UNIVERSIDAD NACIONAL DE

JULIACA
ESCUELA PROFESIONAL DE GESTION PBLICA Y
DESARROLLO SOCIAL

MONOGRAFIA

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DEL PER EN LA

LTIMA DECADA

Autor:
Rub Fiorela CRUZ MAMANI

JULIACA PERU
2013

CONTENIDO

C
O

N
T
E
N
I
D
O

USAID / PERU ProDescentralizacin

CONTENIDO

INTRODUCCIN
El proceso de descentralizacin es una poltica permanente del Estado que busca el desarrollo
integral del pas y que se inici oficialmente el 28 de julio del2002 con un anuncio hecho por
el Presidente Alejandro Toledo durante la asuncin del mando. Luego vino la aprobacin del
marco legal necesario por parte del Congreso de la Repblica: la modificatoria de los articulas
constitucionales relativos a la descentralizacin, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la
Ley de Ordenamiento Territorial, la Ley Orgnicas de Gobiernos Regionales, la Ley de
Elecciones Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades.
Se decidi entonces que este nuevo proceso deba ser gradual y asociado a la acreditacin de
capacidades de las nuevas autoridades regionales y locales. Tambin que el espacio territorial
de las regiones se basara en los actuales departamentos para su posterior integracin
mediante consultas a la poblacin, y finalmente que la participacin de la sociedad civil sera
central en los procesos de concertacin para el desarrollo de los planes de desarrollo, Este
nuevo intento por descentralizar el pas, nos abre la posibilidad de tener Una mejor
distribucin del poder y de acabar con el histrico centralismo peruano. y es que la
descentralizacin implica mayor eficiencia y equidad cuando de desarrollo se trata. Es una
forma de democracia, que necesita de la participacin de todas y todos para lograr el
desarrollo de nuestro pas.

DEFINICIN DE TRMINOS
AO FISCAL.- Perodo en que se ejecuta el Presupuesto del Sector Pblico y que coincide
con el ao calendario, es decir, se inicia el primero de enero y finaliza el treinta y uno de
diciembre
CERTIFICACIN PRESUPUESTAL.- Acto de administracin, cuya finalidad es
garantizar que se cuenta con el crdito presupuestario disponible y libre de afectacin, para
comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el ao fiscal
respectivo, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto
materia del compromiso. Dicha certificacin implica la reserva del crdito presupuestario,
hasta el perfeccionamiento del compromiso y la realizacin del correspondiente registro
presupuestario.
COOPERACIN FINANCIERA.- Cooperacin que, mediante la transferencia monetaria
real de fondos al receptor, permite desarrollar proyectos o actividades que beneficien a una
institucin o pas. Puede ser de fondos reembolsables o no reembolsables, dependiendo de si
la transferencia debe ser devuelta al pas emisor o si la transferencia ha sido efectuada a fondo
perdido (donacin)
DESCENTRALIZACION.-f. Traspaso de competencias y servicios de la Administracin
central a corporaciones locales o regionales
FONDOS PBLICOS.- Todos los recursos financieros de carcter tributario y no tributario
que se generan, obtienen u originan en la produccin o prestacin de bienes y servicios que
las Unidades Ejecutoras o entidades pblicas realizan, con arreglo a Ley. Se orientan a la
atencin de los gastos del presupuesto pblico
MANCOMUNIDAD.- Corporacin y entidad legalmente constituidas por agrupacin de
municipios o provincias
PROYECTO.- Conjunto de intervenciones limitadas en el tiempo, de las cuales resulta un

producto final (Metas Presupuestarias), que concurre a la expansin de la accin del

Gobierno. Representa la creacin, ampliacin, mejora, modernizacin y/o recuperacin de la
capacidad de produccin de bienes y servicios, implicando la variacin sustancial o el cambio
de procesos y/o tecnologa utilizada por la entidad pblica. Luego de su culminacin,
generalmente se integra o da origen a una Actividad.
RESTO DE ENTIDADES DEL GOBIERNO GENERAL.- Conjunto de entidades pblicas
del Gobierno General que se organiza separadamente de las actividades del Gobierno Central.
Comprende a las entidades encargadas de prestar servicios para la atencin de la seguridad
social; a los organismos reguladores, supervisores y de registros pblicos; a los Gobiernos
Locales; a las Sociedades de Beneficencia; al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales;
y al Fondo Nacional de Ahorro Pblico
SECTOR PBLICO CONSOLIDADO.- Es el conjunto conformado por el Sector Pblico
No Financiero y el Banco Central de Reserva del Per.

CAPITULO I
CONTEXTO POLTICO INSTITUCIONAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
1
El documento Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio de 2011 , sealaba que
en julio del ao pasado, la descentralizacin ingresaba a una tercera etapa que coincida con el
inicio de nuevas gestiones gubernamentales en los tres niveles de gobierno: nacional, regional
y local. De esta forma, se configuraba un escenario de Oportunidades para reimpulsar el
proceso descentralizador en el marco de la reforma administrativa y poltica del Estado
peruano; pero atendiendo las lecciones dejadas por el proceso de implementacin de la reforma
descentralista desde el 2002.
El primer ao de la nueva gestin gubernamental se ha caracterizado por la adopcin de una
serie de medidas destinadas a afirmar la inclusin social a travs de la creacin de un nuevo
Ministerio de Inclusin Social (MIDIS); la negociacin y aprobacin del Gravamen Especial a la
Minera; la aprobacin de la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas y
originarios; y, la aprobacin del Listado de Municipalidades Rurales del Per.
Sin embargo, el embalse de conflictos sociales, mayormente heredados de las gestiones
anteriores, tambin ha marcado la agenda del Gobierno Nacional e, incluso, ha motivado
fricciones entre ste y algunos gobiernos regionales y locales. Tal es el caso del conflicto
por la implementacin del Proyecto Minero Conga en Cajamarca, que motiv el primer
cambio de Gabinete en diciembre de 2011 y que an no se ha resuelto Similar situacin se ha
presentado en la provincia de Espinar (Cusco) donde el conflicto se centra en el cuestionamiento
de cmo se desarrollan las actividades extractivas y los niveles de contaminacin que estaran
generando, y en cuyo escalamiento se produjo la detencin del alcalde provincial, que fue
cuestionada por REMURPE y otras asociaciones departamentales de municipalidades. Asimismo,
como en estos conflictos sociales algunas autoridades regionales y locales han liderado el
rechazo a las actividades extractivas, algunos congresistas han propuesto limitar el mbito de
actuacin de los presidentes regionales, a travs de proyectos de ley de reforma de la LOGR
y la propia Constitucin. El proyecto de ley que ms reacciones ha generado es el que busca
incluir como causal de vacancia la participacin directa o indirecta de los presidentes en paros,

motines, movilizaciones o manifestaciones que obstaculicen las vas de comunicacin o la prestacin

de servicios pblicos Este proyecto ha recibido un dictamen favorable de parte de la Comisin de
Descentralizacin. En contraste, ha sido rechazado por la ANGR, que lo considera innecesario
porque los presidentes regionales no gozan de inmunidad de procesamiento, es decir, se
encuentran sujetos directamente al control del Ministerio Pblico, el Poder Judicial y la Contralora
General de la Repblica.
En este mismo contexto, diversos actores han manifestado su voluntad de fortalecer la
descentralizacin como proceso de democratizacin del Estado. As, la ANGR ha expresado al
Poder Ejecutivo su respaldo al Estado de Derecho, la democracia y la voluntad popular,
abriendo la puerta para una mayor articulacin y coordinacin intergubernamental para la
solucin de los conflictos sociales. Asimismo, la Comisin de Descentralizacin est implementado
el Observatorio Parlamentario de la Descentralizacin y ha asumido la tarea de actualizar
anualmente la Brjula de la Descentralizacin, con la finalidad de contar con instrumentos que
aporten a sus labores parlamentarias y orienten las decisiones de los tres niveles de gobierno.
En esa misma lnea, es preciso resaltar la coincidencia entre la Presidencia del Consejo de
Ministros PCM, la ANGR y la mencionada Comisin en la necesidad de reimpulsar el proceso
de descentralizacin y actualizar los consensos iniciales que dieron origen a la reforma
descentralista..
Habiendo ingresado a una tercera etapa del proceso, que demanda mayor articulacin y
coordinacin entre los tres niveles de gobierno, esta coincidencia es auspiciosa para adoptar
decisiones respecto a temas neurlgicos de la descentralizacin.
El proceso de descentralizacin en el Per fue resultado de una decisin poltica luego de una
dcada de polticas centralistas en la cual se fueron eliminando una serie de prerrogativas de a las
municipalidades, siendo stas asumidas por el gobierno central el cual fue creando una serie de
entidades que se encargaban de brindar este tipo de servicios. A su vez, se fueron creando otras
dependencias., muchas de las cuales tomaron la forma de organismos pblicos descentralizados,
que se encargaron de las polticas sociales estableciendo as un contacto directo con la poblacin
y que en algunos casos implicaron el desarrollo de una relacin de clientelismo poltico entre la
poblacin y el Estado. Todo esto minimiz el rol de las municipalidades las cuales fueron
perdiendo peso en la escena nacional.
A nivel regional, luego de la accidentada descentralizacin de fines de los aos ochenta, en 1992
se suspendieron las Regiones que se haban conformado de manera arbitraria en muchos casos y
las cuales, en medio de una de la peores crisis econmicas que vivi el pas no contribuyeron a
mejorar la calidad de los servicios pblicos y agravaron la crisis econmicas debido a las
potestades tributarias que se les otorgaron. Ante este caos es que se decide, en abril de 1992,
suspender las regiones y establecer los Consejos Transitorios de Administracin Regional
(CTAR) como entes desconcentrados del Ministerio de la Presidencia que se volvi a conformar
para tal fin. Los presidentes de los CTARS fueron designados por el gobierno central y se
encargaron de la administracin de las direcciones regionales de los diversos ministerios y de
realizar algunas obras de infraestructura.
Ante este panorama, es que durante la campaa electoral del ao 2001, el tema de la
descentralizacin volvi a estar en el centro de la discusin poltica y los principales candidatos
de dicha justa electoral prometieron una descentralizacin efectiva en la cual se fueran
transfiriendo mayores responsabilidades e ingresos a los gobiernos subnacionales. Sin embargo,
la discusin se centr en la constitucin de los Gobiernos Regionales. Esto gener cierta
controversia dado que algunos sostenan que la constitucin de Gobiernos Regionales debera ser
una etapa posterior luego de fortalecer a las municipalidades y devolverle las facultades que les
haban sido arrebatadas en la dcada de los noventa.

Este debate no tomaba en cuenta que un proceso de descentralizacin implica tomar en cuenta a
los tres niveles de gobierno en cuanto a la asignacin de responsabilidades polticas,
administrativas y fiscales. No obstante lo anterior, una vez iniciada la administracin del presente
gobierno se decidi tomar el camino de la regionalizacin. De hecho, los nuevos actores polticos
como son los Gobiernos Regionales y sus autoridades electas han captado mucha de la atencin
en las primeras fases del proceso de descentralizacin peruano.
Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que deban primero desarrollarse
las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las responsabilidades de
gasto y de generacin de ingresos a ellos. Sin embargo, como en la mayora de estos procesos, se
adopt la decisin poltica de seguir adelante y a partir de all se plante el reto de darle
contenido tcnico al proceso poltico que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los
acadmicos y policy makers del pas porque el proceso implica ver desde distinta perspectiva los
hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores polticos que han entrado en escena y nuevos
problemas a resolver para asegurar que el proceso transite por una senda sin muchas sorpresas y
pueda mostrar sus bondades a la poblacin y autoridades. De esta forma el proceso podr
consolidarse en el pas y no convertirse en un intento voluntarista ms que por falta de
mecanismos de participacin ciudadana y contenido tcnico y un horizonte de largo plazo
termine fracasando.
EL INICIO DEL PROCESO
Todas las promesas polticas empezaron a tomar forma cuando se inici la discusin de la
Reforma Constitucional del Captulo XIV de la misma el cual se refera al proceso de
Descentralizacin. Esta reforma se vot por primera vez en el mes de noviembre del ao 2001 y
su segunda votacin fue llevada a cabo en el mes de marzo del ao 20021. En esta reforma se
planteaban modificaciones que hacan bsicamente mencin a los nuevos actores que seran los
Gobiernos Regionales. Esto marc la pauta del proceso y a partir de all los tiempos empezaban a
apremiar porque se planteaba que las elecciones para las autoridades de los Gobiernos
Regionales fueran en el mes de Noviembre del mismo ao.
Paralelamente al desarrollo legal mencionado en el prrafo anterior, se fueron dando una serie de
acciones al interior del Gobierno para conformar un equipo tcnico que pudiera darle contenido
al proceso con un diseo de polticas acorde con las necesidades del mismo.
Un primer intento se dio en el Ministerio de la Presidencia donde se form un grupo alrededor de
la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional de Descentralizacin que haba sido creada a
inicios del presente gobierno pero que nunca funcion en la prctica. Lo que s funcion fue la
secretara tcnica donde se fue formando una propuesta de descentralizacin que podramos decir
era voluntarista y llevada por motivos polticos. Frente a esto se form en la Presidencia del
Consejo de Ministros un grupo alrededor de la Direccin General de Gestin Pblica donde se
pens, correctamente, que el proceso de Descentralizacin no puede desvincularse del proceso de
modernizacin del Estado. Estos dos procesos unidos a una mayor democratizacin y
participacin de la ciudadana seran las patas del proceso de reforma del Estado que se quera
llevar a cabo.
Estas dos visiones algo diferentes crearon ciertas tensiones entre las dos entidades del Estado que
incluso causaba confusin entre los distintos actores involucrados en el proceso de
descentralizacin. Sin embargo, la institucin que qued a cargo del proceso fue la Presidencia
del Consejo de Ministros la cual trat de incorporar algunos de los aportes del grupo del
Ministerio de la Presidencia. Este grupo, con el apoyo de ciertos organismos internacionales y
fuentes cooperantes logr establecer el esquema de lo que sera el proceso de descentralizacin

por venir y que constaba de los siguientes principios:

Mantener y mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por el Estado al ciudadano a
travs de la participacin de las unidades de gobierno subnacionales como las municipalidades y
los Gobiernos Regionales. Este principio se basaba en el principio de subsidiariedad que
establece que los llamados a prestar el servicio a la poblacin son los niveles de gobierno ms
cercanos a ellos. Lo que se busca a travs de este principio es mejorar la eficiencia y eficacia del
Estado.
Reconocimiento de la heterogeneidad. Un pas tan diverso en trminos culturales, histricos,
geogrficos y econmicos como el Per no puede seguir siendo manejado con un criterio
centralista porque no se responde a las necesidades de los pobladores de manera suficiente y se
pueden malgastar los recursos al no poder establecer las prioridades de gasto en funcin a las
verdaderas necesidades de la poblacin.
Correcta asignacin de responsabilidades. Si cada nivel de gobierno tiene clara cul ser su
rol dentro de la provisin de bienes y servicios a la poblacin se evitaran superposiciones de
responsabilidades y desperdicio de recursos y conflictos de competencia. Una vez que se tuviera
claro el mapa de responsabilidades administrativas de los gobiernos subnacionales en el pas se
podra pasar a un esquema de financiamiento que fuera acorde con las necesidades de cada nivel
de gobierno.
Estabilidad Fiscal. La experiencia de otros pases de la regin en donde la descentralizacin
haba sido una factor adicional y en otros casos detonantes de crisis fiscales como Brasil o
Argentina y en menor medida Colombia, implicaba desarrollar un proceso que buscara minimizar
los desequilibrios fiscales verticales y desarrollar mecanismos de responsabilidad fiscal. La
ventaja de ser uno de los ltimos pases en descentralizarse en la regin implicaba aprender de
los errores de los dems y disear mecanismos que buscaran desarrollar un mentalidad de
responsabilidad fiscal entre las autoridades subnacionales. La inestabilidad macroeconmica es
uno de los principales enemigos de la descentralizacin porque si se parte de una situacin inicial
complicada o el proceso contribuye a deteriorar la salud econmica de un pas pueden surgir las
voces que busquen revertir el proceso.
Mecanismos de alerta temprana. Todo proceso de descentralizacin implica un camino de
prueba y error. No existe ninguna experiencia replicable totalmente por lo que no se puede hablar
de un modelo exitoso nico. De all es que surge la necesidad de contar con informacin que nos
permita detectar los problemas de manera eficaz a fin de poder realizar las acciones correctivas
necesarias. En toda experiencia de descentralizacin el grado de la misma y la velocidad a la cual
se vaya avanzando dependen de las caractersticas del pas. Por ello es importante ir llegando a
ese punto de manera gradual y por etapas contando con mecanismos que nos indiquen por donde
estn surgiendo aspectos positivos que hay que replicar y aspectos negativos que hay que corregir
inmediatamente.
Desarrollo del pas. En el Per tenemos una disparidad muy grande en trminos econmicos.
De esta forma cerca del 50% de la produccin se realiza en Lima en donde se concentra un tercio
de la poblacin del pas. Al interior del pas existen dos departamentos como son Arequipa y la
Libertad que pueden ser importantes en participacin en la produccin pero que se encuentran
muy por debajo de Lima. El resto de departamentos tiene una participacin muy baja y en ellos
se concentra la poblacin de bajos ingresos dado que una gran proporcin de sus habitantes se
ubican debajo de la lnea de pobreza. Todo esto nos indica que el rol de promotor de la actividad
econmica de los Gobiernos Regionales y Locales debe ser reforzado con el fin de poder
articular esfuerzos productivos y generar ms riqueza de tal forma de reducir las disparidades
econmicas y brindar a su poblacin oportunidades productivas que permitan reducir los flujos

migratorios hacia Lima. De esta forma se lograra fortalecer otras ciudades de tal forma que se
permita un crecimiento econmico ms equitativo.
Participacin de la ciudadana. Una de las formas de lograr que las acciones del Estado
respondan a las necesidades de los ciudadanos es incentivando la participacin de la poblacin.
Esto nos permite empoderar a la demanda para que pueda expresar sus necesidades y brindar
informacin que ser la base para las acciones de las autoridades subnacionales. Sin embargo
esta participacin no slo debe reducirse a participar en la formulacin de planes y presupuestos
sino a realizar un seguimiento de las acciones de los autoridades y funcionarios regionales y
locales para fiscalizar que las acciones de los mismos no se desven de los acuerdos adoptados.
Fortalecimiento de capacidades. Dada la heterogeneidad de las municipalidades y de los
nuevos Gobiernos Regionales que estaban por constituirse deba esperarse que la capacidad
administrativa fuera tambin dispar. Por otro lado, si uno de los objetivos era transferir
competencias y recursos a los Gobiernos Subnacionales deba capacitarse a estos gobiernos en
los aspectos referidos a las nuevas competencias que fueran asumiendo. De esta manera, deban
establecerse planes de fortalecimiento y capacitacin agresiva en aquellas zonas es que se
detectara necesidades importantes.
Adecuacin del Gobierno Nacional. Esto significaba que el Estado en su nivel ms alto
tambin deba adecuarse al proceso de descentralizacin. De esta manera deba re-estructurarse
con el fin de ser ms funcional al proceso de descentralizacin y realizar una serie de reformas en
sus sistemas administrativos como los de presupuesto, personal, tesorera, administracin
financiera e inversin pblica con el fin de facilitar el proceso de descentralizacin. Por otro lado
deba realizarse tambin un proceso de capacitacin a los funcionarios del nivel nacional para
que supieran las implicancias de un proceso de este tipo y fueran pensando en un esquema
descentralizado donde, en el largo plazo, el Gobierno Nacional slo jugara un rol de formulador
de polticas y de monitoreo y supervisin donde el grueso de la ejecucin de gastos debera estar
en manos de los Gobiernos Regionales y Locales.
Todos estos puntos mencionados tratan de recoger los objetivos que se tuvieron al momento de
empezar el proceso de descentralizacin. Como se puede apreciar la agenda era nutrida y
significaba un gran esfuerzo en trminos de recursos y voluntad para poder darle el sustento
tcnico a la decisin poltica de llevar adelante el proceso de descentralizacin.
LOS PRINCIPALES EJES DEL PROCESO
En vista de la decisin poltica tomada y la conformacin de equipos tcnicos que disearan los
contenidos de las polticas era hora de llevar a cabo una serie de acciones que permitieran ir
configurando el proceso. Esto se hizo ms urgente cuando en marzo del ao 2002 se procedi a la
convocatoria de elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes para
noviembre del mismo ao. Un primer punto a destacar es que la decisin era conformar
Gobiernos Regionales en los actuales departamentos, lo cual ha sido una decisin controversial
porque hubo una discusin si es que primero se deberan formar Regiones propiamente dichas
con la unin de dos departamentos o ms antes de proceder a la eleccin de autoridades
regionales. El punto de si un departamento es econmica y fiscalmente sostenible por s solo fue
un punto de discusin importante previo a la convocatoria de elecciones. Sin embargo, con la
decisin de realizar los sufragios regionales qued clara la voluntad de departamentalizar la
regionalizacin.
Dado los principios enunciados en la seccin anterior qued claro que los ejes sobre los cuales
deba girar el proceso de descentralizacin para que fuera sostenible y mostrara resultados

palpables a la poblacin, deban considerar introducir mecanismos de asignacin correcta de

competencias entre los tres niveles de gobierno as como los mecanismos de coordinacin entre
ambos. Por otro lado, los sectores deban establecer un proceso de transferencias que fuera
gradual y por etapas para pasar sin mayores problemas de la actual situacin centralizada a una
estructura ms descentralizada. A su vez, el Nivel Nacional de gobierno deba realizar una
reingeniera para ser ms funcional al proceso de descentralizacin a la vez que modernizaba su
estructura y los sistemas administrativos que cruzaban los tres niveles de gobierno. Esto
implicaba que deba existir una estrecha coordinacin entre la modernizacin del Estado y la
descentralizacin del mismo.
Del mismo modo, para asegurar que la calidad en la provisin de los bienes y servicios brindados
por el Estado deba considerarse un sistema de acreditacin que certificara la capacidad de los
Gobiernos Regionales y Locales antes de proceder a la transferencia efectiva de las competencias
y recursos respectivos. Esto significaba que deba levantarse un mapa de las capacidades de los
Gobiernos Regionales y Locales para disear un programa agresivo de capacitacin en aquellas
unidades subnacionales que exhibieran ciertas deficiencias en sus capacidades. En este aspecto
era importante hacer un mapeo de los esfuerzos que vena realizando la cooperacin
internacional para poder encausarlos dentro de un plan nacional de capacitacin que pudiera
articular los esfuerzos del Estado con los de la cooperacin de tal forma de abarcar la temtica y
las zonas en donde se mostrara mayores necesidades de capacitacin y fortalecimiento
institucional. La acreditacin que deba realizarse por instituciones independientes- estaba
estrechamente ligada a la capacitacin porque de esa forma se podran detectar falencias y
disear las acciones necesarias para que la mayora de Gobiernos Regionales y Locales pudieran
acreditar. Este proceso podra convertirse en un crculo virtuoso en donde al reformar el Estado y
mejorar las capacidades de los funcionarios y autoridades locales y regionales, mejorara la
eficiencia y eficacia en la provisin de bienes y servicios a la poblacin y se lograra una buena
imagen del proceso y su legitimizacin.
Para que todo esto funcionara era necesario contar con informacin que nos permitiera ir
monitoreando el proceso y tener un mecanismo de alerta temprana que nos mostrar los problemas
que fueran surgiendo y las buenas experiencias. Con esto se podra dentro de un proceso
flexible- tomar las acciones correctivas necesarias y la divulgacin de las buenas experiencias.
Ello estaba en la base del desarrollo de un sistema de informacin para la descentralizacin que
consolidara la informacin generada por otras instituciones del Estado y se nutriera de
informacin adicional vinculada al proceso de descentralizacin para darle una mirada territorial
la pas y salir de la visin sectorial que hasta ahora prevalece.
Otro punto importante era el desarrollo de una estrategia de comunicacin que rompiera con los
mitos de la descentralizacin los cuales llevaban a que cuando se preparaba el proceso, las
expectativas de la poblacin eran muy elevadas con respecto al mismo y lo vean como la
solucin de muchos problemas como el desempleo y la falta de oportunidades econmicas. Si
bien uno de las herramientas para lograr esto puede ser la descentralizacin, su rol dentro de este
proceso deba ser explicado con claridad. De la misma forma era necesario que quedara claro que
un proceso de esta naturaleza implicaba no slo el incremento de derechos sino tambin de
responsabilidades por parte de las autoridades sino y la poblacin que, a travs de su
participacin, podra hacer que las acciones de los gobiernos Regionales y Locales respondieran
a sus expectativas. Deba venderse tambin la idea que el proceso deba ser gradual y por etapas
para garantizar el xito del mismo.
Asimismo era necesario crear un nuevo actor dentro de la administracin pblica que se
encargara de la direccin y conduccin del proceso. Este nuevo ente rector del proceso deba ser
el encargado de llevar adelante el esfuerzo descentralizador y para ello articular a las
dependencias del Gobierno Nacional y desarrollarmecanismos de comunicacin con los unidades

subnacionales de gobierno.
Un tema muy importante era garantizar que el proceso de descentralizacin no pusiera en riesgo
la estabilidad econmica del pas. Por ello era necesario desarrollar mecanismos que aseguraran
la neutralidad fiscal del proceso y que evitaran el crecimiento excesivo del endeudamiento
subnacional que se haba convertido en un serio riesgo para la estabilidad fiscal en muchos pases
de la regin. Este fue uno de los puntos entre los que hubo mucho consenso al interiordel
Gobierno Nacional.
El tema de la participacin ciudadana era muy importante, por ello deban introducirse
instituciones que facilitaran la expresin de las necesidades de la poblacin y la construccin de
planes y presupuestos participativos en donde en concreto de configurara una visin de las
Regiones y Departamentos desde abajo pero siempre dentro de los mrgenes que determinaran
los entes rectores del Gobierno Nacional para as articular las polticas regionales y locales con
las establecidas de manera general por el ejecutivo. Esto asegurara cierta coherencia de las
polticas del Estado frente a la poblacin.
LOS HITOS DEL PROCESO
Uno de los primeros hitos del proceso fue el desarrollo del marco legal que le diera viabilidad.
As fruto de las coordinaciones entre la Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin del
Congreso de la Repblica y el ejecutivo a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros y el
Ministerio de Economa y Finanzas se inici el debate que dio origen a la Ley de Bases de la
Descentralizacin. En esta Ley se introdujeron los principios relacionados a la gradualidad,
flexibilidad, irreversibilidad, participacin y neutralidad fiscal entre muchos otros. Asimismo se
establecieron las competencias exclusivas de los tres niveles de gobierno y de manera general los
recursos con los que contaran los mismos.
Un hecho a destacar es que en esta ley se cre el Consejo Nacional de Descentralizacin como un
ente intergubernamental en el que en su directorio participaran representantes de los tres niveles
de gobierno. Esta propuesta fue le resultado de un amplio debate en donde existan propuestas
para crear un ministerio de la Descentralizacin a partir del Ministerio de la Presidencia. Otra
alternativa era la creacin de un ente constitucionalmente autnomo que contara con la suficiente
autonoma para llevar adelante una poltica de Estado como es la descentralizacin. La propuesta
intermedia fue la creacin de un ente autnomo pero dependiente de la Presidencia del Consejo
de Ministros donde su presidente fuera nombrado por el Presidente de la Repblica y contara con
dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio
de Economa y Finanzas adems de dos representantes de los Presidentes Regionales y uno de los
Alcaldes Provinciales y otro de los Alcaldes Distritales. Esto sumado a su presidente implicaba
un directorio de nueve personas.
Esta nueva entidad tiene bajo su responsabilidad direccin y conduccin del proceso a nivel
general. Entre sus funciones especficas estn el conducir y monitorear el proceso de
transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Subnacionales. Por otro lado es el
responsable de la capacitacin en gestin y gerencia pblica a nivel regional y local. Deba
encargarse adems de la coordinacin de los planes de desarrollo nacional, regional y local,
canalizar la cooperacin nacional e internacional, coordinar y articular las polticas las polticas y
planes de gestin descentralizada. Adicionalmente es responsable de brindar asistencia tcnica y
financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones. Por ltimo tena entre sus
responsabilidades desarrollar y conducir el sistema de informacin para el proceso de
descentralizacin y promover la integracin regional y su fortalecimiento.

Uno de los puntos ms importantes de la Ley de Bases de la Descentralizacin es que se

incluyeron los principios de la descentralizacin fiscal entre los cuales destacaba el de la
neutralidad fiscal del proceso. Ello significaba que ninguna competencia se traspasara sin los
recursos suficientes ni viceversa. Ello con el fin de evitar desequilibrios verticales que pudieran
influir en la estabilidad fiscal del pas. Por otro lado se estableci que las operaciones de
endeudamiento externo que quisieran contratar los gobiernos subnacionales tendran que contar
con un control por parte del Gobierno Nacional, la obligatoriedad de tener un desempeo fiscal
responsable y una correcta asignacin de competencias para evitar la superposicin de funciones
y evitar los conflictos de competencia y ahorrar recursos para la nacin.
Adicionalmente se estableci que los sistemas administrativos nacionales como los de
presupuesto, tesorera, administracin financiera, personal y de inversin pblica seran de
estricta observancia por todos los niveles de gobierno y los entes rectores de estos sistemas
estaran ubicados en el Gobierno Nacional principalmente en el Ministerio de Economa y
Finanzas y en la Presidencia del Consejo de Ministros en el caso del manejo de personal. Con
todo ello, se buscaba darle consistencia al proceso y que todo se enmarcara dentro de las polticas
nacionales.
La Ley de Bases de la Descentralizacin que fue promulgada en julio del ao 2002 tambin
estipulaba las etapas del proceso de descentralizacin en donde se incluan cuatro etapas: una
primera de preparacin del proceso, la segunda referida a la conformacin de las regiones.
Recin en la tercera etapa se iniciara la transferencia de las competencias sectoriales sin incluir a
las de salud y educacin y en la ltima etapa se procedera a la transferencia de las competencias
sectoriales de salud y educacin.
Paralelamente a esta legislacin, se promulg en el mismo mes la Ley de Demarcacin Territorial
que establece plazos para poder terminar la delimitacin de las circunscripciones distritales,
provinciales y departamentales. Esto es muy importante dado que se tienen estimados que ms
del 70% de los distritos y provincias no cuentan con los lmites definitivos y que ha llevado a que
recientemente se hayan puesto en evidencia las disputas entre distintas circunscripciones que
deber resolverse lo antes posible porque si se transfieren competencias y recursos, ser
importante contar con informacin precisa de los lmites.
Una vez que se conform el Consejo Nacional de Descentralizacin en setiembre del ao 2002
con los representantes del ejecutivo solamente3, la siguiente tarea fue iniciar las discusiones para
la promulgacin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En esta Ley deban incluirse los
principios rectores que iban a regir a los Gobiernos Regionales que se conformaran en los
departamentos.
Para ello, desde la Presidencia del Consejo de Ministros se haba iniciado un trabajo de
coordinacin con los sectores para que realizaran un trabajo que les permitiera ir incorporando
dentro de sus planes al proceso de descentralizacin. Se les pidi que hicieran un mapa de
asignacin de competencias para el largo plazo entre los tres niveles de gobierno. Todos los
sectores se incorporaron al ejercicio y se logr tener un cuadro ms o menos claro. Lo ms
relevante de este ejercicio es que sirvi de base para la negociacin de las competencias
compartidas de los Gobiernos Regionales. Esto permiti que hubiera una coordinacin estrecha
con el congreso y que se lograr incluir una aceptable asignacin de materias de competencia
compartidas a los Gobiernos Regionales. Se establecieron los rganos base de los Gobiernos
Regionales como la Presidencia y el Consejo Regional y sus respectivas responsabilidades.
Adicionalmente, luego de un gran debate se logr incluir un artculo que creaba el sistema de
acreditacin de tal forma de certificar las capacidades de los Gobiernos Regionales antes de
transferirles las competencias.

Uno de los puntos de discordia de esta Ley que fue promulgada en el mes de noviembre del ao
2002, un da antes de las elecciones de los Presidentes y Consejeros Regionales, fue el tema de la
participacin ciudadana. Algunas fuerzas polticas se opusieron a que se conformaran los
Consejos de Coordinacin Regional basados en el argumento que la democracia representativa
era suficiente para el control de la ciudadana. Adicionalmente otro punto de discordia era que no
quedaba claro el tema de la rectora de las polticas nacionales sectoriales en donde lo que se
buscaba es que las polticas de los Gobiernos Regionales se enmarcaran dentro de estas tal como
se haba estipulado en la Ley de Bases de la Descentralizacin conrespecto a los sistemas
administrativos. Un ltimo punto de discordia era que no se introducan de manera explcita
mecanismos de sostenibilidad fiscal en el sentido de imponer correctivos si es que la situacin
fiscal de los Gobiernos Regionales se deterioraba y pona en peligro la estabilidad fiscal nacional.
Finalmente, uno de los temas que hasta ahora crea gran polmica es que la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales establece que a partir del ao 2004 se iniciaban la transferencia de las
competencias sectoriales de todos los ministerios incluidos los de salud y educacin lo cual
genera tensiones con las etapas establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin.

CAPITULO II
EVALUACIN DE ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN

Desde julio de 2011, la evolucin del proceso de descentralizacin ha presentado acciones y

anuncios puntuales de los actores responsables. Asimismo, se ha expresado un sentido comn
respecto a la necesidad de relanzarlo y actualizar los consensos iniciales que dieron origen a
la reforma descentralista. En ese marco, acontinuacin se efectuar un breve examen de las
medidas adoptadas en cada uno de los temas claves del proceso de descentralizacin.

1.

REFORMA INSTITUCIONAL PARA LA GESTIN DESCENTRALIZADA

De la transferencia de funciones a los Gobiernos Descentralizados al fortalecimiento de

la gestin descentralizada
De acuerdo al Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011 presentado por la
PCM, a diciembre de 2011 se haban transferido el 92.4% (4446 funciones de un total de
4810 funciones previstas en la LOGR) a los gobiernos regionales y a la Municipalidad
Metropolitana de Lima; quedando pendiente la transferencia del 7.6% de las funciones (364
10
11
funciones) . Sin embargo, subsiste la debilidad
en la transferencia de recursos como se
percibe en la evolucin del porcentaje del presupuesto pblico que, por concepto de gasto
corriente, se asigna a los gobiernos regionales y locales desde el ao
2007 hasta el ao 2011. Este tipo de recursos est directamente vinculado con la prestacin de
los servicios asociados a las funciones que, en adelante, les corresponde cumplir a los gobiernos

regionales. Sin embargo, a pesar que el Gobierno Nacional iba transfiriendo de manera
acelerada funciones a los gobiernos descentralizados, en la prctica, conservaba el mayor
porcentaje del presupuesto pblico destinado al gasto corriente.
PORCENTAJE DE ASIGNACIN DEL GASTO DE CAPITAL Y GASTO CORRIENTE POR
NIVEL DE GOBIERNO DEL 100% DEL
PRESUPUESTO PBLICO POR AO (PIM)
Porcentaje de asignacin
por
nivel de gobierno
2007
2008
Nivel de gobierno
Gast Ga Gast Gast
o
sto o
o
Capi Cor Cap Corr.
Gobierno
34% 73 26% 73%
Nacional
%
Gobiernos
27% 18 22% 16%
Regionales
%
Gobierno Locales 30% 9% 51% 11%

del gasto de
2009
Gast Ga
o
sto
Cap Cor
25% 70
%
24% 17
%
51% 12
%
Fuente: Portal de Transparencia Amigable del MEF

capital y gasto corriente

2010
2011
Gas Gas Gast Gas
to
to
o
to
Cap Corr Cap Cor
55% 63% 34% 71
%
20% 19% 23% 17
%
25% 18% 43% 12
%

Un ejemplo de esta situacin, fue recogido durante una entrevista realizada al equipo tcnico y
al Presidente del Gobierno Regional de Huancavelica, quienes pusieron de manifiesto que a
abril de 2012, dicho gobierno regional haba recibido 185 funciones de las previstas en la
LOGR, pero slo 45 contaban con recursos para su cumplimiento e, incluso, en algunos casos
stos eran insuficientes.
La transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales ha estado marcada por la
transferencia de los programas sociales o servicios de proteccin social; en particular, los que
estuvieron a cargo del antiguo Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social-MIMDES. De
acuerdo a la programacin prevista en los planes anuales de transferencia, en una primera
etapa se transferira el Programa de Complementacin Alimentaria (PCA) del PRONAA, y
de los Proyectos de Infraestructura Social y ProductivaPISP del FONCODES. Posteriormente,
se continuara con el Programa Integral de NutricinPIN; los Servicios de Proteccin Social como
los Wawa Wasi, los Centros de Emergencia Mujer, los Centros de Desarrollo Integral
FamiliarCEDIF y el Programa Educadores de la Calle; as como, las Sociedades de
Beneficencia Pblica y las Juntas de Participacin Social a los Gobiernos Locales. Sin embargo,
esta programacin y, por ende, la transferencia se fue retrasando debido a la identificacin
de una serie de debilidades tanto por los gobiernos locales, como por el MIMDES.
A diciembre de 2008, diversos gobiernos locales lograron acreditar sus capacidades para
recibir la gestin de los servicios de proteccin social que formaban parte de los programas a
cargo del MIMDES, por lo que se crearon dos comisiones especiales de carcter
intergubernamental con el objetivo de retomar el proceso de transferencia con un enfoque de
provisin de servicios destinados a satisfacer derechos de las personas; as como, para establecer
las bases para la gestin descentralizada de dichos programas. Estas comisiones elaboraron tres
documentos bsicos para continuar con la transferencia de los programas de proteccin social.
Desde entonces, se dio un impulso importante a la transferencia efectiva de dichos programas a
los gobiernos locales.
En octubre de 2011, se cre el Ministerio de Desarrollo e Inclusin
que se le asign las funciones en desarrollo social que

Social MIDIS, al
cumpla el MIMDES; por lo que en

enero de 2012 le fueron transferidos los programas Wawa Wasi, FONCODES y Programa
Nacional de Asistencia AlimentariaPRONAA del que dependen el PCA y PIN. Al asumir la
gestin de los programas, el MIDIS dispuso el inicio de un proceso de evaluacin y
reorganizacin, con la finalidad de determinar los ajustes y las adecuaciones que permitieran
optimizar las prestaciones o, en todo caso, determinar su continuidad o no. El plazo para
concluir este proceso fue el 30 de junio de 2012. Paralelamente al cierre de los programas
alimentarios mencionados, el MIDIS ha creado el Programa Nacional de Alimentacin Escolar
QALI WARMA, destinado a brindar asistencia alimentaria a nios y nias mayores de 3 aos que
se encuentran cursando los niveles de educacin inicial y primaria bsica.
A consecuencia de la transferencia de funciones al MIDIS, el MIMDES fue redimensionado
crendose el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables MIMP. A este nuevo ministerio le
ha correspondido asumir las competencias de: promocin y fortalecimiento de la
transversalizacin del enfoque de gnero; proteccin y promocin de los derechos de las
mujeres, e igualdad de oportunidades; prevencin, proteccin y atencin de la violencia contra la
mujer; formulacin y promocin de las polticas de poblacin; proteccin de poblaciones
vulnerables; entre otras. En esa medida, al MIMP ha asumido las funciones y el proceso de
transferencia de los Centros de Emergencia Mujer CEM, los Centros de Desarrollo Integral de la
Familia CEDIF y las Sociedades de Beneficencia Pblica.
En este escenario, de acuerdo a la informacin de la PCM, a enero de 2012 se haba
avanzado con el 57% de la transferencia de los programas y servicios sociales a los gobiernos
locales, y el estado de la transferencia era el siguiente:
Programa de Complementacin Alimentaria PCA a 194 municipalidades provinciales y 13
municipios distritales de Lima Metropolitana.
Programa de Integral de Nutricin PIN a 132 municipalidades provinciales.
Programa Wawa Wasi a 69 municipalidades provinciales.
60 Centros de Emergencia Mujer CEM a 52 municipalidades provinciales.
15 Centros de Desarrollo Integral de la Familia CEDIF a 12 municipalidades.
69 Sociedades de Beneficencia Pblicas a 65 municipalidades provinciales.
Al igual que en la transferencia de funciones a los gobiernos regionales, la transferencia de los
programas de proteccin social se ha realizado sin que previamente se haya costeado
adecuadamente los servicios y las prestaciones a ser brindadas por los gobiernos locales. Esto
viene ocasionando que dicho nivel de gobierno tenga problemas en la implementacin y
funcionamiento de los programas y proyectos que ha recibido.
La gestin descentralizada de los programas de inclusin social y de proteccin frente a violencia
contra la mujer: avances y desafos
Al cabo de una evaluacin realizada por el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y
Sexual del MIMP y los gobiernos locales provinciales a cargo de los CEM transferidos, en
enero de 2012 el Poder Ejecutivo suspendi las actividades de los CEM para mejorar los
dficits en la calidad y eficacia de las prestaciones. Tal suspensin fue prevista hasta el 30 de
junio de 2012 y, en tanto, el MIMP deba disear una estrategia de atencin a las prestaciones
vinculadas a la prevencin, atencin y apoyo a las personas involucradas en hechos de

violencia familiar y sexual. Tambin se dispuso que la medida no a afecte la provisin de los
servicios, por que el MIMP continuara a cargo de dicha prestacin en coordinacin con los
gobiernos locales que hubiesen recibido la transferencia de dichos centros. De igual modo,
se suspendi la dotacin de recursos vinculados a los CEM que fueron transferidos a los
gobiernos locales y la celebracin de convenios marcos de gestin hasta que MIMP concluya
con la tarea que se la ha encomendado. Hasta el cierre de este informe, no se conocan avances
al respecto.
Las medidas adoptadas en relacin a los CEM constituyen, aunque de forma temporal, una
centralizacin de la prestacin de los servicios; sin embargo, es importante destacar que la
norma parte de un diagnstico realizado en forma conjunta por el MIMP y los gobiernos
locales, y dispone tambin la coordinacin con los gobiernos locales provinciales a los que se
les ha transferido dicha funcin de prestacin social. En esa medida, el MIMP tiene el reto de
disear la estrategia para mejorar la calidad de los servicios atendiendo tanto a la perspectiva
sectorial como a la perspectiva territorial.
Esto demandar que la estrategia considere el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos
locales en la temtica y en la prestacin directa de servicio; as como, la provisin de recursos
humanos y presupuestales necesarios.
En cuanto al MIDIS, la primera medida adoptada en el marco del proceso de reestructuracin de
los programas sociales ha sido la extincin del PRONAA y el PCA en un plazo que no deber
exceder el 31 de diciembre del ao 2012. Asimismo, ha dispuesto que las unidades
responsables de estos programas adopten los mecanismos y las disposiciones necesarias para
garantizar la atencin oportuna de las personas beneficiarias de estos programas. Asimismo, ha
creado el Programa Nacional de Alimentacin Escolar QALI WARMA, para brindar asistencia
alimentaria a nios y nias mayores de 3 aos que se encuentran cursando los niveles de
educacin inicial y primaria bsica.
La adopcin de estas medidas no ha sido cuestionada por los gobiernos locales; aunque se
generan algunas interrogantes en relacin con la dinmica del proceso de descentralizacin y la
transferencia de responsabilidades que se realiz a este nivel de gobierno; en particular, la
decisin de extinguir el PRONAA. Por ejemplo, en adelante, qu prestaciones estarn a
cargo de las 194 municipalidades provinciales y 13 municipalidades distritales a las que se les
transfiri la gestin del PCA? qu servicios debern atender las 56 municipalidades
provinciales que recibieron el PIN? Cmo se afectar su mbito de competencias? y
cules sern los mecanismos que establecer el MIDIS, en su papel de rector de la poltica
nacional de desarrollo e inclusin social, para asegurar que a los gobiernos locales se les
asignen suficientes recursos para cumplir con las prestaciones que queden a su cargo?
El MIDIS tiene como parte de su lnea de trabajo la coordinacin con los gobiernos
descentralizados; as como, la coordinacin intersectorial e intergubernamental en el marco
del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social, del cual es rector; muestra de ello, es la
presentacin del Piloto de Articulacin Territorial en 20 provincias del pas, denominado P20.
En esa medida, adoptar las medidas y las disposiciones necesarias para articularse y
coordinar con los gobiernos locales la continuidad de los servicios que ahora forman parte de las
responsabilidades de las municipalidades.
LA DESACTIVACIN DEL PLAN PILOTO DE MUNICIPALIZACIN DE LA
GESTIN EDUCATIVA
El piloto que gener mayores resistencias desde su inicio fue el de la municipalizacin de la
gestin educativa. Por ello, el anuncio realizado por el presidente del Consejo de Ministros en

agosto de 2011 fue bien recibido por los actores e instituciones involucradas.
En diciembre de 2011, el Ministerio de EducacinMINEDU adopt la norma que di por
finalizado el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa de los niveles educativos de
27
Inicial y Primaria . Asimismo, en enero de 2012, se aprobaron los Lineamientos para realizar
transferencias de las Municipalidades a los Gobiernos Regionales y al Ministerio de Educacin en el
marco del cierre del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. Esta norma establece
las disposiciones generales y especficas para realizar la desactivacin del piloto y efectuar la
transferencia de las funciones, las partidas presupuestales, el acervo documentario, el personal y los
saldos contables que venan siendo administrados por las 35 municipalidades que efectivamente
haban recibido la transferencia de funciones. Tambin se dispuso la devolucin de competencias
y funciones asignadas a las municipalidades distritales del Piloto a favor de los gobiernos
regionales y el Ministerio de Educacin. En base a todas estas normas el proceso se viene llevando a
cabo sin mayores inconvenientes.
Las bases de la gestin descentralizada y los avances en la implementacin de la LOPE Hasta la fecha se
han aprobado ocho LOF de ministerios con competencias compartidas (MTC, MTPE, CULTURA,
31
MIMP, AMBIENTE, MINAG, PRODUCE y MIDIS ) y son cuatro los ministerios cuyas LOF se
encuentran pendientes de aprobacin (MVCS, MINEM, SALUD y MINEDU). En este tema no
hubo mayor avance, aunque se conoce que el MINEDU habra elaborado el respectivo
proyecto de ley. Sin embargo, en cuanto a la elaboracin y aprobacin de las matrices de
delimitacin de competencias y distribucin de funciones de los ministerios que comparten
competencias con los gobiernos descentralizados, en abril de 2012, se aprob la Directiva N
001-2012-PCM/SGP, que contiene los nuevos Lineamientos para la elaboracin de la matriz
de competencias y funciones, y de los anteproyectos de Ley de Organizacin y Funciones de
los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas
Estos lineamientos adoptan el enfoque de gestin por resultados y se ha eliminado la indicacin
de recurrir al clasificador funcional del sector pblico para la identificacin de competencias
materiales de los sectores. Cabe anotar que la nueva Directiva no ha previsto la participacin
de los gobiernos descentralizados en la elaboracin de las matrices de competencias y funciones.
Para el cumplimiento del rol rector de los Sectores del Poder Ejecutivo, destaca la aprobacin
de los ROF del MIMP y MIDIS que han establecido la obligacin de sus direcciones de coordinar
con los gobiernos descentralizados y, adems, implementar oficinas de coordinacin y monitoreo
de la gestin descentralizada de las polticas nacionales y sectoriales.. De igual modo, es
preciso destacar los esfuerzos que viene realizando el MINEDU en la implementacin de las
condiciones para el ejercicio de su rol de rector; como son: la elaboracin de una propuesta de
rediseo institucional; la revisin de trece procedimientos administrativos para simplificar y
modernizar la gestin; la revisin, el ordenamiento, sistematizacin y digitalizacin de la
normativa emitida por el Sector, y; la elaboracin de lineamientos de una poltica para
enfrentar la corrupcin en la gestin educativa.
Finalmente se aprob el listado de 1303 municipalidades rurales del pas, lo que es un paso
importante en el reconocimiento de la heterogeneidad de los gobiernos locales.

2 .-CONDUCCIN DEL PROCESO, ARTICULACIN Y COORDINACIN PARA LA

GESTIN DESCENTRALIZADA

Desde julio de 2011, no se han dado avances en este mbito. En cuanto a los espacios
de articulacin y coordinacin intergubernamental, la falta de funcionamiento del CCI y de
institucionalizacin de otros espacios de coordinacin, limita la generacin de consensos entre
los tres niveles de gobierno respecto a las polticas de la descentralizacin.
En cuanto a la Secretara de Descentralizacin, la propia PCM reconoce sus debilidades como
37
conductor del proceso . Entre ellas: la falta de liderazgo y su posicin organizacional al interior
de la PCM, que limitan su capacidad de ejecutar las acciones que planifica y para monitorear y
evaluar su impacto en las polticas de descentralizacin. De igual modo, carece de un esquema
de articulacin y coordinacin institucionalizado que facilite su relacin con los sectores del
Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados.
De otro lado, el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) permanece inactivo
desde su instalacin en mayo de 2011 y su Reglamento de funcionamiento requiere ser
modificado. Por su parte, las 13 Comisiones Intergubernamentales Sectoriales conformadas
por representantes de los tres niveles de gobierno, han continuado trabajando con diferente
ritmo. Se encuentra pendiente de conformacin las comisiones del Ministerio de Cultura y
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, como ministerios con competencias compartidas.
Tambin se ha previsto que el Ministerio de Economa y Finanzas conforme una comisin, a pesar
de que se trata de un sector del Poder Ejecutivo con competencias exclusivas; sin embargo, el
ejercicio de sus competencias tiene especial incidencia en los diferentes mbitos de la
descentralizacin por lo que resulta especialmente positivo este anuncio.
Durante este periodo, tambin han sido ocasiones de articulacin y coordinacin
intergubernamentales las reuniones del Presidente de la Repblica con los presidentes regionales
y autoridades locales, en las que participaron tambin representantes de la PCM y de otras
entidades pblicas. Durante estas reuniones se trataron temas claves como: el diseo e
implementacin de polticas de desarrollo e inclusin social; la implementacin de mecanismos para
mejorar la transparencia institucional y la comunicacin intergubernamental; entre otros. Asimismo,
fueron propicios para compartir los problemas de gestin que enfrentan los gobiernos
descentralizados y buscar soluciones a sus necesidades puntuales. No obstante, no tienen un nivel
de institucionalizacin que permita considerarlos como espacios claves para la generacin de
polticas concertadas
Ante este escenario, los gobiernos descentralizados han continuado dando muestras de
proclividad a la articulacin intergubernamental a travs de acciones conjuntas
negociacin y participacin en espacios de dilogo sobre temas claves del proceso.
particular, a travs de sus asociaciones representativas, como la ANGR, la AMPE y
REMURPE.

su
de
En
la

3. FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES PARA LA GESTIN PBLICA

DESCENTRALIZADA
Desde julio del 20118, el tema del sistema de recursos humanos del Estado ha estado presente en
la agenda pblica, debido al anuncio del Presidente del Consejo de Ministros de modernizar la

gestin pblica a travs de la creacin de la Escuela Superior de Administracin Pblica para

seleccionar y capacitar, junto a la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR, al personal que
trabaje para el Estado. Asimismo, contina observndose una oferta heterognea de programas
de capacitacin y asistencia tcnica provistos por diversas entidades, tanto pblicas como privadas.
No siempre dicha oferta responde a la demanda de los gobiernos descentralizados; por ello, se
observa una multiplicidad de entidades con programas similares, de calidad diversa y que, en
muchos casos, no son sucedidos por sistemas de evaluacin posterior que permitan medir el
impacto de su implementacin en la mejora de la calidad de los servicios.
Con relacin a los planes sectoriales, regionales y locales de desarrollo de capacidades, la SD ha
informado que cuatro ministerios han implementado sus Planes Sectoriales de Desarrollo de
Capacidades (PSDC), con la participacin de los gobiernos descentralizados (MINAM, MINSA,
PRODUCE y MTPE). Mientras que, a nivel regional, ha brindado asistencia tcnica para la
elaboracin de veinte (20) Planes Regionales de Desarrollo de Capacidades (PRDC). No
obstante, ha sealado que dichos planes no reflejan un enfoque de gestin por resultados ni se
encuentran articulados con los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y los planes
estratgicos institucionales. De esa forma, se evidencia la falta de aplicacin de una
metodologa que permita identificar y articular las acciones de desarrollo de capacidades
previstas en dichos planes, con los resultados y las metas -que deberan estar plasmados en
indicadores- que tendran que cumplir los gobiernos descentralizados; adems, de la falta de
acompaamiento continuo de los Sectores en la elaboracin de los planes de los gobiernos
descentralizados.
Desde los ministerios tambin se han desarrollado acciones destinadas a la mejora de la gestin.
Por ejemplo, el MEF, que ha reforzado sus equipos para dar asistencia tcnica y capacitacin, ha
venido dictando talleres de capacitacin y realizado acciones de asistencia tcnica a
gobiernos regionales y locales orientados a promover su participacin en programas como
PROCOMPITE; as como, para el cumplimiento de las metas establecidas en el PI (simplificacin
administrativa, prevencin de riesgo de desastres, recaudacin tributaria, entre otros) . En el
marco de la gestin descentralizada, el MINAM ha dictado cursos para el fortalecimiento de
capacidades en materia de ordenamiento territorial, gestin de informacin ambiental,
desarrollo de sistemas de gestin de residuos slidos, entre otros; mientras que el MIMP, en el
marco de las transferencias de funciones y competencias a gobiernos descentralizados, ha
fortalecido capacidades de autoridades y funcionarios en materia de poblacin, desarrollo
social, igualdad de oportunidades, y para la gestin de los programas sociales. Cabe mencionar
que muchas de estas iniciativas han respondido tambin a las demandas de los gobiernos
descentralizados, por lo que reflejan, en muchos casos, el esfuerzo conjunto de apoyar y
participar en los procesos de mejora de la gestin promovidos desde el Gobierno Nacional.
Los gobiernos regionales y locales tambin han venido desarrollando acciones de
capacitacin y asistencia tcnica, principalmente con el apoyo de la cooperacin internacional y
a travs de sus asociaciones representativas. En efecto, desde REMURPE, AMPE y la ANGR se
vienen organizando encuentros, talleres y seminarios vinculados a diversas materias que
forman parte de las competencias y funciones de los gobiernos descentralizados, como son:
Presupuesto pblico; desarrollo e inclusin social; asociatividad municipal; gestin de servicios
pblicos, entre otros. Igualmente diversos programas de cooperacin desarrollan programas de
capacitacin y asistencia tcnica a nivel subnacional en estrecha coordinacin con las
autoridades respectivas.
Un tema pendiente es el fortalecimiento institucional del Gobierno Nacional y sus sectores, tanto
para el cumplimiento de las funciones que les corresponden en el marco de las competencias que

comparten con los gobiernos descentralizados, cuanto para el desenvolvimiento de su papel de

rectora.
Sistema Nacional de Recursos Humanos y el fortalecimiento de capacidades institucionales.
SERVIR ha continuado la implementacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos; as por ejemplo, a mayo
de 2012, la disposicin del cuerpo de gerentes pblicos en ejercicio de sus funciones en los tres
niveles de gobierno era la siguiente:
GERENTES PBLICOS EN FUNCIONES (A MAYO 2012)

Nivel de Gobierno
Gobierno Nacional

Nmero de GGPP en funciones

121

Gobiernos Regionales

34

Gobiernos Locales

TOTAL

164

Fuente: SERVIR
Hasta el mes indicado, 10 gobiernos regionales, 3 municipalidades provinciales y un
distrital solicitaron la incorporacin de gerentes pblicos; los mismos que han sido asignados
principalmente a cargos en las gerencias de administracin, planificacin y presupuesto; as
como, a infraestructura, recursos humanos, desarrollo econmico y social, recursos naturales y
ambiente. De igual modo, algunos de ellos han asumido funciones en algunos proyectos y
programas especiales. En total, el nmero de asignaciones de gerentes pblicos en los gobiernos
descentralizados se han incrementado; as, a julio de 2011, se haban asignado un total de 16
gerentes pblicos a gobiernos regionales y locales, mientras que a mayo de 2012, la cifra
asciende a 43. Este incremento dara cuenta de una valoracin positiva de esta poltica por
49
parte de los gobiernos descentralizados . Otras acciones realizadas por SERVIR para
fortalecer los recursos humanos del Estado y que deben beneficiar tambin a los gobiernos
descentralizados, son:
La aprobacin de la directiva que establece los contenidos mnimos para la planificacin de
la capacitacin y evaluacin del personal al servicio del Estado, a cargo de las Oficinas de
Recursos Humanos de las entidades pblicas.
La aprobacin de reglas y lineamientos para la adecuacin de los instrumentos internos conforme a
los cuales las entidades ejercen el poder disciplinario sobre los trabajadores contratados bajo el
rgimen laboral especial del Decreto Legislativo N 1057, Contratacin Administrativa de Servicios
(CAS) .
Desde Congreso de la Repblica se han adoptado tambin acciones que redundaran en la
estructuracin del Sistema Nacional de Recursos Humanos del Estado y el cierre progresivo del
rgimen CAS, como son:
La Ley N 29806, que regula la contratacin de personal altamente capacitado en el
52
sector pblico , y su correspondiente Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 0162012-EF.
La Ley N 29849, que establece la eliminacin progresiva de los Contratos

Administrativos de Servicios (CAS).

4.FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIN DESCENTRALIZADA Y DESCENTRALIZACIN

FISCAL
La desigual disponibilidad de recursos por parte de los gobiernos regionales y locales
contina siendo una de las grandes limitaciones de la gestin descentralizada, puesto que
al cabo de diez aos de iniciada la descentralizacin persiste un esquema de
financiamiento basado en transferencias presupuestales desde el nivel nacional (altamente
discrecional) hacia los niveles descentralizados.
La estructura de financiamiento de los gobiernos descentralizados sigue estando constituida
principalmente por las transferencias presupuestales anuales desde el Gobierno Nacional,
provenientes de las fuentes de recursos ordinarios, recursos determinados y donaciones; y en
menor medida por los recursos directamente recaudados. As, durante el perodo 2007
2011, las transferencias de recursos desde el nivel nacional ha experimentado un
incremento porcentual promedio de 53% para el caso de los gobiernos regionales y de 68%
para el caso de los gobiernos locales.
A pesar de la inercia en el modelo de transferencia de recursos es importante destacar la
capacidad de gasto de los gobiernos regionales y locales, sobre todo en la ejecucin de
inversiones. As, durante los cuatro primeros meses del ao 2012, se ha observado una tendencia
positiva en la ejecucin del gasto de inversin, aprecindose un mayor dinamismo en los
gobiernos regionales (21% de ejecucin), seguido de los gobiernos locales (19% de ejecucin).
Niivel de Gobierno

Avance % (respecto al PIM)

Gobierno Nacional

12.8

Gobierno Regional

21.3

Gobierno Local

19.1

Fuente: Portal de consulta amigableMEF

Elaboracin: Proyecto USAID/Per Pro Descentralizacin.
En el 2011, el Gobierno Nacional lideraba la ejecucin presupuestal por concepto de
inversin, mostrando, en el mismo perodo, un avance del 19%, seguido por los gobiernos
regionales con 15% y los gobiernos locales con 12%.
En el primer trimestre del 2012 esa tendencia ha sido revertida.
Los resultados en la ejecucin del presupuesto de inversin, por parte de los gobiernos
descentralizados, constituyen un buen indicador de sus capacidades en el manejo de su
presupuesto, por lo que se espera que este comportamiento contine a lo largo del ao 2012.
Ley de Presupuesto Pblico 2012
El 9 de diciembre de 2012, fue aprobada la Ley de Presupuesto del Sector Pblico del 2012, Ley
N 29812, en la que se asigna al sector pblico un total de S/. 95 535 millones, observndose
un incremento de 8% respecto de lo presupuestado en el ao anterior (S/. 88 461 millones).
La participacin del Gobierno Nacional alcanza el 68% del monto total, mientras que la

diferencia corresponde a la participacin de los gobiernos regionales en 15% y los

gobiernos locales en 17%. Del anlisis de las cifras se percibe un incremento en el monto
asignado a los gobiernos descentralizados en comparacin al presupuesto de aos anteriores,
tanto a nivel nominal como porcentual.
EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO PBLICO ASIGNADO POR NIVEL DE GOBIERNO
(En millones de Nuevos Soles)
Nivel de Gobierno
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Presupuesto Total

PIA
2010

2011

2012

59,953
13,006
9,896
81,855

62,594
13,006
12,028
88,461

64,973
14,789
15,773
95,535

Fuente: Transparencia Econmica Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico. Elaboracin:
Proyecto USAID/Per Pro Descentralizacin.
De acuerdo a la opinin de las asociaciones de gobiernos regionales y locales, el
presupuesto pblico contina privilegiando al nivel nacional y limitando a los niveles
55
descentralizados, a pesar que stos vienen asumiendo nuevas funciones . En cuanto a la
distribucin del presupuesto por tipo de gasto, se observa una mayor asignacin del gasto
corriente al Gobierno Nacional (68%), mientras a los gobiernos regionales y locales les
corresponde 19% y 14% respectivamente. En lo que respecta al gasto de capital, al Gobierno
Nacional le corresponde 58%, mientras el 14% pertenece a los gobiernos regionales y el 28% a
los gobiernos locales. Asimismo, se observa una mayor asignacin por estructura de gasto a
los gobiernos locales. En el caso de los gobiernos regionales no se ha producido cambio
alguno, a pesar que hubiese sido necesario incrementar los recursos para gasto corriente,
teniendo en cuenta las mayores responsabilidades que ahora asumen.

DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO PBLICO SEGN TIPO DE GASTO Y NIVEL DE

GOBIERNO
EN TRMINOS PORCENTUALES
Nivel
Gobierno
Gobierno
Gobiernos
Gobiernos

de Gasto Corriente
2011 2012
70% 68%
19% 19%
12% 14%

Gasto de
Capital
201 201
62% 58%
15% 14%
23% 28%

Fuente: Transparencia EconmicaLey de Presupuesto Pblico 2012

Elaboracin: Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin
Si observamos la asignacin presupuestaria segn fuentes de financiamiento de recursos, se
mantiene la estructura habitual; siendo la principal fuente de financiamiento del Gobierno
Nacional y los gobiernos regionales la proveniente de recursos ordinarios (75% y 80%
respectivamente), mientras que en el caso de los gobiernos locales la principal fuente es la de
recursos determinados (78%), es decir, aquellos provenientes del canon, sobrecanon, regalas
mineras, entre otros. Es vlido mencionar que la transferencia de recursos ordinarios a los
gobiernos locales ha disminuido y esto impacta de forma directa en el gasto corriente de este
nivel de gobierno.
ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO PBLICO
SEGN FUENTE DE FINANCIAMIENTO Y NIVEL DE GOBIERNO (En millones de
Nuevos Soles)
Presupuesto Pblico 2011
Presupuesto Pblico 2012
Fuentes de Ingreso GN
GR
GL
GN
GR
GL
Recursos
46,790 11,205 1,234
48,890 11,840 946
Recursos
5,585
465
2,045
6,141
551
2,277
Directamente
Recursos
por 7,670
179
1,500
6,989
202
2
Operaciones
Donaciones
y 394
0
128
362
1
184
Recursos
2,152
1,988
8,617
2,644
2,142
12,363
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto Pblico 2011 y 2012
Elaboracin: Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin
En relacin a la reserva de contingencia, el presupuesto pblico para el ao
ao anterior.
2012 considera un monto de S/. 4 884 millones, cifra superior en 13% a la del
Dicho fondo estara destinado a financiar el funcionamiento de entidades creadas recientemente
y los programas sociales como FONCODES, Cuna ms, Pensin 65; entre otros. Este fondo
incluye los recursos para el FONIPREL y el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal. Se han reducido los recursos asignados al FONIPREL, que han
pasado de S/. 500 millones en el ao 2011 a S/. 400 millones para el 2012; adems se ha
fusionado el Plan de Modernizacin Municipal PMM y al Plan de Incentivos a la Mejora de la
Gestin y Modernizacin MunicipalPI en un nico fondo, reducindose los recursos destinados
al mismo. Sobre este tema, las asociaciones de municipalidades consideran que se profundiza el
control de los recursos conquistados por los gobiernos locales al seguirse manteniendo este plan
(de incentivos) dentro del rubro de Reserva de Contingencia (y adems) se dejaran de
percibir S/. 495 millones; pues se pasa de los S/.1,277 millones presupuestados para el ao
2011, a solamente S/. 782 millones previstos para el 2012. Cabe mencionar que esta es una
forma de evitar la reasignacin directa a los gobiernos descentralizados.
El presupuesto pblico del ao 2012 considera una profundizacin en la aplicacin del
Presupuesto por Resultados(PpR), dado que el 44% del presupuesto del sector pblico no
financiero ha sido formulado siguiendo este enfoque, en atencin a 58 programas
presupuestales (PP). Tambin se ha priorizado en la asignacin de recursos para intervenciones
que promueven la inclusin social. Si bien la extensin del uso del PpR es interesante y valiosa, se
ha sealado que fue implementada en muy poco tiempo y con escasa participacin y
capacitacin de los funcionarios de los gobiernos regionales y locales.

La Ley de Presupuesto Pblico 2012 ha generado diversas opiniones porque mantendra

58
una estructura centralista . En esa lnea, las asociaciones de municipalidades consideran que
el proyecto de Ley no refleja el avance del proceso de descentralizacin en trminos
presupuestales, al mantener una mayor participacin por parte del Gobierno Nacional y
relegar la participacin de los gobiernos regionales y locales, en especial de las
municipalidades rurales.
Programacin Presupuestal 2013
La lgica del proceso presupuestario 2013 considera el diseo de programas presupuestales bajo
el marco del presupuesto por resultados; lo que constituye un avance para la gestin de los
recursos pblicos, porque condiciona la entrega de presupuesto a resultados tangibles. Sin
embargo, la participacin de los gobiernos regionales y locales es limitada, especialmente en el
diseo de los programas presupuestales; esto a pesar de su cercana con la poblacin que le
permite conocer mejor sus necesidades. As, en la directiva N 0022012-EF/50.1, del Proceso Presupuestario del Sector Pblico para el ao fiscal
2013, se aprecia que el Gobierno Nacional es quien disea los diversos programas
presupuestales y en conjunto con los gobiernos descentralizados los ejecuta. Slo participan los
gobiernos descentralizados en la identificacin de los productos que formen parte de dichos
Programas; as como, en la ejecucin y monitoreo de los mismos.
Poltica de Descentralizacin Fiscal
60
La Ley de Presupuesto para el Sector Pblico, para el ao fiscal 2012 , mediante la
Centsima Dcima Disposicin Transitoria Final y la Resolucin Suprema N 115-2012-PCM,
puso nuevamente en funcionamiento una Comisin Multisectorial Temporal en materia de
Descentralizacin Fiscal. Esta Comisin est presidida por la Secretaria de Descentralizacin, y
entre sus miembros se encuentran representantes del Ministerio de Economa y FinanzasMEF,
la Asamblea Nacional de Gobiernos RegionalesANGR, la Asociacin de Municipalidades del
Per- AMPE y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del PerREMURPE. La Direccin
General de Descentralizacin Fiscal y Asuntos Sociales del MEF es la encargada de asumir la
Secretara Tcnica de la Comisin.
Dicha comisin se instal en mayo de 2012 y tiene ocho meses de plazo para la elaboracin
de una propuesta tcnica y su respectivo plan de implementacin. En esa medida, para
los ltimos meses del ao, se espera contar con una propuesta ms concreta del nuevo modelo
de descentralizacin fiscal que marque la pauta para avanzar progresivamente hacia un
nuevo esquema de financiamiento de la gestin descentralizada.

5.

REGIONALIZACIN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

La regionalizacin es un proceso que form parte de la reforma descentralista, lamentablemente a

la fecha esta se encuentra paralizada; aunque existen iniciativas regionales cuya vinculacin
es econmica y no de integracin territorial. Para la ANGR ello se debe a la ausencia de
una propuesta clara con incentivos significativos para transitar de los departamentos a las
61
regiones .
Con el objetivo de promover y facilitar el proceso de conformacin de regiones, el Gobierno
Nacional ha elaborado la propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin y

62
a finales del 2011 y la ha puesto en consulta , para recoger los aportes de las entidades del
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales, y la sociedad civil en general.
De otro lado, es importante destacar las iniciativas desde los gobiernos regionales y locales,
quienes han unido esfuerzos con el objetivo de articular proyectos conjuntos y planes basados
en futuros ejes de integracin. Entre las principales iniciativas identificadas se encuentran:
Juntas de Coordinacin Intergubernamental (JCI)
Actualmente estn activas cinco: INTERNOR (2004), CIAM (2007), CENSUR (2007), MACROSUR
(2010) y LITORAL CENTRAL (2011). Esta ltima se conform en diciembre de 2011 y est
formada por el Gobierno Regional de Lima, el Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad
63
Metropolitana de Lima .
Desde setiembre del ao 2011, las JCI vienen desarrollado diversas actividades y
priorizado una serie de proyectos a que merecen ser destacados, como son:

INTERNOR
(setiembre 2011)

CENSUR (octubre CIAM

2011)
2011)

(octubre

MACROSUR
(noviembre
2011)
*
*
*
*
Proyecto
Carretera Huacho
Programa Desarrollo
Corredor Vial
Agroindustrial
Oyon
Turstico
Forestal Sostenible.
Productivo.
Norte.
Ambo.
*
Sistema
Energtico
*
*
*
Gaseoducto y
Fortalecimiento
Carretera Canta e Interconectividad.
Petroqumica.
de los Servicios Huayllay Cerro de *
Programa de *
Logsticos, Puente Pasco.
Proyecto
Desarrollo
Alternativo,
Areo y de Puertos *
Integral
de
Carretera Caeta Integral e Inclusivo en
(IIRSA Norte).
Yauyos Chupaca reas de influencia Camlidos
*
Sudamericanos.
Circuitos Junn.
cocalera.
Tursticos.
*
*
*
Plataforma
Cadena de valor
Ferrocarril Hunuco
*
Proyecto Ucayali Apurmac. de
cultivos Logstica del Sur.
Maran.
alimenticios
y *
*
Programa de
Mega Puerto de agropecuarios.
*
afianzamiento de
Huacho.
cuencas.
Fortalecimiento de *
Aeropuerto
Ciencia
y
*
Programa de
Internacional
Tecnologa para las
Minera con valor
universidades del Valle Mantaro.
agregado.
*
norte.
Asfalto carretera
*
de 2011,
Fuente: Secretara de Descentralizacin, Informe Anual del Proceso de Programa
Descentralizacin
Lima abril 2012, p.55-56.
El trabajo de las JCI destinado a impulsar la inversin pblica y privada las va posicionando
como una pieza importante de la dinmica econmica regional y local; as como para la
generacin de empleo, recursos y bienestar a la poblacin. Es preciso que los rganos rectores de
los sistemas administrativos del Estado, adopten las disposiciones normativas que faciliten que
las JCI concreten sus iniciativas, sin tener que apoyarse tanto en la organizacin como en la
estructura de los gobiernos regionales que las conforman.

Otras iniciativas de integracin regional

En julio de 2011, se public la Ley N 29768, Ley de Mancomunidad Regional,
constituyndose como el primer elemento del marco normativo de las siguientes iniciativas
existentes:

Mancomunidad Regional de Amazonas, San Martn, La Libertad y Cajamarca.

Mancomunidad Regional de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac.

Mancomunidad Regional de Arequipa y Ayacucho.

Estas iniciativas han sido aprobadas por los correspondientes consejos regionales a
travs de ordenanzas; sin embargo, el marco normativo nacional requiere ser complementado para
garantizar su efectivo funcionamiento. As, es preciso que se apruebe el Reglamento de Ley y otras
normas vinculadas a la aplicacin de los sistemas administrativos del Estado.
Iniciativas De Integracin Local
A la fecha la Secretara de Descentralizacin ha reportado la conformacin de 137
mancomunidades, las cuales vienen desarrollando proyectos conjuntos presentados en el marco de
fondos concursables como el FONIPREL (Anexo N2).
Contina pendiente que los rganos rectores de los sistemas administrativos, principalmente el MEF,
aprueben las directivas generales para el funcionamiento efectivo de las 137 mancomunidades
inscritas en el registro de mancomunidades de la SD, con la finalidad de ejecutar recursos
conjuntamente. La actual prctica de autorizar la creacin de unidades ejecutoras a algunas
mancomunidades a travs de informes especiales de la Direccin General de Presupuesto
Pblico del MEF, en el marco del Sistema Integrado de Administracin Financiera SIAF, no es lo
64
ms aconsejable porque se pierde en transparencia y predictibilidad para todos los casos .

Demarcacin Y Ordenamiento Territorial

A julio de 2012, slo 7 provincias se encuentran demarcadas a nivel nacional, destacndose la
demarcacin de la provincia de Ascope, departamento de La Libertad, en el mes de marzo
de 2012. De otro lado, el proyecto de demarcacin de la provincia de Chupaca (Junn) sigue
pendiente de aprobacin por el Congreso de la Repblica (Proyecto de Ley 04808/2010-PE). En
junio de 2012, se modific el Reglamento de la Ley N 27795, Ley de Demarcacin y
Organizacin Territorial para facilitar y viabilizar las diferentes acciones en materia de
demarcacin y organizacin territorial.
La falta de una adecuada demarcacin de las provincias y distritos del pas ha ocasionado
conflictos sociales entre la poblacin de dichos territorios. De acuerdo a la Defensora del Pueblo,
a mayo del 2012 existan 12 conflictos latentes de demarcacin territorial entre departamentos
y por lo menos tres de carcter interregional.
De otro lado, son muy pocos los avances en materia de ordenamiento territorial, aunque el
conflicto social en Cajamarca, vinculado al proyecto Conga, ha puesto nuevamente en el debate
pblico la necesidad de contar con una norma de ordenamiento territorial con instrumentos y
procesos que faciliten el uso racional del suelo, como por ejemplo los procesos de Zonificacin

Ecolgica y Econmica ZEE. Asimismo, la Ordenanza N 036 del Gobierno Regional de

Cajamarca y su declaracin de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, ha
colocado en la agenda pblica la necesidad de contar con una poltica nacional ambiental
en la que se ejerzan las competencias y funciones de los tres niveles de gobierno, la mismas
que tambin requieren ser clarificadas. Es importante resolver la superposicin de funciones
existente, pues si bien los gobiernos regionales deben llevar a cabo los procesos de ZEE, es el
Gobierno Nacional quien entrega en concesin los territorios para la explotacin de los
recursos naturales, y tal autorizacin no siempre es consultada con las autoridades regionales y
contrastada con sus planes o, si los tuviera, con sus instrumentos de ordenamiento territorial.
Debe destacarse la importancia de la ZEE como instrumento de gestin de riesgos; por lo
que se espera que en el mediano plazo se priorice
su implementacin y que los mismos sean de inters de los gobiernos descentralizados
68
pero tambin de los diferentes sectores del Gobierno Nacional . Durante el perodo se
han implementado algunos estudios de ZEE; como el llevado a cabo por el Gobierno Regional del
Callao, que fue aprobado a travs de la Ordenanza N 000005, que aprueba la
Microzonificacin Ecolgica Econmica de la Provincia Constitucional del Callao Versin
69
Actualizada 2011 . Asimismo, otros gobiernos regionales siguen desarrollando acciones para la
implementacin de tal instrumento, a travs de la aprobacin de los procesos de zonificacin
(caso del Gobierno Regional de Hunuco) o la conformacin de Comits Tcnicos Especializados
(caso del Gobierno Regional de Cusco).
La voluntad y la disposicin que vienen mostrando los distintos gobiernos regionales, provinciales
y distritales, as como algunas autoridades nacionales, permiten avanzar en la construccin del
liderazgo, el compromiso de los gobiernos y hacen que el ordenamiento territorial sea
crecientemente una prioridad en su agenda, entendiendo que se trata de un proceso
70
secuencial, como lo define el Ministerio del Ambiente, que es de largo plazo .

6. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPACIN

Como un derecho vinculado a la participacin de la poblacin en los distintos mbitos de la
gestin descentralizada es preciso destacar, en el perodo, la aprobacin de la Ley N 29785
71
que regula el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios
y su
Reglamento.
En el caso de los mecanismos de participacin creados en el marco de la reforma
descentralista, los presupuestos participativos son el mecanismo de participacin que mayor
expectativa despierta. Son implementados por los 25 gobiernos regionales y la mayora de
gobiernos locales. En los ltimos aos se ha observado una reduccin en la participacin de la
ciudadana en las sesiones del presupuesto participativo pasando de 3665 agentes participantes a
nivel nacional en el ao 2009 a 2651 agentes participantes en el 2011.
Con relacin a las audiencias de rendicin de cuentas realizadas por los gobiernos regionales
es preciso mencionar que se han dado esfuerzos por mejorar la convocatoria e, incluso,
invitar directamente a instituciones de la sociedad civil. Sin embargo, no todas las debilidades
han sido superadas, pues como reconoce la ANGR se deben hacer esfuerzos para superar
las debilidades en cuanto a la convocatoria, la informacin que se brinda y la efectiva
participacin de las personas, pues todo ello conducira a mejorar las relaciones entre los

gobiernos regionales y la ciudadana.

En relacin a la implementacin y actualizacin de los portales de transparencia, de
acuerdo a la informacin de la Defensora del Pueblo, en el 2011 los portales de
transparencia de los gobiernos regionales alcanzaron en promedio un 73% del nivel general de
cumplimiento en la difusin de la informacin exigida por la Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica (Ley N 27806); mientras las municipalidades provinciales capitales de
departamento alcanzaron un promedio de 61% del nivel de cumplimiento.
En el caso de los gobiernos regionales, el promedio anual ms alto de cumplimiento lo
alcanzaron los Gobiernos Regionales de San Martn (98%) y Amazonas (95%); mientras que el
promedio anual ms bajo lo obtuvieron los gobiernos regionales de Moquegua (37%) y
Apurmac (44%). Asimismo, cabe destacar que la mayora de los gobiernos regionales se ubic en
un nivel de cumplimiento mayor al 50%, tal como se aprecia en el Anexo N 5.
En el caso de las municipalidades provinciales que gestionan las capitales de los departamentos, el
promedio anual ms alto de cumplimiento lo alcanzaron las Municipalidades Provinciales de
Huamanga y Tacna (ambas con 93%), mientras que los promedios ms bajos fueron obtenidos por las
Municipalidades Provinciales de Chachapoyas (34%), Cusco y Maynas (40%). De igual modo, es
importante destacar que, en comparacin al ao 2010, ha existido una tendencia positiva de parte
de la mayora de estas municipalidades en el cumplimiento de las normas sobre portales de
transparencia que establece la Ley N 27806; as, slo una municipalidad se ubic en un nivel de
cumplimiento menor al 30% (ver Anexo N5). A pesar de los avances, se debe continuar
promoviendo la implementacin de portales de transparencia en los gobiernos descentralizados y el
empleo del portal estndar en el marco de la implementacin del Plan de accin para la
sociedad de gobierno abierto aprobado por el Gobierno Nacional.
Cuando la Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE puso en venta kits electorales, en
enero de 2012, el mecanismo de participacin poltica que ha impactado ms en la agenda de la
descentralizacin ha sido la revocatoria de autoridades regionales y locales.
CONSULTA POPULAR DE REVOCATORIA 2012
VENTA DE KITS POR CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL (11/06/12)
Departamentos

Regio

Provinc

Distri

Tot

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Huanuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre De Dios

1
12
7
5
5
3
1
5
7
1
2
6
1
2
12
5
3

4
37
12
10
15
26
3
13
11
14
21
12
15
5
38
11
2

47
211
73
93
89
138
8
81
86
45
61
81
72
29
285
60
3

52
26
92
10
10
16
12
99
10
60
84
99
88
36
33
76
8

Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total de Kit Electoral

3
1
2
2
2
5
5
9
107

8
3
13
18
13
8
4
11
327

35
21
55
60
65
33
6
14
1751

46
25
70
80
80
46
15
34
21

Fuente: ONPE http://www.web.onpe.gob.pe/modVentakits/downloads/KitRevocatoria2012.xls

En total, se han vendido 107 Kit Electorales para solicitar la revocatoria de autoridades
regionales, siendo las autoridades de los Gobiernos Regionales de Lima Provincias, Ancash y
Apurmac y Ucayali las que suscitaron la mayor compra de kits electorales; mientras que en el
mbito provincial lo fueron las municipalidades de Lima, Ancash y Cajamarca. El Jurado
Nacional de EleccionesJNE ha convocado oficialmente la consulta popular de revocatoria en
266 distritos y cuatro provincias del pas; la misma que se realizar el 30 de setiembre de
2012. Como ha sido histricamente, los promotores de las revocatorias no han logrado
conseguir el nmero suficiente de firmas para solicitar la consulta de revocatoria de ninguna
autoridad regional.

7.

DESARROLLO ECONMICO DESCENTRALIZADO

La dinmica de crecimiento econmico a nivel nacional ha mantenido una tendencia positiva a

pesar de la incertidumbre generada en algunos sectores por el cambio de gobierno, la crisis
econmica de los pases europeos y de Estados Unidos. De acuerdo a las cifras del Ministerio de
Economa y Finanzas, a diciembre de 2011 el Per report un crecimiento anual aproximado de
6,9%, proyectndose para el ao el 2012 un crecimiento de alrededor del 6%.
Uno de los factores que explicara el crecimiento de la economa nacional son las altas tasas de
80
inversin privada registradas en los ltimos aos , la cual alcanz una participacin del 25,6%
del Producto Bruto Interno a fines del 2011. De acuerdo al ltimo informe de PNUD, no cabe
duda de que el pas ha logrado generar un clima de negocios muy favorable, donde la
iniciativa privada florece a escalas y en sectores tan diversos que van desde la minera y la
electricidad hasta el turismo y los servicios .
Si bien estos avances se traducen en una reduccin de la pobreza del 55% en el 2001 al 31% en
el 2010; sta ha sido poco uniforme, privilegiando a las zonas urbanas y las capitales de los
83
departamentos que, generalmente, tienen mayor conexin al mercado . Tal disparidad puede
observarse en el ndice de competitividad regional, el cual refleja que sigue existiendo una gran
brecha de competitividad entre Lima y el resto de departamentos; es decir, se reconoce un
avance en el desempeo econmico, el cual se concentra prioritariamente en ciudades de la
costa y del sector urbano. Sin embargo, este avance est basado en una alta concentracin de
las inversiones privadas en proyectos de explotacin de recursos naturales y en el comercio
minorista, en detrimento del sector MYPE; la lenta mejora de la calidad educativa y del sistema
de salud pblica; y la debilidad de las instituciones pblicas.

NDICE DE COMPETITIVIDAD REGIONAL 2012

ndice de Competitividad Regional 2011

Lima Callao Arequipa Ica

Tacna Moquegua La Libertad Lambayeque Piura

Tumbes
Madre de Dios
Cusco Ancash Loreto Junn Puno Pasco

ICR
70.82
49.02
44.73
44.29
42.41
41.90
40.53
34.45
34.09
33.11
32.15
32.14
31.58
30.47

Ucayali
28.45
San Martn Hunuco Amazonas Ayacucho Apurmac Cajamarca 28.39
Huancavelica
25.18
23.58
23.27
22.50
22.01
Fuente: CENTRUMCatlica
Los departamentos como Lima, Arequipa, La Libertad y Moquegua presentan mayores niveles de
competitividad puesto que existe una mayor presencia del Estado. La tendencia contraria es
observada en los departamentos de Huancavelica, Cajamarca, Hunuco y Amazonas, donde
existe muy poca densidad del Estado y, por ende, debilidad o ausencia de sus instituciones.
Esta situacin advertira acerca del limitado impacto que vendra teniendo el proceso de
descentralizacin, pues a pesar que los gobiernos descentralizados se encuentran presentes en los
territorios sus gestiones no estaran siendo del todo eficientes, lo que generara la baja
competitividad de sus circunscripciones.
Para hacer frente a la crisis internacional, recientemente el Ministerio de Economa y Finanzas
ha dado a conocer el Plan de Estmulo Econmico 2012, que busca incentivar la inversin
pblica ante una eventual disminucin de la inversin privada, por lo que incluye las siguientes
medidas: flexibilizacin del SNIP; modificacin de requisitos para aplicar al FONIPREL para
facilitar su empleo en la ejecucin de proyectos productivos; promocin de la ejecucin de
obras de inversin pblica por parte de los tres niveles de gobierno; apoyo al sector exportador
y MYPE. Se focalizara en las zonas de mayor pobreza, con el objetivo de que el actual
modelo de crecimiento econmico sea ms inclusivo.

Asimismo, los mecanismos de asociacin pblico privada han continuado dinamizando las
economas locales, a travs de la ejecucin de proyectos conjuntos mediante la denominada
Ley de Obras por Impuestos. Se han priorizado 632 proyectos tanto a nivel regional como
local (Ver Anexo N 1).
Por su parte, los gobiernos regionales y locales han puesto en marcha algunas iniciativas en
materia de desarrollo econmico, as:

Implementacin
descentralizados.

de la Ley

N 29337

PROCOMPITE,

en 15 gobiernos

GOBIERNOS REGIONALES:
Gobierno Regional de Apurmac
Gobierno Regional de Huancavelica
Gobierno Regional de Hunuco
GOBIERNOS LOCALES:
Municipalidad Distrital de Irazola (Ucayali)
Municipalidad Distrital de Coporaque (Cusco)
Municipalidad Distrital de Puquina (Moquegua)
Municipalidad Distrital de Condebamba (Cajamarca)
Municipalidad Distrital de Sanagorn (La Libertad)
Municipalidad Distrital de Marcabal (La Libertad)
Municipalidad Distrital de Huancaya (Lima)
Municipalidad Provincial de Canchis (Cusco)
Municipalidad Provincial de Leoncio Prado (Hunuco)
Municipalidad Provincial de Jan (Cajamarca)
Municipalidad Provincial de Hualgayoc (Cajamarca)
Municipalidad Provincial de Snchez Carrin (La Libertad) Fuente: Unidad Tcnica del
PROCOMPITEMEF
En el marco de este instrumento se han aprobado un total de 202 propuestas, por un monto total
de inversin ascendente a S/. 41 millones de nuevos soles, de los cuales S/. 17 millones de
nuevos soles corresponden al cofinanciamiento brindado por el sector pblico.
Creacin de dos agencias de fomento de la inversin privada (AFIP):

AGENCIAS DE FOMENTO DE LA INVERSIN PRIVADA

Departamento

Ordenanza de creacin de AFIP

Tumbes

Ordenanza Regional N 009-2011-GOB.REG.TUMBES-CR

Ucayali

Ordenanza Regional N 002-2012-GRU/CR

Fuente: SPIJ

 Formalizacin de Asociacin Amaznica de Fomento de la Inversin Privada, de carcter

macroregional, AMAZINVER, creada por los gobiernos regionales de la Amazona del Per
integrantes del CIAM, con la finalidad de impulsar el desarrollo integral, armnico y sostenible de
esta zona del pas; a travs de la promocin de la inversin privada en sus distintas modalidades.
Conformacin de equipos tcnicos para la formulacin de planes de competitividad
regional y local, como el formado por el Gobierno Regional de Madre de Dios para la formulacin
del Plan Regional de Competitividad del Departamento (Resolucin General Gerencial Regional
N 009-2012- GOREMAD/GGR).
Poltica Nacional de Desarrollo Econmico y articulacin de los tres niveles de gobierno
Los sectores del Gobierno Nacional han adoptado decisiones destinadas a fortalecer el desarrollo
econmico descentralizado, as las normas destinadas a fortalecer el Consejo Nacional de
88
Competitividad y la promocin de sta a travs de la Agenda de la competitividad 2012 2013 .
En ella, se plantean siete objetivos estratgicos vinculados a las siguientes materias: i) ciencia,
tecnologa e innovacin; ii) desarrollo empresarial, calidad y educacin productiva; iii)
internacionalizacin; iv) infraestructura; v) tecnologa de informacin y comunicaciones; vi)
facilitacin de negocios, y; vii) medio ambiente. Dichos objetivos contemplan el cumplimiento de 60
metas, entre las cuales podemos destacar:
Contar con disponibilidad de recursos para instituciones y programas pblicos de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin que contribuyan a la sostenibilidad y al fortalecimiento del sistema;
Contar con un sistema nacional de calidad unificado en pilares que se retroalimentan y
permiten brindar un servicio integrado a las empresas;
Incrementar el 17% la cantidad de capitales de provincia que cuentan con enlaces de fibra
ptica;

Reducir el plazo de emisin de la licencia de edificacin a 30 das en 49 municipalidades

distritales de Lima y del Callao.
De igual modo, se cre Produce Dialoga, como mecanismo de coordinacin entre el Ministerio
de la Produccin, los gobiernos descentralizados y los agentes econmicos del rubro
Pesquera, Mype e Industria; y se viene dando un nuevo impulso a la promocin de cadenas
productivas a travs del esfuerzo conjunto que realiza el MEF y PRODUCE en el marco del
PROCOMPITE.
A pesar de estos esfuerzos, an no se ha terminado de disear una poltica nacional que brinde
lineamientos estratgicos que orienten y permitan articular las iniciativas que los gobiernos
regionales y locales adoptan para cumplir con su funcin de promocin del desarrollo
econmico en sus circunscripciones. Asimismo, la titularidad de la rectora en promocin del
desarrollo econmico no es clara y subsiste la dispersin normativa acompaada de bajos niveles
de implementacin de los instrumentos previstos legalmente.

8. IGUALDAD DE GNERO EN LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIN

Desde julio de 2011 es posible destacar dos aspectos de relevancia para la descentralizacin

y la poltica de igualdad de oportunidades: I) la creacin del MIMP en reemplazo del MIMDES

y la identificacin de algunos aspectos de su rectora, y; ii) la continuidad del trabajo de los
gobiernos regionales en la aprobacin de normas destinadas a garantizar la inclusin e
igualdad de oportunidades; as como la aprobacin de planes regionales de igualdad.
En enero de 2012 fue publicada la LOF del MIMP, en reemplazo del

MIMDES, cuyas
importancia que el Poder Ejecutivo

funciones fueron adscritas al MIDIS. Ello, despej dudas sobre la

nacional le dara a las polticas de igualdad de oportunidades; as como, a la promocin y
proteccin de los derechos de las mujeres. Esto, debido a que la mencionada Ley establece
que forman parte de su competencia, las siguientes materias: i) promocin y fortalecimiento de la
transversalizacin del enfoque de gnero en las instituciones pblicas y privadas, polticas,
planes, programas y proyectos del Estado; ii) proteccin y promocin de los derechos de las
mujeres; en particular, el fortalecimiento de su ciudadana y autonoma, igualdad de
oportunidades y promocin de la participacin de la mujer en el mbito pblico; y, iii) prevencin,
proteccin y atencin de la violencia contra la mujer, promoviendo su recuperacin.
Asimismo, establece que el MIMP ejerce la rectora sobre las dems entidades del
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales en materias como
igualdad de oportunidades, transversalizacin del enfoque de gnero y prevencin, proteccin y
atencin de la violencia contra la mujer, entre otras.
Est pendiente la actualizacin del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades, pues el
anterior estuvo previsto para el periodo 2006-2010. Este Plan debe ser el marco en el que los
gobiernos regionales y locales lleven a cabo sus funciones en esta materia. Cabe mencionar que
el MIMP viene realizando esfuerzos en esa lnea y ha realizado la consulta del proyecto de un
nuevo plan con los dems Sectores del Poder Ejecutivo; por ello, se espera que sea aprobado en
el corto plazo.
PLANES Y OTRAS NORMAS DE PROMOCIN DE
OPORTUNIDADES DE CARCTER REGIONAL.

LA IGUALDAD DE

Los gobiernos regionales han seguido trabajando en la elaboracin y adopcin de sus

respectivos Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones (PRIO). Tal
es el caso del Gobierno Regional de Madre de Dios, que ha creado una Comisin Transitoria
Intersectorial y de la Sociedad Civil para elaborar la propuesta del Plan Regional de Igualdad de
Oportunidades de la Regin de Madre de Dios 2011-2021 y del Gobierno Regional de San
Martn que aprob su PRIO 2011-2015. A la fecha 17 gobiernos regionales cuentan con sus
PRIO y tienen el reto de proveer los recursos necesarios para su implementacin. La
implementacin de los PRIO, complementar la produccin normativa que los gobiernos regionales
han adoptado en materia de igualdad de oportunidades y proteccin de los derechos de la mujer.
PRODUCCIN NORMATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA DE
EQUIDAD DE GNERO
JULIO 2011 MAYO 2012
NORMAS DADAS POR LOS GOBIERNOS
REGIONALES

N DE GOBIERNOS
REGIONALES

Normas que crean Consejos Regionales de la Mujer como

espacios de interlocucin de las Mujeres con los Gobiernos
Regionales: Ica

Normas que aprueban Planes Regionales de Igualdad de

Oportunidades entre Mujeres y Hombres: San Martn

Normas que declaran de inters regional la prevencin,

atencin y proteccin frente al Hostigamiento Sexual y/o
desarrollan procedimientos para denunciar actos de
Hostigamiento Sexual: Arequipa
Normas que aprueban la promocin
Fuente: SPIJ

9. GESTIN DE LOS
DESCENTRALIZADO

y utilizacin del

CONFLICTOS SOCIALES

EN UN ESTADO

En julio de 2011, la PCM aprob los Lineamientos y Estrategias para la Gestin de

Conflictos Sociales, definiendo lneas de accin, estrategias y procedimientos para orientar
los procesos de gestin de conflictos desde el Estado. Estos lineamientos han sido puestos a
consideracin de los gobiernos regionales y locales, con la finalidad que los acojan.
Persiste la ausencia de claridad en las funciones que corresponden a cada nivel de gobierno en la
gestin de conflictos sociales, lo que constituye un factor adicional en el actual escenario de
intensificacin de los conflictos sociales.
Evolucin de la conflictividad social en el ltimo ao
De acuerdo a los reportes de la Defensora del Pueblo, a partir del mes de julio de 2011, el nmero
de conflictos sociales ha tenido una evolucin ascendente:
A junio de 2012 ha registrado 247 conflictos sociales activos, de los cuales el 60,7% (150) son
de naturaleza socioambiental. En total, 169 conflictos permanecen activos y 78 en estado de
latencia o permanecen ocultos o no se han expresado pblicamente.
TIPOLOGA DE CONFLICTOS
MINERA ENERGTICOS HIDROCARBURFEROS
AGRARIOS, FORESTALES Y REAS...
RELACIONADOS A MINERA... DEMARCACIN TERRITORIAL PRODUCCIN DE HOJA DE COCA
LABORALES
OTROS
De acuerdo a esta misma fuente, el 57% de los conflictos sociales que atiende la PCM estn
en etapa de negociacin y seguimiento y el 33% son activos en los que an no se ha establecido
el dilogo. En el ltimo ao, reporta 7 conflictos sociales resueltos.
La OGCSS viene atendiendo los conflictos sociales que se encuentran en etapa de pre-crisis o

crisis, articulando el trabajo con los sectores del Poder Ejecutivo y con los gobiernos regionales
y locales. Sin embargo, no existe an un Sistema Nacional de Gestin de Conflictos Sociales,
aunque existen algunas condiciones para crearlo.
Fortalecimiento de capacidades en el Poder Ejecutivo, gobiernos descentralizados y la sociedad
civil
La OGCCS, con la
asistencia tcnica
del
Proyecto
USAID/Per
ProDescentralizacin, ha diseado y puesto en marcha un Programa de Capacitacin en
Gestin de Conflictos Sociales, dirigido a funcionarios y funcionarias del Poder Ejecutivo y
de los Gobiernos Regionales; as como, a lderes de la sociedad civil, cuyo objetivo es
fortalecer capacidades para analizar los conflictos sociales, disear procesos de intervencin y
gestionar procesos de identificacin temprana, monitoreo y evaluacin de los conflictos sociales.
Se han desarrollado 2 talleres de capacitacin para el Poder Ejecutivo y 5 talleres de
capacitacin en los departamentos de Loreto, Madre de Dios, Puno, Arequipa y Ayacucho.

Aprobacin de la Ley del derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originariosLey
N 29785 y de su respectivo Reglamento.
En setiembre de 2011 se aprob la mencionada Ley, estableciendo la obligacin de los
gobiernos de realizar consultas previas a los pueblos indgenas u originarios sobre toda medida
legislativa, administrativa, planes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional y local
que afecten directamente sus derechos. Asimismo, su Reglamento fue aprobado en abril de 2012,
con el objetivo de regular el acceso a la consulta previa, las caractersticas esenciales del
proceso y la formalizacin de los acuerdos, de ser el caso. Esta norma determina los
aspectos generales de la consulta y deja al Gobierno Nacional las siguientes tareas para
atender en el corto plazo:
Al Ministerio de Cultura: crear una Base de Datos Oficial de los pueblos indgenas, crear un
Registro de Intrpretes, Facilitadores y Facilitadoras y elaborar la Gua Metodolgica que
establecer las pautas de actuacin en el proceso.
A la PCM: crear una Comisin de seguimiento a la implementacin del derecho a la
consulta.
A las entidades promotoras en general: identificar o incorporar en sus TUPA los
procedimientos a los que se aplique lo dispuesto en el Art. 26 del Reglamento.
Con relacin a los gobiernos descentralizados, el Reglamento establece las siguientes
responsabilidades:
Debern aplicar el Reglamento sin transgredir los objetivos, principios y etapas estipuladas
para los procesos de consulta.
La aplicacin del proceso de consulta por parte de los gobiernos regionales y locales
estar sujeta a la opinin favorable del Viceministerio de Interculturalidad, respecto de las
medidas que estos aprueben en el marco de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley
Orgnica de Municipalidades.
En los procesos a cargo de los gobiernos regionales y locales, el Viceministerio de
Interculturalidad tendr la rectora en todo el proceso de consulta, pero la decisin final la
tomar el gobierno regional o local correspondiente.


Como en el caso de las dems entidades promotoras tambin se establece que deben
identificar o modificar en sus TUPA los procedimientos a los que alcanza la aplicacin del
Reglamento.
La aprobacin de la Ley de Consulta Previa es una de las acciones de ms relevancia
adoptada por el Gobierno Nacional en el ltimo ao, y la aprobacin de su Reglamento
signific adems una oportunidad real de dilogo entre autoridades gubernamentales y
96
organizaciones indgenas . A partir de esta norma, los procesos de implementacin de la
consulta previa constituyen oportunidades para escuchar y recoger la opinin de las
comunidades que seran afectadas por los proyectos que an no estn en ejecucin, lo que
puede ser un mecanismo que contribuya a disminuir la conflictividad en el pas. Sin
embargo, es necesario preveer que pueden generarse escenarios crticos si no se
responde adecuadamente a las expectativas generadas; si los plazos resultan insuficientes
o si los pueblos indgenas u originarios no se ponen de acuerdo sobre quines los
representarn, entre otros.
De otro lado, representa tambin un esfuerzo por establecer reglas claras para la inversin
y fortalecer el proceso de inclusin social en el pas. Ello, tendra que complementarse con los
procesos de Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) y de ordenamiento territorial, que
definirn en qu parte del territorio nacional se podrn desarrollar las diferentes
actividades econmicas.
La implementacin de estos instrumentos es un reto importante para el Gobierno Nacional y
los gobiernos descentralizados. En particular, para el Viceministerio de Interculturalidad, como
ente rector de esta materia, y para la PCM, que tiene el encargo de crear la Comisin
97
Multisectorial que ser responsable del seguimiento a la aplicacin del derecho a la consulta .
Por su lado, los gobiernos regionales, adems de adoptar las acciones que indica el
Reglamento, deben orientar sus esfuerzos a la creacin de instancias o designacin de
responsables para la gestin de conflictos.
INICIATIVAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
En el transcurso del ltimo ao, se han registrado las siguientes iniciativas regionales:

P
u
n
o

A
r
e
q
u

El gobierno regional ha anunciado que en el mes de julio de 2012 dar cumplimiento

a lo dispuesto por la Ordenanza Regional aprobada en julio del 2011, que crea
la Unidad de Dilogo y Concertacin para la Promocin de la Cultura de Paz y
manejo constructivo de conflictos sociales en Puno. Esta Unidad ser un rgano
consultivo conformado por un representante de cada una de las siguientes
instituciones: Gobierno Regional (quien lo presidir), Consejo Regional, Universidad
Nacional del Altiplano, Iglesia, Cmara de Comercio, Defensora del Pueblo, PNP
y segn el conflictos social del que se trate, el gobierno local y gobernador de la
provincia o distrito competentes.
En el mes de octubre de 2011, el gobierno regional de Arequipa aprob la creacin
de un rea de Prevencin y Gestin de Conflictos dependiente de la Presidencia
Regional, la misma que actualmente est en funciones y viene capacitando a su
personal en la gestin de conflictos sociales.

Estas iniciativas se suman a las acciones adoptadas previamente, por los gobiernos regionales
de Cajamarca, Tacna, Junn, Ica, Ayacucho y La Libertad, para atender los conflictos sociales que
se desarrollan en sus territorios.

AGENDA

1. Reforma institucional para la Gestin descentralizada y rol rector del Gobierno

nacional
PROPUESTAS
1.1 Continuar con el proceso de elaboracin y aprobacin de las matrices de delimitacin de competencias y funciones de los tres nive- les de
gobierno, de acuerdo a los nuevos lineamientos aprobados
recientemente por la R.M. N 097-2012-PCM. En este proceso se
tendra que:
-Garantizar la validacin de las matrices por parte de los gobier- nos
descentralizados.
-Privilegiar la aprobacin de las matrices de aquellos Sectores en los
que la prctica ha evidenciado problemas de superposicin de
funciones y que estaran generando desacuerdos interguber- namentales
o conflictos sociales; como por ejemplo, el ordena- miento territorial y
la administracin de los recursos naturales de la Nacin.
1.2 Clarificar el rgimen competencial de los tres niveles de gobierno
previsto en la LBD, la LOPE, la LORG y la LOM en funcin del trabajo
desarrollado en las matrices.

RESPONSABLES
Congreso,
PCM,
ministerios,
gobiernos
regionales
y gobiernos
locales.

1.3 Disear e incorporar a la LBD un esquema bsico de gestin descentralizada, y ponerlo en funcionamiento para garantizar que los
servicios del Estado lleguen eficazmente a la poblacin. Este esquema debera contener normas generales y procedimientos comunes
para el ejercicio de las competencias que comparten los tres niveles
de gobierno, complementndose con las particularidades de cada
Sector y las exigencias de la gestin territorial.

Congreso,
PCM y
gobiernos
descentralizados.

El esquema bsico debera construirse con un enfoque por resultados y

teniendo en cuenta los avances que hayan realizado las comisiones
intergubernamentales de los sectores, en su labor de identificar los
componentes bsicos de la gestin descentralizada.
1.4 Las comisiones intergubernamentales constituidas por los ministerios
deben:
1. Concluir con la identificacin de los componentes bsicos de la
gestin descentralizada de cada sector del gobierno nacional y
elaborar sus lineamientos.

PCM,
Ministerios,
gobiernos
regionales,
y municipalidades.

2. Contribuir en la delimitacin de las funciones que corresponden a

cada nivel de gobierno, a partir de su labor de identificacin de los
componentes de la gestin descentralizada de cada sector y los
servicios que la componen.
3. Definir el concepto y alcance; as como, las funciones bsicas del
rol rector de los sectores del Gobierno Nacional en el cumplimiento de
las funciones de los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
La rectora debe implicar la responsabilidad en el fortalecimiento de
capacidades y asistencia tcnica a los otros niveles de gobierno para
garantizar la continuidad y la ejecucin de las polticas nacionales, sectoriales y regionales; as como, la prestacin de los servicios, la provisin
de recursos financieros, el monitoreo y la evaluacin del cumplimiento de
las mencionadas polticas.
1.5 Generar las condiciones para el adecuado ejercicio del rol rector
por parte de los ministerios, entre ellas: el rediseo institucional; la
simplificacin de los procesos administrativos; el ordenamiento normativo
de los dispositivos emitidos por el sector; la adopcin de un plan de
fortalecimiento de capacidades, entre otros.
1.6 Iniciar la reorganizacin de los sectores del Poder Ejecutivo para que
asuman sus nuevas funciones como rganos rectores de la gestin descentralizada. Se deben implementar reformas de la estructura y de la
organizacin, as como de la cultura y modos de conduccin en la
gestin y coordinacin con los gobiernos descentralizados.

PCM y
Ministerios.

1.7 Revisar y adoptar, de forma coordinada con los gobiernos descentralizados, las reformas que requieran los sistemas administrativos del
Estado para adecuarlos a la lgica de la gestin descentralizada. Con
esa finalidad, establecer las normas, los procedimientos y las metas de
resultados que permitan la aplicacin operativa de los sistemas
administrativos por cada nivel de gobierno, y que respondan a las
realidades diversas. Ello facilitara que los entes rectores puedan medir
resultados.
Este proceso de adecuacin podra iniciarse flexibilizando las normas
de los sistemas administrativos para las 1303 municipalidades rurales,
pudindose emplear tambin la clasificacin que emplea el MEF para el
PMM.

Congreso,
MEF,
Contralora y
dems
rganos
rectores de
los sistemas
administrativos
del
Estado.

1.8 Alinear y articular los procesos de planificacin de los tres niveles

Congreso,
de gobierno: planes de desarrollo concertado, planes de
CEPLAN
y
rgano
competitividad y dems, con un plan nacional. Asimismo, reformar y
fortalecer el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico conductor del
proceso.
incorporando a los gobiernos regionales y locales, y estableciendo
lineamientos y metodologas para la articulacin de los planes; de
manera que exista articulacin intergubernamental y sectorial en materia
de planificacin.
Concluir con la revisin y consulta del Plan Bicentenario: Per hacia el
2021.

1.9 Revisar y modificar la LOGR para dar solucin a los problemas de

gestin que ocasiona el diseo rgido de la estructura y organi- zacin
de los gobiernos regionales. Tendra que flexibilizarse la estructura de
los gobiernos regionales para que se organicen de acuerdo a sus
necesidades y potencialidades, y puedan responder mejor a sus
responsabilidades, a la gestin de sus circunscripciones y la prestacin de
servicios.

Congreso y
rgano
conductor del
proceso de
descentralizacin.

1.10 Reformar la LOM estableciendo un tratamiento legal que considere

la heterogeneidad de municipalidades, en base a una tipologa construida
con criterios cientficos, tales como, su naturaleza
urbana/ rural,
caractersticas institucionales, recursos financieros, densidad poblacional y
otros. Ello, tomando en cuenta el listado de municipalida- des rurales
aprobado en diciembre de 2011.

Congreso,
gobiernos
locales y
rgano
conductor del
proceso.

2. Conduccin del proceso de descentralizacin y fortalecimiento de la articulacin y

coordinacin intergubernamental para la gestin descentralizada
PROPUESTAS

RESPONSABLES

2.1 Modificar la Ley de Bases de Descentralizacin-LBD para fortalecer el

rgano conductor del proceso, dndole carcter intergubernamental y
operativo, que cuente con la suficiente independencia y autonoma
tcnica, administrativa y econmica para el ejercicio de sus funciones.

PCM,
Congreso,
gobiernos
regionales
y gobiernos
Reformar la estructura del Estado para darle cabida a dicho rgano y dotarlo locales.
de las garantas que requiera su funcionamiento e indepen- dencia, y que le
permitan construir y afirmar su liderazgo. Este rgano tendra que ser
responsable de: planificar, ejecutar y monitorear el cumplimiento de las
polticas concretas de descentralizacin deriva- das de los consensos
logrados en el Consejo de Coordinacin Inter- gubernamental-CCI, y de la
gestin descentralizada en coordinacin con las comisiones
intergubernamentales.
2.2 Institucionalizar la articulacin y la coordinacin intergubernamental de
la descentralizacin, a travs de la reforma de la estructura, la organizacin
y la forma de adopcin de decisiones previstas en el Reglamento de
Funcionamiento del CCI, para que se constituya en el espacio de
articulacin intergubernamental de los tres niveles de gobierno y cumpla su
misin de fortalecer el proceso de descentralizacin.

PCM,
Congreso,
gobiernos
regionales
y gobiernos
locales.

2.3 Incorporar en las normas sobre descentralizacin (LOPE, LBD,

LOGR, LOM, entre otras) mecanismos de coordinacin
intergubernamental, como las comisiones intergubernamentales u otros
que se creen para esos fines. Este reconocimiento normativo debe ir
acompaado de un diseo institucional con disposiciones claras
para garantizar el funcionamiento de: i) las Comisiones
intergubernamentales; iii) las instancias o espacios de coordinacin
entre GR y GL provinciales, GL provinciales y GL distritales como los
CCR y CCL, y iv) otros espacios de coordinacin que involucren a las
JCI
y mancomunidades.
3. Fortalecimiento
de capacidades para la gestin descentralizada
PROPUESTAS

RESPONSABLES

3.1 Disear e implementar una estrategia integral que oriente y

articule la oferta de capacitacin proveniente de los distintos
Sectores del Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados, que
incorpore el enfoque de gestin por resultados y sea conducida por
la Secre- taria de Descentralizacin y SERVIR, entidad que debe

SERVIR
y
Secretaria de
Descentralizacin

establecer lineamientos en su condicin de ente rector.

.
Congreso,
La estrategia tendra que tomar en cuenta las necesidades de los go- SERVIR y PCM.
biernos descentralizados y de los Sectores del Poder Ejecutivo, para cumplir sus responsabilidades en el marco de un Estado descen tralizado.
.
3.2 Revisar las polticas de recursos humanos que se han
implementa- do hasta la fecha y hacer los ajustes que requieran
para que se adecuen a la lgica de un sistema que sea funcional a
la gestin descentralizada; en particular la poltica de gerentes
pblicos y del nivel directivo de los tres nivele s de gobierno.
.
3.3 Concluir la construccin del Sistema Nacional de Recursos Humanos
del Estado que sea funcional a la gestin descentralizada que deben
rea- lizar los tres niveles de g obierno. En particular:
.
Aprobar las normas sobre:
* Servicio civil, con las reglas de acceso, permanencia, incentivos,
desarrollo de capacidades y salida del mism o.
.
*
Remuneraciones del personal al servicio del Estado que establezca parmetros equitativos para la determinacin de los salarios en
funcin al principio de igual remuneracin por trabajo de igua l valor.
.
*
Infracciones y sanciones del personal al servicio del Estado.
*

Medidas de accin afirmativa para promover el acceso equitativo de

mujeres a cargos de alta direccin de las entidades pblicas. Mejorar
4. Financiamiento para la gestin descentralizada y descentralizacin fiscal
PROPUESTAS
RESPONSABLES

4.1 Implementar un nuevo modelo de descentralizacin fiscal, que

sea predecible, equitativo y que asegure la transferencia de recursos
suficientes para que los gobiernos descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la gestin por resultados. En este sentido, es
prioritario:
*

Costear las funciones y servicios que corresponden implementar

a cada nivel de gobierno.
*

Establecer criterios de predictibilidad de los montos a transferirse a

los gobiernos regionales y locales.
*

Congreso,
PCM, MEF,
Comisin
Mutisectoria
l en
Materia de
Descentralizacin
Fiscal,
gobiernos
descentralizados.

Garantizar mayor equidad en la distribucin de los recursos del

Estado, considerando la diversidad entre niveles de gobierno,
como por ejemplo, el carcter rural de las municipalidades. Este
criterio de equidad debe aplicarse tambin a la distribucin de los
ingresos que provienen de la explotacin de los recursos natu- rales, y
permitir que un porcentaje de los mismos pueda emplearse para el
mantenimiento de activos y otros gastos que contribuyan al desarrollo
sostenible de los territorios.
*

Desvincular la poltica de descentralizacin fiscal del proceso

de regionalizacin.
La elaboracin de la propuesta de reforma de la descentralizacin
fiscal, a cargo de la nueva Comisin Multisectorial en esta materia,
debera tomar como referencia las recomendaciones contenidas en la
Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal trabajadas por la anterior comisin en el ao 2010; as como los diversos estudios realizados
con apoyo de la cooperacin internacional. Asimismo, debe ser producto de la consulta y consenso con los gobiernos descentralizados.
4.2 Mejorar la asignacin de recursos a los gobiernos regionales y
lo- cales, en tanto la propuesta de reforma de la descentralizacin
fiscal sea aprobada. Para tal efecto, se sugiere tener en cuenta lo
siguiente:
*

Mejorar la distribucin de los recursos destinados al gasto corriente y al gasto de inversin de los gobiernos descentralizados,
acorde a sus responsabilidades y con el objetivo de garantizar la
gestin. En particular, en el caso de las funciones vinculadas a los
servicios de educacin y salud.
*
Excluir de la reserva de contingencia los recursos destinados a
nuevas transferencias para atender gasto corriente y al Plan de Incentivos para la Mejora de la Gestin y Modernizacin municipal.

Congreso,
PCM y
MEF.

Fortalecer los programas de incentivos para mejorar la gestin

descentralizada, y separar los recursos que forman parte de es- tos
programas de los fondos de compensacin.
*

Reformar el actual esquema de presupuesto por resultados a fin

de incorporar a los gobiernos regionales y locales en el diseo de
los programas presupuestales estratgicos.
Para el diseo de la nueva poltica; as como, para la gestin presupuestal actual, es prioritario el fortalecimiento de capacidades
de los gobiernos regionales y locales, as como el acompaamiento constante del MEF, por lo que sera deseable que este ministerio
incorpore en su estructura mecanismos ms efectivos de coordinacin con los gobiernos descentralizados.
5. Regionalizacin y ordenamiento territorial
PROPUESTAS
RESPONSABLES
5.1 Aprobar el marco normativo general para que las JCI, las
mancomunidades municipales y regionales puedan ejecutar
proyectos de manera conjun.ta. Asimismo, crear y poner en
funcionamiento meca- nismos e instrumentos de coordinacin de las
JCI y de las mancomunidades regionales con los gobiernos locales,
y de las mancomunidades municipales con los gobiernos.
regionales.
5.2 Aprobar normas generales para el funcionamiento adecuado
y eficiente de las mancomunidades municipales, las JCI y las
mancomuni- dades regionales en los temas del sistema de
presupuesto pblico, del sistema nacional de inversin pblica y
otros que estn bajo la
Rectora del MEF . Ello , con la finalidad de facilitar la
.
,
implementacin
5.3 Aprobar el Plan Nacional de Regionalizacin como
instrumento orientador del proceso de integracin, tomando en
cuenta los avances e iniciativas existentes que provienen de los
gobiernos descentralizados y las dinmicas de las ciudades.
.
Asimismo, sera oportuno que dicho plan incorpore lineamientos
para la pronta adopcin de una Ley d e Ordenamiento Territorial..
.
5.4 Debatir y aprobar una Ley de Ordenamiento Territorial que
facilite el ejercicio de la gestin descentralizada y el empleo
sostenible del territ o rio. .
. .

Congreso y
rganos
rectores de
los sistemas
administrativos.
MEF.

Congreso,
PCM y
gobiernos
descentralizados.

6. Democracia representativa y participacin ciudadana

PROPUESTAS
RESPONSABLES

6.1 Evaluar y hacer reformas al diseo legal de los mecanismos de

par- ticipacin adoptados con la reforma descentralista, que tengan
en cuenta los siguientes aspectos:
*

El funcionamiento de los mecanismos de participacin requiere

de un marco normativo que responda a los distintos contextos
sociales en los que van a implementarse; as como, las diferentes
competencias, funciones y dems caractersticas de los gobiernos
descentralizados.
*

Evitar las frmulas cerradas que puedan limitar las iniciativas de

los gobiernos descentralizados que, en ejercicio de su autonoma,
adoptan distintos mecanismos para la participacin de la poblacin
en la gestin descentralizada.
*

Establecer incentivos para promover la participacin en la gestin descentralizado de los diferentes grupos y entidades de la
sociedad subrepresentados de los espacios de concertacin.
6.2 Con relacin a los mecanismos de participacin existentes es
nece- sario que el marco normativo se oriente a:
*

Buscar el alineamiento entre la priorizacin de proyectos en los

presupuestos participativos con los planes de desarrollo concertado.
*

Incorporar un rgimen de sanciones para las autoridades regionales y locales que no asistan a las reuniones de los CCL y CCR.
*

Flexibilizar las condiciones de acceso a los CCR y los CCL para las
entidades de la sociedad civil.
*

Incorporar a la LOM y la LOGR, en materia de las audiencias de

rendicin de cuentas, normas que dispongan el tipo de informa- cin
que se debe difundir, la oportunidad de realizacin de las
audiencias y las responsabilidades de las autoridades
descentralizadas que no cumplan con dichas normas. En el caso de
la LOM, tambin se debe incorporar la obligacin de los gobiernos
locales de realizar, de manera obligatoria, dos audiencias de
rendicin de cuentas al ao.
6.3

Promover la implementacin efectiva del Plan de Gobierno

Congreso,
PCM,
gobiernos
descentralizados.

6. Democracia representativa y participacin ciudadana

PROPUESTAS

RESPONSA-

6.1 Evaluar y hacer reformas al diseo legal de los mecanismos de par- Congreticipacin adoptados con la reforma descentralista, que tengan en so, cuenta los
siguientes aspectos:
PCM,
O

gobiernos
El funcionamiento de los mecanismos de participacin requiere de un descen- marco
normativo que responda a los distintos contextos sociales en
los que
tralizados.
van a implementarse as como las diferentes competencias
funciones y dems caractersticas de los gobiernos descentralizados
Evitar las frmulas cerradas que puedan limitar las iniciativas de los
gobiernos descentralizados que, en ejercicio de su autonoma, adoptan
distintos mecanismos para la participacin de la poblacin en la gestin
descentralizada
Establecer incentivos para promover la participacin en la gestin
descentralizada de los diferentes grupos y entidades de la socie- dad
subrepresentados de los espacios de concertacin

6.2 Con relacin a los mecanismos de participacin existentes es necesario que

el marco normativo se oriente a:
O

Buscar el alineamiento entre la priorizacin de proyectos en los presupuestos participativos con los planes de desarrollo concertado
Incorporar un rgimen de sanciones para las autoridades regionales
y locales que no asistan a las reuniones de los CCL y CCR
O

6.3

Flexibilizar las condiciones de acceso a los CCR y los CCL para las
entidades de la sociedad civil
Incorporar a la LOM y la LOGR, en materia de las audiencias de rendicin de cuentas, normas que dispongan el tipo de informacin que se
debe difundir, la oportunidad de realizacin de las audiencias y las
responsabilidades de las autoridades descentralizadas que no cumplan
con dichas normas En el caso de la LOM tambin se debe incorporar la
obligacin de los gobiernos locales de realizar, de ma- nera obligatoria,
dos audiencias de rendicin de cuentas al ao

Promover la implementacin efectiva del Plan de Gobierno abierto y el

empleo del portal estndar de transparencia por parte de los gobier- nos
regionales y locales, estableciendo incentivos a las autoridades por su
ptimo cumplimiento

7. Desarrollo econmico descentralizado

PROPUESTAS

7. Desarrollo econmico descentralizado

RESPONSA-

PROPUESTAS
7.1 Disear la poltica nacional de desarrollo econmico con un enfoque de desarrollo sostenible que incorpore:
*
Las potencialidades de los territorios (cuencas, corredores eco-nmicos,
ciudades satlites)
*
Las dinmicas de las ciudade s y sus ac tores econmicos.
;
,
*
La articulacin de acciones entre los tres niveles de gobierno, a partir de
las iniciativas desarrolladas por los gobiernos descen- tralizados y los
planes de desarrollo regional y local.
La poltica debe definir qu Sector del Poder Ejecutivo tiene la rectora
en materia de desarrollo. Econmico y, por ende, coordina con los dems
Sectores y los gobiernos descentralizados.

Congreso,
PCM,
MEF,
Sectores
Productivos
del Poder
Ej ecutivo y
,
G obiernos
.
Descentralizados.

y Congreso,
PCM,
MEF,
Sectores
Productivos
del
Poder
Ejecutivo y
.
Gobiernos
Descentralizados.

7.2

Ordenar la dispersin normativa que existe sobre instrumentos

.
mecanismos destinados a promover el desarrollo econmico.

7.3 Sensibilizar a los actores econmicos de los territorios sobre la

.
oportunidad que representa la descentralizacin como medio para
fortalecer el desarrollo econmico regional y local.

8. Igualdad de gnero en la agenda de la descentralizacin

PROPUESTAS

RESPONSABLES

Sectores
Productivos
del
Poder
Ejecutivo
y
Gobiernos
Descentralizados.

8.1 Aprobar e implementar un nuevo Plan Nacional de Igualdad de RESPONSABLES

Oportunidades que establezca metas, objetivos
y estrategias MIMP
nacionales para los siguientes aos.
8.2
Fortalecer a las comisiones intergubernamentales del MIMP como
.
mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno y de
los gobiernos descentralizados entre s, para determinar los
componentes de la gestin descentralizada y asegurar el
cumplimiento de las metas, objetivos y estrategias de los planes de
igualdad de oportunidades de carcter nacional o regional.

MIMP, PCM
y
Gobiernos
Descentralizados.

CAPITULO III
CONCLUSIONES Y DISCUCIONES

CONCLUSIONES
Resulta necesaria la reforma de la estructura, organizacin y forma de adopcin de
decisiones a nivel del CCI, segn lo previsto en su Reglamento de Funcionamiento; de forma que los
consensos al interior de dicho espacio den legitimidad a las polticas que implemente el rgano
conductor del proceso.
Los gobiernos regionales y locales tambin deberan tener un rol activo en el desarrollo de sus
capacidades de gestin a travs del fortalecimiento de sus cuadros tcnicos, en el marco de los
procesos de reforma institucional que emprendan para hacer ms eficientes sus gestiones.

La elaboracin del nuevo modelo de descentralizacin fiscal, a cargo de la nueva

Comisin Multisectorial en esta materia, debe tomar como referencia las recomendaciones
contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal trabajadas por la anterior
comisin en el ao 2010; as como, los diversos estudios elaborados con apoyo de la
cooperacin internacional. De otro lado, se espera que sea producto de la consulta y consenso
con los gobiernos descentralizados. Este proceso debera dar origen a la modificacin
legislativa fiscal.

Para el diseo de la nueva poltica de descentralizacin fiscal; as como para la gestin

presupuestal actual, es importante el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y
locales, y el acompaamiento constante del MEF.

No existen avances respecto a la regionalizacin; slo iniciativas regionales cuya

vinculacin es bsicamente econmica mas no de integracin territorial.

Los gobiernos regionales y locales se muestran abiertos a las posibilidades de ejecutar

acciones conjuntas, no obstante, se encuentran limitados por el marco normativo incompleto.

Es prioritario aprobar el Plan Nacional de Regionalizacin como instrumento orientador del

proceso de integracin, que incorpore los avances e iniciativas existentes que provienen de
los gobiernos descentralizados; as como las dinmicas de las ciudades y lineamientos que
aporten a la pronta adopcin de una Ley de Ordenamiento Territorial.
No se cuenta con lineamientos generales de la poltica nacional para orientar la promocin
del desarrollo econmico por parte de los tres niveles de gobierno y para evitar la duplicidad de
iniciativas.
La definicin de los elementos del rol de rectora del MIMP; as como, la aprobacin de su
ROF estableciendo funciones y creando espacios para la coordinacin intergubernamental
constituye un avance auspicioso para la gestin descentralizada en la promocin y proteccin de
la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
Los gobiernos regionales tienen inters y voluntad de asumir responsabilidades en materia de
igualdad de oportunidades y lo han demostrado a travs de la aprobacin de diversos
instrumentos.

DISCUCIONES
Es preciso mejorar el marco normativo de los mecanismos de participacin para que responda a
los distintos contextos sociales y niveles de gobierno que deben implementarlos; tomando en
consideracin las iniciativas que puedan adoptar los gobiernos descentralizados para
facilitar la participacin ciudadana.
Es indispensable que se acelere el proceso de demarcacin territorial.
Es importante que el Gobierno Nacional considere priorizar la elaboracin de una estrategia de
desarrollo econmico productivo, en concertacin y concordancia con las polticas e iniciativas de
los gobiernos descentralizados.
El Per es un Estado fallido, porque el poder poltico opt por el centralismo, la
concentracin del poder en Lima. Se renunci a la formacin de federaciones, regiones-estado
con gobiernos autnomos y reglas de juego propias, como ocurre en Estados Unidos. "Con las
experiencias federales en Brasil, Mxico y Argentina, las ciudades compiten con las capitales,
surgen lderes regionales con la capacidad de competir con los nacionales. En el Per no se
recuerda a ningn poltico que salga de las provincias con aspiraciones de ser presidente de la
Repblica.

BIBLIOGRAFA
2011. Gobierno busca concertar propuestas de descentralizacin como base al nuevo plan de
descentralizacin y regionalizacin:
http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2011/Diciembre/05-12-11.html
2012. Gobierno relanzar proceso de descentralizacin: http://www.pcm.gob.
pe/Prensa/ActividadesPCM/2012/Junio/09-06-12.html.

Red de Municipalidades Rurales y Urbanas del Per REMURPE.

2011. Inclusin no llega a las municipalidades rurales: http://www.remurpe.org. pe/categorianoticias/589-inclusion-no-llega-a-las-municipalidades-rurales
2011. Carta Circular N 023-11-REMURPE: http://peru.com/actualidad/remurpe- presupuestosigue-marginando-gobiernos-locales-noticia-18368
2012. Gobiernos Regionales y Locales se pronuncian ante presentacin de Presidente de
Ministros: http://www.remurpe.org.pe/categoria-noticias/670- gobiernos-regionales-y-localesse-pronuncian-ante-presentacion-de- presidente-de-ministros
2012. El fin de los CAS: http://blogs.semanaeconomica.com/blogs/apuntes- laborales/posts/elfin-de-los-cas
Agencia de Promocin de la Inversin Privada Procompite: www. proinversion.gob.pe/
Asociacin de Municipalidades del Per AMPE:
http://www.ampeperu.gob.pe/encuentrodealcaldes.aspx .
Asociacin de Exportadores del Per ADEX: www.adexperu.org.pe/
Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR: http://inst.servir.gob.pe
Defensora del Pueblo: http://www.defensoria.gob.pe
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI: www.inei.gob.pe
Ministerio del Ambiente MINAM: http://www.minam.gob.pe/fdcminam/
index.php
Ministerio de Economa y Finanzas MEF: http://www.mef.gob.pe
Portal de Transparencia: http://transparencia-economica.mef.gob.pe
FONIPREL:http://www.mef.gob.pe/index.php?option=comc_ontent&view=articl
e&id=1592&Itemid=100674&lang=es
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables MIMP: http://www.mimp. gob.pe

ANEXOS
ANEXO 1
RESULTADOS CONVOCATORIAS FONIPREL 2011
Resultados de la Convocatoria 2011-1

Rubro
/
Entidades N
participantes
proyectos
Rubro: Proyectos de Inversin Pblica
Gobiernos Locales y
173
Mancomunidades
Gobiernos Regionales, JCI
y
Asociaciones
de 5
Gobiernos Regionales
Rubro: Estudios de Preinversin
Gobiernos Locales y
85
Mancomunidades
Gobiernos Regionales, JCI
y
Asociaciones
de 3
Gobiernos Regionales
Total

de
de Monto
cofinanciamiento

de Monto
inversin

266

493,484,868

438,376,314

18,987,638

14,752,291

9,627,362

8,539,640

476,667

381,717

522,576,535

462,049,962

Fuente: FONIPRELMEF
Resultados de la Convocatoria 2011-2
N de proyectos Monto
de
Monto
de
aprobados
inversin
(en
nuevos cofinanciamiento
Rubro: Proyectos de Inversin Pblica
Gobiernos Locales y
71
156,097,222
139,690,986
Mancomunidades Municipales
Rubro / Entidades participantes

Gobiernos Regionales, JCI y

Asociaciones
de
Gobiernos 0
Regionales
Rubro: Estudios de Preinversin
Gobiernos Locales y
25
Mancomunidades Municipales

2,133,882

1,878,008

Gobiernos Regionales, JCI y

Asociaciones
de
Gobiernos 0
Regionales

Total

158,231,104

141,568,994

96

Fuente: FONIPRELMEF

ANEXO 2
ESTADOS
DE PROYECTOS
TERRITORIAL
Perodo Legislativo: 2006 2011

DE LEY DE DEMARCACIN Y ORDENAMIENTO

N
Proyecto
Ley

de
de Estado

04808/2010PE
04807/2010PE
04757/2010PE
04586/210PE
04026/2009PE

En comisin

En comisin

En comisin

En comisin

Proyectos de Ley de demarcacin y Ordenamiento

Territorial 2006-2011
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia
de Chupaca - Junn
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia
de Ascope - La
Libertad
Creacin y organizacin territorial de la provincia
especial de San Juan de Lurigancho - Lima
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia
de Huamanga
- Ayacucho

Ley N 29558, publicada en diario oficial Delimitacin territorial de la provincia de La Mar el 16/07/2010
Ayacucho

04026/2009PE

En dictamen

04025/2009PE

En dictamen

04024/2009PE

En dictamen

Delimitacin territorial de la provincia de La

Convencin - Cusco y las provincias de Manu,
Tambopata y Tahuamanu - Madre de Dios, con las
provincias de Atalaya y Purus - Ucayali
Delimitacin territorial de las provincias de Oyn, Huaura
y Huaral - Lima, con las provincias de Daniel Carrin y
Pasco (Pasco)
Delimitacin
territorial de las provincias de la
provincias de Huarmey, Bolognesi y Ocros (Ancash)
en el sector Punta La Litera - Cerro Pacayhuain

03634/2009PE

Ley
N
29540,
publicada en diario Demarcacin
y organizacin territorial de la
oficial el 16/11/2010
provincia de Hunuco
(Hunuco)
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia de
Orden del da
Alto Amazonas
(Loreto)

03633/2009PE

Orden del da

Demarcacin y organizacin territorial de la provincia

de San Marcos
(Cajamarca)

Archivada

Demarcacin y organizacin territorial de la provincia

de Churcampa
(Huancavelica)

03764/2009PE

03631/2009PE

00713/2006PE

Ley
N
29541,
publicada en diario Demarcacin y organizacin territorial de la provincia
oficial el 04/08/2010
de Oxapampa
(Pasco)
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia de
En comisin
Alto Amazonas y los distritos de Belsapuerto, Jeberos,
Lagunas, Santa Cruz, Teniente Csar Lpez y
Yurimaguas (Loreto)
Demarcacin y organizacin territorial de la provincia
Orden del da
de Paita y los dis- tritos de Amotape, Arenal, Coln, La
Huaca, Paita, Tamarindo y Vichay

00712/2006PE

En comisin

Demarcacin y organizacin territorial de la provincia

de Candarave y los distritos de Cairani, Camilaca,
Candarave, Huanuara y Quilahuani (Tacna)

00711/2006PE

En comisin

Demarcacin y organizacin territorial de la provincia

de Padre Abad y los distritos de Curiman, Irazola y
Padre Abad (Ucayali)

03630/2009PE
00714/2006PE

ANEXO 3
NIVEL DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA
INFORMACIN PBLICA EN LOS PORTALES DE TRANSPARENCIA DE LOS
GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS / GOBIERNOS REGIONALES (2010-2011)
Nivel de
cumplimiento

2010

2011

100%80%

San Martn Lambayeque Ancash

Huancavelica Piura

San Martn Amazonas Ancash Piura

Ica Tacna Ayacucho
Huancavelica La Libertad Callao
Arequipa Junn

80%50%

50%30%

Amazonas Apurmac Arequipa Ayacucho

Cajamarca Callao Cusco Ica La Libertad
Lima Madre de Dios Moquegua Pasco
Puno Tacna Ucayali

Hunuco Junn Loreto Tumbes

30%0%
Fuente: Defensora del Pueblo

Pasco Hunuco Ucayali

Lambayeque Lima
Cajamarca Puno Cusco Loreto

Madre de Dios Tumbes Apurmac

Moquegua

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES CAPITALES DE DEPARTAMENTOS (2010-2011)

Nivel de
cumplimiento

2010

Huamanga Tacna Puno Lima Piura

100%80%

80%50%

50%30%

30%0%

2011

Huamanga Chiclayo Arequipa Lima

Piura

Coronel Portillo Huancayo Trujillo

Mariscal Nieto Pas- co Moyobamba
Callao Chiclayo Huaraz Arequipa

Cajamarca Abancay Callao Tacna

Trujillo Coronel Portillo Huancavelica
Huancayo Mariscal Nieto Puno

Abancay Huancavelica Hunuco

Cajamarca Tum- bes Ica Maynas
Cusco Chachapoyas

Abancay Ica Tambopata Pasco

Tumbes Maynas Moyobamba
Chachapoyas Cusco Hunuco Huaraz
Ica

Fuente: Defensora del Pueblo

Tambopata