron un traductor durante su proceso; tampoco se determin el nmero de presos con defensora, respecto de los procesados, ni se presentaron datos sobre los juicios en los que, a partir de la implementacin de los programas, fueron considerados los usos y costumbres de la poblacin indgena, tal como se defini en la problemtica identificada en el diagnstico del Gobierno Federal al inicio del periodo. El nico dato del que se dispone es el de los indgenas liberados mediante las gestiones del INI, que fue constante durante todo el periodo, por lo que no se dispone de informacin
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para evaluar la eficiencia de las gestiones del INI para la liberacin de indgenas cuyo juicio no sigui el debido proceso no se sigui debidamente, as como la eficacia para promover la igualdad en materia de justicia para la poblacin indgena. El nmero de presos indgenas y de presos liberados en el periodo 1989-1994 se muestra en la grfica siguiente:
FUENTE:
En 1994, mediante las gestiones del INI, se liber a 1,209 indgenas, el 21.1% de los 5,741 presos indgenas que existan en el pas; sin embargo, no se dispone de informacin sobre los delitos que propiciaron su encarcelacin, ni del nmero de indgenas encarcelados que no tuvieron un debido proceso, por lo cual no deban haber sido encarcelados. En materia agraria, no se report el nmero de indgenas que regularizaron sus tierras, respecto del nmero de indgenas que viva en tierras con problemas de certidumbre jurdica sobre la propiedad. En materia laboral, no se dispuso de informacin sobre el nmero de indgenas jornaleros, trabajadores temporales y domsticos que fueron protegidos en temas laborales, mediante la operacin de los programas, respecto del nmero total de indgenas que requeran de esa proteccin. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal identific que la poblacin indgena sufra de disparidades y desventajas en el acceso a la jurisdiccin del Estado en tres materias: penal, agraria y laboral. Para atender la problemtica, se cre la Direccin de Procuracin de Justicia del INI, mediante la cual se implementaron siete programas; sin embargo, para ningn programa se cuantific a su poblacin objetivo, ni se definieron metas e indicadores para evaluar su impacto en la atencin del problema, lo que impide identificar el nmero de procesados que contaron con un traductor y un defensor, respecto de los que lo requeran; el nmero de indgenas que regularizaron sus tierras, mediante la operacin de los programas, respecto del total que lo requera, ni el nmero de
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trabajadores indgenas que obtuvieron proteccin laboral, respecto del total que tena problemas en esta materia. El nico dato del que se dispuso es el de los indgenas liberados, que fueron constantes durante todo el periodo y ascendi a 8,429; sin embargo, no se dispone de informacin para evaluar la eficiencia de las gestiones del INI para la liberacin de indgenas cuyo juicio no sigui el debido proceso, as como la eficacia para promover la igualdad en materia de justicia para la poblacin indgena. Para 1995, el acceso a la justicia de la poblacin indgena segua representando un problema por resolver para el Estado mexicano. Al respecto, en los documentos de planeacin se diagnostic lo siguiente:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE ACCESO A LA JUSTICIA DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADO EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO, 1995-2000 PND 1995-2000 La imparticin de justicia y la proteccin de los derechos humanos siguen siendo particularmente apremiantes para los grupos indgenas que forman parte de nuestra poblacin. Hoy en da la justicia no se aplica con igual eficiencia a los pueblos indgenas que al resto de los ciudadanos mexicanos. El principio de la igualdad jurdica se ve vulnerado cotidianamente en el trato que recibe el indgena de parte de rganos del sistema de justicia. No obstante, el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas como parte integral de la nacin, sigue siendo evidente su bajo nivel de acceso a la procuracin e imparticin de justicia. An falta mucho por hacer para que la igualdad formal ante la ley se traduzca plenamente en igualdad ante la justicia para todos. PNDPI 1995-2000 La actual demanda de justicia de los pueblos indgenas se refiere, en primer lugar, al acceso en trminos igualitarios a la jurisdiccin del Estado y, especficamente, a una honesta y eficaz imparticin de justicia que garantice el respeto irrestricto a sus garantas individuales y sociales y al reconocimiento de su especificidad tnica y cultural. En el tema penal, el problema era la falta de reconocimiento de los sistemas normativos y de resolucin de conflictos de las comunidades indgenas, la incapacidad del sistema para atender sus demandas, la ausencia de una defensora calificada y eficaz, y los altos grados de discriminacin, corrupcin y arbitrariedad existentes son algunos de los principales problemas que enfrentan los indgenas. En el aspecto agrario, el problema era la indefinicin y conflicto de lmites ejidales o comunales, o la inadecuada composicin de stos. Asimismo, entre la poblacin indgena de Mxico existe un rezago en materia de registro civil calculado aproximadamente en 40.0%. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 1995-2000, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1995 y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
Para el periodo 1995-2000, el problema identificado por el Gobierno Federal en materia de acceso a la justicia para la poblacin indgena era la desigualdad, presente en todos los procesos judiciales en los que participaba la poblacin indgena, principalmente en materia penal, agraria y civil. En este contexto, en el PND 1995-2000 se defini el objetivo de: Mejorar el acceso de los indgenas a las instituciones de procuracin e imparticin de justicia considerando su identidad cultural, para que no sufran menoscabo en la aplicacin de la ley, y en correspondencia con el Plan, en el PNDPI 1995-2000 se estableci la lnea de accin
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Procuracin de justicia, en donde se enmarcaban los nueve programas operados por la Direccin de Procuracin de Justicia, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
PROGRAMAS OPERADOS POR LA DIRECCIN DE PROCURACIN DE JUSTICIA DEL INI, 1995-2000
Programa Asuntos penales 1. Programa de Procuracin de Justicia para los Pueblos Indgenas 2. Proyecto de Difusin Jurdico Objetivo Poblacin Objetivo Apoyos Capacitacin, difusin, asesora, defensa y gestin en materia penal, civil y mercantil. Difundir los derechos de los pueblos indgenas en diversos medios de comunicacin.
Vigilar la estricta aplicacin de la ley para Poblacin indgena que se garantizar el acceso de pueblos, comunidades e encuentra presa y es vulneindividuos indgenas a la jurisdiccin del Estado. rable y que desconoce sus derechos. Formar defensores indgenas que posibiliten a Comunidades indgenas donlas comunidades el acceso a un conocimiento de es necesario promover el ms amplio de la legislacin vigente. conocimiento de la legislacin vigente.
Asuntos Agrarios 3. Instancia Consulti-va Promover la participacin activa de los pueblos, Pueblos y Mexicana comunidades y organizaciones indgenas. indgenas.
4.
Proyecto de Asun- Lograr la seguridad jurdica de los pueblos tos Agrarios y Difu- indgenas, respecto de la tenencia de la tierra. sin Jurdica Programa de Formacin de Gesto-res y Defensores Comunitarios Capacitar a grupos indgenas como gestores y defensores comunitarios para que acten como interlocutores del instituto (INI) y fortalecer la defensa y desarrollo de las comunidades y regiones.
5.
organizaciones Espacios de dilogo y trabajo conjunto con las instituciones de gobierno para atender la problemtica indgena corresponsablemente. Comunidades indgenas. Capacitacin y difusin en el mbito jurdico para garantizar el acceso a la jurisdiccin del Estado. Comunidades y regiones Cursos de capacitacin de indgenas. gestora, defensora y traduccin.
Asuntos laborales 6. Programa de Atencin Integral a la Poblacin Indgena Migrante Asuntos civiles 7. Proyecto Nacional de Apoyo al Registro Civil para la Poblacin Indgena
Promover la defensa de los derechos humanos, Poblacin migrante y tra- Programas de atencin laborales, polticos y culturales de los migrantes bajadora indgena. orientados a la poblacin indgenas. trabajadora indgena. Acercar los servicios de registro civil a la Poblacin indgena. poblacin indgena. Registro y copias de actas de nacimiento ordinaria y extempornea. Capacitacin de promotores comunitarios sobre cmo utilizar el resto de los servicios de registro civil. Difusin de los derechos de la mujer indgena en medios de comunicacin y foros.
Derechos de la Mujer 8. Programa de Difu- Difundir los derechos de la mujer indgena. sin de los derechos de la Mujer Indgena
Mujeres indgenas.
Asuntos religiosos, de recursos naturales y lugares sagrados 9. Programa de Ase- Atender los conflictos indgenas frente a un Pueblos indgenas en conflicto Establecimiento de essora y Gestin en orden jurdico estatal que excluye las especi- jurdico. trategias de apoyo y Materia de Dere- ficaciones culturales relativas a la libertad de atencin jurdica. chos Religiosos y culto y proteccin de patrimonio socio-histrico. Peritajes antropolgicos. Proteccin de Recursos Naturales, Objetos y Lugares Sagrados FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la Memoria del Instituto Nacional Indigenista 1995-2000, Mxico, 2001.
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En este periodo, adems de los programas dirigidos a los temas penal, agrario, laboral y civil, se implementaron programas que atendan cuatro nuevos temas, el de derechos de la mujer, y el de derechos religiosos, recursos naturales y lugares sagrados; sin embargo, para ninguno de los nueve programas se cuantific a su poblacin objetivo, ni se definieron metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema. Los beneficiarios de los programas se presentan en el cuadro siguiente:
RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS DE JUSTICIA DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 1995-2000 Programa Asuntos penales 1. Programa de Procuracin de Justicia para los Pueblos Indgenas 2. Proyecto de Difusin Jurdica Asuntos agrarios 3. Instancia Consultiva Mexicana 4. Proyecto de Asuntos Agrarios y Difusin Jurdica Beneficiarios n.d. 418 n.d. 104 n.d. 625 n.d. 398 n.d. 501 n.d. 347 n.d. 2,393 Unidad de medida 1995 1996 1997 1998 1999 20001/ Total
Excarcelados Eventos
1,245 120
1,826 271
1,215 26
878 17
1,036 397
355 73
6,555 904
5. Programa de Formacin de Gestores y Defensores Comunitarios Interlocutores Asuntos laborales 6. Programa de Atencin Integral a la Poblacin Indgena Migrante Asuntos civiles 7. Proyecto Nacional de Apoyo al Registro Civil para la Poblacin Indgena Derechos de la mujer 8. Programa de Difusin de los derechos de la Mujer indgena 9. Programa de Asesora y Gestin en Materia de Derechos Religiosos y Proteccin de Recursos Naturales, Objetos y Lugares Sagrados FUENTE: n.d. 1/
45
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
45
Proyectos
n.d.
40
40
26
20
133
Trmites
33,050
40,281
32,407
16,597
42,132
2,167
166,634
Eventos
n.d.
n.d.
20
10
140
15
185
Asuntos religiosos, recursos naturales y lugares sagrados
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2001. No disponible. Cifras de Enero-Abril, 2000.
No obstante los datos reportados de cada programa, no es posible medir el impacto en la atencin del problema, debido a la carencia de referentes. En materia penal, no se dispone de informacin sobre el nmero de ministerios pblicos, cuya zona de operacin inclua
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regiones indgenas y que hubieran sido capacitados sobre los sistemas normativos y de resolucin de conflictos de las comunidades indgenas de influencia; asimismo, al igual que en el periodo anterior, se careca de informacin sobre el nmero de procesados que obtuvieron un intrprete y una defensora calificada, respecto del nmero que lo requera. El nico dato del que se dispuso fue el de la excarcelacin de presos indgenas que, al igual que en el periodo anterior, fue constante, con un total de 6,555 indgenas liberados. El comportamiento sobre el nmero de presos indgenas y de excarcelados se presenta en la grfica siguiente:
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en las Memorias 1989-1994 y 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995 y 2001. La cifra de 2000 es al mes de abril.
Si bien el nmero de presos indgenas present una tasa media de crecimiento anual de 6.4%, lo que signific que el nmero de presos indgenas se duplicara en 12 aos, el nmero de excarcelados mediante las gestiones del INI se mantuvo constante, lo que muestra que ambos datos no tienen una correlacin directa; adems de que se carece de referentes para evaluar la eficiencia de las gestiones del INI para la liberacin de indgenas cuyo juicio no sigui el debido proceso, as como de informacin para evaluar la eficacia del Gobierno Federal para promover la igualdad en materia de justicia para la poblacin indgena. En materia agraria, no se reportaron los conflictos ejidales resueltos mediante la operacin de los programas, ni el nmero de ttulos de propiedad que se expidieron a la poblacin indgena, respecto de los requeridos.
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En materia civil, no se determin el avance en el rezago, calculado aproximadamente en 40.0%, ya que no se precis a qu se refera dicho rezago, ni a qu correspondieron los trmites realizados. En sntesis, en el periodo 1995-2000, el Gobierno Federal identific que el acceso a la justicia continuaba como un problema que afectaba a la poblacin indgena. Para atender esa problemtica, se implementaron nueve programas en distintas materias: penal, agrario, laboral, civil, derechos de la mujer, derecho religioso, derechos a los recursos naturales y lugares sagrados; sin embargo, ninguno de los programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores, por lo que no es posible determinar el impacto de las acciones realizadas en cada programa en la solucin de los problemas identificados en el diagnstico, referentes al reconocimiento de los sistemas normativos de los indgenas, la ausencia de defensora calificada, los conflictos ejidales y el rezago en el registro civil, entre otros. Asimismo, la excarcelacin de presos indgenas, mediante la gestin del INI, se mantuvo constante, y no se cont con informacin para evaluar el impacto de dichas gestiones para resolver el problema. Para 2001, el acceso a la justicia de la poblacin indgena segua representado un problema pblico importante. Al respecto, en los documentos de planeacin del periodo 2001-2006, se diagnostic lo siguiente:
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DEFINICIN DEL PROBLEMA DE ACCESO A LA JUSTICIA DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADO EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2001-2006 PND 2001-2006 La pobreza, vinculada al analfabetismo y a bajos niveles de escolaridad, se refleja en la dificultad de las personas para ejercer derechos elementales y recibir un trato digno de parte de autoridades e instituciones sociales, como es el caso en materia de procuracin de justicia. PNDPI 2001-2006 La justicia es una demanda que ha sido planteada con insistencia por los pueblos indgenas y se centra en dos aspectos. En primer trmino se reclama el acceso, en condiciones de igualdad, a la jurisdiccin del Estado, que se imparta justicia eficaz y con respeto a sus garantas individuales y a su diferencia cultural. En segundo, el establecimiento de nuevos derechos fincados en el reconocimiento de sus especificidades culturales y tnicas. Existen campos especficos en los que la imparticin de justicia es relevante por su problemtica: penal, agrario, civil y laboral. En el penal, los principales problemas eran el desconocimiento de sus derechos por parte de los indgenas que se encuentran en proceso; la carencia de una asesora adecuada en su defensa jurdica, y el estado de indefensin, debido a las condiciones de pobreza en la que viven. En el agrario, los principales problemas se dan por lmites con otros ncleos, por exclusin de supuestas pequeas propiedades a su interior y por sobre posicin de planos. En el civil, el principal problema es la falta de documentos del registro civil, que es una realidad que afecta a los integrantes de las comunidades indgenas. En el laboral, el problema se centra en que el proceso creciente de migracin de los indgenas en busca de opciones laborales, que los incorpora como jornaleros agrcolas y trabajadores, no ha ido acompaado de la proteccin de sus derechos. Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2002.
FUENTE:
En este periodo, el problema identificado por el Gobierno Federal presentaba caractersticas semejantes a las de los dos periodos anteriores, cuya constante es la desigualdad en el acceso a la justicia para la poblacin indgena causada por la pobreza, el analfabetismo y los bajos niveles de escolaridad. Asimismo, subsistan problemas en materia penal, agraria, civil y laboral; sin embargo, no se cuantific ninguno de los problemas. En este contexto, en el PND 2001-2006 se estableci el objetivo de Garantizar una procuracin de justicia, pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos, y en el PNPDI 2001-2006 se defini el objetivo de Garantizar el efectivo acceso de los pueblos, comunidades, organizaciones e individuos indgenas a la jurisdiccin del Estado en el marco del reconocimiento de su diversidad cultural, para ello se promovera el respeto y el ejercicio de los derechos indgenas, as como el cumplimiento de las obligaciones institucionales previstas en la Constitucin, y se fortaleceran los mecanismos de atencin a las demandas de justicia de los pueblos, comunidades e individuos indgenas, a partir de la prestacin de servicios de asesora, defensora, gestora y acompaamiento en el marco del respeto al ejercicio del derecho a la diferencia cultural.
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En 2001, se llev a cabo una reforma constitucional al artculo 2o. que, en materia de justicia, no present grandes modificaciones, respecto del artculo 4o. que anteriormente normaba este tema. Al respecto, se estableci que la Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: () acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. Para cumplir con el mandato constitucional, en el periodo 2001-2006 se operaron cinco programas: dos a cargo de la CDI; dos a cargo de la Secretara de la Reforma Agraria, y uno a cargo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), que se describen en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS EN MATERIA DE JUSTICIA DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 Programa Asuntos laborales y civiles 1. Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia, CDI Asuntos penales 2. Proyecto excarce- Excarcelar presos indgenas o evitar la Indgenas de escasos relacin de presos prdida de su libertad, cuando as proceda cursos que no cuentan Indgenas, CDI con la posibilidad de normativa o legalmente. contratar un abogado que los asista jurdicamente, procesados y sentenciados tanto del fuero comn, como del fuero federal, internos en Centros de Reclusin. Diagnsticos de la Poblacin Indgena Privada de la Libertad. Talleres, seminarios, simposios y cursos de capacitacin. Acciones de asesora, gestora y excepcionalmente defensora, bajo una perspectiva de reconocimiento de derechos colectivos e individuales, y promoviendo la vigencia de los derechos reconocidos en la Constitucin e instrumentos internacionales, as como el respeto a la diferencia cultural. Visitas y deteccin de casos susceptibles en establecimientos penitenciarios para brindar orientacin sobre los requisitos legales que se requieren para el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada. Conformacin de Grupos de Atencin Especializada que trabajan de manera directa en zonas de conflicto. Propiciar la participacin de la sociedad civil en el diseo de los programas de la institucin y alentar la complementariedad de acciones de justicia que beneficien a los pueblos indgenas. Comunidades indgenas que soliciten mejoramiento de procuracin de justicia. Proporcionar servicios de asesora, gestin y acomen temas paamiento laborales y civiles. Objetivo Poblacin objetivo Apoyos
3. Programa para Gestionar Asuntos sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas, CNDH.
Atender a travs de la gestin de los asuntos, y dar seguimiento a las solicitudes que se reciban para el otorgamiento de algunos de los beneficios de libertad anticipada para los indgenas sentenciados.
Indgenas sentenciados que se encuentran internos en los centros de reclusin del pas, tanto del Fuero Comn como del Fuero Federal.
Asuntos agrarios 4. Programa de Con- Atender y resolver asuntos agrarios de flictos Agrarios de mayor complejidad por sus implicaciones Atencin Inmedia- polticas, sociales y econmicas. ta, SRA Asuntos en Chiapas, Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Oaxaca y Sonora.
5. Programa de Cer- Otorgar seguridad jurdica en los derechos Pueblos indgenas que Regularizacin, certificacin reclaman el estableci- y titulacin de sus derechos tificacin de Dere- de propiedad ejidal y comunal. miento y asentamiento sobre la tierra. chos Ejidales y Tijurdico de sus derechos tulacin de Solares (PROCEDE), sobre la tierra. SRA FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 20012006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y en la informacin proporcionada a la ASF por la CNDH mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012.
En el Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia se concentraron las acciones en materia laboral y civil; los temas agrarios se abordaban en los programas de la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), y el penal, en los programas bajo la responsabilidad de la CDI y la CNDH; sin embargo, ninguno de los cinco programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de las acciones de cada programa en la atencin del problema. Los beneficiarios por programa y por ao se presentan en el cuadro siguiente:
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RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS EN MATERIA DE JUSTICIA, DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 Concepto Asuntos laborales y civiles 1. Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia, CDI Beneficiarios Proyecto Excarcelacin Presos Indgenas, CDI de Presos liberados Presos liberados Unidad de medida 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
94,603
60,331
115,048
91,613
121,724
206,620
689,936
Asuntos penales 2. 3. 953 818 811 913 1,090 291 4,876
Gestionar asuntos sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas, CNDH Programa de Conflictos Agrarios de Atencin Inmediata, SRA Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE), SRA
n.d.
1,206
688
864
811
804
4,373
Asuntos agrarios 4. Asuntos resueltos
n.d.
n.d.
10.0
2.0
57.0
21.0
90.0
5.
Familias
n.d.
n.d.
36,335
54,008
55,552
75,415
221,310
FUENTE: n.d.
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 20012006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y en la informacin proporcionada a la ASF por la CNDH mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012. No disponible.
Ninguno de los programas cont con referentes para valorar sus acciones respecto de la atencin del problema; por ello, en materia penal no se dispone de informacin sobre el nmero de indgenas procesados que, mediante los programas implementados, accedi a un defensor adecuado y a un traductor. En esta materia, el nico aspecto del que se dispone de informacin es el de los presos indgenas excarcelados, que en el periodo 2001-2006 ascendieron a 9,249 indgenas, mediante las gestiones de la CDI y de la CNDH, como se presenta en la grfica siguiente:
66
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en las Memorias 1989-1994 y 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995 y 2001, y en la Informacin proporcionada a la ASF por la CNDH mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012. A partir de 2002 se suma al total el nmero de los presos indgenas liberados mediante las gestiones de la CDI y de la CNDH, ya que a partir de ese ao inici la CNDH las gestiones sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas.
A 18 aos de la operacin de un programa de excarcelacin de presos indgenas, no slo no se haba reducido el nmero de casos en los que intervena un tercero para buscar una mejor procuracin de justicia para la poblacin indgena, sino que, ante la desigualdad persistente, en el periodo 2001-2006, adems de la CDI, la CNDH oper un programa de excarcelacin de presos indgenas. En materia agraria, no se dispona de informacin sobre el nmero de conflictos ejidales solucionados; en materia civil, no se determin el nmero de indgenas a los que se les gestionaron sus documentos, respecto del total de la poblacin que lo requera y, en materia laboral, no se contaba con el nmero de indgenas migrantes que haba sido atendido en temas laborales, ni cuntos requeran atencin. En sntesis, en el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal reconoci que el acceso a la justicia para la poblacin indgena segua siendo desigual; persistan los problemas en materia penal, agraria, civil y laboral. En este contexto, se implementaron cinco programas: dos a cargo de la CDI, dos a cargo de la SRA y uno a cargo de la CNDH, y para ninguno se cuantific a su poblacin objetivo, ni se definieron metas e indicadores, por lo que, aun cuando se presentaron datos sobre las acciones realizadas, la carencia de referentes no permite determinar su impacto en la atencin del problema. Asimismo, la excarcelacin de presos indgenas se mantuvo constante; en ese periodo se liber a 9,249 indgenas, mediante las gestiones de la CDI y de la CNDH, sin embargo no se dispone de informacin sobre el nmero de indgenas encarcelados que no tuvieron un juicio apegado al debido proceso, por lo cual no deban haber sido encarcelados, ni sobre el impacto de las gestiones para resolver el problema.
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En 2007, los problemas en materia de acceso a la justicia de la poblacin indgena permanecan inscritos en la agenda pblica, aunque con distintos matices, respecto de los periodos anteriores, como se seala en los documentos de planeacin del periodo 20072012:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE ACCESO A LA JUSTICIA DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADO EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2007-2012 PND 2007-2012 En las ltimas dos dcadas, Mxico ha vivido una etapa de importantes reformas jurdicas en materia de derechos indgenas; hay 21 entidades federativas que los reconocen, y aunque estos avances legislativos han sido imprescindibles para superar las dificultades que stos enfrentan en materia de acceso a la justicia del Estado, no son suficientes. Es importante tener en cuenta que en Mxico las normas jurdicas que reconocen derechos especficos a los indgenas no siempre se hacen efectivas y tampoco se observan en los procedimientos judiciales. Los factores que provocan este problema son diversos, van del desconocimiento de su existencia o contenido, a la velada discriminacin, pasando en ocasiones por la falta de normas y de procedimientos para asegurar su observancia. La falta de respeto a los derechos individuales y sociales de los indgenas no slo son injustos para individuos y grupos, sino que tambin constituyen un severo obstculo para su desarrollo integral y sustentable. FUENTE: PNDPI 2007-2012 El ejercicio pleno de los derechos indgenas implica que las instituciones federales, especialmente las de procuracin y administracin de justicia, orienten sus esfuerzos a la construccin de un Sistema de Justicia que considere y respete los derechos lingsticos, culturales, econmicos y polticos de los pueblos indgenas, as como el debido proceso que tienen las personas indgenas cuando acuden a pedir o son presentadas ante la justicia del Estado.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
Si bien para 2007, el acceso a la justicia para la poblacin indgena continuaba como un problema importante para el Estado, las causas del problema eran distintas. En el periodo 1989-1994, las causas eran la disparidad y las desventajas de los indgenas; en el periodo 1995-2000, la desigualdad, y en el periodo 2001-2006, la pobreza y los bajos niveles de escolaridad. De acuerdo con el Gobierno Federal, para el periodo 2007-2012 la causa del deficiente acceso a la justicia de la que era objeto la poblacin indgena era que las normas no se hacan efectivas, ni haba una observancia de los procedimientos judiciales, lo que signific un cambio importante en la concepcin del problema, ya que se reconoci que parte de las causas de la inequidad en el acceso a la justicia de la poblacin indgena se encontraba en la aplicacin de los procedimientos, que era responsabilidad de las autoridades de procuracin de justicia. En este contexto, en el PND 2007-2012 se estableci la estrategia de Garantizar el acceso pleno de los pueblos y comunidades indgenas a la jurisdiccin del Estado, y en el PDPI 2009-2012, se estableci el objetivo de Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, la armonizacin del marco jurdico en materia de derechos indgenas y generar condiciones para el respeto y ejercicio pleno de estos derechos, para lo cual se implementaran seis estrategias:
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1. Promover la adecuacin legislativa para el reconocimiento y el ejercicio de derechos indgenas en los mbitos federal, estatal y municipal. 2. Promover estudios e investigaciones jurdicas para garantizar los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. 3. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que las instancias de administracin, procuracin e imparticin de justicia atiendan con pertinencia cultural y calidad a la poblacin indgena. 4. Difundir y reforzar los conocimientos de la poblacin indgena en materia de justicia y derechos indgenas. 5. Promover una cultura de igualdad y no discriminacin de manera que las diferencias de gnero, preferencia sexual, edad, religin o condicin de salud, entre otras, no sean motivo de exclusin a las oportunidades de desarrollo. 6. Promover que la poblacin indgena cuente con identificacin oficial sobre su persona y derechos de propiedad y posesin sobre sus bienes. Si bien las estrategias definidas en el PDPI 2009-2012 establecen acciones dirigidas a atenuar el problema de la efectividad de las leyes y disminuir la no observancia de los procedimientos judiciales, stas fueron slo estrategias de promocin y difusin, por lo que su alcance fue limitado. Para medir el cumplimiento de los objetivos y las estrategias establecidas en el PDPI 20092012, por primera vez en la historia de su creacin la CDI estableci metas, como se presenta en el cuadro siguiente:
INDICADORES Y METAS ESTABLECIDOS EN EL PDPI, 2009-2012, EN MATERIA DE JUSTICIA Indicador 1. Emisin de opiniones jurdicas a los poderes legislativos federal y estatales en materia indgena y no discriminacin. Formacin, capacitacin y certificacin de intrpretes y traductores bilinges en materia de derechos. Promocin de los derechos indgenas. Capacidades fortalecidas de la poblacin indgena en el ejercicio de los derechos de las mujeres a travs de acciones integrales. Conflictos religiosos registrados en municipios de Usos y Costumbres. Excarcelacin de indgenas privados de la libertad o en riesgo de perderla, cuando la autoridad jurisdiccional as lo determine. Unidad de medida Opiniones jurdicas emitidas Situacin inicial 2007 20 Meta acumulada 2012 50
2.
Personas certificadas
0 500 5,640 5 1,000
360 3,000 22,560 5 5,000
3. 4.
Proyectos apoyados Personas indgenas capacitadas para impulsar la equidad de gnero Conflictos religiosos Presos liberados
5. 6.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
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Para cumplir con los objetivos, las estrategias y las metas establecidos en materia de justicia, se operaron cinco programas: tres a cargo de la CDI y dos a cargo de la CNDH, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
PROGRAMAS DE JUSTICIA DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2007-2011 Programa Asuntos penales 1. Excarcelacin de Excarcelar a indgenas de escasos Poblacin indgena privada Presos Indgenas, recursos econmicos, privados de de su libertad por falta de CDI la libertad, o evitar la prdida de recursos econmicos. sta de primodelincuentes, desde el punto de vista legal. 2. Programa Gestionar Asuntos sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas, CNDH. Atender a travs de la gestin de los asuntos, y dar seguimiento a las solicitudes que se reciban para el otorgamiento de algunos de los beneficios de libertad anticipada para los indgenas sentenciados. Indgenas sentenciados que se encuentran internos en los centros de reclusin del pas, tanto del Fuero Comn como del Fuero Federal. Gestionar el trato justo de los presos indgenas por parte de los rganos de imparticin de justicia. Lograr la liberacin, cuando proceda, de los presos indgenas. Visitas y deteccin de casos susceptibles en establecimientos penitenciarios para brindar orientacin sobre los requisitos legales que se requieren para el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada. Objetivo Poblacin objetivo Apoyos
Todos los asuntos en materia de justicia 3. Programa de Promocin de Convenios en Materia de Justicia, CDI Financiar proyectos que tienen Comunidades indgenas y la como objetivo principal la difu- sociedad civil organizada. sin de los derechos de los pueblos indgenas en el mbito de las propias comunidades indgenas del estado. Apoyos econmicos a los diversos proyectos, principalmente a organizaciones de la sociedad civil, quienes realizan actividades de apoyo a la poblacin indgena, entre las cuales destacan: Defensora, gestin, asesora, formacin de promotores, traductores y/o gestores en materia de derechos indgenas, mujeres, justicia agraria, registro civil, discriminacin, recursos naturales, sistemas comunitarios, migrantes, liberacin de presos y lugares sagrados.
Asuntos de desplazados 4. Atencin a Indge- Desarrollar acciones colaterales nas Desplazados, que contribuyan a la disminucin CDI del conflicto en el orden penal, tales como campaas de prevencin del delito y de formas de conciliacin. Asuntos de derechos humanos 5. Programa Promover los Derechos Humanos en los Pueblos y Comunidades Indgenas, CNDH. Promover polticas, criterios y Habitantes de comunidades acciones para la divulgacin de indgenas. los Derechos Humanos de los indgenas, sus pueblos y comunidades, con el propsito de consolidar la cultura del respeto de los derechos y tradiciones de este grupo de la poblacin. Organizacin de foros, seminarios, cursos, talleres y plticas para la promocin y capacitacin sobre los Derechos Humanos. Sociedad en general, los Actividades de difusin de los dereoperadores del sistema de chos indgenas. justicia nacional e integrantes de los pueblos indgenas.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informe 2007, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2008; en la Gaceta Comisin Nacional de Derechos Humanos, Ao 21 nm. 246, de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, enero de 2011, y en la Informacin proporcionada a la ASF por la CNDH mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012.
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Si bien la causa del problema que el Gobierno Federal identific en materia de justicia para la poblacin indgena era que las normas no se hacan efectivas y que no se observaban los procedimientos judiciales, y en su diseo defini estrategias para promover que las estancias de justicia atendieran a la poblacin indgena, no se implementaron programas dirigidos a la atencin de dichas causa. Los cinco programas implementados se dirigan a atender las consecuencias, pero no la raz del problema, referente a la procuracin de justicia. Asimismo, con excepcin de los programas dirigidos a la excarcelacin de presos indgenas, los otros tres atienden materias distintas de los cuatro principales temas a los que se les dio atencin desde 1989: penal, agrario, laboral y civil. Si bien el Programa de Promocin de Convenios en Materia de Justicia atenda todos los temas que involucraban el acceso a la justicia de la poblacin indgena, los apoyos otorgados no se proporcionaban directamente a la poblacin indgena, sino a organizaciones de la sociedad civil. Los otros dos programas se dirigan a atender a la poblacin indgena desplazada y a promover los derechos humanos en las comunidades indgenas. La poblacin beneficiaria de los programas se presenta en el cuadro siguiente:
BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE JUSTICIA DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2007-2011 Programas 1. Unidad de medida 2007 2008 2009 135,000 807 1,094 n.a. 674 2010 n.d. 981 467 n.d. 525 2011 n.d. 1,282 3,838 n.d. 396
Promocin de Convenios en Materia de Justicia, CDI Beneficiados Excarcelacin de Presos Indgenas, CDI Apoyo a Desplazados Indgenas, CDI Promover los Derechos Humanos de los pueblos y las comunidades indgenas, CNDH Gestionar asuntos sobre beneficios libertad anticipada para indgenas, CNDH de Presos liberados Presos liberados Jefes de familia
139,820 134,000 1,000 n.d. n.a. 1,137 817 481 n.a. 958
2. 3. 4. 5.
FUENTE:
n.d. n.a.
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informes 2007, 2008, 2009, 2010,2011 y en el Desarrollo con Identidad para los Pueblos y las Comunidades Indgenas 2006-2012, (memoria documental) 2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas; en las Cuentas Pblicas 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y en la Informacin proporcionada a la ASF por Comisin Nacional de Derechos Humanos, mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012. No disponible. No aplica.
Los datos reportados por la CDI y por la CNDH no contribuyen a valorar las acciones realizadas por cada uno de los programas, debido a la carencia de referentes para cuantificar el problema. En materia penal, slo se dispuso de informacin sobre el nmero de presos indgenas excarcelados, que ha tenido presencia durante todos los periodos de anlisis. Los resultados del programa de 1989 a 2011se presentan en la grfica siguiente:
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FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en las Memorias 1989-1994 y 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995 y 2001, y en la Informacin proporcionada a la ASF por la CNDH mediante el oficio CVG/529/2012 del 31 de octubre de 2012. A partir de 2002 se suma el nmero de los presos indgenas liberados mediante las gestiones de la CDI y de la CNDH, ya que a partir de ese ao inici la CNDH las gestiones sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas.
De 1989 a 2011 se han liberado 32,810 indgenas con la intervencin de la CDI y, a partir del 2002, de la CNDH. Por lo que respecta a las seis estrategias y seis metas establecidas en el PDPI 2009-2012, slo se dispuso de informacin de la referente a la excarcelacin de indgenas, la cual se cumpli en 97.7% al ao 2011; sobre las otras cinco no se cont con informacin para determinar su avance y cumplimiento. En sntesis, en el periodo 2007-2012 por primera vez en la historia de Mxico se consider que las causas del deficiente acceso a la justicia se encontraban dentro del aparato gubernamental, ya que el Gobierno Federal reconoci que las normas no se hacen efectivas y no existe una observancia de los procedimientos judiciales; sin embargo, los principales programas en materia de justicia continuaron dirigiendo sus acciones a la atencin de las consecuencias, dejando de lado la procuracin de justicia. Asimismo, de 1989 a 2011 se liber a un total de 32,810 presos indgenas, mediante las gestiones de la CDI, antes INI, y de la CNDH; sin embargo, no se dispone de informacin para evaluar la eficiencia de las gestiones del Gobierno Federal para la liberacin de indgenas cuyo juicio no sigui el debido proceso, as como la eficacia para promover la igualdad en materia de justicia para la poblacin indgena.
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2.4.
La revisin etimolgica ubica el trmino educacin, fontica y morfolgicamente, como una raz de educare (conducir, guiar u orientar); pero semnticamente tambin refiere la raz de educere (hacer salir, dar a luz). 93/ En el sistema normativo mexicano no existe una definicin especfica para el trmino de educacin. No obstante, tanto en la Carta Magna como en la Ley General de Educacin, se seala que la educacin es un proceso que cumple con funciones tales como: adquirir conocimientos; transmitir y acrecentar la cultura, y contribuir con el desarrollo del individuo y la transformacin de la sociedad. 94/ En la actualidad, la educacin se ha definido como una institucin del bien comn. Esta nueva definicin concibe el acceso a la educacin como una defensa de los principios de obligatoriedad y gratuidad, principios que estn directamente articulados con la problemtica de la igualdad de oportunidades. 95/ De acuerdo con la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la educacin es un derecho humano fundamental, esencial para poder ejercitar todos los dems derechos. La educacin promueve la libertad y la autonoma personal y genera importantes beneficios para el desarrollo. Sin embargo, millones de nios y adultos siguen privados de oportunidades educativas, en muchos casos por causa de la pobreza. 96/ De acuerdo con la SEP, la educacin indgena es un servicio cuyo propsito es preservar y fomentar las costumbres, tradiciones y dems elementos de la cultura tnica. 97/ En ese contexto, los rezagos que experimenta la poblacin indgena en materia educativa son tan importantes como los que registra en salud y alimentacin; se trata de factores relacionados y que, junto con la pobreza, dan forma y consistencia a un crculo que tiende a repetirse generacin tras generacin. Asimismo, en las regiones indgenas hay un decremento en el nmero de escuelas al avanzar en los diferentes niveles educativos; de tal suerte que el nmero de escuelas secundarias es mucho menor que el de primarias y los niveles postsecundarios son prcticamente inexistentes. 98/ El Sistema Educativo Nacional ofrece tres tipos educativos con sus niveles de enseanza: la educacin bsica, con los niveles de preescolar, primaria y secundaria; la educacin media superior, en un nico nivel; y la educacin superior, con los niveles de licenciatura y
93/ 94/ 95/ 96/ 97/ 98/ Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Educacin [Actualizacin: 20 de abril de 2006], www.diputados.gob.mx/cesop/. Diario Oficial, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 5 de febrero de 1917, y Ley General de Educacin, 13 de julio de 1993. Op. Cit., Educacin [Actualizacin: 20 de abril de 2006], www.diputados.gob.mx/cesop/. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, Derecho a la Educacin, 2012. Secretara de Educacin Pblica, Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, Principales Cifras Ciclo Escolar 2010-2011, Mxico, 2011. Zolla, Carlos, Los Pueblos Indgenas de Mxico: 100 preguntas, Mxico, 2011.
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posgrado. En este subsistema se pueden invertir hasta 20 aos de educacin de forma continua para concluir una licenciatura, al cursar 12 aos de educacin bsica, 3 aos de educacin media y 5 aos de educacin superior. 99/ Educacin bsica La enseanza bsica constituye el tipo educativo ms numeroso del Sistema Educativo Nacional, en el cual los alumnos adquieren los conocimientos y habilidades intelectuales fundamentales, con el propsito de facilitar la sistematizacin de los procesos de aprendizaje y el desarrollo de valores que alienten su formacin integral como personas. 100/ Comprende la instruccin preescolar, en la que se imparten algunos conocimientos y se estimula la formacin de hbitos; la instruccin primaria, donde se inicia a los educandos en el conocimiento cientfico y las disciplinas sociales; y por ltimo, la instruccin secundaria, en la que se amplan y reafirman los conocimientos cientficos por medio de la observacin, la investigacin y la prctica. 101/ En ese contexto, la obligacin del Estado mexicano para garantizar la educacin a los indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes que seala en su artculo 26 que: Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional, y el artculo 29, que: Un objetivo de la educacin de los nios de los pueblos interesados deber ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la comunidad nacional. 102/ Al respecto, el Gobierno Federal, mediante la SEP, reconoci en el Programa para la Modernizacin Educativa 1990-1994, lo siguiente: En educacin preescolar, 1,500,000 nios de cuatro y cinco aos de edad que habitan primordialmente en zonas rurales, indgenas y urbanas marginadas no cuentan todava con este servicio, porque los modelos existentes han mostrado limitaciones para sus atencin. En educacin primaria, alrededor de 300,000 nios en edad escolar, que representan 2.0% de la demanda potencial, fundamentalmente habitantes de zonas rurales e indgenas, an no tienen oportunidades de acceso al primer grado.
99/ 100/ 101/ 102/
Secretara de Educacin Pblica, Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, Principales cifras ciclo escolar 2011-2012, Mxico, 2012. bidem. bidem. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.
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En educacin secundaria, alrededor de 300,000 educandos con primaria completa, 17.0% de la demanda potencial, la mayora de zonas rurales e indgenas, no tienen acceso a este nivel. 103/ Asimismo, el INI seal en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994 que: Existe un problema de acceso de la poblacin indgena a la educacin primaria. En el sistema de educacin bilinge, apenas uno de cada cinco nios que ingresan al primer ao terminan el ciclo de educacin primaria. 104/ En 1993, en el artculo 38 de la Ley General de Educacin se seal que: La educacin bsica, en sus tres niveles, tendr las adaptaciones requeridas para responder a las caractersticas lingsticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indgenas del pas. 105 Asimismo, el Gobierno Federal estableci, mediante la SEP y el INI, los objetivos siguientes:
OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN BSICA, 1989-1994 Dependencia/ Entidad SEP Programa Nacional para la Modernizacin Educativa 1990-1994 Ofrecer los tres niveles de la educacin bsica a la poblacin en edad escolar, buscando abatir las disparidades e inequidades en la prestacin del servicio educativo entre regiones e individuos. Promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin en todos sus niveles, as como asegurar la mejora de la calidad de la educacin bilinge. No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas. Programa Objetivo Indicador/Meta
INI
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa Nacional para la Modernizacin Educativa 1990-1994, de la Secretara de Educacin Pblica, publicado en el DOF el 29 de enero de 1990, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1990.
103/ 104/ 105/
Secretara de Educacin Pblica, Programa Nacional para la Modernizacin Educativa 1990-1994, publicado en el DOF el 29 de enero de 1990. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990. Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de julio de 1993.
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De acuerdo con la SEP, en el ciclo escolar 1993-1994, se atendi a 906,360 indgenas en educacin bsica, que representaron el 30.5% de los 2,967,617 indgenas en edad normativa. 106/ De los 906,360 indgenas matriculados en educacin bsica, el 27.1% (245,697 alumnos) estaba en preescolar; el 72.8% (659,998 alumnos), en primaria, y el 0.1% (665 alumnos), en secundaria. 107/ Los 245,697 alumnos indgenas atendidos en preescolar significaron el 31.1% de los nios indgenas en edad de ingresar a este nivel educativo (791,017 nios); en primaria, la cobertura fue de 44.2%, al atender a 659,998 de los 1,493,311 nios en edad de cursar el nivel educativo y, en secundaria, se atendi al 0.1% (665 alumnos) de los 683,289 indgenas en edad de cursarla. 108/ A continuacin se presenta la evolucin de la cobertura de la educacin bsica por nivel educativo:
106/
Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm; e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990.
107/ 108/
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COBERTURA DE ATENCIN EN LA EDUCACIN BSICA A LA POBLACIN INDGENA, EN LOS CICLOS ESCOLARES 1988-1989 Y 1993-1994 (Porcentajes)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, de la Secretara de Educacin Pblica, y en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990 y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 1995, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En educacin bsica, si bien se increment la cobertura en 5.2% del ciclo escolar 1988-1989 al ciclo 1993-1994, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 96.7%, al trmino del ciclo 1993-1994, signific una brecha de 66.2 puntos porcentuales. En preescolar, la cobertura de atencin se increment en 5.4 puntos porcentuales, al pasar de 25.7% en el ciclo escolar 1988-1989 a 31.1% en el ciclo escolar 1993-1994. No obstante, el porcentaje de cobertura de la poblacin no indgena fue de 49.8% al trmino del ciclo escolar 1993-1994, lo que signific una brecha de 18.7 puntos porcentuales. En primaria, la cobertura de atencin se increment en 7.6 puntos porcentuales, al pasar de 36.6% en el ciclo 1988-1989 a 44.2 % en el ciclo 1993-1994. Sin embargo, en este ltimo ciclo la cobertura educativa de la poblacin no indgena fue de 100.0%, lo que signific una brecha de 55.8 puntos porcentuales. Asimismo, para la educacin primaria, el INI implement el Programa de Albergues Escolares Indgenas, con la finalidad de funcionar como unidades de apoyo a la poblacin indgena en edad escolar que, por vivir en pequeos poblados que carecen de servicios
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educativos, debe trasladarse a comunidades ms grandes, a fin de cursar la escuela primaria. 109/ De 1989-1994, mediante los 1,075 albergues que operaron al final del periodo, se atendi un acumulado de 290,958 nios indgenas, los cuales registraron una tasa media de crecimiento anual negativa de 0.6%, al pasar de 58,262 nios indgenas atendidos en el ciclo escolar 1989-1990 a 56,830 en el ciclo 1993-1994, como se muestra en el cuadro siguiente:
ALBERGUES ESCOLARES EN OPERACIN Y NIOS INDGENAS ATENDIDOS, 1989-1994 (Albergues, personas y porcentajes)
Ciclos escolares Concepto 1989-1990 (1) Albergues escolares Nios indgenas atendidos FUENTE: TMCA: 1,188 58,262 1990-1991 (2) 1,167 57,838 1991-1992 (3) 1,129 58,894 1992-1993 (4) 1,142 59,134 1993-1994 (5) 1,075 56,830 Variacin [(5)/(1)-1] x100 (5) (9.5) (2.5) TMCA (((5/1)^(1/4)1)*100) (6) (2.5) (0.6)
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995. Tasa Media de Crecimiento Anual.
Los 56,830 indgenas atendidos por el programa en el ciclo escolar 1993-1994 representaron el 3.8% del total de indgenas en edad de cursar la educacin primaria (1,493,311 indgenas). 110/El Programa de Albergues Escolares Indgenas careci de medidores para evaluar su contribucin en la resolucin del problema, relativo a la falta de acceso a la educacin primaria para este grupo de la poblacin. 111/ En secundaria, se registr un decremento de 0.1%, al pasar de 0.2% en el ciclo 1988-1989 a 0.1% en el ciclo 1993-1994. La cobertura en este nivel educativo contrasta con la alcanzada por la poblacin no indgena de 79.9% en el ciclo 1993-1994, por lo que se registr una brecha de 79.8 puntos porcentuales. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal seal que la mayora de la poblacin indgena no tena acceso a la educacin bsica, por lo que estableci promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin bsica en todos sus niveles, buscando abatir las disparidades e inequidades. Al respecto, si bien la cobertura de la educacin bsica se increment en 5.2 puntos porcentuales, al pasar de 25.3% en el ciclo 1988-1989 a 30.5% en el ciclo 1993-1994, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 96.7% al trmino del
109/ 110/ 111/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994, Mxico, 1995. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. Op. Cit., Memoria 1989-1994, Mxico, 1995.
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ciclo 1993-1994, signific una brecha de 66.2 puntos porcentuales, por lo que no se resolvi el problema pblico y an subsistan las brechas respecto de la poblacin no indgena. Por nivel educativo, al trmino del ciclo escolar 1993-1994, la cobertura de atencin de la poblacin indgena fue de 31.1% en preescolar, 18.7 puntos porcentuales menos que el 49.8% de cobertura de la poblacin no indgena; de 44.2% en primaria, que signific 55.8 puntos porcentuales menos que el 100.0% de la cobertura de la poblacin no indgena, y de 0.1% en secundaria, lo que represent 79.8 puntos porcentuales menos que el 79.9% de la cobertura de la poblacin no indgena. Para el periodo 1995-2000, el INI seal en el PNDPI que: Por lo que respecta a ndices de escolaridad, la poblacin enfrenta rezagos en la cobertura educativa. El sector ms afectado fue el de las mujeres, ya que el 46.0% de ellas careca de escolaridad alguna; y del total de analfabetas indgenas, 70.5% estaba conformado por mujeres. 112/ Al respecto, el instituto estableci en el PNDPI que, para lograr una mayor eficacia en la conclusin de la educacin primaria, se debe fomentar un programa de coordinacin nacional de educacin indgena que asegure el acceso de la poblacin indgena a los diferentes niveles escolares; asimismo, se seguan apoyando los albergues escolares para apoyar el acceso y conclusin de la educacin primaria. 113/ De acuerdo con la SEP, en el ciclo escolar 1999-2000 se atendi a 1,076,959 indgenas en educacin bsica, que representaron el 33.8% de los 3,189,240 indgenas en edad normativa. 114/ De los 1,076,959 indgenas matriculados en educacin bsica, el 26.8% (288,257 alumnos) estaba en preescolar; el 73.2% (788,561 alumnos), en primaria, y el 0.01% (141 alumnos), en secundaria. 115/ Los 288,257 alumnos indgenas atendidos en preescolar significaron el 35.9% de los nios indgenas en edad de ingresar a este nivel educativo (801,852 nios); en primaria, la cobertura fue de 48.9%, al atender a 788,561 de los 1,611,063 nios en edad de cursar el nivel educativo, y en secundaria, se atendi al 0.02% (141 alumnos) de los 776,325 indgenas en edad de cursarla. 116/ A continuacin se presenta la evolucin de la cobertura de la educacin bsica por nivel educativo:
112/ 113/ 114/
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000. bidem. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm; e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
115/ 116/
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FUENTE:
En educacin bsica, si bien se increment la cobertura en 3.3% del ciclo escolar 1993-1994 al ciclo 1999-2000, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 96.5% al trmino del ciclo 1999-2000, signific una brecha de 62.7 puntos porcentuales. En preescolar, la cobertura de atencin se increment en 4.8 puntos porcentuales, al pasar de 31.1% en el ciclo escolar 1993-1994 a 35.9% en el ciclo escolar 1999-2000. No obstante, el porcentaje de cobertura de la poblacin no indgena fue de 52.8% al trmino del ciclo escolar 1999-2000, lo que signific una brecha de 16.9 puntos porcentuales. En primaria, la cobertura de atencin se increment en 4.7 puntos porcentuales al pasar de 44.2% en el ciclo 1993-1994 a 48.9 % en el ciclo 1999-2000. Sin embargo, en este ltimo ciclo la cobertura educativa de la poblacin no indgena fue de 100.0%, lo que signific una brecha de 51.1 puntos porcentuales. Asimismo, para este periodo el Gobierno Federal continu con la operacin del Programa Albergues Escolares Indgenas, que tuvo como objetivo Facilitar el acceso y terminacin de los estudios de educacin primaria a nios indgenas de comunidades que no cuentan con este servicio, o cuya escuela no ofreca educacin completa. El programa careci de indicadores y metas para evaluar su operacin y el cumplimiento de su objetivo.
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Asimismo, en los documentos de rendicin de cuentas no se precisaron las acciones, los proyectos ni los beneficiarios atendidos por el programa. En secundaria, se registr un decremento de 80% al pasar de 0.1% en el ciclo 1993-1994 a 0.02% en el ciclo 1999-2000. La cobertura en este nivel educativo registr una brecha de 93.2 puntos porcentuales, respecto del 93.2% alcanzado por la poblacin no indgena en el ciclo 1993-1994. En sntesis, en el periodo 1995-2000, el Estado mexicano reconoci que la poblacin indgena enfrentaba rezagos en la cobertura educativa, para lo que seal que se deba asegurar el acceso de la poblacin indgena a los diferentes niveles escolares, as como seguir apoyando los albergues escolares para permitir el acceso y conclusin de la educacin primaria; sin embargo, el programa careci de indicadores y metas para evaluar su operacin y el cumplimiento de su objetivo, y en los documentos de rendicin de cuentas no se precisaron las acciones, los proyectos ni los beneficiarios atendidos por el programa. Al respecto, si bien la cobertura de la educacin bsica se increment en 3.3 puntos porcentuales, al pasar de 30.5% en el ciclo 1993-1994 a 33.8% en el ciclo 1999-2000, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 96.5% al trmino del ciclo 1993-1994, signific una brecha de 62.7 puntos porcentuales, por lo que no se resolvi el problema pblico y subsistan las brechas respecto de la poblacin no indgena. Por nivel educativo, al trmino del ciclo escolar 1999-2000, la cobertura de atencin de la poblacin indgena fue de 35.9% en preescolar, 16.9 puntos porcentuales menos que el 52.8% de la cobertura de la poblacin no indgena; de 48.9% en primaria, que signific 51.1 puntos porcentuales menos que el 100.0% de la cobertura de la poblacin no indgena, y de 0.02% en secundaria, lo que represent 93.18 puntos porcentuales menos que el 93.2% de la cobertura de la poblacin no indgena. En el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
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PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN BSICA, 2001-2006 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Problema pblico Las desigualdades educativas son notables, sobre todo entre el medio rural y el urbano y, en especial, en la poblacin indgena. Existe analfabetismo y la eficiencia terminal de las escuelas primarias se encuentra debajo del promedio. Programa Nacional de Educacin 2001-2006 Falta de cobertura y equidad, particularmente entre grupos vulnerables como los indgenas. Desigualdad en la efectividad de los procesos educativos y el nivel de aprendizaje. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 La poblacin indgena experimenta rezagos importantes en materia educativa. El analfabetismo entre la poblacin indgena triplica el promedio nacional. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006.
En ese contexto, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin IV, para ordenar que se deber: Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, la alfabetizacin, la conclusin de la educacin bsica, y la educacin media superior y superior. 117/ Como consecuencia de esta reforma, el 13 de marzo de 2003 se reform el artculo 7, fraccin IV, de la Ley General de Educacin, en la que se establece que se deber: Promover, mediante la enseanza, el conocimiento de la pluralidad lingstica de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los pueblos indgenas. Los hablantes de lenguas indgenas tendrn acceso a la educacin obligatoria en su propia lengua y espaol. 118/ Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
117/
Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001. Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de julio de 2003.
118/
82

OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN BSICA, 2001-2006 Programa Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Objetivo Mejorar la eficiencia interna y equidad del sistema educativo al asegurar la cobertura de las comunidades indgenas Atender a los grupos indgenas con calidad y pertinencia cultural, de manera que alcancen los objetivos nacionales de educacin bsica, logren un bilingismo oral y escrito efectivo, y conozcan y valoren su propia cultura. Disear modelos de educacin acorde con las necesidades y requerimientos de los individuos, organizaciones, comunidades y pueblos indgenas. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
Programa Nacional de Educacin 20012006
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006.
El Gobierno Federal implement 14 programas, a cargo de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), para atender a la poblacin indgena en materia educativa; sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas slo se identificaron los beneficiarios atendidos por nueve programas, como se muestra en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS EDUCATIVOS E INDGENAS ATENDIDOS EN EDUCACIN BSICA, 2001-2006 (Personas)
2001 Entidad Programa (1) Total SEP 1. Programa de la Direc-cin General de Educa-cin Indgena Programa de Atencin Educativa a Poblacin Indgena Programa de Educacin Primaria para Nios Migrantes. Aula abierta en Oaxaca Modelo de educacin para la vida y el trabajo Programa de Becas para Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas Becas del Programa Estmulos a la Educacin B-sica Educacin Bsica Preescolar y Primaria Indgena Telesecundarias Programa Intersectorial de Atencin a Jornaleros Agrcolas Proyecto para Migrantes Programas Compensatorios Cursos Comunitarios Programa de Albergues Escolares Indgenas 1,233,162 (2) 1,203,115 (3) 1,219,268 (4) 1,280,180 (5) 83,600 (6) 74,391 (7) 5,093,716 2002 2003 2004 2005 2006 Total Variacin [(6)/(1) -1] x100 (8) (94.0) TMCA (((6/1)^(1/5)1)*100) (9) (43.0)
1,113,561
1,142,421
1,158,574
1,180,922
n.d.
n.d.
4,595,478
n.c.
n.c.
2.
30,000
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
30,000
n.c.
n.c.
3.
11,945 n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
14,901 14,000 n.d.
n.d. n.d. 19,378
14,391 n.d. n.d.
41,237 14,000 19,378
20.5 n.c. n.c.
3.8 n.c. n.c.
4. 5. 6.
n.d.
n.d.
n.d.
1,152
n.d.
n.d.
1,152
n.c.
n.c.
7.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.c.
n.c.
8. 9. 10.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. 4,350
n.d. n.d. n.d.
0 0 4,350
n.c. n.c. n.c.
n.c. n.c. n.c.
CONAFE
11. 12. 13.
17,783 n.d. n.d. 59,873
n.d. n.d. n.d. 60,694
n.d. n.d. n.d. 60,694
8,227 n.d. n.d. 60,978
n.d. n.d. n.d. 59,872
n.d. n.d. n.d. 60,000
26,010 0 0 362,111
n.c. n.c. n.c. 0.2
n.c. n.c. n.c. n.s.
CDI
14.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006 y en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Mediante los programas se atendi un acumulado de 5,093,716 indgenas, los cuales registraron un decremento de 94.0%, de 2001 a 2006, con un decrecimiento promedio anual de 43.0%, al pasar de 1,233,162 indgenas en 2001 a 74,391 indgenas en 2006. Asimismo, los 74,391 indgenas atendidos en 2006 representaron el 2.6% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin bsica (2,886,568 indgenas). 119/Los programas carecieron de medidores para evaluar su contribucin en la resolucin del problema, relativo a la falta de acceso a la educacin bsica para este grupo de la poblacin.
119/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
84
De acuerdo con la SEP, en el ciclo escolar 2005-2006 se atendi a 1,191,892 indgenas en educacin bsica, que representaron el 41.3% de los 2,886,568 indgenas en edad normativa. 120/ De los 1,191,892 indgenas matriculados en educacin bsica, el 30.2% (360,140 alumnos) estaba en preescolar; el 69.7% (830,792 alumnos), en primaria, y el 0.1% (960 alumnos), en secundaria. 121/ Los 360,140 alumnos indgenas atendidos en preescolar significaron el 50.9% de los nios indgenas en edad de ingresar en este nivel educativo (706,946 nios nios); en primaria, la cobertura fue de 58.5%, al atender a 830,792 de los 1,419,786 nios en edad de cursar el nivel educativo y, en secundaria, se atendi al 0.1% (960 alumnos) de los 759,836 indgenas en edad de cursarla. 122/ La evolucin de la cobertura de la educacin bsica por nivel educativo se presenta en la grfica siguiente:
120/ 121/ 122/
Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm, e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
85
FUENTE:
En educacin bsica, si bien se increment la cobertura en 7.5% del ciclo escolar 1999-2000 al ciclo 2005-2006, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 100.0% al trmino del ciclo 1999-2000, signific una brecha de 58.7 puntos porcentuales. En preescolar, la cobertura de atencin se increment en 15.0 puntos porcentuales, al pasar de 35.9% en el ciclo escolar 1999-2000 a 50.9% en el ciclo 2005-2006. No obstante, el porcentaje de cobertura de la poblacin no indgena fue de 70.9% al trmino del ciclo escolar 2005-2006, lo que signific una brecha de 20.0 puntos porcentuales. En primaria, la cobertura de atencin se increment en 9.6 puntos porcentuales, al pasar de 48.9% en el ciclo 1999-2000 a 58.5% en el ciclo 2005-2006. Sin embargo, en este ltimo ciclo la cobertura educativa de la poblacin no indgena fue de 100.0%, lo que signific una brecha de 41.5 puntos porcentuales. En secundaria, se registr un incremento de 0.08%, al pasar de 0.02% en el ciclo 1999-2000 a 0.1% en el ciclo 2005-2006. La cobertura en este nivel educativo registr una brecha de 99.9 puntos porcentuales, respecto del 100.0% alcanzado por la poblacin no indgena en el ciclo 2005-2006.
86
Asimismo, la SEP, con el fin de conocer con objetividad y precisin la situacin del aprendizaje de los alumnos, inici, en el ciclo 2005-2006, la aplicacin de la Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (Prueba ENLACE). En sus inicios, la prueba comenz como una medicin de los conocimientos adquiridos en espaol y matemticas para los alumnos que cursan de tercero a sexto de primaria y tercero de secundaria. 123/Esta decisin fue el primer precedente para debatir la oportunidad en la difusin y la pertinencia del uso de los resultados de las evaluaciones de actualidad educativa, a fin de mejorar el logro educativo de los alumnos. Los resultados de la prueba ENLACE para la poblacin indgena en la educacin primaria del ciclo escolar 2005-2006 se presentan a continuacin:
RESULTADOS DE LA PRUEBA ENLACE, EN LA POBLACIN INDGENA Y NACIONAL, ESPAOL Y MATEMTICAS, NIVEL DE PRIMARIA, CICLO ESCOLAR 2005-2006 (Alumnos y porcentajes) Indgena Concepto Alumnos (1) Alumnos que hicieron la prueba en espaol Porcentaje Insuficiente Porcentaje Elemental Porcentaje Bueno Porcentaje Excelente Alumnos que hicieron la prueba en matemticas Porcentaje Insuficiente Porcentaje Elemental Porcentaje Bueno Porcentaje Excelente FUENTE: n.a. 337,509 50.7 45.2 4.1 0.1 338,086 48.0 47.6 4.3 0.2 Nacional Alumnos (2) 7,438,131 20.7 58.1 19.6 1.7 7,506,255 21.0 61.4 16.0 1.6 Diferencia Porcentual (2)-(1) (3) n.a. (30.0) 12.9 15.5 1.6 n.a. (27.0) 13.8 11.7 1.4
Elaborado por la ASF, con base en los Resultados de la Prueba Enlace, publicados por la Secretara de Educacin Pblica, Ciclo escolar 2005-2006. No aplica.
En el ciclo escolar 2005-2006, el 50.7% de los 337,509 alumnos indgenas que la presentaron, registr un logro insuficiente en la materia de espaol, 30.0 puntos porcentuales ms que el promedio obtenido por toda la poblacin (20.7%); mientras que en matemticas, de los 338,086 alumnos indgenas, el 48.0% registr un logro insuficiente, 27.0 puntos porcentuales ms que el promedio nacional (21.0%).
123/
Secretara de Educacin Pblica, Informe de Rendicin de Cuentas 2000-2006, Mxico, 2006.
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En la educacin secundaria no fue posible determinar el logro de la poblacin indgena, ya que los resultados de la prueba no especificaron a este sector de la poblacin. En sntesis, si bien en el periodo 2001-2006 se precis que la poblacin indgena experiment rezagos importantes en materia educativa y falta de cobertura, los 14 programas implementados por el Gobierno Federal carecieron de indicadores y metas para determinar la cobertura de accin. Asimismo, los 74,391 indgenas atendidos en 2006registraron un alcance marginal, ya que significaron el 4.6% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin bsica (2,886,568 indgenas). Los programas carecieron de medidores para evaluar su contribucin en la resolucin del problema, relativo a la falta de acceso a la educacin bsica para este grupo de la poblacin. Si bien la cobertura de la educacin bsica se increment en 7.5 puntos porcentuales, al pasar de 33.8% en el ciclo 1999-2000 a 41.3% en el ciclo 2005-2006, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 100.0% al trmino del ciclo 2005-2006, signific una brecha de 58.7 puntos porcentuales, por lo que no se resolvi el problema pblico de la cobertura educativa, y persistan las brechas, respecto de la poblacin no indgena. Asimismo, el 50.7% de los alumnos indgenas que realizaron la prueba Enlace en la educacin primaria para el ciclo escolar 2005-2006 registraron un logro insuficiente en la materia de espaol y 48.0% en matemticas, 30.0 y 27.0 puntos porcentuales ms que el promedio nacional, respectivamente. En el periodo 2007-2012, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
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PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN BSICA, 2007-2012 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Problema pblico El sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. Las dificultades que se presentan en el sector tienen que ver con la escasez de maestros bilinges, la presencia de alumnos que hablan diferentes lenguas en un mismo grupo, as como con el aislamiento y la marginacin de las comunidades donde habitan. An hay nios y jvenes de los grupos marginados que no asisten a la escuela o la tienen que abandonar. Particular-mente en las zonas indgenas y rurales, las carencias de muchas escuelas vulneran el derecho a una educacin de buena calidad. Hasta ahora no se ha podido reducir, a la velocidad que se requiere, las brechas educativas entre la poblacin indgena y no indgena. Para 2005 el porcentaje de poblacin analfabeta a nivel nacional ascendi a 9.3%, en tanto que entre la poblacin indgena llega al 26.2%. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
Programa Sectorial de Educacin 2007-2012
Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012
Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
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Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011 OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN BSICA, 2007-2012
Programa Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Objetivo/estrategia Objetivo 15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones. Estrategia 15.4. Focalizar acciones e instrumentar programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la poblacin indgena con respecto al resto de la sociedad: () educacin. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Estrategia 2.19. Incidir, desde el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), en el fortalecimiento de la educacin indgena, impartida en la lengua de la poblacin indgena y en espaol, con los enfoques intercultural y multilinge, para que se caracterice por su calidad y altos ndices de aprovechamiento; as como en el sistema educativo nacional para avanzar en el reconocimiento de los pueblos indgenas con todas sus caractersticas. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 Objetivo 2. Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia 2.7. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que los nios, nias y jvenes indgenas del pas tengan acceso a la educacin de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopcin del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 20072012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
El Gobierno Federal implement seis programas, a cargo de la SEP, la CONAFE y la CDI, para atender a la poblacin indgena en materia educativa; sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas slo se identificaron los beneficiarios atendidos por cinco programas, como se muestra en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS EDUCATIVOS E INDGENAS ATENDIDOS EN LA EDUCACIN BSICA, 2007-2012 (Personas) 2007 Entidad Programa (1) Total SEP Educacin Indgena Modelo de Atencin Educativa a Poblacin Indgena Programa de la Coordinacin General de Educacin Intercultural Bilinges Programa de Educacin inicial y bsica para la poblacin rural e indgena CONAFE CDI FUENTE: Cursos compensatorios Albergues escolares indgenas 533,272 147,800 (2) 605,400 144,900 (3) 3,335,900 n.d (4) 344,168 n.d (5) 336,985 n.d (6) 5,155,725 292,700 2008 2009 2010 2011 Total Variacin [(5)/(1) -1] x100 (7) (36.8) n.c. TMCA (((5/1)^(1/4)1)*100) (8) (10.8) n.c.
n.d
n.d
n.d
n.d
n.d
n.d.
n.c.
n.c.
35,300
n.d
n.d
n.d
35,200
70,500
(0.3)
(0.1)
n.a
n.a
152,900
161,000
78,100
392,000
n.c.
n.c.
290,500 59,672
400,500 60,000
3,123,000 60,000
122,000 61,168
162,800 60,885
4,098,800 301,725
(44.0) 2.0
(13.5) 0.5
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012 y en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Tasa Media de Crecimiento Anual. No cuantificable. No determinado. No aplicable.
TMCA: n.c. n.d. n.a.
Mediante los programas se atendi un acumulado de 5,155,725 indgenas, los cuales registraron un decremento de 36.8%, con un tasa media de crecimiento anual negativa de 10.8%, al pasar de 533,272 indgenas en 2007 a 336,985 en 2011. Asimismo, los 336,985 indgenas atendidos en 2011 significaron el 11.2% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin bsica (2,998,692 indgenas). 124/Los programas carecieron de medidores para evaluar su contribucin en la resolucin del problema, relativo a la falta de acceso a la educacin bsica para este grupo de la poblacin.
124/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
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De acuerdo con la SEP, en el ciclo escolar 2010-2011 se atendi a 1,260,120 indgenas en educacin bsica, que representaron el 42.0% de los 2,998,692 indgenas en edad normativa. 125/ De los 1,260,120 indgenas matriculados en educacin bsica, el 30.9% (389,137 alumnos) estaba en preescolar; el 67.0% (844,081alumnos), en primaria, y el 2.1% (26,902 alumnos), en secundaria. 126/ Los 389,137 alumnos indgenas atendidos en preescolar significaron el 53.5% de los nios indgenas en edad de ingresar en este nivel educativo (727,000 nios); en primaria, la cobertura fue de 55.7%, al atender a 844,081 de los 1,514,351 nios en edad de cursar el nivel educativo, y en secundaria, se atendi al 3.6% (26,902 alumnos) de los 757,341 indgenas en edad de cursarla. 127/ A continuacin se presenta la evolucin de la cobertura de la educacin bsica por nivel educativo:
125/ 126/ 127/
Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
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FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, de la Secretara de Educacin Pblica, y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En educacin bsica, si bien se increment la cobertura en 0.7% del ciclo escolar 2005-2006 (41.3%) al ciclo 2010-2011 (42.0%), respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 100.0% al trmino del ciclo 2010-2011, signific una brecha de 58.0 puntos porcentuales. En preescolar, la cobertura de atencin se increment en 2.6 puntos porcentuales al pasar de 50.9% en el ciclo escolar 2005-2006 a 53.5% en el ciclo 2010-2011. No obstante, el porcentaje de cobertura de la poblacin no indgena fue de 73.4% al trmino del ciclo escolar 2010-2011, lo que signific una brecha de 19.9 puntos porcentuales. En primaria, la cobertura de atencin disminuy en 2.8 puntos porcentuales, al pasar de 58.5% en el ciclo 2005-2006 a 55.7% en el ciclo 2010-2011. Asimismo, en este ltimo ciclo la cobertura educativa de la poblacin no indgena fue de 100.0%, lo que signific una brecha de 44.3 puntos porcentuales. En secundaria, se registr un incremento de 3.5%, al pasar de 0.1% en el ciclo 2005-2006 a 3.6% en el ciclo 2010-2011. La cobertura en este nivel educativo registr una brecha de 96.4 puntos porcentuales, respecto del 96.4% alcanzado por la poblacin no indgena en el ciclo 2010-2011.
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De acuerdo con los resultados de la prueba Enlace 2011, el 37.9% de los 384,165 alumnos indgenas que la presentaron, registraron un logro insuficiente en la materia de espaol, 12.8 puntos porcentuales menos que en 2006 (50.7%), y el 36.4% de los 387,005 indgenas que realizaron la prueba en matemticas, obtuvieron un nivel insuficiente, 11.6 puntos porcentuales menos que en 2006 (48.0%). Asimismo, el 37.9 y 36.4% de los indgenas que registraron un nivel de insuficiencia en espaol y matemticas, significaron 22.3 y 19.9 puntos porcentuales ms que el promedio nacional en 15.6% y 16.5%, respectivamente, como se muestra en el cuadro siguiente:
RESULTADOS DE LA PRUEBA ENLACE, EN LA POBLACIN INDGENAY NACIONAL, ESPAOL Y MATEMTICAS, NIVEL DE PRIMARIA, CICLO ESCOLAR 2010-2011 (Alumnos y porcentajes) Indgena Concepto (1) Alumnos que hicieron la prueba en espaol Porcentaje Insuficiente Porcentaje Elemental Porcentaje Bueno Porcentaje Excelente Alumnos que hicieron la prueba en matemticas Porcentaje Insuficiente Porcentaje Elemental Porcentaje Bueno Porcentaje Excelente FUENTE: n.a. 384,165 37.9 44.3 14.9 2.9 387,005 36.4 42.1 16.2 5.3 (2) 8,528,515 15.6 44.4 31.0 9.0 8,631,091 16.5 46.5 25.9 11.1 Nacional Diferencia Porcentual (2)-(1) (3) n.a. (22.3) 0.1 16.1 6.1 n.a. (19.9) 4.4 9.7 5.7
Elaborado por la ASF, con base en los Resultados de la Prueba Enlace, publicados por la Secretara de Educacin Pblica, Ciclo escolar 2010-2011. No aplicable.
En la educacin secundaria, no fue posible determinar el logro de la poblacin indgena, ya que los resultados de la prueba no especificaron a este sector de la poblacin. En sntesis, en el periodo 2007-2011, se precis que el sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. En este contexto, el Gobierno Federal implement seis programas que, en 2011, atendieron a 336,985 indgenas, los cuales representaron el 11.2% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin bsica (2,998,692 indgenas). Los programas carecieron de medidores para evaluar su contribucin en la resolucin del problema relativo a la falta de acceso a la educacin bsica para este grupo de la poblacin.
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Al trmino del ciclo escolar 2010-2011, la cobertura de la educacin bsica se increment en 0.7 puntos porcentuales, al pasar de 41.3% en el ciclo 2005-2006 a 42.0% en el ciclo 20102011, respecto del porcentaje de la cobertura de la poblacin no indgena de 100.0% al trmino del ciclo 2010-2011, signific una brecha de 58.0 puntos porcentuales, por lo que persistan las brechas, respecto de la poblacin no indgena. El 37.9 % de los alumnos indgenas que realizaron la prueba Enlace 2011 registraron un logro insuficiente en espaol y 36.4 % en matemticas, 22.3 y 19.9 puntos porcentuales ms que el promedio nacional, respectivamente. Los resultados de la cobertura educativa, as como el logro educativo en la prueba Enlace, fueron inferiores a lo registrado por la poblacin no indgena, por lo que subsisti el problema pblico establecido por el Gobierno Federal al inicio del periodo. Educacin Media Superior La enseanza media superior comprende: el bachillerato, que es la educacin de carcter propedutico y terminal, que se imparte a los egresados de secundaria y que, cuando es propedutico, posibilita ingresar al tipo superior; y la educacin profesional tcnica, que es el nivel educativo en el que se prepara a tcnicos en actividades industriales y de servicios. Los estudios impartidos son propeduticos y de carcter terminal. El tiempo en que se cursa vara de dos a cuatro aos y su propsito es formar al educando para que se incorpore al mercado de trabajo. 128/ En ese contexto, el Gobierno Federal seal que Existe un problema de acceso de la poblacin indgena a los servicios educativos. La poblacin indgena se encuentra en evidente y notable situacin de desigualdad respecto al acceso a la educacin en trminos cuantitativos. Tambin lo est en trminos de permanencia y aprovechamiento dentro del sistema educativo. Esas desigualdades se agravan por la baja calidad e inadecuacin de los servicios educativos a los que no tienen acceso. 129/ No obstante, en las estadsticas de la SEP no se especifica la matrcula indgena atendida en la educacin media superior, por lo que se desconoce la cobertura educativa, respecto de la poblacin indgena en edad de cursar este nivel educativo. 130/
128/
Secretara de Educacin Pblica, Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, Principales Cifras Ciclo Escolar 2010-2011, Mxico, 2011. El bachillerato se cursa en dos o tres aos, mientras que la educacin profesional tcnica se cursa en dos o cuatro aos.
129/ 130/
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm.
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De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, de los 7,098,531 indgenas, el 3.3% (234,261personas) registr un nivel de escolaridad de media superior. De los 234,261 indgenas en educacin media superior, el 71.4% (167,295 alumnos) correspondi al bachillerato, y el 28.6% (66,966 alumnos), a la educacin profesional tcnica. 131/ Asimismo, el 3.3% de los indgenas con nivel de escolaridad en media superior, significaron una brecha de 7.0 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (10.3%). 132 La obligacin del Estado mexicano para garantizar la educacin de los indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que seala en su artculo 26 que: Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. 133/ Al respecto, el Gobierno Federal, mediante el INI, reconoci en el PNDPI 1991-1994, lo siguiente: El alto nivel de desercin escolar se explica en parte por la incorporacin de los educandos al trabajo productivo a temprana edad, pero no deben descartarse los factores relacionados con la calidad, la relevancia y adecuacin de la educacin que se imparte. No existe un sistema educativo ni instituciones dedicadas especficamente a la educacin indgena en ciclos superiores a la educacin primaria. Se otorgan cerca de 5,000 becas para estudiantes indgenas a lo largo del ciclo de educacin media. No se cuenta con ningn sistema para apoyar a los estudiantes indgenas en el nivel medio superior. 134/ El Estado mexicano reform el artculo 4o. constitucional en 1992, para consignar que la Nacin Mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, 135/ sin precisar lo relativo a la educacin media superior. Asimismo, en la Ley General de Educacin no se estableci un mandato especfico relativo a la educacin media superior para la poblacin indgena. 136/ Para el periodo 1991-1994, el Gobierno Federal estableci, mediante el INI, el objetivo siguiente:
131/ 132/ 133/ 134/ 135/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. Los 7,098,531 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena. bidem. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990. Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 28 de enero de 1992.
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OBJETIVO ESTABLECIDO POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 1989-1994 Programa Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994 Objetivo Promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin en todos sus niveles y ajustar el programa de becas destinadas a apoyar a los estudiantes indgenas en media superior, incrementando su nmero y sus montos, y vinculndolas a los resultados acadmicos. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 19911994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1990.
Respecto del objetivo establecido, en los documentos de rendicin de cuentas del instituto no se identificaron programas implementados para atender a la poblacin indgena en el nivel medio superior. 137/ Asimismo, en el Conteo de Poblacin y Vivienda 1995 no se cuantific el nmero de indgenas que registraron un nivel de escolaridad en media superior. 138/ En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal seal que no se contaba con ningn sistema para apoyar a los estudiantes indgenas en el nivel medio superior, por lo que se deba apoyar a los estudiantes incrementando el nmero y monto de los apoyos, y vinculndolo a los resultados acadmicos; no obstante, no se identific la implementacin de apoyos en los documentos de rendicin de cuentas, por lo que no se precis el impacto de la gestin gubernamental en la solucin del problema pblico. Para el periodo 1995-2000, el INI seal en el PNDPI que: Por lo que respecta a ndices de escolaridad, la poblacin enfrenta rezagos en la cobertura educativa. 139/ En el diagnstico realizado por el Estado mexicano no se precis el problema en la educacin media superior para la poblacin indgena, ni se dispuso de referentes para identificar el problema. El INI nicamente estableci en el PNDPI que se otorgaran becas a jvenes indgenas que realizara estudios en el nivel medio superior. 140/
136/ 137/ 138/ 139/ 140/
Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de julio de 1993. Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994, Mxico, 1995. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 1995. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000. bidem.
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Para este periodo, el Gobierno Federal oper el programa Becas de Educacin Media, a cargo del INI, que tuvo como objetivo Ofrecer la posibilidad a jvenes indgenas bilinges de ingresar, continuar o concluir el ciclo escolar que estn cursando en el nivel medio superior; sin embargo, no se definieron indicadores ni metas para evaluarlo. 141/ Asimismo, en los documentos de rendicin de cuentas no se precis el nmero de becas otorgadas ni de los indgenas atendidos. 142/ De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, de los 8,582,156 indgenas de 5 aos o ms, el 5.0% (429,104 personas) registr un nivel de escolaridad de media superior. De los 429,104 indgenas en educacin media superior, el 84.7% (363,460 alumnos) correspondi al bachillerato, y el 15.3% (65,644 alumnos), a la educacin profesional tcnica. 143/ De 1990 a 2000, el porcentaje de la poblacin indgena con nivel de escolaridad de media superior se increment en 1.7 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
141/ 142/ 143/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1995-2000, Mxico, 2001. bidem. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Los 8,582,156 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
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. Grupo Funcional Desarrollo Social PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 1990 Y 2000 (Porcentajes)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990 y 2000, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Asimismo, el 5.0% de indgenas que registr un nivel de escolaridad en media superior, signific una brecha de 7.8 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (12.8%), como se muestra en el cuadro siguiente:
POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2000 (Personas, aos y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin
1/
No indgena Absoluto (3) 75,710,008 9,696,865 Porcentaje (4) 100.0 12.8 (2) 100.0 5.0
Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 7.8
Absoluto (1) 8,582,156 429,104
Porcentaje
Nivel de escolaridad en media superior
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. 1/ Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. n.a. No aplicable.
En sntesis, si bien el Estado no precis un diagnstico especfico en la atencin de la educacin media superior de la poblacin indgena, defini en el programa institucional del INI que se otorgaran becas a jvenes indgenas que realizara estudios en este nivel educativo. Al respecto, se implement el Programa Becas Educacin Media; sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se precis el nmero de becas otorgadas ni los
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indgenas atendidos, por lo que no se precis el impacto de la implementacin respecto del diseo programtico. De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, el 5.0% de los 8,582,156 indgenas mayores de 5 aos registraron un nivel de escolaridad en media superior, lo que signific un incremento de 1.7 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 1990 (3.3%). No obstante, se registr una brecha de 7.8 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (12.8%). En el periodo de 2001-2006, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 2001-2006 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Problema pblico Las desigualdades educativas son notables, sobre todo entre el medio rural y el urbano y, en especial, en la poblacin indgena. Falta de cobertura y equidad, particularmente entre grupos vulnerables como los indgenas. Desigualdad en la efectividad de los procesos educativos y el nivel de aprendizaje. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 La poblacin indgena experimenta rezagos importantes en materia educativa. El nmero de escuelas en los niveles post-secundarios son prcticamente inexistentes. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006.
Programa Nacional de Educacin 2001-2006
En ese contexto, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin IV, para mandatar que se deber: Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, () la conclusin de la () educacin media superior. 144/ Como consecuencia de esta reforma, el 13 de marzo de 2003 se reform el artculo 7, fraccin IV, de la Ley General de Educacin, en la que se establece que el Estado deber:
144/
Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001.
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Promover mediante la enseanza el conocimiento de la pluralidad lingstica de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los pueblos indgenas. 145/ Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 2001-2006 Programa Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Objetivo Mejorar la eficiencia interna y equidad del sistema educativo, al asegurar la cobertura de las comunidades indgenas. Atender a los grupos indgenas con calidad y pertinencia cultural. Disear modelos de educacin acorde con las necesidades y requerimientos de los individuos, organizaciones, comunidades y pueblos indgenas. Indicador/Meta No se establecieron indica-dores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
Programa Nacional de Educacin 20012006 Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006
FUENTE:
En ese marco, el Gobierno Federal implement dos programas. El primero fue el de Bachillerato Integral Comunitario, a cargo de la SEP, cuyo propsito fue desarrollar un modelo organizativo y curricular del bachillerato intercultural que enfatizara la educacin bilinge, el conocimiento de la cultura, el enfoque intercultural, la capacitacin para el trabajo y la formacin propedutica para seguir estudiando; 146/ no obstante, no se definieron metas ni indicadores para evaluarlo. En el periodo 2001-2006, el programa atendi a 3,848 jvenes indgenas, que significaron el 0.4% de los indgenas que estaban en edad de cursar la educacin media superior (890,870 indgenas). 147/ El segundo programa fue el de Albergues Comunitarios, a cargo de la CDI, el cual se implement en el ltimo ao del periodo, y fue creado para apoyar a indgenas que
145/ 146/
Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de marzo de 2003. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006y las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 2001-2006. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
147/
101
cursaban la educacin media superior con hospedaje y alimentacin. 148/ Para este programa tampoco se definieron metas ni indicadores para su evaluacin. En 2006, mediante el Programa de Albergues Comunitarios, slo se atendieron 3,301 jvenes indgenas, que representaron el 0.4% de los 890,870 indgenas en edad de cursar la educacin media superior. 149/ De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, de los 8,425,028 indgenas de 5 aos o ms, el 6.8% (575,483 personas) registr un nivel de escolaridad de media superior. De los 575,483 indgenas en educacin media superior, el 92.4% (531,775 alumnos) correspondi al bachillerato, y el 7.6% (43,708 alumnos), a la educacin profesional tcnica. 150/ De 2000 a 2005, el porcentaje de la poblacin indgena con nivel de escolaridad de media superior se increment en 1.8 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2000 Y 2005 (Porcentajes)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Asimismo, el 6.8% de indgenas que registr un nivel de escolaridad de media superior, signific una brecha de 7.8 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (14.6%), como se muestra en el cuadro siguiente:
148/ 149/ 150/
Op. Cit. Op. Cit. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Los 8,425,028 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
102

POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2005 (Personas, aos y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin1/ Nivel de escolaridad en media superior Absoluto (1) 8,425,028 575,483 Porcentaje (2) 100.0 6.8 No indgena Absoluto (3) 81,141,038 11,854,200 Porcentaje (4) 100.0 14.6 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 7.8
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. 1/ Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. n.a. No aplicable.
En sntesis, si bien en el periodo 2001-2006 se precis que la poblacin indgena experimentaba rezagos importantes en materia educativa y falta de cobertura y de equidad, los dos programas implementados por el Gobierno Federal tuvieron un alcance marginal, ya que atendieron al 0.8% (7,149 indgenas) de los 890,870 indgenas en edad de cursar la educacin media superior. De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, el 6.8% de los 8,425,028 indgenas mayores de 5 aos registraron un nivel de escolaridad en media superior, lo que signific un incremento de 1.8 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 2000 (5.0%). No obstante, se registr una brecha de 7.8 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (14.6%). En el periodo de 2007-2012, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 2007-2012 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Problema pblico El sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. An hay jvenes de los grupos marginados que no asisten a la escuela o la tienen que abandonar. Particularmente en las zonas indgenas y rurales, las carencias de muchas escuelas vulneran el derecho a una educacin de buena calidad. Hasta ahora no se ha podido reducir, a la velocidad que se requiere, las brechas educativas entre la poblacin indgena y no indgena.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
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Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 2007-2012 Programa Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Objetivo/estrategia Objetivo 15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones. Estrategia 15.4. Focalizar acciones e instrumentar programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la poblacin indgena con respecto al resto de la sociedad: () educacin. Programa Nacional de Educacin 2007-2012 Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Estrategia 2.19. Incidir, desde el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), en el fortalecimiento de la educacin indgena, impartida en la lengua de la poblacin indgena y en espaol, con los enfoques intercultural y multilinge, para que se caracterice por su calidad y altos ndices de aprovechamiento; as como en el sistema educativo nacional para avanzar en el reconocimiento de los pueblos indgenas con todas sus caractersticas. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 Objetivo 2. Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia 2.7. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que los jvenes indgenas del pas tengan acceso a la educacin de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopcin del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. Indicador/Meta No se establecieron indica-dores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
En ese marco, el Gobierno Federal implement dos programas, a cargo de la SEP y de la CDI, como se muestra en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS EDUCATIVOS E INDGENAS ATENDIDOS EN EDUCACIN MEDIA SUPERIOR, 2007-2011 (Personas) 2007 Entidad Programa (1) Total SEP CDI FUENTE: 1/ TMCA: n.c. n.d. n.a. Becas a estudiantes indgenas1/ Albergues comunitarios 68,769 n.a 68,769 (2) 69,364 122 69,242 (3) 69,905 406 69,499 (4) 73,322 606 72,716 (5) 72,937 n.d 72,937 (6) 354,297 1,134 353,163 2008 2009 2010 2011 Total Variacin [(5)/(1) -1] x100 (7) 6.1 n.c. 6.1 TMCA (((5/1)^(1/4)1)*100) (8) 1.5 n.c. 1.5
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012 y en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. En el programa becas a estudiantes indgenas se apoya a los estudiantes de los niveles medio superior y superior, sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se cuantific el nmero de apoyos otorgados y beneficiarios atendidos por nivel educativo. Tasa Media de Crecimiento Anual. No cuantificable. No determinado. No aplicable
Mediante los programas se atendi un acumulado de 354,297 indgenas, los cuales registraron un incremento de 6.1% de 2007 a 2011, con un tasa media de crecimiento anual positiva de 1.5%, al pasar de 68,769 indgenas en 2007 a 72,937 en 2011. Asimismo, los 72,937 indgenas atendidos en 2011 significaron el 7.1% de los 1,022,356 indgenas en edad de cursar la educacin media superior. 151/ De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, de los 9,620,546 indgenas de 5 aos o ms, el 8.3% (802,774 personas) registr un nivel de escolaridad de media superior. De los 802,774 indgenas en educacin media superior, el 95.2% (764,370 alumnos) correspondi al bachillerato, y el 4.8% (38404 alumnos), a la educacin profesional tcnica. 152/ De 2000 a 2005, el porcentaje de la poblacin indgena con nivel de escolaridad de media superior se increment en 1.5 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
151/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012 y las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011; e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Los 9,620,546 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
152/
105

PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2005 Y 2010 (Porcentajes)
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Asimismo, el 8.3% de indgenas que registr un nivel de escolaridad de media superior, signific una brecha de 7.3 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (15.6%), como se muestra en el cuadro siguiente:
POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2010 (Personas, aos y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin1/ Nivel de escolaridad en media superior Absoluto (1) 9,620,546 802,774 Porcentaje (2) 100.0 8.3 No indgena Absoluto (3) 90,161,464 14,039,998 Porcentaje (4) 100.0 15.6 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 7.3
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. 1/ n.a. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplicable.
En sntesis, en el periodo 2007-2012, se precis que el sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. En este contexto, el Gobierno Federal implement dos programas que, en 2011, atendieron a 72,937 indgenas, los cuales tuvieron un alcance marginal, ya que se atendi el 7.1% del
106
total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin media superior (1,022,356 indgenas). Los programas no contaron con indicadores estratgicos para determinar el impacto en la solucin del problema pblico. De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 8.3% de los 9,620,546 indgenas mayores de 5 aos registraron un nivel de escolaridad de media superior, lo que signific un incremento de 1.3 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 2005 (6.8%). No obstante, se registr una brecha de 7.3 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (15.6%). Educacin Superior La enseanza superior es el tipo educativo en el que se forman profesionales en todas las ramas del conocimiento. Requiere estudios previos de bachillerato o sus equivalentes. Comprende los niveles de: tcnico superior, que son estudios de nivel superior, su duracin mnima es de dos aos y la mxima es de tres aos, no alcanza el grado de licenciatura; licenciatura, que es el primer grado acadmico de la educacin superior, y capacita para el ejercicio de una profesin; y posgrado, que es la ltima fase de la educacin formal, tiene como antecedente obligatorio la licenciatura o un equivalente de sta, comprende los estudios de especializacin, la maestra, el doctorado y los estudios de actualizacin que se imparten en l. 153/ En ese contexto, el Gobierno Federal seal que Existe un problema de acceso de la poblacin indgena a los servicios educativos. La poblacin indgena se encuentra en evidente y notable situacin de desigualdad respecto al acceso a la educacin en trminos cuantitativos. Tambin lo est en trminos de permanencia y aprovechamiento dentro del sistema educativo. Esas desigualdades se agravan por la baja calidad e inadecuacin de los servicios educativos a los que no tienen acceso. 154/ No obstante, en las estadsticas de la SEP no se especifica la matrcula indgena atendida en la educacin superior, por lo que se desconoce la cobertura educativa, respecto de la poblacin indgena en edad de cursar este nivel educativo. 155/ De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, de los 7,098,531 indgenas, el 1.6% (113,337 personas) registr un nivel de educacin superior. De los 113,337 indgenas en educacin superior, el 88.9% (100,766 alumnos) correspondi al nivel profesional, sin precisar la cuantificacin en licenciatura ni tcnico superior; y el 11.1% (12,571 alumnos), al posgrado. 156/
153/ 154/ 155/ 156/
Secretara de Educacin Pblica, Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos, Principales Cifras Ciclo Escolar 2010-2011, Mxico, 2011. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994. Secretara de Educacin Pblica, Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, http://www.dgpp.sep.gob.mx/ Estadi/NACIONAL/index.htm. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. Los 7,098,531 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
107
Asimismo, el 1.6% de los indgenas con nivel de educacin superior signific una brecha de 4.7 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (6.3%). 157 La obligacin del Estado mexicano para garantizar la educacin a los indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes que seala en su artculo 26 que: Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. 158/ Al respecto, el Gobierno Federal, mediante el INI, reconoci en el PNDPI 1991-1994, lo siguiente: El alto nivel de desercin escolar se explica en parte por la incorporacin de los educandos al trabajo productivo a temprana edad, pero no deben descartarse los factores relacionados con la calidad, la relevancia y adecuacin de la educacin que se imparte. No existe un sistema educativo ni instituciones dedicadas especficamente a la educacin indgena en ciclos superiores a la educacin primaria. No se cuenta con ningn sistema para apoyar a los estudiantes indgenas en el nivel superior. 159/ El Estado mexicano reform el artculo 4o. constitucional en 1992, para consignar que la Nacin Mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, 160/ sin precisar lo relativo a la educacin superior. Asimismo, en la Ley General de Educacin no se estableci un mandato especfico relativo a la educacin superior para la poblacin indgena. 161/ Para el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal estableci, mediante el INI, el objetivo siguiente:
157/ 158/ 159/ 160/ 161/
bidem. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990. Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 28 de enero de 1992. Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de marzo de 1993.
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OBJETIVO ESTABLECIDO POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN SUPERIOR, 1989-1994 Programa Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994 FUENTE: Objetivo Promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin en todos sus niveles y crear becas y estmulos para los estudiantes indgenas con pocos recursos que participen en los ciclos de educacin superior. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas.
Elaborado por la ASF, con base en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 19911994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1990.
Respecto del objetivo establecido, en los documentos de rendicin de cuentas del instituto no se identificaron programas implementados para atender a la poblacin indgena en el nivel superior. 162/ Asimismo, en el Conteo de Poblacin y Vivienda 1995 no se cuantific el nmero de indgenas que registraron un nivel de educacin superior. 163/ En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal seal que no se contaba con ningn sistema para apoyar a los estudiantes indgenas en el superior, por lo que se deba apoyar a los estudiantes mediante becas y estmulos; no obstante, no se identific la implementacin de apoyos en los documentos de rendicin de cuentas, por lo que no se precis el impacto de la gestin gubernamental en la solucin del problema pblico. Para el periodo 1995-2000, el INI seal en el PNDPI que: Por lo que respecta a ndices de escolaridad, la poblacin enfrenta rezagos en la cobertura educativa. 164/ En el diagnstico realizado no se precis el problema en la educacin superior para la poblacin indgena, ni se dispuso de referentes para identificar el problema. El INI nicamente estableci en el PNDPI que se otorgaran becas y estmulos para los estudiantes indgenas con pocos recursos que participen en los ciclos de educacin superior. 165/ No obstante, en los documentos de rendicin de cuentas no se precisaron los programas, ni el nmero de becas otorgadas y de indgenas atendidos por la educacin superior. 166/
162/ 163/ 164/ 165/ 166/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994, Mxico, 1995. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 1995. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000. bidem. bidem.
109
De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, de los 8,582,156 indgenas, el 2.6% (220,012 personas) registr un nivel de educacin superior. De los 220,012 indgenas en educacin superior, el 90.7% (199,566 alumnos) correspondi al nivel licenciatura, el 3.8% (8,243 alumnos), al tcnico superior y el 5.5% (12,203 alumnos), al posgrado. 167/ De 1990 a 2000, el porcentaje de la poblacin indgena con educacin superior se increment en 1.0 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA CON EDUCACIN SUPERIOR, 1990 Y 2000 (Porcentajes)
FUENTE:
Asimismo, el 2.6% de indgenas que registr una educacin superior, signific una brecha de 6.1 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (8.7%), como se muestra en el cuadro siguiente:
167/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Los 8,582,156 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
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POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON EDUCACIN SUPERIOR, 2000 (Personas y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin1/ Educacin superior FUENTE: 1/ n.a. Absoluto (1) 8,582,156 220,012 Porcentaje (2) 100.0 2.6 No indgena Absoluto (3) 75,710,008 6,594,125 Porcentaje (4) 100.0 8.7 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 6.1
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplicable.
En sntesis, si bien el Estado no precis un diagnstico especfico en la atencin de la educacin superior a la poblacin indgena, defini en el programa institucional del INI que se otorgaran becas y estmulos a jvenes indgenas que realizaran estudios en este nivel educativo. Sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se precisaron los programas, ni el nmero de becas otorgadas y de indgenas atendidos por la educacin superior, por lo que no se precis el impacto de la implementacin respecto del diseo programtico. De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, el 2.6% de los 8,582,156 indgenas mayores de 5 aos registraron una educacin superior, lo que signific un incremento de 1.0 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 1990 (1.6%). No obstante, se registr una brecha de 6.1 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (8.7%). En el periodo de 2001-2006, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
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PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN SUPERIOR, 2001-2006 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Problema pblico Las desigualdades educativas son notables, sobre todo entre el medio rural y el urbano y, en especial, en la poblacin indgena. Falta de cobertura y equidad, particularmente entre grupos vulnerables como los indgenas. Desigualdad en la efectividad de los procesos educativos y el nivel de aprendizaje. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 La poblacin indgena experimenta rezagos importantes en materia educativa. El nmero de escuelas en los niveles post-secundarios son prcticamente inexistentes. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006.
Programa Nacional de Educacin 2001-2006
En ese contexto, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin IV, para ordenar que se deber: Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, () la conclusin de la () educacin superior. 168/ Como consecuencia de esta reforma, el 13 de marzo de 2003 se reform el artculo 7, fraccin IV, de la Ley General de Educacin, en la que se establece que el Estado deber: Promover mediante la enseanza el conocimiento de la pluralidad lingstica de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los pueblos indgenas. 169/ Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
168/
Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 14 de agosto de 2001. Diario Oficial, Ley General de Educacin, 13 de julio de 2003.
169/
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OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN SUPERIOR, 2001-2006 Programa Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Objetivo Mejorar la eficiencia interna y equidad del sistema educativo, al asegurar la cobertura de las comunidades indgenas. Atender a los grupos indgenas con calidad y pertinencia cultural. Disear modelos de educacin acorde con las necesidades y requerimientos de los individuos, organizaciones, comunidades y pueblos indgenas. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
Programa Nacional de Educacin 20012006 Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006
FUENTE:
En ese marco, el Gobierno Federal implement dos programas. El primero fue el de Apoyo a Estudiantes Indgenas, a cargo de la SEP, cuyo propsito fue fortalecer los recursos acadmicos de las instituciones de educacin superior participantes en el programa, para que respondieran a las necesidades de los jvenes indgenas, generando as mayor ingreso, permanencia y egreso de estudiantes indgenas en las universidades; 170/ no obstante, no se definieron metas ni indicadores para evaluarlo. En el periodo 2001-2006, el programa atendi a 4,985 indgenas, que significaron el 0.1% de los indgenas que estaban en edad de cursar la educacin superior (5,124,798 indgenas). 171/ El segundo programa fue el de Becas de Nivel Superior, a cargo de la SEP, el cual fue creado para otorgar apoyo al nivel superior, para que con los criterios de equidad y calidad, se facilitara a la poblacin el acceso a los servicios educativos, en especial a los grupos ms desfavorecidos, que provenan de localidades rurales, indgenas, con poblacin dispersa y zonas marginadas. 172/ Para este programa tampoco se definieron metas ni indicadores para su evaluacin. Para 2006, mediante el Programa Becas de Nivel Superior Comunitarios, slo se atendieron 3,243 indgenas, que representaron el 0.1% de los 5,124,798 indgenas en edad de cursar la educacin superior. 173/
170/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006y las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 2001-2006. bidem e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Op. Cit. Op. Cit.
171/ 172/ 173/
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De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, de los 8,425,028 indgenas, el 3.2% (270,175 personas) registr un nivel de educacin superior. De los 270,175 indgenas en educacin superior, el 89.6% (242,179 alumnos) correspondi al nivel licenciatura, el 5.9% (15,922 alumnos), al tcnico superior, y el 4.5% (12,074 alumnos), al posgrado. 174/ De 2000 a 2005, el porcentaje de la poblacin indgena con educacin superior se increment en 0.6 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
FUENTE:
174/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. Los 8,425,028 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
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POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON NIVEL DE ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR, 2005 (Personas, aos y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin1/ Educacin superior FUENTE: 1/ n.a. Absoluto (1) 8,425,028 270,175 Porcentaje (2) 100.0 3.2 No indgena Absoluto (3) 81,141,038 8,993,036 Porcentaje (4) 100.0 11.1 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 7.9
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplicable.
En sntesis, si bien en el periodo 2001-2006 se precis que la poblacin indgena experimentaba rezagos importantes en materia educativa y falta de cobertura y de equidad, los dos programas implementados por el Gobierno Federal tuvieron un alcance marginal, ya que atendieron al 0.2% (8,228 indgenas) de los 5,124,798 indgenas en edad de cursar la educacin superior, por lo que no se atendi el problema pblico diagnosticado. De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, el 3.2% de los 8,425,028 indgenas mayores de 5 aos registraron una educacin superior, lo que signific un incremento de 0.6 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 2000 (2.6%). No obstante, se registr una brecha de 7.9 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (11.1%). En el periodo de 2007-2012, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
PROBLEMTICA INDGENA EN MATERIA DE EDUCACIN SUPERIOR, 2007-2012 Documento Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Problema pblico El sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. An hay jvenes de los grupos marginados que no asisten a la escuela o la tienen que abandonar. Particularmente en las zonas indgenas y rurales, las carencias de muchas escuelas vulneran el derecho a una educacin de buena calidad. Hasta ahora no se ha podido reducir, a la velocidad que se requiere, las brechas educativas entre la poblacin indgena y no indgena.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
115
Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo, se establecieron los objetivos siguientes:
OBJETIVOS ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EDUCACIN SUPERIOR, 2007-2012 Programa Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Objetivo/estrategia Objetivo 15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones. Estrategia 15.4. Focalizar acciones e instrumentar programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la poblacin indgena con respecto al resto de la sociedad: () educacin. Programa Nacional de Educacin 20072012 Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Estrategia 2.19. Incidir, desde el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), en el fortalecimiento de la educacin indgena, impartida en la lengua de la poblacin indgena y en espaol, con los enfoques intercultural y multilinge, para que se caracterice por su calidad y altos ndices de aprovechamiento; as como en el sistema educativo nacional para avanzar en el reconocimiento de los pueblos indgenas con todas sus caractersticas. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 Objetivo 2. Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia 2.7. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que los jvenes indgenas del pas tengan acceso a la educacin de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopcin del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Educacin 20072012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. Indicador/Meta No se establecieron indicadores ni metas especficas y estratgicas para los indgenas.
116
En ese marco, el Gobierno Federal implement el Programa Becas a Estudiantes Indgenas, a cargo de la SEP, con el objetivo de Promover el acceso a los espacios educativos superiores para estudiantes indgenas; sin embargo, en el programa no se establecieron indicadores ni metas estratgicas para evaluarlo. 175/ Mediante el programa, se atendieron a 1,134 estudiantes indgenas, que representaron el 0.02% de los 6,084,647 indgenas en edad de cursar la educacin superior. 176/ De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, de los 9,620,546 indgenas de 5 aos o ms, el 4.2% (404,895 personas) registr una educacin superior. De los 404,895 indgenas en educacin superior, el 83.8% (339,270 alumnos) correspondi al nivel licenciatura, el 10.7% (43,342 alumnos), al tcnico superior, y el 5.5% (22,283 alumnos), al posgrado. 177/ De 2000 a 2005, el porcentaje de la poblacin indgena con nivel de escolaridad superior se increment en 1.0 puntos porcentuales, como se muestra en la grfica siguiente:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
175/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012y las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012y las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011; e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010. En el programa becas a estudiantes indgenas se apoya a los estudiantes de los niveles medio superior y superior, sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se cuantific el nmero de apoyos otorgados y beneficiarios atendidos por nivel educativo.
176/
177/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Los 9,620,546 indgenas corresponden a las personas de 5 aos y ms en hogares cuyo jefe habla lengua indgena.
117
POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA CON EDUCACIN SUPERIOR, 2010 (Personas y porcentajes) Indgena Concepto Total de la poblacin1/ Educacin superior FUENTE: 1/ n.a. Absoluto (1) 9,620,546 404,895 Porcentaje (2) 100.0 4.2 No indgena Absoluto (3) 90,161,464 12,496,736 Porcentaje (4) 100.0 13.9 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. 9.7
Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplicable.
En sntesis, en el periodo 2007-2012, se precis que el sistema de educacin indgena presenta deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en resultados inferiores a los promedios nacionales. En este contexto, el Gobierno Federal implement un programa que, para 2011 atendi a 1,134 indgenas, el cual tuvo un alcance marginal, ya que se atendi el 0.02% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin superior (6,084,647 indgenas). El programa no cont con indicadores estratgicos para determinar el impacto en la solucin del problema pblico. De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 4.2% de los 9,620,546 indgenas mayores de 5 aos registraron una educacin superior, lo que signific un incremento de 1.0 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 2005 (3.2%). No obstante, se registr una brecha de 9.7 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (13.9%). Desigualdad educativa La cobertura en educacin bsica y los niveles de escolaridad en educacin media superior y superior en la poblacin indgena han registrado incrementos a lo largo del periodo 19892011, como se muestra en el cuadro siguiente:
118

EVOLUCIN DE LA COBERTURA EN EDUCACIN BSICA Y ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR, EN LA POBLACIN INDGENA, 1989-2011 (Porcentajes) Ciclos escolares Concepto 1988-1989 (1) Cobertura en educacin bsica Escolaridad en media superior1/ Escolaridad en superior1/ FUENTE: 1/ n.d. 25.3 3.3 1.6 1993-1994 (2) 30.5 n.d. n.d. 1999-2000 (3) 33.8 5.0 2.6 2005-2006 (4) 41.3 6.8 3.2 2010-2011 (5) 42.0 8.3 4.2 Variacin [(5)/(1) -1] x100 (6) 66.0 151.5 162.5
Elaborado por la ASF, con base en la Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, de la Secretara de Educacin Pblica, y en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en los Conteos de Poblacin y Vivienda 1995 y 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Los resultados de los niveles de escolaridad corresponden a los aos 1990, 2000, 2005 y 2010, con base en la informacin de los censos y conteos de poblacin y vivienda. No disponible.
La cobertura en educacin bsica registr un incremento de 66.0%, al pasar de 25.3% en el ciclo escolar 1988-1989 a 42.0% en el ciclo 2010-2011. En el nivel de escolaridad de media superior, la poblacin indgena pas de 3.3% en 1990 a 8.3% en 2010, lo que signific un incremento de 151.5%. La poblacin con educacin superior registr un incremento de 162.5 %, al pasar de 1.6% en 1990 a 4.2% en 2010. No obstante, estos resultados han sido inferiores a lo registrado por la poblacin no indgena. En la grfica siguiente se presentan las brechas en la cobertura de la educacin bsica y en los niveles de escolaridad medio superior y superior al trmino del periodo 20102011:
119

COBERTURA EN EDUCACIN BSICA Y ESCOLARIDAD EN MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR EN LA POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA, CICLO ESCOLAR 2010-20111/ (Porcentajes)
FUENTE:
1/
Elaborado por la ASF, con base en la Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, de la Secretara de Educacin Pblica, y en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en los Conteos de Poblacin y Vivienda 1995 y 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Los resultados de los niveles de escolaridad corresponden a los aos 1990, 2000, 2005 y 2010, con base en la informacin de los censos y conteos de poblacin y vivienda.
En educacin bsica, la cobertura de la poblacin indgena fue de 42.0%, lo que signific una brecha de 58.0 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido por la poblacin no indgena (100.0%). La poblacin indgena con escolaridad de educacin media superior fue de 8.3%, 7.3 puntos porcentuales menos que el 15.6% de la poblacin no indgena. El 4.2% de la poblacin indgena registr una escolaridad de nivel superior, lo que represent una brecha de 9.7 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (13.9%). La baja cobertura y los resultados inferiores en los niveles de escolaridad de media superior y superior en la poblacin indgena, repercuten en los indicadores educativos establecidos por el INEGI, relativos a la instruccin escolar, analfabetismo y promedio de aos de escolaridad. 178/
178/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y Conteos de Poblacin y Vivienda 1995 y 2005.
120
A continuacin se presenta la evolucin de poblacin indgena sin instruccin escolar en el periodo 1990-2010:
POBLACIN INDGENA SIN INSTRUCCIN ESCOLAR, 1990-2010 (Personas y porcentajes) 1990 Concepto (1) Total de la poblacin indgena Sin instruccin escolar Porcentaje FUENTE: TMCA: 1/
1/
2000
2005
2010
Variacin [(4)/(1)-1] x100
TMCA (((4/1)^(1/20)1)*100) (6) 1.5 (2.1) (3.5)
(2) 8,582,156 1,764,579 20.6
(3) 8,425,028 1,513,701 18.0
(4) 9,620,546 1,473,391 15.3
(5) 35.5 (34.0) (51.3)
7,098,531 2,231,405 31.4
Elaborado por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Tasa Media de Crecimiento Anual Comprende a la poblacin de 5 aos o ms.
En 2010, el 15.3% (1,473,391) de los 9,620,546 indgenas de 5 aos o ms no tena instruccin escolar, lo que signific un decremento de 51.3%, con un decrecimiento promedio anual de 3.5%, respecto de los registrado en 1990 (31.4%). No obstante, respecto de la poblacin no indgena, an persistieron las brechas, como se muestra en la grfica siguiente:
PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA SIN INSTRUCCIN ESCOLAR, 1990-20101/ (Porcentajes)
FUENTE: 1/
Elaborado por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms.
121
En el periodo 1990-2010, la brecha entre la poblacin indgena y la no indgena que no tena instruccin escolar decreci en 37.6%; no obstante, al trmino del periodo, an persisti una brecha de 10.3 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido por la poblacin no indgena (5.0%). En el cuadro siguiente se presenta la evolucin de la poblacin indgena que no saba leer ni escribir, en el periodo 1990-2010:
POBLACIN INDGENA QUE NO SABA LEER NI ESCRIBIR, 1990-2010 (Personas y porcentajes) 1990 Concepto (1) Total de la poblacin indgena Sin instruccin escolar Porcentaje FUENTE: TMCA: 1/
1/
2000
2005
2010
Variacin [(4)/(1) -1] x100
TMCA (((4/1)^(1/20)1)*100) (6) 1.5 (0.2) (1.7)
(2) 8,582,156 2,409,128 28.1
(3) 8,425,028 2,210,061 26.2
(4) 9,620,546 2,239,905 23.3
(5) 35.5 (4.4) (29.4)
7,098,531 2,342,094 33.0
Elaborado por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Tasa Media de Crecimiento Anual. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms.
Para 2010, de los 9,620,546 indgenas de 5 aos o ms, el 23.3% no saba leer ni escribir, lo que represent un decremento de 29.4%, con una disminucin promedio anual de 1.7%, respecto de lo registrado en 1990 (33.0%). El 23.3% de la poblacin indgena que no saba leer y escribir signific una brecha de 15.4 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido por la poblacin no indgena (7.9%), como se muestra en la grfica siguiente:
122

PORCENTAJE DE LA POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA QUE NO SABA LLER NI ESCRIBIR, 1990-20101/ (Porcentajes)
FUENTE: 1/
En el periodo 1990-2010, la brecha entre la poblacin indgena y la no indgena que no saba leer ni escribir decreci en 25.2%; no obstante, al trmino del periodo persisti una brecha de 15.4 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido por la poblacin no indgena (7.9%). A continuacin, se presenta la evolucin de los aos promedio de escolaridad de la poblacin indgena en el periodo 1990-2010:
AOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD EN LA POBLACIN INDGENA, 1990-2010 (Aos) 1990 Concepto (1) Total de la poblacin indgena Aos promedio escolaridad FUENTE:
1/
2000
2010
Variacin [(3)/(1) -1]x100
TMCA (((3/1)^(1/20)1)*100) (5) 1.5 2.4
(2) 8,582,156 4.0
(3) 9,620,546 5.1
(4) 35.5 59.4
7,098,531 3.2
de
Elaborado por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010, y en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Tasa Media de Crecimiento Anual. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms.
TMCA: 1/
123
En 2010, se registraron 5.1 aos promedio de escolaridad, 59.4% ms que lo registrado en 1990 (3.2 aos). Los 5.1 aos promedio de escolaridad registrados por la poblacin indgena significaron una brecha de 3.5 aos, respecto de lo obtenido por la poblacin no indgena (8.6%), como se muestra en la grfica siguiente:
AOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN INDGENA Y NO INDGENA, 1990-20101/ (Porcentajes)
FUENTE: 1/
En el periodo 1990-2010, la brecha entre la poblacin indgena y la no indgena que no saba leer ni escribir decreci en 2.8%; no obstante, al trmino del periodo, an subsisti una brecha de 3.5 puntos porcentuales. En sntesis, en 2010, el 15.3% de indgenas no tena instruccin escolar, 10.3 puntos porcentuales ms que la poblacin no indgena (5.0%); el 23.3%, no saba leer ni escribir, 15.4 puntos porcentuales ms que los no indgenas (7.9%), y se registr una brecha de 3.5 aos en el promedio de escolaridad, respecto de los no indgenas (8.6 aos). 2.5. Garantizar la salud
De acuerdo con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la salud se define como un estado de completo bienestar fsico, mental y social, y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades. El goce del grado mximo de salud que se pueda lograr es uno
124
de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distincin de raza, religin, ideologa poltica o condicin econmica o social. 179/ Como en otros mbitos de la vida social, en el de la salud la poblacin indgena exhibe un rezago significativo producto de las desigualdades existentes en la sociedad mexicana. El modelo de distribucin de los servicios de salud, concentrados fundamentalmente en el medio urbano, contribuyen a que las miles de comunidades que poseen menos de mil y aun de 500 habitantes, estn en franca desventaja frente a los ncleos ms poblados 180/. La dispersin poblacional es una de las caractersticas de numerosos asentamientos indgenas, por lo que no es casual que la disponibilidad de servicios bsicos sea deficitaria. En 2000, de las 17,850 localidades con ms del 40.0% de hablantes de lengua indgena que existan en el pas, el 11.6% (2,064 localidades) tena servicio de salud; el 34.9% (6,227) tena acceso a servicios de salud, esto es, exista una unidad mdica a 2.5 kilmetros de la localidad, y el 53.5% (9,559 localidades) no tena acceso a los servicios de salud. 181/ Como consecuencia de la falta de servicios y de la pobreza que caracteriza a la poblacin indgena, los indicadores en salud son desfavorables en comparacin con la poblacin no indgena: la poblacin indgena presenta mayores tasas de fecundidad, pero tambin mayores tasas de mortalidad materna e infantil; existe una elevada incidencia de padecimientos infecto-contagiosos y de desnutricin, aunado a las deficiencias en infraestructura sanitaria que presentan la mayora de las localidades indgenas 182/. En el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal reconoci que la poblacin indgena enfrentaba un problema importante en el acceso a la salud; al respecto, en los instrumentos de planeacin se diagnostic lo siguiente:
179/
Constitucin de OMS, adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, realizada en Nueva York el 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados (Off. Rec. Wld Hlth Org.; Actes off. Org. mond. Sant, 2, 100), y entr en vigor el 7 de abril de 1948.
180/ Op. cit, Zolla, Carlos y Zolla Mrquez, Emiliano. 181/ Ibdem. 182/ Secretara de Salud, Programa de Accin e-Salud, Mxico, 2002.
125

PROBLEMTICA DE SALUD DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 1989-1994 PND 1989-1994 En las zonas marginadas urbanas y rurales an no se alcanza la cobertura total de los servicios de salud ni la calidad deseable, y subsisten en general limitaciones en el suministro de medicamentos, materiales de curacin, equipos e instrumental mdico, as como escasez de medios para su mantenimiento. PNDPI 1991-1994 Las demandas indgenas referentes a la salud se expresan en varias dimensiones: a pesar de que la infraestructura asistencial total para la atencin de 13.5 millones de personas en 28,519 localidades rurales es de casi 4 mil establecimientos, la cobertura es insuficiente, debido a la dispersin, incomunicacin y acceso de las mismas; la presencia de mdicos o pasantes en los establecimientos pblicos de salud es insuficiente y, en algunas zonas indgenas, las unidades sin personal mdico se aproximan a la tercera parte del total.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1990.
Para 1989, el principal problema de la poblacin indgena en materia de servicios de salud era el de cobertura. En el PND 1989-1994, el tema de salud se abordaba como un problema general de las zonas marginadas, y no como un problema especfico de las regiones indgenas, no obstante, la existencia de brechas importantes entre la poblacin indgena y la no indgena en esa materia, como se reflejaba en el indicador de mortalidad infantil:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en La salud de los pueblos indgenas de Mxico, 2007, de Zolla, Carlos.
En 1989, el derecho a la salud estaba resguardado por el artculo 4o. constitucional, que estableca que: toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. En este marco, en el PND 1989-1994 se estableci la estrategia de mejorar la calidad el servicio, atenuar las desigualdades sociales, modernizar el sistema de salud. En este mismo sentido, en el PNDPI 1991-1994, se estableci el objetivo de Fortalecer el modelo de atencin primaria a la salud, con participacin efectiva de la poblacin indgena, adaptado a las caractersticas especficas de las zonas indgenas del pas por todas las instituciones integrantes del Sistema Nacional de Salud.
126
La estrategia en materia de salud, establecida en el PND 1989-1994, estaba dirigida a atender dos problemas, la calidad y la cobertura; no obstante, no hacia distincin entre la poblacin indgena y la no indgena. Por su parte, el objetivo definido en el PNDPI 19911994 se centraba en el fortalecimiento de la atencin primaria a la salud de la poblacin indgena, para ello se apoyara del Sistema Nacional de Salud. Para cumplir con los objetivos establecidos, se operaron dos programas: el Programa de Atencin Primaria a la Salud (APS), a cargo del INI, y el Programa IMSS-Solidaridad, a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del PRONASOL, que se describen en el cuadro siguiente:
PROGRAMAS DE SALUD DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA EN EL PERIODO, 1989-1994 Programa Ente responsable: Objetivo: Atencin Primaria a la Salud (APS) INI IMSS-Solidaridad IMSS y PRONASOL
Reforzar la capacidad local de los pueblos y Proporcionar servicios de salud integracomunidades indgenas para el autocuidado; les de 1er. y 2do. nivel, oportunos y de promover la coordinacin institucional para la calidad. atencin de los ncleos de poblacin ms desfavorecidos; estimular el inters sectorial e intersectorial en materia de alimentacin, saneamiento ambiental, servicios asistenciales, actividades preventivas y la generacin de nuevos modelos de atencin. Poblacin indgena. Poblacin abierta sin acceso regular a los servicios de salud de zonas rurales marginadas.
Poblacin objetivo: Apoyos otorgados: FUENTE:
Gestin de servicios de salud, y acciones de Modelo de Atencin Integral a la Salud capacitacin, organizacin, investigacin y de (servicios de salud integrales de 1er. y asistencia. 2do. nivel) Elaborado por la ASF, con base enla Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995, y en la pgina http://www.funcinpblica.gob.mx, de la Secretara de la Funcin Pblica.
El Programa de Atencin Primaria a la Salud careci de informacin sobre los resultados de su operacin. Respecto del Programa IMSS-Solidaridad, que se diriga a la poblacin en general sin servicios de salud, en 1992 oper en 3,269 unidades de primer nivel y 54 hospitales de segundo nivel, mediante los cuales atendi a un poco ms de 10 millones de habitantes; 183/ sin embargo, se carece de informacin sobre el nmero de personas indgenas que atendi, as como de los estudios sobre el impacto en el estado de salud de los indgenas.
183/
Velzquez Daz, Cristina, Organizacin y funcionamiento de los servicios de salud del Programa IMSS-SOLIDARIDAD, Instituto Nacional de Salud Pblica, Mxico 1992; vol. 34.
127
Para 1994 no exista un sistema de informacin sobre la salud de la poblacin indgena, mediante el cual se pudieran analizar los avances en materia de cobertura, la suficiencia de mdicos, la morbilidad y la mortalidad de esa poblacin. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal identific que el principal problema en materia de salud para la poblacin indgena era la cobertura. La falta de acceso a los servicios de salud provocaba que la poblacin indgena presentara los peores indicadores de mortalidad materna e infantil, respecto del resto de la poblacin. Por ello, se propuso atenuar las desigualdades del sistema de salud. En ese contexto, se implementaron dos programas: Atencin Primaria a la Salud operado por el INI e IMSS-Solidaridad. El primero realizaba acciones de capacitacin, organizacin, investigacin y de asistencia; sin embargo, no cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas ni indicadores para medir el impacto de sus acciones en la atencin del problema. El segundo proporcionaba servicios de salud de 1er. y 2do. nivel, pero se careca de los registros sobre la poblacin indgena que atendi. Para 1995, el acceso a la salud de la poblacin en pobreza y especialmente de la poblacin indgena segua representando un problema para el Gobierno Federal, al respecto, se diagnostic lo siguiente:
PROBLEMTICA DE SALUD DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 1995-2000 PND 1995-2000 A pesar de que la esperanza de vida se ha incrementado, el acceso regular a los servicios no es todava una realidad para diez millones de mexicanos, quienes se encuentran al margen de los requerimientos bsicos de salubridad e higiene. El mayor desafo en este rengln es que toda la poblacin tenga acceso a los servicios de salud, y elevar la calidad de stos. En nuestro pas, trastornos propios de la pobreza, como las infecciones gastrointestinales, la desnutricin y las muertes maternas y perinatales, afectan especialmente a los grupos de menores ingresos. Gran parte del rezago de la mortalidad puede y debe ser evitado, pues resulta de enfermedades infecciosas y parasitarias, que son susceptibles de tratar mediante intervenciones adecuadas de salud y nutricin. FUENTE: Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000 Aproximadamente 10 millones de personas carecen de acceso regular a servicios de salud y subsisten grupos de poblacin al margen de las condiciones mnimas de salubridad e higiene. La calidad de los servicios es heterognea y la eficiencia limitada. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000 La atencin a la salud de los pueblos indgenas se ha caracterizado por la poca asistencia de las diversas instituciones encargadas de ello, as como por la falta de planteamientos en lo general para la deteccin y prevencin de las enfermedades que aquejan a este sector de la poblacin. En 1991, el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiolgica detect que las principales causas de enfermedad entre la poblacin indgena fueron de origen infeccioso, de stas el 60.0% fueron infecciones respiratorias agudas, seguidas de las enfermedades del aparato digestivo.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 1995-2000, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1995; en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995, y en el Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000, de la Secretara de Salud, publicado en el DOF el 11 de marzo de 1996.
128
Los tres documentos coinciden en que la cobertura de los servicios era el principal problema en materia de salud; que afecta a diez millones de mexicanos, entre los que se encuentran los indgenas; sin embargo, no se determin el nmero de indgenas sin acceso a los servicios de salud, ni de las localidades en las que habitaban. Debido a que el Sistema Nacional de Salud no registraba la informacin sobre la poblacin indgena, para 1995 slo se dispuso de los datos de mortalidad infantil indgena, la cual mostr una reduccin de 12.6 decesos por cada 1,000 nacidos vivos, respecto de 1990, y una disminucin de la brecha, respecto de la poblacin no indgena, que pas de 24.0 a 19.3 decesos, como se presenta en la grfica siguiente:
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en La salud de los pueblos indgenas de Mxico, 2007, de Zolla, Carlos. La razn de mortalidad infantil es por cada 1,000 nacidos vivos.
Ante esta problemtica, el Gobierno Federal estableci en el PND 1995-2000 la estrategia de Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos y la lnea de accin de Mejorar la calidad de los servicios de salud mediante la reestructuracin de las instituciones, y ampliar la cobertura de los servicios, fortaleciendo su coordinacin e impulsando su federalizacin. En congruencia con el PND 1995-2000, en el Programa de Reforma del Sector Salud 19952000, se propuso el objetivo de Ampliar la cobertura de servicios de salud a la poblacin marginada residente en reas rurales y urbanas que actualmente tiene acceso limitado o nulo, mediante la estrategia denominada "paquete bsico de servicios", que comprenda un conjunto esencial de intervenciones de salud. En este mismo sentido, en el PNDPI 1995-2000 se estableci la lnea de accin Satisfaccin de las necesidades, dirigida a cubrir los requerimientos fundamentales de salud de los pueblos indgenas, por lo que se le dara continuidad a la estrategia de Atencin Primaria a la Salud. En este contexto, se operaron seis programas, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS DE SALUD DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 1995-2000 Programa 1. Programa de Atencin Primaria a la Salud, INI 2. Programa de Atencin a Tercer Nivel, INI Objetivo Disminuir los ndices de morbilidad y mortalidad de la poblacin indgena con ndices de riesgo. Gestionar y apoyar la canalizacin de pacientes para la atencin mdica de segundo y tercer nivel, buscando calidad al proporcionales atencin integral. As como, facilitar el acceso a servicios hospitalarios en los estados y en el Distrito Federal. Poblacin Objetivo Comunidades que no tenan cobertura de salud. Poblacin indgena que no puede acceder al servicio de atencin medica requerida. Apoyos Actividades de saneamiento y de salud mental. 3. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), SS Mejorar las condiciones de educacin, salud y alimentacin de las familias pobres, particularmente de los nios, nias y de sus madres, brindando servicios de cuidado de la salud. Familias que viven en condicin de pobreza extrema. Atencin mdica gratuita o de bajo costo. Alimentacin Hospedaje Compra de medicamentos Anlisis clnicos Estudios especializados Prtesis Atencin odontolgica Apoyo para cubrir los gastos funerarios (en su caso) Saneamiento bsico Planificacin familiar Atencin prenatal, puerperio parto y
Paquete Bsico de Servicios de Salud.
Vigilancia de la nutricin y el crecimiento infantil Inmunizaciones Prevencin y cuidado de casos de diarrea Tratamiento antiparasitario Prevencin y cuidado de enfermedades respiratorias Prevencin y control de tuberculosis Prevencin y control de hipertensin y diabetes mellitus Prevencin de accidentes manejo inicial de lesiones Autocuidado de la salud y
4. Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC), SS 5. Programa de Ciruga Extramuros, SS
Impulsar una mayor integracin de las comunidades a las acciones de promocin de la salud y prevencin y atencin de enfermedades. Llevar atencin quirrgica especializada, con tecnologa de punta a la poblacin marginada del pas en sus propias comunidades. Impulsar una mayor integracin de las comunidades indgenas a las acciones de promocin de la salud y prevencin y atencin de enfermedades.
Municipios marginados sin acceso a los servicios de salud. Poblacin marginada del pas.
Paquete bsico de servicios, e intervenciones sencillas de realizar, de bajo costo y alto impacto en salud. Atencin y procedimientos quirrgicos especializados.
6. Programa de Apoyo a Zonas Indgena, SS
Poblaciones indgenas sin acceso a los servicios de salud.
Paquete bsico de servicios de salud.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Estrategia programtica 1995-2000, de la Secretaria de Salud; en la Memoria 19952000, del Instituto Nacional Indigenista 1995-2000, Mxico, 2001, y en el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), Mxico, 1997.
130
En el periodo 1995-2000, mediante el Programa de Atencin Primaria a la Salud, se atendi a 3,941.6 miles de indgenas y, por medio del Programa Atencin a Tercer Nivel, se atendi a 20.2 miles de indgenas; ambos programas fueron operados por el INI. Respecto de los otros cuatro programas operados por la Secretara de Salud, no se dispuso de informacin sobre sus resultados en la atencin de la poblacin indgena. Los beneficiarios de los programas de Atencin Primaria a la Salud y Atencin a Tercer Nivel se presentan en el cuadro siguiente:
BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS ATENCIN PRIMARIA A LA SALUD Y ATENCIN A TERCER NIVEL, A CARGO DEL INI, 1995-2000 (Miles de beneficiarios) Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 FUENTE: Atencin Primaria a la Salud 827.5 945.3 1,463.7 469.0 231.9 4.2 Atencin a Tercer Nivel 2.9 3.1 3.0 2.8 4.2 4.2
El Programa de Atencin Primaria a la Salud redujo su cobertura, al pasar de 1,463.7 miles de beneficiarios en 1997 a 4.2 miles en 2000, debido principalmente a que en 1997 se puso en marcha el PROGRESA y ste comenz a hacerse cargo de la poblacin atendida por el INI. Asimismo, se observ un incremento de beneficiarios en el Programa Atencin a Tercer Nivel, de 2.9 en 1995 a 4.2 en el ao 2000, lo que signific una mayor demanda de este tipo de servicios de salud entre la poblacin indgena. La falta de informacin sobre la salud de la poblacin indgena no permite medir los resultados de los programas, en trminos de la cobertura, la mortalidad y la morbilidad de este grupo de poblacin, problemas identificados en el diagnstico al inicio de la administracin. En sntesis, en 1995, la cobertura de servicios de salud segua representando el principal problema para la poblacin indgena, aunque no se dispuso del nmero exacto de indgenas que carecan de servicios de salud. En ese periodo se operaron seis programas; sin embargo, se careci de informacin sobre su impacto en la cobertura de la poblacin indgena, la mortalidad y la morbilidad. En el ao 2000, la mortalidad infantil en la poblacin indgena se redujo en 9.8 decesos por cada 1,000 nacidos vivos, al pasar de 48.3 muertes por cada 1,000 nacidos vivos a 38.5; sin embargo, este nmero segua siendo superior al de la poblacin no indgena, que en ese ao era de 24.9, como se muestra en la grfica siguiente:
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FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en La Salud de los Pueblos Indgenas de Mxico, 2007, de Zolla, Carlos.
Otro indicador que muestra la gravedad de la desigualdad en materia de salud que exista entre la poblacin indgena y no indgena, es la Razn de Mortalidad Materna, que para ese periodo era dos veces superior a la media nacional, como se presenta en la grfica siguiente:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Mortalidad Materna en Zonas Indgenas, K'inal Antzetik, A.C. Tierra de Mujeres, 2003, de Espinosa Damin, Gisela. La razn de mortalidad materna se estim con base en la informacin de los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca e Hidalgo ya que de acuerdo con la autora, no se encontraron datos para zonas indgenas de otras entidades del pas.
Las brechas en dos de los indicadores ms importantes en materia de salud son producto de la desigualdad en el acceso a los servicios de salud. De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, en ese ao slo el 19.2% (1.9 millones) de los 9.9 millones de indgenas que existan tenan algn tipo de derechohabiencia, en relacin con el 43.4% de la poblacin no indgena, como se presenta en la grfica siguiente:
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FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En este contexto, en los instrumentos de planeacin del periodo 2001-2006 se diagnostic lo siguiente:
PROBLEMTICA DE ACCESO A LA SALUD DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2001-2006 PND 2001-2006 Existen todava sectores de la poblacin que no tienen a su alcance la atencin, los servicios mdicos y los medicamentos que les ayuden a tener una vida sana y les proporcionen la seguridad y confianza que requieren para su cabal desarrollo. Programa Nacional de Salud 2001-2006 Los principales indicadores de salud muestran un rezago importante en las personas ms pobres. Entre los pobres hay tambin los ms pobres, que presentan las peores cifras: los 63 grupos indgenas. La esperanza de vida al nacer de la poblacin indgena es de 69 aos, contra 74 de la poblacin nacional. La tasa de mortalidad es 58 por ciento ms alta entre los nios indgenas que en la infancia del resto del pas. El riesgo de morir de una mujer indgena durante el embarazo, parto o puerperio es casi tres veces ms alto que el de una mujer no indgena.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional de Salud 2001-2006, de la Secretara de Salud, Mxico, 2001.
En 2001, el principal problema de la poblacin indgena era, al igual que en los periodos anteriores, el acceso a salud (la cobertura) lo que provocaba que presentara las peores cifras en esta materia. Para atender esa problemtica, el Gobierno Federal estableci los siguientes objetivos:
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OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PARA ATENDER EL PROBLEMA DE SALUD DE LA POBLACIN INDGENA 2001-2006 PND 2001-2006 Objetivo Mejorar los niveles de bienestar de los mexicanos. Programa Nacional de Salud 2001-2006 Objetivo Abatir las desigualdades en salud. Objetivo Impulsar en forma decidida una mejora en la calidad de vida de los pueblos indgenas. Estrategia Las polticas, programas y recursos del gobierno hacia los pueblos indgenas debern ser transversales. PNDPI 2001-2006
Estrategia Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido social al reducir las desigualdades y asegurando proteccin econmica a las familias.
Estrategia Reducir los rezagos en salud que afectan a los pobres.
Lnea de accin Mejorar la salud y la nutricin de los miembros de los pueblos indgenas.
Lnea de accin Impulsar una mejora significativa en las condiciones de salud y nutricin de los pueblos indgenas abatiendo las altas tasas de morbilidad y mortalidad que afectan su desarrollo saludable y reduciendo la brecha existente en los indicadores de salud que presentan respecto al resto de la poblacin.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional de Salud 2001-2006, de la Secretara de Salud, Mxico, 2001.
Si bien los objetivos, estrategias y lneas de accin definidas en los documentos de planeacin se dirigan a reducir los rezagos y mejorar la salud y nutricin de la poblacin indgena, no se establecieron estrategias para incrementar la cobertura de los servicios de salud en las localidades indgenas; principal causa de las brechas en salud entre la poblacin indgena y la no indgena. En 2001, el mandato jurdico que obligaba al Estado a atender la salud de la poblacin indgena adquiri rango constitucional. Al respecto, en el artculo 2o., apartado B, fraccin III, se determin que La Federacin, los Estados y los Municipios () para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indgenas, () tienen la obligacin de: Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliacin de la cobertura del sistema nacional (). Para cumplir con los objetivos establecidos en los programas de mediano plazo y con el mandato constitucional, en el periodo 2001-2006 se operaron 12 programas, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS DE SALUD DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 Programa 1. Atencin de Tercer Nivel, CDI Objetivo Gestionar y apoyar la canalizacin de pacientes para la atencin mdica de segundo y tercer nivel, buscando calidad al proporcionarles atencin integral. Poblacin objetivo Poblacin indgena que no puede acceder al servicio de atencin mdica requerida. Apoyos Atencin mdica gratuita o de bajo costo. Alimentacin. Hospedaje. Compra de medicamentos. Anlisis clnicos. Estudios especializados. Prtesis. Atencin odontolgica. Apoyo para cubrir los gastos funerarios (en caso de que el paciente falleciera durante su estancia en el hospital).
2.
IMSS-Oportunidades, IMSS
Brindar servicios oportunos y de calidad a la poblacin abierta sin acceso regular a los servicios de salud de zonas rurales marginadas indgenas y campesinas. Otorgar cobertura de servicios de salud, por medio del aseguramiento pblico y voluntario para personas que no cuentan con empleo o que trabajan por cuenta propia.
Poblacin que carecen de seguridad social y habitan en zonas rurales o urbanas marginadas en condiciones de pobreza extrema. Poblacin no derechohabiente a ninguna institucin de seguridad social.
Atencin medica de primer y segundo nivel.
3.
Seguro Popular, SS
Intervenciones 2do.nivel. 2. VIH / sida.
de
1er.
1. Cncer crvicouterino. 3. Cuidados intensivos neonatales. 4. Cataratas. 5. Cncer en menores de 18 aos. 6. Trasplante de mdula sea. 7. Cncer de mama. 8. Cncer testicular. 9. Linfoma. 10. Trastornos congnitos y adquiridos. 11. Trasplante de crnea.
4.
Desarrollo Humano Oportunidades, SS
Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educacin, salud y nutricin. Fortalecer las reas en donde ya existen acciones: educacin, saneamiento bsico, entrenamiento de personal de salud con enfoque multicultural, micronutrientes y apoyo de la medicina tradicional. Disminuir las diferencias en los indicadores de salud reproductiva entre las diferentes regiones del pas, con especial nfasis en las reas rurales y los municipios de alta y muy alta marginacin.
Hogares cuyo ingreso per cpita estimado se encuentre por debajo de la lnea de bienestar mnimo. Indgenas que viven en municipios de ms de 40% de poblacin de Hablantes de Lenguas Indgenas.
Paquete bsico garantizado de salud; Vigilancia y monitoreo del estado nutricional de la poblacin beneficiaria, Servicios de urgencia. Apoyo de saneamiento bsico, entrenamiento de personal de salud
5.
Programa de Salud y Nutricin para la Poblacin Indgena, SS
6.
Proyecto Piloto sobre la Salud Reproductiva y Violencia contra las Mujeres en Zonas Indgenas, SS
reas rurales y los municipios de alta y muy alta marginacin.
Informacin y educacin para promover el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, incluyendo la libre decisin sobre el nmero y espaciamiento de los hijos.
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Programa Objetivo Poblacin objetivo Apoyos Fortalecer la promocin a la salud con nfasis en la comunicacin educativa a travs de la participacin comunitaria. 7. Programa de Ampliacin de Cobertura, SS Impulsar una mayor integracin de las comunidades a las acciones de promocin de la salud y prevencin y atencin de enfermedades. Municipios marginados sin acceso a los servicios de salud. Paquete bsico de servicios, e intervenciones sencillas de realizar, de bajo costo y alto impacto en salud.
8.
Arranque parejo en la vida, SS
Mejorar la calidad de la atencin a las mujeres durante el embarazo, parto y puerperio, y la atencin a nias y nios desde su nacimiento hasta los dos aos de vida. Elevar la calidad de los servicios de salud y llevarla a niveles aceptables en todo el pas, que sean claramente percibidos por la poblacin. Promover la salud de los mexicanos a travs de acciones sociales y educativas que estimulen la accin comunitaria y la participacin social. Generar proyectos locales de pro-mocin de la salud. Con ayuda de las autoridades, la sociedad organizada y la poblacin en general.
Mujeres embarazadas, recin nacidos y menores de 2 aos.
Vigilancia durante el embarazo. Atencin obsttrica. Certificacin de parteras.
9.
Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud, SS
Sistema Nacional de Salud
n.a.
10. Comunidades Saludables, SS
Localidades de 500 a 2500 habitantes.
Implementacin de estrategias de promocin de la salud.
11. Ciruga ros, SS
Extramu-
Llevar atencin quirrgica especializada, con tecnologa de punta a la poblacin marginada del pas en sus propias comunidades. Atender la salud y nutricin durante las etapas de la gestacin y crecimiento de nios y nias mediante la entrega de suplementos alimenticios, vigilancia mdica en las unidades de salud e informacin para el autocuidado de la buena alimentacin.
Poblacin marginada del pas.
Atencin y procedimientos quirrgicos especializados.
12. Oportunidades, Consultas y Suplementos Alimenticios, SS
Familias que viven en condicin de pobreza extrema.
Proporcionar de manera gratuita el Paquete esencial de Servicios de Salud a cada uno de los miembros de las familias beneficiarias. Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicacin educativa en materia de salud
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base enIMSS-Oportunidades, del Instituto Mexicano del Seguro Social; en el Informe de labores, de la Secretaria de Salud, Mxico, 2001; en el Manual para el suministro para el control del suplemento alimenticio, de la Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y en el Programa de Accin de Comunidades Saludables, de la Subsecretaria de Prevencin y Proteccin de la salud, en la Secretaria de Salud. No aplicable.
n.a.
136
Con excepcin de los programas Atencin de Tercer Nivel y Ciruga Extramuros, a cargo de la CDI, y del Programa de Salud y Nutricin para la Poblacin Indgena, a cargo de la Secretara de Salud, dirigidos especficamente a la poblacin indgena, los otros 9 programas atendan a la poblacin en general (indgena y no indgena). Asimismo, para ninguno de los programas se cuantific su poblacin objetivo, ni se definieron metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema. La mayora de los programas no identificaron a la poblacin indgena beneficiaria, como se presenta en el cuadro siguiente:
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BENEFICIARIOS DE LA POLTICA DE SALUD DIRIGIDA A LA POBLACIN INDGENA POR PROGRAMA PRESUPUESTARIO, 2001-2006 Programa 1. Atencin de Tercer Nivel, CDI (personas) 2. Programa Oportunida-des (familias) 3. 4. Seguro Popular, SSA (personas) Programa de Desarrollo Hu-mano Oportunidades, SS (familias) 5. Programa de Salud y Nutricin para la Poblacin Indgena, SS (nios/mujeres) 6. Proyecto Salud Reproductiva y Violencia contra las Mujeres en Zonas Indgenas, SSA (mujeres) 7. Programa de Ampliacin de Cobertura, SSA (familias) 8. Arranque Parejo en la Vida, SSA (mujeres**/nios) 9. Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud, SS n.d. n.d. 4,533/ 11, 944 1,842/5,107 n.d. n.d. n.d. 1, 040 n.d. 197/ 656 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 85,000/75,000 203,411/169,717 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 960,846 1,012,208 963,349 968,838 n.d. n.d. n.d. n.d. 576,359 571,832 IMSSn.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 8,484.0 3,781.0 3,859.0 4,406.0 5,526.0 7, 348 2001 2002 2003 2004 2005 2006
n.d.
n.d. n.d. 14,000
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d.
n.d. 45 40,000
10. Comunidades Saludables, SS* 11. Ciruga Extramuros, SSA (personas) 12. Oportunidades, Consultas y Suplementos Alimenticios, SS (familias) FUENTE:
n.d.
n.d.
960,846
1,012,208
963 349
1, 200, 000
* ** n.d.
Elaborado por la ASF, con base en el Seguro Popular, de la Secretara de Salud; en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, de la Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informes 2001, 2002, 2003,2004, 2005, 2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Municipios beneficiados Incluye mujeres embarazadas, embarazadas de riesgo y purperas. No disponible.
138
A pesar de que la Secretara de Salud y la CDI desarrollaron en el periodo 2001-2006 un registro de los beneficiarios indgenas de algunos de los programas de salud, stos son muy limitados, ya que no se dispone de informacin desagregada por entidad, municipio, localidad y pueblo al que pertenecen; asimismo, no se conocen los mecanismos utilizados por ambas instituciones para no duplicar las funciones ni los apoyos de los distintos programas que operan; ni se establecen referentes para determinar la cobertura de los servicios de salud. Tampoco existe informacin de los padecimientos ms frecuentes de cada uno de los pueblos indgenas, lo que limita el diseo y la implementacin de estrategias dirigidas a atender la salud de esa poblacin. Si bien el Programa Seguro Popular inici su operacin en 2004, a finales de la administracin termin siendo, junto con el Programa IMSS-Oportunidades y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en su componente de salud, de los ms importantes del periodo, con base en la poblacin atendida. No obstante las acciones realizadas, para 2005 la mortalidad infantil continuaba siendo ms alta en la poblacin indgena que en la no indgena, como se muestra en la grfica siguiente:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en La salud de los pueblos indgenas de Mxico, 2007, de Zolla, Carlos, y en Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de Avance 2006, de la Secretara de Desarrollo Social.
Respecto de mortalidad materna, si bien no existen estimaciones precisas, la dimensin de la brecha se puede observar si se toman los datos generados por la Secretara de Salud sobre los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano (IDH), que para 2007 concentraban 1.1 millones de habitantes, y el 85% de esa poblacin era hablante de alguna lengua indgena, 184/respecto de la media nacional, como se presenta en la grfica siguiente:
184/
Informe de Actividades del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Mxico, PNUD 2008.
139
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Rendicin de Cuentas en Salud, Informes 2007, 2008, 2009 y 2010, de la Secretara de Salud, y en La mortalidad infantil y la mortalidad materna en el siglo XXI, de Aguirre, Alejandro, Colegio de Mxico, Perfiles de poblacin, no. 61, julio/septiembre 2009.
La diferencia en la Razn de Mortalidad Materna es de aproximadamente 3 a 1, entre los municipios con menor IDH y la media nacional, lo que refleja la desigualdad en el acceso a los servicios de salud en las etapas de embarazo, parto y puerperio de las mujeres en dichos municipios. De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, mientras el 26.9% de la poblacin indgena en ese ao tena algn tipo de derechohabiencia, ese porcentaje era del 50.6% para la poblacin no indgena, como se presenta en la grfica siguiente:
50.6% (45.7 millones)
26.9% (2.5 millones)
FUENTE:
140
Si bien de 2000 a 2005 se increment de 18.9% a 26.9% el porcentaje de indgenas que eran derechohabientes, este incremento se debi a la incorporacin de 1.0 millones de indgenas al Seguro Popular, lo que representaba el 10.7% de los indgenas con algn tipo de derechohabiencia. En sntesis, en el periodo 2001-2006, la cobertura de los servicios de salud para la poblacin indgena an era insuficiente, lo que se reflej en los indicadores de mortalidad infantil y materna, cuyos datos muestran una brecha importante, ya que mientras en 2005 moran 27.9 nios indgenas por cada mil nacidos, en los no indgenas esta razn era de 19.7 y, en los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, en 2006 moran 159.9 mujeres por cada 100 mil nacidos vivos por causas relacionadas con el embarazo; esta razn en el mbito nacional era de 58.6. La desigualdad en el acceso a los servicios de salud que presenta la poblacin indgena se identific en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, ya que mientras el 50.6% de la poblacin no indgena estaba afiliada a algn tipo de derechohabiencia, en la poblacin indgena ese porcentaje era de 26.9%. Para 2007 se asumi que el problema de cobertura subsista, aunado al creciente problema de la calidad de los servicios de salud para la poblacin indgena. Al respecto, en los documentos de planeacin se diagnostic lo siguiente:
PROBLEMTICA DE ACCESO A LA SALUD DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2007-2012 PND 2007-2012 La poblacin indgena enfrenta graves rezagos, las deficiencias y los problemas de cobertura, calidad y falta de adecuacin de los servicios de salud dan lugar a que no se haya logrado un descenso importante en las tasas de mortalidad materna e infantil, erradicacin de enfermedades y prevencin de enfermedades endmicas, entre otros. Asimismo, la situacin nutricional de los indgenas es grave; no ha variado sustancialmente en las ltimas dcadas, y en las regiones con mayor presencia indgena, las formas moderada y severa de desnutricin crnica incluso han mostrado incrementos. Programa Sectorial de Salud 20072012 Tan importante como incrementar el nivel general de salud de una poblacin es reducir las desigualdades en salud que existen entre los distintos grupos de una poblacin. Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 La esperanza de vida al nacer es de 73.7 aos para la poblacin indgena, en comparacin con el promedio nacional de 75.4 aos en 2005. Durante los ltimos aos, en el mbito nacional se ha logrado un descenso en las tasas de mortalidad materna e infantil, erradicacin de enfermedades y prevencin de enfermedades endmicas; sin embargo, en estados con alta presencia de poblacin indgena, las de deficiencias y problemas cobertura, calidad y falta de adecuacin de los servicios de salud dan lugar a que no se haya logrado un descenso importante. En el mbito nacional, el 49.4% de la poblacin no es derechohabiente de los servicios pblicos de salud, mientras que entre las personas indgenas este dato aument a 73.0%.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001; en el Programa Sectorial de Salud 2007-2012, publicado en el DOF el 17 de enero de 2008, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
141
De acuerdo con el diagnstico realizado por el Gobierno Federal, la esperanza de vida, la mortalidad materna e infantil y la prevalencia de enfermedades son indicadores directamente relacionados con la cobertura de los servicios de salud. En razn de ello, el Gobierno Federal defini en materia de salud las directrices siguientes:
OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y METAS EN MATERIA DE SALUD PARA LA POBLACIN INDGENA, 2007-2012 PND 2007-2012 Objetivo Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones focalizadas en comunidades marginadas y grupos vulnerables. Estrategias Promover la salud reproductiva y la salud materna y perinatal, as como la prevencin contra enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, y otras enfermedades asociadas al rezago social que persiste en la sociedad. Ampliar la cobertura de servicios de salud a travs de unidades mviles y el impulso de la telemedicina. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001; en el Programa Sectorial de Salud 2007-2012, publicado en el DOF el 17 de enero de 2008, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010. Programa Sectorial de Salud 2007-2012 Objetivo Reducir las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas. Metas Disminuir a la mitad la tasa de mortalidad materna en los 100 municipios con menor ndice de desarrollo humano y Disminuir 40% la mortalidad infantil en los 100 municipios con menor ndice de desarrollo humano. Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 Objetivo Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena por medio del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategias Lograr que la poblacin indgena ejerza su derecho a la salud y a la seguridad social con pleno respeto a sus particularidades culturales y lingsticas.
La poltica nacional de salud del periodo 2007-2012 se diriga a reducir las desigualdades, mediante la focalizacin de servicios en grupos vulnerables y comunidades marginadas; asimismo, se definieron metas para medir la eficacia de la poltica en la reduccin de la mortalidad materna e infantil. Para cumplir con los objetivos y estrategias se operaron siete programas; con excepcin del Programa Caravanas de la Salud creado en 2007, 185/ los otros seis, fueron operados en la administracin anterior sin cambios sustanciales en sus objetivos, alcances y apoyos.
185/
El objetivo del Programa Caravanas de la Salud era proporcionar servicios regulares de promocin, prevencin, atencin mdica y odontolgica a la poblacin que habita en localidades geogrficamente dispersas y de difcil acceso, mediante equipos de salud itinerantes y unidades mdicas mviles, que trabajan de forma complementaria, auxiliados con otros medios de transporte de personal en salud y el apoyo de unidades mdicas fijas ubicadas en las rutas de atencin ambulatoria. Secretara de Salud, 2012.
142
De los siete programas, cinco estaban a cargo de la Secretara de Salud, uno a cargo del IMSS y uno a cargo de la CDI, como se muestra en el cuadro siguiente:
NMERO DE BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE SALUD DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2007-2011 Programas IMSS-Oportunidades, IMSS (personas en localidades donde el 40% de la poblacin es indgena) Seguro Popular, SS (personas en localidades donde el 40% de la poblacin es indgena) Oportunidades, SS (familias en localidades donde el 40% de la poblacin es indgena) Comunidades saludables, SS Atencin a tercer nivel, CDI personas Caravanas de la salud, SS FUENTE: 2007 5,509,062 2008 5,427,2271/ 2009 5,416,0881/ 2010 5,443,1411/ 2011 5,587,2931/
2,548,321
3,020,219
3,405,986
4,690,614
5,360,878
1,008,084 n.d. n.d. n.d.
1,019,949 n.d. n.d. n.d.
1,025,911 n.d. n.d. n.d.
1,092,689 n.d. n.d. n.d.
1,140,825 n.d. n.d. n.d.
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informes 2001, 2002, 2003,2004, 2005, 2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas; en la Informacin proporcionada a la ASF por el Instituto Mexicano del Seguro Social mediante el oficio nm. 099001 600 020/1630 del 31 de octubre de 2012, y en la Informacin proporcionada a la ASF por la Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud mediante el oficio nm. CNPSS/DGAF/DGAN/1179/2012 del 26 de octubre de 2012. No disponible.
n.d.
Si se considera la suma de los beneficiarios en 2011 de los tres principales programas para la atencin de la salud, se obtiene un total de 12.1 millones de beneficiarios, cifra superior a los 10.8 millones de personas que viven en hogares cuyo jefe de familia o cnyuge habla lengua indgena y a los 15.7 millones de personas indgenas, incluidos los 4.9 millones que se auto adscriben, lo que muestra que los reportes estn sobreestimados. Los datos resultan an ms contradictorios si se analizan con base en la informacin del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, que determin que en ese ao 4.5 millones (41.7%) de los 10.8 millones de personas que vivan en hogares, cuyo jefe de familia o cnyuge hablaban lengua indgena no tenan derechohabiencia de ningn tipo; 4.1 millones (38.0%) tenan Seguro Popular; 1.6 millones (14.8%) pertenecan al IMSS; 0.3 millones (2.8%), al ISSSTE y 0.3 millones (2.8%),tenan derechohabiencia de otras instituciones. Respecto de las metas establecidas en el Programa Sectorial de Salud 2007-2012de Disminuir a la mitad la tasa de mortalidad materna en los 100 municipios con menor ndice de desarrollo humano y Disminuir 40% la mortalidad infantil en los 100 municipios con menor ndice de desarrollo humano que si bien son de carcter general, al definir como referencia a los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano (IDH), incluye a gran parte de los municipios indgenas del pas, se obtuvieron los resultados siguientes:
143

RESULTADOS DE LOS INDICADORES DEL PROGRAMA SECTORIAL DE SALUD, 2007-2011 Indicador Lnea base 2006 (a) Razn de mortalidad materna en los 100 municipios con menor IDH1/ (b) Razn de mortalidad materna nacional Diferencia (a-b)= (c) (d) Tasa de mortalidad infantil en los 100 municipios con menor IDH2/ (e) Tasa de mortalidad infantil nacional Diferencia (d-e)= (f) FUENTE: 1/ 2/ 159.9 58.6 101.3 34.0 20.3 13.7 Avances de la meta 2007 2008 2009 155.5 55.6 99.9 32.6 19.6 13 182.6 57.2 125.4 33.5 19.0 14.5 135.5 62.2 73.3 33.5 18.4 15.1 2010 141.2 51.5 89.7 31.2 17.8 13.4 2011 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la Rendicin de Cuentas en Salud, Informes 2007, 2008, 2009 y 2010, de la Secretara de Salud Razn por 100 mil nacidos vivos estimados. Probabilidad de morir por cada mil nacidos vivos estimados.
A 2010, el ltimo ao del que se dispone informacin sobre las metas, la mortalidad materna en los 100 municipios con menor ndice de IDH 186/ fue de 141.2 defunciones por cada 100 mil nacidos vivos, esto es, 18.7 defunciones menos que la lnea base de 159.9, con lo que se alcanz un cumplimiento de la meta del 24.0%. Respecto de la mortalidad infantil, este indicador registr en 2010, 31.2 defunciones por cada mil nacidos vivos, 2.8 defunciones menos que la lnea base de 34.0, con lo que se alcanz un cumplimiento de la meta de 20.6%. Al comparar la razn de mortalidad materna en los 100 municipios con menor IDH, con el nmero de defunciones en el mbito nacional, que fue de 51.5 para 2010, en la primera el indicador fue 1.7 veces mayor. Por lo que respecta a la mortalidad infantil, este indicador fue 0.8 veces mayor que las 17.8 defunciones en el mbito nacional. Las brechas en los indicadores de mortalidad materna e infantil son paralelos a la de la cobertura de los servicios de salud. De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, en ese ao, mientras el 66.3% de la poblacin no indgena tena derechohabiencia, este porcentaje era del 57.7% en la poblacin indgena y de ellos el 38.3% estaba inscrito en el Seguro Popular, como se presenta en la grfica siguiente:
186/
Para 2007 en los 100 municipios con menos IDH existan 1.1 millones de habitantes de los cuales 85% era hablante de alguna lengua indgena. (Informe de Actividades del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Mxico, PNUD 2008.)
144
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, en el Conteo de Poblacin y vivienda 2005 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En sntesis, no obstante que con la creacin del Seguro Popular la cobertura de los servicios de salud alcanz al 57.7% de los 10.8 millones de personas que vivan en hogares indgenas en 2010, el avance en las metas programadas para los indicadores de mortalidad materna e infantil en los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, los cuales estn conformados por un nmero importante de indgenas, ha sido marginal, por lo que las brechas respecto del mbito nacional son importantes: en 2010, la Razn de Mortalidad Materna en los 100 municipios con menor IDH fue de 141.2, mientras que la media nacional fue de 51.5, y la Tasa de Mortalidad Infantil en esos municipios fue de 31.2, contra el 17.8 del mbito nacional.
145
2.6.
Apoyar la nutricin
De acuerdo con la ONU, el derecho social a la alimentacin se refiere a que todos los individuos disfruten del acceso fsico y econmico a una alimentacin adecuada y a los medios para obtenerla. 187/Los derechos a no padecer hambre y gozar de acceso a una alimentacin sana y nutritiva son componentes constitutivos de la seguridad alimentaria, que se define como el acceso en todo momento a comida suficiente para llevar una vida activa y sana, lo cual est asociado con los conceptos de estabilidad, suficiencia y variedad de los alimentos. 188/ La inseguridad alimentaria es la principal causa de la desnutricin, que es provocada por la falta de ingesta o absorcin de alimentos y que se mide principalmente mediante dos indicadores: Talla para la edad, asociada con la desnutricin crnica. La desnutricin crnica en menores de 5 aos tiene efectos nocivos a lo largo de la vida, muchos de ellos irreversibles, como desventajas fsicas o cognoscitivas, adems de elevar la probabilidad de padecer enfermedades crnicas. 189/ Nivel de hemoglobina en la sangre, que determina si una persona padece anemia. La anemia en nios e infantes est asociada con retardo en el crecimiento y en el desarrollo cognoscitivo, as como con una resistencia disminuida a las infecciones. 190/
En 1989, el Gobierno Federal identific que la poblacin indgena presentaba problemas en el acceso a la alimentacin, lo cual se refleja en su estado nutricional. Al respecto, en los instrumentos de la planeacin nacional del periodo 1989-1994, se diagnostic lo siguiente:
187/ 188/ 189/ 190/
Organizacin de las Naciones Unidas-Derechos Humanos, El derecho a la alimentacin, Informe de Misin a Mxico, Editorial ONU-DH, Mxico 2012. Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto, Mxico, 2010. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas de Mxico, PNUD, Mxico, 2010. Op, cit., Instituto Nacional de Salud y Nutricin. La anemia es causada por deficiencia de hierro en la sangre, aunque una proporcin menor se produce por deficiencias de otros micronutrimentos como el cido flico o las vitaminas A y B12.
146

DIAGNSTICO DEL PROBLEMA DE ALIMENTACIN DE LA POBLACIN INDGENA EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 1989-1994 PND 1989-1994 En el campo existan zonas en las que la pobreza alcanza niveles extremos, como lo reflejan los indicadores relativos a la alimentacin y la mortalidad infantil en el sector. Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), 1989-1994 El 50.0% de los hogares del pas no alcanza a cubrir con sus ingresos el costo de las necesidades bsicas y ms del 18.0% de la poblacin registra condiciones de pobreza extrema, dicha poblacin se encontraba principalmente en zonas rurales de baja productividad agrcola, en ncleos indgenas y zonas urbanas y suburbanas de las grandes ciudades. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 1991-1994 El 41.0% de los mexicanos que viven en municipios rurales con muy alto grado de marginacin, son indgenas, y prcticamente todos los indgenas en municipios rurales son pobres, los altos porcentajes de desnutricin en las zonas indgenas deben atribuirse a la situacin econmica.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994; el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), 1989-1994 y el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 1991-1994.
Asimismo, la Encuesta Nacional de Alimentacin en el Medio Rural por Regiones Nutricionales 1989, 191/ publicada por el Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn, determin que en ese ao el 80.4% de los nios menores de 5 aos en localidades indgenas (40.0% o ms de poblacin indgena) presentaba baja talla para la edad, denominada desnutricin crnica; contra el 53.3% de los nios menores de 5 aos de las localidades rurales en donde no exista presencia de poblacin indgena, como se muestra en la grfica siguiente:
PREVALENCIA DE DESNUTRICIN CRNICA EN NIOS INDGENAS Y NO INDGENAS MENORES DE 5 AOS, 1989 (Porcentaje)
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en La desnutricin infantil en el medio rural mexicano: anlisis de las encuestas nacionales de alimentacin, de vila, Curiel, Salud Pblica, Mxico, 1993. Para las localidades sin poblacin indgena la muestra fue de 6,726 nios y para las localidades indgenas, fue de 3,900. La muestra se realiz en comunidades estudiadas de 19 zonas mediante anlisis de conglomerados a partir de variables geoeconmicas, nutricionales y alimenticias.
Ante este diagnstico, en el PND 1989-1994, el Ejecutivo Federal estableci la estrategia de: Erradicar la pobreza extrema; en tanto que en el PRONASOL 1989-1994 se estableci el objetivo de: mejorar las condiciones de vida de los grupos campesinos, indgenas y de
191/ vila-Curiel A., et. Al., La desnutricin infantil en el medio rural mexicano: anlisis de las encuestas nacionales de alimentacin, Salud Pblica, Mxico, 1993.
147
colonos populares, y en el PNDPI 1991-1994 se defini el objetivo de: promover con la participacin comunitaria programas de ayuda alimentaria directa para grupos de riesgo en zonas de pobreza extrema". Para atender la problemtica de la alimentacin indgena y cumplir con los objetivos propuestos, de 1989 a 1994, el Gobierno Federal oper tres programas: Programa de Albergues Escolares, Programa de Abasto Rural y Programa de Ayuda Alimentaria Directa a Grupos de Riesgo en Comunidades Indgenas en Extrema Pobreza, los cuales se describen en el esquema siguiente:
PROGRAMAS ALIMENTARIOS DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, PERIODO 1989-1994 Programa Ente responsable: Objetivo: Albergues Escolares INI Operar en zonas de alta dispersin para lograr una asistencia escolar regular; enriquecer la alimentacin de los alumnos; proporcionar mejores condiciones y mayor tiempo de estudio; inculcar hbitos higinicos y, de ser posible, dar a los educandos de mayor edad una cierta capacitacin extraescolar. Poblacin indgena en edad escolar, que por vivir en pequeos poblados que carecen de servicios educativos y debe trasladarse a comunidades ms grandes a fin de cursar su escuela primaria y secundaria (5 a 14 aos). Abasto Rural DICONSA Garantizar el abasto de productos bsicos y complementarios a precios menores que los que ofrecen las alternativas de abasto de la localidad. Ayuda Alimentaria Directa PRONASOL Brindar ayuda alimentaria directa a grupos de riesgo en comunidades indgenas de extrema pobreza.
Poblacin objetivo:
Hogares en situacin de pobreza alimentaria que habiten en las localidades rurales con poblacin, preferentemente, entre 2,000 y 2,500 habitantes, definidas como de alta y muy alta marginacin o de difcil acceso y sin un proceso de abasto suficiente.
Poblacin indgena en extrema pobreza cuyos ingresos no eran suficientes para cubrir sus necesidades de alimentacin.
Apoyos otorgados:
Alojamiento, alimentacin y asistencia Brinda servicio por medio de tiendas y mdica de lunes a viernes durante el puntos de venta, para comercializar ciclo escolar. productos bsicos transfiriendo un margen de ahorro de entre 3 y 7% al consumidor respecto de las alternativas comerciales de la localidad, en los precios de los productos que integran la "Canasta Bsica DICONSA.
Despensa calculada para aportar el 25% del requerimiento calrico de una familia de cinco miembros en promedio; vigilancia nutricional y atencin de la salud.
FUENTE:
El Programa de Albergues Escolares brindaba alimentacin a alumnos en edad de cursar la primaria y secundaria; el Programa de Abasto Rural comercializaba productos bsicos para todos los hogares ubicados en las localidades rurales, y el Programa de Ayuda Alimentaria Directa tena un objetivo de mayor alcance, al considerar a la poblacin indgena en extrema pobreza cuyos ingresos no eran suficientes para cubrir sus necesidades de alimentacin y otorgarles una despensa calculada para aportar el 25% del requerimiento calrico de una familia; sin embargo, ninguno de los tres programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para medir el impacto de sus acciones en la mejora de la nutricin de la poblacin indgena.
148
En relacin con el Programa Albergues Escolares, a cargo del INI, los resultados de su operacin fueron los siguientes:
Concepto
RESULTADOS DEL PROGRAMA DE ALBERGUES INDGENAS, 1989-1994 1989 1990 1991 1992 1993 1994 (1) (2) 2,400.0 (3) n.d. (4) n.d. (5) n.d. (6) n.d.
Variacin (1994-1989) [(6)/(2)- 1] x100 (7) n.d.
1. Poblacin indgena de 5 a 14 aos (miles)1/ 2. Poblacin indgena de 5 a 14 aos, con problemas de alimentacin (miles) 3. Albergues en operacin 4. Poblacin de 5 a 14 aos beneficiada 5. Cobertura respecto de la poblacin indgena 6. Cobertura respecto de la poblacin indgena con problemas de alimentacin FUENTE: n.d. 1/
n.d.
n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. 1,188 58,262 2.4
n.d. 1,167 57,838 n.d.
n.d. 1,129 58,494 n.d.
n.d. 1,142 59,134 n.d.
n.d. 1,075 56,830 n.d.
n.d. (9.5) (2.5) n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas mediante el oficio CGAF/FT/011/2012 del 12 de septiembre de 2012. No disponible. Slo se dispone del dato de 1990, dado que es el ao en el que se llev a cabo el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990.
En el periodo 1989-1994, se desconoca el nmero total de personas indgenas que constituan la poblacin objetivo de este programa. Para 1991, se realiz un estudio a 12,860 nios atendidos, y se precis que el 54.4% de la muestra padeca algn grado de desnutricin; ese estudio ya no fue elaborado para los aos siguientes. Al trmino del periodo 1989-1994, se report la atencin de 56,830 personas de 5 a 14 aos en 1,075 albergues; sin embargo, no se dispone de informacin respecto del impacto de sus acciones de alimentacin en los alumnos atendidos. Respecto del Programa de Abasto Rural, a cargo de DICONSA, no se gener informacin sobre la cobertura del programa en las localidades indgenas, ni del nmero de hogares indgenas que fueron beneficiados con la comercializacin de productos bsicos, por lo que se desconoce el impacto del programa en la atencin del problema de alimentacin en ese grupo de la poblacin. En relacin con el Programa de Ayuda Alimentaria Directa, que fue operado por el PRONASOL con el apoyo del INI, en 1994, atendi a 9,926 familias, lo que represent 2.5 veces ms que las 3,834 familias atendidas en 1989, como se presenta en el cuadro siguiente:
149

RESULTADOS DEL PROGRAMA DE AYUDA ALIMENTARIA DIRECTA A GRUPOS DE RIESGO EN COMUNIDADES INDGENAS EN EXTREMA POBREZA, 1989-1994 Concepto 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Variacin (1994/1989) [(6)/(1)- 1] x100 (7) n.d. n.d. 158.9 n.d. n.d.
(1) 1. Familias indgena (miles) 1/ 2. Familias indgena, con problemas de alimentacin (miles) 4. Familias indgena beneficiadas 5. Cobertura respecto de las familias indgenas 6. Cobertura respecto de las familias indgenas con problemas de alimentacin FUENTE: 1/ n.d. n.d. 3,834 n.d. n.d.
(2) 1,600.0 n.d. 3,842 2.4 n.d.
(3) n.d. n.d. 6,905 n.d. n.d.
(4) n.d. n.d. 6,905 n.d. n.d.
(5) n.d. n.d. 8,015 n.d. n.d.
(6) n.d. n.d. 9,926 n.d. n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista. Slo se dispone del dato de 1990, que es el ao en el que se llev a cabo el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990.
Para este programa, al igual que en el Programa de Albergues Escolares Indgenas, la SEDESOL desconoca el nmero total de familias indgenas que constituan su poblacin objetivo, y no contaba con un diagnstico de su situacin nutricional. Al trmino de ese periodo, atendi a 9,926 familias, sin conocer el impacto de sus acciones de alimentacin en las familias atendidas. En sntesis, en el periodo 1989-1994, si bien exista el reconocimiento del Gobierno Federal de que la poblacin indgena tena problemas con su alimentacin, como parte del grupo de la poblacin en pobreza en el pas, los tres programas que implement para su atencin carecieron de una cuantificacin de su poblacin objetivo y de los diagnsticos especficos sobre su situacin nutricional, que diera a conocer su contribucin en la resolucin de ese problema pblico. Para 1995, los datos sobre la nutricin de la poblacin indgena mostraban que el problema de alimentacin prevaleca. Al respecto, en los instrumentos de la planeacin nacional del periodo 1995-2000, se seal lo siguiente:
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DIAGNSTICO CONTENIDO EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 1995-2000 Diagnstico PND 1995-2000 El problema social de atencin ms urgente era la pobreza extrema, ya que cerca de 14 millones de mexicanos no podan satisfacer sus necesidades ms elementales. El sector rural concentraba tres cuartas partes de la poblacin con pobreza ms aguda y la pobreza y marginacin afectaba de modo particularmente grave a la poblacin indgena. En su gran mayora, los indgenas residen en comunidades apartadas de los beneficios sociales y los servicios pblicos bsicos. Programa para la Superacin de la Pobreza, 1995-2000 1/ Segn los resultados de la Encuesta nacional de alimentacin y nutricin en el medio rural 1996, de los nios menores de 5 aos que habitan en comunidades indgenas, el 73.6 por ciento presentaba algn tipo de desnutricin: 47.4 por ciento en grados leve y moderado y 26.2 por ciento en trminos severos. PNDPI 1995-2000 La desnutricin es un grave problema que se presenta en las regiones indgenas. Particularmente el caso de los nios indgenas es alarmante, ya que un diagnstico nutricional efectuado en 1991 sobre un universo de 12,860 nios atendidos en albergues escolares indgenas, mostr que slo el 45.6% logr un estado nutricional considerado como normal y el 54.4% de la muestra padeca algn grado de desnutricin. FUENTE: 1/ Diagnstico nutricional, 1991: de un universo de 12,860 nios atendidos en albergues escolares indgenas, el 54.4% padeca algn grado de desnutricin. Encuesta nacional de alimentacin y nutricin en el medio rural, 1996: de los nios menores de 5 aos que habitan en comunidades indgenas, el 73.6% presentaba algn tipo de desnutricin. El sector rural concentraba tres cuartas partes de la poblacin con pobreza ms aguda, y la pobreza y marginacin afectaba de modo particularmente grave a la poblacin indgena. Identificacin del problema de alimentacin de los indgenas
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; en el Programa para la Superacin de la Pobreza, 1995-2000, de la Secretara de Desarrollo Social, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 1991-1994, del Instituto Nacional Indigenista. Este programa se public hasta 1998, por lo que se incluyen datos de 1996.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Alimentacin y Nutricin en el Medio Rural, de 1989 a 1996 la prevalencia de desnutricin en nios menores de cinco aos de localidades indgenas disminuy en 6.8 puntos porcentuales, al pasar de 80.4% a 73.6%; sin embargo, la brecha respecto de los nios menores de 5 aos en localidades sin presencia indgena era de 22.7 puntos porcentuales. Asimismo, el INI, DICONSA y el PRONASOL desconocan en qu medida la disminucin de la prevalencia de desnutricin eran atribuibles a los apoyos que los programas proporcionaban. La desnutricin en nios menores de cinco aos en localidades indgenas, se presenta a continuacin:
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PREVALENCIA DE DESNUTRICIN CRNICA EN NIOS INDGENAS Y NO INDGENAS MENORES DE 5 AOS, 1989 Y 1996 (Porcentaje)
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en La desnutricin infantil en el medio rural mexicano: anlisis de las encuestas nacionales de alimentacin y en la desnutricin infantil en el medio rural mexicano, de vila, Curiel, Salud Pblica, Mxico, 1993 y 1998. En 1989, para las localidades sin poblacin indgena la muestra fue de 6,726 nios, y para las localidades indgenas, de 3,900. La muestra se realiz en comunidades estudiadas de 19 zonas, mediante el anlisis de conglomerados, a partir de variables geo-econmicas, nutricionales y alimenticias. En 1996, para las localidades sin poblacin indgena la muestra fue de 16,483 nios; para las de presencia indgena de 4,738, y para las localidades indgenas, de 6,059. La muestra se realiz en localidades asignadas a regiones al interior de cada entidad federativa. Para la conglomeracin de los municipios se utilizaron criterios socioeconmicos, geogrficos, etnogrficos, fisiogrficos, de lugar central, contigidad territorial y vas de comunicacin.
Ante este diagnstico, en el PND 1995-2000, el Gobierno Federal estableci el objetivo de: lograrla plena integracin de todos los grupos tnicos al proceso de desarrollo nacional, sin que esto implique renunciar a la riqueza cultural de su historia, su lengua y sus tradiciones. En congruencia con el PND, en el Programa para la Superacin de la Pobreza 1995-2000, se estableci el objetivo de: lograr una reduccin de la pobreza extrema en el mediano plazo, privilegiando la atencin a grupos y regiones con mayores desventajas econmicas y sociales, y en el PNDPI 1995-2000 se defini la lnea de accin: Cubrir los requerimientos fundamentales de alimentacin de los pueblos indgenas. En el periodo 1995-2000, el Gobierno Federal oper cuatro programas. Los primeros tres, de Albergues Escolares, de Abasto Rural y de Ayuda Alimentaria Directa, fueron creados desde 1989 y no tuvieron cambios en sus objetivos, alcances, ni en la modalidad de los apoyos entregados. Asimismo, no se cuantific a la poblacin indgena objetivo y no se definieron metas ni indicadores para determinar el impacto de sus acciones en el estado nutricional de los indgenas beneficiarios. El cuarto programa fue el de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), que sustituy al PRONASOL en 1997, con las caractersticas siguientes:
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DESCRIPCIN DEL PROGRESA, 1995-2000 Ente responsable: Objetivo: Poblacin objetivo: Secretara de Desarrollo Social Mejorar sustancialmente las condiciones de educacin, salud y alimentacin de las familias pobres, particularmente de los nios, nias y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, as como ayudas alimentarias. Las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, independientemente de su composicin, estructura familiar y lugar de residencia Localidades rurales y zonas urbanas, en las cuales los niveles de marginacin indiquen una alta presencia de hogares en condicin de pobreza. En la seleccin de las localidades tambin se consideraron las condiciones de accesibilidad a servicios de educacin bsica y de salud, ponderando la aguda dispersin que caracteriza a muchas de ellas. Componente educativo: - Becas educativas para cada uno de los hijos e hijas menores de 18 aos que cursen entre el tercer grado de primaria y el tercero de secundaria. - tiles escolares o apoyos para su adquisicin para los hijos inscritos entre tercero de primaria y tercero de secundaria. Apoyos otorgados: Componente de salud: - Paquete bsico de servicios de salud - Informacin y capacitacin en materia de salud, nutricin e higiene, mediante los cuales se busca fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad. Componente de alimentacin: - Apoyo monetario a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad y la diversidad de su consumo de alimentos y, por esta va, elevar su estado nutricional. - Suplemento alimenticio con el cual se busca se busca prevenir la desnutricin en nios desde la etapa de gestacin. Medicin de resulSin indicadores tados: FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en Programa de Educacin, Salud y Alimentacin, 1997.
Cobertura geogrfica:
Respecto del Programa Albergues Escolares, a finales de 2000 operaron 1,079 albergues, que atendieron a 59,823 indgenas en edad escolar, como se muestra en el cuadro siguiente:
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RESULTADOS DEL PROGRAMA ALBERGUES INDGENAS, 1995-2000

Concepto 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Variacin (2000/1995) [(6)/(1) -1] x100 (7) n.d. n.d. (0.1) 4.6 n.d. n.d.
(1) 1. Poblacin indgena de 5 a 14 aos (miles)1/ 2. Poblacin indgena de 5 a 14 aos, con problemas de alimentacin (miles) 3. Albergues en operacin 4. Poblacin de 5 a 14 aos beneficiada 5. Cobertura respecto de la poblacin indgena 6. Cobertura respecto de la poblacin indgena con problemas de alimentacin Fuente: 1/ n.d.: n.d. n.d. 1,080 57,165 n.d. n.d.
(2) n.d. n.d. 1,075 57,341 n.d. n.d.
(3) n.d. n.d. 1,082 58,907 n.d. n.d.
(4) n.d. n.d. 1,082 58,885 n.d. n.d.
(5) n.d. n.d. 1,078 58,814 n.d. n.d.
(6) 2,700.0 n.d. 1,079 59,823 2.2 n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas mediante el oficio CGAF/FT/011/2012 del 12 de septiembre de 2012. Slo se dispone del dato de 2000, dado que es el ao en el que se llev a cabo el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. No disponible.
En el periodo 1995-2000, este programa oper sin conocerse el nmero total de personas indgenas que constituan su poblacin objetivo, ni el diagnstico de la situacin nutricional. Al trmino del periodo, atendi a 59,823 nios en 1,079 albergues sin conocer el impacto de sus acciones de alimentacin en los alumnos atendidos. Por lo que respecta al Programa de Abasto Rural, a cargo de DICONSA, de las 22,866 tiendas con que oper el programa en el ao 2000, el 27.6% (6,318 tiendas) se encontraba en 775 municipios indgenas, 192/ lo que signific una presencia del 89.0% en los 871 municipios con presencia de poblacin indgena del pas. 193/ No obstante, se careca de informacin sobre el nmero de hogares indgenas existentes en los municipios atendidos, de hogares indgenas con problemas de alimentacin, de hogares indgenas beneficiados, y de datos que mostraran en qu medida la comercializacin de productos bsicos contribuy a atender los problemas de alimentacin de la poblacin indgena. En relacin con el Programa Ayuda Alimentaria Directa, dej de operar en 1999, con la creacin del PROGRESA. En 1998 apoy a 8,463 familias, lo que represent una disminucin de 7.9%, respecto de las 9,187 familias apoyadas en 1995, como se muestra en el cuadro siguiente: 194/
192/ 193/ 194/
SEDESOL, La Poltica Social del Gobierno de Mxico: Resultados 1995-2000 y retos futuros, 2001. Instituto Nacional Indigenista, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Consejo Nacional de Poblacin, Indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico, 2002, Mxico, 2002. El Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 del INEGI no presenta el nmero de familias indgenas, por lo que se consider el nmero de hogares indgenas.
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RESULTADOS DEL PROGRAMA DE AYUDA ALIMENTARIA DIRECTA A GRUPOS DE RIESGO EN COMUNIDADES INDGENAS EN EXTREMA POBREZA, 1995-1998 Concepto 1995 1996 1997 1998 Variacin (1998/1995) [(4)/(1) -1] x100 (5) n.d. n.d. 7.9 n.d. n.d.
(1) 1. Familias indgenas (miles) 2. Familias indgenas, con problemas de alimentacin (miles) 4. Familias indgenas beneficiadas 5. Cobertura respecto de las familias indgenas 6. Cobertura respecto de las familias indgenas con problemas de alimentacin FUENTE: n.d. n.d. n.d. 9,187 n.d. n.d.
(2) n.d. n.d. 9,721 n.d. n.d.
(3) n.d. n.d. 9,602 n.d. n.d.
(4) n.d. n.d. 8,463 n.d. n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista. No disponible.
En 1998, no se contaba con el diagnstico sobre el nmero total de familias indgenas que constituan la poblacin objetivo del programa; de la situacin nutricional, ni del impacto de las acciones de alimentacin en las familias atendidas. A partir de 1997, el Gobierno Federal oper el PROGRESA, que si bien representaba una poltica que abordaba el problema de la pobreza desde una visin integral y buscaba atender las tres necesidades fundamentales de la poblacin (educacin, salud y alimentacin), no estaba dirigido exclusivamente a la poblacin indgena; incluso gran parte de la poblacin indgena quedaba fuera de la poblacin objetivo del programa, ya que para que una localidad fuera incorporada se requera que contara con servicios de educacin y salud; requisito que gran parte de las localidades indgenas no cubran. En 1999, el PROGRESA report sus primeros resultados, donde seal que tena una presencia indgena en su cobertura, ya que al menos en el 30% de las 7,383 localidades en que operaba, exista un hogar encabezado por hablantes de lengua indgena. 195/ No obstante, se careca del nmero de familias indgenas beneficiarias en todo el pas, y de la forma en que mejoraron sus condiciones de alimentacin. Al trmino del periodo 1995-2000, no se volvi a aplicar la encuesta nacional de alimentacin y nutricin en el medio rural, para conocer el estado nutricional de los nios indgenas menores de cinco aos de edad. En sntesis, en el periodo 1995-2000, los cuatro programas que implement el Gobierno Federal para atender la alimentacin de la poblacin indgena carecieron de una cuantificacin de su poblacin objetivo y de los diagnsticos especficos de la situacin nutricional, que les permitiera conocer su contribucin en la resolucin de ese problema pblico.
195/
SEDESOL, Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin, (primeros avances), 1999.
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En 2001, el Gobierno Federal seal que la pobreza segua representando el problema social ms urgente por atender, y que la poblacin indgena era la ms afectada. En este contexto, a partir de 2001, en la Carta Magna se precis la obligacin del Estado de: apoyar la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil. En consecuencia, el Gobierno Federal precis en sus instrumentos de planeacin que los nios menores de cinco aos y las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia son las que sufren mayormente la desnutricin, y defini acciones para atender esa problemtica, como se detalla a continuacin:
DIAGNSTICO EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 2001-2006 Concepto Diagnstico PND 2001-2006 La pobreza y la extrema pobreza afectaba a millones de mexicanos, sobre todo a los habitantes de las zonas rurales. La pobreza, derivada de la constante marginacin, se manifiesta de mltiples maneras que resultan en un alto grado de privacin en la satisfaccin de necesidades bsicas y un marcado sufrimiento de millones de mexicanos de todas las edades. Entre sus manifestaciones ms graves se observan: altas tasas de mortalidad infantil y de mujeres gestantes, y grados notables de desnutricin. Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Existan 62 pueblos indgenas distribuidos en todo el territorio nacional. En todo el pas hay 23 mil localidades en donde 30% o ms de la poblacin es indgena (18 mil de ellas tienen 70% o ms de poblacin indgena). A nivel nacional, 8.4% de los hogares son indgenas (utilizando como definicin que el jefe del hogar hable alguna lengua indgena). Poco ms de la mitad de estos hogares habitan en el medio rural. Del total de los hogares definidos como indgenas, 73% se ubican en el grupo de menores ingresos. El fenmeno de la desnutricin est fuertemente vinculado con la condicin adversa que representa la falta de recursos para el consumo, y que se relaciona con la pobreza. Objetivo: Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condicin de pobreza. Estrategia: Fortalecer el desarrollo con equidad y respeto de los pueblos indgenas. Objetivo: Impulsar en forma decidida una mejora en la calidad de vida de los pueblos indgenas, as como el desarrollo sustentable en sus regiones. Estrategia Impulsar la igualdad de oportunidades para el desarrollo con la finalidad de abatir la marginacin y la pobreza de los pueblos indgenas Lnea de accin: Superacin de los rezagos: Impulsar una mejora significativa en las condiciones de salud y nutricin de los pueblos indgenas. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, de la Secretara de Desarrollo Social, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista. PNDPI 2001-2006 De acuerdo a la Encuesta Nacional de Nutricin 1999, el 17.7% de los nios menores de 5 aos tiene una talla baja, este retraso en el crecimiento es casi tres veces ms frecuente en las zonas rurales y cuatro veces mayor entre los nios indgenas. Asimismo, la desnutricin es un factor importante en las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, el 40% de las mujeres indgenas tiene anemia, lo que aumenta la probabilidad de complicaciones durante el embarazo o de dar a luz a nios prematuros o con bajo peso al nacer.
Orientacin de las acciones
Objetivo: Acrecentar la igualdad de oportunidades Estrategia: Propiciar la participacin directa de los pueblos indgenas en el desarrollo nacional y combatir los rezagos y las causas estructurales de su marginacin con pleno respeto a sus usos y costumbres.
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El fin de la poltica de alimentacin dirigida a la poblacin indgena era mejorar significativamente su nutricin, para lo cual se operaron los 11 programas federales que se detallan a continuacin:
PROGRAMAS ALIMENTARIOS DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 Programa 1. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, SEDESOL Objetivo Apoyar a las familias que viven en condicin de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a travs del mejoramiento de opciones en educacin, salud y alimentacin. Promover una alimentacin correcta en poblacin escolar, sujeta de asistencia social, mediante la entrega desayunos fros, calientes, o comidas, diseados con base en los criterios de calidad nutricional, y acompaados de acciones de orientacin alimentaria y de desarrollo comunitario. Apoyar a las familias de escasos recursos con un paquete alimentario mensual que fortalezca su economa. Poblacin objetivo Hogares cuyo ingreso per cpita estimado se encuentre por debajo de la lnea de bienestar mnimo. Apoyos otorgados Apoyos monetarios: alimentario, vivir mejor, infantil vivir mejor, adultos mayores y educativos.
2. Programa Desayunos Escolares, DIF
Nias, nios y adolescentes en Desayuno o comida. condiciones de riesgo y vulnerabilidad, que asisten a planteles oficiales del Sistema Educativo Nacional, ubicados en zonas indgenas, rurales y urbanomarginadas, preferentemente.
3. Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias, DIF
Nios y nias menores de cinco Paquete alimentario mensual aos, as como mujeres embara- que fortalezca su economa. zadas o en periodo de lactancia, adultos mayores, personas con discapacidad, jornaleros agrcolas, migrantes, repatriados y familias en situacin de emergencia. Poblacin en edad escolar y Desayunos. preescolar que asisten a planteles pblicos de educacin preescolar y primaria, preferentemente con algn grado de desnutricin y en riesgo, ubicados en zonas indgenas, rurales y urbano-marginadas.
4. Desayunos Escolares Otorgar de manera permaen Chiapas, DIF nente desayunos escolares que cubren del 20 al 30% de las recomendaciones energticas y proteicas, a travs de la ayuda alimentaria directa en la modalidad de desayunos calientes y fros. 5. Despensas del Programa Estmulos a la Educacin Bsica, DIF
Brindar una alternativa a los Nios potencialmente deserto- Despensas. nios potencialmente deserto- res de la educacin. res de la educacin. Apoyar para que los nios puedan desarrollarse en las mejores condiciones de salud fsica y mental.
6.
Aula Abierta Oaxaca, DIF
en Fomentar el ingreso, la perma- Localidades de alta y muy alta Comida. nencia de nias y nios de marginacin educacin preescolar, primaria y secundaria en localidades de alta y muy alta marginacin.
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Programa Objetivo Poblacin objetivo Localidades con poblacin vulnerable que participan en proyectos de desarrollo comunitario. Apoyos otorgados Instalacin de una cocina colectiva, insumos iniciales, asesora tcnica, capacitacin y orientacin sobre nutricin
7. Cocinas Populares y Apoyar la dieta de la poblacin Unidades de Servi- vulnerable y de ofrecer un espacio para el encuentro y cios Integrales, DIF reflexin comunitaria, orientada a promover acciones de atencin integral. 8. Abasto Social de Apoyar a los hogares beneficiaLeche, LICONSA rios para que tengan acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio.
Hogares en condiciones de Leche de calidad, a precio pobreza con nias y nios de subsidiado. seis meses a doce aos de edad, mujeres en perodo de gestacin o lactancia, mujeres adolescentes de 13 a 15 aos, mujeres de 45 a 59 aos de edad, enfermos y/o discapacitados y adultos de 60 y ms. Aquellos hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes de alta y muy alta marginacin que no reciben beneficios de otros programas alimentarios del Gobierno Federal. Poblacin indgena en edad escolar, que por vivir en pequeos poblados que carecen de servicios educativos y debe trasladarse a comunidades ms grandes a fin de cursar su escuela primaria. Transferencia alimentaria en especie y en mayor proporcin en una transferencia monetaria, y otros beneficios para mejorar la salud y nutricin de las familias. Alojamiento, alimentacin y asistencia mdica de lunes a viernes durante el ciclo escolar.
9. Apoyo Alimentario, Brindar apoyos en nutricin, DICONSA alimentacin e ingreso, para el desarrollo humano de la poblacin en pobreza extrema.
10. Programa de Alber- Operar en zonas de alta dispersin para lograr una asistencia gues Escolares, CDI escolar regular; enriquecer la alimentacin de los alumnos; proporcionar mejores condiciones y mayor tiempo de estudio; inculcar hbitos higinicos y, de ser posible, dar a los educandos de mayor edad una cierta capacitacin extraescolar. 11. Programa de Abasto Garantizar el abasto de producRural, DICONSA tos bsicos y complementarios a precios menores que los que ofrecen las alternativas de abasto de la localidad.
Hogares en situacin de pobreza alimentaria que habiten en las localidades rurales con poblacin, preferentemente, entre 2,000 y 2,500 habitantes, definidas como de alta y muy alta marginacin o de difcil acceso y sin un proceso de abasto suficiente.
Brinda servicio por medio de tiendas y puntos de venta, para comercializar productos bsicos transfiriendo un margen de ahorro de entre 3 y 7 por ciento al consumidor respecto de las alternativas comerciales de la localidad, en los precios de los productos que integran la "Canasta Bsica DICONSA.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas: Informes 2001-2003, 2003-2004, 2005 y 2006 de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
El diseo de estos programas mostraba que, con excepcin del Programa de Albergues Escolares Indgenas, dirigido exclusivamente a nios indgenas en edad escolar, los otros 10 programas atendan a grupos de la poblacin indgena y no indgena, en situacin de pobreza, por lo que ninguno cuantific a su poblacin objetivo con base en su condicin tnica. Slo el Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias, a cargo del DIF, tuvo como poblacin objetivo a los nios menores de cinco aos y a las mujeres embarazadas y en lactancia que, de acuerdo con el diagnstico sealado en el PNDPI 2001-2006, eran los que
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mostraban mayor desnutricin; sin embargo, se careci de la informacin sobre el nmero de nios y mujeres indgenas beneficiadas con el programa. De acuerdo con los documentos de rendicin de cuentas, para el periodo 2001-2006, slo 4 de los 11 programas reportaron la cobertura de atencin de los indgenas, como se presenta a continuacin:
COBERTURA DE ATENCIN DE LOS PROGRAMAS QUE CONFORMABAN LA POLTICA ALIMENTARIA PARA LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 Programas Desarrollo Humano Oportunidades (familias en localidades donde el 40.0% o ms de la poblacin son indgenas indgenas)1/ Desayunos Escolares Asistencia Social Alimentaria a Familias Desayunos Escolares en Chiapas Despensas del Programa Estmulos a la Educacin Bsica Aula Abierta en Oaxaca Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales Abasto Social de Leche Apoyo Alimentario, DICONSA (familias en localidades en donde la mayora de la poblacin pertenece a un grupo indgena)3/ Albergues Escolares Indgenas (nios)3/ Abasto Rural, DICONSA (municipios)4/ FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en: 1/ 2/ 3/ 4/ n.a. n.d. Instituto Nacional de Salud Pblica, Evaluacin Externa de Impacto del Programa Oportunidades 2001-2006. Informe compilatorio, INSP, Mxico, 2006. Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, segundo informe trimestral, 2007. CDI, Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas, Informe 2003-2004, y 2005, Mxico, CDI, 2005 y 2006.Datos proporcionadas por la CDI a la ASF mediante el oficio CGAF/FT/011/2012 del 12 de septiembre de 2012. Centro de Estudios Sociales y Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LIX Legislatura, Secretara de Desarrollo Social: Elementos para el anlisis del Quinto Informe de Gobierno, septiembre 2005. No aplicable. No disponible. 2001 2002 2003 2004 2005 2006
897,992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1,128,527 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1,141,546 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1,239,243 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1,236,671 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1,229,5792/ n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
n.a. 59,873 775
n.a. 60,494 770
n.a. 60,694 763
n.a. 60,978 758
27,747 59,947 764
68,949 59,731 764
Tanto la cobertura del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades como la del Programa Apoyo Alimentario son estimaciones: en el primer caso se incluy a todas las familias beneficiarias que viven en localidades donde el 40% o ms de la poblacin es indgena y, en el segundo, se contabiliz a todas las familias de las localidades donde la mayora de la poblacin pertenece a un grupo indgena, lo que conduce a una sobreestimacin de familias indgenas que fueron atendidas por ambos programas. El Programa de Albergues Escolares atendi, al trmino del periodo 2001-2006, a 59,731 nios indgenas en edad escolar, de 5 a 14 aos, que representaron el 2.5% de los 2.4 millones de nios indgenas existentes con ese rango de edad.
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El Programa de Abasto Rural report la operacin de tiendas en el 87.7% de los 871 municipios con presencia de poblacin indgena que existan en ese ao; sin embargo, careci de datos para precisar el nmero de familias atendidas con el abasto de productos bsicos. No obstante lo reportado sobre el nmero de beneficiarios de los cuatro programas, se careci de informacin sobre el impacto de las acciones en la nutricin de la poblacin indgena. En sntesis, en el periodo 2001-2006, a pesar de que en la Carta Magna se hizo explcita la obligacin del Estado de apoyar la nutricin de los indgenas, mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil, slo uno de los once programas implementados orient sus acciones a la poblacin indgena de 5 a 14 aos, ya que los otros diez programas estaban dirigidos indistintamente tanto a la poblacin indgena como a la no indgena, y si bien algunos de ellos consideraban acciones para la poblacin infantil, se desconoca el nmero de beneficiarios y se careca de informacin para medir su contribucin en la resolucin del problema de alimentacin en ese grupo de la poblacin. Para 2007, el problema de desnutricin de la poblacin indgena persista, as se diagnostic en los documentos de planeacin:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE DESNUTRICIN DE LA POBLACIN INDGENA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN, 2007-2012 PND 2007-2012 La situacin nutricional de los indgenas era grave; no ha variado sustancialmente en las ltimas dcadas, y en las regiones con mayor presencia indgena, las formas moderada y severa de desnutricin crnica incluso han mostrado incrementos. FUENTE: Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 En Mxico existen 44.7 millones de mexicanos que viven en situacin de pobreza y 14.4 millones se enfrentan a la pobreza ms lacerante, la pobreza alimentaria. PDPI 2009-2012 La situacin nutricional de la niez indgena es desventajosa frente a la no indgena, ya que la prevalencia de dficit de talla en municipios indgenas era de 31.2% en 2004, en comparacin con el promedio nacional, que era de 8.9% para el mismo ao.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012; en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, de la Secretara de Desarrollo Social, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Al igual que en el periodo anterior, se identific que los nios indgenas son los que presentan mayores ndices de desnutricin; no obstante, en el diagnstico de este periodo se omiti a las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, quienes tambin concentran problemas importantes de desnutricin. Aunado a este diagnstico, en el Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, se determin que en 2006 la prevalencia de desnutricin crnica en nios indgenas en Mxico era de 38.0%, lo que represent 35.6 puntos porcentuales menos que en 1996; sin embargo, la brecha respecto de los nios no indgenas era de 25.5 puntos porcentuales, lo que signific un incremento de 2.8 puntos porcentuales, respecto de la brecha de 22.7 puntos porcentuales identificada en 1996, como lo muestra la grfica siguiente:
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PREVALENCIA DE DESNUTRICIN CRNICA EN NIOS INDGENAS Y NO INDGENAS MENORES DE 5 AOS, 1989, 1996 y 2006
FUENTE:
Nota:
Elaborado por la ASF, con base en La desnutricin infantil en el medio rural mexicano: anlisis de las encuestas nacionales de alimentacin y La desnutricin infantil en el medio rural mexicano, vila, Curiel, Mxico, 1993 y 1998; en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico, El rato de la desigualdad de oportunidades, PNUD, 2010. En el ao 1989, para las localidades sin poblacin indgena la muestra fue de 6,726 nios; para las de presencia indgena fue de 1,858, y para las localidades indgenas, fue de 3,900. La muestra se realiz en comunidades estudiadas de 19 zonas mediante anlisis de conglomerados a partir de variables geoeconmicas, nutricionales y alimenticias. En 1996, para las localidades sin poblacin indgena la muestra fue de 16,483 nios; para las de presencia indgena fue de 4,738, y para las localidades indgenas, fue de 6,059. La muestra se realiz en localidades asignadas a regiones al interior de cada entidad federativa. Para la conglomeracin de los municipios se utilizaron criterios socioeconmicos, geogrficos, etnogrficos, fisiogrficos, de lugar central, contigidad territorial y vas de comunicacin. En 2006, la informacin se extrajo del Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico, donde la informacin slo se presenta por poblacin indgena y no indgena; aquellos municipios compuestos por ambas poblaciones tienen dos ndices de desarrollo humano.
En este contexto, el Gobierno Federal defini las acciones siguientes:

OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DIRIGIDOS A ATENDER EL PROBLEMA DE DESNUTRICIN DE LA POBLACIN INDGENA, 2007-2012 PND 2007-2012 Objetivo Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones histricas y enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad. Estrategia Focalizar acciones e instrumentar programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la poblacin indgena con respecto al resto de la sociedad: alimentacin, salud y educacin. FUENTE: Estrategia Llevar a cabo una poltica alimentaria integral que permita mejorar la nutricin de las personas en situacin de pobreza. Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 Objetivo Desarrollar las capacidades bsicas de las personas en condicin de pobreza. Objetivo Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena a travs del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia Lograr que la poblacin indgena ejerza su derecho a la salud y a la seguridad social con pleno respeto a sus particularidades culturales y lingsticas. PDPI 2009-2012
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012; en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, de la Secretara de Desarrollo Social, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
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Lo relevante de este diseo fue la poltica alimentaria integral que, de acuerdo con el PND 2007-2012, articulara los programas y acciones de gobierno desde sus diferentes mbitos de accin y promovera la coordinacin y la participacin de los otros rdenes de gobierno y de la sociedad. Para llevar a cabo la poltica alimentaria definida en los instrumentos de planeacin, el Gobierno Federal implement nueve programas, los cuales haban operado en el periodo anterior, y cuyo objetivo, alcance y el tipo de apoyos que otorgaban no sufrieron modificaciones; sin embargo, al igual que en el periodo anterior, todos los programas carecan de la cuantificacin de la poblacin objetivo y de metas e indicadores para medir el impacto de sus acciones en la nutricin de la poblacin indgena beneficiaria. Asimismo, no se identific ningn programa dirigido a lograr la integralidad de la poltica alimentaria. Los registros reportados por las entidades sobre el nmero de beneficiarios, se presentan en el cuadro siguiente:
BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS ALIMENTARIOS DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 2007-2011 Programas 1. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, CNPDHO (familias en localidades indgenas) Apoyo Alimentario, CNPDHO (familias en localidades indgenas) Programa Desayunos Escolares, DIF (alumnos) Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables, DIF (personas) Atencin a Menores de Cinco Aos, DIF Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias, DIF (familias) Abasto Social de Leche, LICONSA (personas) Albergues Escolares Indgenas, CDI (alumnos) Abasto Rural, DICONSA (municipios) 2007 1,200,000 2008 1,320,502 2009 1,329,745 2010 1,456,715 2011 1,477,831
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
124,553 1,439,560 318,792 116,175 145,146 75,944 59,910 933
58,345 1,513,747 257,131 133,440 166,941 60,437 60,000 931
36,963 1,551,873 342,776 149,714 170,007 76,822 59,787 931
106,680 1,497,934 354,443 143,161 175,980 101,523 60,000 934
124,453 1,294,576 175,669 156,401 145,180 99,544 60,000 952
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas, Informes 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Si bien en los documentos de rendicin de cuentas, se reportan datos sobre los beneficiarios indgenas, stos son estimaciones realizadas por la CDI y por los entes que operan los programas, pues no existe una base de datos sobre los beneficiarios indgenas de cada programa. Asimismo, para ninguno de los programas se dispone de informacin sobre el impacto de sus acciones en la disminucin de la prevalencia de desnutricin en nios y mujeres indgenas. Dado que no se establecieron referentes, es difcil determinar la cobertura de los programas; no obstante, si se consideran los datos sobre el nmero de indgenas que
162
existan en el pas en 2010, obtenidos en el Censo de Poblacin y Vivienda de ese ao, se puede inferir que en 2011 el Programa Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario operados por la CNPDHO, beneficiaron a 1.5 millones de familias, lo que represent el 62.5% de las 2.4 millones de familias indgenas que existan en 2010. En 2011, el DIF indic que mediante el Programa de Desayunos Escolares, atendi a 1.3 millones de alumnos de educacin preescolar y primaria, lo que signific una cobertura del 59.1%, respecto de los 2.2 millones de nios indgenas de 3 a 11 aos de edad que existan en ese ao; por medio del Programa de Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables atendi a 175,669 personas, lo que represent el 1.6% de los 10.8 millones de indgenas; con el Programa de Atencin a menores de cinco aos benefici a 156,401 nios, con lo que logr una cobertura de 13.0%, respecto de los 1.2 millones de nios indgenas de esa edad que existan en el pas y, mediante el Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias, atendi a 145,180 familias, que significaron el 6.0% de los 2.4 millones de familias. En 2011, LICONSA indic que, con el Programa de Abasto Social de Leche, atendi a 99,544 personas, el 0.9% de los 10.8 millones de indgenas. En el mismo ao, la CDI report que, mediante el Programa de Albergues Escolares, atendi a 60,000 alumnos en edad escolar, de 5 a 14 aos, con lo cual logr una cobertura de 2.4%, respecto de los 2.5millones de nios indgenas de esa edad. DICONSA precis que por medio del Programa de Abasto Rural oper tiendas en 952 municipios, el 92.2% de los 1,033 municipios con poblacin indgena que existan en ese ao. La falta de informacin sobre el estado nutricional de la poblacin indgena, impide determinar el impacto de la poltica en la atencin del problema. Adems, la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2011, publicada en 2012, tampoco report resultados especficos para la poblacin indgena, por lo que actualmente no se cuenta con informacin oficial sobre el estado nutricional de este grupo de poblacin que, de acuerdo con el Gobierno Federal, es el que presenta la mayor problemtica en materia de alimentacin. En sntesis, en el periodo 2007-2012, el Gobierno Federal se propuso implementar una poltica alimentaria integral para atender el problema de desnutricin en la poblacin indgena, para lo cual oper nueve programas, que haban sido creados en la administracin anterior y que no tenan cuantificada a la poblacin objetivo indgena, ni haban definido metas e indicadores para determinar el impacto de sus acciones en la nutricin de dicha poblacin. Asimismo, los registros sobre la cobertura fueron estimaciones de la CDI y de las entidades que operaron los programas, ya que no se dispone de la base de datos de los indgenas beneficiarios. Tampoco existen estudios sobre el impacto de los programas en la desnutricin de la poblacin indgena y no se dispone de informacin oficial sobre el estado actual de su nutricin.
163
2.7.
Mejorar la vivienda
La vivienda constituye la base del patrimonio familiar y es el centro de la convivencia y desarrollo social. Una vivienda de calidad permite a las familias generar mayor riqueza, tanto para las generaciones actuales, como para las futuras. 196/ En el pas, la poblacin indgena sigue siendo predominantemente rural, como se muestra a continuacin: El 65.0% de los hablantes de lenguas indgenas habita en localidades rurales (localidades con menos de 2,500 habitantes). El 19.0% habita en zonas semi-urbanas (localidades de ms de 2,500 y menos de 15,000 habitantes). El 16.0% habita en zonas urbanas (localidades de ms de 15,000 habitantes). 197/
Los diagnsticos sobre las condiciones de vida de las personas, pueblos y comunidades indgenas muestran que, a pesar de los esfuerzos y avances realizados, tienen los mayores rezagos en materia de bienestar y acceso a los servicios bsicos, y enfrentan una profunda desigualdad. Estos rezagos se originan en factores histricos y estructurales, y son determinantes sociales que se producen de una generacin a otra, abarcando todos los mbitos de la vida de las personas, entre otros, la carencia de infraestructura social. 198/ De acuerdo con la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), los servicios bsicos que debe tener una vivienda son: agua entubada, drenaje y energa elctrica. 199/ Para 1990, el 17.8% de la poblacin no indgena en el pas careca de agua entubada y el 32.4% de drenaje; mientras que en el caso de los indgenas, los porcentajes se elevan a 46.7% y 73.4%, respectivamente. En ese mismo ao, la poblacin no indgena sin energa elctrica en Mxico representaba 10.2%; mientras que en los indgenas era de 36.7%. 200/ La obligacin del Estado mexicano para mejorar las condiciones de las viviendas indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que en su artculo 2 seala que: Los gobiernos debern hacer cuanto est en su poder por evitar cualquier discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a los
196/ 197/ 198/ 199/
Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, mayo de 2007. Zolla, Carlos, Los pueblos indgenas de Mxico, 100 preguntas, Mxico, 2011. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Servicios bsicos de la vivienda, http://www. coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/Avances_dimensiones_de_medicion_pobreza/servicios_basicos_vivi enda.es.do. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo General de Poblacin y Vivienda 1995,y Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena, 1990.
200/
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pueblos interesados y los dems trabajadores, especialmente en lo relativo a()la vivienda. 201/ Al respecto, el Gobierno Federal, mediante el INI, reconoci en el Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1991-1994, en materia de vivienda, lo siguiente: La mayora de la poblacin indgena asentada en el medio rural carece de los servicios de agua potable intradomiciliaria y de drenaje. Los sistemas existentes carecen de red domiciliaria, requieren de ampliacin y rehabilitacin, y su funcionamiento es parcial e irregular. La casa indgena tradicional es apta para recibir mejoras en sus condiciones sanitarias. Se percibe un deterioro en las condiciones de la habitacin en el medio indgena. Los programas para el mejoramiento de la vivienda son insuficientes y casi no llegan a las zonas indgenas. Los soluciones propuestas por estos programas no son siempre adecuadas a las posibilidades y necesidades de la poblacin indgena, que requiere apoyo para dar soluciones propias al problema de la vivienda. 202/ En este contexto, en 1992 el Estado mexicano reform el artculo 4o. constitucional, para consignar que la nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, 203/ sin precisar lo relativo al mejoramiento de la vivienda y los servicios bsicos. Asimismo, en el artculo 2, fraccin VI, de la Ley Federal de Vivienda, se seal que se deba: Mejorar y conservar la vivienda urbana y rural, y en la fraccin VIII, que se deba: Apoyar la construccin de la infraestructura de servicios para la vivienda; sin embargo, no se precis la atencin y diferenciacin a los indgenas. 204 En ese contexto, el INI seal en el PNDPI 1991-1994 que se debe: Rehabilitar los sistemas de agua potable y drenaje instalados, capacitando a las comunidades para su operacin, mantenimiento y ampliacin. Sobre la misma base de colaboracin y participacin se desarrollarn nuevos proyectos de construccin y ampliacin de sistemas de agua potable. En las localidades en que no sea viable instalar sistemas de drenaje se construirn sistemas alternativos para la disposicin de desechos. Intensificar los programas de construccin y mejoramiento de la vivienda en las zonas indgenas, adecundolos a las tradiciones y tcnicas regionales. 205/ En ese marco, el Gobierno Federal implement en el periodo 1989-1994 el Programa de Atencin Primaria a la Salud, a cargo del INI, cuyas actividades se orientaron a reforzar la capacidad local de los pueblos y comunidades indgenas para el autocuidado; promover la
201/ 202/ 203/ 204/ 205/
Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, Mxico, 1990. Diario Oficial, Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 28 de enero de 1992. Diario Oficial, Ley Federal de Vivienda, 7 de febrero de 1984. Ibid, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas1991-1994.
165
coordinacin institucional para la atencin de los ncleos de poblacin ms desfavorecidos, y estimular el inters sectorial e intersectorial en materia de alimentacin, saneamiento ambiental, servicios asistenciales, actividades preventivas y generacin de nuevos modelos de atencin. 206/ El programa tuvo los propsitos siguientes: Elaborar el diagnstico de las condiciones de saneamiento bsico en las regiones indgenas, con informacin relativa a agua, vivienda y control de desechos. Lograr el abastecimiento de agua potable. Realizar proyectos regionales y locales para la disposicin adecuada de desechos, en particular excretas humanas y basura, mediante la construccin de obras de drenaje, sistemas de fosas spticas y letrinas sanitarias.
Mediante el programa se realizaron las acciones y se atendieron a los indgenas que se muestran en el cuadro siguiente:
ACCIONES Y BENEFICIARIOS ATENDIDOS CON EL PROGRAMA DE ATENCIN PRIMARIA A LA SALUD, 1989-1994 (Acciones, beneficiarios y porcentajes) Unidad de medida Acciones Absolutos (1) 8,687 Obra Proyecto 531 563 % (2) 100.0 6.1 6.5 Beneficiarios Absolutos (3) 477,444 235,942 n.a. % (4) 100.0 49.4 n.c.
Actividades Total Construccin de sistemas de agua potable Elaboracin de estudios y proyectos ejecutivos para sistemas de agua Rehabilitacin de sistemas de agua entubada Instalacin de equipos de control de calidad y desinfeccin de agua Construccin de obras para control de excretas FUENTE: n.a. n.c.
Obra Equipo
246 48
2.8 0.6
163,060 8,301
34.2 1.7
Letrina
7,299
84.0
70,141
14.7
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista. No aplicable. No cuantificable.
206/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994. El programa entr en operacin a finales de 1989 en 74 localidades ubicadas en 8 entidades federativas. El programa se convirti en puerta de entrada de otras actividades de atencin a la salud, tales como la introduccin de agua potable y saneamiento ambiental.
166
Mediante las acciones del programa se atendieron a 477,444 beneficiarios, que significaron el 5.7% de los 8,314,989 indgenas registrados en el XI Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. Asimismo, tanto en el programa como en las estadsticas nacionales, se careci de informacin y de indicadores para evaluar el incremento de la cobertura de los servicios bsicos en la poblacin indgena, respecto de los datos registrados en 1990. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal seal que la mayora de la poblacin indgena asentada en el medio rural careca de los servicios bsicos, y que los programas para el mejoramiento de la vivienda eran insuficientes y casi no llegaban a las zonas indgenas, por lo que oper un programa que tuvo un alcance limitado, ya que atendi a 630,388 beneficiarios, el 7.6% de los 8,314,989 indgenas registrados en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990. En el PNDPI 1995-2000, el INI seal que: Las regiones indgenas se encuentran enclavadas en municipios con alto y muy alto nivel de marginacin, que se caracterizan por elevados ndices de dispersin y difcil acceso, y que carecen de infraestructura social bsica. El grave deterioro econmico en las regiones indgenas se manifiesta mediante diversos indicadores, entre otros, los de carencia de servicios bsicos (agua entubada, electricidad y drenaje). 207/ Al respecto, el instituto estableci en el mismo documento la necesidad de ampliar las obras de servicio pblico, principalmente de introduccin de agua potable, drenaje y energa elctrica. 208/ Al trmino del periodo 1995-2000, el Gobierno Federal oper tres programas, a cargo del INI. 209/El primero fue el Programa Mundial de Alimentos, que tuvo como objetivo en materia de vivienda Apoyar el mejoramiento de la vivienda, y para el cual no se registraron indicadores para valorar su contribucin en la atencin del problema pblico. Con este programa se apoyaron 68 proyectos, en los que no se precis su objeto ni las acciones en el mejoramiento de la vivienda. El segundo programa fue el de Atencin Primaria a la Salud, que tuvo como objetivo Detectar los problemas de saneamiento ambiental para contribuir al mejoramiento del bienestar social de los pueblos indgenas, mediante acciones de saneamiento, propiciando la concurrencia institucional para la dotacin de servicios bsicos, as como promover la participacin comunitaria y el fortalecimiento de los procesos organizativos de las comunidades indgenas. El programa careci de metas estratgicas para evaluar su
207/ 208/ 209/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1995-2000. bidem. bidem.
167
contribucin en el cumplimiento del objetivo. Mediante el programa se realizaron las acciones de: campaas sanitarias; capacitacin de personal tcnico; instalacin de equipos de control de calidad del agua; estudios, construccin y rehabilitacin de sistemas de agua, y control de excretas y mejoramiento de la vivienda, como se muestra en el cuadro siguiente:
ACCIONES REALIZADAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE ATENCIN PRIMARIA A LA SALUD, 1995-1998 Unidad de medida Campaa Estudio Taller de Estudios Letrina Vivienda Pozo 1995 1996 1997 1998 Variacin [(4)/(1)-1] x100 (1) 1,309 250 0 0 2,650 968 0 (2) 1,275 104 0 0 920 838 4 (3) 412 838 38 0 0 0 0 (4) 84 40 38 555 0 0 0 (5) (93.6) (84.0) n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. (6) (60.0) (45.7) n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. TMCA
Actividades
Campaas sanitarias Prcticas de educacin sanitaria Talleres a la comunidad Cdulas de vivienda condiciones
Control de excretas Mejoras de vivienda Proteccin de pozos FUENTE: n.c. TMCA:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista. No cuantificable. Tasa Media de Crecimiento Anual.
El INI no precis las metas en cada una de las acciones realizadas. En este periodo, mediante el Programa de Atencin Primaria de Salud, se apoy el mejoramiento de 1,806 viviendas indgenas, que significaron el 0.09% del total de viviendas indgenas registradas en el ao 2000 (2,008,168). 210/ El tercer programa fue el de Infraestructura Social Bsica, con el objetivo de Constituir y fortalecer esquemas de organizacin en torno a las obras de beneficio colectivo, que instrumente mecanismos para lograr proyectos autosostenibles. En el programa no se defini un objetivo especfico en materia de provisin de servicios bsicos para la vivienda, y se careci de metas especficas. Asimismo, el instituto no precis las obras relativas al mejoramiento de vivienda y provisin de servicios bsicos, ni los beneficiarios atendidos en la materia.
210/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena, 2000.
168
Con la informacin del Censo General de Poblacin y Vivienda del 2000, se precis que el 35.3% de los indgenas careca de agua entubada; el 61.5%, de drenaje, y el 16.5% de electricidad, como se muestra en el cuadro siguiente:
COBERTURA DE LOS SERVICIOS BSICOS EN VIVIENDAS INDGENAS, 1990 Y 2000 (Viviendas y porcentajes) 1990 Concepto Absoluto (1) Poblacin indgena Sin agua entubada Sin drenaje Sin electricidad FUENTE: 8,314,989 3,885,326 6,105,000 3,049,474 % (2) 100.0 46.7 73.4 36.7 2000 Absoluto (3) 9,860,848 3,479,515 6,061,834 1,623,622 % (4) 100.0 35.3 61.5 16.5 Variacin [(4)/(2)-1] x100 (5) 0.0 (24.4) (16.2) (55.0)
Si bien se registraron decrementos en el nmero de indgenas que en el ao 2000 carecieron de los servicios bsicos de agua entubada (24.4%), drenaje (16.3%) y electricidad (55.0%), respecto de 1990, esta poblacin present brechas, en relacin con la poblacin no indgena, como se muestra en la grfica siguiente:
COBERTURA DE LOS SERVICIOS BSICOS EN VIVIENDAS INDGENAS Y NO INDGENAS, 2000 (Porcentajes)
42.7 Brechas 21.9
13.0
FUENTE:
169
Los indgenas sin el servicio de agua entubada registraron una brecha de 21.9 puntos porcentuales, respecto de los no indgenas; en drenaje, de 42.7 puntos porcentuales, y en electricidad, de 13.0 puntos porcentuales. Aun cuando el Estado mexicano reconoci que los indgenas se caracterizaban por vivir en comunidades dispersas y de difcil acceso, y que carecen de infraestructura social bsica, en el periodo 1995-2000, la gestin del Gobierno Federal fue marginal, ya que si bien implement tres programas para atender a los indgenas, no report acciones ni indicadores en materia de provisin de servicios bsicos, y la atencin de sus acciones benefici al 0.09% de las viviendas registradas en el 2000. Asimismo, siguieron persistiendo las brechas en la provisin de los servicios bsicos, ya que los indgenas que no contaban con el servicio de agua entubada registraron una brecha de 21.9 puntos porcentuales, respecto de los no indgenas; en drenaje, de 42.7 puntos porcentuales, y en electricidad, de 13.0 puntos porcentuales. En el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal cuantific por vez primera en el PNDPI 20012006 un ndice de rezago en infraestructura en la vivienda, como se presenta a continuacin: Las viviendas inadecuadas al tamao y necesidades de las familias son una fuente de desventajas. La falta de servicios bsicos y hacinamiento ponen en riesgo la salud. El promedio nacional de ocupantes por vivienda era de 4.7 personas, mientras que en las viviendas indgenas el promedio fue de 5.4. A partir de la informacin del Censo 2000, se determin que slo el 28.9% de las viviendas de la poblacin indgena cont de manera simultnea con los servicios de agua entubada, drenaje y electricidad; 30.4% tena dos servicios; 24.5% slo uno, y el 16.0% ninguno. A partir de esta informacin, se construy el ndice de Rezago en Infraestructura, en el cual la mitad de los municipios indgenas se encuentran con muy alto y alto grado de rezago. 211/ En ese contexto, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin IV, para ordenar que se debern: Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso al
211/
Instituto Nacional Indigenista, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, INI, Mxico, 2001. El ndice de rezago en vivienda se construy con base en cinco variables: el porcentaje de ocupantes de viviendas con techos precarios (materiales de desecho, lmina de cartn, lmina de asbesto y metlica, palma, tejamanil, madera y teja); el porcentaje de ocupantes de vivienda con paredes de materiales ligeros, naturales y precarios; el porcentaje de viviendas con piso de tierra; el porcentaje de viviendas con algn grado de hacinamiento, y el porcentaje de ocupantes de viviendas que usan lea o carbn para cocinar. El ndice de rezago en infraestructura se construy con base en los porcentajes de ocupantes de viviendas particulares que no cuentan con drenaje, agua entubada y energa elctrica.
170
financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos. 212/ Como consecuencia de esta reforma, el 27 de junio de 2006 se emiti la Ley de Vivienda, que establece en su artculo 2 que: Se considerar vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurdicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construccin, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios bsicos (), y en el 19, que se debe: Promover y fomentar las acciones que faciliten el acceso a los recursos y al financiamiento pblico y privado para el mejoramiento de vivienda de los pueblos y comunidades rurales e indgenas. 213/ Para atender la problemtica diagnosticada y cumplir con el mandato en la materia, en el PNDPI 2001-2006 se estableci el objetivo de Promover programas permanentes de medicina preventiva en las regiones indgenas que incluyan la introduccin de servicios comunitarios, tales como: agua potable, electrificacin, sistemas de drenaje, control de excretas y alcantarillado 214/; no obstante, no se definieron metas para evaluar su cumplimiento. En ese marco, el Gobierno Federal implement, a partir de 2002, el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas, a cargo del INI, posteriormente la CDI, con el propsito de Realizar obras con impacto regional en materia de construccin, ampliacin y rehabilitacin de infraestructura elctrica, de distribucin y suministro de agua potable, de drenaje y desechos sanitarios, as como de acciones de vivienda; 215/ sin embargo, no se identificaron metas para su evaluacin. En el periodo 2001-2006 se apoyaron 4,393 obras de infraestructura social bsica, mediante el programa, que beneficiaron a 3, 021,930 indgenas en obras de electrificacin, agua potable y alcantarillado; sin embargo, no se especificaron las obras por tipo de actividad, como se muestra en la tabla siguiente:
212/
Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001. Diario Oficial, Ley de Vivienda, 27 de junio de 2006. Ibid, Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la Poltica Pblica para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006.
213/ 214/ 215/
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BENEFICIARIOS DEL PIBAI EN MATERIA DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y ELECTRIFICACIN, 2002-2006 (Personas y porcentajes) 2002 Programa (1) Total Agua potable alcan-tarillado Electrificacin FUENTE: TMCA: y 276,326 187,555 88,771 (2) 523,841 377,251 146,590 (3) 632,198 342,941 289,257 (4) 1,015,652 716,338 299,314 (5) 573,913 402,841 171,072 (6) 3,021,930 2,026,926 995,004 2003 2004 2005 2006 Total Variacin [(5)/(1)-1] x100 (7) 107.7 114.8 92.7 (8) 20.0 21.1 17.8 TMCA
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria de la Poltica Pblica para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Tasa Media de Crecimiento Anual.
No obstante que los beneficiarios del programa registraron un incremento de 107.7%, con una tasa media de crecimiento anual de 20.0%, al pasar de 276,326 indgenas en 2002 a 573,913 en 2006, y acumular 3,021,930 beneficiarios en el periodo, el nmero total de beneficiarios signific el 31.7% de los 9,533,126 indgenas registrados en el Conteo de Poblacin y Vivienda en 2005. 216/ Para el trmino del periodo, no se cuantific el ndice de rezago en infraestructura, por lo que no se cont con informacin para evaluar la contribucin del Gobierno Federal, respecto de la provisin de servicios bsicos para el mejoramiento de vivienda, establecido en el mandato constitucional. El Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005 registr que el 30.4% de los indgenas careca de agua entubada; el 46.6%, de drenaje, y el 9.8%, de electricidad, como se muestra en el cuadro siguiente:
COBERTURA DE LOS SERVICIOS BSICOS EN VIVIENDAS INDGENAS, 2000 Y 2005 (Viviendas y porcentajes)
2000 Concepto Absoluto (1) Poblacin indgena Sin agua entubada Sin drenaje Sin electricidad FUENTE: 9,860,848 3,479,515 6,061,834 1,623,622 % (2) 100.0 35.3 61.5 16.5 2005 Absoluto (3) 9,533,126 2,902,508 4,445,906 931,917 % (4) 100.0 30.4 46.6 9.8 Variacin [(4)/(2)-1] x100 (5) 0.0 (13.9) (24.2) (40.6)
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
216/
Instituto Nacional de Estadstica y geografa, Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
172
Si bien se registraron decrementos en el nmero de indgenas que carecen de los servicios bsicos de agua entubada (13.7%), drenaje (24.1%) y electricidad (40.6%), respecto del ao 2000, esta poblacin present an brechas, en relacin con la poblacin no indgena, como se muestra en la grfica siguiente:
37.0 20.2
Brecha
8.1
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Los indgenas sin el servicio de agua entubada registraron una brecha de 20.2 puntos porcentuales, respecto de los no indgenas; en drenaje, de 37.0 puntos porcentuales, y en electricidad, de 8.1 puntos porcentuales. Si bien al inicio del periodo 2001-2006 se precis y cuantific la problemtica indgena en la materia, mediante el ndice de rezago en infraestructura, para el final del mismo no se realiz el seguimiento correspondiente; los programas implementados carecieron de informacin e indicadores para determinar la cobertura de las obras apoyadas, respecto del mejoramiento de vivienda y provisin de servicios bsicos, y con su implementacin se benefici al 31.7% de los 9,533,126 indgenas registrados en el Conteo General de Poblacin y Vivienda 2005. Asimismo, siguieron subsistiendo las brechas en la provisin de los servicios bsicos, ya que los indgenas sin el servicio de agua entubada registraron una brecha de 20.2 puntos
173
porcentuales, respecto de los no indgenas; en drenaje, de 37.0 puntos porcentuales, y en electricidad, de 8.1 puntos porcentuales. La CDI public el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI) 2009-2012, en donde se diagnostic que: A pesar de que los indicadores en 2005 muestran avances significativos en la dotacin del servicio de agua entubada, cobertura de energa elctrica, servicio de drenaje y disminucin del nmero de viviendas indgenas con piso de tierra, la inversin de recursos pblicos en regiones indgenas sigue presentando notables rezagos comparados con la media nacional. Para ilustrar esta situacin se destaca que a nivel nacional 12.2% de las viviendas carecen de agua entubada y 13.3% carecen de drenaje, porcentajes que se elevan a 30.4 y a 46.5% si solamente se considera las viviendas indgenas. Las viviendas que no cuentan con energa elctrica en Mxico representan 3.4%del total, sin embargo, este dato para viviendas indgenas es de 10.9%. 217/ En ese contexto, la CDI estableci el objetivo estratgico para atender el problema pblico, como se muestra a continuacin:
OBJETIVO, ESTRATEGIA E INDICADORES DEL PDPI 2009-2012 PARA LA PROVISIN DE SERVICIOS BSICOS EN LA VIVIENDA, 2009-2012 Programa PDPI 2009-2012 Ente responsable CDI Objetivo estratgico Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante el reforzamiento presupuestal, de la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia Mejorar la calidad delas viviendas de la poblacin indgena y dotarlas de servicios bsicos. Indicadores Atencin del rezago en materia de agua potable.1/ Atencin del rezago en materia de drenaje yalcantarillado.2/ Atencin del rezago en materia de electrificacin.3/ Metas 2012 57.0%
85.0%
23.0%
FUENTE: 1/ 2/ 3/
Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Se toma como referencia la poblacin estimada en 2005 de los 2,499,006 indgenas que no cuenta con el servicio o que no especific la disponibilidad del mismo conforme al II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, realizado por el INEGI. Se toma como referencia la poblacin estimada en 2005 de los 4,049,341 indgenas que no cuenta con el servicio o que no especific la disponibilidad del mismo conforme al II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, realizado por el INEGI. Se toma como referencia la poblacin estimada en 2005 de los 924,682indgenas que no cuenta con el servicio o que no especific la disponibilidad del mismo conforme al II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, realizado por el INEGI.
217/
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Programa de los Pueblos Indgenas y Medio Ambiente 20072012, Mxico, 2009.
174
Al trmino del periodo, el Gobierno Federal oper 11 programas, a cargo de tres entidades (CDI, SEDESOL y CONAGUA). En los documentos de rendicin de cuentas no se identificaron acciones, indicadores, ni metas, relativos al mejoramiento de la vivienda indgena y provisin de servicios bsicos en 8 de los 11 programas: 1. Sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en zonas rurales, a cargo de la CONAGUA; 2. Hbitat, 3. Desarrollo de zonas prioritarias, 4. Rescate de espacios pblicos, 5. Coinversin social, 6. Microrregiones, 7. Iniciativa ciudadana 3x1 y 8. Asentamientos humanos, a cargo de la SEDESOL. Asimismo, las entidades informaron que los programas no estn dirigidos a proporcionar servicios especficos a los indgenas, aunque pueden incidir en este tipo de poblacin de acuerdo con la normatividad del programa. 218/ En los otros tres programas se report lo siguiente: Mediante el Programa de Infraestructura Bsica, a cargo de la CDI, se benefici a 2,534,265 indgenas con obras de electrificacin, agua potable y alcantarillado en el periodo 20072011, como se muestra en el cuadro siguiente:
BENEFICIARIOS DEL PIBAI EN MATERIA DE ELECTRIFICACIN, AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO, 2007-2011 2007 Programa (1) Total Agua potable alcan-tarillado Electrificacin FUENTE: y 515,332 300,425 214,907 (2) 309,926 253,871 56,055 (3) 314,549 235,733 78,816 (4) 673,115 432,937 240,178 (5) 721,343 270,160 451,183 (6) 2,534,265 1,493,126 1,041,139 2008 2009 2010 2011 Total Variacin [(5)/(1)-1] x100 (7) 40.0 (10.1) 109.9 (8) 8.8 (2.6) 20.4 TMC A
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria documental: desarrollo con Identidad para los pueblos y las comunidades indgenas, 2006-2012 y las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas, Informes 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Tasa Media de Crecimiento Anual.
TMCA:
No obstante que los beneficiarios del programa registraron un incremento de 40.0%, al pasar de 515,332 indgenas en 2007 a 721,343 en 2011, el apoyo a 2,534,265 indgenas en el periodo signific el 23.5% de la poblacin indgena registrada en 2010 (10,788,615 personas). 219/ Asimismo, mediante los programas de Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa y Vivienda Rural se atendieron en conjunto a 344,918 viviendas indgenas, mediante subsidios para su
218/ 219/ bidem. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
175
mejoramiento, las cuales no fueron especificadas: el 70.9% (244,592 viviendas) con Ahorro y subsidio para la vivienda Tu Casa, y el 29.1% (100,326 viviendas) con Vivienda Rural, como se muestra en el cuadro siguiente:
SUBSIDIOS OTORGADOS POR LOS PROGRAMAS VIVIENDA TU CASA Y VIVIENDA RURAL, 2007-2011 (Subsidios y porcentajes)
2007 2008 2009 2010 2011 Total Participacin (%) Variacin [(5)/(1)-1] x100 TMCA
Programa (7) 100.0 70.9 29.1
(1) Total Vivienda Tu Casa Vivienda Rural FUENTE: 102,385 88,470 13,915
(2) 72,125 52,029 20,096
(3) 40,098 23,237 16,861
(4) 58,978 41,370 17,608
(5) 71,332 39,486 31,846
(6) 344,918 244,592 100,326
(8) (30.3) (55.4) 128.9
(9) (8.6) (18.3) 23.0
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria documental: desarrollo con Identidad para los pueblos y las comunidades indgenas, 2006-2012 y las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas, Informes 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, y la Informacin remitida mediante Oficio nm. DAF/1017/2012, del 30 de octubre de 2012, por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. Tasa Media de Crecimiento Anual.
TMCA:
Mediante los dos programas se atendi a 344,918 viviendas con subsidios para su mejoramiento, lo que signific el 14.2% del total de viviendas indgenas para 2010 (2, 426,290). 220/ Por lo que corresponde al cumplimiento de los indicadores establecidos en el PDPDI 20092012, mediante la gestin de los programas se logr un avance del 17.9% en la atencin del rezago en agua potable; 8.1%, en drenaje y saneamiento, y 29.7%, en electrificacin, como se muestra en el cuadro siguiente:
220/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena, 2010.
176

RESULTADOS DE LOS INDICADORES DEL PDPI 2009-2012 PARA EL MEJORAMIENTO DE LA VIVIENDA Y LA PROVISIN DE SERVICIOS BSICOS, 2009-2012 (Personas y porcentajes)
Poblacin con rezago 2,499,006 Metas 2012 Objetivo estratgicos Absoluto 1,424,433 Porcentaje 57.0 Resultados 2011 Absoluto 447,322 Porcentaje 17.9 Pendiente de atencin, respecto de la meta Absoluto 977,111 Porcentaje 39.1 Pendiente de atencin, respecto del total de la poblacin con rezago Absoluto 2,051,684 Porcentaje 82.1
Indicadores
Atencin del rezago en materia de agua potable Atencin del rezago en materia de drenaje y alcantarillado Atencin del rezago en materia de electrificacin
4,049,341
3,441,940
85.0
327,997
8.1
3,113,943
76.9
3,721,344
91.9
924,682
212,677
23.0
274,631
29.7
(61,954)
(6.7)
650,051
70.3
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012; la Memoria documental: desarrollo con Identidad para los pueblos y las comunidades indgenas 2006-2012; las Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indgenas, Informes 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, y el Informe de Autoevaluacin sobre el Desempeo General de la Entidad, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Dado que no se dispuso de la informacin sobre el cumplimiento de las metas para 2012, el clculo se realiz con los datos de 2011. En materia de rezago en agua potable, se logr el 17.9%, lo que signific 39.1 puntos porcentuales menos que la meta, por lo quedaron pendientes 977,111 indgenas por atender. El resultado del rezago en drenaje y alcantarillado fue menor en 76.9 puntos porcentuales, respecto de la meta de 85.0%, por lo que se dej de atender a 3, 113,943 indgenas. Si bien se cubri la meta en rezago de electrificacin establecida en el PDPI 2009-2012, respecto del total de la poblacin en rezago, no se atendi a 650,051 indgenas. Asimismo, de acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 22.0% de los indgenas careca de agua entubada; el 37.0%, de drenaje, y el 6.8% de electricidad, como se muestra en el cuadro siguiente:
177
COBERTURA DE LOS SERVICIOS BSICOS EN VIVIENDAS INDGENAS, 2005 Y 2010 (Viviendas y porcentajes) 2005 Concepto Absoluto (1) Poblacin indgena Sin agua entubada Sin drenaje Sin electricidad FUENTE: 9,533,126 2,902,508 4,445,906 931,917 % (2) 100.0 30.4 46.6 9.8 2010 Absoluto (3) 10,788,615 2,374,314 3,995,653 730,193 % (4) 100.0 22.0 37.0 6.8 Variacin [(4)/(2)-1] x100 (5) 0.0 (27.6) (20.6) (30.6)
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 200 y el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, y los Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena 2005 y 2010, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Si bien se registraron decrementos en el nmero de hogares indgenas que carecieron de los servicios bsicos de agua entubada (27.7%), drenaje (20.6%) y electricidad (30.8%), respecto de 2005, la poblacin indgena present an brechas, en relacin con la poblacin no indgena, como se muestra en la grfica siguiente:
30.2 14.9
Brecha
5.5
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
178
Los hogares indgenas sin el servicio de agua entubada registraron una brecha de 14.9 puntos porcentuales, respecto de los no indgenas; en drenaje, de 30.2 puntos porcentuales, y en electricidad, de 5.5 puntos porcentuales. En sntesis, en el periodo 2007-2012, si bien se cuantific el rezago en la provisin de servicios bsicos, el diagnstico para el mejoramiento de la vivienda fue cualitativo y no se dio seguimiento al ndice de rezago en infraestructura en la vivienda, respecto del periodo anterior. En este contexto, el Gobierno Federal implement 11 programas, de los cuales, slo 3 reportaron acciones para la poblacin indgena: Programa de Infraestructura Bsica, con el que se atendi al 23.5% de la poblacin indgena (10,788,615 personas) registrada en 2010, y los de Vivienda Tu Casa y Vivienda Rural, con los que se benefici a 344,918 viviendas con subsidios para su mejoramiento, lo que signific el 14.2% del total de viviendas indgenas en 2010 (2,426,290). Para 2010 se redujo el nmero de hogares indgenas que no contaba con los servicios bsicos de agua entubada, drenaje y electricidad, respecto de lo registrado en 2005; sin embargo, se registraron brechas de 14.9 puntos porcentuales en agua entubada, de 30.2 en drenaje y de 5.5 en electricidad, respecto de la poblacin no indgena. 2.8. Propiciar la equidad de gnero De acuerdo con el Instituto Nacional de las Mujeres, la equidad de gnero es el trato imparcial entre mujeres y hombres, de acuerdo con sus necesidades respectivas, ya sea con un trato equitativo o con uno diferenciado, pero que se considera equivalente en lo que se refiere a los derechos, los beneficios, las obligaciones y las posibilidades. En el mbito del desarrollo, el objetivo de lograr la equidad de gnero, a menudo exige la incorporacin de medidas especficas para compensar las desventajas histricas y sociales que arrastran las mujeres. 221/ Tanto en Mxico como en el mundo es sabido que las mujeres viven grandes rezagos, producto de muchos aos de discriminacin, fundamentalmente. 222/ La desigualdad entre hombres y mujeres en las comunidades indgenas se manifiesta en las actividades que son asignadas a uno y otro sexo, as como en la valoracin social de las mismas. En las comunidades indgenas las estructuras genricas son ms rgidas, tienen una marcada divisin sexual del trabajo y una abierta desigualdad en la distribucin del poder y el reconocimiento social. 223/ A pesar de que el Gobierno Federal reconoci desde 1975, durante la Conferencia Mundial sobre la Mujer, realizada en Mxico en ese ao, la necesidad de crear un espacio de
221/ 222/ 223/
Instituto Nacional de las Mujeres, http://enlamira.inmujeres.gob.mx/index.php?option=com_myblog&show=AEquidad-o-Igualdad-de-GA-nero-.html&Itemid=57. Instituto Nacional de las Mujeres, Compartiendo las mejores prcticas del Modelo de Equidad de Gnero, Mxico, 2010. Centro de estudios para el adelanto de las mujeres y la equidad de gnero, Los derechos humanos de las mujeres indgenas mexicanas: breve revisin del marco normativo, Cmara de Diputados, 2008.
179
atencin especial para la mujer, a fin de facilitar su integracin a la vida nacional, 224/ as como la obligacin legal del Estado mexicano para propiciar la equidad de gnero en la poblacin indgena, originada en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que en su artculo 3 seala que los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin a los hombres y mujeres, 225/ tuvieron que pasar 20 aos para que en 1995, se incorporara la problemtica de equidad de gnero tanto para la poblacin femenina nacional como para la poblacin femenina indgena en la agenda gubernamental. Al respecto, en los instrumentos de planeacin se incluy el diagnstico siguiente:
DIAGNSTICO CONTENIDO EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 1995-2000 PND 1995-2000 A pesar de los esfuerzos para cumplir con la disposicin constitucional de otorgar a la mujer igualdad respecto del hombre en todos los mbitos de la vida social y econmica, continan presentndose grandes obstculos para su integracin plena al desarrollo. PNDPI 1995-2000 Son las mujeres indgenas las que sufren la mayor marginacin. A los altos ndices de analfabetismo y rezago educativo, se suman las precarias condiciones laborales, problemas de salud y deficiencias nutricionales. Dentro de las comunidades indgenas, las condiciones de las mujeres han estado histricamente determinadas por costumbres que limitan su capacidad de decisin y autosuficiencia, tales como: el reparto de la herencia slo entre los varones; la exclusin de las mujeres para acceder a tierra y crdito; la imposibilidad de participar en las asambleas y otras instancias comunitarias de toma de decisiones, o los usos y costumbres tradicionales que en ocasiones se convierten en vctimas de violencia intrafamiliar. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 1991-1994, del Instituto Nacional Indigenista.
En 1995, el Gobierno Federal reconoci que prevaleca la desigualdad de las mujeres, respecto de los hombres, en todos los mbitos de la vida social y econmica; para la poblacin indgena, esa desigualdad se reflejaba en su bajo nivel educativo e ingresos econmicos. En este contexto, se definieron las bases de una poltica de equidad de gnero, como se presenta en el cuadro siguiente:
224/ 225/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, La prospectiva de gnero en las acciones de poltica pblicas dirigidas a los pueblos indgenas, Mxico 2006. Presidencia de la Repblica, Decreto Promulgatorio del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1989.
180

LNEAS DE ACCIN ESTABLECIDAS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 1995-2000 PND 1995-2000 Lnea de accin Fortalecer la familia y mejorar la condicin de la mujer. Promover un conjunto de programas y acciones para garantizar a la mujer igualdad de oportunidades de educacin, capacitacin y empleo; plena equidad en el ejercicio de sus derechos sociales, jurdicos, civiles, polticos y reproductivos; respaldo efectivo a su papel fundamental en la integracin familiar, as como en la formacin y la socializacin de sus hijos FUENTE: Lnea de accin Promover y financiar proyectos encaminados a elevar las condiciones de vida de las mujeres indgenas, tanto en materia laboral como de bienestar social. PNDPI 1995-2000
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 1995-2000.
No obstante que en el periodo 1995-2000 se defini una lnea de accin para buscar elevar las condiciones de vida de las mujeres indgenas mediante la operacin de proyectos productivos, no se operaron programas implementados dirigidos a las mujeres indgenas. 226/ A continuacin se presentan los ingresos de la poblacin indgena ocupada por sexo en 2000:
INGRESOS DE LA POBLACIN INDGENA OCUPADA POR SEXO, 2000 (Personas y porcentajes) Mujer Concepto Absoluto (1) Total de la poblacin1/ No recibe ingresos y hasta el 50% de un S.M. Ms del 50% hasta 2 S.M. Ms de 2 hasta 5 S. M. Ms de 5 hasta 10 S.M. Ms de 10 S.M. No especificado FUENTE: 1/ S.M. n.a. 634,182 258,925 253,873 64,021 11,866 3,812 41,685 Porcentaje (2) 100.0 40.8 40.0 10.1 1.9 0.6 6.6 Hombre Absoluto (3) 1,833,458 655,523 802,548 254,810 40,708 17,444 62,425 Porcentaje (4) 100.0 35.7 43.8 13.9 2.2 1.0 3.4 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. (5.1) 3.8 3.8 0.3 0.4 (3.2)
Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2000, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin ocupada de 12 aos o ms. Salario mnimo. No aplica.
226/
Instituto Nacional Indigenista, Memoria 1989-1994, Mxico, 1995.
181
De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, existan diferencias importantes en los ingresos entre las mujeres y los hombres indgenas ocupados, ya que mientras el 35.7% de los hombres indgenas ocupados no recibi ingresos o percibi hasta medio salario mnimo, este porcentaje se increment a 40.8% en las mujeres, lo que signific una brecha de 5.1 puntos porcentuales. Otro indicador que muestra las desigualdades por gnero entre la poblacin indgena es el nivel de escolaridad, como se presenta en el cuadro siguiente:
NIVEL DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN INDGENA POR SEXO, 2000 (Personas y porcentajes) Mujer Nivel de escolaridad Absoluto (1) Total de la poblacin1/ Sin escolaridad Preescolar Primaria completa Secundaria completa Medio superior Superior FUENTE: 1/ n.a. 4,347,376 1,088,000 227,718 646,908 310,434 209,298 91,497 Porcentaje (2) 100.0 25.0 5.2 14.9 7.1 4.8 2.1 Hombre Absoluto (3) 4,234,780 676,579 232,362 668,137 404,833 235,349 128,515 Porcentaje (4) 100.0 16.0 5.5 15.8 9.6 5.6 3.0 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. (9.0) 0.3 0.9 2.5 0.8 0.9
Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2000, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplica.
Mientras el 16.0% de los hombres no tena escolaridad, este porcentaje se increment a 25.0% para las mujeres, lo que represent una brecha de 9.0 puntos porcentuales. Asimismo, los porcentajes de mujeres con estudios de primaria, de secundaria, de educacin media y de educacin superior fueron inferiores, respecto de los hombres. A continuacin se presenta el porcentaje de mujeres y hombres mayores de 5 aos que no saban leer ni escribir en 2000:
182
FUENTE:
Mientras que el 22.7% (963,250) de los 4,234,780 hombres indgenas mayores de 5 aos no saba leer ni escribir; este porcentaje represent el 33.3% (1,445,878) de las 4,347,376 mujeres indgenas, lo que signific una brecha de 10.6%. En sntesis, a partir de 1995, se incorpor en la agenda pblica el problema de equidad de gnero, ya que, de acuerdo con el discurso gubernamental, existan desigualdades entre hombres y mujeres en todos los mbitos de la vida social y econmica; para el caso especfico de la poblacin indgena, esa desigualdad se reflejaba en los indicadores de condiciones laborales, rezago educativo y analfabetismo. En este contexto, el Gobierno Federal estableci que deba promover programas para garantizar a las mujeres la igualdad de oportunidades, dichos programas seran de carcter productivo; sin embargo, para el periodo 1995-2000 no se identificaron programas dirigidos a equilibrar las oportunidades laborales de las mujeres indgenas, respecto de los hombres, por lo que el Gobierno Federal no realiz acciones para la solucin del problema pblico. El Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 revel que el 35.7% de los hombres indgenas no recibi ingresos o percibi hasta medio salario mnimo, y el 16.0% no cont con instruccin escolar; porcentajes que se elevaron a 40.8% y 25.0% en las mujeres indgenas, lo que signific brechas de 5.1 y 9.0 puntos porcentuales, respectivamente. Asimismo, el 33.3% de las mujeres indgenas no saba leer ni escribir, lo que signific 10.6 puntos porcentuales ms que lo registrado por los hombres indgenas (22.7%). Para el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal seal en los documentos de planeacin de mediano plazo la problemtica siguiente:
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DIAGNSTICO CONTENIDO EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 2001-2006 PND 2001-2006 El anlisis de los grupos excluidos del desarrollo seala que los ndices extremos de pobreza se han concentrado bsicamente en la poblacin indgena y en particular en las mujeres. En la actualidad se mantienen condiciones de dependencia, subordinacin, exclusin, discriminacin y violencia en las formas de relacin entre mujeres y hombres, en los mbitos familiar, social e institucional. No existe una cultura de gnero que permita diferenciar necesidades, prioridades y condiciones de la poblacin femenina y masculina. En Mxico se observa una clara desigualdad en los ingresos de hombres y mujeres. Los ingresos promedio globales de las mujeres son aproximadamente 35% inferiores a los hombres. Esto tiene que ver con que las mujeres han recibido menos educacin y tenido menos experiencia laboral que los hombres, pero tambin a mecanismos discriminatorios propios del mercado. Es de prioridad nacional que la equidad de gnero se manifieste en igualdad de oportunidades que vayan cerrando la brecha de la desigualdad de ingresos entre hombres y mujeres. FUENTE: PNDPI 2001-2006 El trabajo de las mujeres es descalificado o no reconocido como tal, incluso por ellas mismas, pues se realiza en sus escasos tiempos libres y se considera como una extensin de la jornada de trabajo domstico. Es evidente que abatir el rezago educativo en la poblacin indgena es una tarea primordial y que implica un desafo en materia de motivacin, diseo de currculum, elaboracin de materiales y atencin con un enfoque intercultural y cercano a los intereses y necesidades de esta poblacin. Parte de este esfuerzo por llegar a un equilibrio entre la media nacional y las comunidades indgenas debe dirigirse no slo a los nios, sino tambin a reforzar las campaas de educacin para los adultos, sobre todo hacia las mujeres, quienes presentan el mayor rezago en educacin.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista.
En 2001, el Gobierno Federal seal que los ndices de pobreza extrema se concentraron bsicamente en la poblacin indgena, en particular en las mujeres, debido al trabajo descalificado o no reconocido, las brechas de desigualdad de ingresos en los gneros y al mayor rezago educativo. En ese contexto, en 2001 se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin V, para ordenar que se deber: Propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, el otorgamiento de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. 227/ Asimismo, el 2 de agosto de 2006 se public la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, que en su artculo 6 establece que: La igualdad entre mujeres y hombres implica la eliminacin de toda forma de discriminacin en cualquiera de los mbitos de la vida, que se genere por pertenecer a cualquier sexo, y en el artculo 17, que: la Poltica Nacional en
227/
Diario Oficial, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 14 de agosto de 2001.
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Materia de Igualdad entre mujeres y hombres deber establecer las acciones conducentes a lograr la igualdad sustantiva en el mbito, econmico, poltico, social y cultural. 228/ Para atender la problemtica diagnosticada por el Gobierno Federal y cumplir con el mandato en la materia, en los documentos de planeacin de mediano plazo se establecieron los objetivos siguientes:
OBJETIVOS, ESTRATEGIA Y LNEAS DE ACCIN ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 2001-2006 PND 2001-2006 Objetivo 2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades. Estrategia b. Crear las condiciones para eliminar la discriminacin y la violencia hacia las mujeres. Objetivo 3. Asegurar el desarrollo incluyente. Estrategia c. Promover el desarrollo rural y el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas de las familias de este sector mediante el apoyo a la inversin, la integracin de cadenas productivas y el desarrollo de nuevas capacidades. Esta estrategia considera como una de sus prioridades otorgar apoyo a las mujeres del sector rural que participan en la actividad productiva. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista. Objetivo 2. Impulsar la igualdad de oportunidades para el desarrollo con la finalidad de abatir la marginacin y la pobreza de los pueblos indgenas. Lnea de accin 5.1 Promover la formacin de los servidores pblicos que participan en la formulacin y ejecucin de programas y proyectos para el desarrollo de los pueblos indgenas de manera que se garantice la comprensin y el respeto a sus culturas, a sus formas especficas de organizacin y a la equidad de gnero. PNDPI 2001-2006
De conformidad con la problemtica establecida, en el PND 2001-2006 se estableci el objetivo de eliminar la discriminacin hacia las mujeres y mejorar sus condiciones socioeconmicas; no obstante, en el PNDPI 2001-2006 slo se seal la formacin de servidores pblicos que garantizaran la comprensin y el respeto de la cultura indgena y a la equidad de gnero, sin definir objetivos, estrategias, ni lneas de accin relativas a propiciar la equidad de gnero y reducir las brechas de desigualdad de ingresos y rezago educativo, como se estableci en el diagnstico. Asimismo, en los documentos de mediano plazo no se establecieron indicadores ni metas estratgicas para evaluar el diseo programtico. El Gobierno Federal oper tres programas, a cargo de la CDI y el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). El primero fue el Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI), a cargo de la CDI, que tuvo como objetivo: Colaborar de manera sustancial y permanente en la apropiacin de habilidades y capacidades de mujeres indgenas en condiciones de extrema pobreza, para que por medio de un proyecto de
228/ Diario Oficial, Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, 2 de agosto de 2006.
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organizacin productiva logren una mejora en sus condiciones de vida y posicin social, para el cual no se registraron indicadores ni metas estratgicas para su evaluacin. 229/ Mediante el programa se apoyaron 9,233 proyectos, con los que se benefici a 134,572 mujeres indgenas, el 3.9% de las 3,473,469 mujeres indgenas de 12 aos o ms. 230/ Los otros dos programas estuvieron a cargo de INMUJERES, y fueron el de Proequidad, con el objetivo de Potenciar el papel de las mujeres, ampliando en condiciones de igualdad con los hombres, su participacin en todas las esferas de la sociedad y eliminar toda forma de discriminacin en su contra; y el de Convive, con el objetivo de Generar condiciones de equidad para mujeres y hombres sobre una convivencia armoniosa, y el respeto a la dignidad de todos los grupos, sin distinciones de sexo o etnicidad. Los programas carecieron de indicadores y metas especficas para evaluar su operacin e impacto de la atencin a mujeres indgenas, as como para verificar el cumplimiento de los objetivos. 231/ Asimismo, en los documentos de rendicin de cuentas no se precisaron las acciones, los proyectos ni las beneficiarias atendidas por los programas. 232/ En el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005 no se cuantific el ndice de ingresos de la poblacin indgena por sexo que permitiera conocer en qu medida mejoraron las mujeres indgenas en este tema. A continuacin se presenta el nivel de escolaridad:
NIVEL DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN INDGENA POR SEXO, 2005 (Personas y porcentajes) Mujer Nivel de escolaridad Total de la poblacin Sin escolaridad Preescolar Primaria completa Secundaria completa Medio superior Superior FUENTE: 1/ n.a.:
1/
Hombre Absoluto (3) 4,136,760 569,157 198,649 676,521 512,678 307,754 148,560 22.0 4.5 15.9 10.1 6.5 2.8 Porcentaje (4) 100.0 13.8 4.8 16.4 12.4 7.4 3.6 (2) 100.0
Diferencia (4)-(2) (5) n.a. (8.2) 0.3 0.5 2.3 0.9 0.8
Absoluto (1) 4,288,268 944,544 191,455 680,478 431,032 278,926 121,614
Porcentaje
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplica.
229/
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006, Mxico, 2007; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 2001-2006, y Testimonio y experiencias de promotoras indgenas del Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, Mxico, 2010. bidem. Op. Cit. Op. Cit.
230/ 231/ 232/
186
El 22.0% de las 4,288,268 mujeres indgenas de 5 aos o ms no cont con una instruccin escolar, lo que signific 3.0 puntos porcentuales menos que lo registrado en 2000 (25.0%). Adems, el 22.0% de las mujeres indgenas sin escolaridad registraron una brecha de 8.2 puntos porcentuales, respecto de los hombres indgenas (13.8%). A continuacin se presenta el porcentaje de mujeres y hombres mayores de 5 aos que no saban leer ni escribir en 2005:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En materia de analfabetismo, en 2005, de las 4,288,268 mujeres indgenas de 5 aos o ms, el 30.6% no saba leer ni escribir, 2.7 puntos porcentuales menos que lo obtenido en 2000 (33.3%). Respecto de los hombres indgenas que no saban leer y escribir, se registr una brecha de 8.9 puntos porcentuales. En sntesis, si bien en el periodo 2001-2006 se precis que los ndices de pobreza extrema se concentraron bsicamente en la poblacin indgena, en particular en las mujeres, debido al trabajo descalificado o no reconocido, las brechas de desigualdad de ingresos en los gneros, y al mayor rezago educativo; los tres programas implementados por el Gobierno Federal tuvieron un alcance marginal, ya que con uno (POPMI, a cargo de la CDI), se atendi al 3.9% (134,572) de las 3,473,469 mujeres indgenas de 12 aos o ms, y en los otros dos no se precisaron las acciones, los proyectos ni las beneficiarias atendidas. Asimismo, los programas carecieron de indicadores y metas para evaluar su operacin y el cumplimiento de los objetivos, por lo que no se pudo determinar el impacto en la solucin del problema pblico. De acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, el 22.0% de los mujeres indgenas mayores de 5 aos no contaron con instruccin escolar y 30.6% no saban leer ni escribir, lo que signific decrementos de 3.0 y 2.7 puntos porcentuales, en relacin con lo obtenido en
187
2000, respectivamente. Asimismo, el 22.0% de las mujeres indgenas sin escolaridad, registraron una brecha de 8.2%, respecto de lo obtenido por los hombres indgenas (13.8%); mientras que en materia de analfabetismo, se registr una brecha de 8.9 puntos porcentuales. Para la administracin 2007-2012, en el diagnstico se identific lo siguiente:
DIAGNSTICO CONTENIDO EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 2007-2012 PND 2007-2012 Las mujeres indgenas conforman el sector de la poblacin femenina ms vulnerable de nuestro pas, pues histricamente han sido discriminadas y afectadas por la pobreza, lo que se ha traducido en: Menores oportunidades para acceder a la educacin y los mnimos niveles de bienestar. Violencia de gnero, lo que se entrecruza con las condiciones de alta marginacin social y econmica. PNDPI 2009-2012 Las mujeres indgenas representan el sector de la poblacin femenina que acumula mayores rezagos sociales de nuestro pas. Esta iniquidad se traduce en: Condiciones de alta marginacin social y econmica que, si bien en su mayora afectan a los pueblos indgenas, para el caso de las mujeres se agudizan de manera notable.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 2009-2012, del Instituto Nacional Indigenista.
Para 2007, el Gobierno Federal seal que las mujeres indgenas contaban con menores oportunidades para acceder a los mnimos niveles de bienestar, entre ellos la educacin. En 2009, la CDI estableci en el PDPI 2009-2012 que la poblacin indgena femenina acumulaba los mayores rezagos sociales, que se traducen en la alta marginacin social y econmica. En este contexto, el Estado mexicano defini la base de poltica de equidad de gnero, que se presenta a continuacin:
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OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y LNEAS DE ACCIN ESTABLECIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL EN LA PROGRAMACIN DE MEDIANO PLAZO, EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 2007-2012 PND 2007-2012 Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminacin por motivos de gnero y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1. Construir polticas pblicas con perspectiva de gnero de manera transversal en toda la Administracin Pblica Federal, y trabajar desde el Ejecutivo Federal, en el mbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible tambin en los gobiernos estatales y municipales. Objetivo 2. Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante el reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia 2.1 Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, condiciones para incrementar la produccin y el empleo bien remunerado en las regiones indgenas del pas, mediante proyectos de desarrollo econmico que consideren, valoren y conserven los potenciales y las riquezas con los que cuentan los pueblos y las comunidades indgenas. Lnea de accin 2.1.2 Fomentar la organizacin y las capacidades de la poblacin indgena que vive en localidades dispersas, con nfasis en la igualdad de gnero. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 2009-2012, del Instituto Nacional Indigenista. PNDPI 2009-2012
En el PND 2007-2012 se precis que las mujeres indgenas contaban con menores oportunidades para acceder a los mnimos niveles de bienestar; al respecto, se estableci la estrategia de construir polticas pblicas con perspectiva de gnero, sin definir la temtica de las polticas ni precisar acciones especficas para las mujeres indgenas; mientras que en el PNDPI 2007-2012, slo se estableci la lnea de accin: Fomentar la organizacin y las capacidades de la poblacin indgena, con nfasis en la igualdad de gnero, sin precisar una lnea de accin, respecto de la disminucin de la alta marginacin social y econmica que sufren las mujeres indgenas. Asimismo, en los documentos de mediano plazo no se establecieron indicadores ni metas para evaluar los objetivos planteados. En ese contexto, el Gobierno Federal implement cinco programas, a cargo de la Secretara de Economa (SE), la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), la CDI e INMUJERES, para atender a la poblacin indgena en materia de equidad de gnero; sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se identific el nmero de beneficiarios de todos los programas y de todos los ejercicios fiscales, como se muestra en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS Y MUJERES INDGENAS ATENDIDAS EN MATERIA DE EQUIDAD DE GNERO, 2007-2011 (Personas y porcentajes) 2007 Entidad Programa (1) Total CDI Organizacin productiva para mujeres indgenas Acciones para la igualdad de gnero con la poblacin indgena SRA SE Mujer en el sector agrario Fondo de microfinanciamiento a mujeres rurales Proequidad 103,597 19,134 (2) 44,703 26,293 (3) 35,298 25,053 (4) 101,387 28,356 (5) 94,113 43,460 (6) 379,098 142,296 2008 2009 2010 2011 Total Variacin TMCA [(5)/(1)-1] (((5/1)^(1/4)1)*100) x100 (7) (9.2) 127.1 (8) (2.4) 22.8
n.a.
n.a.
n.d.
61,798
35,441
97,239
n.c.
n.c.
n.d 84,463 n.d.
13,818 4,592 n.d.
7,881 n.d. 2,364
11,233 n.d. n.d.
11,474 n.d. 3,738
44,406 89,055 6,102
n.c. n.c. n.c.
n.c. n.c. n.c.
INMUJERES FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria documental, Desarrollo con identidad para los pueblos y comunidades indgenas 2006-2012 y en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007-2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. No cuantificable. No determinado.
n.c. n.d.
Mediante los programas se atendi un acumulado en el periodo 2007-2011, de 379,098 mujeres indgenas, con un tasa media de crecimiento anual negativa de 2.4%, al pasar de 103,597 mujeres indgenas en 2007 a 94,113 en 2011. Asimismo, las 94,113 mujeres atendidas en 2011 significaron el 2.3% del total de la poblacin indgena femenina de 12 aos o ms (4,028,893 mujeres indgenas). 233/ Al igual que en el periodo anterior, el INEGI no cuantific el ndice de ingresos de la poblacin indgena por sexo en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, para evaluar en qu medida mejoraron las mujeres indgenas en este tema. A continuacin se presenta el nivel de escolaridad:
233/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
190

NIVEL DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN INDGENA POR SEXO, 2010 (Personas y porcentajes) Mujer Concepto Absoluto (1) Total de la poblacin1/ Sin escolaridad Preescolar Primaria completa Secundaria completa Medio superior Superior FUENTE: 1/ n.a.: 4,899,203 917,868 265,887 772,096 589,283 393,842 191,507 Porcentaje (2) 100.0 18.7 5.4 15.8 12.0 8.0 3.9 Hombre Absoluto (3) 4,721,343 555,523 273,703 759,859 670,278 424,034 213,388 Porcentaje (4) 100.0 11.8 5.8 16.1 14.2 9.0 4.5 Diferencia (4)-(2) (5) n.a. (6.9) 0.4 0.3 2.2 1.0 0.6
Elaborado por la ASF, con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Comprende a la poblacin de 5 aos o ms. No aplica.
El 18.7% de las 4,899,203 mujeres indgenas de 5 aos o ms no contaron con una instruccin escolar, lo que signific 3.3 puntos porcentuales menos que lo registrado en 2005 (22.0%). No obstante, el 18.7% de las mujeres indgenas sin escolaridad registr una brecha de 6.9 puntos porcentuales, respecto de los hombres indgenas (11.8%). A continuacin se presenta el porcentaje de mujeres y hombres mayores de 5 aos que no saba leer ni escribir en 2010:
191
FUENTE:
De las 4,899,203 mujeres indgenas de cinco aos o ms que haba en 2010, el 27.1% no saba leer ni escribir, 3.5 puntos porcentuales menos que lo obtenido en 2005 (30.6%). Respecto de los hombres indgenas que no saban leer y escribir, se registr una brecha de 7.8 puntos porcentuales. En sntesis, en el periodo 2007-2012, se diagnostic que la poblacin indgena femenina acumula los mayores rezagos sociales, que se traducen en la alta marginacin social y econmica y que cuentan con menores oportunidades para acceder a los mnimos niveles de bienestar, entre ellos la educacin. En este contexto, el Gobierno Federal implement 5 programas que, para 2011, atendieron a 94,113 mujeres indgenas, lo que represent slo el 2.3% del total de la poblacin indgena femenina de 12 aos o ms (4,028,893 mujeres indgenas). Los programas carecieron de indicadores y metas para evaluar su operacin y el cumplimiento de los objetivos, por lo que no es posible verificar el impacto en la solucin del problema pblico. Si bien, de acuerdo con el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, el 18.7% de los mujeres indgenas mayores de 5 aos no cont con instruccin escolar y 27.1% no saba leer ni escribir, lo que signific decrementos de 3.3 y 3.5 puntos porcentuales de lo obtenido en 2000, respectivamente, an subsistan las brechas, ya que el 18.7% de las mujeres indgenas sin escolaridad represent 6.9 puntos porcentuales ms que lo obtenido por los hombres indgenas (11.8%); mientras que en materia de analfabetismo, se registr una brecha de 7.8 puntos porcentuales, por lo que el problema pblico no se solucion, ya que las brechas registradas reflejan que las mujeres indgenas an conforman el sector de la poblacin femenina ms vulnerable de nuestro pas.
192
2.9.
Construir vas de comunicacin terrestre
Las vas de comunicacin son el medio de transporte para las personas y mercanca de un lugar a otro, y son terrestres, martimos o areos. Dentro de las vas de comunicacin terrestre, las carreteras tienen mayor importancia para las localidades rurales, ya que se asocian con el crecimiento econmico. El aprovechamiento de los recursos naturales y las materias primas, as como el desarrollo de zonas con potencial productivo, comercial y turstico ha sido posible por la disponibilidad de infraestructura carretera, ya que no hay actividad econmica o social que no est relacionada, directa o indirectamente, con el transporte, su equipamiento y su infraestructura. Por el contrario, la falta de infraestructura ha restado productividad a algunas regiones y actividades econmicas. En ocasiones, esto ha contribuido a la marginacin de grupos de poblacin que no pudieron aprovechar los beneficios del progreso. 234/ A pesar de que la red carretera en Mxico, medida en kilmetros, es aceptable, ya que asciende a 356,945, 235/ existe un importante nmero de localidades dispersas que carece de vas de comunicacin terrestre. La poblacin indgena, que en su mayora habita en localidades rurales, presenta un importante rezago en infraestructura carretera. El rezago en infraestructura carretera se refiere a las localidades ubicadas a ms de 3 kilmetros de un camino pavimentado. En 2005, vivan 2.9 millones de indgenas en localidades con este tipo de rezago, el 30.5% de los 9.5 millones de indgenas que habitaban en el pas en ese ao. 236/ El problema de rezago en infraestructura carretera en las localidades indgenas ha sido constante en la historia del pas, ya que el criterio para la construccin de una carretera era predominantemente, el econmico. Al respecto, en los documentos de planeacin del periodo 1989-1994, se diagnostic lo siguiente:
234/ 235/ 236/
Secretara de Comunicaciones y Transportes, Programa Nacional de Modernizacin de la Infraestructura del Transporte 1991-1994, SCT, 1991. Secretara de Comunicaciones y Transportes, Direccin General De Conservacin De Carreteras, Conferencia: Contratos Plurianuales de Conservacin de Carreteras, 26 de agosto 2011 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, CDI, Mxico, 2010.
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PROBLEMTICA DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA DE LAS LOCALIDADES INDGENAS IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DE MEDIANO PLAZO DEL PERIODO 1989-1994 PND 1989-1994 Programa Nacional de Modernizacin de la Infraestructura del Transporte 1991-1994 Existe la necesidad de incrementar la cobertura de las redes alimentadoras y rurales, as como la construccin de enlaces transversales, a fin de mejorar la integracin de regiones y ncleos de poblacin. PNDPI 1991-1994
El crecimiento amplio y sostenido de la actividad econmica slo es posible con el crecimiento amplio y sostenido de la infraestructura.
La demanda indgena de obras de infraestructura se concentra en la apertura de caminos. La condicin de aislamiento terrestre es una constante en la mayora de las regiones indgenas. La demanda para la apertura, rehabilitacin y conservacin de caminos suma 7,920 kilmetros.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989; en el Programa Nacional de Modernizacin de la Infraestructura del Transporte 1991-1994, de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico, 1991, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1990.
En el periodo 1989-1994, la infraestructura carretera era vista como una condicin para potenciar la economa; respecto de las localidades indgenas, se estim que la demanda de apertura, rehabilitacin y conservacin de caminos era de 7,920 kilmetros; sin embargo, esta estimacin no se tradujo en el nmero de localidades con rezago. Ante este diagnstico, el Gobierno Federal defini las directrices que dirigiran en ese periodo la poltica de infraestructura carretera en el pas, dentro de la cual se consideraban los problemas de la poblacin indgena, como se presenta a continuacin:
POLTICADE INFRAESTRUCTURA CARRETERA DE LAS LOCALIDADES INDGENAS, 1989-1994 PND 1989-1994 Programa Nacional de Modernizacin de la Infraestructura del Transporte 1991-1994 Estrategia Cooperacin con los gobiernos de los estados y fomento de la participacin social, referente a la construccin de obras de infraestructura de transporte por medio del programa Solidaridad, que considere acciones y recursos de los diferentes mbitos de gobierno y de los sectores social y privado, as como de los particulares beneficiados por las obras. PNDPI 1991-1994
Objetivo Atender, de manera prioritaria, la construccin de la infraestructura que facilite la provisin de los servicios de comunicaciones y transportes indispensables para la poblacin de bajos ingresos.
Lnea de accin La comunicacin terrestre en las zonas indgenas requiere un programa especial para satisfacer las demandas indgenas y aprovechar sus ofertas de participacin con fuerza de trabajo y materiales locales.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989; en el Programa Nacional de Modernizacin de la Infraestructura del Transporte 1991-1994, de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico, 1991, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1990.
Para atender el rezago terrestre en zonas indgenas, se implement el Programa de Infraestructura Social y Caminos, a cargo del INI; sin embargo, no se identific ningn
194
programa dirigido a la poblacin indgena operado por la Secretara de Comunicaciones y Transportes. El programa operado por el INI, se describe en el cuadro siguiente:
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y CAMINOS, 1989-1994 Programa Objetivo Poblacin objetivo Apoyos
Programa de infra- Realizar obras de infraestructura Comunidades indgenas que Construccin de caminos; sisteestructura social y en las comunidades indgenas que viven en situaciones de po- mas de agua potable; mejoracaminos, INI viven en situaciones de pobreza y breza y pobreza extrema. miento de la vivienda; electripobreza extrema, para elevar su ficacin con fuentes alternas de calidad de vida. energa, y construccin de calles, drenajes, canchas deportivas y plazas cvicas. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
El Programa de Infraestructura Social y Caminos consista en la gestin, por parte del INI ante la SEDESOL, para obtener recursos solicitados por las comunidades indgenas organizadas en Comits Locales de Solidaridad, a fin de realizar obras; sin embargo, no se cuantific a la poblacin objetivo del programa; no se definieron metas e indicadores para su evaluacin, y en los documentos de rendicin de cuentas no se report informacin sobre los resultados del programa, por lo que se desconoca el impacto de la poltica para abatir el rezago carretero en localidades indgenas. En sntesis, en el periodo 1989-1994, se identific que exista un rezago carretero importante en localidades indgenas, lo que limitaba su crecimiento econmico. Si bien se estim que en las localidades indgenas exista una demanda para la apertura, rehabilitacin y conservacin de caminos de 7,920 kilmetros, no se identificaron las localidades que presentaban rezago carretero. En ese contexto, se implement el Programa de Infraestructura Social y Caminos, a cargo del INI, para el cual no se cuantific la poblacin objetivo, no se definieron metas e indicadores para su evaluacin, y en los documentos de rendicin de cuentas no se reportaron los resultados del programa, por lo que no es posible determinar el impacto de sus acciones para abatir el rezago carretero en las localidades indgenas. En 1995, el problema de rezago en infraestructura carretera de las localidades indgenas persista; al respecto, en la planeacin nacional se diagnostic lo siguiente:
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PROBLEMTICA DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA DE LAS LOCALIDADES INDGENAS IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 1995-2000 PND 1995-2000 Programa de Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000 Existen regiones en que no se han construido enlaces transversales para mejorar la comunicacin interregional. La red alimentadora presenta tambin claras insuficiencias, al igual que la red de caminos rurales, cuya extensin y condiciones de servicio son limitadas. FUENTE: En materia de infraestructura carretera los rezagos son evidentes tanto en la extensin como en el estado actual de conservacin de la red federal; en la discontinuidad de los principales ejes troncales; en la falta de libramientos, y en la insuficiente cobertura y mantenimiento de los caminos rurales. Las carencias de obras de infraestructura social y servicios pblicos sigue siendo un problema fundamental para las comunidades indgenas del pas, pues inhibe en gran medida sus posibilidades de lograr un desarrollo integral. PNDPI 1995-2000
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 1995-2000, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1995; en el Programa de Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000, de la Secretara de comunicaciones y Transportes, Mxico, 2005, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
En los documentos de planeacin se determin que son evidentes los rezagos en infraestructura carretera en las comunidades indgenas; no obstante, no se cuantific el problema, ni se identificaron las localidades y los pueblos indgenas con rezago carretero. Pese a la carencia de un diagnstico preciso sobre el rezago carretero en localidades indgenas, el Gobierno Federal dise una poltica que buscaba resolver este problema, como se describe a continuacin:
DEFINICIN DE LA POLTICA DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA PARA LAS LOCALIDADES INDGENAS, 1995-2000 PND 1995-2000 Programa de Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000 Objetivo Promover un crecimiento econmico vigoroso y sustentable que fortalezca la soberana nacional, y redunde en favor tanto del bienestar social de todos los mexicanos, como de una convivencia fincada en la democracia y la justicia. Lnea de accin Infraestructura e insumos bsicos. Ser necesario modernizar y ampliar las carreteras troncales, sujetando la construccin de nuevos ejes a las necesidades de desarrollo interregional. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 1995-2000, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1995; en el Programa de Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000, de la Secretara de comunicaciones y Transportes, Mxico, 2005, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995. Objetivo Conservar, modernizar y ampliar la infraestructura del transporte y las comunicaciones, a fin de impulsar el crecimiento econmico, la integracin regional y el desarrollo social. Lnea de accin Satisfaccin de necesidades. Cubrir los requerimientos fundamentales de infraestructura. PNDPI 1995-2000
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La poltica definida por el Gobierno Federal en el periodo 1995-2000 tena como fin la ampliacin de la infraestructura regional, como base para el desarrollo de los pueblos indgenas; para ello oper el Programa de Infraestructura Social Bsica para los Pueblos Indgenas (PIBAPI), a cargo del INI, con las caractersticas siguientes:
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL BSICA PARA LOS PUEBLOS INDGENAS, 1995-2000 Programa Objetivo Contribuir en el desarrollo social y econmico de los pueblos y comunidades indgenas, con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos, mediante la ejecucin de obras de infraestructura bsica. Poblacin Objetivo Comunidades indgenas de ms alta marginacin sin atencin de las instituciones sectoriales correspondientes, ni de los gobiernos estatales o municipales. Apoyos Conformacin de Comits de Obra, se dan las condiciones para la transferencia de funciones, tanto en la realizacin de la obra como en su operacin.
PIBAPI
FUENTE:
El PIBAPI, siendo un programa de construccin de infraestructura, no cont con un diagnstico especfico sobre la condicin en la que se encontraban los caminos de las comunidades indgenas; asimismo, no se cuantific a su poblacin objetivo, ni se definieron metas e indicadores para medir el impacto de sus acciones en la atencin del problema de rezago carretero. Mediante el PIBAPI, se construy un total de 745.5 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas, como se presenta en el cuadro siguiente:
KILMETROS DE CAMINOS RURALES CONSTRUIDOS MEDIANTE EL PIBAPI, 1995-2000 Ao Total 1995 1996 1997 1998 1999 2000 FUENTE: Kilmetros de caminos rurales 745.5 23.0 157.0 437.0 50.0 71.5 7.0
Elaborado por la ASF, con base enla Memoria 1995-2000, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2001.
No obstante los resultados reportados por el INI, no es posible valorar lo que representan los 745.5 kilmetros de caminos rurales construidos en localidades indgenas, debido a que no se cuantific el nmero de localidades indgenas que presentaban rezago carretero. En sntesis, en 1995 se consider en los instrumentos de planeacin nacional que en las comunidades indgenas existan rezagos en infraestructura carretera; no obstante, no se
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cuantific el nmero de localidades y de pueblos indgenas que presentaban dicho rezago. En ese contexto, se oper el Programa de Infraestructura Social Bsica para los Pueblos Indgenas (PIBAPI), a cargo del INI, que siendo un programa de construccin de infraestructura, no cont con un diagnstico especfico sobre las condiciones en las que se encontraban los caminos de las comunidades indgenas y, si bien mediante el PIBAPI se construyeron 745.5 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas , no es posible valorar el resultado dado que no existe una cuantificacin del problema. En 2001, el rezago en caminos rurales en las localidades indgenas segua siendo incluido en la agenda pblica, y as se diagnostic en los documentos de planeacin:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA EN LOCALIDADES INDGENAS IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2001-2006 PND 2001-2006 La expansin de la red de carreteras y caminos ha favorecido la integracin nacional; sin embargo, an subsisten aproximadamente 65,000 localidades de menos de 500 habitantes que estn aisladas o dispersas, que no tienen acceso fcil a ningn camino o carretera pavimentada. Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006 Los principales aspectos de la problemtica de la red federal de carreteras son el deficiente estado fsico en que se encuentra, la todava insuficiente cobertura y el mal estado de los caminos rurales. Por ello, existe el doble desafo de seguir extendiendo la cobertura de la red, tan importante para la vida de las comunidades rurales y para la vinculacin productiva regional, y asegurar, a la vez, la adecuada conservacin del vasto nmero de caminos existentes. PNDPI 2001-2006 Las localidades indgenas de Mxico se caracterizan por su dispersin, su difcil acceso y su aislamiento geogrfico. La mayora slo cuenta con brechas, caminos de herradura y, en menor medida, con caminos de terracera que en poca de lluvias son intransitables. Tal situacin provoca desabasto durante estos periodos, retraso en la operacin de programas institucionales por la dificultad de acceso, altos costos de rehabilitacin de tramos y de traslado de los pobladores, cancelacin de obras de electrificacin y sistemas de agua, as como dificultad para la comercializacin de la produccin local. La falta de caminos contribuye a perpetuar el ciclo de coyotaje, acaparamiento y dependencia de los agricultores, pescadores o artesanos indgenas, respecto de los acaparadores, caciques e intermediarios regionales. Tambin impide el acceso oportuno a servicios de salud, al abasto de medicamentos y la atencin de urgencias mdicas.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001; en elPrograma Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006, de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico, 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2002.
Para el periodo 2001-2006, el diagnstico del Gobierno Federal se centr en dos aspectos: la cobertura carretera y el mal estado en el que se encontraban los caminos existentes. No obstante que se estim la existencia de 65,000 localidades de menos de 500 habitantes que presentaban rezago carretero, no se especific cuntas de ellas son indgenas. Para atender el rezago carretero de las localidades rurales, entre ellas las indgenas, el Gobierno Federal defini las directrices de la poltica en materia de infraestructura:
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DEFINICIN DE LA POLTICA DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA EN LOCALIDADES INDGENAS, 2001-2006 PND 2001-2006 Objetivo Mejorar los niveles de educacin y bienestar de los mexicanos Estrategia Disear y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores que provocan su transmisin generacional, que amplen el acceso a la infraestructura bsica y brinden a los miembros ms desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad. FUENTE: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006 Objetivo Ampliar la cobertura y accesibilidad de la infraestructura carretera para toda la poblacin. Lnea estratgica Acordar programas integrales de inversin en carreteras con los gobiernos de los estados. Lnea de accin Programa Nacional de Construccin de Caminos Rurales y Alimentadores. PNDPI 2001-2006 Lnea de accin Superacin de los rezagos. Promover la creacin, rehabilitacin y consolidacin de una red carretera y de caminos para la comunicacin terrestre en las zonas indgenas.
Elaborado por la ASF, con base enel Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001; en el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006, de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico, 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2002.
La ampliacin de la cobertura carretera ha sido una constante de la poltica de infraestructura en las localidades indgenas que, para 2001, adquiri carcter de obligatorio para el Estado mexicano, ya que el artculo 2o.constitucional estableci que: La Federacin, los Estados y los Municipios () tienen la obligacin de: Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin. En este contexto, el Gobierno Federal oper dos programas, que se describen en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA EN LOCALIDADES INDGENAS, 2001-2006 Programa Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAPI), CDI Objetivo Contribuir en el desarrollo social y econmico de los pueblos y comunidades indgenas, con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus la derechos, mediante ejecucin de obras de infraestructura bsica. Impulsar y apoyar la construccin, modernizacin, reconstruccin y conservacin de los caminos rurales y alimentadores para coadyuvar al desarrollo econmico y social de las pequeas comunidades; facilitar su acceso a los servicios de salud y educacin; generar empleos e inducir el intercambio de productos y servicios. Poblacin Objetivo Comunidades de ms alta marginacin sin atencin de las instituciones sectoriales correspondientes, ni de los gobiernos estatales o municipales. Apoyos Conformacin de Comits de Obra, se dan las condiciones para la transferencia de funciones, tanto en la realizacin de la obra como en su operacin.
Programa Caminos Rurales y Carreteras Alimentadoras - Obras a Contrato, SCT
Habitantes de comunidades rurales ubicadas en municipios con muy alto o alto grado de marginacin; considerados como microrregiones, de acuerdo a los ndices establecidos por CONAPO, y/o en zonas indgenas, que requieran atencin de un camino rural o alimentador, que les permita satisfacer sus necesidades de transporte.
Construccin, modernizacin de tramos prioritarios, realizacin de trabajos de reconstruccin y conservacin de la red de caminos rurales y alimentadores.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Si bien ambos programas dirigan sus acciones a atender el rezago carretero de las localidades indgenas, ninguno cuantific a sus localidades objetivo, ni defini metas e indicadores para medir el impacto en la atencin del rezago. En el periodo 2001-2006, mediante el PIBAPI se construyeron o rehabilitaron 1,334.2 kilmetros de caminos rurales y, mediante el Programa Caminos Rurales, se construyeron o modernizaron 5,777.3 kilmetros de caminos en localidades indgenas; sin embargo, no se dispuso del porcentaje particular por cada accin realizada, como se muestra en el cuadro siguiente:
KILMETROS DE CAMINOS RURALES CONSTRUIDOS, REHABILITADOS O MODERNIZADOS POR PROGRAMA, 2001-2006 (Kilmetros) Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total FUENTE: 1,334.2 1,334.2* PIBAPI n.d. Programa Caminos Rurales n.d. n.d. n.d. n.d. 4,269.6 1,507.7 5,777.3
para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006 y en las Acciones del Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes 20012006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. El dato abarca el periodo 2002-2006.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria de la poltica pblica
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En conjunto, el PIBAPI, a cargo de la CDI, y el Programa Caminos Rurales, a cargo de la SCT, construyeron, rehabilitaron o modernizaron 7,111.5 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas; sin embargo, en ninguno de los programas se presentaron resultados por localidad y por tipo de accin, por lo que no es posible evaluar su impacto en el abatimiento del rezago carretero en las localidades indgenas. En sntesis, en el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal estim la existencia de aproximadamente 65,000 localidades de menos de 500 habitantes en rezago carretero; sin embargo, no identific cuntas de ellas eran indgenas. Aun sin un diagnstico especfico sobre el rezago en localidades indgenas, se operaron dos programas dirigidos a atender el rezago carretero, uno a cargo de la CDI y otro a cargo de la SCT. De acuerdo con los documentos de rendicin de cuentas, en conjunto construyeron, rehabilitaron y modernizaron 7,111.5 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas; sin embargo, no se precis cuntos kilmetros se construyeron, cuntos se rehabilitaron y cuntos se modernizaron; adems, no se presentaron resultados por localidad, por lo que no es posible evaluar el impacto de los programas en el abatimiento del rezago carretero de las localidades indgenas. No obstante los kilmetros de caminos construidos, rehabilitados o modernizados en el periodo 2001-2006, el rezago carretero a 2007 continuaba siendo un problema incluido en la agenda pblica. En el PND 2007-2012, se estableci que: la comunicacin terrestre y las telecomunicaciones son factores determinantes para mejorar las condiciones de vida de los indgenas y para facilitar su desarrollo. Uno de los principales problemas que enfrentan es su dispersin y aislamiento geogrfico. Segn informacin disponible, 2.5 millones de indgenas viven en localidades ubicadas a ms de 3 kilmetros de distancia de caminos pavimentados o revestidos. Es necesario encontrar soluciones para que las localidades pequeas y con poca poblacin tengan comunicaciones terrestres, pues la relacin costobeneficio que determina la elegibilidad no puede ser el factor que determine las posibilidades de desarrollo de sus habitantes. Por la falta de vas de comunicacin eficientes, las poblaciones indgenas enfrentan problemas de abasto, traslado de personas, comercializacin de la produccin local, acceso a los servicios de salud en caso de emergencia, acceso cotidiano a los servicios educativos y dificultades para que los programas institucionales operen con eficiencia. Asimismo, en el PND 2007-2012 se determin que en 2005 existan 12,812 localidades con 40.0% y ms de poblacin indgena que se encontraba a ms de 3 kilmetros de un camino pavimentado o revestido y 8,880 localidades con menos de 40.0% de poblacin indgena en esa misma situacin, lo que suma un total de 21,692 localidades que presentan rezago carretero, en ellas habitan aproximadamente 3.1 millones de indgenas, como se presenta en el cuadro siguiente:
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REZAGO CARRETERO EN LOCALIDADES INDGENAS, 2005 Total % Poblacin total (habitantes) Localidades de la integracin territorial 2000, INEGI Localidades a ms de 3 km de caminos pavimentados y revestidos Localidades de 40% y ms de poblacin indgena Localidades con menos de 40% de poblacin indgena Localidades sin poblacin indgena Localidades a menos de 3 km de caminos pavimentados y revestidos Localidades de 40% y ms de poblacin indgena Localidades con menos de 40% de poblacin indgena Localidades sin poblacin indgena FUENTE: Poblacin Indgena (habitantes) 10,131,350 3,089,671 2,545,117 544,554 0 7,041,679 4,349,659 2,692,020 0
199,391 86,311 12,812 8,880 64,619 113,080 10,272 19,466 83,342
100.0 43.3 14.8 10.3 74.9 56.7 9.1 17.2 73.7
97,483,412 16,597,827 2,753,199 11,371,383 2,473,245 80,885,585 5,309,238 70,808,736 4,767,611
Elaborado por la ASF, con base enel Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Cobertura Nacional de carreteras del Instituto Mexicano del Transporte, carreteras pavimentadas 2005, y en el Sistema de indicadores sobre poblacin indgena en Mxico, carreteras de terracera, 1997,del Censo de Poblacin y Vivienda 2000, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En congruencia con el PND, en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI) 2009-2012 se determin que: uno de los principales problemas que enfrenta la poblacin indgena es la dispersin y el aislamiento geogrfico. Segn informacin disponible en 2005, 2.9 millones de indgenas vivan en localidades ubicadas a ms de 3 km de algn camino. Si bien en los instrumentos de planeacin se realiza una cuantificacin del problema, en trminos de la poblacin que habita en localidades con rezago en infraestructura carretera, las cifras no son consistentes, toda vez que en el PND se estableci que 2.5 millones de indgenas habitaban en localidades en situacin de rezago de infraestructura carretera, pero en el cuadro en el que se presentan los datos sobre el rezago carretero del mismo documento suman 3.1 millones de indgenas en localidades con dicho rezago, y en el PDPI se estableci que eran 2.9 los millones de indgenas en esa situacin. No obstante la inconsistencia del diagnstico, para el periodo 2007-2012, el Gobierno Federal defini las directrices de la poltica de infraestructura carretera para las localidades indgenas, como se presenta en el cuadro siguiente:
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POLTICA DE INFRAESTRUCTURA PARA LAS LOCALIDADES INDGENAS, 2007-2012 PND 2007-2012 Objetivo Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones histricas y enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad. Estrategia Fortalecer sustancialmente la infraestructura bsica en las regiones indgenas. Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012 Estrategia Construir y modernizar la red de caminos rurales y alimentadores con objeto de facilitar el acceso a los servicios bsicos a toda la poblacin rural en especial a la de escasos recursos y promover un desarrollo social equilibrado. Objetivo Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena a travs del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia Promover las rutas de acceso de las poblaciones indgenas a una red de corredores troncales, carreteras alimentadoras y caminos rurales en regiones indgenas que faciliten el acceso a los servicios y fomente la produccin. Lneas de accin Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, la construccin y modernizacin de caminos rurales y alimentadores, que se articulen a los corredores troncales, as como la construccin de puentes prioritarios que mejoren los ndices de accesibilidad para las comunidades indgenas en un esquema de sustentabilidad. Promover la conservacin y rehabilitacin de caminos rurales y alimentadores. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010. PDPI 2009-2012
El objetivo central de la poltica de infraestructura para localidades indgenas era la construccin de carreteras, as como su rehabilitacin. Por primera vez, la CDI defini tres indicadores con sus respectivas metas para medir el cumplimiento del objetivo, la estrategia y la lnea de accin que en materia de infraestructura se establecieron en el PDPI, como se muestra a continuacin:
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INDICADORES Y METAS ESTABLECIDAS EN EL PDPI 2009-2012, EN MATERIA DE REZAGO CARRETERO Indicador Atencin del rezago en materia de caminos, carreteras y puentes Nueva inversin en construccin y modernizacin de caminos rurales y alimentadores Nueva rehabilitacin de caminos rurales y alimentadores FUENTE: Unidad de medida Porcentaje de la poblacin con rezago en materia de caminos, carreteras y puentes Kilmetros de caminos rurales y alimentadores construidos y modernizados con nueva inversin Kilmetros de caminos rurales y alimentadores rehabilitados con cargo al Programa de Empleo Temporal Situacin inicial 2007 93.0% 0 Meta acumulada 2012 50% 3,767
53,285
Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgena, 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
En este contexto, el Gobierno Federal oper dos programas: el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI), a cargo de la CDI, y el Programa de Caminos Rurales y Alimentadores-Obras por Contrato, a cargo de la SCT; programas que haba operado bajo el mismo esquema en el periodo anterior, e incorpor el Programa Empleo Temporal (PET), que si bien es un programa productivo, cuyo objetivo es Apoyar temporalmente en su ingreso a la poblacin objetivo, en situaciones de baja demanda laboral emergencias, por su participacin organizada y corresponsable en proyectos de beneficio primordialmente comunitario, tiene una vertiente dirigida al desarrollo de infraestructura social bsica de las localidades beneficiarias, en donde se genera empleo para la mano de obra local no especializada, y al mismo tiempo se le da mantenimiento a la red de caminos rurales. De 2007 a 2011, mediante el Programa de Caminos Rurales y Alimentadores se construyeron 3,294.4 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas; se modernizaron 1,467.3 kilmetros; se reconstruyeron 1,519.8 kilmetros; se repararon por lluvia 519.5 kilmetros de caminos, y se realizaron estudios y proyectaron 4,848.0 kilmetros. En cuanto al Programa de Empleo Temporal, en el mismo periodo, se conservaron 58,792.0 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas y se reconstruyeron 15,031.5 kilmetros. Mediante el PIBAI, se construyeron 6 puentes, se modernizaron 256.4 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas y se realizaron estudios y proyectos para 241.9 kilmetros de caminos, mediante convenios con la STC. Respecto de los convenios efectuados por la CDI, mediante el PIBAI, con los gobiernos de los estados, no se reportaron resultados, como se presenta en el cuadro siguiente:
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RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA CARRETERA EN LOCALIDADES INDGENAS, 2007-2011 Concepto Programa de Caminos Rurales y Alimentadores-Obras por Contrato a cargo de la, SCT Construccin (Km) Modernizacin (Km) Reconstruccin/Conservacin (Km) Reparacin por lluvias (Km) Estudios y proyectos (Km) Programa de Empleo Temporal, SCT (Km) Conservacin (Km) Reconstruccin (Km) PIBAI, CDI en convenio con la SCT Construccin de puentes Modernizacin (Km) Estudios y proyectos (Km) PIBAI en convenio con los gobiernos de los estados FUENTE: 4 185.3 197.5 n.d. 2 33.7 0.2 n.d. n.d. 37.4 44.2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 6 256.4 241.9 n.d. 12,052.4 2,709 11,368.5 2,701.4 9,473.5 2,312.4 16,949.8 4,780.7 8,947.8 2,528.0 58,792.0 15,031.5 392.2 704.4 186.5 n.d. 218.1 206.8 762.9 134.3 n.d. 747.5 1,504.3 n.d. n.d. n.d. 700.6 774.0 n.d. 624.5 519.5 1 ,328.7 422.1 n.d. 574.5 n.d. 1 ,853.1 3,299.4 1,467.3 1,519.8 519.5 4,848.0 2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas: Informe 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Los resultados presentados por el Gobierno Federal estn cuantificados en kilmetros, por lo que no es posible determinar el impacto de las acciones en las 21,692 localidades con rezago carretero diagnosticado al principio del periodo. Asimismo, ninguno de los tres programas conceptualiz sus acciones de la misma forma: el Programa de Caminos Rurales, construye, moderniza, reconstruye, conserva, repara por lluvia y realiza estudios y proyectos; el PET, conserva y reconstruye, y el PIBAI construye puentes, moderniza y realiza estudios y proyectos. La inconsistencia y la falta de coordinacin entre los tres programas limita la cuantificacin de las acciones realizadas y, en consecuencia, la valoracin respecto de la disminucin en el rezago. Respecto de las metas incorporadas en el PDPI 2009-2012, en los documentos de rendicin de cuentas no se han reportado los avances anuales ni acumulados. En sntesis, en el periodo 2007-2012, se determin que 21,692 localidades, en donde habitaban 3.1 millones de indgenas, presentaban rezago carretero; al respecto, el Gobierno Federal implement tres programas, dos a cargo de la SCT y uno a cargo de la CDI; cuyos resultados fueron reportados, en trminos de kilmetros construidos, modernizados, reconstruidos y conservados, y no en trminos de las localidades atendidas, contrario al diagnstico realizado al inicio de la administracin, por lo que no es posible evaluar el impacto de los programas en la atencin del rezago.
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En este periodo, mediante el Programa de Caminos Rurales y Alimentadores de la SCT, se construyeron 3,299.4 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas, se modernizaron 1,467.3 kilmetros, se reconstruyeron 1,519.8 kilmetros, se repararon por lluvia 519.5 kilmetros, y se realizaron estudios y proyectaron 4,848.0 kilmetros de caminos. Por medio del Programa de Empleo Temporal, se conservaron 58,792.0 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas y se reconstruyeron 15,031.5 kilmetros y respecto, del PIBAI, se construyeron 6 puentes, se modernizaron 256.4 kilmetros de caminos rurales en localidades indgenas y se realizaron estudios y proyectos para 241.9 kilmetros; sin embargo, ninguno de los programas report el nmero de localidades indgenas que dejaron el rezago carretero, por lo que no existe informacin para evaluar el impacto del programa en la atencin del problema. 2.10. Apoyar las actividades productivas El empleo es la piedra angular del desarrollo y es fundamental para reducir la pobreza, hacer que las ciudades funcionen y proporcionar a los jvenes opciones de participacin social. 237/ El reducido crecimiento econmico del pas se ha reflejado en una creacin insuficiente de empleos formales y en un crecimiento prcticamente nulo de los salarios reales. Lo anterior ha impedido incrementar de forma sostenida los ingresos de las familias, lo que ha repercutido de manera determinante en la persistencia e intensidad de la pobreza en Mxico. De no incrementarse los salarios reales y el empleo en el pas, que son los principales motores del ingreso de la poblacin, la pobreza no podr reducirse de manera sustantiva en el mediano y largo plazos. 238/ La situacin negativa del mercado de trabajo y la pobreza en el pas no son exclusivas de los indgenas, aunque s se exacerban entre ellos y estn extendidas a lo largo y ancho del pas; las causas son mltiples, algunas compartidas entre los indgenas y los no indgenas, como el rezago del sector agropecuario. 239/ En las zonas indgenas, la participacin de la poblacin masculina es superior a la registrada en el conjunto nacional; en edades extremas tambin es superior en las zonas indgenas: trabajan desde nios hasta el fin de sus das. La emigracin de personas de zonas indgenas en edades adultas afecta negativamente las tasas de participacin en su lugar de origen, lo cual es compensado con el trabajo infantil, que no es secundario, considerando el nmero de horas diarias que laboran, ya que la mayora lo hace todo el ao. El trabajo en edades tempranas inhibe la asistencia escolar e hipoteca su futuro, ya que en el mercado laboral siempre estarn en desventaja. 240/
237/ 238/ 239/ 240/
Banco Mundial. Los empleos son la piedra angular del desarrollo, sostiene el Informe sobre el desarrollo mundial 2013, Comunicado de prensa del 1 de octubre de 2012. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Pedrero Nieto, Mercedes, Empleo en Zonas Indgenas, Papeles de Poblacin 31, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico, 2002, p. 121. bidem.
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Las condiciones de trabajo de la poblacin indgena son lacerantes, adems de los bajos ingresos, no cuentan con seguridad social o alguna otra prestacin, trabaja en microunidades econmicas precarias, sin posibilidades de aumentar su productividad o tener capacidad para negociar mejores trminos de laborales. 241/ Otro elemento importante que muestra la desigualdad de la poblacin indgena en materia de empleo son los ingresos; en 1997, mientras que los ingresos promedio de la poblacin ocupada en zonas urbanas era en promedio de 2,002.0 pesos mensuales, en zonas indgenas era de 507.0 pesos, 3 veces menor que en las zonas urbanas, como se presenta en el cuadro siguiente:
INGRESOS PROMEDIO Y MEDIANA DE INGRESOS, HORAS TRABAJADAS E INGRESO POR HORA DE LOS TRABAJADORES URBANOS Y DE LOS QUE RESIDEN EN ZONAS INDGENAS, 1997 (Pesos) Concepto Promedio de ingresos mensuales Mediana de ingresos mensuales Promedio de horas trabajadas semanales Mediana de horas trabajadas semanales Promedio de ingresos por hora Mediana de ingresos por hora FUENTE: Poblacin ocupada en zonas urbanas 2,002.0 1,290.0 44.0 45.0 11.2 7.0 Poblacin ocupada en zonas indgenas 507.0 167.0 39.0 42.0 3.1 1.0
Elaborado por la ASF, con base en la Encuesta Nacional de Empleo en Zonas Indgenas 1997 (ENEZI), Jimnez Medina, Luis A, el cotidiano nm. 19. Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1998.
El problema de la falta de empleo y bajos ingresos de la poblacin indgena ha sido constante en la historia del pas, en los instrumentos de planeacin del periodo 1989-1994, se diagnostic lo siguiente:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE EMPLEO E INGRESOS DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO, 1989-1994 PND 1989-1994 El pas contina enfrentando serios problemas econmicos y sociales, debido principalmente a la combinacin de tres factores: problemas estructurales acumulados en muchas dcadas, agotamiento de recursos por una evolucin externa desfavorable, y el crecimiento histrico ms elevado de la fuerza de trabajo. Cuando era necesario crear ms empleos para atender un mayor aumento de la fuerza de trabajo, las condiciones econmicas del pas se deterioraron significativamente. La tasa de crecimiento de la poblacin econmicamente activa, aunque en descenso, seguir siendo muy elevada en el periodo 1989-1994, se estima que la tasa de crecimiento anual de la poblacin en edad de trabajar ser, en el promedio de los seis aos, superior al tres por ciento. Slo para evitar que aumente el nmero desempleados, el incremento de las fuentes de trabajo deber ser de alrededor de un milln de empleos por ao. FUENTE: PNDPI 1991-1994 Las fuentes de financiamiento para la produccin casi no llegan a las comunidades y a los productores indgenas (), la asistencia tcnica que se brinda a los productores indgenas es insuficiente e inadecuada.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1990-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1990.
241/
Op, cit. Pedrero Nieto, Mercedes.
207
El diagnstico que se present en el PND 1989-1994 engloba a todas las regiones del pas y es contundente en la necesidad de la creacin de empleos, situacin que no era distinta para las localidades indgenas, ya que, de acuerdo con el PNDPI 1991-1994, en ellas exista escasez en el financiamiento para la produccin. Aunado a la falta de empleo en las localidades indgenas, existan diferencias importantes en el ingreso de la poblacin indgena, respecto de la no indgena. De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, mientras que el 20.4% (1.1 millones) de los 5.4 millones de indgena ocupados reciba menos de 2 salarios mnimos, para la poblacin no indgena este porcentaje era de 24.4% (11.9 millones) de los 48.7 millones de personas mayores de 12 aos ocupadas, como se presenta en la grfica siguiente:
FUENTE:
Elaborada por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En este contexto, en 1989 se defini la poltica de empleo, la cual inclua a las zonas indgenas, como se presenta en el cuadro siguiente:
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POLTICA PARA PROPICIAR LA CREACIN DE EMPLEOS, DIRIGIDA A LA POBLACIN INDGENA, 1989-1994 PND 1989-1994 El aumento del nivel de vida de la poblacin se apoyar en dos bases econmicas fundamentales: por una parte, la creacin de actividades y empleos bien remunerados y, por la otra, el incremento de los salarios reales, sobre la base de una evolucin econmica que fortalezca la demanda de trabajo, el aumento de la productividad, el uso eficiente de las potencialidades del pas, y el equilibrio de los factores de la produccin. Lneas estratgicas: Creacin abundante de empleos bien remunerados, y proteccin y aumento del poder adquisitivo de los salarios y del bienestar de los trabajadores. Atencin a las demandas prioritarias del bienestar social. Erradicacin de la pobreza extrema. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989; en el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) 1989-1994, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNDPI) 1991-1994, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1990. PRONASOL 1989-1994 Objetivo Impulsar y apoyar la multiplicacin de proyectos productivos y la incorporacin de la poblacin a los mismos, capacitando a los grupos, individuos o comunidades beneficiarias. Lnea de accin Extender a todas las zonas indgenas programas de desarrollo integral. PNDPI 1991-1994 Lnea de accin Financiar las actividades productivas con plena participacin de las comunidades y organizaciones en todas las fases, desde la preparacin del proyecto hasta su recuperacin, evaluacin y reproduccin.
La poltica estableca la creacin de empleos bien remunerados como base para mejorar el nivel de vida de la poblacin. Para el caso de la poblacin indgena, la creacin de empleos se realizar mediante el impuso de proyectos productivos. En este contexto, el INI implement los programas que se describen a continuacin:
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PROGRAMAS PRODUCTIVOS DIRIGIDOS A LA POBLACIN INDGENA, 1989-1994 Programa Programa de Fondos de Solidaridad para el Desarrollo de los Pueblos indgenas. Objetivo Establecer proyectos productivos con criterios de rentabilidad; impulsar la diversificacin productiva; y, elevar la productividad de los pueblos indgenas mediante la entrega de recursos y la capacitacin de sus miembros. Modificar las condiciones de operacin productiva y comercial en las zonas indgenas Poblacin Objetivo Organizaciones indgenas agrupadas. Apoyos Proyectos productivos autosostenibles y rentables.
Programa de comercializacin de productos indgenas. Apoyo a los productores de pimienta. Apoyo a los apicultores. Apoyo a los productores de vainilla. Apoyo a productores de caf. FUENTE:
Productores genas
ind-
Modelos participativos de intercambio y participacin.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1989-1994, del Instituto Nacional Indigenista.
Si bien ambos programas se dirigieron a impulsar la produccin en las localidades indgenas, ninguno cuantific a su poblacin y localidades objetivo, por lo que no es posible determinar su alcance; asimismo, ninguno defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema. Las organizaciones y personas indgenas beneficiarias por ambos programas se presentan en el cuadro siguiente:
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BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS PARA PROPICIAR LA CREACIN DE EMPLEO PARA EL APOYO DE LA POBLACIN INDGENA, 1989-1994 (Organizaciones y personas) Programa Total Programa de Fondos de Solidaridad para el Desarrollo de los Pueblos indgenas Programa de Comercializacin de Productos Indgenas. Apoyo a los productores de pimienta Apoyo a los apicultores Apoyo a los productores de vainilla Apoyo a productores de caf FUENTE: n.d. Beneficiarios Organizaciones Personas Organizaciones Personas Organizaciones Personas Organizaciones Personas Organizaciones Personas Organizaciones Personas Organizaciones Personas 1989 59 88,657 n.d. n.d. 59 88,657 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 59 88,65 7 1990 283 90,341 70 n.d. 213 90,341 2 700 2 n.d. n.d. n.d. 209 89,641 1991 342 18,642 98 n.d. 244 18,642 10 5,553 n.d. n.d. n.d. n.d. 234 13,089 1992 212 330,386 128 n.d. 84 330,386 33 11,677 n.d. n.d. n.d. n.d. 51 318,709 1993 279 415,930 140 n.d. 139 415,930 34 12,716 28 n.d. 27 1,500 50 401,714 1994 208 265,700 142 n.d. 66 265,700 34 13,379 32 11,474 n.d. n.d. n.d. 240,847
A finales de 1994 mediante el Programa de Fondos de Solidaridad para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, se apoyaron 142 organizaciones indgenas con recursos econmicos y capacitacin; sin embargo, se careci del nmero de empleos generados y del impacto en el ingreso de la poblacin beneficiaria. Respecto del Programa de Comercializacin de Productos Indgenas, a fines de 1994 se benefici a un promedio de 201,609 indgenas por ao, lo que represent el 9.1% de los 2,206,119 indgenas mayores de 12 aos ocupados que existan en 1990; sin embargo, no se dispone de informacin sobre el impacto del programa en los ingresos de los beneficiarios. En sntesis, en el PND 1989-1995 se reconoci la carencia de empleo a lo largo del pas, circunstancia que en las regiones indgenas se acrecentaba debido a la falta de apoyos a la produccin; asimismo, se identific una brecha importante en el ingreso de la poblacin indgena respecto de la no indgena; por ello se implementaron dos programas operados por el INI, el Programa de Fondos de Solidaridad para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, dirigido a subsidiar proyectos productivos, mediante el cual, se beneficiaron 578 organizaciones indgenas, pero no se identific el nmero de empleos generados, ni se estim el impacto en el ingreso de la poblacin beneficiaria, y el Programa de Comercializacin de Productos Indgenas, dirigido a facilitar la comercializacin de artculos producidos en las comunidades indgenas, mediante el cual se beneficiaron 201,609 indgenas en promedio por ao, lo que represent el 9.1% de los 2,206,119 indgenas
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mayores de 12 aos ocupados que existan en 1990; sin embargo, no se dispone de informacin sobre el impacto del programa en los ingresos de los beneficiarios. Para 1995, la demanda de empleo continuaba siendo una exigencia de la sociedad nacional, incluida la poblacin indgena; al respecto, en los instrumentos de planeacin se diagnostic lo siguiente:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE EMPLEOEN LAS LOCALIDADES INDGENAS IDENTIFICADO EN LOS INSTRUMENTOSDE PLANEACIN, 1995-2000 PND 1995-2000 Debido al insuficiente crecimiento econmico, Mxico se enfrenta a un problema muy grave de desempleo y de empleo de baja productividad, tanto en el campo como en las ciudades. La poblacin no tiene acceso suficiente a ocupaciones bien remuneradas en el sector formal de la economa. En 1993, de las personas ocupadas en el sector agropecuario, 1.6 millones eran jornaleros, peones o trabajadores a destajo. Estos son en su gran mayora (87 por ciento) hombres jvenes, ya que uno de cada cuatro tiene entre 15 y 19 aos y otro entre 20 y 29 aos. Gran parte de estas personas venden su fuerza de trabajo en plantaciones que los ocupa temporalmente, por lo que deben migrar para encontrar ocupacin la mayor parte del ao. Aproximadamente la mitad de estos trabajadores perciben ingresos mensuales equivalentes a entre uno y dos salarios mnimos. FUENTE: Programa para la Superacin de la Pobreza, 1995-2000 Los principales desafos del pas son el abatimiento de la pobreza extrema y la disminucin de la desigualdad econmica y social que existe entre los diferentes estratos de la poblacin. Otra de las caractersticas que determinan el ingreso de las familias es la productividad de la actividad econmica en que se ocupan los perceptores de los hogares. Este factor cobra una mayor relevancia en el sector rural, pues las familias campesinas que se encuentran en situacin de pobreza extrema dependen casi exclusivamente de la produccin agrcola como su fuente de ingresos. La problemtica rural se ve agudizada por el intermediarismo en el proceso productivo y de comercializacin as como por la escasez de capital y de tecnologa adecuada que permitan un mayor rendimiento productivo. Por lo general, las familias campesinas en condiciones de pobreza extrema tienen sus fuentes de ingreso en actividades con baja productividad, situacin que dificulta su acceso a un ingreso monetario sostenido y suficiente. PNDPI 1995-2000 Debido a la ausencia de infraestructura para el acopio, almacenamiento y comercializacin de sus productos, los indgenas terminan por vender sus escasos excedentes a los intermediarios y acaparadores locales, integrndose al mercado de una manera asimtrica y desventajosa que los despoja de una parte importante del valor de sus productos, en cadenas que inician en el nivel microrregional y finalizan muchas veces en el internacional.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; en el Programa para la Superacin de la Pobreza 1995-2000, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994.
De acuerdo con el diagnstico del Gobierno Federal, para 1995, el problema en el mbito nacional se enfocaba en la necesidad de ms empleos y mejor remunerados, y para el caso especfico del sector rural, en donde habitaba la mayor parte de la poblacin indgena, se identific que, adems de las carencias de infraestructura a las que se enfrenta la poblacin indgena en sus proceso de produccin, principalmente agropecuarios, existan intermediarios que menguaban las ganancias de los productores indgenas. En este contexto, el Gobierno Federal defini las directrices de la poltica para incentivar el empleo, que inclua a la poblacin indgena, como se presenta en el cuadro siguiente:
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POLTICA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO EN LAS LOCALIDADES INDGENAS, 1995-2000 PND 1995-2000 Objetivo Propiciar y extender las oportunidades de superacin individual y comunitaria tanto en la vida material como en la cultural, bajo los principios de equidad, justicia y el pleno ejercicio de los derechos y garantas constitucionales. La multiplicacin de oportunidades debe trascender el origen tnico y social, la ubicacin geogrfica y la condicin econmica de cada mexicano. Programa para la Superacin de la Pobreza, 1995-2000 Objetivo Aumentar la produccin, el ingreso y el empleo entre la poblacin en pobreza extrema. Estrategia Financiamiento de proyectos productivos bajo esquemas que permitan promover la corresponsabilidad de los beneficiarios y aumentar su participacin en la ejecucin de los programas. Lnea de accin Proyectos productivos de las comunidades indgenas. Propiciar el desarrollo de actividades econmicas que aprovechen las habilidades de los grupos indgenas y los recursos de las localidades, facilitando la generacin de ingresos y la conservacin plena de su entorno natural y su mbito cultural. PNDPI 1995-2000 Lneas de accin Apoyo al desarrollo autogestivo. Apoyar la inversin productiva en las regiones indgenas y buscar la coordinacin interinstitucional y la concertacin con las organizaciones y comunidades indgenas. Planeacin del desarrollo regional. Promover la participacin de las organizaciones y comunidades indgenas a las instancias y procesos de planeacin del desarrollo. Desarrollo sustentable. Impulsar la investigacin cientfica y tecnolgica para orientar adecuadamente el desarrollo productivo en las regiones indgenas. Apoyo a la comercializacin. Apoyar los esfuerzos de las organizaciones indgenas en actividades de comercializacin y en aquellas destinadas a agregar valor a sus productos.
Apoyo a la produccin y comercializacin de artesanas. Ampliar la investigacin, capacitacin y promocin para que los artesanos indgenas logren el control de todo el proceso de produccin de artesanas. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000; en el Programa para la Superacin de la Pobreza 1995-2000, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000.
En el periodo 1995-2000, una de las vertientes del Gobierno Federal para atender el problema de pobreza, se refera al empleo que mediante proyectos productivos incrementara el ingreso de la poblacin. Respecto de la poblacin indgena, la poltica se desarrollara mediante cinco lneas de accin: Apoyo al desarrollo autogestivo; Planeacin del desarrollo regional; Desarrollo sustentable; Apoyo a la comercializacin, y Apoyo a la produccin y comercializacin de artesanas. En este contexto, el Gobierno Federal, mediante el INI, implement cuatro programas, los cuales se describen a continuacin:
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PROGRAMAS PARA PROPICIAR LA CREACIN DE EMPLEO PARA LA POBLACIN INDGENA, 1995-2000 Programa Objetivo Poblacin Objetivo Grupos productores indgenas en situacin de pobreza extrema, asociados en comunidades, ejidos y organizaciones sociales; productores indgenas que su ingreso sea igual o menor a dos salarios mnimos y que demuestren dedicarse a alguna actividad productiva. Apoyos Financiamiento a proyectos que demuestren sustentabilidad y/o viabilidad. Promocin, difusin asesora y asistencia tcnica para instrumentar los proyectos.
1. Programa de Fondos Brindar apoyo econmico a Regionales para el De- grupos y organizaciones indsarrollo de los Pueblos genas para la promocin y ejecucin de proyectos proIndgenas ductivos que contribuyan al empleo, ingreso y bienestar social.
2. Programa Mundial de Apoyar actividades productivas Comunidades y organizaciones Financiamiento y capacitaAlimentos y de mejoramiento de vi- indgenas. cin de proyectos. vienda. 3. Proyecto de desarrollo de las comunidades indgenas del estado de Puebla, INI-FIDA Fortalecer a las organizaciones indgenas mediante proyectos productivos que sean tcnica, econmica y financieramente viables. Asegurar el acceso de las comunidades rurales al financiamiento. 4. Proyecto de desarrollo de las comunidades mayas de la Pennsula de Yucatn, INI-FIDA Impulsar programas de desarrollo a comunidades indgenas mayas con elevados ndices de pobreza y localizados en regiones con potencial productivo. Diez mil familias organizadas en grupos y asociadas a los fondos regionales que operan en los estados de Quintana Roo, Yucatn y Campeche. Grupos y organizaciones incorporadas a los diez fondos regionales existentes en el Estado de Puebla. Financiamiento de proyectos que pudieran generar empleos temporales o permanentes, principalmente de obras de riego y recursos naturales. Asesora administrativa y contable. Transferencia de recursos para contratacin de asesora tcnica. Financiamiento a campesinos indgenas no sujetos de crdito.
FUENTE:
Si bien mediante los programas operados se abordaban tres de las cinco lneas de accin dirigidas a la produccin de empleo en localidades indgenas, definidas en el PNDPI 19952000, no se definieron programas para apoyar a la comercializacin, ni para apoyar la produccin y comercializacin de artesanas; asimismo, ninguno de los cuatro programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema. Los beneficiarios de los cuatro programas implementados se presentan en el cuadro siguiente:
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POBLACIN INDGENA BENEFICIARIA DE PROGRAMAS DE APOYO A PROYECTOS PRODUCTIVOS, 1995-2000 Programa Total Unidad de medida Proyectos Beneficiarios 1. Programa de Fondos Regiona- Proyectos les para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas Beneficiarios 2. Programa Mundial de Alimen- Proyectos tos Beneficiarios 3. Proyecto de Desarrollo de las Proyectos Comunidades Indgenas del Estado de Puebla, INI-FIDA Beneficiarios 4. Proyecto de Desarrollo de las Proyectos Comunidades Mayas de la Pennsula de Yucatn, INI-FIDA Beneficiarios FUENTE: N.d. No disponible 1995 3,071 434,559 n.d. n.d. 11 100,000 310 9,559 2,750 325,000 1996 2,932 283,522 32 n.d. 62 50,000 588 8,522 2,250 225,000 1997 31,921 100,452 2 n.d. 6 n.d. 29,663 452 2,250 100,000 1998 22,941 75,708 4 n.d. n.d. n.d. 20,937 708 2,000 75,000 1999 4,003 125,000 n.d. n.d. 3 n.d. n.d. n.d. 4,000 125,000 2000 2,433 255,599 183 55,599 n.d. n.d. n.d. n.d. 2,250 200,000
De acuerdo con el INI, de 1995 a 2000, mediante cuatro programas operados se benefici en promedio 212.5 miles de indgenas por ao, el 8.5% de los 2.5 millones de indgenas ocupados que existan en el ao 2000; sin embargo, no se determin el impacto de los proyectos productivos operados en el ingreso de los indgenas beneficiarios. No obstante la implementacin de proyectos productivos para mejorar empleo y mejorar el ingreso de la poblacin indgena, para 2000 persista una brecha importante en el ingreso entre la poblacin indgena y la no indgena, como se presenta en la grfica siguiente:
5.8 11.3 Brecha
FUENTE:
Elaborada por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990 y 2000, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
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En 2000, el 53.1%de los 2.5 millones de indgenas ocupados reciba menos de dos salarios mnimos, mientras que en la poblacin no indgena este porcentaje era de 41.8%. Este dato es relevante, si se considera que de los 1.1 millones de indgenas que reciban menos de dos salarios mnimos, el 54.2% reciba menos de uno. Asimismo, si bien disminuy en 8.5 puntos porcentuales el porcentaje de indgenas que reciba menos de dos salarios mnimos al pasar de 61.6% en 1990 a 53.1% en 2000, la brecha respecto de este indicador entre la poblacin indgena y no indgena se increment al pasar de 5.8 en 1990 a 11.3 puntos porcentuales en 2000. En sntesis, en 1995, el Gobierno Federal diagnostic que aunada a la necesidad de empleos bien remunerados, en las localidades indgenas exista un problema de intermediacin que disminua las ganancias de los productores; en este contexto, implement 4 programas, dirigidos al financiamiento de proyectos productivos, sin incluir la comercializacin y no se operaron programas de comercializacin, que era una de las lneas de accin del PNDPI 1995-2000 y con el que se atenda el problema de la intermediacin. Con los cuatro programas se benefici en promedio a 212.5 miles de indgenas por ao, el 8.5% de los 2.5 millones de indgenas ocupados que existan en 2000; sin embargo, no se determin el impacto de los proyectos productivos operados en el ingreso de los indgenas beneficiarios, y el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 revel que para ese ao persista una brecha de 11.3 puntos porcentuales en el ingreso entre la poblacin indgena y la no indgena, misma que en 1990 era de 5.8 puntos porcentuales. Para 2001, el discurso gubernamental se centraba en definir al empleo como el medio ms eficaz para atenuar y contrarrestar los efectos de la pobreza. Al respecto, en los instrumentos de planeacin se diagnostic lo siguiente:
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DIAGNSTICO SOBRE LA SITUACIN PRODUCTIVA DE LA POBLACIN INDGENA EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 2001-2006 PND 2001-2006 Las crisis econmicas recurrentes de los ltimos 25 aos mermaron considerablemente la capacidad adquisitiva de la gran mayora de la poblacin econmicamente activa; el ahorro acumulado perdi una parte considerable de su valor real y fue sensible la disminucin patrimonial para extensos grupos de mexicanos; se agudiz la prdida del empleo y el cierre de empresas o negocios familiares, y el elevado costo del crdito para financiar negocios pequeos restringi la iniciativa emprendedora. El proceso de desarrollo econmico del pas debe ampliar las oportunidades de participar en la actividad econmica a quienes viven en condiciones de marginacin. Asegurar el desarrollo incluyente debe traducirse en una reduccin de la inequidad en la distribucin del ingreso, en la disminucin de la pobreza, en la creacin de nuevos empleos y autoempleos, en mejores ingresos, mejor calidad de vida, ms microempresas competitivas. FUENTE: Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 En Mxico, una cuarta parte de los hogares se encuentra en el contexto rural (localidades con menos de 2,500 habitantes). Sin embargo, dos de cada tres hogares con menores ingresos (primer cuartil) son rurales. De hecho, prcticamente todos los hogares rurales se ubican en los dos primeros cuartiles de ingreso. Por el contrario, el grupo de hogares de mayores ingresos est conformado bsicamente por hogares del medio urbano. A nivel nacional, 8.4% de los hogares son indgenas (utilizando como definicin que el jefe del hogar hable alguna lengua indgena). Poco ms de la mitad de estos hogares habitan en el medio rural. Del total de los hogares definidos como indgenas, 73% se ubican en el grupo de menores ingresos. PNDPI 2001-2006 La mayora de los productores rurales del pas se caracteriza por ser minifundista y producir en condiciones precarias, carentes de infraestructura productiva, sin acceso a fuentes de financiamiento y deficientes o nulos canales de comercializacin; sobrevive sin los elementos que le permitan impulsar y consolidar las actividades bsicas para su desarrollo. Esta situacin la comparte una alta proporcin de las comunidades indgenas lo que, entre otros factores, incide en la reproduccin de las condiciones de pobreza y marginacin.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006.
Para 2001, de acuerdo con el diagnstico del Gobierno Federal, la distribucin de los ingresos era inequitativa y la poblacin que habita en las zonas rurales presenta los menores ingresos, entre ella se encuentra la poblacin indgena, la cual habita principalmente en esas zonas. Algunas de las causas de dicha inequidad son la carencia de infraestructura productiva, la falta de financiamiento y los nulos canales de comercializacin. Asimismo, a partir de 2001, en el artculo 2do. Apartado B, fraccin VII la Carta Magna se precis la obligacin del Estado de: Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos, la incorporacin de tecnologas para incrementar su propia capacidad productiva, as como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercializacin. En este contexto, se dise una poltica para impulsar el desarrollo econmico de las regiones ms rezagadas, la cual se describe a continuacin:
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POLTICA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO EN LAS LOCALIDADES INDGENAS, 2001-2006 PND 2001-2006 Objetivos Asegurar el desarrollo incluyente. Promover el desarrollo econmico regional equilibrado. Estrategias Ampliar las oportunidades para la creacin y desarrollo de proyectos productivos que beneficien directamente a los grupos vulnerables de las comunidades indgenas. Fortalecer las economas regionales, en especial las ms rezagadas. Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Objetivo Generar igualdad de oportunidades para los grupos ms pobres y vulnerables: su aspiracin es que cada mexicana y mexicano tenga acceso real a oportunidades para que, mediante su propio esfuerzo, alcance un mejor nivel de bienestar. Se requiere reducir las brechas injustas que agravan la condicin de pobreza, en tanto que personas con las mismas capacidades deben tener las mismas oportunidades de gozar de un mejor nivel de vida. Eje rector Privilegiar el enfoque territorial y la focalizacin hacia los ms pobres: impulsar y consolidar las localidades con potencial para convertirse en polos de desarrollo no artificiales que, por sus ventajas atraigan inversin, desarrollen nuevos capitales y generen proyectos productivos que conviertan a las regiones en unidades territoriales cada vez ms competitivas. Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, y el en Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006. PNDPI 2001-2006 Lnea de accin Promover en las comunidades indgenas la ejecucin de proyectos encaminados al aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales, as como la preservacin y mantenimiento de los ecosistemas naturales de sus regiones. Propiciar la incorporacin de tecnologas para incrementar la capacidad productiva y comercial de las regiones indgenas.
FUENTE:
La poltica de empleo en el mbito nacional buscaba el desarrollo de todas las regiones del pas para generar igualdad de oportunidades en los grupos ms pobres y vulnerables mediante una estrategia de focalizacin. Para el caso especfico de la poblacin indgena, se promoveran los proyectos productivos sustentables y la incorporacin de tecnologas en materia de produccin y comercializacin. En este contexto, se operaron 9 programas, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
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PROGRAMAS PARA INCENTIVAR EL EMPLEO EN LOCALIDADES INDGENAS, 2001-2006 Programa 1. Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de las organizaciones agrarias, SRA Objetivo Poblacin Objetivo Apoyos
Financiar proyectos productivos de grupos Grupos indgenas que Apoyo monetario cuyo indgenas que no cuenten con tierra, con el fin no cuenten con tope mximo es de 500,000 pesos. de elevar el nivel de vida de todos los habitantes tierra. del campo. y
2. Fondo de Tierras e Insta- Financiar proyectos productivos para arraigar a Jvenes y adulos Apoyos monetarios lacin del Joven Empren- los jvenes en sus ncleos agrarios a travs del mayores de 65 aos asesora tcnica. que pertenezcan una dedor Rural, SRA acceso a la tierra. Ofrecer esquemas de apoyo al adulto mayor de comunidad indgena. 65 aos que desee enajenar su parcela. 3. Proyecto Indgena para la Conservacin y Manejo de los Recursos Naturales en Zonas Indgenas, INI Contribuir al desarrollo sustentable de la Organizaciones y grupoblacin objetivo, apoyando la elaboracin y pos indgenas ejecucin de proyectos encaminados a la conservacin de los recursos naturales.
Transferencia de recursos para los proyectos; la promocin y difusin de concursos nacionales de proyectos de conservacin.
4. Programa Marcha Hacia Identificar y promover proyectos de inversin Comunidades indge- Apoyos de promocin de detonadores del desarrollo regional que nas y zonas ms proyectos. el Sur, SE impulsen la generacin de empleos permanentes rezagadas de Mxico. en las regiones ms rezagadas de Mxico. 5. Programa Nacional de Consolidar y fortalecer un Sistema Nacional de Microfinanciamiento, SE Instituciones Microfinancieras que den acceso a servicios financieros a personas con iniciativas productivas viables y que preferentemente se encuentren en una situacin de pobreza y marginacin, mediante dos fondos: Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) y Financiamiento al Microempresario(FINAFIM). 6. Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa, (Fondo Pyme), SE Promover el desarrollo econmico nacional, a travs del otorgamiento de apoyos de carcter temporal a proyectos que fomenten la creacin, desarrollo, consolidacin, viabilidad, productividad, competitividad y sustentabilidad de las micro, pequeas y medianas empresas. Personas con iniciativas productivas viables y que preferentemente se encuentren en una situacin de pobreza y marginacin. Emprendedores y micro, pequeas y medianas empresas mexicanas o grupos de ellas que pretendan obtener apoyos para la realizacin de proyectos. Proporcionar microcrditos y servicios financieros a personas con iniciativas productivas.
Recursos parala infraestructura productiva relacionada con actividadesdel turismo rural.
7. Fondo Nacional para el Contribuir a la generacin de un mayor ingreso Comunidades rurales Financiamiento, capaciFomento de las Artesa- de los artesanos a travs de acciones que e indgenas. tacin, compra de proimpulsan el desarrollo social productivo y la nas (FONART), SEDESOL ductos y asistencia tcapertura de canales de comercializacin de las nica para los artesanos. artesanas. 8. Programa para el Desa- Detonar centros estratgicos de desarrollo para Poblacin rural. rrollo Local (Microrregio- que se conviertan en polos de desarrollo regional. nes), FONAES 9. Programa de Opciones Propiciar condiciones para el desarrollo Poblacin indgena. Productivas, SEDESOL econmico regional al orientar, a travs de sus modalidades de operacin, la inversin pblica federal, estatal y municipal hacia la generacin permanente de empleos suficientemente remunerados para la poblacin indgena. FUENTE: Capacitacin, asesora tcnica, vinculacin con otros actores econmicos. Asesora tcnica, y financiamiento (crdito Social)
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001-2003, 2003-2004, 2005 y 2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
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Con los 9 programas se atenda la falta de financiamiento y los escasos canales de comercializacin, no as la falta de infraestructura productiva, identificado como un problema de las localidades indgenas en el diagnstico realizado al inicio del periodo, tampoco se defini un programa para la incorporacin de tecnologas en materia de produccin y comercializacin como se defini en el diseo de la poltica y como lo estableca el mandato constitucional. Asimismo, ninguno de los programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema. La poblacin beneficiaria de estos programas se muestra a continuacin:
BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS PRODUCTIVOS PARA LA POBLACIN INDGENA, 2001-2006 (Personas) Programa Total 1. 2. Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de las organizaciones agrarias, SRA Fondo de Tierras e Instalacin del Joven Emprendedor Rural, SRA Proyecto Indgena para la Conservacin y Manejo de los Recursos Naturales en Zonas Indgenas, INI Programa Marcha Hacia el Sur, SE FINAFIN, SE FOMMUR, SE Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa, (Fondo Pyme), SE Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas (FONART), SEDESOL Programa para el desarrollo crorregiones), FONAES local (mi2001 n.d. n.d n.d. 2002 n.d. n.d n.d. 2003 20,804 1,931 810 2004 23,182 2,666 642 2005 88,725 2,819 1,180 2006 295,907 1,664 287
3.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
2,695
4. 5. 6. 7. 8. 9.
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. 18,063 n.d. n.d. n.d. n.d.
n.d. n.d. 19,874 n.d. n.d. n.d. n.d.
5,378 n.d. 72,461 n.d. 5,590 1,297 n.d.
3,022 216,494 71,745 n.d. 5, 948 n.d n.d.
10. Programa de Opciones Productivas, SEDESOL FUENTE: n.d.
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001-2003, 2003-2004, 2005 y 2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. No disponible.
Si bien existen deficiencias en la informacin emitida por las dependencias y entidades sobre la poblacin indgena beneficiada con los programas productivos, de acuerdo con estimaciones de la CDI, en 2006 se beneficiaron a 295,907 indgenas mediante proyectos productivos, lo que represent el 9.2% de los 3.2 millones de indgenas ocupados que existan en 2005; asimismo, se careci de informacin para determinar el impacto de los programas en el ingreso de los beneficiarios indgenas.
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En sntesis, en 2001 el Gobierno Federal identific que los bajos ingresos de la poblacin indgena se relacionaban con la carencia de infraestructura productiva, la falta de financiamiento y los escasos .canales de comercializacin; para ello oper 9 programas, que atendan slo dos problemas identificados, puesto que no atendieron la carencia de la infraestructura productiva. De acuerdo con estimaciones de la CDI, en 2006 se beneficiaron 295,907 indgenas mediante los proyectos productivos impulsados por los 9 programas, lo que represent el 9.2% de los 3.2 millones de indgenas ocupados que existan en 2005; sin embargo, se careci de informacin para evaluar el impacto de los programas en el ingreso de los beneficiarios indgenas. Para 2007, subsista la brecha en el ingreso entre la poblacin indgena y la no indgena, como se diagnostic en los instrumentos de planeacin de mediano plazo:
DIAGNSTICO DE LA PROBLEMTICA IDENTIFICADA EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 2007-2012 PND 2007-2012 En muchas de las regiones indgenas prevalece la escasez de empleos, los bajos salarios y las relaciones asimtricas entre poblacin indgena y no indgena que afectan tanto a los procesos productivos como a los de comercializacin y, sobre todo, al desarrollo. Los ingresos percibidos por la poblacin indgena son sumamente bajos, ya que el 80% percibe menos de dos salarios mnimos. Aqu se inserta el trabajo no remunerado, que es el que soporta la produccin de autoconsumo. La importancia del trabajo familiar entre los indgenas pone de manifiesto que en este tipo de economas no hay mercado de trabajo consolidado, lo que provoca que la migracin sea necesaria para la bsqueda de ingresos monetarios que aseguren su supervivencia. FUENTE: Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 Mxico es uno de los pases en donde la diferencia de ingreso entre el 10% ms rico de la poblacin y el resto es mayor, ubicndose entre las sociedades ms desiguales del mundo. La desigualdad en el ingreso origina iniquidad en el acceso a servicios educativos y de salud, as como a oportunidades laborales, creando un ciclo de desigualdad. PDPI 2009-2012 Entre los indgenas prevalece una economa familiar diversificada; importante estrategia para la obtencin de recursos. En muchos casos se combina el trabajo agrcola con actividades pesqueras, produccin artesanal y actividades de traspatio (huerto familiar y cra de animales). Las estrategias de supervivencia de la poblacin indgena incluyen diversificar las fuentes de ingreso, incorporar al mayor nmero de miembros de la familia al trabajo remunerado estacional, de tiempo parcial e informal, y la movilidad geogrfica. Este fenmeno se refleja en los ingresos percibidos por la poblacin indgena, que son sumamente bajos e irregulares, ya que 80% percibe menos de dos salarios mnimos o no percibe ingresos.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012.
En 2007, de acuerdo con el Gobierno Federal, las oportunidades de empleo en las regiones indgenas eran limitadas, gran parte de la poblacin indgena se dedicaba a actividades productivas por las cuales no reciba remuneracin, esta situacin se reflejaba en los ingresos que perciba la poblacin indgena, los cuales eran menores comparados con los de la poblacin no indgena. Ante esa problemtica, se defini una poltica dirigida a incrementar los ingresos de los indgenas, la cual se describe a continuacin:
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POLTICA PBLICA DEFINIDA EN LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANEACIN NACIONAL DE MEDIANO PLAZO, 2007-2012 PND 2007-2012 Objetivo Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indgenas al desarrollo econmico, social y cultural del pas con respeto a sus tradiciones Estrategia Fomentar el aprovechamiento del excepcional patrimonio cultural y natural de los pueblos indgenas para promover su desarrollo econmico: Se intensificarn de manera significativa los apoyos a proyectos productivos de las comunidades indgenas. Se alentar un contexto favorable mediante la promocin de inversiones en las regiones indgenas para generar condiciones de empleo. Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 Objetivo Disminuir las disparidades regionales a travs del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integracin de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Estrategia Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y as integrarlas a procesos de desarrollo. Polticas y lneas de accin: Se realizarn acciones que permitan crear y consolidar las capacidades y la infraestructura social necesarias para impulsar proyectos productivos rentables que tengan una lgica de integracin con otros proyectos productivos y acelerar con ello polos de desarrollo econmico en la regin. Objetivo Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena a travs del reforzamiento presupuestal, de la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales. Estrategia Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, condiciones para incrementar la produccin y el empleo bien remunerado en las regiones indgenas del pas, mediante proyectos de desarrollo econmico que consideren, valoren y conserven los potenciales y las riquezas con los que cuentan los pueblos y las comunidades indgenas. Lneas de accin Fomentar la organizacin y las capacidades de la poblacin indgena que vive en localidades dispersas, con nfasis en la igualdad de gnero, para emprender o ampliar proyectos productivos. Promover mecanismos de ahorro y crdito, y otros instrumentos como seguros y coberturas para el fomento de actividades productivas. Promover la diversificacin de bienes y servicios para fomentar el desarrollo del mercado interno de las regiones indgenas. Promover la incorporacin de productores indgenas a cadenas productivas y brindar asistencia para la comercializacin. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, la creacin de circuitos de turismo, de naturaleza y culturales de manera planificada, integral y sostenible en regiones indgenas. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012. PDPI 2009-2012
En conjunto, la poltica definida por el Gobierno Federal para incrementar el ingreso de la poblacin indgena tena 5 lneas de accin: proyectos productivos; incorporacin de la poblacin indgena al sistema financiero para el fomento de actividades productivas; fortalecimiento del mercado interno en las regiones indgenas; incorporacin de los indgenas a las cadenas productivas y apoyo a la comercializacin, y la creacin de circuitos tursticos en zonas indgenas. Para desarrollar estas lneas de accin, se implementaron 17 programas: seis de ellos estuvieron especficamente dirigidos a la poblacin indgena tres a cargo de la CDI; dos, a la SRA y uno al FONART, y 11 atendan a la poblacin en general, incluida la poblacin indgena tres operados por la SRA; dos, por la SEDESOL; cuatro, por la
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SAGARPA; uno, por la SCT; tres, por la SEMARNAT, y uno, por el CONAFOR, los cuales se describen a continuacin:
PROGRAMAS DIRIGIDOS A INCREMENTAR LOS INGRESOS DE LA POBLACIN INDGENA, 2007-2012 Programas 1. Programa Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI), CDI Turismo alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI), CDI Objetivo Fomentar las propuestas integrales productivas que garanticen la capacitacin, la asistencia tcnica y, en su caso, los mecanismos de comercializacin. Contribuir al desarrollo de la poblacin indgena mediante la ejecucin de acciones de turismo alternativo, especficamente de ecoturismo y turismo rural, aprovechando el potencial existente en las regiones indgenas. Apoyo a organizaciones comunitarias y grupos de productores integrantes de los (FRI) para la ejecucin y consolidacin de proyectos tcnica, econmica y socialmente viables, que contribuyan a incrementar el valor de sus recursos y sus niveles de organizacin. Financiar proyectos productivos de grupos indgenas que no cuenten con tierra, con el fin de elevar el nivel de vida de todos los habitantes del campo. Financiar proyectos productivos para arraigar a los jvenes en sus ncleos agrarios a travs del acceso a la tierra. Impulsar su desarrollo social y productivo, as como la apertura de canales de comercializacin de los productos elaborados por este grupo de la poblacin en las zonas urbanas, rurales e indgenas. Incrementar sus capacidades emprendedoras individuales y colectivas e identificar los modelos productivos sustentables en las microrregiones, buscando con ello el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de familias y comunidades de la gente en condiciones de pobreza y marginacin. Generar alternativas de insercin temporal en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural, desarrollando proyectos de conservacin y restauracin de la infraestructura social bsica, productiva y de capital familiar, as como para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Poblacin Objetivo Comunidades indgenas. Apoyos Financiamiento de proyectos productivos para infraestructura productiva e insumos. Capacitacin de organiindgenas, zaciones apoyo para realizacin de proyectos ecotursticos.
2.
Regiones tursticas con alto valor de explotacin turstica (zonas arqueolgicas, lugares sagrados, etc.)
3.
Fondos Regionales Indgenas (PFRI), CDI
Organizaciones comunitarias y grupos de productores indgenas.
Apoyo econmico (transferencia de recursos a los miembros de los FRI).
4.
Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios, SRA Fondo de Tierras e Instalacin del Joven Emprendedor Rural, SRA Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas, FONART
Grupos indgenas que no cuenten con tierra.
Apoyo monetario para proyectos productivos.
5.
Jvenes que pertenezcan una comunidad indgena.
Apoyos monetarios y asesora tcnica en proyectos, y escuela agroempresarial. Financiamiento y acercamiento con posible productores (apoyo en la apertura de canales de comercializacin). Proyectos productivos viables y sustentables.
6.
Artesanos Indgenas.
7.
Programa Opciones Productivas, SEDESOL
Habitantes rurales.
de
medios
8.
Empleo SEDESOL
Temporal,
Poblacin afectada por la baja demanda de mano de obra o por una emergencia.
Entrega de apoyos temporales por su participacin en proyectos de beneficio familiar o comunitario.
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Programas 9. PROCAMPO, SAGARPA Objetivo Transferir recursos en economa de los rurales, que siembren elegible registrada en del programa. apoyo de la productores la superficie el directorio Poblacin Objetivo Productores rurales con una hectrea de siembra o una fraccin de esta que soliciten el apoyo. Mujeres, jvenes, indgenas, discapacitados y personas de la tercera edad con o sin acceso a la tierra y sociedad civil. Organizaciones sociales agro-pecuarias y pesqueras. Apoyos Apoyos econmicos por hectrea.
10. Programas de Desarrollo Rural, SAGARPA
Proporcionar atencin especial a los grupos y regiones prioritarias, y a la integracin de cadenas productivas de amplia inclusin social. Apoyar a los productores organizados del sector agropecuario y pesquero, para el fortalecimiento y consolidacin de sus organizaciones y formas de representacin, as como el aprovechamiento de sus reas de oportunidad con la ejecucin de proyectos productivos. Fomentar el desarrollo sustentable en regiones y zonas frecuentemente afectadas por fenmenos climatolgicos adversos que inciden en una disminucin de la productividad, mediante la reconversin productiva hacia sistemas de produccin sostenibles. Proporcionar a hombres y mujeres de 16 aos de edad o ms apoyos temporales en su ingreso para afrontar los efectos de una baja demanda de mano obra o de una emergencia, como contraprestacin por su participacin al ejecutar proyectos que contribuyan al mejoramiento de las condiciones familiares o comunitarias. Reforestar, con amplia y efectiva participacin de la sociedad, mediante la utilizacin de tcnicas y especies apropiadas a las condiciones ambientales de cada regin para la restauracin y conservacin de los ecosistemas y el incremento de la cobertura forestal del pas. Impulsar el desarrollo sustentable, en las dimensiones ambiental, econmica y social.
Apoyos econmicos y servicios financieros rurales.
11. Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras, SAGARPA
Apoyos econmicos que estimulen el empleo y la inclusin a cadenas productivas.
12. Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, SAGARPA
Productores rurales de los municipios y localidades clasificados en cada entidad federativa con los mayores ndices de siniestralidad en las actividades agropecuarias. Mujeres y hombres de 16 aos o ms de edad que enfrentan una disminucin temporal en su ingreso
Apoyos para la construccin y realizacin de obras y acciones orientadas a mejorar, con un enfoque preventivo, los activos fijos de la poblacin rural.
13. Programa Empleo Temporal, SCT
Apoyo econmico al beneficiario. Apoyo para adquisicin o arrendamiento de herramientas, materiales y equipo; as como costos de transporte. n.d.
14. Programa Nacional de Reforestacin, SEMARNAT
n.d.
15. Programa de Desarrollo Regional Sustentable, SEMARNAT
Ejidos, comunidades y propietarios ubicados en los municipios de las regiones prioritarias para su conservacin.
Apoyos para el establecimiento, construccin y conservacin de infraestructura productiva relacionada con actividades de conservacin y restauracin de suelos y ecosistemas. Jornales equivalentes al 99% de un salario mnimo general diario vigente en la zona econmica en que se desarrolla el proyecto.
16. Programa Empleo Temporal, SERMANAT
Proporcionar a hombres y mujeres de 16 aos de edad o ms apoyos temporales en su ingreso para afrontar los efectos de una baja demanda de mano obra o de una emergencia.
Hombres y mujeres de 16 aos de edad o ms.
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Programas 17. Programa de Desarrollo Forestal, CONAFOR Objetivo Apoyar la conservacin, manejo y desarrollo de los recursos forestales en el corto, mediano y largo plazo. Poblacin Objetivo Ejidos, comunidades y pequeos propietarios o poseedores de recursos forestales, as como las sociedades o asociaciones que stos constituyan entre s, para el aprovechamiento forestal sustentable, la transformacin y/o la comercializacin de materias primas. Apoyos Apoyos para proyectos de aprovechamiento forestal.
FUENTE: n.d.
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. No disponible.
Con los 17 programas operados se atendan los temas establecidos en las lneas de accin del PDPI 2009-2012 referentes a proyectos productivos, fortalecimiento del mercado interno, incorporacin de los indgenas en las cadenas productivas y apoyo a la comercializacin, y la creacin de circuitos tursticos en zonas indgenas; sin embargo, no se identific la operacin de ningn programa dirigido a la incorporacin de la poblacin indgena al sistema financiero para el fomento de actividades productivas. Asimismo, ninguno de los 17 programas defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en los ingresos de los indgenas beneficiarios de los programas operados. Con excepcin de las cifras sobre los beneficiarios de los seis programas dirigidos especficamente a la poblacin indgena, los beneficiarios de los otros 11, fueron estimaciones realizadas por la CDI y por las dependencias y entidades que los operaron, ya que no cuentan con un padrn que distinga los beneficiarios indgenas y los no indgenas. La poblacin beneficiaria por cada programa se presenta en el cuadro siguiente:
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BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DIRIGIDOS A INCREMENTAR LOS INGRESOS DE LA POBLACIN INDGENA, 2007-2011 (Personas) Programa Total 1. Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI), CDI 2. Turismo alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI), CDI 3. Fondos Regionales Indgenas (PFRI), CDI 4. Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios, SRA 5. Fondo de Tierra e Instalacin del Joven Emprendedor Rural, SRA 6. Programa SEDESOL de Opciones Productivas, 2007 1,957,639 29,191 6,138 22,261 n.d. n.d. 112,175 30,716 10,895 919,000 n.d n.d n.d 155,000 436,574 n.d 11,924 223,765 2008 2009 2010 2011 Total
2,937,171 1,533,034 15,337 5,287 19,800 n.d n.d n.d. n.d n.d 919,000 n.d n.d n.d 159,000 823,498 n.d 19,811 975,438 12,339 3,837 13,560 3,585 373 23,320 133,779 18,390 928,000 n.d n.d n.d 126,200 n.d 269,651 n.d. n.d
1,377,164 1,317,967 9,122,975 9,391 5,629 13,020 9,675 653 56,424 n.d. 16,386 15,530 5,307 16,801 9,225 246 23,320 n.d. 14,523 81,788 26,198 85,442 22,485 1,272 215,239 164,495 60,194
7. Programa Empleo Temporal, SEDESOL 8. FONART 9. PROCAMPO, SAGARPA 10. Programas de Desarrollo Rural, SAGARPA 11. Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras, SAGARPA 12. Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, SAGARPA 13. Programa Empleo Temporal SCT 14. Programa Nacional de (PRONARE), SEMARNAT Reforestacin
1,066,843 1,021,952 4,854,795 n.d n.d n.d 153,000 n.d n.d 46,143 n.d n.d n.d n.d 143,000 0 0 0 736,200
n.d 1,260,072 n.d. 64,463 269,651 142,341
15. Programa de Desarrollo Regional Sustentable, SEMARNAT 16. Empleo Temporal SERMANAT 17. Programa de Desarrollo Forestal, CONAFOR FUENTE: n.d.
3,600 1,202,803
Elaborado por la ASF, con base en las Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. No disponible.
De acuerdo con las estimaciones de la CDI y de los entes encargados de los programas, de 2007 a 2011 se beneficiaron a un promedio de 1.8 millones de indgenas por ao, que represent el 50.0% de los 3.6 millones de indgenas mayores de 12 aos ocupados en 2010. A pesar del impulso que se brind a los programas, en trminos de la cobertura dela poblacin indgena, en este periodo el porcentaje de la poblacin indgena que reciba menos de 2 salarios mnimos, se increment en 0.4 puntos porcentuales, al pasar de 53.1% (1.3 millones de indgenas) en 2000, a 53.5% (1.4 millones) en 2010, como se presenta en la grfica siguiente:
226
FUENTE:
Elaborada por la ASF, con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010 y el Informe Mxico de un vistazo 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa; y en el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Materia de Bienestar Econmico y Generacin de Ingreso 2011, del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social.
Asimismo, la brecha entre la poblacin indgena y no indgena, respecto del porcentaje de personas que perciba menos de dos salarios mnimos, se increment en 11.1 puntos porcentuales, al pasar de 5.8 puntos en 1990 a 16.9, en 2010. En sntesis, en 2007, el Gobierno Federal identific que las oportunidades de empleo en las regiones indgenas eran limitadas y gran parte de esa poblacin se dedicaba a actividades productivas por las que no recibe remuneracin, lo que se reflejaba en sus bajos ingresos. En ese contexto, se implementaron 17 programas dirigidos a atenderlas lneas de accin del PDPI 2009-2012 referentes a: proyectos productivos; fortalecimiento del mercado interno; incorporacin de los indgenas a las cadenas productivas y apoyo a la comercializacin, y la creacin de circuitos tursticos en zonas indgenas, sin que se operara algn programa para incorporar a los indgenas al sistema financiero para el fomento de actividades productivas, como se haba establecido en el propio programa. De los 17 programas, 6 estuvieron dirigidos especficamente a la poblacin indgena y 11 atendan a la poblacin en general; sin embargo, ninguno defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en los ingresos de los indgenas beneficiarios. De acuerdo con estimaciones del Gobierno Federal y la CDI, de 2007 a 2011, se beneficiaron a un promedio de 1.8 millones de indgenas por ao, el 50.0% de los 3.6 millones de indgenas mayores de 12 aos ocupados en 2010; sin embargo, en este periodo el porcentaje de la poblacin indgena que reciba menos de 2 salarios mnimos, se increment en 0.4 puntos porcentuales, al pasar a 53.1% (1.3 millones de indgenas) en 2000 a 53.5% (1.4 millones) en 2010.
227
2.11. Proteger a los migrantes La migracin se define como el cambio de residencia de una o varias personas de manera temporal o definitiva, generalmente con la intencin de mejorar su situacin econmica as como el desarrollo personal y familiar. La migracin puede ser interna, cuando el cambio de residencia es dentro de los lmites del propio pas; o externa, cuando dicho cambio se extiende a otros pases. 242/ La migracin tiene mltiples causas, tanto estructurales como coyunturales: el crecimiento poblacional y presin demogrfica sobre la tierra, deterioro ecolgico, devastaciones por fenmenos meteorolgicos, escasez de empleo y disminucin del ingreso, explotacin de la fuerza de trabajo; inexistencia o insuficiencia de servicios bsicos (electricidad, agua potable, escuelas, centros de salud, etctera), difcil o nulo acceso al crdito y a nuevas tecnologas, violencia armada y caciquismo, entre otros factores. 243/ Para el caso de la poblacin indgena, las principales causas de la migracin son la pobreza, la desigualdad y la marginacin en la que viven. Segn datos del CONAPO, en el ao 2000 uno de cada tres indgenas vive en las ciudades, en 75 de las 364 ciudades con que contaba el sistema urbano nacional haba ms de 10 mil indgenas habitndolas y en seis de ellas haba ms de 100 mil. Estas ciudades son: la zona metropolitana de la ciudad de Mxico, con ms de un milln, Mrida, 340 mil, Puebla 168 mil, Cancn 147 mil, Oaxaca 133 mil y Toluca 107 mil. En conjunto estas seis ciudades agrupan al 43.5% de toda la poblacin indgena urbana del pas. 244/ La migracin tiene implicaciones en la calidad de vida del migrante, el problema no es reciente; en los documentos de planeacin del periodo 1989-1994 se diagnostic lo siguiente:
242/ 243/ 244/
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, vase:http://cuentame.inegi.org.mx/poblacion/migracion.aspx?tema=P, 12/12/2012. Zolla, Carlos y Emiliano Zolla Mrquez, Los Pueblos, indgenas de Mxico, UNAM, 2da ed., Mxico, 2011, p. 48 CONAPO. Carpeta Informativa 2005. Da Mundial de la Poblacin. 11 de julio de 2005.
228

PROBLEMTICA DE MIGRACIN DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 1989-1994 PND 1989-1994 Mientras no existan las condiciones para que los excedentes de fuerza de trabajo agrcola sean incorporados productivamente en los dems sectores, la emigracin significar trasladar, sin resolver, los problemas del campo a las ciudades, con grave deterioro de las condiciones urbanas y costos crecientes para la provisin de servicios. PNPI 1991-1994 El 18.1% de la poblacin indgena vive en municipios no rurales lo que significa que han abandonado su lugar de origen (dicho porcentaje no considera la migracin internacional). Asimismo seala que, la migracin temporal de indgenas como trabajadores agrcolas es una hecho de la ms alta importancia. La participacin de los circuitos migratorios internos, que a veces, se extienden por miles de kilmetros, ha sido una estrategia complementaria de la economa indgena de muchas regiones del pas (). La restriccin de la economa ha influido en las estrategias econmicas de los grupos indgenas y tienen impacto sobre la migracin permanente.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, publicado en el DOF el 31 de mayo de 1989, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1991-1994, publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1990.
En el periodo 1989-1994, se identific que la principal causa del fenmeno de migracin, primordialmente interna en ese periodo, era la escasez de fuentes de empleo en los lugares de origen de la poblacin que habitaba en el campo, entre ella, la indgena. Tambin, se identific que existen regiones indgenas que han mantenido, como estrategia econmica, una migracin permanente. La migracin genera, inevitablemente, la necesidad de ms servicios bsicos en las ciudades; sin embargo, se deja de lado, la consecuencia ms grave, las condiciones de vida del migrante, que en el caso de la poblacin indgena, se agudizan por la discriminacin a la que se enfrenta en las ciudades. De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, existan en el pas 689,199 migrantes indgenas, el 8.3% de los 8,314,989 indgenas que existan en el pas en ese ao, distribuidos en las 32 entidades federativas, como se presenta en el cuadro siguiente:
229

DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN MIGRANTE INDGENA POR ENTIDADES FEDERATIVAS RECEPTORAS, 1990 (Personas y porcentajes) Entidades federativas TOTAL 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Estado de Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Puebla Oaxaca Baja California Sinaloa Campeche Personas 689,199 151,924 111,547 103,780 74,467 28,222 25,026 20,120 19,080 17,129 16,072 15,147 10,605 10,331 9,878 9,628 9,054 7,360 6,960 5,414 5,237 4,760 4,271 3,872 3,328 3,312 3,151 2,540 2,062 1,615 1,536 886 885 % 100.0 22.0 16.2 15.1 10.8 4.1 3.6 2.9 2.8 2.5 2.3 2.2 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3 1.1 1.0 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1
10. Yucatn 11. Hidalgo 12. Tamaulipas 13. Jalisco 14. Chiapas 15. Morelos 16. Tabasco 17. San Luis Potos 18. Sonora 19. Michoacn 20. Tlaxcala 21. Nuevo Len 22. Guerrero 23. Chihuahua 24. Baja California Sur 25. Guanajuato 26. Quertaro 27. Nayarit 28. Coahuila 29. Durango 30. Colima 31. Zacatecas 32. Aguascalientes FUENTE:
230
En 1990, el Estado de Mxico, Quintana Roo, el Distrito Federal y Veracruz concentraban al 64.1% de los migrantes indgenas en el pas. Para ese periodo, la migracin interna predominaba sobre la externa. De acuerdo con el mismo Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, en ese ao existan 5,033 migrantes internacionales indgenas, el 0.06% del total de la poblacin indgena. Entre las entidades que en 1990 expulsaron mayor nmero de migrantes indgenas, se encontraron Oaxaca, Yucatn, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Chiapas, San Luis Potos, Michoacn, Tlaxcala y Guanajuato. 245/ Para atender esta problemtica, el INI se comprometi en el PNDPI 1991-1994 a iniciar el Programa de atencin a la poblacin indgena en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico, con el objetivo de brindar asesora, apoyo y capacitacin a la poblacin indgena, e impulsar el desarrollo cultural sin generar dependencia ni subsidio. Los apoyos del programa consistan en recursos econmicos para la adquisicin de materias primas para artesanas; comercializacin; adquisicin y mejoramiento de viviendas, y para proyectos culturales y de capacitacin; sin embargo, no se cuantific a la poblacin objetivo de cada vertiente del programa. La cobertura geogrfica del programa era la zona metropolitana de la ciudad de Mxico, por lo que en ese periodo se apoy a 1,012 beneficiarios directos y 5,336 beneficiados asociados por organizacin, que sumados dan un total de 6,348 beneficiarios del programa, lo que represent el 6.1% de los 103,780 migrantes indgenas que vivan en el Distrito Federal y el 0.9% de los 689,199 migrantes indgenas que existan en el pas en 1990. En sntesis, en el periodo 1989-1994, el Gobierno Federal identific que el problema de migracin indgena tena su principal causa en la escasez de oferta de empleo en los lugares de origen de esta poblacin, la consecuencia era la necesidad de mayores servicios bsicos en las ciudades. En este contexto, se implement el Programa de Atencin a la Poblacin Indgena del rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico para brindar asesora, apoyo y capacitacin a la poblacin indgena, el cual tuvo una cobertura del 6.1%; sin embargo, no se implementaron programas dirigidos a la poblacin indgena migrante en el resto del pas. Para 1995, el INI identific que casi la dcima parte de la poblacin indgena cambi de residencia al interior del pas; y que diez entidades recibieron en conjunto casi 370 mil migrantes, que representan el 84.0% del total de indgenas que se desplazaron ese ao. stas fueron: Distrito Federal, Estado de Mxico, Veracruz, Baja California, Campeche, Sinaloa, Puebla, Jalisco, Tamaulipas y Tabasco. 246/ Las cifras estimadas por el INI mostraron que lejos de disminuir, la migracin indgena se increment en 53.7%, respecto de 1990. En los instrumentos de planeacin del periodo 1995-2000, se diagnostic lo siguiente:
245/ 246/
Granados Alcantar, Jos Aurelio, Las nuevas zonas de atraccin de migrantes indgenas en Mxico, Investigaciones Geogrficas (Mx), diciembre, nmero 058, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, INI, Mxico, 2002.
231

DEFINICIN DEL PROBLEMA DE MIGRACIN DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO, 1995-2000 PND 1995-2000 La migracin afecta en particular a las comunidades y entidades de expulsin, porque los emigrantes, provenientes de las regiones ms atrasadas, por lo general tienen un nivel educativo superior al de quienes se quedan. Una caracterstica similar se observa en relacin a la actividad econmica: los emigrantes suelen ocuparse en tareas de mayor calificacin y mejor remuneradas que quienes en sus comunidades de origen no pueden emigrar. Los flujos migratorios, que se dirigen principalmente de zonas rurales hacia las ciudades, han respondido tradicionalmente a la centralizacin de la actividad econmica. De esta manera, el proceso de urbanizacin se ha visto dominado por la concentracin de la poblacin en unas cuantas ciudades y centros metropolitanos lo que trae como consecuencia un intenso crecimiento en un nmero considerable de ciudades de tamao intermedio y la multiplicacin de las ciudades pequeas. FUENTE: PNDPI 1995-2000 Los desplazamientos de la poblacin indgena y la obtencin de algn espacio para su desarrollo en los sitios de atraccin han venido acompaados con situaciones permanentes de inseguridad, maltrato, explotacin, discriminacin y nuevo tipo de miseria. Los indgenas han tenido que modificar sus estilos de vida, afrontar mecanismos de subsistencia totalmente distintos a los del medio del que provienen, adoptar actividades laborales de escasa calificacin que incluye la mano de obra infantil, con lo que la mayora de las veces carecen de los mnimos satisfactores de bienestar social como la salud y la educacin.
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 1995-2000, DOF, 31 de mayo de 1995, y Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 1995-2000, INI, Mxico, 1995.
Dentro del discurso gubernamental expresado en la agenda pblica, en el periodo 19952000, se distinguen dos problemas: la centralizacin econmica en las ciudades, ante la falta de empleo en las zonas rurales que provocan la migracin de la poblacin indgena, y las condiciones a las que se enfrentan los migrantes indgenas en los lugares en los que trabajan. Para atender el problema de centralizacin econmica, en el PND 1995-2000 se estableci el objetivo de Combatir la inequidad que distingue a las actividades productivas y sociales en distintas regiones y sectores a lo largo del pas y la estrategia de Promover el desarrollo equilibrado de las regiones; y para atender las condiciones en los lugares donde trabajan, la lnea de accin de: Apoyo a los indgenas migrantes, con dos vertientes: Apoyo a indgenas en las ciudades y Apoyo a los jornaleros agrcolas. En consecuencia, se implementaron 2 programas a cargo del INI, los cuales se describen en el cuadro siguiente:
232

PROGRAMAS DIRIGIDOS A LA ATENCIN DE LOS INDGENAS MIGRANTES, 1995-2000. Programa Proyectos Jornaleros colas de AgrObjetivo Contribuir a establecer las condiciones de salud adecuadas en los campamentos jornaleros migrantes, mediante la participacin de las familias que lo integran. Promover el fortalecimiento del capital humano mediante el desarrollo de las competencias de individuos, comunidades y organizaciones indgenas. Fortalecer la participacin organizada de los grupos y comunidades indgenas en la planeacin de sus iniciativas de desarrollo mediante la trasferencia de metodologa para el desarrollo social, econmico, y cultural. FUENTE: Poblacin Objetivo Jornaleros Agrcolas Apoyos Aplicacin del esquema de Atencin Primaria de Salud Difusin en materia laboral, de salud y de medicina indgena tradicional. Capacitacin Programa Capacitacin de Indgenas habitantes de los municipios donde el INI tiene cobertura por medio de los centros coordinadores indigenistas y delegaciones estatales. Grupo de mujeres, grupo de becarios de albergues escolares indgenas, mdico tradicional, autoridad indgena, migrantes, indgena desplazado de su lugar de origen. Capacitacin presencial: exposicin directa con el capacitado. Capacitacin a distancia por medio del programa EDUSAT y video.
Elaborado por la ASF, con base en la Memoria 1995-2000, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Con estos programas se abordaban dos de los tres temas definidos en el PND 1995-2000, el desarrollo regional y la atencin a los jornaleros; sin embargo, no se implementaron programas dirigidos a atender a la poblacin indgena en las ciudades. Asimismo, para ninguno de los dos programas se cuantific su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones. Para el Programa de Capacitacin no se reportaron resultados en el periodo; respecto de los Proyectos de Jornaleros Agrcolas, la poblacin beneficiaria se presenta en el cuadro siguiente:
NMERO DE BENEFICIARIOS DE LOS PROYECTOS DE JORNALEROS AGRCOLAS, 1995-2000 Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total FUENTE: n.d. Beneficiarios 8,096 48,650 48,165 26,400 n.d n.d 131,311
233
Sin embargo, no se dispone del nmero total de jornaleros indgenas que existan en esos aos, por los que no es posible determinar la cobertura del programa, ni tampoco se dispone de informacin sobre los servicios que les proporcionaron a los jornaleros indgenas, por lo que no se puede evaluar el impacto del programas en las condiciones de vida de los migrantes. En sntesis, en el periodo 1995-2000, se identific que cerca del 10.0% de la poblacin indgena haba emigrado de sus localidades de origen, a causas de la centralizacin econmica en la ciudades por la falta de empleo en las zonas rurales indgenas; sin embargo, el problema se centr en las condiciones a las que se enfrentaban los migrantes indgenas en los lugares en los que trabajan. En respuesta a ello, el Gobierno Federal oper dos programas, uno dirigido a la atencin de jornaleros agrcolas migrantes y el otro al desarrollo regional de las localidades indgenas; sin embargo, ninguno de los programas cuantific a su poblacin objetivo, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de sus acciones en la atencin del problema, referente al incremento de la migracin indgena causada por la centralizacin econmica en las ciudades y las condiciones de inseguridad, maltrato, explotacin y discriminacin a las que se enfrentan los migrantes indgenas. Para el periodo 2001-2006, nuevamente la migracin de la poblacin indgena se increment ya que, de acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, existan en el pas 1,046,998 indgenas migrantes, el 34.1% (357,799 migrantes) mayor que en 1990 (689,199), que representaba el 10.6% de la poblacin indgena del pas. La evolucin de la poblacin migrante indgena por entidad federativa se presenta en el cuadro siguiente:
234

DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN MIGRANTE INDGENA POR ENTIDAD FEDERATIVA CON BASE EN EL LUGAR DE NACIMIENTO, 1990 y 2000 Censo 1990 Entidad federativa Migrantes indgenas (1) 689,199 151,924 111,547 103,780 74,467 28,222 25,026 20,120 19,080 17,129 16,072 15,147 10,605 10,331 9,878 9,628 9,054 7,360 6,960 5,414 5,237 4,760 4,271 3,872 3,328 3,312 3,151 2,540 2,062 1,615 1,536 886 885 Porcentaje (2) 100 22.0 16.2 15.1 10.8 4.1 3.6 2.9 2.8 2.5 2.3 2.2 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3 1.1 1.0 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. TOTAL Estado Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Sinaloa Baja California Puebla Oaxaca Hidalgo Censo 2000 Entidad federativa Migrantes Indgenas (3) 1,046,998 258,776 156,838 134,472 75,792 43,750 43,106 39,927 31,581 24,207 23,171 22,765 21,521 21,124 19,564 15,211 12,874 11,641 9,279 9,239 9,052 8,985 8,729 7,585 7,358 6,523 5,984 4,687 3,777 3,196 2,634 1,843 1,807 Porcentaje (4) 100 24.7 15.0 12.8 7.2 4.2 4.1 3.8 3.0 2.3 2.2 2.2 2.1 2.0 1.9 1.5 1.2 1.1 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 Variacin absoluta (3)- (1) 357,799 106,852 45,291 30,692 1,325 15,528 18,080 19,807 12,501 7,078 7,099 7,618 10,916 10,793 9,686 5,583 3,820 4,281 2,319 3,825 3,815 4,225 4,458 3,713 4,030 3,211 2,833 2,147 1,715 1,581 1,098 957 922
TOTAL 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Estado de Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Puebla Oaxaca Baja California Sinaloa Campeche
10. Yucatn 11. Hidalgo 12. Tamaulipas 13. Jalisco 14. Chiapas 15. Morelos 16. Tabasco 17. San Luis Potos 18. Sonora 19. Michoacn 20. Tlaxcala 21. Nuevo Len 22. Guerrero 23. Chihuahua 24. Baja California Sur 25. Guanajuato 26. Quertaro 27. Nayarit 28. Coahuila 29. Durango 30. Colima 31. Zacatecas 32. Aguascalientes
10. Tamaulipas 11. Campeche 12. Yucatn 13. Morelos 14. Jalisco 15. Nuevo Len 16. Tabasco 17. Sonora 18. Chihuahua 19. San Luis Potos 20. Tlaxcala 21. Michoacn 22. Chiapas 23. Baja California Sur 24. Guerrero 25. Quertaro 26. Guanajuato 27. Nayarit 28. Coahuila 29. Colima 30. Durango 31. Zacatecas 32. Aguascalientes
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990 y en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Nota: Los porcentajes pueden no coincidir ya que se ajustaron para integrar el 100.0%.
235
Para el ao 2000, el Estado de Mxico, Quintana Roo y el Distrito Federal fueron las entidades que recibieron mayor nmero de migrantes indgenas; y Oaxaca, Guerrero, Veracruz, Yucatn, San Luis Potos, Chiapas, Hidalgo, Puebla y Michoacn eran las principales expulsoras de indgenas migrantes. 247/ Por lo que respecta a la migracin externa, de acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, sta se increment en 55.9% al pasar de 5,033 en 1990 a 7,848 en 2000. En este contexto, en los documentos de la planeacin del periodo 2001-2006, se diagnostic lo siguiente:
DEFINICIN DEL PROBLEMA DE MIGRACIN DE LA POBLACIN INDGENA IDENTIFICADA EN LOS DOCUMENTOS DE PLANEACIN DEL PERIODO 2001-2006 PND 2001-2006 La migracin constante y persistente del campo a la ciudad es un factor claramente identificado con el deterioro de la vida rural en todas sus vertientes: econmica, familiar, social y comunitaria y que ha sido un mecanismo para transferir remesas de las regiones ms ricas a las ms pobres y reducir presiones en estas ltimas. El costo de la migracin lo absorben los propios migrantes, sus familias y sus comunidades. Sin embargo, a pesar de su intensidad, no se han reducido las diferencias entre regiones. El 18% de los mexicanos vive en lugares distintos a su entidad de nacimiento, el doble del observado en 1970. PNDPI 2001-2006 Los indgenas son un segmento poblacional fundamentalmente rural, pero la migracin est alterando en forma significativa la ubicacin y las estructuras de edad y sexo de los diversos grupos lingsticos y que las mujeres se han integrado a las corrientes migratorias lo que supone cambios en diversos aspectos de su vida. Cuando permanecen en sus comunidades, ellas asumen las responsabilidades del cnyuge con lo que se incrementa la carga de trabajo que se les ha asignado culturalmente. Es necesario tambin que se apliquen programas en las regiones de origen de los migrantes y que stos incluyan el desarrollo de infraestructura bsica, proyectos productivos, fuentes de financiamiento, creacin de fuentes de trabajo y mejoramiento de la educacin escolarizada; todo ello bajo un enfoque de gnero.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, publicado en el DOF, 31 de mayo de 2001, y en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, del Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2002.
Para el periodo 2001-2006, adems de los problemas identificados en los periodos anteriores referentes al deterioro de la vida rural que provoca la migracin y las condiciones a las que se enfrentan los migrantes indgenas en los lugares a los que llegan, se identific un problema de gnero, que parte de dos lgicas: si las mujeres permanecen en la comunidad de origen mientras que el conyugue emigra, ellas deben asumir los roles y las cargas de trabajo del hombre; si las mujeres emigran, se enfrentarn a tres condiciones de vulnerabilidad, ser migrante, ser indgena y ser mujer. En 2001, la obligacin del Estado de atender a la poblacin migrante indgena adquiri rango constitucional. Al respecto, en el artculo 2, apartado B, fraccin VIII, se estableci que La Federacin, los Estados y los Municipios () tienen la obligacin de () establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos
247/
Granados Alcantar, Jos Aurelio, Las nuevas zonas de atraccin de migrantes indgenas en Mxico, Investigaciones Geogrficas (Mx), diciembre, nmero 058, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005.
236
laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas. Para atender esta problemtica y el mandato legal, en el PND 2001-2006 se estableci el objetivo de Promover el desarrollo econmico regional equilibrado, con la estrategia de: Crear ncleos de desarrollo sustentable que desalienten la migracin regional. Asimismo, por primera vez, se incorpor en el PND un objetivo dirigido a la atencin del problema migratorio externo referente a Hacer valer las decisiones soberanas de Mxico en materia de flujos y movimientos migratorios y brindar y exigir trato digno a nuestros connacionales que viajan o residen en el extranjero. En el PNDPI 2001-2006 se defini la lnea de accin: Superacin de los rezagos, dirigida a disear modelos que favorecieran al desarrollo educativo, de salud y nutricin de los migrantes, especialmente de las mujeres y nios. El objetivo definido en el PND 2001-2006 atenda la causa del problema, que era el desarrollo regional; por su parte, la lnea de accin definida en el PNDPI atenda las consecuencias, relativas a la educacin, salud y nutricin de los migrantes. Para cumplir con el objetivo y la lnea de accin, el Gobierno Federal implement cuatro programas, los cuales se describen a continuacin:
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PROGRAMAS DIRIGIDOS A LA ATENCIN DE LA POBLACIN MIGRANTE INDGENA, 2001-2006
Programa Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas, SEDESOL Objetivo Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de hombres y mujeres que conforman la poblacin jornalera agrcola. Poblacin objetivo El Programa centra su atencin en la poblacin jornalera agrcola, entendida como el ncleo familiar rural en pobreza extrema cuyo jefe de familia es asalariado en actividades agrcolas o cuando el monto bsico del ingreso familiar provenga de esta fuente. Apoyos *Vivienda y Saneamiento *Agua potable *Salud y seguridad social *Alimentacin y abasto *Educacin, cultura y recreacin *Empleo capacitacin y productividad *Procuracin de justicia *Trnsito migratorio *Apoyo a contingencias Migrantes Vete Sano y Regresa Sano, SS Contribuir a la proteccin de la salud del migrante y su familia, con participacin coordinada intrainstitucional e intersectorial, impulsando acciones de promocin de la salud y prevencin, en su lugar de origen, traslado y destino, para lograr que esta poblacin sea resiliente y capaz de manejar los determinantes de su salud y mejorar sus entornos. Fortalecer los procesos educativos relacionados con el curriculum de la educacin primaria para la poblacin infantil migrante, la formacin docente y la continuidad escolar de los alumnos, que las secretaras e institutos de educacin estatales han emprendido en el marco del Programa Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes. Migrantes que se trasladan en el interior del pas. -Otorgamiento del paquete garantizado de prevencin y promocin para una mejor salud. -Entrega comunicativa para la resiliencia de migrantes, en el lugar de origen, trnsito y destino. -Talleres de capacitacin para competencias y orientacin a la utilizacin de servicios de salud. -Acreditacin de Albergues Agrcolas favorables a la Salud. -Evidencia de la situacin de los migrantes y resultado de las intervenciones en salud.
Programa de Educacin Primaria para Nios y Nias Migrantes, SEP
Alumnos hijos de jornaleros agrcolas migrantes
Tcnico a) Asesora tcnico-pedaggica a los coordinadores del Programa en las entidades participantes. b) Asesora tcnico-pedaggica a los equipos tcnicos estatales. c) Capacitacin al personal docente para el uso y aprovechamiento de materiales educativos y desarrollo de procesos de enseanza en grupos multigrado. Econmico a) Viticos y pasajes de los integrantes de los equipos tcnicos estatales. b) Produccin, reproduccin y adquisicin de materiales para la enseanza y el aprendizaje. c) Equipamiento didctico de aulas. d) Realizacin de reuniones estatales y regionales de capacitacin del personal tcnico y docente. e) Realizacin de reuniones estatales y regionales de seguimiento y evaluacin de las acciones del Programa.
Iniciativa ciudadana 3x1 (3x1 para Migrantes), SEDESOL
Apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federacin, estados, municipios y de los migrantes sealados.
Personas que habitan en localidades en condiciones de pobreza que requieran del mejoramiento de la infraestructura social bsica y desarrollo de proyectos productivos, y que sean seleccionadas por los migrantes.
Saneamiento ambiental y conservacin de los recursos naturales, salud, educacin, infraestructura social bsica, agrcola y de comunicaciones, acciones u obras de tipo deportivo, cultural y recreativo, vivienda, mejoramiento urbano, proyectos productivos comunitarios y otras que acuerden las partes en materia de desarrollo social.
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base enUna nueva relacin con los pueblos indgenas. Memoria de la poltica pblica para el desarrollo de los pueblos indgenas 2001-2006, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
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En conjunto, los programas implementados atendan las necesidades de educacin, salud y alimentacin de la poblacin indgena migrante, as como el mejoramiento de sus localidades de origen, como fue el caso del programa 3 x 1 para migrantes; sin embargo, no se implementaron programas para fortalecer el desarrollo regional ni para atender los problemas de gnero, como se dispuso en el PND 2001-2006. Asimismo, para ninguno de los cuatro programas implementados se cuantific su poblacin indgena objetivo, no se definieron metas e indicadores, ni se reportaron resultados sobre el impacto de los programas en la poblacin indgena. Respecto de la atencin de los indgenas migrantes en el extranjero, en 2002, se cre el Programa para Mexicanos en el Exterior, a cargo de la Secretara de Relaciones Exteriores (SER); sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se report informacin sobre las acciones dirigidas a la poblacin indgena, ni sobre la poblacin migrante indgena atendida. En sntesis, en 2000, el nmero de migrantes indgenas internos ascendi a 1,046,998 personas, el 34.2% (357,799 migrantes), mayor que en 1990 (689,199), y represent el 10.6% de la poblacin indgena que exista en el pas; aunado a las condiciones a las que se enfrentan los migrantes indgenas en los lugares a los que llegan, se identific que las mujeres indgenas tambin se incorporaban al flujo migratorio y se reconoci que las mujeres que permanecen en sus lugares de origen mientras el conyugue emigra, adquieren las cargas de trabajo del hombre, ambas circunstancias propician desventajas y vulnerabilidad en esas mujeres. En el periodo 2001-2006, se implementaron cuatro programas dirigidos a migrantes indgenas, tres dirigidos a atender las necesidades de salud, educacin y alimentacin, y uno dirigido al mejoramiento de las localidades de origen; sin embargo, ninguno identific a la poblacin indgenas atendida, ni defini metas e indicadores para evaluar el impacto de los programas en las condiciones de vida de los migrantes. Asimismo, no se implementaron programas dirigidos a disminuir las desventajas de las mujeres en el fenmeno migrante. Para 2007, el nmero de indgenas migrantes manifestaba la existencia de un problema del Gobierno Federal. En el PND 2007-2012 se seal que cada vez ms hombres y mujeres indgenas participan de los flujos migratorios nacionales e internacionales, lo que ha provocado: Cambios estructurales en las economas locales y en las formas de organizacin comunitaria, tanto las de los centros expulsores como las de las localidades receptoras. La transformacin de las culturas y de las dinmicas familiares indgenas. Que los migrantes indgenas estn expuestos cotidianamente a la violacin de sus derechos humanos y laborales.
Las caractersticas de la poblacin indgena de Mxico anteriormente descritas tienen, como fuente principal, los rezagos que existen para sta en trminos de acceso a las
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instituciones de seguridad social y, en general, a las instituciones que proveen de los servicios sociales elementales de salud y educacin. Asimismo, en el PDPI 2009-2012 se identificaron cuatro problemas que enfrentan los migrantes indgenas: la discriminacin; la prdida de identidad, la explotacin laboral y la falta de acceso a servicios bsicos, como se muestra a continuacin:
DIAGNSTICO SOBRE EL PROBLEMA DE MIGRACIN DE LA POBLACIN INDGENA, PDPI 2009-2012 Discriminacin La poblacin indgena en las grandes zonas urbanas se desarrolla en un contexto discriminatorio, lo cual dificulta su acceso a los servicios pblicos y a la dinmica social. Particularmente, para las personas indgenas recin llegadas a las ciudades, uno de los problemas principales es la adaptacin al nuevo medio sociocultural y son vctimas de la discriminacin al portar smbolos de su identidad como la vestimenta y hablar otra lengua. La poblacin indgena que est ms relacionada entre ella no es tan proclive a perder sus valores, mientras que la ms aislada no tiene medios para compartir su cultura. Prdida de la identidad Los indgenas no gozan de espacios de cultura y recreacin que les permita reforzar su identidad, y una consecuencia inmediata de esto es la prdida generacional de la lengua indgena de la poblacin, su identidad y cosmovisin. Explotacin laboral En su mayora, la poblacin indgena en las zonas urbanas se emplea en la industria de la construccin, el sector terciario, el empleo domstico, el comercio informal o como artesanos. El contexto laboral es discriminatorio al no contar con prestaciones ni con acceso al sistema de seguridad social, los empleos son mal pagados, con largas jornadas laborales y escasas posibilidades para convertirse en mano de obra calificada. Falta de acceso a servicios bsicos A consecuencia del flujo migratorio y de las dificultades de insercin en el mercado laboral, la poblacin se concentra en zonas conurbadas con asentamientos irregulares, sin servicios de agua potable, drenaje y electrificacin formal; no cuentan con documentos de identificacin oficial que les permita inscribirse para ser beneficiarios de los programas de atencin propios de las instituciones en las zonas urbanas; y adems, resulta comn que los inmigrantes que lograron asentarse no sean considerados como residentes por diversos motivos, por lo que se limitan sus derechos econmicos, sociales y culturales, civiles y polticos, as como espacios de participacin, y en muchos casos son invisibles ante las autoridades encargadas de proveer seguridad social y no tienen medios para acceder a las instancias de justicia. FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
El diagnstico realizado en el PDPI sobre la poblacin migrante indgena abord dos aspectos que no haban sido considerados en periodos anteriores: la discriminacin y la prdida de identidad. Ante esta problemtica, el Gobierno Federal dise una poltica con las caractersticas siguientes:
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. Grupo Funcional Desarrollo Social DISEO DE LA POLTICA DIRIGIDA A LOS MIGRANTES INDGENAS, 2007-2012
PND 2007-2012 Objetivo Construir una nueva cultura de la migracin. Objetivo Mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres indgenas que viven y trabajan en las diferentes ciudades del pas o que se emplean como jornaleros agrcolas. Estrategias Lograr, en trminos de las disposiciones aplicables, condiciones de vida y trabajo dignos para los jornaleros agrcolas indgenas. Mejorar las condiciones de vida de la poblacin indgena que habita en zonas urbanas. PDPI 2009-2012
Estrategias Impulsar una visin de corresponsabilidad en la que Mxico genere mayores oportunidades de desarrollo dentro del territorio nacional. Promover la inversin productiva de capital en las regiones expulsoras de mano de obra.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el Plan Nacional de Desarrollo Social 2007-2012, publicado en el DOF el 31 de mayo de 2007, y en el Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012, de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico, 2010.
En 2007, la poltica dirigida a atender a la poblacin migrante indgena se centraba en tres aspectos: desarrollo regional en las zonas expulsoras; dignificar las condiciones de vida de los jornaleros agrcolas, y mejorar las condiciones de vida de los indgenas que viven en las zonas urbanas; sin embargo, no se definieron objetivos para atender los temas de discriminacin y prdida de identidad que se sealaban en el propio diagnstico del Gobierno Federal. En este contexto, la CDI oper tres programas y un fondo. El Programa de Jornaleros Agrcolas, el Programa de Educacin Primaria para Nios y Nias Migrantes y el Programa 3 X 1 para migrantes fueron implementados en el periodo anterior, y continuaron operando bajo el mismo esquema de operacin. En este periodo se cre el Fondo de Apoyo al Migrante como un rgano descentralizado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el objetivo de Apoyar a los trabajadores migrantes en retorno y a las familias que reciben remesas, para que puedan encontrar una ocupacin en el mercado formal, cuenten con opciones de autoempleo, generen ingresos y mejoren su capital humano y vivienda, mediante proyectos, obras y acciones que incrementen las actividades ocupacionales y desarrollar las capacidades tcnicas y productivas. Con los tres programas y el fondo operados en este periodo se pretendi atender dos de los tres objetivos definidos en la Agenda Pblica, los referentes a las condiciones de vida de los jornaleros y los dirigidos al desarrollo regional en las zonas expulsoras, y no se implementaron programas dirigidos a mejorar las condiciones de vida de los migrantes en las ciudades. Para los tres programas y el fondo, no se cuantific a la poblacin indgena objetivo; no definieron metas ni indicadores, y no se dispuso de informacin sobre sus resultados, por lo que no es posible determinar el impacto de los programas y del fondo en la atencin del problema, en trminos del desarrollo de las regiones expulsoras y de la mejora en la calidad de vida de los migrantes indgenas.
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Asimismo, en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, se determin que en ese ao existan 1,176,033 indgenas que vivan en otro lugar distinto al de nacimiento; 129,035 ms que los que existan en 2000. Entre las entidades que concentran el mayor nmero de migrantes indgenas se encuentran el Estado de Mxico (23.3%); Quintana Roo (14.5%); Distrito Federal (11.0%); Veracruz (6.7%); Puebla (4.4%); Baja California (4.2%); Oaxaca (3.9%); Nuevo Len (3.7%); Hidalgo (3.1%) y Jalisco (2.7%). A continuacin se muestra la evolucin de la migracin por entidad federativa de 1990 a 2010:
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN MIGRANTE INDGENA POR ENTIDADES FEDERATIVA CON BASE EN EL LUGAR DE NACIMIENTO, 1990, 2000 y 2010
Censo 1990 Entidad TOTAL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Estado de Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Puebla Oaxaca Baja California Sinaloa Campeche Yucatn Hidalgo Tamaulipas Jalisco Chiapas Morelos Tabasco San Luis Potos Sonora Michoacn Tlaxcala Nuevo Len Guerrero Chihuahua Baja California Sur Guanajuato Quertaro Nayarit Coahuila Durango Colima Zacatecas Aguascalientes Migrantes indgenas 689,199 151,924 111,547 103,780 74,467 28,222 25,026 20,120 19,080 17,129 16,072 15,147 10,605 10,331 9,878 9,628 9,054 7,360 6,960 5,414 5,237 4,760 4,271 3,872 3,328 3,312 3,151 2,540 2,062 1,615 1,536 886 885 Porcentaje 100 22.0 16.2 15.1 10.8 4.1 3.6 2.9 2.8 2.5 2.3 2.2 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3 1.1 1.0 0.8 0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Entidades Total Estado de Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Sinaloa Baja California Puebla Oaxaca Hidalgo Tamaulipas Campeche Yucatn Morelos Jalisco Nuevo Len Tabasco Sonora Chihuahua San Luis Potos Tlaxcala Michoacn Chiapas Baja California Sur Guerrero Quertaro Guanajuato Nayarit Coahuila Colima Durango Zacatecas Aguascalientes Censo 2000 Migrantes Indgenas 1,046,998 258,776 156,838 134,472 75,792 43,750 43,106 39,927 31,581 24,207 23,171 22,765 21,521 21,124 19,564 15,211 12,874 11,641 9,279 9,239 9,052 8,985 8,729 7,585 7,358 6,523 5,984 4,687 3,777 3,196 2,634 1,843 1,807 Porcentaje 100 24.7 15.0 12.8 7.2 4.2 4.1 3.8 3.0 2.3 2.2 2.2 2.1 2.0 1.9 1.5 1.2 1.1 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Entidades Total Estado de Mxico Quintana Roo Distrito Federal Veracruz Puebla Baja California Oaxaca Nuevo Len Hidalgo Jalisco Tamaulipas Yucatn Morelos Campeche Sonora Baja California Sur San Luis Potos Tabasco Chihuahua Tlaxcala Sinaloa Michoacn Guerrero Quertaro Chiapas Guanajuato Nayarit Colima Coahuila Zacatecas Durango Aguascalientes Censo 2010 Migrantes Indgenas 1,176,033 274,247 170,960 129,424 78,690 51,854 49,562 45,731 43,100 36,163 31,751 30,277 25,468 22,692 21,681 14,954 13,986 13,954 13,787 13,649 12,959 11,479 11,243 9,409 9,107 8,459 7,758 6,493 4,575 4,423 3,438 2,490 2,270 Porcentaje 100.0 23.3 14.5 11.0 6.7 4.4 4.2 3.9 3.7 3.1 2.7 2.6 2.2 1.9 1.8 1.3 1.2 1.2 1.2 1.1 1.1 1.0 1.0 0.8 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Los porcentajes pueden no coincidir ya que se ajustaron para integrar el 100.0%.
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Dentro de las 10 entidades federativas con mayor porcentaje de migrantes indgenas se encuentran las que concentran las tres ciudades ms importantes del pas: Distrito Federal, Nuevo Len y Jalisco. De las tres, Nuevo Len ha tenido el mayor crecimiento de poblacin indgena en los ltimos 20 aos, al pasar de 4,760 migrantes indgenas a 43,100, como se presenta en la grfica siguiente:
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En 2010, estas tres entidades federativas concentraban el 17.4% de los migrantes indgenas en todo el pas; no obstante, salvo en el primer periodo de anlisis (1989-1994), donde se oper un programa dirigido a la poblacin migrante indgena en la Ciudad de Mxico y rea metropolitana, de 1995 a 2012 no se identific ningn programa federal que atendiera a esa poblacin. Asimismo, las principales entidades federativas expulsoras de indgenas en 2010 fueron: Oaxaca, Distrito Federal, Veracruz, Estado de Mxico, Chiapas, Puebla, Guerrero, Hidalgo, Yucatn y San Luis Potos. 248/ Respecto de la migracin externa, de acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, sta se increment en 359.0%, al pasar de 7,848 en 2000 a 36,022 en 2010. La evolucin de la migracin indgena externa se muestra en la grfica siguiente:
248/
INMUJERES, Mujeres y hombres en Mxico 2011.
243
FUENTE:
Elaborado por la ASF, con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 y en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
En el periodo 2007-2012, para atender a la poblacin migrante indgena en otros pases, el Gobierno Federal oper el Programa de Mexicanos en el Exterior, al igual que en el periodo anterior; sin embargo, no se cuantific a la poblacin indgena objetivo, y en los documentos de rendicin de cuentas no se reportaron los resultados del programa en la poblacin migrante indgena. En sntesis, en el periodo 2007-2012, en materia de migracin indgena, se implementaron los programas: Jornaleros Agrcolas, Educacin Primaria para Nios y Nias Migrantes, y el 3 X 1 para migrantes, y se cre el Fondo de Apoyo al Migrante, los cuales atendan 2 de los 3 aspectos identificados en el diagnstico realizado por el Gobierno Federal: las condiciones de vida de los jornaleros y el desarrollo regional de las zonas expulsoras, por lo que no se implementaron programas para atender las condiciones de vida de los migrantes en las ciudades, que representaba uno de los problemas identificados. Asimismo, ninguno de los 3 programas ni el fondo cuantificaron a la poblacin objetivo indgena; no definieron metas e indicadores, y no dispusieron de informacin sobre sus resultados, por lo que no es posible determinar el impacto de las acciones de cada programa en la atencin del problema, en trminos del desarrollo de las regiones expulsoras y de la mejora en la calidad de vida de los migrantes indgenas. Respecto de la migracin externa, de 2000 a 2010 sta se increment en 359.0%, al pasar de 7,848 migrantes indgenas en 2000, a 36,022 en 2010; sin embargo, no se dispone de informacin sobre la atencin proporcionada en el extranjero a este grupo de poblacin mediante el Programa Mexicanos en el Exterior, a cargo de la SRE. 2.12. Gasto pblico en la atencin a los indgenas El gasto federal, el correspondiente a las funciones de desarrollo social y el relativo a la atencin de los indgenas, en el periodo 1989-2011, se presenta a continuacin:
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FUENTE: Nota: n.d.
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las cuentas pblicas federales 1989-2011; Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales; en las estimaciones del gasto en desarrollo social, se incluye el gasto en educacin, salud, seguridad social, desarrollo regional y urbano, abasto y asistencia social, y laboral. No disponible.
El gasto pblico federal en la atencin de la poblacin indgena se increment de 1989 a 2011, a una tasa media de crecimiento anual de 45.1%, al pasar de 11,859.0 a 42,913,786.9 miles de pesos. El porcentaje que represent respecto del gasto en desarrollo social ha sido marginal, y en 2009 tuvo su proporcin mxima del 3.4%, como se muestra a continuacin:
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FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las cuentas pblicas federales 1989-2011; Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, informes 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales; en las estimaciones del gasto en desarrollo social, se incluye el gasto en educacin, salud, seguridad social, desarrollo regional y urbano, abasto y asistencia social, y laboral.
De 1989 a 2000, el porcentaje del gasto pblico federal destinado a la atencin de la poblacin indgena no fue mayor del 0.3% (de 1990 a 1994); en 2001 ese porcentaje present un incremento importante al alcanzar el 1.2%, proporcin que no ha disminuido desde ese ao. El incremento en el porcentaje del gasto pblico federal dirigido a la poblacin indgena se explica debido a la reforma del artculo 2 constitucional en 2001, en la que se estableci de manera explcita la obligacin del Estado de garantizar los derechos de los pueblos indgenas en trminos de: preservar y enriquecer sus lenguas y sus cultura; proteger, conservar y mejorar el medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales; acceso a la jurisdiccin del Estado; acceso a la educacin bsica, media superior y superior; accesos a los servicios de salud; apoyo a la nutricin; acceso a la vivienda; equidad de gnero; vas de comunicacin; acceso al empleo bien remunerado, y proteccin de los migrantes. Si bien desde 1989 se destinaba gasto a estos temas, fue en 2001 cuando se desglos el presupuesto por cada uno de los derechos establecidos en la Carta Magna, y a partir 2008, se identific que en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, se desglosaron los recursos dirigidos a atender a la poblacin indgena por entidad y dependencia; no obstante, el ejercicio de dichos recursos no es reportado con ese desglose en la Cuenta Pblica, por lo que la informacin reportada por la CDI se conforman por estimaciones realizadas con base en la informacin de las dependencias y las entidades. El gasto del gobierno federal de 2001 a 2011 en la atencin de la poblacin indgena por cada uno de los 11 temas establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se presenta en el cuadro siguiente:
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GASTO EROGADO EN LA ATENCIN DE LA POBLACIN INDGENA POR TEMA, 2001-2011 (Miles de pesos)
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las cuentas pblicas federales 1989-2011; Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001,2002,2003,2004,2005,2006,2007,2008,2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales. La variacin del gasto en el tema de educacin de 2006 a 2007 se explica debido a que a partir de 2007, la CDI no incluy los recursos asignados por medio del Ramo 33. Los porcentajes pueden no coincidir ya que se ajustaron para integrar el 100.0%.
Nota:
En 2011, de los 42,913,786.9 miles de pesos erogados para la atencin de la poblacin indgena, los recursos fueron asignados, por orden de prioridad, como sigue a continuacin: para apoyar a la nutricin (23.2%); educacin (15.8%); vas de comunicacin (15.3%); empleo (15.3%); salud (12.9%), vivienda (12.8%), equidad de gnero (2.2.%), medio ambiente (1.4%), migrantes (0.7%), justicia (0.3%) y preservacin de las lenguas (0.1%). La prioridad que mediante el gasto se la ha dado a cada tema ha variado en los 11 aos de anlisis; sin embargo, los temas de educacin, nutricin y salud han sido constantes respecto del resto de los temas. El comportamiento del gasto en el periodo 2001-2011, 249/ por cada uno de los once derechos establecidos en la Carta Magna, se presenta a continuacin:
249/
El anlisis del gasto se detalla a precios corrientes, a efecto de cuantificar las decisiones de gasto relacionadas con cada tema de la poltica pblica de de atencin a los indgenas. Durante el periodo 2001-2011, la inflacin se mantuvo estable e inferior al 3.0% anual, de acuerdo con el Banco de Informacin Econmica del INEGI, por lo cual el efecto inflacionario no represent variaciones sustantivas en el gasto pblico.
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Preservar las lenguas indgenas El gasto pblico en el tema de preservacin de lenguas indgenas se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales.
Antes de 2001 no existan programas dirigidos a la preservacin de las lenguas indgenas, fue con la entrada en vigor de la modificacin constitucional de 2001 al artculo 2, que este tema fue incluido en la agenda y se erogaron 11,426.7 miles de pesos. De 2001 a 2011, el gasto en la preservacin de las lenguas indgenas tuvo un incremento promedio anual de 14.1%; su mayor incremento fue entre 2004 y 2006 debido al inicio de operaciones del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI). 250/ En 2010 el gasto disminuy en 40.6% (15,073.0 miles de pesos), respecto de 2009. A continuacin se presenta la proporcin del gasto en preservacin de lenguas indgenas en relacin con el gasto total en la atencin de la poblacin indgena.
250/
Si bien el INALI fue creado en 2003, fue hasta 2005 que se le asign presupuesto. Vase: Diario Oficial, Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, 13 de marzo de 2003.
248
FUENTE: Nota:
No obstante el incremento del gasto en materia de preservacin de lenguas indgenas, ste alcanz su mxima proporcin en 2006(0.34%) en relacin con el total ejercido en la atencin de la poblacin indgena. Salvo el incremento que present el gasto en materia de preservacin de lenguas indgenas en 2005 y 2006, este tema no ha sido prioritario para el Gobierno Federal en trminos presupuestales, ya que a 2011 represent el 0.1% del gasto total.
249
Conservar el medio ambiente El gasto pblico en el tema de conservacin del medio ambiente se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto pblico federal para la conservacin del medio ambiente present un crecimiento promedio anual de 30.5%; sin embargo, pueden distinguirse dos momentos del gasto en esta materia: de 2001 a 2006, periodo en el que present un decremento promedio anual de 11.6%, y de 2006 a 2011, con un incremento promedio anual del 92.6%; lo anterior se explica debido a que, antes de 2007, la SEMARNAT y la CONAFOR no distinguan en sus programas el gasto ejercido en localidades indgenas y no indgenas. La proporcin del gasto en conservacin del medio ambiente en regiones indgenas, en relacin con el gasto total en la atencin de la poblacin indgena, se presenta a continuacin:
250
1.62
FUENTE: Nota:
A excepcin de 2007, donde el presupuesto ejercido en el tema de preservacin del medio ambiente represent el 2.1% del total del gasto pblico federal ejercido en la atencin de la poblacin indgena, en los aos subsecuentes fue menor al 2.0%. En 2011, el gasto en preservacin del medio ambiente represent el 1.36% del total del gasto pblico federal en la atencin de la poblacin indgena, equivalente a 584,473.2 miles de pesos.
251
Acceder a la justicia El gasto pblico en el tema de acceso a la justicia se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto en materia de justicia present un crecimiento promedio anual de 6.7%. De 2003 a 2005, el gasto en esta materia tuvo un incremento importante, pues en 2004 registr su nivel ms alto, de 711,520.0 miles de pesos; lo que se explica por la puesta en marcha del Programa Conflictos Agrarios de Atencin Inmediata, a cargo de la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), cuyo gasto ascendi a 460,973.7 miles de pesos en 2003, el 90.9% del total del gasto en el tema de justicia; 663,000.0 miles de pesos en 2004, el 93.2% del total, y 243,000.0 miles de pesos en 2005, el 75.4% del total del gasto. La proporcin del gasto para garantizar el acceso a la justicia para la poblacin indgena, en relacin con el gasto total en la atencin de esa poblacin se presenta a continuacin:
252
FUENTE: Nota:
Salvo el gasto de los aos 2003, 2004 y 2005, que en su mayor parte estuvieron destinados a atender conflictos agrarios, de 2001 a 2011, el gasto destinado al acceso a la justicia de la poblacin indgena no ha presentado variaciones representativas. Si no se consideran los tres aos en los que se destinaron mayores recursos para la solucin de conflictos agrarios, la tendencia presupuestal en materia de justicia se mantuvo constante, ya que no rebas el 0.2% del gasto total en la atencin de la poblacin indgena.
253
Garantizar la educacin El gasto pblico para garantizar la educacin de la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE:
Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes :2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. La variacin del gasto en el tema de educacin de 2006 a 2007 se explica debido a que a partir de 2007, la CDI no incluy los recursos asignados por medio del Ramo 33. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales.
De 2001 a 2011, el gasto en educacin para la poblacin indgena present un crecimiento promedio anual de 11.5%. En el periodo 2003-2006, el gasto present un incremento al pasar de 3,685,307.8 miles de pesos en 2003 a 17,356,200.0 en 2006, debido a que en las estimaciones de la CDI para esos aos se incorpor el monto correspondiente al Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) del Ramo 33, cuyos recursos superaron los 10,000,000 miles de pesos; recursos que a partir de 2007 no son incluidos. La proporcin del gasto para garantizar la educacin, respecto del total dirigido a la poblacin indgena, se presenta a continuacin:
254
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes:2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales.
Exceptuando los aos 2004, 2005 y 2006, que incluyen los recursos erogados mediante el FAEB, el gasto en educacin para la poblacin indgena represent entre 2001 y 2003 una tercera parte del gasto total destinado a esa poblacin, y entre 2007 y 2011 fue menor al 20.0%, lo que se explica por el incremento del gasto en otros temas relevantes, como vivienda que en 2011 tuvo una participacin del 12.8%, respecto del gasto total destinado a la atencin de la poblacin indgena, o apoyo a actividades productivas para generar empleo, con una participacin del 15.8%.
255
Garantizar la salud El gasto pblico para garantizar la salud de la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE:
Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. La variacin del gasto en el tema de educacin de 2006 a 2007 se explica debido a que a partir de 2007, la CDI no incluy los recursos asignados por medio del Ramo 33. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales.
De 2001 a 2011, el gasto para garantizar la salud de la poblacin indgena present un crecimiento promedio anual de 11.8%. En este periodo, el gasto se concentr en tres programas: el Programa IMSS-Oportunidades que erog 2,700,000.0 miles de pesos en 2011 en la atencin de los indgenas, lo que represent el 48.7% de total del gasto en salud; el Programa Seguro Popular, operado a partir de 2004, que en 2011 gast 1,871,000.0 miles de pesos, el 33.7% del gasto total y, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en su componente de salud, cuyos recursos destinados a la salud de la poblacin indgena ascendieron a 841,500.0 miles de pesos, el 15.2% del gasto total en salud. El gasto en salud como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin se presenta en la grfica siguiente:
256
FUENTE: Nota:
No obstante que el gasto en salud ha sido creciente, el porcentaje que representa el total de recursos ejercidos en la atencin de la poblacin indgena ha variado. Dicha variacin se debe en mayor medida al comportamiento del gasto total para la atencin de otros derechos indgenas. El porcentaje del gasto en salud, respecto del gasto total destinado a la atencin de la poblacin indgena, represent el 26.0% en 2001 y, para 2011, slo el 12.9%; esto se explica debido al incremento del gasto destinado a atender otros derechos de la poblacin indgena, como vivienda o apoyo a las actividades productivas.
257
Apoyar la nutricin El gasto pblico para apoyar la nutricin de la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto para apoyar la nutricin de la poblacin indgena present un crecimiento promedio anual de 15.1%. El gasto para apoyar la nutricin de la poblacin indgena se concentr en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO), cuya proporcin, respecto del total del gasto en esta materia, ha sido mayor al 50.0% en todos los aos, como se muestra en la grfica siguiente:
258
FUENTE: Nota:
Respecto del gasto en nutricin como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta lo siguiente:
FUENTE: Nota:
El porcentaje de gasto para apoyar la nutricin de la poblacin indgena disminuy al pasar del 34.9% en 2001 al 23.2% en 2011, este comportamiento se debe al incremento del gasto en otros temas, como vivienda o apoyo a las actividades productivas.
259
Mejorar la vivienda El gasto pblico para mejorar la vivienda de la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto para el mejoramiento de la vivienda de la poblacin indgena present un crecimiento promedio anual de 32.0%, lo que se explica por la implementacin del Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias, cuyo gasto en 2009 ascendi a 4,118,409.0 miles de pesos y represent el 43.0% del total del gasto destinado a este tema, y para 2010 fue de 2,882,700.0 miles de pesos, el 40.6% del gasto total. El gasto en vivienda como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta en la grfica siguiente:
260
FUENTE: Nota:
El porcentaje del gasto en vivienda, respecto del gasto total destinado a la atencin de la poblacin indgena muestra la relevancia que ha adquirido el tema en los ltimos 10 aos, al pasar de 3.8% en 2002, a 12.8% en 2011 y colocndose en 26.6% en 2009. El incremento del gasto en mejoramiento de la vivienda de poblacin indgena ubica al tema en el 5to. lugar en importancia presupuestal, respecto de los 11 derechos que atiende la poltica de atencin a indgenas, y es un tema que cobr relevancia programtica y presupuestal en el periodo 2007-2011, ya que no slo increment su presupuesto, sino que el nmero de programas dirigidos al mejoramiento de la vivienda para la poblacin indgena pas de uno en el periodo 2001-2006 a 11 en el periodo 2007-2012.
261
Propiciar la equidad de gnero El gasto pblico para propiciar la equidad de gnero en la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2002 a 2011, el gasto en el tema de equidad de gnero, present un crecimiento promedio anual de 91.5%, al pasar de 1,414.6 miles de pesos ejercidos en 2002 a 936,200.0 miles de pesos en 2011. El crecimiento del gasto en el tema de equidad de gnero ha sido constante en todo el periodo, y el principal crecimiento se dio en los ltimos tres aos, con lo que se alcanz el mayor gasto en 2010, el cual ascendi a 1,083,850.0 miles de pesos. El incremento en el gasto en el periodo 2007-2011 se explica por el incremento en el nmero de programas dirigidos a propiciar la equidad de gnero, ya que hasta 2006 se operaban tres programas; el Programa de Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI), PROEQUIDAD y el Programa CONVIVE; y a partir de 2007 se implementaron cinco programas: POPMI, PROEQUIDAD, Acciones para la equidad de gnero con la poblacin indgena, Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales y Programa de la Mujer en el Sector Rural. El gasto en equidad de gnero como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta en la grfica siguiente:
262
FUENTE: Nota:
No obstante que el porcentaje del gasto en equidad de gnero, respecto del gasto total destinado a la atencin de la poblacin indgena, tuvo un incremento importante al pasar de 0.02% en 2002 a 2.18% en 2011, este porcentaje es poco representativo respecto del resto de los temas abordados mediante la poltica de atencin a los indgenas,pese a que la equidad de gnero es un problema que se acenta en la poblacin indgena.
263
Construir vas de comunicacin terrestre El gasto pblico para construir vas de comunicacin terrestre en localidades y comunidades indgenas se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto pblico en vas de comunicacin terrestre present un crecimiento promedio anual de 39.9%, al pasar de 228,800.0 miles de pesos en 2001 a 6,578,400.0 en 2011. A excepcin de 2011, el crecimiento del gasto en este tema fue constante. La disminucin en el gasto en 2011 se debi principalmente a una reduccin en el gasto del Programa Caminos Rurales, a cargo de la SCT, por 2,253,700.0 miles de pesos. El gasto en vas de comunicacin terrestre como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta en la grfica siguiente:
264
FUENTE: Nota:
Elaborado por la ASF, con base en la informacin de las Memorias del Instituto Nacional Indigenista 1989-1994 y 1995-2000; Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, Informes: 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. En la estimacin del gasto para la atencin de la poblacin indgena, no se consideraron las erogaciones estatales ni municipales.
El porcentaje del gasto destinado a las vas de comunicacin terrestre, respecto del gasto total, indica que este tema fue adquiriendo mayor relevancia a partir de 2007, en donde el gasto en esta materia represent el 20.7% del total del gasto destinado a la atencin de la poblacin indgena. El comportamiento del porcentaje del gasto para la construccin de vas de comunicacin terrestre permite identificar dos momentos en trminos presupuestales: de 2001 a 2006, periodo en el que la participacin alcanz en 2005 el 10.4% del gasto total en la atencin a la poblacin indgena, y de 2007 a 2011, en donde el porcentaje del gasto en esta materia era uno de los tres ms importantes, ya que represent entre el 15.3% y el 20.7%.
265
Apoyar las actividades productivas El gasto pblico en apoyo de las actividades productivas para la poblacin indgena se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto pblico federal en actividades productivas dirigidas a la poblacin indgena tuvo crecimiento promedio anual de 55.3%; sin embargo, pueden distinguirse dos momentos del gasto en esta materia: de 2001 a 2006, periodo en el que el incremento del gasto fue menor que en el periodo posterior, ya que present una TMCA del 40.1%, y de 2006 a 2011, con una TMCA del 72.3%. El crecimiento del gasto en ese tema, en el periodo 2007-2011, se explica por el incremento en los recursos destinados para el PROCAMPO, que en 2011 ascendieron a 4,386,500.0 miles de pesos, lo que represent el 66.6% del gasto total en este tema. El gasto en actividades productivas como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta en la grfica siguiente:
266
FUENTE: Nota:
El porcentaje del gasto destinado a las actividades productivas respecto del gasto total indica la relevancia presupuestal que se le dio a este tema en el periodo 2007-2012. Durante ese periodo, el apoyo de actividades productivas se ubic entre los seis temas con mayor participacin presupuestal en la poltica de atencin a la poblacin indgena.
267
Proteger a los migrantes El gasto pblico para proteger a los migrantes indgenas se presenta a continuacin:
FUENTE: Nota:
De 2001 a 2011, el gasto en la atencin de los indgenas migrantes present una tasa media de crecimiento anual de 22.2%, al pasar de 40,300.0 miles de pesos en 2001 a 300,400.0 miles de pesos en 2011; sin embargo, el mayor incremento se dio en 2010 y 2011, en donde el gasto se increment 126.9%. El gasto de 2010 se concentr en dos programas: Jornaleros Agrcolas, con el 49.0% del gasto total de ese ao, y 3 x 1 para migrantes, con el 51.0% del gasto, y el gasto de 2011 se concentr en el Programa Educacin Primaria para Nios y Nias Migrantes, en cual se erogaron 159,000.0 miles de pesos, lo que represent el 52.9% del gasto total en migrantes en ese ao. El gasto en la proteccin de los migrantes indgenas como porcentaje del gasto total dirigido a la atencin de la poblacin, se presenta en la grfica siguiente:
268
FUENTE: Nota:
El porcentaje del gasto destinado a la proteccin de los migrantes indgenas, respecto del gasto total, indica que el tema a lo largo del periodo no ha tenido relevancia en trminos presupuestales, ya que su gasto no ha representado ni el 1.0% del gasto total en la atencin de la poblacin indgena. En 2011, el tema de proteccin a los migrantes indgenas alcanz su mxima participacin, respecto del gasto total en la atencin de la poblacin indgena con el 0.7%. El gasto pblico en la atencin de la poblacin indgena en el PEF En el artculo 41, fraccin II, inciso j, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se establece que el Presupuesto de Egresos de la Federacin contendr las previsiones de gasto que correspondan a la atencin de la poblacin indgena, en los trminos del apartado B del artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En atencin a este ordenamiento, a partir de 2008 las distintas dependencias y entidades que operan programas que atienden a la poblacin indgena programaron su presupuesto en el PEF, como se presenta en el cuadro siguiente:
269

PRESUPUESTO PARA ATENDER A LA POBLACIN INDGENA 2008-2011 (Miles de pesos) Programa TOTAL Hacienda y Crdito Pblico (CDI) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. Programa Albergues Escolares Indgenas (PAEI) Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas (PFDCI) Promocin de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) Programa Turstico Alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI) Programa Fondos Regionales Indgenas (PFRI) Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI) Programa de Infraestructura Social Bsica (PIBAI) Atencin a Indgenas Desplazados (Indgenas urbanos y migrantes desplazados) Promocin, investigacin, capacitacin y otros Bienestar Social Formulacin y Concertacin de Polticas del Sector Pblico Actividades de Apoyo a la Funcin Pblica y Buen Gobierno Actividades de Apoyo Administrativo Otros proyectos de infraestructura social Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas) Mantenimiento de infraestructura Estudios de preinversin Acciones para Igualdad de Gnero con Poblacin Indgena Comunicacin Intercultural Fortalecimiento de Capacidades Indgenas Instrumentacin de Polticas Transversales con Poblacin Indgena Planeacin y Participacin Indgena Acciones de control de las unidades centrales y forneas Atencin a Tercer Nivel Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas Excarcelacin de Presos Indgenas Apoyo a proyectos de comunicacin indgena Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin 29. 30. 31. 32. PROCAMPO Programa para la Adquisicin de Activos Productivos Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria Programa de Apoyo a Contingencias Climatolgicas 2008 31,388,000.0 7,330,400.0 550,000.0 40,000.0 37,000.0 180,000.0 170,000.0 295,000.0 115,000.0 4,124,000.0 30,000.0 1,046,600.0 15,800.0 727,000.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 1,821,200.0 1,821,200.0 n.o. n.o. n.o. 2009 38,254,611.7 7,809,210.3 650,000.0 40,000.0 37,000.0 210,000.0 170,000.0 276,000.0 145,000.0 4,378,431.9 70,000.0 n.o. n.o. n.o. 15,750.8 144,464.8 20,500.0 37,842.4 23,950.0 1,600.0 44,219.6 94,235.8 68,061.2 651,000.0 112,775.2 579,576.9 15,800.0 10,008.0 10,493.7 2,500.0 2,868,493.6 1,821,237.6 286,036.0 33,000.0 180,000.0 2010 44,522,100.0 7,811,700.0 813,400.0 4,738,900.0 254,100.0 255,000.0 37,000.0 23,700.0 170,000.0 145,000.0 20,000.0 n.o. n.o. n.o. 14,600.0 193,500.0 n.o. 18,100.0 18,000.0 n.o 51,800.0 91,900.0 68,200.0 380,900.0 57,400.0 422,600.0 17,100.0 10,000.0 10,500.0 n.o. 2,288,200.0 1,750,500.0 150,000.0 36,100.0 160,000.0 2011 49,682,209.8 9,441,000.9 1,032,089.7 4,880,267.2 344,697.6 463,828.9 47,033.5 55,741.2 227,378.7 262,383.3 35,000.0 n.o. n.o. n.o. 11,800.5 150,654.1 25,000.0 n.o. 30,500.0 3,000.0 83,334.1 96,669.9 131,220.1 650,400.0 146,947.0 559,555.1 118,000.0 59,000.0 26,500.0 n.o. 2,467,433.9 1,635,646.7 n.o. n.o. n.o.
270

Programa 33. 34. 35. 36. 37. 38. Capacitacin y Servicios de Asistencia tcnica, Innovacin, Transferencia de Tecnologa e Informacin Programa de Soporte Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales Comunicaciones y Transportes 39. 40. 41. 42. Programa de Empleo Temporal, SCT Caminos rurales, SCT Proyectos de Infraestructura econmica de carreteras Proyectos de infraestructura econmica de carreteras alimentadoras y caminos rurales Economa 43. 44. 45. 46. 47. 48. Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres, FONAES Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), FONAES Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Educacin Pblica 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. Programas Compensatorios, CONAFE Cursos comunitarios, CONAFE Educacin Indgena, SEP Fortalecimiento a la Telesecundaria Programa de Educacin Preescolar y Primaria para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes Fomento y Difusin de la Cultura, CONACULTA Coordinacin General de Educacin Intercultural Bilinge Instituto Nacional de Lenguas Indgenas Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Impulso al desarrollo de la cultura Normar los servicios educativos Proyectos de infraestructura social de educacin Diseo y aplicacin de la poltica educativa Fortalecimiento a la educacin y la cultura indgena Programa de Educacin inicial y bsica para la poblacin rural e indgena Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2008 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 948,900.0 340,000.0 608,900.0 n.o. n.o. 113,200.0 7,800.0 8,200.0 75,800.0 13,400.0 8,000.0 n.o. 4,716,600.0 112,600.0 117,600.0 144,900.0 11,600.0 11,400.0 35,300.0 34,900.0 84,300.0 4,164,000.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 2009 548,220.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 1,100,080.0 350,080.0 n.o. 750,000.0 n.o. 20,500.0 7,500.0 13,000.0 n.o. n.o. n.o. n.o. 5,169,941.7 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 77,131.5 30,325.0 39,767.4 92,249.9 152,926.9 4,363,872.0 2010 n.o. 191,600.0 n.o. n.o. n.o. n.o. 971,400.0 425,100.0 n.o. n.o. 546,300.0 28,500.0 n.o. 13,500.0 n.o. n.o. n.o. 15,000.0 6,127,000.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 6,400.0 66,300.0 30,300.0 46,800.0 83,400.0 154,100.0 5,039,900.0 2011 n.o. n.o. 260,544.0 251,397.4 275,081.4 44,764.4 1,495,600.0 420,000.0 n.o. n.o. 1,075,600.0 35,751.3 n.o. 12,829.6 n.o. n.o. n.o. 22,921.7 6,228,444.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 5,675.5 67,775.7 29,845.5 44,502.0 107,479.1 188,986.4 5,197,414.5
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Programa 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (CONAFE) Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes Programa Asesor Tcnico Pedaggico Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la Educacin Telesecundaria Fortalecimiento a las acciones asociadas a la educacin indgena Actividades de apoyo a la funcin pblica y buen gobierno Otorgamiento y difusin de servicios culturales Salud 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. Comunidades Saludables Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Caravanas de Salud Programa para mexicanos en el exterior Prevencin y atencin a la violencia familiar, sexual y contra las mujeres Arranque Parejo en la Vida Sistema de Proteccin Social en Salud Atencin de la Salud Reproductiva y la Igualdad de Gnero en Salud Cooperacin internacional en salud Seguro Popular Programa Comunidades Saludables Reforma Agraria 83 84 Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias (FAPPA) Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) Medio Ambiente y Recursos Naturales 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 Programa de Empleo Temporal Programa de Desarrollo Forestal Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) Programa Nacional de Reforestacin Programa de Conservacin para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) Prorbol-Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) Prorbol-Promocin de la produccin y la productividad de los ecosistemas forestales de manera sustentable Prorbol-Manejo de Germoplasma Produccin de Planta y Proyectos Especiales de Reforestacin Prorbol-Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) Definicin de la normatividad para la poltica ambiental e identificacin y diseo de instrumentos de fomento en apoyo al desarrollo sustentable. Planeacin, Evaluacin Ambiental y Conservacin de 2008 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 1,998,900.0 9,900.0 650,000.0 60,000.0 4,400.0 1,200.0 400.0 1,273,000.0 n.o. n.o. n.o. n.o. 324,900.0 160,800.0 164,100.0 1,175,900.0 36,800.0 158,500.0 54,000.0 200,200.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 2009 306,285.2 19,907.3 20,907.6 27,167.5 n.o. 616.9 38,784.5 2,424,946.4 9,768.3 646,341.6 74,055.3 n.o. n.o. n.o. n.o. 2,221.9 4,160.0 1,688,399.3 n.o. 237,983.4 80,406.3 157,577.1 1,128,861.6 36,838.0 196,657.2 n.o. n.o. 54,000.0 208,120.0 27,906.1 302,689.5 n.o. n.o. n.o. 2010 300,500.0 19,900.0 100,800.0 28,600.0 250,000.0 n.o. n.o. 2,626,600.0 n.o. 845,700.0 74,100.0 n.o. n.o. n.o. n.o. 2,200.0 6,000.0 1,688,400.0 10,200.0 277,000.0 139,900.0 137,100.0 771,800.0 85,900.0 62,800.0 n.o. n.o. 35,000.0 70,400.0 101,900.0 n.o. 96,700.0 4,000.0 n.o. 2011 301,818.6 159,006.6 104,198.5 21,741.6 n.o. n.o. n.o. 2,733,694.7 n.o. 841,455.9 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 6,180.0 1,870,993.8 15,065.0 438,300.0 262,800.0 175,500.0 1,813,673.2 97,200.0 69,849.0 n.o. n.o. 46,000.0 n.o. n.o. n.o. 236,625.2 n.o. 4,000.0
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Programa Polgonos Forestales 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 Prorbol.-Produccin de Planta y Programas Especiales de Restauracin Forestal Prorbol.-Programa para el Desarrollo Forestal Comunitario y para el Desarrollo Regional Forestal Comisin Nacional del Agua Infraestructura Hidroagrcola en Zonas Marginadas Programa de Agua Potable y Saneamiento Conservacin y Mantenimiento de Cauces Federales e Infraestructura Hidrulica Federal Infraestructura para la Proteccin de Centros de Poblacin y reas Productivas Programa de Desarrollo de Infraestructura de Temporal Programa de Ampliacin de Infraestructura de Riego Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales Aportaciones a Seguridad Social 106 Programa IMSS-Oportunidades Desarrollo Social 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 Abasto Social de Leche, LICONSA Abasto Rural, DICONSA Coinversin Social, INDESOL Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Empleo Temporal Jornaleros Agrcolas Programa de Guarderas y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda "Tu Casa" Vivienda Rural 3 x 1 para Migrantes Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas (FONART) Desarrollo Local (Microrregiones), SEDESOL Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S. A. de C.V. Programa de Coinversin Social Programa de Opciones Productivas Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias Programa 70 y ms Actividades de apoyo administrativo Aportaciones Federales para Entidades y Municipios Comisin Nacional de Derechos Humanos 125 Gestionar asuntos sobre beneficios de libertad anticipada para indgenas n.o. n.o. 363,200.0 39,400.0 323,800.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 1,758,000.0 1,758,000.0 6,284,400.0 8,500.0 290,700.0 15,000.0 4,425,800.0 82,800.0 69,100.0 72,100.0 450,000.0 24,500.0 13,500.0 24,900.0 807,500.0 n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. n.o. 4,915,600.0 n.o. n.o. n.o. n.o. 151,325.4 n.o. n.o. 3,500.0 n.o. 1,848.0 7,670.0 138,307.4 1,758,000.0 1,758,000.0 10,474,515.9 8,500.0 290,699.2 n.o. 5,600,610.7 82,834.8 69,123.9 126,000.0 450,000.0 24,500.0 10,000.0 20,096.8 n.o. 199,674.2 14,969.3 197,400.0 905,500.0 2,469,437.2 5,169.8 5,262,078.8 n.o. n.o. n.o. n.o. 157,500.0 n.o. n.o. n.o. 2,100.0 1,700.0 9,000.0 144,800.0 1,846,900.0 1,846,900.0 16,205,500.0 16,200.0 903,200.0 n.o. 7,551,900.0 297,500.0 117,800.0 132,200.0 464,400.0 24,500.0 9,300.0 27,000.0 n.o. 1,057,400.0 15,400.0 98,400.0 726,300.0 4,764,000.0 n.o. 5,560,200.0 7,300.0 1,700.0 112,445.3 61,553.7 593,000.0 n.o. n.o. n.o. 25,800.0 154,500.0 206,000.0 206,700.0 2,700,000.0 2,700,000.0 15,853,085.8 18,500.0 874,250.1 n.o. 7,890,209.3 126,521.0 82,095.8 109,442.3 480,772.4 44,714.1 7,736.0 87,922.4 n.o. 490,980.0 16,400.0 98,121.9 669,482.7 4,855,937.8 n.o. 6,468,127.1 7,098.9 1,845.0 2008 2009 2010 2011
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Programa 126 FUENTE: N.o. 2008 2009 2010 2011
Promover los Derechos Humanos de los pueblos y las n.o. n.o. 5,600.0 5,253.9 comunidades indgenas Elaborado por la ASF, con base en Presupuesto de Egresos de la Federacin para los ejercicios fiscales, 2008, 2009, 2010 y 2011. No operaron en ese ao.
En el PEF 2011, se asignaron 49,682.2 millones de pesos para que, mediante 79 programas presupuestarios, se promoviera el desarrollo integral de los indgenas; sin embargo, 56 (70.8%) programas no registraron en la Cuenta Pblica el presupuesto ejercido, ni la poblacin indgena atendida, como se muestra a continuacin:
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS POR RAMO SIN REPORTE EN CUENTA PBLICA, 2011 Ramo/Programa presupuestario Total
06. Hacienda y Crdito Pblico (CDI) 08. Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin 09. Comunicaciones y Transportes 10. Economa 11. Educacin Pblica 12. Salud 15. Reforma Agraria 16. Medio Ambiente y Recursos Naturales 19. Aportaciones a Seguridad Social 20. Desarrollo Social 33. Aportaciones Federales para Entidades y Municipios
Total 79 23 5 2 2 11 4 2 12 1 15 0
Sin reporte en Cuenta Pblica 56 0 5 2 2 11 4 2 12 1 15 0
% 70.9 0.0 6.3 2.5 2.5 13.9 5.1 2.5 15.2 1.3 19.0 0.0
2 2 2.5 35. Comisin Nacional de Derechos Humanos Fuente: Elaborado por la ASF, con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para los ejercicios fiscales 2008, 2009, 2010 y 2011
En 2011, de los programas presupuestarios para promover el desarrollo integral de los indgenas, slo los que estaban a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico reportaron el presupuesto ejercido en la Cuenta Pblica de ese ao. 3. Conclusiones y prospectiva Las conclusiones de este estudio se fundamentan en el desarrollo histrico de la poltica pblica de atencin a los indgenas en el periodo 1989-2012, organizado a partir de la cuantificacin de la poblacin indgena y, posteriormente, en los 11 derechos establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para garantizar el desarrollo
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integral de sus pueblos y comunidades: 1) Preservar las lenguas indgenas; 2) Conservar el medio ambiente; 3) Acceder a la justicia; 4) Garantizar la educacin; 5) Garantizar la salud; 6) Apoyar la nutricin; 7) Mejorar la vivienda; 8) Propiciar la equidad de gnero; 9) Construir vas de comunicacin terrestre; 10) Apoyar las actividades productivas, y 11) Proteger a los migrantes. La cuantificacin de los indgenas En Mxico no existe un acuerdo entre las instituciones gubernamentales que atienden a los indgenas para cuantificar a esa poblacin. En 2010 existan dos cuantificaciones del nmero de indgenas: El INEGI determin en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 que existan 15.7 millones, conformados por personas en hogares cuyo jefe de familia o cnyuge hablaba lengua indgena (10.8 millones) y personas que, sin hablar lengua indgena, se autoadscribieron como tales (4.9 millones). El INEGI desconoci la ubicacin por entidad federativa, municipio, localidad y pueblo indgena de los 4.9 millones de personas que se autoadscribieron como indgenas, debido a que el instituto no indag sobre el pueblo indgena al que pertenecen esas personas. La CDI cuantific 11.1 millones, integrados por 6.7 millones de hablantes de lenguas indgenas y 4.4 millones en hogares cuyos ancestros las hablaban, datos que ha utilizado para la definicin de criterios de planeacin y operacin de sus acciones orientadas a la atencin de la poblacin indgena.
De acuerdo con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 26, apartado B, los datos del INEGI sern considerados oficiales y de uso obligatorio; en tanto que la Ley de la CDI, en su artculo 2, seala que tiene como objeto: orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas, as como establecer las bases para integrar y operar un sistema de informacin y consulta indgena. Con base en lo anterior, la ASF considera que para tener una cuantificacin nica sobre el nmero de indgenas en el pas, se requiere: Que el INEGI y la CDI homologuen sus criterios para cuantificar a la poblacin indgena, lo que representa el punto de partida para el diseo de una poltica pblica eficiente. Que se cuente con un sistema de informacin actualizado permanentemente de la georreferenciacin de la poblacin indgena en el pas.
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Preservar las lenguas indgenas La tendencia de las lenguas indgenas a desaparecer representa un problema generalizado en todos los pases con poblacin indgena. Mxico, siendo el cuarto pas con el mayor nmero de poblacin indgena, tambin presenta serios problemas en este rubro. No obstante que en 1992 se estableci en el artculo 4o. constitucional la composicin pluricultural del pas sustentada en sus pueblos indgenas, y que se deba proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, fue a partir de 2001 que el Estado mexicano precis en la agenda pblica que exista el riesgo de que las lenguas indgenas desaparecieran, ya que 34 (54.8%) de las 62 lenguas registradas hasta ese momento tenan menos de 15,000 hablantes cada una, y 12 (19.4%) registraron menos de 300 hablantes. En ese contexto, en 2003, se emiti la Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, que estableci en su artculo 14 la creacin del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), cuyo objeto fue promover el fortalecimiento, preservacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el territorio nacional; sin embargo, este instituto inici su operacin en 2005. La primera accin del INALI fue la elaboracin del Catlogo de Lenguas Indgenas, el cual se conform por 150 mapas de georreferenciacin de las lenguas, cuya importancia radic en la identificacin, ubicacin y densidad de las poblaciones hablantes de lenguas indgenas en el territorio nacional. Para 2007, el problema del riesgo de extincin de las lenguas indgenas no fue incorporado en la agenda pblica; no obstante, de 2007 a 2011 el INALI oper dos programas, mediante los cuales se realizaron cuatro documentos normativos y se promovi la diversidad cultural y lingstica de los indgenas; sin embargo, no se destinaron recursos para disear estrategias e instrumentos especficos para el desarrollo de las lenguas indgenas, ni se estimul su preservacin. En 2009, la CDI diagnostic que 33 de los 68 grupos etnolingsticos se encontraban en riesgo de extincin, por lo que se propuso que para 2012 las 68 lenguas registradas deberan mantenerse en equilibrio; sin embargo, para 2010, stas se encontraban en extincin lenta. Asimismo, el nmero de lenguas en extincin se increment en 5 para pasar a 38 lenguas, de las cuales, 22 (32.3%) se encontraron en extincin acelerada y 15 (22.1%) en extincin lenta. Ante estos resultados, en 2011, el Gobierno Federal replante los marcos conceptuales mediante los cuales se debera comprender lo que es una lengua indgena y, en funcin de ello, entender su riesgo de desaparicin. Lo anterior muestra que, a partir de ese ao, existan dos modelos para medir la extincin de las lenguas indgenas: la CDI manej el modelo basado en el ndice de Remplazo Etnolingstico, que consideraba como unidad de anlisis a las 68 agrupaciones lingsticas; en tanto que el INALI, mediante el Catlogo de las Lenguas Indgenas Nacionales, adopt un
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nuevo modelo de estudio lingstico basado en 364 variantes lingsticas pertenecientes a los 68 grupos etnolingsticos. El INALI estableci cuatro grados de riesgo para determinar la pertinencia de cada una de las variantes lingsticas: 1. Muy alto riesgo de desaparicin, con 64 (17.6%) variantes lingsticas; 2. Alto riesgo de desaparicin, con 43 (11.8%) variantes lingsticas; 3. Riesgo mediano de desaparecer, con 72 (19.8%) variantes lingsticas, y 4. Riesgo no inmediato de desaparecer, con 185 (50.8%) variantes lingsticas. Lo anterior denota que para 2011 la poltica pblica, en su vertiente de preservacin de las lenguas indgenas, replante el marco conceptual para precisar el riesgo de desaparicin de las lenguas indgenas y diagnosticar el nmero de lenguas que se encuentran en esta situacin; sin embargo, no se han adoptado medidas y acciones estratgicas que contribuyan a su preservacin y desarrollo. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de preservacin de lenguas indgenas, se requiere: Que la CDI y el INALI homologuen los criterios para cuantificar las lenguas indgenas y medir su riesgo de extincin. Disear un programa de corto y mediano plazos, con acciones especficas para cada una de las lenguas en riesgo de extincin dirigidas a su preservacin. Definir indicadores para medir el impacto de las acciones gubernamentales en la reduccin del riesgo de extincin de cada una de las lenguas indgenas. Asignar un presupuesto especfico en materia de las lenguas en riesgo de extincin.
Conservar el medio ambiente De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas, el medio ambiente comprende los recursos naturales abiticos y biticos, tales como el aire, agua, suelo, flora, fauna y la interaccin de estos factores, los bienes que componen la herencia cultural y los aspectos caractersticos del paisaje. Desde 1988, con la promulgacin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, se estableci que el Estado deba proteger, preservar, usar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales y salvaguardar la biodiversidad; y en 1989, con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, el Estado mexicano adquiere la responsabilidad de conservar el medio ambiente en el que se sita la poblacin indgena. Asimismo, en 1992 se estableci en el artculo 4o. constitucional que la ley proteger y promover el desarrollo de los recursos de los pueblos indgenas. No obstante lo anterior, de 1989 a 2012, el Gobierno Federal se ha limitado a realizar un diagnstico cualitativo de la problemtica que registraron los pueblos y comunidades indgenas, ya que si bien se reconoci la carencia de una poltica integral por la falta de estudios especficos, no se precis ni se cuantific el nmero de pueblos y comunidades
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indgenas que registraron deforestacin, erosin de suelos, contaminacin de cuerpos de agua y desertificacin en sus regiones. Sin una cuantificacin precisa del problema, de 1989 a 1994, el Gobierno Federal implement dos programas, a cargo del INI: en el Programa Nacional de Reforestacin se reforestaron 372,944 hectreas, el 10.8% de la superficie deforestada en el pas (3,447,000 hectreas); y en el Programa Pueblos Indgenas, Ecologa y Produccin para el Desarrollo Sustentable se realizaron cuatro foros nacionales, un foro internacional y la constitucin y registro de la Unin Mexicana para la Conservacin y el Desarrollo Sustentable. Para ambos programas, el INI desconoca su impacto en el medio ambiente. De 1995 a 2000, se oper el Programa de Agroecologa Productiva, con el que se apoyaron 392 proyectos y se benefici a 27,725 indgenas, lo que represent el 0.3% del total de la poblacin indgena (10,964,160 personas), en el ao 2000. En 2001, se reform el artculo 2o. constitucional, con lo que se orden conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de las tierras indgenas, as como acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades; y para 2003 se emiti la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyo artculo 13 estableci que se debe brindar atencin, de forma coordinada, con la Federacin y los municipios, a los asuntos relacionados con la conservacin y mejoramiento del hbitat natural de los pueblos y comunidades indgenas. No obstante, en los programas implementados en esta materia posteriores a 2003, no se identific evidencia de la coordinacin con las entidades federativas y municipios, ni se cuantificaron las regiones indgenas en las cuales se deban implementar acciones de conservacin y mantenimiento del hbitat. En ese contexto, hasta 2006, el INI oper el Programa de Agroecologa y, posteriormente, la CDI, para realizar acciones de conservacin del suelo, manejo sustentable del agua, reforestacin, conservacin y manejo de la flora y fauna de importancia ecolgica; sin embargo, el programa tuvo un alcance marginal, ya que benefici a 52,723, el 0.5% de los 9,860,848 indgenas que existan en 2000. Durante el periodo 2007-2011 se implementaron tres programas: Prorbol, a cargo de la CONAFOR; Conservacin para el Desarrollo Sostenible, a cargo de la SEMARNAT, y Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas, a cargo de la CDI, mediante los cuales se atendi a 129,872 indgenas, que representaron el 1.2% de los 10,788,615 indgenas en 2010, y los cuales carecieron de medidores para evaluar la conservacin del medio ambiente en los pueblos y comunidades indgenas. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de conservacin del medio ambiente, se requiere: Cuantificar las regiones indgenas que presentan deforestacin, erosin de suelos, contaminacin de cuerpos de agua y desertificacin.
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Definir programas y presupuestos especficos para atender el problema en cada regin; as como medidores de impacto de las acciones del Gobierno Federal en la conservacin del medio ambiente. Implementar estrategias de coordinacin entre las instituciones federales que participan en la poltica y entre los tres mbitos de gobierno, responsabilizando a la CDI como coordinadora de la poltica nacional de atencin a la poblacin indgena.
Acceder a la justicia El acceso a la justicia est definido en el artculo 17 constitucional, que establece que Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. En 1989, el Gobierno Federal seal que las disparidades y desventajas que sufra la poblacin indgena en el acceso a la jurisdiccin del Estado era en tres materias: penal, agraria y laboral. En ese ao se cre la Direccin de Procuracin de Justicia del INI que tena el objetivo de apoyar a los pueblos indgenas para resolver su problemtica relacionada con la administracin de justicia nacional. En ese contexto, en 1992, se seal en el artculo 4o. constitucional que la ley garantizar a los pueblos indgenas el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado, y que en los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley. De 1989 a 2000, la Direccin de Procuracin de Justicia del INI oper nueve programas, mediante los cuales atenda asuntos penales, agrarios y laborales; sin embargo, ninguno de ellos generaba informacin y medidores respecto a su contribucin en la carencia de traductores y defensores para los indgenas procesados; la regularizacin de la tenencia de la tierra y la proteccin laboral de los trabajadores indgenas. En 2001, con la reforma constitucional al artculo 2o., se reafirm la responsabilidad del Estado de garantizar a la poblacin indgena el acceso a la justicia; al respecto, se estableci que la Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas para acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado. En 2001, el Gobierno Federal reconoci que la desigualdad en el acceso a la justicia de la poblacin indgena tena sus principales causas en la pobreza, el analfabetismo y los bajos niveles de escolaridad. En el periodo 2001-2006, se implementaron cinco programas para la atencin de temas penales, agrarios, civiles y laborales: dos a cargo de la CDI, dos a cargo de la SRA y uno a cargo de la CNDH; sin embargo, ninguno de ellos emiti informacin sobre el impacto de sus acciones en la disminucin de la desigualdad en el acceso a la justicia de la poblacin indgena.
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Para 2007, la concepcin sobre las causas del deficiente acceso a la justicia que afectaba a la poblacin indgena fue modificada por el Gobierno Federal, ya que pas de considerar como las causas principales la disparidad, las desventajas, la desigualdad, la pobreza y los bajos niveles de escolaridad que caracterizan a la poblacin indgena, a reconocer que el origen del problema se encuentra en que las normas no se hacen efectivas y en que no existe una observancia de los procedimientos judiciales; sin embargo, los programas en materia de justicia continuaron dirigiendo sus acciones a la atencin de las consecuencias, dejando de lado la raz del problema: la procuracin de justicia. En el periodo 2007-2012 operaron cinco programas: tres a cargo de la CDI y dos a cargo de la CNDH; sin embargo, ninguno produjo informacin para medir el impacto de sus acciones en la atencin del deficiente acceso a la justicia de la poblacin indgena. De acuerdo con el Gobierno Federal, durante el periodo 1989-2011 existan 7,000 indgenas en promedio privados de la libertad en el sistema penitenciario nacional; para 2011 haba 8,624, de los cuales, el 19.4% (1,678 indgenas) haba sido liberado con la intervencin de la CDI y la CNDH por tratarse de indgenas sentenciados que se encontraban en desventaja legal, social y econmica ante el sistema de justicia. Ni la CDI ni la CNDH cuentan con datos sobre cuntos indgenas ms estn en esa situacin. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de acceso a la justicia de la poblacin indgena, se requiere: Contar con informacin actualizada sobre la poblacin indgena que se encuentra en un proceso judicial, de acuerdo con la materia (penal, agrario, laboral o civil), as como de los defensores y traductores requeridos para atender a los pueblos indgenas. Disear un programa de mediano plazo para capacitar a defensores y traductores, a fin de atender la demanda de acceso a la justicia. Formular un programa para capacitar a las autoridades impartidoras de justicia en regiones indgenas, sobre los aspectos multiculturales que deben considerar al procesar a una persona indgena. Formular un mecanismo de sanciones para los servidores pblicos que no hagan efectivas las normas y no observen los procedimientos, en perjuicio de los indgenas. Si bien para 2013, el Gobierno Federal propuso garantizar que la poblacin indgena tenga acceso a defensores de oficio de calidad y a traductores bilinges para sus procesos de defensa, es necesario considerar la modificacin y adaptacin de las normas y procedimientos a efecto de que respondan a las particularidades multiculturales de la poblacin indgena.
Garantizar la educacin La educacin es un proceso que cumple ciertas funciones: adquirir conocimientos; transmitir y acrecentar la cultura, y contribuir al desarrollo del individuo y a la transformacin de la sociedad.
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En ese contexto, el Sistema Educativo Nacional ofrece tres tipos educativos con sus niveles de enseanza: la educacin bsica, con los niveles de preescolar, primaria y secundaria; la educacin media superior, en un nico nivel; y la educacin superior, con los niveles de licenciatura y posgrado. En este sistema se pueden invertir hasta 20 aos de educacin de forma continua para concluir una licenciatura, al cursar 12 aos de educacin bsica, 3 aos de educacin media y 5 aos de educacin superior. La obligacin del Estado mexicano para garantizar la educacin a los indgenas se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que seala en su artculo 26 que debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. En general, los diagnsticos del Gobierno Federal sealaron que el sistema de educacin indgena presenta severas deficiencias que tienen que ver con la falta de cobertura educativa, el aislamiento y la marginacin de las comunidades donde habitan, y las brechas educativas entre la poblacin indgena y no indgena. De acuerdo con datos de la SEP y de la CDI, en educacin bsica la situacin de los indgenas fue la siguiente: Al trmino del ciclo escolar 2010-2011, la cobertura se increment en 16.7 puntos porcentuales, al pasar de 25.3% en el ciclo 1988-1989 a 42.0% en el ciclo 2010-2011; no obstante, se dejaron de atender a 1,738,572 nios indgenas en edad de cursar la educacin bsica. La cobertura de la poblacin no indgena de 100.0% al trmino del ciclo 2010-2011, signific una brecha de 58.0 puntos porcentuales, respecto del 42.0% registrado por la poblacin indgena. En el ciclo escolar 2010-2011, el 37.9% de los 384,165 alumnos indgenas que presentaron la prueba ENLACE en primaria, registraron un logro insuficiente en la materia de espaol, 22.3 puntos porcentuales ms que el promedio obtenido por toda la poblacin (15.6%); mientras que en matemticas, de los 387,005 alumnos indgenas, el 36.4% registr un logro insuficiente, 19.9 puntos porcentuales ms que el promedio nacional (16.5%).
En educacin media superior, los resultados fueron los siguientes: Las estadsticas de la SEP no especifican la matrcula indgena atendida en este nivel educativo, por lo que se desconoce la cobertura, respecto de la poblacin indgena en edad de cursar este nivel educativo. Los programas compensatorios implementados por el Gobierno Federal tuvieron un alcance marginal en 2011 ya que, mediante dos programas, se atendi a 72,937 jvenes indgenas, que significaron el 7.1% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin media superior (1,022,356 indgenas).
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De acuerdo con el INEGI, para 2010, el 8.3% de los 9,620,546 indgenas mayores de 5 aos registraron un nivel de escolaridad en media superior, lo que signific un incremento de 5.0 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 1990 (3.3%). No obstante, se registr una brecha de 7.3 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (15.6%).
En educacin superior, los resultados se detallan a continuacin: Al igual que en la educacin media superior, no se especifica la matrcula atendida, por lo que se desconoce la cobertura, respecto de la poblacin indgena en edad de cursar este nivel educativo. Los programas compensatorios tuvieron en 2011 una cobertura marginal, ya que atendieron a 1,134 indgenas, que representaron el 0.02% del total de la poblacin indgena en edad de cursar la educacin superior (6,084,647 indgenas). De acuerdo con el INEGI, en 2010, el 4.2% de los 9,620,546 indgenas mayores de 5 aos registraron una educacin superior, lo que signific un incremento de 2.6 puntos porcentuales, respecto de lo obtenido en 1990 (1.6%). No obstante, se registr una brecha de 9.7 puntos porcentuales con lo obtenido por la poblacin no indgena (13.9%).
La baja cobertura y los resultados inferiores en los niveles de escolaridad en educacin media superior y superior, respecto de la poblacin no indgena, repercuten en los indicadores educativos establecidos por el INEGI, relativos a la instruccin escolar, analfabetismo y promedio de aos de escolaridad. Para 2010, el 15.3% de indgenas no tena instruccin escolar, lo que signific una brecha de 10.3 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (5.0%); el 23.3% no saba leer ni escribir, lo que represent una brecha de 15.4 puntos porcentuales, respecto de la poblacin no indgena (7.9%), y en los aos promedio de escolaridad se registr una brecha de 3.5 aos. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de educacin indgena, se requiere: Que las entidades y dependencias encargadas de garantizar la educacin a los indgenas implementen medidas para fortalecer la cobertura y retencin escolar, con la finalidad de disminuir el rezago y las brechas educativas, respecto de la poblacin no indgena. Realizar una adecuada articulacin de las entidades responsables de la poltica pblica de educacin, con el propsito de contar con estadsticas especficas de la poblacin indgena, relativas a la matrcula e indicadores educativos establecidos en el Sistema Educativo Nacional.
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Reorientar la gestin de los programas implementados con la finalidad de incrementar la cobertura de atencin, as como definir indicadores y metas estratgicos para evaluar el impacto en la solucin del problema pblico.
Garantizar la salud La salud, definida como un estado de completo bienestar fsico, mental y social, es uno de los temas que refleja las desventajas y desigualdades que presenta la poblacin indgena. En 1989, el Gobierno Federal seal que exista un problema de cobertura de los servicios de salud que afectaba las zonas marginadas, incluidas las indgenas; la deficiencia en el acceso a los servicios de salud provocaba que esta poblacin presentara los peores resultados en el indicador de mortalidad infantil, ya que mientras en 1990 en las zonas indgenas 60.9 de cada mil nacidos vivos moran, para la poblacin no indgena, los decesos ascendan a 36.9, esto es, 24.0 menos que en las zonas indgenas. En consecuencia, el Gobierno Federal se propuso mejorar la calidad de los servicios de salud, para ello, implement el Programa IMSS-Solidaridad, que proporcionaba servicios de salud integrales de 1er. y 2do. Niveles de atencin en las zonas rurales marginadas pero, dado su carcter general, se careci de informacin sobre la cobertura de la poblacin indgena y sobre el impacto de sus acciones en la reduccin de la mortalidad infantil en regiones indgenas. De acuerdo con el Gobierno Federal, en 1995 existan 10 millones de personas que carecan del acceso regular a los servicios de salud, sin cuantificar cuntos de ellos eran indgenas. Asimismo, subsista la brecha en el indicador de mortalidad infantil, ya que en 1995, por cada mil indgenas nacidos vivos, moran 48.3 nios, mientras que para los no indgenas los decesos eran 29. En este contexto, se propuso mejorar la calidad de los servicios de salud y ampliar la cobertura de la poblacin marginada por medio de un paquete bsico de servicios. Para ello se implementaron seis programas, entre los que destacan el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA); el Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC) y el Programa de Apoyo a Zonas Indgenas, mediante los cuales se proporcionaba el Paquete Bsico de Servicios de Salud, que inclua entre otros, atencin prenatal, parto y puerperio, vigilancia de la nutricin y el crecimiento infantil, inmunizaciones, prevencin y cuidado de casos de diarrea, cuidado de enfermedades respiratorias, control de tuberculosis, y control de hipertensin y de diabetes mellitus; sin embargo, se careca de la informacin sobre la cobertura de los programas en la poblacin indgena y sobre el impacto de sus acciones en la salud de ese grupo de poblacin. De acuerdo con los datos disponibles del INEGI, de 1995 a 2000, la mortalidad infantil disminuy en la poblacin indgena de 48.3 defunciones a 38.5 por cada 1,000 nacidos vivos; no obstante, la brecha respecto de la poblacin no indgena era de 13.6 decesos ms. En cuanto a la mortalidad materna, en el ao 2000 moran 151 mujeres en zonas indgenas por cada 100 mil nacidos vivos, mientras que la media nacional se ubicaba en 51 decesos.
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De acuerdo con el Gobierno Federal, las brechas en estos indicadores eran producto de la falta de acceso a los servicios de salud de la poblacin indgena, lo que se identific en el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, ya que mientras el 43.4% de la poblacin no indgena era derechohabiente de alguna institucin de seguridad social, este porcentaje era de 18.9 en la poblacin indgena. Ante este escenario, para el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal se propuso abatir las desigualdades en salud; en consecuencia, se operaron 12 programas, de los cuales, 10 eran dirigidos a la poblacin en general y 2 a la poblacin indgena; sin embargo, ninguno de los programas cuantific a su poblacin objetivo, ni se definieron indicadores y metas para medir el impacto de sus acciones. Dentro de los 12 programas se encuentra el Seguro Popular, que increment la cobertura de atencin de los servicios de salud en la poblacin indgena en 31.6% al pasar de 18.9% (1.9 millones) de la poblacin indgena con algn tipo de derechohabiencia en 2000 a 26.9% (2.5 millones) en 2005, de los cuales, un milln perteneca al Seguro Popular. En 2005, la brecha en los indicadores de mortalidad infantil y materna, subsista. Mientras que en la poblacin no indgena moran 19.7 nios por cada mil nacidos vivos, este nmero ascenda a 27.9 en la poblacin indgena; y mientras que en el mbito nacional la mortalidad materna era de 58.6 defunciones por cada 100 mil nacidos vivos, en los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, que del total de su poblacin el 85.0% es indgena, el nmero de decesos ascendi a 159.9. Para el periodo 2007-2012, aunado al problema de cobertura, el Gobierno Federal reconoci un problema de calidad de los servicios de salud para la poblacin indgena que tena acceso a ellos, estos dos factores estaban relacionados con las altas tasas de mortalidad materna e infantil. Ante este diagnstico, se propuso reducir las brechas y desigualdades en salud mediante intervenciones focalizadas en grupos vulnerables, con dos metas especficas: disminuir a la mitad la mortalidad materna en los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, y disminuir en 40.0% la mortalidad infantil, en esos mismos municipios. Para cumplir con las metas operaron 6 programas, entre los que estn el IMSSOportunidades, a cargo del IMSS; el Seguro Popular, y el programa Oportunidades en su componente de salud, a cargo de la Secretara de Salud. De acuerdo con las estimaciones de la CDI, en 2011 el Programa IMSS-Oportunidades atendi a 5.6 millones de indgenas; el Seguro Popular, a 5.4, y el Programa Oportunidades, a 5.0, lo que arroja un resultado de 16 millones de indgenas atendidos, cifra superior a los 10.8 millones de personas que vivan en hogares indgenas identificadas en el Censo de Poblacin y vivienda 2010 y a los 15.7 millones de indgenas incluidos los 4.9 millones que se autoadscribieron como tal, lo que refleja una sobreestimacin de la cobertura y la carencia de datos confiables sobre la poblacin indgena atendida. No obstante los resultados de cobertura estimados por la CDI, en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 se determin que el 41.7% de los 10.8 millones de personas que habitan en
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un hogar indgena carece de algn tipo de derechohabiencia, incluidos el Seguro Popular, el IMSS-Oportunidades y Oportunidades en su componente de salud. Asimismo, a 2010 los resultados de las metas definidas fueron marginales: la meta de reducir a la mitad la mortalidad materna en los 100 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano haba alcanzado un porcentaje de cumplimiento de 24.0% y la de reducir en 40.0% la mortalidad infantil, tena un cumplimiento de 20.6%. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de salud, se requiere: Construir un padrn nacional de beneficiarios indgenas de los servicios de salud, a fin de determinar la situacin de la salud de los indgenas y sus principales padecimientos, eliminar las duplicidades de cifras e identificar a la poblacin que no est siendo atendida. Implementar estrategias de coordinacin entre las instituciones federales que participan en la poltica de atencin a la poblacin indgena y entre los tres niveles de gobierno, para implementar acciones de salud con base en las necesidades y padecimientos de cada regin indgena. Implementar programas itinerantes que lleguen de forma peridica, pero constante, a las regiones indgenas ms aisladas del pas, y atiendan a la poblacin indgena considerando su multiculturalidad.
Apoyar la nutricin El derecho social a la alimentacin se refiere a que todos los individuos disfruten del acceso fsico y econmico a una alimentacin adecuada y a los medios para obtenerla, en contraparte, la inseguridad alimentaria es la principal causa de la desnutricin provocada por la falta de ingesta o absorcin de alimentos. Desde 1989, el Gobierno Federal reconoci que el problema de desnutricin se concentraba en regiones indgenas, ya que el 80.4% de los nios indgenas menores de 5 aos que vivan en localidades rurales padecan desnutricin crnica. De 1989 a 2012, el Estado mexicano ha implementado 27 programas alimentarios (tres de 1989 a 1994, cuatro de 1995 a 2000, 11 de 2001 a 2006 y 9 de 2007 a 2012) para disminuir la prevalencia de desnutricin de la poblacin nacional de pobreza y de la poblacin indgena. Al atender a la poblacin nacional y no de manera especfica a la poblacin indgena, estos programas no tienen identificado el nmero de personas indgenas que atienden ni el seguimiento de su estado nutricional, a fin de medir el impacto de sus acciones. Para 2001, la obligacin del Estado de apoyar la nutricin de los indgenas adquiri rango constitucional, ya que en el artculo 2o. se estableci que la Federacin, los estados y los municipios tienen la obligacin de apoyar la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil.
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Los datos disponibles para la desnutricin en nios indgenas menores de 5 aos muestran que en 1996 el 73.6% de los nios indgenas se encontraba en esta situacin, que al compararlos con el 50.9% de los nios no indgenas resulta una brecha de 22.7 puntos porcentuales. Para 2006, la brecha creci en 2.8 puntos, ya que fue de 25.5 puntos porcentuales, debido a que la proporcin de nios indgenas menores de 5 aos fue de 38.0, y la de nios no indgenas de 12.5%. Para 2012 no exista informacin sobre la condicin nutricional de la poblacin indgena, especficamente de los nios menores de 5 aos y las mujeres en periodo de gestacin o lactancia; no obstante que, de acuerdo con el Gobierno Federal, este grupo de poblacin es el que presenta el mayor problema de desnutricin en el pas. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de alimentacin, se requiere: Formular y aplicar una encuesta sistemtica de nutricin sobre la poblacin indgena para determinar su estado nutricio y contar con la informacin para disear una estrategia orientada a reducir la prevalencia de desnutricin de este grupo poblacional. Construir un padrn nacional de beneficiarios indgenas de los programas de alimentacin, a fin de eliminar las duplicidades e identificar a la poblacin que no es atendida. Implementar estrategias de coordinacin entre las instituciones federales que participan en la poltica y entre los tres niveles de gobierno, para desarrollar acciones de alimentacin con base en los resultados de la encuesta de nutricin en zonas indgenas. Establecer en los programas generales de alimentacin una atencin prioritaria a la poblacin indgena que considere sus caractersticas socioculturales. Implementar programas alimentarios dirigidos especficamente a las regiones indgenas ms aisladas del pas. Formular indicadores estratgicos del estado nutricional de los nios menores de cinco aos y de las mujeres en periodo de gestacin.
Mejorar la vivienda La vivienda constituye la base del patrimonio familiar y es el centro de la convivencia y desarrollo social. Una vivienda de calidad, con certidumbre jurdica sobre su propiedad, permite a las familias generar mayor riqueza para las generaciones actuales y futuras. La obligacin del Estado mexicano en materia de mejoramiento de la vivienda indgena se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que seala en su artculo 2 que: Los gobiernos debern hacer cuanto est en su poder por evitar cualquier discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados y los dems trabajadores, especialmente en lo relativo a () la vivienda.
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Si bien desde 1989 el Estado mexicano reconoci que los indgenas se caracterizan por vivir en comunidades dispersas y de difcil acceso, y que carecen de infraestructura social bsica, tuvieron que pasar 12 aos para que con la reformaal artculo 2o. constitucional, en 2001, se mandatara: Mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos. Asimismo, se emiti la Ley de Vivienda, en la cual se establece en su artculo 19 que se deben promover y fomentar las acciones que faciliten el mejoramiento de vivienda de los pueblos y comunidades rurales e indgenas. En 2001, el Gobierno Federal construy el ndice de Rezago en Infraestructura, que mostr que la mitad de los municipios indgenas se encuentran con muy alto y alto grado de rezago; no obstante, hasta 2011, el Estado mexicano no le dio seguimiento al ndice y los programas implementados para la mejora de la vivienda y carecieron de indicadores y metas para evaluar la cobertura de las obras apoyadas, y medir la contribucin en la solucin del problema pblico. Para 2011, el Gobierno Federal haba implementado 11 programas de vivienda para la poblacin nacional con estas carencias, de las que slo 3 reportaron acciones para la poblacin indgena, y mediante los que se atendi a 2,534,265 personas; lo que signific el 23.5% de la poblacin indgena (10,788,615 personas) registrada en 2010;y se benefici a 344,918 viviendas, lo que represent el 14.2% del total de viviendas indgenas para 2010 (2,426,290). De acuerdo con los datos disponibles, la poblacin indgena que no contaba con los servicios bsicos de vivienda ha disminuido, ya que para 2010 el 22.0% de los indgenas no cont con agua entubada, lo que signific 24.7 puntos porcentuales menos que lo registrado en 1990 (46.7%); el nmero de indgenas que no disponan de drenaje disminuy 36.4 puntos porcentuales, al pasar de 73.4% en 1990 a 37.0% en 2000; y el 6.8% de los indgenas que no dispona de electricidad en 2010, signific 29.9 puntos porcentuales menos que el 36.7% registrado en 1990. No obstante, las brechas en este rubro subsistan, ya que para 2010 el 22.0% de indgenas no tena agua entubada, lo que signific 14.9 puntos porcentuales ms que la poblacin no indgena (7.1%); el 37.9% no cont con drenaje, lo que represent 30.2 puntos porcentuales ms que los no indgenas (6.8%) y se registr una brecha de 5.5 puntos porcentuales respecto de los no indgenas que no disponan de electricidad (1.2%). Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de mejoramiento de la vivienda y provisin de servicios bsicos, se requiere: Disear objetivos, estrategias, lneas de accin, indicadores y metas para la poblacin indgena, respecto de la cobertura en la provisin de los servicios bsicos de agua entubada, drenaje y electricidad.
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Mejorar el sistema de rendicin de cuentas, a efecto de que se oriente a medir los resultados, y conocer el grado en que la accin gubernamental resuelve los problemas identificados. Promover una articulacin adecuada de las entidades responsables de la poltica de atencin a indgenas, en materia de mejoramiento de vivienda y provisin de servicios bsicos.
Propiciar la equidad de gnero La desigualdad entre hombres y mujeres se encuentra acentuada en las comunidades indgenas, en ellas es ms injusta la distribucin de poder y el reconocimiento social, ya que la discriminacin se realiza en dos sentidos, por ser indgena y por ser mujer, por lo que los beneficios y oportunidades son menores respecto de los hombres. La necesidad de crear un espacio de atencin a las mujeres y facilitar su integracin a la vida nacional fue reconocida por el Gobierno Federal en 1975 en la Conferencia Mundial sobre la Mujer, y el mandato de que los pueblos indgenas deben gozar de los derechos fundamentales sin discriminacin a hombres y mujeres, se promulg en 1989, con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. No obstante lo anterior, de 1989 a 2000, el Gobierno Federal se limit a realizar un diagnstico cualitativo de la problemtica de las mujeres en los pueblos indgenas, donde reconoci la existencia de bajos niveles de escolaridad y de ingresos econmicos, pero no implement acciones para la resolucin de esos problemas. Fue en 2001 cuando se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin V, para mandatar que se deber propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo, mediante el apoyo a proyectos productivos, el otorgamiento de estmulos para favorecer su educacin y su participacin en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. Para el periodo 2001-2006, el Gobierno Federal implement 3 programas para elevar los ingresos de las mujeres; sin embargo, en los documentos de rendicin de cuentas no se reportaron las acciones, los proyectos ni las beneficiarias atendidas. En 2006, se public la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, que en su artculo 6 establece que: La igualdad entre mujeres y hombres implica la eliminacin de toda forma de discriminacin en cualquiera de los mbitos de la vida, que se genere por pertenecer a cualquier sexo, y en el artculo 17, que: la Poltica Nacional en Materia de Igualdad entre mujeres y hombres deber establecer las acciones conducentes a lograr la igualdad sustantiva en el mbito econmico, poltico, social y cultural. En este contexto, el PNDPI 2007-2012 estableci la lnea de accin: fomentar la organizacin y las capacidades de la poblacin indgena, con nfasis en la igualdad de gnero, con ello, el Gobierno Federal atendi en 2011 a 94,113 mujeres, lo que signific el 2.3% del total de la poblacin indgena femenina de 12 aos o ms (4,028,893 mujeres indgenas).
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De acuerdo con los datos disponibles en el periodo 2000-2010, el porcentaje de mujeres indgenas sin escolaridad se redujo de 25.0% a 18.7% y el de mujeres indgenas que no saben leer ni escribir disminuy de 33.3% a 27.1%. No obstante, para 2010, el porcentaje de hombres sin escolaridad era de 11.8% que, respecto del de las mujeres indgenas (18.7%), muestra una brecha de 6.9 puntos; y el porcentaje de hombres que no saban leer ni escribir era de 19.3% que, respecto de las mujeres indgenas (27.1%), muestra una brecha de 7.8 puntos porcentuales. Con base en lo anterior, la ASF considera que para propiciar la equidad de gnero, se requiere: Que la CDI y el Gobierno Federal identifiquen con precisin los problemas fundamentales que originan la desigualdad entre hombres y mujeres, y no limitarlos a los bajos niveles de escolaridad e ingresos. Definir indicadores para medir el impacto de las acciones gubernamentales en la disminucin de la alta marginacin social y econmica que sufren las mujeres indgenas. Asignar un presupuesto especfico para las acciones implementadas que contribuya a eliminar la desigualdad genrica.
Construir vas de comunicacin A pesar de que la red carretera en Mxico, medida en kilmetros, es aceptable, ya que asciende a 356,945, existe un importante nmero de localidades dispersas sin vas de comunicacin terrestre. La poblacin indgena, que en su mayora habita en localidades rurales, presenta un rezago importante en infraestructura carretera, que se refiere a las localidades que se ubican a ms de 3 kilmetros de un camino pavimentado. Si bien la ampliacin de la cobertura carretera ha sido una constante de la poltica de infraestructura en las localidades indgenas, no fue sino hasta 2001 que adquiri carcter obligatorio para el Estado mexicano, ya que con la reforma al artculo 2o.constitucional, se estableci que: La Federacin, los Estados y los Municipios () tienen la obligacin de: Extender la red de comunicaciones que permita la integracin de las comunidades, mediante la construccin y ampliacin de vas de comunicacin. A lo largo del periodo 1989-2011, en los diagnsticos realizados por el Gobierno Federal son evidentes los rezagos en infraestructura carretera en las comunidades indgenas; sin embargo, fue en 2007 que, por primera vez, se cuantific el problema y, con ello, se identificaron las localidades y los indgenas que viven en medio del rezago carretero, ya que existan 21,692 localidades con poblacin indgena que se encontraba a ms de 3 kilmetros de un camino pavimentado o revestido, y en ellas habitaban aproximadamente 3.1 millones de indgenas. No obstante, que en 2007, el Gobierno Federal se comprometi a dar seguimiento a este problema y estableci la meta de reducir de 93.0% a 50.0% la poblacin indgena con este
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rezago, para 2012 los documentos de rendicin de cuentas carecen de informacin sobre su seguimiento. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de construccin de vas de comunicacin, se requiere: Realizar una articulacin adecuada de las entidades responsables de la poltica pblica, con el propsito de contar con estadsticas especficas del rezago en vas de comunicacin terrestre de las localidades indgenas. Que las entidades y dependencias encargadas de la poltica implementen medidas para coordinar y fortalecer la cobertura de atencin, con la finalidad de disminuir el rezago, respecto de la poblacin no indgena. Construir indicadores y metas para evaluar el impacto de las acciones para la solucin del rezago carretero que enfrentan las comunidades indgenas . Mejorar el sistema de rendicin de cuentas, a efecto de que se oriente a medir los resultados, y conocer el grado en que la accin gubernamental resuelve los problemas identificados.
Apoyar las actividades productivas Las condiciones de trabajo de la poblacin indgena son lacerantes, adems de los bajos ingresos, no cuentan con seguridad social o alguna otra prestacin; trabaja en microunidades econmicas precarias, sin posibilidades de aumentar su productividad o tener capacidad para negociar mejores trminos laborales. De acuerdo con el INEGI, para 1990, mientras que el 41.8% de los 5.4 millones de indgenas ocupados reciba menos de 2 salarios mnimos, para la poblacin no indgena este porcentaje era de 27.2%, de los 48.7 millones de personas mayores de 12 aos ocupadas. Al respecto, la obligacin del Estado mexicano para apoyar las actividades productivas, a fin de propiciar la creacin de empleos, se origin en 1989 con la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que seala en su artculo 20 que los gobiernos debern adoptar, en el marco de su legislacin nacional y en cooperacin con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una proteccin eficaz en materia de contratacin y condiciones de empleo. No obstante, en 2001, 12 aos despus de la firma del convenio, se reform el artculo 2o. constitucional, apartado B, fraccin VII, para mandatar que se deber: Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indgenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos econmicos, la aplicacin de estmulos para las inversiones pblicas y privadas que propicien la creacin de empleos. Al respecto, el Gobierno Federal diagnostic para 2011 que las oportunidades de empleo en las regiones indgenas eran limitadas, gran parte de la poblacin indgena se dedicaba a actividades productivas sin remuneracin, esta situacin se reflejaba en los ingresos que
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perciba la poblacin indgena, los cuales eran menores comparados con los de la poblacin no indgena. En ese contexto, de 2007 a 2011, el Gobierno Federal implement 17 programas, de los cuales slo el 35.3% (6 programas) estuvo dirigido especficamente a la poblacin indgena. Mediante su gestin se beneficiaron a un promedio de 1.8 millones de indgenas por ao, que represent el 50.0% de los 3.6 millones de indgenas mayores de 12 aos ocupados en 2010. Sin embargo, los programas carecieron de indicadores para evaluar el impacto de los programas en el ingreso de los beneficiarios indgenas, y de su contribucin en la solucin del problema pblico. A pesar del impulso brindado a los programas, en trminos de la cobertura dela poblacin indgena, en este periodo el porcentaje de la poblacin indgena que reciba menos de 2 salarios mnimos se increment en 11.7% puntos porcentuales, al pasar de 41.8% en 1990 a 53.5% (1.4 millones) en 2010. Asimismo, la brecha entre la poblacin indgena y no indgena, respecto del porcentaje de personas que perciba menos de dos salarios mnimos, se increment en 11.1 puntos porcentuales, al pasar de 5.8 puntos en 1990 a 16.9 en 2010. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de apoyo a las actividades productivas para propiciar la creacin de empleos, se requiere: Realizar una adecuada articulacin de las entidades responsables de la poltica pblica, con el propsito de contar con estadsticas especficas de la poblacin indgena, relativas a la supervivencia de los proyectos y la mejora en los ingresos, con el fin de homologar y cuantificar los diagnsticos elaborados por el Gobierno Federal. Que las entidades y dependencias encargadas de la poltica implementen medidas para coordinar, fortalecer y focalizar la cobertura de atencin, con la finalidad de disminuir las brechas en los salarios de la poblacin indgena respecto de la no indgena. Construir indicadores y metas para evaluar el impacto en la solucin del problema pblico. Mejorar el sistema de rendicin de cuentas, a efecto de que se oriente a medir los resultados, y conocer el grado en que la accin gubernamental resuelve los problemas identificados.
Proteger a los migrantes Las principales causas de la migracin indgena son la pobreza, la desigualdad y la marginacin en la que viven. En ese contexto, fue en 2001 cuando se hizo explcita la obligacin del Estado de atender a la poblacin migrante indgena y adquiri rango constitucional, ya que en el artculo 2, apartado B, fraccin VIII, se orden que la Federacin, los Estados y los Municipios tienen la obligacin de establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos
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indgenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos, y promover la difusin de sus culturas. De esta manera, en el periodo 2001-2012 la poltica pblica busc impulsar el desarrollo regional; atender las necesidades de educacin, salud y alimentacin de los migrantes indgenas tanto en zonas agrcolas como urbanas, y promover la inversin productiva en las regiones expulsoras. En el periodo 2001-2012, el Gobierno Federal implement 5 programas: Jornaleros Agrcolas; Vete Sano y Regresa Sano, Educacin Primaria para Nios y Nias Migrantes, y 3 X 1 para migrantes y el Fondo de Apoyo al Migrante, dirigido a los migrantes en retorno y a las familias que reciben remesas. Si bien estos programas atendan la educacin, la salud y la alimentacin de los migrantes, as como el mejoramiento de las localidades de origen, como fue el caso del programas 3 X 1 para migrantes, no se orientaron a fortalecer el desarrollo regional. Adems, ninguno de los programas gener informacin e indicadores para evaluar el impacto en la atencin del problema, en trminos de garantizar sus derechos laborales; el mejoramiento de las condiciones de salud, educacin y nutricin de familias, as como el respeto de sus derechos y promocin de sus culturas. De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, en ese ao la migracin interna ascenda a 1,176,033 indgenas, 12.3% ms que los 1,046,998 del ao 2000. Respecto de la migracin externa, de 2000 a 2010 sta se increment en 359.0%, al pasar de 7,848 migrantes indgenas en 2000, a 36,022 en 2010. Con base en lo anterior, la ASF considera que, en materia de proteccin a los migrantes indgenas, se requiere: Que la CDI y el Gobierno Federal fortalezca las acciones para cumplir el mandato constitucional sobre la proteccin de migrantes. Definir indicadores para medir el impacto de las acciones gubernamentales en materia de proteccin a migrantes indgenas.
La evolucin de la problemtica indgena Estudiar el fenmeno de la situacin socioeconmica de los indgenas en Mxico, con una perspectiva histrica para reconstruir la concepcin de sus problemas, las decisiones para solucionarlas y el impacto de la poltica pblica en el mediano y largo plazos, no es tarea fcil cuando los sistemas de informacin de las instituciones encargadas de atenderlos carecen de datos precisos, especficos, sistemticos y detallados. Si bien desde 1970, el INEGI en los Censos de Poblacin levanta datos sobre el nmero de la poblacin, fecundidad, estado conyugal, religin, discapacidad, caractersticas econmicas y tipo de vivienda, esta resulta limitada, por un lado dada la periodicidad de su publicacin, cada 10 aos, y por otro lado, porque no se capta informacin para dimensionar los
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problemas sociales que aquejan a ese segmento de la poblacin, como es el caso de las caractersticas del medio ambiente donde habitan, el acceso a la justicia, las estadsticas vitales de salud, el estado nutricional, las vas de comunicacin, as como la situacin migratoria. Aunado a lo anterior, antes de 2008, los entes ejecutores del gasto pblico no registraban ni daban seguimiento a los resultados anuales que se alcanzaban con su intervencin pblica mediante los programas federales, ya que la contabilidad gubernamental registraba en muchos de los casos datos e informacin operativa, presupuestal y administrativa, pero no respecto de la resolucin de los problemas identificados en la agenda pblica y del cumplimiento de objetivos y sus metas estratgicas. Con los datos disponibles, es posible afirmar que a 24 aos de que Mxico incorporara a su agenda pblica el problema indgena, diseara e implementara polticas para atenderla, y ejerciera recursos pblicos para disminuir sus desventajas, an subsisten brechas en todos los renglones del desarrollo, respecto del resto de la poblacin. La concepcin de la problemtica indgena en que viven los indgenas, y de las causas de ello, ha evolucionado en el periodo 1989-2012 en tres enfoques, por parte del Gobierno Federal. El primer enfoque, de 1989-1995, cuando el diagnstico de la situacin indgena se basaba en la ubicacin donde habitaba sta poblacin, lo que originaba condiciones de desigualdad respecto del resto de la sociedad, por lo que el Gobierno Federal asumi la responsabilidad de la situacin, pues se encontraba imposibilitado a otorgar ayuda a las dificultades para llegar a los lugares donde residen los indgenas. El segundo enfoque, de 1996 a 2000, fue cuando el Gobierno Federal seal que la problemtica de la marginacin de los indgenas continuaba, y la solucin radicaba en el respeto de las diferencias y defensa de los derechos de los pueblos indgenas, por lo que la intervencin estatal se bas en acciones intersectoriales de educacin, salud y alimentacin para fortalecer las capacidades de la poblacin indgena. En el tercer enfoque, de 2001 a 2012, el problema del rezago de los indgenas fue concebido como consecuencia de la falta de capacidades de los indgenas para el desarrollo humano sustentable, por lo que era necesario fortalecer el desarrollo de las capacidades bsicas y la creacin de un vnculo con el desarrollo econmico sostenido y sustentable. De esta manera, si bien el Gobierno Federal ha concebido el problema indgena y formulado acciones para atenderlo, de acuerdo a sus distintas concepciones, an no se ha logrado garantizar el goce pleno de sus derechos y oportunidades asentados en la Carta Magna. De acuerdo con el CONEVAL, en 2010, de los 6,695.2 miles de hablantes de lengua indgena que existan en el pas, el 79.3% (5,309.3 miles) se encontraba en situacin de pobreza; el 16.5 (1,104.7 miles), era vulnerable por alguna carencia social (educacin, salud, seguridad social, vivienda y alimentacin); el 1.0% (67.0 miles) era vulnerable por ingreso (poblacin con ingresos inferiores a la lnea de bienestar), y slo el 3.2 (214.2miles), no era pobre y no tena vulnerabilidad por alguna carencia.
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Lo anterior significa que en 2010 el 96.8% de los hablantes de lengua indgena se enfrentaba a condiciones adversas para su desarrollo, por lo que de no reestructurarse la poltica pblica de atencin a los indgenas, la superacin de los rezagos continuar siendo lenta, como lo muestran las tendencias de los principales indicadores sociales: De 1989 a 2011 el crecimiento promedio anual de la cobertura de educacin bsica para la poblacin indgena fue 2.2% anual, al pasar de 25.3% a 42.0%, de continuar con las tendencias, ser hasta 2051 cuando se logre una cobertura del 100.0%. De 2000 a 2010 la cobertura de los servicios de salud para la poblacin indgena tuvo un crecimiento promedio anual de 10.7%, al pasar de 18.9% a 57.7%, a ese ritmo de crecimiento, la cobertura del 100.0% se alcanzara en 2017, lo cual sera deseable si viniera acompaada de un mejora en la calidad de los servicios. De 1989 a 2006 la prevalencia de desnutricin crnica en nios indgenas menores de 5 aos disminuy a un promedio anual de 4.1%, al pasar de 80.4% a 38.0%, por lo que ser hasta el ao 2034 cuando se alcance el promedio de la poblacin no indgena en 2006 que fue de 12.5%.
Con base en lo anterior, la ASF considera que para que los indgenas ejerzan en la prctica los mismos derechos y oportunidades que el resto de la poblacin, la poltica pblica de atencin a indgenas requiere: Cuantificar e identificar de forma nica y precisa a la poblacin indgena: Cuntos son?, En dnde estn? y A qu pueblo pertenecen? Revalorar, fortalecer y responsabilizar a la CDI como coordinadora nacional de la poltica de atencin a la poblacin indgena. Fortalecer la transversalidad de la poltica de atencin a indgenas, mediante la emisin de la normativa que regule la coordinacin entre las dependencias y entidades de la administracin pblica federal que participan y los gobiernos estatales y municipales en donde se ubica poblacin indgena, con el fin de establecer las responsabilidades de cada nivel de autoridad. Realizar un diagnstico especfico y actualizado por cada derecho constitucional de la poblacin indgena: Cmo est su salud?, Cmo est su alimentacin?, Cmo est su educacin?. Identificar a los beneficiarios indgenas de todos los programas federales, a efecto de contar con un padrn de beneficiarios indgenas de los programas sociales para diagnosticar su estado actual y definir metas de corto y mediano plazos. Disear indicadores especficos para la poblacin indgena, y establecer metas para cada uno de los programas implementados por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, que atiende a la poblacin indgena.
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Si bien para 2013 el Gobierno Federal propuso incrementar el presupuesto para la poblacin indgena en 5.6%, lo cual es positivo si consideramos que en 2011 el gasto en esta poblacin (que represent el 9.7% del total de la poblacin en el pas) signific el 2.6% del gasto en las funciones de desarrollo social, es necesario que este incremento presupuestal venga acompaado de reformas legales y normativas para fortalecer las acciones de identificacin de los problemas; el diseo de la poltica pblica;251/ la implementacin de programas intersectoriales acordes con el diseo, y la rendicin de cuentas, en un contexto de respeto a la multiculturalidad.
Con ello, el Estado mexicano contar con una poltica pblica de atencin a la poblacin indgena integral, que contribuya a cerrar las brechas socioeconmicas y mejorar las condiciones de vida de este segmento de la poblacin.
251/
En el apndice de este estudio se presentan las prioridades sectoriales que el Gobierno Federal ha propuesto en el periodo 1989-2012, a efecto de atender los 11 derechos constitucionales de la poblacin indgena.
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APNDICE A continuacin se presenta el diseo programtico de la poltica de atencin a los indgenas del periodo 1989-2012, de acuerdo con las prioridades establecidas en los programas para el desarrollo de los pueblos indgenas emitidos por el Gobierno Federal, ya que en estos instrumentos de la planeacin nacional se establecen con precisin los objetivos y estrategias de los once componentes de la poltica pblica de atencin a los indgenas, para atender la problemtica diagnosticada en esta materia.
PROGRAMAS NACIONALES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS, 1989 A 2012
1989-1994 Preservar las lenguas indgenas Objetivo: Recopilar, estudiar y promocionar las lenguas indgenas. 1995-2000 2001-2006 2007-2012 Opinin de la ASF
Divulgar y desarrollar las lenguas indgenas.
Transformar las instituciones, reasignar funciones, adecuar su desempeo y crear espacios institucionales que hagan ms efectiva la atencin a los pueblos indgenas.
Avanzar en el reconocimiento y valoracin de la diversidad cultural y lingstica del pas, y contribuir al fortalecimiento, rescate y difusin de las expresiones y manifestaciones culturales de los pueblos y comunidades indgenas.
Se pueden distinguir dos etapas en la preservacin de las lenguas indgenas: La primera, de 1989 a 2000, cuando el objetivo era la creacin de instituciones especializadas para determinar el estado de las lenguas indgenas, objetivo que no se cumpli sino en 2003 con la creacin del INALI. La segunda de 2001 a 2012, cuando se identific que ms de la mitad de las lenguas indgenas de Mxico se encontraban en riesgo de desapa-recer, por lo que los objetivos y estrategias se dirigieron a la preservacin y el rescate de ellas.
Estrategias: Crear el Programa Nacional de Lenguas Indgenas con el objetivo de recopilar, estudiar, sistematizar, fortalecer y difundir las lenguas indgenas.
Crear el Centro Nacional de Lenguas Indgenas y los institutos o academias que divulgaran y desarrollaran las lenguas indgenas, y que tambin tradujeran obras cientficas, tcnicas y culturales.
Apoyar e impulsar las iniciativas de procesos individuales y colectivos de rescate, fortalecimiento e innovacin del patrimonio cultural de los pueblos indgenas de Mxico. Promover el fortalecimiento, preser-vacin y desarrollo de las lenguas indgenas que se hablan en el pas, as como el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nacin.
Propiciar el cumplimiento y conocimiento de los derechos lingsticos de los pueblos indgenas.
Conservar el medio ambiente Objetivo: Los programas para la conservacin del suelo y el agua, ejecutados por las comunidades y organizaciones indgenas, requieren de la ms alta atencin y prioridad.
Profundizar en el estudio sobre el comportamiento ambiental del pas, a fin de establecer un plan de ordenamiento que considere las diversas caractersticas distintivas que los constituyen.
Mejorar la calidad de vida de los pueblos indgenas mediante el manejo, conservacin y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales y de la biodiversidad existente en sus territorios, rescatando y revalorando sus conocimientos, as como respetando y protegiendo su propiedad intelectual.
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena por medio del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
La preservacin y conservacin del medio ambiente en regiones indgenas ha sido un tema recurrente durante los cuatro periodos de anlisis. No obstante, en ninguno de los periodos se realiz un diagnstico preciso de las reas de riesgo. En los ltimos dos periodos se incorpor al discurso gubernamental el trmino sustentabilidad; sin embargo, la preservacin del medio ambiente continu siendo el fin ltimo de la poltica. La carencia de informacin impide realizar un balance de los logros en cada periodo, y de las nuevas necesidades de la poltica.
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1989-1994 Estrategias: Promover la reforestacin y el aprovechamiento racional y ecolgicamente sustentable de los recursos forestales. Apoyar las iniciativas los pueblos de indgenas mediante el mecanismo de corresponsabilidad para la conservacin de la biodiversidad, acorde a la vocacin del uso del suelo. 1995-2000 Apoyar a las comunidades y grupos tnicos con recursos econmicos, en la operacin de proyectos encaminados a la conservacin y uso sustentable de los recursos naturales en las regiones indgenas. 2001-2006 Apoyar a ncleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo indgenas para la elaboracin y ejecucin de proyectos dirigidos a la conservacin de la diversidad biolgica y el manejo de los recursos naturales y financiar proyectos orientados a la preservacin y mantenimiento de los ecosistemas de sus regiones mediante acciones de conservacin del suelo, manejo sustentable del agua, reforestacin, conservacin y manejo de la flora y fauna de importancia ecolgica. 2007-2012 Promover la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad en las regiones indgenas y fomentar acciones para prevenir, reducir y controlar la contaminacin ambiental. Opinin de la ASF
Acceder a la justicia Objetivo: Combatir la disparidad y desventaja que sufre la poblacin indgena en el acceso a la jurisdiccin del Estado en tres materias: penal, agraria y laboral. Mejorar el acceso de los indgenas a las instituciones de procuracin e imparticin de justicia considerando su identidad cultural, para que no sufran menoscabo en la aplicacin de la ley. Garantizar el efectivo acceso de los pueblos, comunidades, organizaciones e individuos indgenas a la jurisdiccin del Estado en el marco del reconocimiento de su diversidad cultural. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, la armonizacin del marco jurdico en materia de derechos indgenas y generar condiciones para el respeto y ejercicio pleno de estos derechos. En los cuatro periodos se ha definido el objetivo de garantizar el acceso de los indgenas a la jurisdiccin del Estado, lo que indica que el problema en esta materia no ha sido resuelto, y la carencia de informacin impide identificar los avances que se han obtenido en esta materia y el estatus actual del tema.
Estrategias: La creacin de la Direccin de Procuracin de Justicia del INI, con las atribuciones de: Promover el reconocimiento de la pluralidad tnica, cultural y lingstica del pas. Fortalecer la cohesin interna de los pueblos indgenas, que hace posible su permanencia cultural, al promover el respeto a sus costumbres jurdicas. Apoyar a los pueblos indgenas para la solucin de su problemtica relacionada con la administracin de justicia nacional. Se estableci la lnea de accin Procuracin de justicia en la cual adems de los programas dirigidos a los temas penal, agrario, laboral y civil, se implementaron programas que atendan dos nuevos temas, el de derechos de la mujer, y el de derechos religiosos, recursos naturales y lugares sagrados. Promover la actualizacin del marco jurdico, el respeto y el ejercicio de los derechos indgenas, as como el cumplimiento de las obligaciones institucionales previstas en la Constitucin, y fortalecer los mecanismos de atencin a las demandas de justicia de los pueblos, comunidades e individuos indgenas, a partir de la prestacin de servicios de asesora, defensora, gestora y acompaamiento en el marco del respeto al ejercicio del derecho a la diferencia cultural. Promover la adecuacin legislativa para el reconocimiento y el ejercicio de derechos indgenas en los mbitos federal, estatal y municipal. Promover estudios e investigaciones jurdicas para garantizar los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que las instancias de administracin, procuracin e imparticin de justicia atiendan con pertinencia cultural y calidad a la poblacin indgena. Difundir y reforzar los conocimientos de la poblacin indgena en materia de justicia y derechos indgenas. Promover una cultura de igualdad y no discriminacin de manera que las diferencias de gnero, preferencia sexual, edad, religin o condicin de salud, entre otras, no sean motivo de exclusin a las oportunidades de desarrollo. Promover que la poblacin indgena cuente con identificacin oficial sobre su persona y derechos de propiedad y posesin sobre sus bienes.
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1989-1994 Garantizar la educacin Objetivo: Promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin en todos sus niveles, as como asegurar la mejora de la calidad de la educacin bilinge. 1995-2000 2001-2006 2007-2012 Opinin de la ASF
Promover el acceso de la poblacin indgena a la educacin en todos sus niveles y crear becas y estmulos para los estudiantes indgenas con pocos recursos que participen en los ciclos de educacin superior.
Disear modelos de educacin acorde con las necesidades y requerimientos de los individuos, organizaciones, comunidades y pueblos indgenas.
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
En los cuatro periodos se establece como una prioridad que la poblacin indgena pueda acceder a todos los niveles de educacin, bajo un enfoque intercultural. Asimismo, a partir de 2001 se incorpor al problema de educacin indgena, el asunto de la calidad. Lo anterior, indica que actualmente existen dos problemas de educacin para la poblacin indgena: la cobertura, tema recurrente en los cuatro periodos y la calidad.
Estrategias: No se defini. Fomentar un programa de coordinacin nacional de educacin indgena, que asegure el acceso de la poblacin indgena a los diferentes niveles escolares; asimismo, se seguiran apoyando los albergues escolares para apoyar el acceso y conclusin de la educacin primaria. Promover, en trminos de las dispo-siciones aplicables, que los jvenes indgenas del pas tengan acceso a la educacin de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopcin del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional. Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, que los nios, nias y jvenes indgenas del pas tengan acceso a la educacin de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopcin del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional.
Garantizar la salud Objetivo: Mejorar la calidad el servicio, atenuar las desigualdades sociales, modernizar el sistema de salud.
Ampliar la cobertura de servicios de salud a la poblacin marginada residente en reas rurales y urbanas que actualmente tiene acceso limitado o nulo. Se estableci la lnea de accin Satisfaccin de las necesidades, dirigida a cubrir los requerimientos fundamentales de salud de los pueblos indgenas, por lo que se le dara continuidad a la estrategia de Atencin Primaria a la Salud.
Impulsar en forma decidida una mejora en la calidad de vida de los pueblos indgenas.
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena por medio del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
Estrategias: No se defini. Impulsar una mejora significativa en las condiciones de salud y nutricin de los pueblos indgenas abatiendo las altas tasas de morbilidad y mortalidad que afectan su desarrollo saludable y reduciendo la brecha existente en los indicadores de salud que presentan respecto al resto de la poblacin. Lograr que la poblacin indgena ejerza su derecho a la salud y a la seguridad social con pleno respeto a sus particularidades culturales y lingsticas.
En los cuatro periodos se estableci como prioridad ampliar la cobertura de los servicios de salud en las comunidades indgenas. Si bien se han tenido avances al respecto, los ndices de mortalidad materna e infantil siguen en niveles muy elevados respecto de la poblacin no indgena. Lo anterior puede tener dos explicaciones: las cifras reportadas sobre cobertura no son precisas y an subsisten serios rezagos en esa materia, o la calidad de los servicios es deficiente.
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1989-1994 Apoyar la nutricin Objetivo: Erradicar la extrema. pobreza 1995-2000 2001-2006 2007-2012 Opinin de la ASF
Lograr una reduccin de la pobreza extrema.
Impulsar en forma decidida una mejora en la calidad de vida de los pueblos indgenas, as como el desarrollo sustentable en sus regiones.
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena a travs del reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
La reduccin de la pobreza fue el principal objetivo del Gobierno Federal, respecto de la poblacin indgena. Esto se debe a que la desnutricin est directamente asociada con la pobreza. Lejos de disminuir el nmero de indgenas en situacin de pobreza se ha incrementado, por lo que actualmente ste es el tema ms importante de la poltica social para indgenas.
Estrategias: Promover con la participacin comunitaria programas de ayuda alimentaria directa para grupos de riesgo en zonas de pobreza extrema. Cubrir los requerimientos fundamentales de alimentacin de los pueblos indgenas. Impulsar la igualdad de oportunidades para el desarrollo con la finalidad de abatir la marginacin y la pobreza de los pueblos indgenas . Lograr que la poblacin indgena ejerza su derecho a la salud y a la seguridad social con pleno respeto a sus particularidades culturales y lingsticas.
Mejorar la vivienda Objetivo: Rehabilitar los sistemas de agua potable y drenaje instalados, capacitando a las comunidades para su operacin, mantenimiento y ampliacin.En las localidades en que no sea viable instalar sistemas de drenaje se construirn sistemas alternativos para la disposicin de desechos.
Ampliar las obras de servicio pblico, principalmente de introduccin de agua potable, drenaje y energa elctrica.
Promover programas permanentes de medicina preventiva en las regiones indgenas que incluyan la introduccin de servicios comunitarios, tales como: agua potable, electrificacin, sistemas de drenaje, control de excretas y alcantarillado.
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante el reforzamiento presupuestal, de la am-pliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
En los cuatro periodos se establece como una prioridad ampliar la cobertura de los servicios de agua potable, drenaje, electricidad y vivienda. La constancia de ese tema es indicativo de que an no se tiene una cobertura al 100.0% de los servicios bsicos, situacin que se incrementa en la poblacin indgena.
Estrategias: Intensificar los programas de construccin y mejoramiento de la vivienda en las zonas indgenas, adecundolos a las tradiciones y tcnicas regionales. Detectar los problemas de saneamiento ambiental para contribuir al mejoramiento del bienestar social de los pueblos indgenas, mediante acciones de saneamiento, propiciando la concurrencia institucional para la dotacin de servicios bsicos, as como promover la participacin comunitaria y el fortalecimiento de los procesos organizativos de las comunidades indgenas. Realizar obras con impacto regional en materia de construccin, ampliacin y rehabilitacin de infraestructura de elctrica, distribucin y suministro de agua potable, de drenaje y desechos sanitarios, as como de acciones de vivienda. Mejorar la calidad de las viviendas de la poblacin indgena y dotarlas de servicios bsicos.
Propiciar la equidad de gnero Objetivo: No se defini.
No se defini.
Impulsar la igualdad de oportunidades para el desarrollo con la finalidad de abatir la
Superar los rezagos sociales que afectan a la poblacin indgena mediante el reforzamiento presupuestal, la ampliacin de la cobertura y la adecuacin cultural de los programas y acciones sectoriales.
A partir de 1995 el tema de equidad de gnero se incorpor en la agenda pblica, y fue constante en los periodos posteriores. La principal estrategia para impulsar la equidad de gnero en la poblacin
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1989-1994 1995-2000 2001-2006 marginacin y la pobreza de los pueblos indgenas. 2007-2012 Opinin de la ASF indgena ha sido la incorporacin de las mujeres al mercado productivo.
Estrategias: No se defini. Promover y financiar proyectos encaminados a elevar las condiciones de vida de las mujeres indgenas, tanto en materia laboral como de bienestar social. Promover la formacin de los servidores pblicos que participan en la formulacin y ejecucin de programas y proyectos para el desarrollo de los pueblos indgenas de manera que se garantice la comprensin y el respeto a sus culturas, a sus formas especficas de organizacin y a la equidad de gnero. Fomentar la organizacin y las capacidades de la poblacin indgena que vive en localidades dispersas, con nfasis en la igualdad de gnero.
Construir vas de comunicacin terrestre Objetivo: Atender, de manera prioritaria, la construccin de la infraestructura que facilite la provisin de los servicios de comunicaciones y transportes indispensables para la poblacin de bajos ingresos. Estrategias: La comunicacin terrestre en las zonas indgenas requiere un programa especial para satisfacer las demandas indgenas y aprovechar sus ofertas de participacin con fuerza de trabajo y materiales locales. Apoyar las actividades productivas Objetivo: Impulsar y apoyar la multiplicacin de proyectos productivos y la incorporacin de la poblacin a los mismos, capacitando a los grupos, individuos o comunidades beneficiarias.
Modernizar y ampliar las carreteras troncales, sujetando la construccin de nuevos ejes a las necesidades de desarrollo interregional.
Ampliar la cobertura y accesibilidad de la infraestructura carretera para toda la poblacin.
Construir y modernizar la red de caminos rurales y alimentadores con objeto de facilitar el acceso a los servicios bsicos a toda la poblacin rural en especial a la de escasos recursos y promover un desarrollo social equilibrado.
La infraestructura carretera como medio para el desarrollo de las regiones indgenas ha sido un objetivo constante durante los cuatro periodos de anlisis. No obstante, la constancia de este tema, evidencia la prevalencia del rezago carretero en estas regiones.
Satisfaccin de necesidades. Cubrir los requerimientos fundamentales de infraestructura.
Superacin de los rezagos. Promover la creacin, rehabilitacin y consolidacin de una red carretera y de caminos para la comunicacin terrestre en las zonas indgenas.
Promover las rutas de acceso de las poblaciones indgenas a una red de corredores troncales, carreteras alimentadoras y caminos rurales en regiones indgenas que faciliten el acceso a los servicios y fomente la produccin.
Aumentar la produccin, el ingreso y el empleo entre la poblacin en pobreza extrema.
Generar igualdad de oportunidades para los grupos ms pobres y vulnerables.
Superar los rezagos sociales que afectana la poblacin indgena por mediodelreforzamiento presupuestal, de laampliacin de la cobertura y la adecuacincultural de los programas y accionessectoriales.
En los cuatro periodos se establece como una prioridad incrementar el empleo y mejorar los ingresos de la poblacin indgena para generar igualdad de oportunidades, en donde la estrategia principal es el apoyo a proyectos productivos para la poblacin indgena.
Estrategias: Financiar las actividades productivas con plena participacin de las comunidades y organizaciones en todas las fases, desde la preparacin del proyecto hasta su recuperacin, evaluacin y reproduccin. Apoyo al desarrollo autogestivo. Apoyar la inversin productiva en las regiones indgenas y buscar la coordinacin interinstitucional y la concertacin con las organizaciones y Promover en las comunidades indgenas la ejecucin de proyectos encaminados al aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales, as como la preservacin y mantenimiento de los ecosistemas Promover, en trminos de las disposiciones aplicables, condiciones para incrementar la produccin y el empleo bien remunerado en las regiones indgenas del pas, mediante proyectos de desarrollo econmico que consideren, valoren y conserven los potenciales y las riquezas con los que cuentan los pueblos y las comunidades indgenas.
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1989-1994 1995-2000 comunidades indgenas. 2001-2006 naturales de sus regiones. Propiciar la incorporacin de tecnologas para incrementar la capacidad productiva y comercial de las regiones indgenas. 2007-2012 Opinin de la ASF
Proteger a los migrantes Objetivo: No se defini. No se defini. No se defini. Mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres indgenas que viven y trabajan en las diferentes ciudades del pas o que se emplean como jornaleros agrcolas.
Estrategias: No se defini. No se defini. Disear modelos que favorezcan el desarrollo educativo, de salud y nutricin de los migrantes, especialmente de y las mujeres nios. Lograr, en trminos de las disposiciones aplicables, condiciones de vida y trabajo dignos para los jornaleros agrcolas indgenas. Mejorar las condiciones de vida de la poblacin indgena que habita en zonas urbanas.
De 1989 a 2000, el tema de indgenas migrantes no se haba incorporado en la agenda pblica. A partir de 2001 se definieron estrategias para atenderlos ya que ante la necesidad de empleo los indgenas migraban tanto a los campos agrcolas como a las ciudades. Ante los altos porcentajes de migracin de la poblacin indgena, este tema tambin fue considerado por el Gobierno Federal para el periodo 20072012.
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ndice
Pgina Introduccin 1. Marco de referencia 1.1. El concepto de indgena 1.2. La cuantificacin de los indgenas 1.3. La concepcin jurdica para la atencin a indgenas 1.4. La concepcin programtica para la atencin a indgenas 1.5. Los entes pblicos que atienden a los indgenas 2. Los resultados de la poltica pblica de atencin a indgenas 2.1. Preservar las lenguas indgenas 2.2. Conservar el medio ambiente 2.3. Acceder a la justicia 2.4. Garantizar la educacin 2.5. Garantizar la salud 2.6. Apoyar la nutricin 2.7. Mejorar la vivienda 2.8. Propiciar la equidad de gnero 2.9. Construir vas de comunicacin terrestre 2.10. Apoyar las actividades productivas 2.11. Proteger a los migrantes 2.12. Gasto pblico en la atencin a indgenas 3. Conclusiones y prospectiva Apndice 1 3 3 4 11 18 20 25 25 40 52 73 124 146 164 179 193 206 228 244 274 296
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11. Proteger a los migrantes FUENTE:

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Pueblos indgenas: 68 Familias lingsticas: 11 Agrupaciones lingsticas: 68 Variantes lingsticas: 364

Programa PINALI 20082012

Objetivo estratgico Revertir la tendencia al desplazamiento de las lenguas indgenas nacionales.

Meta 2012 100.0%

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