Federalismo, Democracia e Governo no Brasii: Idias, Hipteses e Evidncias*

M aria H erm nia Tavares de Almeida

A organizao federativa do Estado bra sileiro vem se tornando objeto de interesse crescente de analistas polticos dentro e fora do universo acadmico. A reforma da Federao promovida pela Constituio de 1988 e uma nova sensibili dade para a dimenso institucional na vida poltica, trazida pelo neo-institucionalismo, parecem ter contribudo igualmente para que o federalismo ganhasse espao na agen da de pesquisa da cincia poltica nacional. O Brasil uma repblica federal h pouco mais de um sculo e algumas das conseqn cias desse fato para o funcionamento do sis tema poltico so reconhecidas h muito tempo. Entretanto, salvo raras excees, s recentemente o federalismo tornou-se objeto de anlise dos cientistas polticos. Antes, eram principalmente os juristas e os historia dores que se ocupavam do tem a.1 Por esta razo, os estudos sobre o fede ralismo so, na cincia poltica brasileira, um campo em formao. Nele no h consensos mnimos sobre os termos utilizados; no es to claras as teorias em competio; e muitas hipteses interessantes formuladas pelos que se dedicam ao tema carecem, em boa medi da, de adequada fundamentao emprica.

O propsito deste trabalho fazer um balano desse campo temtico de desenvol vimento ainda incipiente. A inteno des tacar a contribuio prpria da cincia poltica, assinalando avanos, vicissitudes e desafios em nosso terreno disciplinar. Como as fronteiras entre disciplinas de cincias humanas em geral no so claramente definidas, a escolha do que deveria ser necessa riamente considerado e do que poderia ser des cartado foi pessoal e, em certa medida, arbitr ria. Foram includos os estudos que propem questes costumeiramente enfrentadas pela cincia poltica. Ficaram de fora os trabalhos de cunho jurdico ou econmico, ainda que se ocu passem de dimenses extremamente relevantes para o entendimento pleno do federalismo bra sileiro. Da mesma forma, foram deixados de lado os estudos de histria, embora alguns auto res aqui discutidos prefiram ser considerados historiadores e no cientistas polticos. A discusso tem um suposto (neo)institucionalista bvio, mas que convm relembrar. O estudo do federalismo s tem sentido para aqueles que consideram que as instituies tm efeitos discernveis e relevantes na vida poltica, influindo sobre as decises dos ato res e sobre os resultados de suas aes.

* Este artigo parte da pesquisa Democracia e Governo Local que conta com apoio da Fapesp (Projeto tem tico 97/02292-4). Foi apresentado no Seminrio da ABCP, em junho de 2000, em Ouro Preto, e benefi ciou-se muito da rica discusso que ali ocorreu. Sou particularmente grata a meus debatedores e amigos Celina Souza e Fernando Abrucio, pelas comentrios agudos e pertinentes primeira verso deste texto.

BIB , So Paulo, n 51, I o semestre de 2001, pp. 13-34

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Com o objetivo de discutir a contribui o prpria dos estudos de cincia poltica para o entendimento da experincia federalista brasileira, a exposio est estruturada por temas e no por autores ou trabalhos es pecficos. Dessa forma, os mesmos autores e trabalhos podem aparecer na discusso de mais de um tema. E bem possvel que essa opo no faa justia complexidade dos ar gumentos dos autores e trabalhos discutidos. Os temas que organizam a discusso so: 1) a gnese do federalismo brasileiro; 2) federalismo, representao poltica e demo cracia; 3) federalismo e governabilidade; e 4) federalismo, relaes intergovernamentais e polticas pblicas. Cada um deles ser trata do a seguir. No final, sero indicados alguns problemas conceituais e metodolgicos que os estudos sobre federalismo no Brasil no podem ignorar. Adota-se aqui a definio comumente aceita de federalismo, segundo a qual o con ceito pode ser entendido como um conjun to de instituies polticas que do forma combinao de dois princpios; autogoverno e governo compartilhado (selfruleplus shared rul). A federao , assim, uma forma de or ganizao poltica baseada na distribuio territorial de poder e autoridade entre ins tncias de governo, constitucionalmente de finida e assegurada, de tal maneira que o go verno nacional e os subnacionais so inde pendentes nas suas esferas prprias de ao.2 Na verdade, o federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concen trao do poder poltico em funo da luta poltica e das concepes predominantes so bre os contornos do Estado nacional e sobre os graus desejveis de integrao poltica e de eqidade social. Assim, Elazar (1986, p. 33) lembra que o federalismo trata simultanea mente de difundir o poder poltico em nome da liberdade e de concentr-lo em nome da unidade ou de um governo atuante . Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais moldam formas peculia

res de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, e neces sariamente caracterizadas tanto pelo conflito de poder, como pela negociao entre esferas de governo. A latitude que h de ter a juris dio poltica autnoma do governo nacio nal e das unidades subnacionais situa-se no cerne daquele conflito de poder.3

A Gnese do Federalismo Brasileiro Polemizando com a influente teoria de Riker (1964) sobre a gnese do federalismo,4 Stepan (1999) argumenta que h duas lgicas de formao das federaes: a primeira, reco nhecida por Riker, consiste em juntar unida des poltico-territoriais previamente existen tes; a segunda trata de manter juntos mem bros de uma coletividade que poderiam aspi rar existncia como unidades politico-territorias independentes. A formulao de Ste pan parece mais adequada anlise da gnese da federao brasileira, um caso claro de ope rao da lgica do manter juntos. Para o entendimento das condies que deram origem ao sistema federativo, como, por sinal, de qualquer forma de organizao poltica, ganham relevo as idias dominan tes entre os atores com poder de deciso. Jos Murillo de Carvalho (1995) d uma importante contribuio nesse sentido, re construindo os eixos do debate poltico e in telectual que, ao longo do perodo monr quico, preparou o terreno para a soluo re publicana federativa. Carvalho argumenta que, desde muito cedo, a federao aparece como uma das al ternativas vislumbradas pelas elites. Primei ro, quando se trata de redefinir as relaes no interior do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve, aps a derrota de Napoleo. E, depois, fechado o caminho de uma solu o unitria, quando se trata de organizar politicamente a antiga colnia portuguesa. Manter a sua integridade territorial transfor

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ma-se na questo central e recorrente da agenda poltica, desde a independncia. M o narquia e repblica, centralizao e descen tralizao, Estado unitrio e federao foram respostas institucionais, vislumbradas pelas elites, ao desafio de manter junto um pas, onde eram fortes as tradies localistas her dadas do perodo colonial. Nesse contexto, a alternativa de organi zao federativa jamais desaparece dos deba tes polticos e, em conseqncia, do hori zonte de solues possveis. Trata-se de uma leitura particular do significado da federa o, esclarece Carvalho:
Se tomamos as duas tradies federalistas norte-americanas, a hamiltoniana, exposta no clssico O Federalista, preocupada com o fortalecimento do governo central, e a jeffersoniana, depois desenvolvida por Tocqueville, que enfatizava o self-government, conclui remos que a cpia feita pelo Brasil e por v rios pases da Amrica Latina tinha em vista a segunda tradio. Federalismo entre ns significava e significa descentralizao, selfgovernment, condio para a liberdade, se no a prpria liberdade (1995, p. 75).

cia para que se aproximasse do modelo norte-americano (Carvalho, 1995, p. 60).

A fora da proposta federalista, que a torna recorrente, segundo Carvalho, a sua correspondncia com uma realidade sociol gica, cristalizada na colnia. Ela encontra, porm, diversas formulaes, cujos significa dos so dados pela estrutura do conflito po ltico e ideolgico em cada momento. Associado demanda de descentraliza o, o ideal federativo est presente no deba te constitucional do incio da dcada de 1 9 3 0 e na Reforma Constitucional de 18 3 4 , que
adotou alguns elementos federais como as assemblias provinciais, a diviso de recursos fiscais e a eliminao do Conselho de Esta do. [...] N o que se refere federao, faltava somente a eleio dos presidentes de provn

Derrotada outra vez, no comeo dos anos de 1840, com a imposio do centralismo mo nrquico, a proposta de federao volta a ga nhar fora a partir dos anos de 1860, agora as sociada no apenas demanda de descentrali zao, mas tambm idia de repblica, tanto na obra de polemista de Tavares Bastos ab solutismo, centralizao e imprio so expres ses sinnimas quanto no lema sinttico do Manifesto Republicano - centralizao-desmembramento; descentralizao-unidade (Carvalho, 1995, pp. 65-66). Se o foco de Carvalho incide nas idias que conferiram sentido s aes das elites, Eduardo Kugelmas (1986) pe nfase nos in teresses e no processo poltico que, finalmen te, deram vida ao ideal federalista, materiali zado nas instituies da Repblica. Ao faz-lo torna mais ntidas as caractersticas especficas do modelo de federao adotado no pas. A federao extraordinariamente descen tralizada, que resulta da Constituio de 1891 e da construo poltica realizada pelos pri meiros presidentes civis, obra das elites pau listas. Elas se movem, segundo o autor, no por um projeto nacional de hegemonia, mas pelo objetivo de assegurar condies para o funcionamento, no Estado de So Paulo, de um poder pblico capaz de atender s neces sidades do complexo de atividades estrutura das em torno da cafeicultura. E um projeto de construo estatal no nvel estadual que mol da o arcabouo poltico nacional segundo um modelo federativo dual e descentralizado:
Vim os como a bvia preponderncia paulis ta na fase inicial da Repblica, plasmada na prpria construo institucional em marcha, teve como registro central a cristalizao da esfera do poder pblico a nvel estadual. C om relao aos rumos do poder central, o que se buscou foi o estabelecimento de regras do jogo polticas consentneas com a conso lidao desta esfera estadual. A [...] insistn

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cia na tese da dupla soberania conduzia, no limite, a uma viso confederacionista da Federao, o que significa, em ltima anlise, um poder central limitado. Forte o suficiente para garantir a estabilidade republicana e frear os excessos das lutas faccionais atravs da tutela exercida sobre os Estados fracos , as oligarquias dbeis. Respeitador, por outro lado, de autonomia de quem tem condies financeiras e militares para exerc-la. E, insis timos uma vez mais, desempenhando o papel de mediao com o sistema internacional, reafirmado no perodo Cam pos Salles. Nem forte nem fraco, mas limitado pelo que Faoro denominou federalismo hegemnico (Kugelmas, 1986, p. 97).

Kugclmas sugere que, alm de dual e descentralizado, o federalismo brasileiro tambm, de fato, assimtrico, posto que a autonomia estadual no tem, na prtica, a mesma latitude para todos os membros da federao. Ela depende das condies finan ceiras, militares e polticas de cada Estado. A capacidade de unificao poltica das elites estaduais tem, para o autor, importncia par ticular. Existe em So Paulo e em Minas Ge rais e est ausente em muitos Estados fre qentemente convulsionados pelas dissenses entre oligarquias. Em suma, a literatura de cincia polti ca que tratou da gnese do federalismo bra sileiro, embora muito reduzida, foi direto ao ponto, mostrando no s o contexto de idias e de interesses que produziu nossa fr mula federalista, como a sua especificidade quando comparada ao modelo norte-ameri cano e aos adotados em outros pases da Amrica Latina, no mesmo sculo.

Federalismo, Representao Poltica e Democracia A representao distorcida em uma das cmaras legislativas caracterstica dos siste

mas federais. Lijphart (1984, p. 173) consi dera a sobre-representao das unidades ter ritoriais menores na cmara federativa do le gislativo bi-cameral um trao constitutivo de toda e qualquer federao. Entretanto, como sabido, no Brasil, aquela distoro existe no apenas no Sena do, mas tambm na Cmara, onde esto re presentados os cidados. E ocorre, em graus variveis, a cada legislatura, desde o incio da federao brasileira (Nicolau, 1997, pp. 446-451). Ademais, ela considerada, pela imensa maioria dos autores que se ocuparam do fe deralismo brasileiro, um tato saliente - e an malo de nosso sistema federativo. Dado que aqui Estado e distrito eleitoral se con fundem, a distoro designada pelos ana listas polticos, dentro e fora da academia, na linguagem do federalismo, como um fen meno de sobre-representao de alguns Esta dos e sub-representao de outros. As conseqncias desse fenmeno fo ram tratadas de duas maneiras pela literatura. A primeira chamou a ateno para o eleito da sobre-representao/sub-representao de Estados na distribuio de poder entre grupos da sociedade, nas orientaes do Legislativo e, em decorrncia, nas carac tersticas das polticas pblicas. De maneira mais precisa, a sobre-representao de Esta dos social e economicamente mais atrasa dos - e a sub-representao do Estado mais desenvolvido, So Paulo - teria redundado, por via do arranjo poltico, no reforo do poder de elites polticas e econmicas mais conservadoras, assegurado por sua atuao no Congresso Nacional. A formulao cannica dessa tese de Celso Furtado, em seu clebre artigo de 1965, O s Obstculos Polticos ao Desenvolvimento Econmico . O Congresso con servador, resultante da sobre-representao de Estados do Norte e Nordeste, seria o principal obstculo realizao das reformas necessrias industrializao do pas que ti

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nham no Executivo seu grande dinamizador. A oposio entre Executivo progressista e Congresso conservador, geradora de impasse ou de crise poltica, seria, portanto, uma possibilidade inscrita no desenho institucio nal da federao brasileira. Sua formulao mais acabada foi feita por Soares (1971, p. 7), quando tratou do periodo 1946-1965:
[...] al aumentar artificialmente la representacin poltica de una cultura poltica tradi cional atrasada, dom inada por los lderes locales, frecuentemente latifundistas, hacendados, coroneles de todo tipo, o personas de su eleccin, el sistema electoral termino por perjudicar a la mayora de la poblacin de esas areas. Al aumentar el poder poltico de la lite dirigente de esa cultura poltica rural, tradicional y preideolgica, al super-representar en el Congreso y en el Senado a esta area subdesarrollada econmica, social y po liticamente, esta legislacin disminuy las probabilidades de aprobacin por las dos Cm aras de reformas que vendran a benefi ciar la mayora de la poblacin rural que ha bita principalmente en estas areas subdesarrolladas. Este fu, fundamentalmente, el caso de la reforma agraria.

de potencial tenso entre legislativo e execu tivo. Kinzo (1990, p. 41) resume com clare za o argumento conhecido e repetido por quase todos os cientistas polticos que estu dam o Brasil:
Primeiro, no h dvida de que uma sobre-re presentao da regio Norte e uma sub-representao da regio Sudeste podem significar um acentuado vis conservador e governista na representao parlamentar da Cmara Fe deral. Segundo, sendo a eleio para a Presi dncia da Repblica realizada pelo sistema majoritrio, baseado em uma circunscrio eleitoral nacional, alta a probabilidade de que o Poder Executivo e o Legislativo confi gurem apoios diferenciados e at mesmo in compatveis. Isto porque, ao contrrio do que ocorre nas eleies proporcionais para o Le gislativo, na eleio para presidente da Rep blica o peso do eleitorado do Sudeste e Sul nada menos que 63% - realmente decisivo. E a natureza diferente e possivelmente con trastante da representao dos dois poderes propiciada em grande parte pelo presidencia lismo - pode levar ao estreitamento das mar gens de governabilidade do Executivo, caso suas polticas no se adeqem correlao de foras existente no Congresso.6

A tese voltou a aparecer nos escritos so bre o longo processo de passagem do auto ritarismo para a democracia, a partir da se gunda metade dos anos de 1970. Neste caso, o mesmo mecanismo, reforado pelo pacote de abril de 1977, teria assegurado uma sobrevida poltica ao regime autocrti co e propiciado uma transio negociada e conservadora. Finalmente, alm de se haver transfor mado em ponto da agenda de reformas pol ticas que acompanhou a volta democracia,5 a sobre-representao continua a ser aponta da pela literatura recente como fator de re foro do conservadorismo no Congresso e

A segunda maneira de tratar as conse qncias da representao distorcida aque la que a transforma no cerne do argumento que problematiza as relaes entre federalis mo e democracia. Nesse caso, trata-se de uma indagao mais geral e abrangente, si tuada seja no plano das conexes entre teo rias do federalismo e teorias da democracia, seja no terreno emprico do funcionamento das poliarquias organizadas como federao. Nos termos em que foi colocado por Stepan (1999), em polmica com Riker, o problema diz respeito aos efeitos demolimitadores isto , limitadores do princpio da igualdade poltica entre cidados - provocados pela re

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presentao de unidades territoriais, caracte rstica de todo e qualquer sistema federativo. Quatro seriam as razes pelas quais to das as federaes democrticas restringem o poder do demos: 1) porque a dupla soberania impede a existncia de uma agenda inteira mente aberta, expresso da incerteza insti tucionalizada que caracteriza a democracia; 2) porque o demos limitado verticalmente, devido existncia de vrias estruturas de autoridade, e horizontalmente, em razo do bi-cameralismo; 3) porque as Constituies federais amarram as geraes futuras aos compromissos dos fundadores, que reque rem supermaiorias para ser alterados; e 4) porque, dada a complexidade das Constitui es federais, os tribunais constitucionais, cujo princpio de composio no demo crtico, exercem de fato funo legislativa (Stepan, 1999, pp. 212-214). Partindo da premissa da tenso entre fe deralismo e democracia, Stepan (1999, pp. 218-219) prope quatro critrios para classi ficar as federaes existentes, em termos da maior ou menor restrio que impem ao princpio da igualdade poltica: 1) o grau de super-representao da cmara territorial; 2) a abrangncia das polticas formuladas pela cmara territorial; 3) o grau de poder que a Constituio confere s unidades subnacionais para elaborar polticas; e 4) o grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas orientaes e sistemas de incentivo. Submetido a esses critrios, o sistema fe derativo brasileiro, de acordo com Stepan, est entre os mais restritivos do poder da maioria: a sobre-representao das unidades com eleitorado menor no se limita ao Sena do, mas existe tambm na Cmara Federal; o Senado tem poderes legislativos amplos; o sistema partidrio fragmentado e pouco na cionalizado; desde a Constituio de 1988, Estados e municpios possuem um rol amplo de competncias legislativas. Recapitulando, no que diz respeito re lao entre federalismo e democracia dois ti

pos de afirmao foram feitos sobre o siste ma brasileiro. O primeiro e mais geral o classifica como caso extremo de uma forma de organizao do Estado que seria constitutivamente limitadora do poder da maioria. O segundo tipo no se ocupa dos traos co muns s federaes, mas enfatiza a distoro do princpio democrtico da representao, gerada pela forma como composta a cma ra de representantes dos cidados. Vai mais alm, discutindo seus efeitos sobre a distri buio de poder entre elites estaduais, o que favoreceria o conservadorismo, e sobre o seu potencial para gerar impasse entre poderes de Estado, sob o presidencialismo. O primeiro tipo de argumento anti-federalista mais abrangente e normativo, for mulado por Stepan, pode ser criticado, pelo menos em parte. Com efeito, nem todos os critrios utilizados pelo autor para classificar as federaes segundo as restries que im pem igualdade poltica so claros. En quanto os dois primeiros dizem respeito di retamente violao do princpio de a cada cidado um voto, definidor da democracia, os dois ltimos parecem sustentar-se em duas premissas mais discutveis do ponto de vista da normatividade democrtica. A pri meira que, em qualquer circunstncia e para qualquer assunto, o demos nacional tem precedncia sobre os demoi das unida des subnacionais. A segunda que todas as decises, qualquer que seja o seu escopo, afetam o conjunto dos cidados da nao, razo pela qual, sempre que forem tomadas por um subconjunto territorialmente deli mitado dos eleitores, podem ser interpreta das conto decises de minoria que limitam o poder da maioria. As duas premissas implicam negar a existncia de problemas, interesses e aspira es territorialmente circunscritos que po dem ser tratados no mbito em que se mani festam. Finalmente - e esta a objeo mais sria , ao avaliar a relao entre federalismo e democracia, Stepan toma partido por um

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modelo de democracia majoritria, como se fosse a nica possibilidade aceitvel do pon to de vista normativo.7 Ora, como assinala Lijphart, aquele no apenas no o nico modelo possvel, como tem sofrido crticas contundentes dos partidrios do modelo consociativo, que o consideram, no limite, no-democrtico, por consagrar, de alguma forma, a tirania da maioria.8 Por outro lado, embora predominante, no consensual o diagnstico sobre as con seqncias polticas das distores na repre sentao promovidas pelo arranjo federativo brasileiro. Campello de Souza (1976) discor da da hiptese de Soares, antes apresentada, como explicao para a origem do artigo 58, que instaurou a desproporcionalidade da re presentao na Constituio de 1946:s
A primeira vista convincente, dando conta de maneira simples e direta de um dos pro blemas mais importantes nas interpretaes do perodo 1946-1964, a saber, a contrapo sio de um legislativo conservador ao exe cutivo populista e progressista, a explicao de Glaucio Soares na verdade suscita mais dvidas do que as resolve. Em bora seja ver dadeiro que os estados beneficiados pelo ar tigo 58 sejam em conjunto os mais atrasa dos, e portanto mais caracteristicamente re trgrados no tocante estrutura agrria, tambm bvio que no eram, em 1945, Es tados agrcolas importantes. A menos que se pretenda atribuir uma grande soma de poder econmico e poltico a vastas extenses de terra no cultivada, distantes e sem vias de acesso aos mercados urbanos, esta concluso patente. A considerao do latifndio como empresa essencialmente exportadora, volta da para o exterior, em nada altera este racio cnio, pois a esto, entre os sub-representados, Pernambuco, Bahia, So Paulo e Rio Grande do Sul. Tam pouco o modifica a qua lificao de que os beneficiados seriam latifundistas, hacendados y coroneles de todo

tipo, personagens de uma cultura poltica tradicional y preideolgica , pois a est, com

dezessete deputados a menos em 1962, o Esta

do de Minas Gerais.

Apoiada em evidncias empricas, a au tora mostra que a questo em pauta era a oposio entre a maioria anti-getulista das bancadas mineira e paulista do PSD e da U D N e o resto , articulado pelo getulismo e os remanescentes do Estado Novo, ou seja a oligarquia dos Estados menos desenvolvi dos, por isso mesmo voltada para o centralis mo autoritrio; contra a-oligarquia dos dois maiores Estados (Cam pello de Souza, 1976, pp. 128-134). Mais tarde, Wanderley Guilherme dos Santos, contrapondo-se sabedoria conven cional, construiu um argum ento caracteristi camente antimajoritrio, ao afirmar que, de pois de 1950, o sistema parlamentar brasi leiro preencheu de forma substancialmente adequada o [...] critrio de avaliao de um sistema representativo, a saber, promovendo um equilbrio na representao de tal modo que ficavam impedidos tanto o veto da m i noria quanto a tirania da maioria (1987, p. 94). Estudando a distribuio de cadeiras na Cmara Federal entre 1945 e 1982, ele veri ficou que a possibilidade de veto da minoria jamais ocorreu, pois, para controlar 50% das cadeiras, sempre se requereu um nmero de Estados correspondente a cerca de 50% do eleitorado nacional. Tampouco a tirania da maioria foi uma possibilidade, salvo sob o autoritarismo, j que nunca a maioria conse guiu atingir 50% das cadeiras sem o apoio de pelo menos um Estado minoritrio. Conclui, em conseqncia, que
[...] o funcionamento do parlamento depen dia de coalizes partidrias, respeito s m i norias de opinio e negociaes entre banca das estaduais, o que significa proteo jus tia federativa. Tal resultado foi possvel pela razovel estabilidade da distribuio propor-

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cional da populao, do eleitorado e da re presentao pelos diversos Estados da federa o (Santos, 1987, p. 82).

O mesmo autor tendeu a descartar tam bm a tese da oligarquizao da representa o poltica, mostrando que a taxa de reno vao na Cmara dos Deputados nunca foi compatvel com a hiptese do controle do voto por oligarquias nos Estados economica mente mais atrasados e de menor eleitorado. O argumento de Santos importante porque afirma que, do ponto de vista nor mativo, h outros critrios para avaliar uma democracia representativa, alm do estrito cumprimento do princpio da igualdade po ltica. A proteo aos direitos das minorias tambm constitui um critrio digno de con siderao, como vimos h pouco. D o ponto de vista emprico, ele chama a ateno para o fato de que a sobre-representao resultante das regras federativas de composio da Cmara e do Senado no so as nicas instituies a definir o funciona mento do sistema poltico brasileiro. Voltarei ao tema no final do trabalho. Por seu turno, Nicolau (1997), ao mes mo tempo em que mostrou que sobre-representao e sub-representao na Cmara fede ral constituem uma caracterstica permanente de nosso sistema poltico,1 0 sugeriu que as concluses da extradas sobre as conseqn cias polticas do fenmeno carecem ainda de teste emprico mais rigoroso. Ele sugere que existe uma espcie de falcia ecolgica na pro posio que deduz o predomnio do conser vadorismo na Cmara da desproporo entre cadeiras e dimenso do eleitorado. O mais correto seria verificar que parti dos polticos se beneficiam ou se prejudi cam, nacionalmente, quando o eleitorado de um ou mais Estados sub ou sobre-representado. Alm do mais, as distores da re presentao dos partidos no derivariam apenas do desenho federativo, mas de regras eleitorais, como a que permite as coalises e

a que estabelece a forma de cmputo do co ciente eleitoral.1 1 Finalmente, o autor mostra que, em certas circunstncias, a proporo de votos nas coalises pode permanecer est vel, embora alguns partidos percam e outros ganhem com a distoro da representao (Nicolau, 1997). Dos trabalhos de Santos e, especialmente, de Nicolau possvel tirar algumas conclu ses importantes para a presente discusso. A primeira que no h pesquisas empricas suficientes para fazer afirmaes sobre as conseqncias polticas da sobre-representao/sub-representao dos eleitorados esta duais no Congresso. A segunda que a tese de que a sobre-representao entrega poder de veto a minorias conservadoras requer que se faa para cada legislatura o clculo das perdas e ganhos em termos partidrios e no estaduais. A terceira que a sobre-representao/sub-representao de partidos na Cmara Federal no resultado apenas das instituies federativas, mas tambm das re gras eleitorais.

Federalismo e Governabilidade Para os estudiosos, a representao dis torcida constituiu um problema da Federa o brasileira pelo menos desde 1945. Seu efeito, como vimos, seria o de aumentar, por meio de um artifcio poltico, o poder das elites conservadoras. A esse diagnstico veio se sobrepor ou tro, resultante da avaliao das instituies criadas pela Constituio de 1988. Segundo este, o sistema federativo de 1988 constitui um fator de ingovernabilidade. Por ingovernabilidade se tem entendido a dificuldade real ou suposta - que o go verno federal teria para fazer cumprir sua agenda, especialmente a de estabilizao m o netria, ajustamento do setor pblico e re formas econmicas de mercado. Assim, nos estudos sobre o federalismo ps-1988, os in

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dicadores mais freqentes da dificuldade de governar so: a guerra fiscal entre Estados; a dificuldade, at 1994, de implementar m e didas antiinflacionrias eficazes; a complica da negociao entre governo federal e gover nos estaduais dos termos do ajuste fiscal nas duas esferas, incluindo a situao dos bancos estaduais, o encontro de contas e o equacionamento das dvidas dos Estados; a lentido da transferncia de competncias e atribui es na rea social da Unio para as unidades subnacionais, em especial para aos munic pios; bem como os percalos aprovao de legislao reformista que possa atingir direta ou indiretamente os interesses de Estados, como as reformas previdenciria, adminis trativa e, sobretudo, a tributria. O s adjetivos usados para qualificar o sis tema federativo recente no deixam lugar a dvida sobre a avaliao que dele fazem os cientistas polticos: predatrio (Abrucio e Costa, 1998), fragmentado e regional (Camargo, 1999), incompleto (Camargo, 1999, Kugelmas e Sola, 1999), desequili brado (Cam argo, 1999), estadualista (Abrucio, 1998; Kugelmas e Sola, 1999). Embora seja comum s mais importan tes e instigantes anlises do sistema atual o diagnstico que associa o novo federalismo a problemas de governabilidade, variam as n fases sobre os aspectos da organizao fede rativa que dificultariam as tarefas de gover no. Dois deles, que no se excluem necessa riamente, parecem ser os mais importantes. O primeiro resulta da existncia de um arranjo federativo cujo centro de gravidade so os governos estaduais, com as seguintes conseqncias: 1) os governadores, ao con trolarem as bancadas estaduais no Congres so, transformam-se em atores nacionais po derosos; 2) so maximizadores egostas que no cooperam entre si; 3) eles tampouco cooperam com o governo federal, usando de preferncia seu poder de veto. Nas palavras de Abrucio (1998, pp. 217-218):

A atuao dos governadores se inseriu no con texto do federalismo estadualista, assumindo, em linhas bem gerais, trs caractersticas: a) os governadores eram fortes no cenrio nacional graas forte influncia exercida sobre os parlamentares federais. D essa m a neira, os governadores conseguiram contrapor-se a qualquer iniciativa presidencial que visasse alterar a ordem federativa vigente, a qual era extremamente favorvel s unida des estaduais; b) os governadores no atuavam de forma coordenada e cooperativa, mas, ao contrrio, prevalecia a conduta individualista e no cooperativa. Apesar de deterem grande po der poltico, os governadores no estabele ciam alianas duradouras para estabelecer um projeto poltico hegemnico; as nicas alianas que os chefes dos Executivos esta duais conseguiam firmar eram de carter meramente defensivo e pontual; c) os governadores no estabeleciam relaes cooperativas com o Governo Federal, de m odo a instituir um a accountability intergovernamental. Ao longo da redemocratizao, os governadores aumentaram seu poder, mas no suas responsabilidades, assumindo uma lgica de faco, que propcia dinmica do veto e no a da negociao.

N o se trata apenas de os governadores exercerem poder inconteste em seus Estados. Eles tambm so capazes de bloquear as re formas propostas pelo governo federal que possam ameaar os poderes adquiridos du rante a democratizao. Enfatizam Abrucio e Samuels (1997, p. 34):
[...] no Brasil, a elite poltica concentra seus esforos eleitorais de carreira no nvel esta dual, e, em perspectiva comparada, os gover nadores possuem um extraordinrio poder de manipular a poltica nos limites de seus Estados. C om o reconheceram alguns estu

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diosos, a Reforma do Estado, depois de seus estgios iniciais, depende muito da ca pacidade de o pas construir coalizes polti cas estveis (Haggard, 1996). N o Brasil de hoje, por causa da N ova poltica dos gover nadores, informalmente, governadores de Estado e os interesses que eles representam colocam obstculos a tais coalizes, agindo como veto players que personificam, concen tram e do voz a interesses institucionais.

cialmente devido a seu crescente papel. O Congresso substituiu o governo federal na m ediao para manter os vnculos paro quiais e para acom odar as diferenas regio nais. O Congresso decide onde os recursos federais sero alocados. Esse papel foi pos svel devido ao imenso poder do Congresso para emendar o oramento. O s novos pa pis do Congresso aum entaram a fragm en tao poltica, estim ulando a tom ada de de cises caso a caso. O Congresso o ator m ais importante no processo de tom ada de decises, menos por propor e mais por ve tar, dados seus poderes acrescidos e a falta de apoio aos presidentes civis. [...] O objetivo central da Constituio de legiti mao da nova ordem democrtica colocou o Congresso e os polticos locais e regionais no centro do processo de tom ada de deci ses. M uitos jogadores, todos com poder de veto, esto congestionando a agenda poltica com suas demandas contraditrias.

O segundo aspecto a existncia de um sistema de decises fragmentado, com mui tos pontos de veto, resultante da combina o de descentralizao de recursos financei ros e fiscais, poder poltico dos governadores e fragmentao do sistema de partidos. Kugelmas e Sola (1999, p. 79) resumem o argu mento com elegncia, enfatizando a natureza institucional do problema de governabilida de. Ele afetaria qualquer governo, no im porta qual fosse sua agenda:
O regime federativo no pas um dos elemen tos constituintes de um imbroglio polticoinstitucional caracterizado por uma multipli cidade de veto points. Deve ser lembrado que a preocupao com as reformas e o problema da governabilidade no so apenas uma quei xa do governo federal e independe do contei-

Eu mesma usei um argumento semelhan te ao tratar do andamento das reformas econ micas de mercado (Almeida, 1996, p. 226):
As reformas econmicas apenas comearam. A fim de ganhar vida, devem transitar por um sistema poltico complexo que dispe de poderes de veto institucionalmente enraiza dos e enfrentar influentes detentores de poder de veto. U m sistema com tais caracte rsticas, sem dvida, m ultiplica as possibili dades de paralisia do processo decisrio no plano governamental. N as circunstncias brasileiras, a distncia entre reforma gradual e nenhum a reforma s vezes se torna perigo samente reduzida.

do especfico das polticas por este definidas.

N o difcil imaginar a extenso das dificul dades que um presidente eleito pela atual oposio teria em realizar seu programa.

Souza (1997, p. 99) relaciona a frag mentao poltica e a sua manifestao em um Congresso com poderes acrescidos, como obstculos governabilidade:
[...] a descentralizao financeira para os governos subnacionais apenas parcial mente responsvel pelos problem as do exe cutivo para construir coalizes de governo. O utras limitaes vm do Congresso, espe

Entre os fenmenos que considerei rele vantes para a multiplicao dos atores com poder de veto, destaquei: o poder e o perfil das organizaes de interesse, a descentrali zao das estruturas governamentais, o con

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seqente aumento da influncia dos gover nadores e o enfraquecimento da capacidade decisria do governo federal. Em resumo, o processo de democratiza o e a Constituio de 1988, que foi seu desaguadouro, teriam produzido uma distri buio de poder e uma arquitetura institu cional geradoras de impasse, quando no de crise. A nova estrutura federativa brasileira, descentralizada, estadualista e incompleta no que se refere atribuio de competncias e responsabilidades, teria impacto negativo so bre a capacidade do governo federal de apro var e executar sua agenda. Voltarei ao tema das competncias e atribuies dos nveis de governo. Gostaria antes de discutir com mais vagar o argumen to da multiplicao dos poderes de veto. Ele constitudo de duas partes: uma, empirica mente bem fundamentada; e outra, a meu juzo, carente ainda de demonstrao. Bem demonstradas e convincentes so as afirmaes sobre a importncia poltica dos governadores na transio do autoritarismo para a democracia; bem como aquelas acerca do controle poltico que exercem sobre os le gislativos de seus Estados e que os fez bares da Federao (Abrucio, 1998). Na mesma direo, cabe lembrar, tambm, que at 1990 as eleies para os Executivos estaduais foram centrais para a conformao do sistema de partidos, na medida em que estruturavam a competio partidria-eleitoral para os Legis lativos estaduais e o Congresso. Entretanto, existe uma parte no de monstrada no argumento. Trata-se da afirma o de que o poder acumulado e enraizado nos Estados tenha transformado os governa dores, automaticamente, em jogadores com poder de veto, com controle sobre as bancadas estaduais no Senado e na Cmara. O nico estudo emprico feito a respeito do compor tamento do Congresso no parece indicar que isso tenha ocorrido com a intensidade que se supe. Assim, Limongi e Figueiredo (2000), depois de testar sistematicamente a

hiptese da existncia de diferenas intrapartidrias estaduais fortes, concluem:

Os dados no suportam a tese segundo a qual governadores exeram controle sobre as respec tivas bancadas no Congresso Nacional. Maio rias so formadas em bases partidrias e no pela adio de bancadas estaduais controladas pelos governadores. As bancadas estaduais dos diferentes partidos seguem a orientao nacio nal do partido. N o h bases para sustentar a afirmao de que o Executivo negocie com go vernadores e no com os partidos.

[...1
Para que as bancadas estaduais ditassem o tom do processo decisrio agindo como um ator de veto, seria necessrio que este veto fosse exercido sobre questes que no envol vessem diretamente os interesses estaduais. Seria preciso que observssemos algum tipo de troca, de ao estratgica das bancadas es taduais, de tal forma que estas condicionas sem seu apoio aprovao de uma matria de interesse do Executivo ao atendimento dos interesses de seu Estado. N o h qual quer indicao de que isso venha ocorrendo. Isso no o mesmo que afirmar que a cliva gem regional (ou estadual ) no se faa pre sente e/ou no seja importante no interior do processo decisrio brasileiro.

Os autores argumentam ainda que a taxa de aprovao das iniciativas legislativas de interesse do Executivo, desde 1990, se melhante a de sistemas parlamentaristas, o que enfraquece, tambm, a hiptese da crise de governabilidade. No resta dvida de que a transforma o do sistema federativo centralizado do pe rodo autoritrio numa federao mais des centralizada sob regime democrtico com plica enormemente o processo de deciso. Essa passagem efetivamente multiplica o n meros de participantes no jogo, como resul tado tanto da democratizao quanto da re-

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forma federativa. Mais complexo fica o pro cesso decisrio quando a agenda governa mental inclui um robusto conjunto de mu danas econmicas e poltico-institucionais, como ocorreu nos anos de 1990. No se trata aqui de minimizar os pro blemas que acompanharam a democratiza o no Brasil, a comear pela superinflao e continuando pelo desmoronamento da ad ministrao Collor. Foram anos em que a so ciedade, os grupos organizados e as elites di vidiram-se com relao s opes de polticas a seguir quanto ao enfrentamento da infla o, definio das atribuies do governo na esfera econmica e s formas possveis de ajustamento do pas ao novo ambiente eco nmico internacional. Penso, entretanto, que a tese da existn cia de uma crise de governabilidade resultan te, ou, pelo menos, sensivelmente agravada, por fatores institucionais, entre os quais o de senho da Federao no ps-1988, no parece sustentar-se em evidncias empricas slidas. Nem o Congresso, nem os partidos, nem os governadores foram jogadores com poder de veto capazes de bloquear a agenda no Execu tivo. O que parece notvel, ao contrrio, a quantidade de iniciativas legislativas que in troduziram reformas profundas - algumas das quais requerendo mudana constitucio nal - e terminaram aprovadas no Congresso. Isto no significa que tenham sido aprovadas sem alteraes ou que o Executivo no tenha sido obrigado a negociar com partidos, go vernadores e prefeitos, antes e durante a tra mitao de seus projetos como prprio das democracias e, especialmente, daquelas que se organizam como federaes. Com efeito, federaes so arranjos ins titucionais que propiciam e requerem a ne gociao entre esferas de governo, dotadas de certo grau de autonomia e recursos prprios de poder. Logo, decises em sistemas federa tivos, sobretudo quando descentralizados e dem ocrticos, implicam necessariamente numerosas e complicadas transaes.

Olhando os anos de 1990 com o bene fcio da perspectiva do tempo e do crescente conhecimento emprico sobre as relaes Executivo/Legislativo, parece difcil susten tar a tese da crise de governabilidade de raiz institucional. Igualmente difcil atribu-la, ainda que em parte, ao modelo federativo descentralizado inscrito na Constituio de 1988. De um lado, no parece haver evidn cias de que as instituies federativas, ao multiplicar pontos de veto potenciais, te nham contribudo significativamente para bloquear as iniciativas do governo federal. Outros mecanismos institucionais podem atuar em sentido contrrio, reduzindo as oportunidades efetivas de veto. o que pa recem evidenciar os trabalhos de Figueiredo e Lim ongi (2000) sobre as relaes Executi vo/Legislativo. De outro lado, nem tudo pode ser atri budo apenas ao efeito das instituies. Tam bm conta a distribuio efetiva de prefern cias entre atores polticos relevantes mesmo quando alguns o so por fora do desenho institucional, como os governadores. Ao que tudo indica, no foram adiante itens da agenda de reformas em torno dos quais exis tia grande controvrsia entre atores com po der decisrio, mesmo dentro do governo fe deral e da coaliso poltica que o sustenta. O caso mais notrio o da mudana do siste m a tributrio.

Federalismo, Relaes Intergovernamentais e Polticas Pblicas A responsabilidade pela definio e implementao de polticas pblicas, espe cialmente as de corte social, constitui outro ngulo de abordagem da experincia federa tiva brasileira. Excluda a fase da Primeira Repblica, durante a qual prevaleceu um modelo dual1 2 e os Estados acumularam considervel volume de atribuies, governo

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federal e governos subnacionais sempre esti veram envolvidos na deciso sobre polticas e no provimento de bens e servios coleti vos. O grau e a forma de participao das esferas de governo dependeram do carter menos ou mais centralizado do arranjo fe derativo prevalecente. Com efeito, a literatura especializada unnime em apontar a alternncia entre pe rodos de centralizao e descentralizao como um trao saliente da histria do fede ralismo brasileiro. Eles tendem a coincidir, respectivamente, com o predomnio de regi mes autoritrios e com a vigncia da ordem democrtica (Camargo, 1992; Kugelmas e Sola, 1999; Souza, 2000; Carvalho, 1995; Souza, 1997). Selcher (1989, 1990) pe em dvida a existncia de uma Federao efetiva quando o autoritarismo prevalece. Referin do-se ao perodo militar, argumentou que o formalismo federal encobria a realidade de um Estado unitrio. N o que concerne s polticas sociais, vale notar que foi durante as fases de centra lizao autoritria (1930-1945 e 19641984) que se construram e expandiram o marco legal, as organizaes e os programas que compem o multifacetado aparato de proteo social brasileiro. A extrema centra lizao de recursos e de capacidade decisria conviveu, em muitos casos, com uma desconcentrao da gesto de programas (Arretche, 2000). Medeiros (1986) discutiu as principais caractersticas do federalismo centralizado e da complexa trama de relaes intergovernainentais que o caracterizaram, sob o autori tarismo burocrtico. M ostrou, tambm, como os governos subnacionais contribu ram para a legitimao do regime e prolon garam sua sobrevivncia. Saddi (1999), se guindo as pistas sugeridas por Dias e Aguirre (1992), apontou a importncia das m u danas na representao dos Estados na C mara e de uma certa distribuio regional de recursos econmico-financeiros do II PN D ,

para a estratgia de liberalizao controlada adotada pelo governo Geisel. Finalmente, Souza (1997, 2000) enfati zou os elos entre redemocratizao e descen tralizao federativa e discutiu o processo poltico que desembocou na Assemblia N a cional Constituinte, as estratgias ali predo minantes e a sua materializao na Carta de 1988. Tambm chamou a ateno para os mecanismos financeiros e polticos de aco modao das disparidades regionais, possibi litados pela nova organizao federativa, mostrando as limitaes desse processo. A Constituio de '1988 redesenhou a estrutura do Estado, dando-lhe as feies de uma federao descentralizada. Um a das di menses importantes desse processo foi a re definio de competncias e atribuies das esferas de governo no mbito da proteo so cial. Eis por que os estudos sobre mudanas nessa rea de atuao governamental tiveram de se haver necessariamente com o tema da descentralizao. A descentralizao em sistemas federati vos tem peculiaridades que no podem ser desconsideradas. O projeto Federalismo no Brasil, realizado pela Fundap/SP, em 1992/1993, sob a coordenao de Ruy Affonso, tratou, em um de seus subprojetos, de observar o processo de descentralizao da polticas sociais como parte das transforma o do sistema federativo brasileiro. Entre tanto, o subprojeto que se ocupou da ques to, por mim coordenado, no tirou todas as implicaes do que havia de especfico na transferncia de competncias e atribuies em uma federao. A maior parte das variveis ali utilizadas para explicar o ritmo e os resultados das ini ciativas de descentralizao nas reas de edu cao, sade, habitao e assistncia social serviriam, tambm, para dar conta de pro cessos de descentralizao em Estados unit rios. Em particular, no se explorou a fundo as caractersticas do modelo federativo que a Constituio defmia para as reas sociais, o

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que impediu de discutir tambm de manei ra mais adequada as condies que o torna riam possvel em escala ampla. Tampouco enfatizamos suficientemente a relao entre a natureza do jogo poltico caracterstico das federaes e o carter necessariamente nego ciado e demorado do processo de trans ferncia de responsabilidades. Arretche (2000), que tambm partici pou do projeto Federalismo no Brasil, deu um signficativo passo adiante no conheci mento sobre a descentralizao de responsa bilidades pela proteo social em sistemas fe derativos. Estudando oito programas, em cinco reas sade, habitao, saneamento bsico e educao fundamental - , em seis Estados, examinou o impacto de fatores estruturais das unidades de governo (capaci dade econmica, fiscal e administrativa); as caractersticas institucionais das polticas (re gras constitucionais, requisitos de engenha ria operacional e legado de polticas prvias); e os fatores ligados ao poltica (relaes entre Estado e sociedade e relaes intergovernamentais). Sua pesquisa mostrou que, em sistemas federativos, as estratgias de in duo com incentivos adequados, imple mentadas pela esfera de governo que transfe re atribuies - federal ou estadual, conforme o caso - , so fundamentais para a adeso da esfera de governo que recebe a responsabili dade transferida. No so poucos os autores que conside ram que o modelo federativo atual dificulta esse processo de transferncia e, em conse qncia, tem pelo menos parte da responsa bilidade pela baixa eficcia das aes pbli cas na rea social. Segundo eles, no mbito das polticas sociais, prevaleceria no modelo federativo brasileiro uma injustificvel e in desejvel superposio de competncias e atribuies entre as trs esferas de governo. Ela redundaria na prestao descoordenada do mesmo tipo de servio ou bem coletivo por mais de uma esfera governamental, ou em um jogo de empurra que acarretaria ine

ficincia e, no limite, no provimento de cer tos bens ou servios. Assim, o desenho cons titucional seria apenas um esboo, com muitas reas de sombra, competncias inde finidas, mecanismos de responsabilizao por desenhar. Esta a concluso de estudo dirigido por Aspsia Camargo (1999, p. 30):
Considerada a abrangncia das competncias comuns e concorrentes, conclui-se que so ambguas as fronteiras funcionais para a atua o das diferentes instncias de governo, nas mesmas reas, o que gera inmeros conflitos e rivalidades; superposies de esforos e pulve rizao de recursos; polticas e aes contradi trias; omisses no atendimento populao; dificuldades para se caracterizar responsabili dades e se implantar o controle social

Em conseqncia, caberia definir com clareza - de preferncia por meio de lei - as competncias e as responsabilidades que to cam ao governo federal, aos Estados e muni cpios em cada um dos mbitos nos quais a ao social do poder pblico se tornou pra xe. A dificuldade de faz-lo seria uma evi dncia de que o federalismo brasileiro uma obra de arquitetura poltica incompleta. A partir desse diagnstico, com o qual parecem concordar Kugelmas e Sola (1999, p. 77), a autora, em texto posterior, agora de sua responsabilidade exclusiva, afirma:
Para converter um conjunto de ajustes fe derativos em um pacto preciso, antes de mais nada, obter consenso da classe poltica e das lideranas civis em geral, em torno de regras do jogo a serem introduzidas. Em pri meiro lugar, as atribuies de cada ator (G o verno federal, Estados e municpios), o seu

modus-operandi e seus limites de ao [...]

(Camargo, 1992, p. 82).

Acredito que, postos dessa maneira, tanto o diagnstico quanto a prescrio so equivo cados. O modelo constitucional claro e no

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h nada de errado com a superposio de com petncias e atribuies entre as esferas de gover no. A existncia de competncias legislativas con correntes e de competncias comuns na oferta de bens e servios da essncia do federalismo. Nas federaes contemporneas, a tendncia par ticipao das diferentes esferas de governo nas distintas atividades pblicas universal, como tratei de mostrar cm artigo recente (Almeida, 2000). Ela, ademais, permite uma flexibilidade na distribuio de responsabilidades muito adequada s circunstncias de um pas onde as capacidades financeira e administrativa das unidades subnacionais - especialmente dos municpios so to notoriamente desiguais. De fato, no terreno das polticas sociais, a Constituio de 1988 apontou na direo de uma modalidade d c fedemlismo cooperati vo, um sistema caracterizado pela existncia de funes compartilhadas pelas diferentes esferas de governo e pelo fim de padres de autoridade e responsabilidade claramente delimitados (Acir, 1981, p. 4 ).1 3 O sistema havia de ser tambm marcadamente descen tralizado, por oposio lei e prtica vigen tes sob o autoritarismo burocrtico. A nova Carta estabeleceu competncias comuns para a Unio, Estados e municpios nas reas de sade, assistncia social, educao, cultura, habitao e saneamento, meio am biente, proteo do patrimnio histrico; combate pobreza e integrao social dos seto res desfavorecidos e educao para o trnsito. As formas de cooperao entre os trs nveis de governo deveriam ser definidas por legislao complementar ( Constituio Federal, art. 23). A Carta atribuiu competncias legislati vas concorrentes1 4 aos governos federal e es taduais em uma ampla gama de temas: pro teo ao meio ambiente e aos recursos natu rais; conservao do patrimnio cultural, ar tstico e histrico; educao, cultura e espor tes; juizado de pequenas causas; sade e pre vidncia social; assistncia judiciria e defensoria pblica; proteo infncia, adoles cncia e aos portadores de deficincias; orga

nizao da polcia civil [Constituio federal, art. 24). A definio do contedo concreto da cooperao, bem como os mecanismos que a possibilitariam caberiam seja legislao or dinria, seja a iniciativas governamentais, nos trs mbitos. Acredito que as vicissitudes da transferncia de responsabilidades no podem ser atribudas ao desenho constitu cional. Os que assim consideram parecem ter como modelo experincias de descentra lizao em Estados unitrios, sem levar em considerao que a existncia da Federao influi sobre o ritmo e a prpria forma da transferncia de responsabilidades. Em pri meiro lugar, trata-se de processo necessaria mente lento e negociado, pois supe o en tendimento entre autoridades pblicas dota das de autonomia de deciso, mesmo que em graus diversos. Outros fatores, apontados pela literatu ra recente, parecem igualmente relevantes para o entendimento do processo em curso. Arretche (2000) e Almeida (1996, 2000) en fatizaram a importncia de o governo federal ter polticas deliberadas de descentralizao que contenham garantias e incentivos s es feras de governo para as quais se pretende transferir responsabilidades. M ostraram, tambm, que a atuao do governo central com relao s diferentes reas sociais tem variado da inao definio de regras e ins trumentos que do incentivos claros des centralizao de responsabilidades. Na mesma direo, Abrucio e Costa (1998) reconheceram a existncia, entre as for as polticas e a sociedade civil organizada, de duas orientaes diferentes. A primeira seria favorvel a algum tipo de federalismo mais ou menos cooperativo, no qual o governo fe deral exerceria papel coordenador. A segunda seria mais liberal no que toca s relaes intergovernamentais, apontando na direo de um federalismo competitivo. Os autores pro pem uma terceira possibilidade, com nfase na formao de instncias intergovernamen-

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tais de planejamento, coordenao e avaliao, as quais, conforme o escopo da poltica, pode riam tanto integrar horizontalmente vrios go vernos da mesma esfera, quanto verticalmente esferas de governo distintas. Finalmente, Souza (2000) chamou a ateno para o impacto das fortes desigual dades regionais s quais esto associadas di ferenas muito significativas de capacidade econmica e administrativa dos governos lo cais. Souza alerta, tambm, para um proble ma igualm ente apontado por Arretche (2000) e Almeida (1996, 2000): a tenso en tre a descentralizao de atribuies na rea social e as polticas de ajustamento fiscal do governo federal. Em suma, os estudos apoiados em pes quisa emprica tenderam a desviar a explica o sobre as dificuldades da descentralizao na rea social do modelo federativo da Cons tituio para outras variveis estruturais ou intencionais, ou mesmo institucionais.

Observaes Finais Embora recente, os estudos sobre fede ralismo no Brasil, em cincia poltica, j de finiram um conjunto significativo de proble mas e hipteses. Muitas delas carecem ainda de mais pesquisa emprica para se tornarem proposies aceitas. A pesquisa brasileira est referida produo acadmica internacional sobre o tema, especialmente quela que trata de classificar os vrios tipos de arranjos federa tivos. N o entanto, falta ainda uma discus so mais sistemtica e crtica sobre as tipo logias que tom am os de emprstimo, bem como sobre os qualificativos usados para caracterizar o sistema federativo brasileiro, especialmente o atual. Emprega-se, com ra zovel impreciso, termos como federalis mo centralizado ou descentralizado, federa lismo cooperativo ou competitivo, e por a vai. Pois seria necessrio saber, por exem

plo, quais os indicadores de centraliza o/descentralizao? Qual a diferena en tre um arranjo federal cooperativo e uma distribuio vertical de funes entre os n veis de governo, definida e controlada pelo governo nacional? Essa discusso implica reconhecer que as tipologias em uso na cincia poltica em esca la internacional - assim como no Brasil - so ainda toscas, excessivamente referidas ao caso nacional ao qual se aplicam e sem relao cla ra com alguma teoria minimamente constru da. H quem acredite, como Riker (1964), que a nica teoria possvel a da gnese da fe derao. Mas essa afirmao discutvel, como tratou de mostrar Stepan (1999). Muitas das hipteses que a literatura tem formulado no Brasil requerem um dese nho de pesquisa comparada, de preferncia, com o maior nmero possvel de casos. Finalmente, se quisermos avanar o co nhecimento sobre o impacto do sistema fe derativo em relao a algum fenmeno defi nido - a fragmentao partidria, a fora po ltica de certos grupos de interesse ou o rit mo do processo de descentralizao , deve mos ser capazes de enfrentar um dos maiores desafios da anlise institucionalista. Consiste em isolar o impacto da insti tuio escolhida - no caso, um arranjo fede rativo especfico da influncia de outras instituies que operam simultaneamente e que podem tanto ampliar quanto contraba lanar o efeito da primeira. Esse parece ser o caso, em muitos exemplos vistos, quando tratamos das distores da representao na Cmara ou da fragmentao por Estado das bancadas partidrias no Congresso. A tarefa est longe de ser banal e, mais uma vez, parece requerer um cuidadoso de senho de pesquisa, comparando um grande nmero de casos. Mas, deix-la de lado pode significar o abandono de qualquer pretenso a fazer da abordagem institucionalista algo mais do que um gesto inconseqente de re verncia a um modismo intelectual.

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Notas 1. 2. No Brasil, o interesse da cincia econmica pelo tema tambm recente. Elazar (1986) define o federalismo por trs caractersticas: 1. Constituio escrita, que estabelece os termos em que o poder compartilhado, termos que s podem ser altera dos por meio de procedimentos extraordinrios. (Juridicamente, segundo Elazar, as constituies federativas so diferentes porque constituem pactos no apenas entre indi vduos mas envolvem, tambm, as unidades constitutivas da federao, que retm direi tos de fazer constituies prprias.); 2. No-centralizao: independente de como os po deres so compartilhados entre o governo nacional e os governos subnacionais, a auto ridade para participar no exerccio daqueles poderes no pode ser tirada de uns e outros sem consentimento mtuo. 3. Diviso do poder em bases territoriais. J Lijphardt defi ne o federalismo por cinco caractersticas: 1. Uma constituio escrita que especifica a diviso de poderes e garante tanto ao governo nacional quando aos governos subnacio nais que os poderes a eles atribudos no podem ser unilateralmente tirados; 2. Um le gislativo bi-cameral no qual uma cmara representa o povo em geral e a outra as unida des componentes da federao; 3. Sobre-representao das unidades componentes me nores na cmara federativa do legislativo bi-cameral; 4. Direito de as unidades constitu tivas de se envolver nos processos de emendar a constituio, mas no de emendar suas prprias constituies unilateralmente; 5. Governo descentralizado, i.e., a parcela de po der dos governos subnacionais relativamente grande quando comparada dos governos regionais em Estados unitrios. Agradeo a Celina Souza por ter me chamado ateno para essa questo. Segundo Riker (1964, pp. 113-114), o federalismo uma barganha constitucional entre polticos racionais cujas nicas duas condies so: 1)'Desejo da parte dos polticos que oferecem o acordo de expandir seu controle territorial por meios pacficos. 2) Desejo da parte dos polticos que aceitam a barganha proposta de abrir mo de sua independncia em benefcio da unio. Ela foi objeto da Emenda Passos Porto, de 1983, que aum entou o nmero de deputa dos de So Paulo, ainda que no tenha solucionado o problem a do desequilbrio da representao. A prpria autora, na continuao do argumento, discute as condies concretas e dificil mente verificveis que possibilitariam ao eleitorado do Sul e Sudeste um papel decisivo na escolha presidencial. Agradeo a Marcus Mello por ter-me chamado a ateno para essa trao da anlise de Stepan. [...] governo da maioria e o padro governot>moposio que ele implica pode ser con siderado no democrtico porque eles so princpios de excluso. Lewis afirma que o sen tido primeiro de democracia o de que todos que so afetados por uma deciso devem ter a chance de participar na produo da deciso, diretamente ou por meios de seus re presentantes. Seu significado secundrio o de que a vontade da maioria deve prevale cer. Se isso significa que os partidos vencedores podem tomar todas as decises de gover no e que os derrotados podem apenas criticar, mas no governar, argumenta Lewis, os dois significados so incompatveis: excluir os grupos perdedores de participar das deci ses viola claramente o sentido primeiro de democracia (Lipjhart, 1984, p. 21).

3. 4.

5.

6.

7. 8.

29

9.

Agradeo a Fernando Limongi ter me lembrado dessa contribuio de Campello de Sou za discusso.

10. Segundo seus clculos a distoro mdia de aproximadamente 10%, ou seja, essa a porcentagem total ganha pelos Estados sobre-representados e perdida pelos sub-representados (Nicolau, 1997, p. 457). 11. Analisando o resultado das eleies de 1994, o autor verifica que 22 cadeiras estariam fora de lugar transformando o PT e o PSD B em perdedores lquidos, enquanto, PFL, PPB e PP teriam sido os principais beneficiados. Mostra, entretanto, que, se corrigida a distor o federativa, o PFL continuaria sobre-representado e o PM D B viria a ele se juntar (N i colau, 1997, p. 456). 12. D-se o nome de federalismo dual ao arranjo no qual os poderes do governo geral e do Estado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esfe ras que lhes so prprias (Acir, 1981, p. 3). 13. A noo de federalismo cooperativo diz respeito to somente ausncia de delimitao clara dos mbitos de autoridade e de responsabilidade das esferas de governo e conse qente possibilidade de ao conjunta e coordenada entre elas. No existe, por conse guinte, contedo valorativo. 14. A Unio tem competncia para estabelecer normas gerais que podem ser complementa das por legislao estadual. N a ausncia de legislao federal, os Estados exercem compe tncia legislativa plena.

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Resumo

Federalismo, Democracia e Governo no Brasil: Idias, Hipteses e Evidncias

O texto faz um balano da literatura sobre o federalismo. A inteno destacar a contribui o prpria da cincia poltica, assinalando avanos, vicissitudes e desafios em nosso terreno disciplinar. A exposio est estruturada por temas e no por autores ou trabalhos especficos. Os temas que organizam a discusso so: 1) a gnese do federalismo brasileiro; 2) federalismo, representao poltica e democracia; 3) federalismo e governabilidade; 4) federalismo, relaes

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intergovernarnentais e polticas pblicas. No final, so indicados alguns problemas conceituais e metodolgicos que os estudos sobre federalismo no Brasil no podem ignorar. Palavras-chave: federalismo; federao; relaes intergovernarnentais.

Abstract

Federalism, Democracy an d Government in Brazil: Issues, Hypothesis an d Evidences

The article is a review essay o f the studies on federalism in Brazil. The aim is to discuss the especific contribution o f Political Science, showing the analitical developments, shortcomings and challanges confronted by the discipline. The discussion is organized around four main themes: 1) the origins of Brazilian federalism; 2) federalism, political representation and de mocracy; 3) federalism and governability; 4) federalism, intergovernmental relations and pu blic policies. In the final remarks, there is a suggestion o f some conceptual and methodologi cal issues that the studies on federalism in Brazil should consider. Keywords: federalism; federation; intergovernmental relations.

Rsum

Fdralisme, Dmocratie et Gouvernement au Brsil : Ides, Hypothses et Evidences

Le texte fait le point sur la littrature propos du fdralisme. Lintention est de mettre en vidence la contribution propre de la science politique, en indiquant les avances, les vicissi tudes et les dfis de cette discipline. Lexposition est structure par thmes et non par auteurs ou travaux spcifiques. Ces thmes sont les suivants : 1) gense du fdralisme brsilien ; 2) fdralisme, reprsentation politique et dmocratie ; 3) fdralisme et gouvernabilit ; 4) fdralisme, relations intergouvemementales et politiques publiques. En conclusion, nous indiquons quelques problmes conceptuels et mthodologiques que les tudes sur le fdral isme au Brsil ne peuvent ignorer. Mots-cls: fdralisme ; fdration ; relations intergouvemementales.

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