P i e r r e Sanchis professor de Antropologia da Universidade Federal de M i n a s Gerais e coordenador do Grupo de Estudos de Catolicismo do Iser.

. Estudou fenmenos de religiosidade popular, e m particular festas e romarias, e m Portugal e no Brasil. Atualmente, pesquisa o campo religioso brasileiro mais recente, a partir das perspectivas do sincretismo. autor de Arraial, a festa de um povo (1992). Carlos Fortuna professor de Sociologia na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e investigador permanente do Centro d e Estudos Sociais. Editor de cultura e globalizao Cidades,

( 1997), tem se dedicado a pesquisas de

turismo e cultura urbana, c o m destaque para as questes do patrimnio e das cidades globais. R u b e n George Oliven professor titular do Departamento de Antropologia e coordenador do Programa de Ps-Graduao e m Antropologia Social da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Foi Visiting Scholar n o Departamento de Antropologia da Universidade da Califrnia, e m Berkeley. autor, entre outros ttulos, de A parte e o todo: a diversidade Brasil-nao cultural no

( 1 9 9 2 , P r m i o Jos A l b e r t i n o R o d r i g u e s ) e Modern Gacho Identity in Brazil (1996).

Tradition Matters:

Jeffrey Alexander professor do Departamento de Sociologia da Universidade da Califrnia. Foi pesquisador e professor visitante do Institute for A d v a n c e d Studies (Princeton, N J ) ; do Institute d ' t u d e s Politiques; da cole des Hautes tudes em Sciences Sociales; e da Universidade de Jerusalm. autor de e x t e n s a obra sobre teoria s o c i o l g i c a clssica e contempornea, na qual se destacam: Theoretical Sociology (1982/83); Twenty Lectures: Sociological Logic in

Theory Relinking

since World War Two ( 1987); Structure and Meaning: Classical Sociology ( 1989).

DA CIDADANIA

Bryan R. Roberts

Introduo
0 d e b a t e s o b r e a poltica social na A m r i c a L a tina r a r a m e n t e focaliza as c o n s e q n c i a s de d e t e r m i n a d a s p o l t i c a s p a r a a q u a l i d a d e da cidad a n i a n u m a d e m o c r a c i a . M a s as m a n e i r a s p e culiares c o m o essas polticas so p o s t a s em prtica p o d e m ter o efeito d e f o m e n t a r o clientel i s m o ou a m a n u t e n o da a u t o n o m i a dos cidados. A e x t e n s a l i t e r a t u r a r e c e n t e s o b r e a t r a n s i o p a r a a d e m o c r a c i a na r e g i o t a m b m t e m se o c u p a d o p r i n c i p a l m e n t e d o s m e i o s de garantir e c o n s o l i d a r d i r e i t o s civis e p o l t i c o s , d e i x a n d o d e lado a r e l a o e n t r e e s t e s e os direitos e as o b r i g a e s s o c i a i s na c o n s t r u o da d e m o c r a c i a . H i m p o r t a n t e s e x c e e s a essa lac u n a dos e s t u d o s , e s p e c i a l m e n t e no Brasil (Vel h o & A l v i t o , 1996; Z a l u a r , 1994). R e i s ( 1 9 9 6 ) c h a m a a a t e n o p a r a as i n e v i t v e i s t e n s e s p r o d u z i d a s n a s s o c i e d a d e s d e m o c r t i c a s entre u m a c o n c e p o social e u m a c o n c e p o individual da c i d a d a n i a , p r i n c i p a l m e n t e n o que diz r e s p e i t o s d e m a n d a s c o n t r a d i t r i a s d e interesses coletivos e individuais. O b s e r v a o autor q u e , na A m r i c a Latina, a c i d a d a n i a deve ser c a p a z de o f e r e c e r u m f u n d a m e n t o p a r a os dois tipos de concepo, embora possa variar a maneira p a r t i c u l a r c o m o tal f u n d a m e n t o c o n s t r u d o , de u m a s o c i e d a d e p a r a outra.

A natureza da cidadania social afeta a qualidade da c i d a d a n i a civil tanto quanto a da cidadania poltica. O s status adquiridos pelos m e m b r o s de u m a c o m u n i d a d e , pelo c o s t u m e ou pela lei, e m conseqncia de seus direitos/obrigaes civis, p o l t i c o s e sociais, inevitavelmente invad e m os limites uns dos outros. s vezes, essas invases fortalecem a cidadania em todos os seus a s p e c t o s ; s vezes, privilegiam u m aspecto em d e t r i m e n t o de outro; s vezes enfraquecem-na e m t o d a sua e x t e n s o . U m a cidadania civil fraca p o d e p r e j u d i c a r o desenvolvimento da cidadania poltica, m e s m o quando existe democracia formal. Jelin (1996) observou que u m a efetiva transio para a democracia deve fazer mais q u e d e s a r t i c u l a r as formas antidemocrticas de exerccio do p o d e r ; deve m u d a r as prticas e c r e n a s das elites e das populaes a respeito dos direitos e das obrigaes civis. N o m e s m o sentido, o d e s e n v o l v i m e n t o da cidadania social p o d e ser u s a d o pelas elites para evitar a extenso das cidadanias civil e poltica (Mann, 1989). A s s i m , p o r seu i m p a c t o sobre a cidadania social, a p o l t i c a social constitui u m aspecto imp o r t a n t e d a cultura da cidadania em qualquer s o c i e d a d e , e suas conseqncias repercutem sobre os direitos civis e polticos. E x a m i n a r essas c o n s e q n c i a s nos p e r m i t e obter u m q u a d r o m a i s c o m p l e t o das implicaes de u m determin a d o g r u p o de polticas sociais, que a simples RBCS n"33 ano 12 Fevereiro de 1997

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i n v e s t i g a o da s u a e f i c c i a e m r e l a o aos ganhos econmicos dos beneficirios. Este artigo trata das caractersticas que d i f e r e n c i a m a c i d a d a n i a social das c i d a d a n i a s civil e poltica. M a s c i d a d a n i a social n o significa a m e s m a c o i s a e m t o d a s as s o c i e d a d e s . Pode-se d i z e r q u e n o e x i s t e m p a d r e s r e c o n h e c i d o s d e c i d a d a n i a social, n o s e n t i d o d e u m corp o d e direitos e o b r i g a e s , j q u e estes t e n d e m a refletir os p a d r e s d e d e t e r m i n a d a s s o c i e d a des e m d e t e r m i n a d o s n v e i s de d e s e n v o l v i m e n to. E m b o r a seja p o s s v e l definir, c o m p e q u e n a m a r g e m d e d i s c o r d n c i a , u m p a d r o geral d e direitos p o l t i c o s e civis, n o se e n c o n t r a o m e s m o a c o r d o q u a n d o se trata, p o r e x e m p l o , d e e s t a b e l e c e r o nvel d e b e m - e s t a r social a ser p r o p o r c i o n a d o aos c i d a d o s . N a v e r d a d e , conforme observou Dahrendorf (1994), a importncia da c i d a d a n i a social est j u s t a m e n t e e m sua cap a c i d a d e d e se a m p l i a r e se r e d e f i n i r m e d i d a q u e os p a d r e s d a s o c i e d a d e m u d a m .

A DIMENSO SOCIAL
a c o n t e c e , p o r e x e m p l o , q u a n d o e d u c a o , assistncia m d i c a e h a b i t a o so p r o p o r c i o n a d a s de c i m a p a r a b a i x o e c r i a m d e p e n d n c i a e m r e lao s b u r o c r a c i a s estatais.

A natureza da cidadania social

Inicio a d i s c u s s o c o m u m a referncia obra de T.H. M a r s h a l l , o p r i m e i r o a estabelecer u m a distino s o c i o l g i c a e n t r e as c i d a d a n i a s civil, p o ltica e social e, ao m e s m o t e m p o , defendeu u m a i n t e r d e p e n d n c i a n e c e s s r i a entre os trs tipos de c i d a d a n i a ( M a r s h a l l , 1964 [ 1 9 4 9 ] , p p . 78-9). A c i d a d a n i a civil c o n s t i t u d a p e l o s direitos n e c e s s r i o s ao e x e r c c i o da liberdade individual, c o m o liberdade de ir e vir e liberdade d e contratar (inclusive d e f i r m a r contrato de trabalho), ou p e l o direito d e p o s s u i r p r o p r i e d a d e s , e garantida p e l o s i s t e m a legal. A c i d a d a n i a poltica o direito de p a r t i c i p a r do p o d e r poltico tanto A a n l i s e d a s caractersticas da c i d a d a n i a d i r e t a m e n t e , p e l o g o v e r n o , quanto i n d i r e t a m e n social d e v e , p o r t a n t o , se a d e q u a r a c o n t e x t o s te, p e l o voto. Faz p a r t e das instituies r e p r e e s p e c f i c o s . E s t e a r t i g o focaliza a A m r i c a L a sentativas dos g o v e r n o s local e n a c i o n a l . A citina, o n d e os d e s a f i o s so p a r t i c u l a r m e n t e g r a d a d a n i a social o conjunto de direitos e obrigaves. Se a s c i d a d a n i a s civil e poltica so hoje es que possibilita a p a r t i c i p a o igualitria de m e n o s q u e s t i o n a d a s d o q u e d e z a n o s atrs, o t o d o s os m e m b r o s de u m a c o m u n i d a d e n o s seus inverso v e m se p a s s a n d o c o m a cidadania social. padres bsicos de vida. C o m o assinalou A t e n s o entre interesses coletivos e individuais M a r s h a l l (id. ib., p . 7 8 ) , c i d a d a n i a social pert e m - s e a c e n t u a d o e m c o n s e q n c i a das t e n d n mite q u e as p e s s o a s c o m p a r t i l h e m da h e r a n a cias e c o n m i c a s , q u e e x a c e r b a m a s n e c e s s i d a social e t e n h a m a c e s s o vida civilizada segundes sociais a o m e s m o t e m p o q u e d i m i n u e m a do os p a d r e s p r e v a l e c e n t e s na s o c i e d a d e . A s c a p a c i d a d e d o E s t a d o e da c o m u n i d a d e d e suinstituies mais especificamente associadas a ela pri-las. A nfase q u e v e m sendo d a d a a t u a l m e n t e so, na opinio d e M a r s h a l l , o sistema educacio liberalizao d o s m e r c a d o s e austeridade fisnal e os servios d e s a d e e de assistncia social. cal d i m i n u i o p a p e l d o E s t a d o c o m o p r o v e d o r Marshall d n f a s e ao que lhe parecia u m a de b e m - e s t a r s o c i a l e provoca, p e l o m e n o s d e incio, insegurana econmica. Processos sociais I c o n t r a d i o f u n d a m e n t a l d o d e s e n v o l v i m e n t o de l o n g o p r a z o , c o m o a u r b a n i z a o , a m i g r a - I h u m a n o : de u m l a d o , a igualdade h u m a n a e s sencial, i m p l c i t a na c o n d i o de membro de o e a m u d a n a d o s p a d r e s de p a r t i c i p a o d a fora d e t r a b a l h o , p r o v o c a m u m a lenta e r o s o I p l e n o direito d e u m a c o m u n i d a d e , isto , a cidos m e i o s tradicionais de p r o p o r c i o n a r s e g u r a n - ; d a d a n i a ; d e o u t r o l a d o , a d e s i g u a l d a d e social resultante das d i s p a r i d a d e s de p o d e r e do funcia social p o r m e i o da famlia e da c o m u n i d a d e . o n a m e n t o das e c o n o m i a s de m e r c a d o . O merca A l m d i s s o , c o m o o c o r r e na E u r o p a C e n t r a l e do ao m e s m o t e m p o d e p e n d e e refora o t direiO r i e n t a l , a e x p e r i n c i a a n t e r i o r d e cidadania' ' tos i n d i v i d u a i s , c o m o os direitos de propriedasocial m u i t a s v e z e s p e r c e b i d a c o m o c o n t r r i a de e o direito a o t r a b a l h o , e, por isso mesmo, d e m o c r a c i a e s liberdades individuais; o que
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DA CIDADANIA
fornece u m a base para a expanso de uma cidad a n i a civil que t o r n a as p e s s o a s iguais p e r a n t e a lei, i n d e p e n d e n t e m e n t e do seu status. M a s , p o r o u t r o l a d o , o m e r c a d o gera d i s p a r i d a d e s de riq u e z a individual, destri as s o l i d a r i e d a d e s c o m u n i t r i a s tradicionais que a n t i g a m e n t e m i t i g a v a m a misria, e a u m e n t a a i n s e g u r a n a e c o n m i c a do i n d i v d u o . A extenso da cidadania poltica soluciona p a r t e dessas contradies entre a desigualdade criada pelo m e r c a d o e a igualdade inerente cidadania. O s desfavorecidos p e l o m e r c a d o se util i z a m do voto e da organizao poltica para r e duzir as desigualdades e c o n m i c a s , por intermdio, por exemplo, da criao de impostos redistributivos ou de u m a legislao de proteo a o trabalhador. C o n t u d o , M a r s h a l l dizia que as c i d a d a n i a s civil e poltica provavelmente s cons e g u i r i a m diminuir a desigualdade de m o d o efic a z se os m e m b r o s de u m a c o m u n i d a d e compart i l h a s s e m u m p a d r o bsico de vida e cultura. O exerccio efetivo dos direitos civis e polticos dos m e m b r o s de u m a c o m u n i d a d e exige que eles est e j a m livres da i n s e g u r a n a e da d e p e n d n c i a i m p o s t a s pela misria, pela d o e n a e pela carncia de educao e de informao. N a viso de M a r s h a l l , entre esses p a d r e s bsicos t a m b m se incluiria u m a experincia c o m p a r t i l h a d a de educ a o , assistncia m d i c a e d e m a i s servios sociais. A experincia c o m u m visava diminuir as diferenas m a r c a n t e s de status que p o d e r i a m se revelar no m o m e n t o e m que as desigualdades de m e r c a d o fossem traduzidas e m tipos radicalmente distintos de atendimento m d i c o ou acesso e s cola, entre os ricos e os p o b r e s . Para M a r s h a l l , a c i d a d a n i a social c o n s t i tu, e n t o , u m m e i o p o d e r o s o e i n d i s p e n s v e l d e a l c a n a r a i n t e g r a o social diante das d e s i g u a l d a d e s criadas pelas e c o n o m i a s de m e r c a d o . P o r t a n t o , a c i d a d a n i a social traz benefcios p a r a as e c o n o m i a s de m e r c a d o . C r i a n d o igualdade de o p o r t u n i d a d e s e r e d u z i n d o as profundas e perm a n e n t e s diferenas d e q u a l i d a d e de vida entre os m e m b r o s da s o c i e d a d e , a c i d a d a n i a social os e s t i m u l a a aperfeioar seus t a l e n t o s e a e m p r e g a r seus m e l h o r e s esforos, m e s m o diante das d i s p a r i d a d e s de renda. N a p e r s p e c t i v a de

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M a r s h a l l , a poltica social deveria se o c u p a r pri* m e i r a m e n t e de fazer o m e l h o r uso possvel dai a p t i d e s de t o d o s os m e m b r o s da sociedade* M a r s h a l l no encarava a poltica social como um m e i o d e igualar r e n d a s , ou m e s m o de eliminar a p o b r e z a . A s p o l t i c a s s o c i a i s n o seriam um s u b c o n j u n t o das polticas e c o n m i c a s . A solu o da p o b r e z a c o m p e t e poltica e c o n m i c a , e s p e c i a l m e n t e s p o l t i c a s d e e m p r e g o , uma o p i n i o que r e c e b e u r e c e n t e m e n t e o apoio de S a m u e l M o r l e y ( 1 9 9 5 ) n u m a anlise da p o b r e za e da d e s i g u a l d a d e n a A m r i c a Latina. poss v e l , p o r t a n t o , e x t r a i r d o p e n s a m e n t o de M a r s h a l l u m critrio de avaliao da poltica social e d e sua c o n t r i b u i o para a cidadania: trata-se de s a b e r se ela contribui ou no para m i t i g a r as p r o f u n d a s cises no interior da socied a d e pela e l i m i n a o das d e s i g u a l d a d e s p e r m a n e n t e s e a u t o - r e p r o d u z i d a s , fortalecendo e ao m e s m o t e m p o p r e s t a n d o assistncia aos mais v u l n e r v e i s . D e n t r o dessa perspectiva, a relao da cidadania social c o m a democracia e, da, com os direitos civis e polticos, positiva e relativ a m e n t e tranqila. C o m o disse Marshall ( 1 9 8 1 , p . 135), a c i d a d a n i a social p r o p o r c i o n a d a por u m a poltica de b e m - e s t a r torna o capitalismo s u f i c i e n t e m e n t e civilizado p a r a coexistir c o m a democracia. E s s e m o d o de entender as relaes entre as vrias d i m e n s e s da cidadania foi contestado e m dois a s p e c t o s . E m primeiro lugar, a ext e n s o da c i d a d a n i a social p o r i n t e r m d i o da p r o v i s o estatal criava conflitos c o m a nfase n a liberalizao do m e r c a d o para incentivar o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n m i c o , conforme o p r p r i o M a r s h a l l r e c o n h e c e u ao analisar o declnio do welfare state n a G r - B r e t a n h a e m fins da d c a d a de 70 e incio da de 80. E m segundo lugar, a proviso de cidadania social pelo Estado a m e a a v a as l i b e r d a d e s civis e m e s m o as liberd a d e s polticas, p o r representar u m a interferncia direta na vida privada d o s c i d a d o s e por gerar u m a d e p e n d n c i a clientelista que diminua a p a r t i c i p a o dos cidados. A s prximas sees e x a m i n a r o essas questes, relacionando-as com os d i l e m a s d e f r o n t a d o s pela cidadania social na Amrica Latina.

8 Cidadania social e mercado

Esping-Andersen (1990, pp. 26-9) mostra que, nas d e m o c r a c i a s capitalistas a v a n a d a s , se d e s e n v o l v e r a m trs m o d a l i d a d e s diferentes de r e solver a c o n t r a d i o entre a c i d a d a n i a social e o m e r c a d o . E l e distingue trs tipos d e r e g i m e de p r e v i d n c i a social n o capitalismo a v a n a d o , de a c o r d o c o m o g r a u e m q u e a c i d a d a n i a social r e d u z a d e p e n d n c i a d o indivduo e m r e l a o ao m e r c a d o d e trabalho o u seja, retira d o trab a l h o o c a r t e r de m e r c a d o r i a . E s s e s tipos de r e g i m e s o : o liberal, o corporativista e o sociald e m o c r a t a . N o J i p o J i h f i r a l , a p r e v i d n c i a social fornecida p o r m e c a n i s m o s de m e r c a d o , c o m o a a p o s e n t a d o r i a privada e os p l a n o s d e s a d e particulares, complementados por programas m n i m o s d e assistncia p b l i c a d e s t i n a d o s aos p o b r e s . N o t i p o corporativista h u m sistema e s t r a t i f i c a d o , p e l o qual o E s t a d o p r o p o r c i o n a diferentes t i p o s e nveis de benefcios a diferentes c a t e g o r i a s profissionais, r e s e r v a n d o - s e famlia m u i t a s d a s funes tradicionais d e p r e vidncia. P o r l t i m o , n o tipo soc|aWemo_raJa h u m s i s t e m a universalista d e p r o v i s o estatal, p e l o qual t o d o s os c i d a d o s fazem j u s , individ u a l m e n t e , a u m elevado nvel de b e n e f c i o s . E s s e s tipos de regime de b e m - e s t a r social so o resultado de processos histricos opostos, quais sejam o desenvolvimento orientado para o m e r c a d o , d o s pases anglo-saxes, e o desenvolvimento c e n t r a d o n o E s t a d o , dos pases d e capitalismo tardio d a Europa continental^ A esses diferentes p a d r e s de desenvolvimento se associaram diferenas n o processo de formao d e classes, resultando e m marcantes distines na m a neira pela q u a l os pases d o s trs g r u p o s p r e s t a m e a d m i n i s t r a m benefcios d e previdncia. A s c o alizes d e classe, favorveis prestao p e l o E s tado ou p e l o m e r c a d o , so cruciais n a sustentao desses r e g i m e s . N o m o d e l o liberal, s o m e n t e u m g r u p o marginalizado se beneficia d a previdncia pblica, enquanto as demais classes e n contram n o m e r c a d o sua nica fonte d e servios sociais. N o s outros dois m o d e l o s , fatores histricos levaram tanto as classes mdias quanto a classe operria a recorrer previdncia pblica.

A DIMENSO SOCIAL
E s p i n g - A n d e r s e n afirma q u e o s trs regim e s n o s d i f e r e m n a s s o l u e s q u e o f e r e c e m s d e s i g u a l d a d e s de classe na s o c i e d a d e capitalista, c o m o t a m b m c o n s t i t u e m , p o r si m e s m o s , s i s t e m a s d e e s t r a t i f i c a o social, c o n t r i b u i n d o direta e i n d i r e t a m e n t e p a r a as divises e coaliz e s d e c l a s s e . A s s i m , o m o d e l o liberal t e n d e a criar u m a underclass e s t i g m a t i z a d a q u e depend e da p r e v i d n c i a p b l i c a , u m a classe m d i a c o n s t i t u d a p e l o s q u e d e p e n d e m de s i s t e m a s de p e n s o , a p o s e n t a d o r i a e a s s i s t n c i a m d i c a fornecidos p e l o m e r c a d o , m a s subsidiados p e l o E s t a d o , e u m a c l a s s e alta q u e p o d e adquirir esses servios n o m e r c a d o . O m o d e l o corporativista a c e n t u a a s diferenas de a c e s s o p r e v i d n c i a de c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s , c o m b a s e e m gradaes de status e estilos d e vida desses g r u p o s , e c o n q u i s t a a a d e s o d a s classes m d i a s p r o viso estatal. O m o d e l o s o c i a l - d e m o c r a t a se baseia n o c o m p r o m i s s o da classe m d i a c o m u m s i s t e m a u n i v e r s a l i s t a de proviso estatal n o mercantil, g a r a n t i d o p o r u m nvel e l e v a d o de assistncia b s i c a e pela p o s s i b i l i d a d e de c o m p l e m e n t - l a c o m o p a g a m e n t o de contribuies a d i c i o n a i s . O s trs t i p o s de r e g i m e de p r e v i d n c i a social s o i m p o r t a n t e s fatores na t r a n s f o r m a o das e s t r u t u r a s o c u p a c i o n a i s d o final d o sculo X X e n o s u r g i m e n t o de u m a e c o n o m i a d e servios a c h a m a d a e c o n o m i a p s - i n d u s t r i a l . Se, i n i c i a l m e n t e , a f o r m a o d o E s t a d o de b e m - e s tar social c o r r e s p o n d i a e m e r g n c i a de u m a classe operria q u e trabalhava e m c o n d i e s n a s quais era importante a interveno do Estado para lhe garantir p r o t e o n o trabalho, essa classe d e s a p a r e c e u n o m u n d o d e s e n v o l v i d o e foi substituda p o r t r a b a l h a d o r e s d o s setores d e serv i o s , a m a i o r i a deles o c u p a d a e m atividades burocrticas, o s e m p r e g a d o s de ' c o l a r i n h o branco'. Essa nova classe mdia numerosa, e d u c a d a , t e m u m a v i d a m a i s longa e altas aspir a e s q u a n t o a seus p a d r e s de v i d a e d e segurana. S u a s d e m a n d a s s o elevadas, e a q u e s t o poltica e n t o saber qual d o s dois, m e r c a d o ou E s t a d o , t e m m e l h o r e s c o n d i e s d e a t e n d e r satisfatoriamente a essas a s p i r a e s . N o r e g i m e s o c i a l - d e m o c r a t a de previdn-

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cia social, que c o n t a c o m u m a m p l o welfare state, o E s t a d o e os s e r v i o s sociais c o n t r i b u e m com uma proporo considervel do emprego. N o r e g i m e liberal, a c r i a o d e e m p r e g o t a m b m se d e s p e c i a l m e n t e n o s s e r v i o s e nas c a tegorias ligadas a profisses liberais e s e m i l i b e r a i s , m a s esse tipo de e m p r e g o m e n o s d e p e n d e n t e do E s t a d o e est m a i s c o n c e n t r a d o nos servios ao p r o d u t o r e no e n t r e t e n i m e n t o p e s s o a l q u e no m o d e l o s o c i a l - d e m o c r a t a . O m o d e l o liberal cria m a i o r n m e r o d e e m p r e g o s nos s e r v i o s n o - q u a l i f i c a d o s q u e o s o c i a l - d e m o c r a t a , m a s o n v e l do e m p r e g o n o s s e r v i os sociais p r e s t a d o s p e l o m e r c a d o m a i s a l t o . O m o d e l o c o r p o r a t i v i s t a o que m a i s d e p e n d e do e m p r e g o industrial. Sua c o n t r i b u i o p a r a a criao d e novos e m p r e g o s n o s r a m o s de s e r v i os, p r i n c i p a l m e n t e n o s servios s o c i a i s , p e q u e n a p o r c a u s a da nfase na famlia c o m o supridora d e c o n d i e s d e bem-estar. O s trs m o d e l o s de c a p i t a l i s m o p r o v i d e n cial nos f a z e m lembrar, e n t o , q u e e x i s t e m m a neiras alternativas de i m p l e m e n t a r a c i d a d a n i a social, m e s m o nas e c o n o m i a s a v a n a d a s . A anlise de E s p i n g - A n d e r s e n t a m b m deixa claro que as polticas sociais n o so p o l i t i c a m e n t e n e u tras. Elas e s t r a t i f i c a m as s o c i e d a d e s d e diferentes m o d o s e s e r v e m d e base a c o a l i z e s polticas de g o v e r n o . M a i s i m p o r t a n t e ainda q u e c a d a u m d e s s e s t i p o s t e m seu ' c a l c a n h a r d e A q u i l e s ' na m a n u t e n o do c o n s e n s o c o n s t r u d o e m t o r n o do seu tipo p a r t i c u l a r d e c i d a d a n i a social. O tipo liberal d e p e n d e d e q u e o m e r c a d o p r o d u z a suficiente m o b i l i d a d e social e suficientes oportunidades d e e m p r e g o p a r a que a grand e m a i o r i a da p o p u l a o seja a t e n d i d a p e l a s e g u r i d a d e social m n i m a p r e s t a d a p e l o E s t a d o . Este i n t e r v m p a r a e s t i m u l a r o m e r c a d o , m a s o faz c u s t a de g r a n d e s dficits nas c o n t a s p b l i cas e nas e x t e r n a s . N o h n e n h u m a certeza de q u e c o n t i n u e m s e n d o c r i a d o s b o n s e m p r e g o s e m n m e r o suficiente p a r a satisfazer s a s p i r a e s de m o b i l i d a d e . N o s E s t a d o s U n i d o s , os r e n d i m e n t o s da maioria da p o p u l a o e s t a g n a r a m n o s l t i m o s anos e a i n s e g u r a n a n o e m p r e g o c r e s c e u m u i to. A l m disso, a m o b i l i d a d e social v e m d e p e n -

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d e n d o de q u e as sucessivas ondas de imigrao f o r n e a m m o - d e - o b r a para os postos inferi res de t r a b a l h o , e n q u a n t o p e r m i t e m a um bom n m e r o de i m i g r a n t e s de levas anteriores ascender na h i e r a r q u i a o c u p a c i o n a l . Essa forma de m o b i l i d a d e s o m e n t e trouxe resultados parciais p a r a os a f r o - a m e r i c a n o s , e pode vir a ser totalm e n t e i n t i l n o c a s o d a s n o v a s g e r a e s de m i g r a n t e s h i s p n i c o s (Wilson, 1994). O tipo c o r p o r a t i v i s t a de regime de previd n c i a social d e p e n d e d a existncia de baixos nveis de p a r t i c i p a o e c o n m i c a e de altos nveis de p r o d u t i v i d a d e , pois, nesse caso, a interv e n o do m e r c a d o n o estimula o c r e s c i m e n t o do e m p r e g o . A s s i m , o d e s e m p r e g o provavelm e n t e m u i t o g r a n d e e as transferncias do governo t e n d e m a gerar u m desequilbrio fiscal que i m p e u m a u m e n t o d o s impostos; m a s esse aum e n t o da t a x a o destri o fundamento geral da adeso das categorias profissionais de nvel mais alto ao sistema previdencirio. O modelo sociald e m o c r a t a d e p e n d e d o pleno e m p r e g o e da boa v o n t a d e de t r a b a l h a d o r e s p r e d o m i n a n t e m e n t e m a s c u l i n o s do setor p r i v a d o no sentido de abrir m o de u m a u m e n t o d o s seus salrios reais facilitando c o m isso a concordncia dos e m p r e srios c o m os altos i m p o s t o s que s u s t e n t a m os nveis de e m p r e g o d o setor estatal, no qual pred o m i n a a m o - d e - o b r a feminina.

O caso latino-americano
Utilizar o c o n c e i t o d e r e g i m e previdencirio na A m r i c a Latina traz certas dificuldades. H u m a g r a n d e v a r i a o h i s t r i c a entre os p a s e s da regio q u a n t o c o b e r t u r a da seguridade social e a p r e s t a o d e s e r v i o s de e d u c a o e sade, sendo q u e os p a s e s de d e s e n v o l v i m e n t o p i o n e i r o do C o n e Sul d i s p e m d o s m o d e l o s mais antigos e mais abrangentes (Mesa-Lago, 1991; Filgueira, s/d; Huber, 1995). M e s m o nos pases q u e tm sistemas m a i s a m p l o s n o se e n c o n t r a m nveis de seguridade social comparveis at aos do tipo liberal o r e g i m e de previdncia social no qual o E s t a d o t e m a m e n o r p a r t i c i p a o . A p e s a r dis-

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so, p o s s v e l identificar s e m e l h a n a s g e n r i cas entre a evoluo d o s r e g i m e s previdencirios d a A m r i c a L a t i n a e a d o s p a s e s de c a p i t a l i s m o avanado. A t a d c a d a d e 8 0 , a p r e s t a o de a s s i s t n c i a e p r e v i d n c i a social na A m r i c a L a tina se a p r o x i m a v a m a i s d o tipo corporativista, b a s e a d o n a s diferenas d e status o c u p a c i o n a l , r e s e r v a n d o b o a p a r t e da p r o t e o ao m b i t o p r i v a d o da famlia e da c o m u n i d a d e . O s E s t a d o s se u t i l i z a v a m da e x t e n s o d o s direitos sociais a categorias profissionais-chave como u m meio de c o n s o l i d a r o c o n t r o l e d a elite ( M e s a - L a g o , 1978). C o m o s u c e d e u n a s m o n a r q u i a s autoritrias d a E u r o p a do s c u l o X I X , a n t e c e s s o r a s d o s r e g i m e s corporativistas de previdncia social das d e m o c r a c i a s capitalistas avanadas, o Estado na A m r i c a L a t i n a era s u p e r d e s e n v o l v i d o e m rela o s o c i e d a d e civil e, e m s u a s m o s , a c i d a d a nia social se t r a n s f o r m o u n u m m e c a n i s m o de c o n s o l i d a o d o p o d e r autoritrio ( M a n n , 1987; F l o r a & Alber, 1 9 8 1 ; R o b e r t s , 1996). O r e g i m e p r e v i d e n c i r i o de tipo c o r p o r a t i v i s t a n o c o n s e g u i u se c o n s o l i d a r na A m r i c a L a t i n a . S e u fracasso, a s s i m c o m o o do m o d e l o d e c i d a d a n i a n e l e c o n t i d o , foi a p r e s s a do p e l a fragilidade d a s c o a l i z e s polticas q u e o sustentavam. A i n d e p e n d n c i a e o p o d e r de b a r g a n h a d a s c a t e g o r i a s b e n e f i c i a d a s pela p r o t e o estatal e r a m fracos, e m c o m p a r a o c o m os g r u p o s o c u p a c i o n a i s equivalentes na E u r o pa. A m a i o r i a e r a f o r m a d a p o r funcionrios d o E s t a d o ou e m p r e g a d o s d e e m p r e s a s estatais cuja p o s i o foi se e n f r a q u e c e n d o m e d i d a q u e , e m toda a A m r i c a L a t i n a , as funes do E s t a d o foram s e n d o reduzidas pelas privatizaes e pela d e s c e n t r a l i z a o . A s polticas vigentes e m v r i os p a s e s da r e g i o , d e s t i n a d a s a d e s r e g u l a m e n tar o s m e r c a d o s d e t r a b a l h o p a r a incentivar o investimento e x t e r n o e o c r e s c i m e n t o do e m p r e go, e n f r a q u e c e r a m o s s i n d i c a t o s d o setor privado q u e a p o i a v a m o m o d e l o p r e v i d e n c i r i o de tipo corporativista. O s empresrios no t m m a i s interesse e m m a n t e r u m sistema d e p r e v i d n c i a social caro, p o i s a s v a n t a g e n s que este lhes p r o p o r c i o n a v a o c o n t r o l e da fora de t r a b a l h o em u m mercado oligopolista j desaparecer a m . A l m d i s s o , a p e s a r da considervel a m p l i -

A DIMENSO SOCIAL
ao d a cobertura providenciaria, principalmente no c a s o d o s t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s , os setores a m p a r a d o s p e l o s i s t e m a c o n t i n u a m sendo u m a m i n o r i a d e n t r o d e m e r c a d o s d e trabalho d o m i n a d o s p e l o t r a b a l h o informal, e m g r a n d e n m e ro de p a s e s . O modelo corporativista tambm dependia d a a q u i e s c n c i a d e u m a m a s s a da p o p u l a o que r e c e b i a p o u c o , ou n e n h u m , benefcio. I s s o se tornava p o s s v e l p o r q u e , n u m a fase de intensa mobilidade social, as pessoas trocavam o c a m p o p e l a c i d a d e e a se e s t a b e l e c i a m por c o n t a prpria, o u na atividade informal. L a o s de p a rentesco e de c o m u n i d a d e ajudavam os m i g r a n t e s a e n c o n t r a r trabalho e m o r a d i a , a cuidar d o s m a i s n e c e s s i t a d o s e at a providenciar boa p a r t e da infra-estrutura d e d e s e n v o l v i m e n to. E r a essa a r e a l i d a d e q u e p e r m i t i a aos Estad o s , e m toda a r e g i o , e m b o r a e m graus diferentes, relegar s famlias e s c o m u n i d a d e s o e n c a r g o de prover c o n d i e s d e bem-estar, n o obstante os p r o b l e m a s e c o n m i c o s e sociais traz i d o s p e l a u r b a n i z a o e p e l a industrializao. Entre 1940 e 1980, a m o b i l i d a d e social a s c e n dente p r o v a v e l m e n t e foi intensa e m toda a A m rica L a t i n a , n u m m o m e n t o e m q u e , t a n t o na m e s m a g e r a o q u a n t o entre g e r a e s , se verificava u m a m u d a n a do t r a b a l h o no c a m p o p e l o e m p r e g o m a n u a l e n o - m a n u a l na cidade ( R o b e r t s , 1995, Tabela 6.1). N a s reas u r b a n a s , o rpido aumento da proporo de empregos n o - m a n u a i s c r i o u novas o p o r t u n i d a d e s d e m o b i l i d a d e entre as g e r a e s , e os filhos de m i g r a n t e s p u d e r a m ter a c e s s o e d u c a o u r b a na e conseguiram encontrar empregos em escritrios, lojas ou n o s s e r v i o s sociais. O p e r o d o de m o b i l i d a d e a s c e n d e n t e i n d u z i d o p e l a s m u d a n a s na estrutura o c u p a c i o n a l provavelmente j p a s s o u , pois a g o r a se t e m notado u m a d e s a c e l e r a o na a b e r t u r a de novos e m p r e g o s n a e c o n o m i a formal, e ao m e s m o t e m p o u m a u m e n t o do d e s e m p r e g o a b e r t o . O m o m e n t o atual c o r r e s p o n d e , p o r t a n t o , transio de u m r e g i m e q u e n o m a i s v i v e l para u m novo m o d e l o q u e , p o r e n q u a n t o , a i n d a est i n d e f i n i d o . R e s t r i e s e x t e r n a s e internas n o s o r a m e n t o s estatais t m c o l o c a d o os gover-

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n o s e m toda a A m r i c a Latina e m g r a n d e dificuldade p a r a ampliar a cobertura previdenciria, a fim de a t e n d e r s n e c e s s i d a d e s da c o m p e t i o e c o n m i c a no m e r c a d o m u n d i a l . O m o d e l o que v e m e m e r g i n d o , por conseguinte, p r x i m o ao do r e g i m e liberal, no qual o Estado deixa de d e s e m p e n h a r u m papel principal na prestao de assistncia e proteo social. C o m medidas descentralizadoras, a proviso de servios sociais se d por intermdio da c o o p e r a o e da particip a o financeira das c o m u n i d a d e s locais, c o m o auxlio das instituies sem fins lucrativos e pela introduo de m e c a n i s m o s de m e r c a d o c o m o o a u x l i o - e d u c a o educational vouchers (Cepal, 1995). Essas medidas do nfase aos p r o g r a m a s destinados a assistir aos m a i s necessitados e n o oferecem cobertura universal.

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reitos e o b r i g a e s (ver Beiner, 1995; IgnatietT, 1995; Pocock, 1995). A p r o p r i e d a d e privada p r o t e g i d a p e l a lei, e e s s e fato , e m ltima instncia, a garantia d o s indivduos c o n t r a a autor i d a d e arbitrria d o E s t a d o . O lar das p e s s o a s p o d e se tornar, q u a n d o n e c e s s r i o , sua torre. A c i d a d a n i a social, ao contrrio, d e p e n d e m u i t o m a i s da p a r t i c i p a o da c o m u n i d a d e . O exerccio formal o u informal d o s direitos de cid a d a n i a social d e p e n d e da p a r t i c i p a o ativa de o u t r o s , p a r a os q u a i s esses direitos constituem o b r i g a e s . O s d i r e i t o s sociais s o , e m larga m e d i d a , direitos d e r e c e b e r ajuda dos outros, e as r e s p o n s a b i l i d a d e s sociais se referem a dar ajuda aos o u t r o s . S a d e e e d u c a o , por exemp l o , so ao m e s m o t e m p o direitos sociais indiv i d u a i s e direitos que b e n e f i c i a m a c o m u n i d a d e c o m o u m t o d o . A l m disso, a c i d a d a n i a social d e p e n d e tanto da qualidade interpessoal dos servios p r e s t a d o s e r e c e b i d o s q u a n t o dos direitos e das r e s p o n s a b i l i d a d e s formais. A c i d a d a n i a social d e p e n d e , ento, da disp o n i b i l i d a d e de r e l a e s sociais e de u m certo s e n t i m e n t o de i d e n t i d a d e e o b r i g a o c o m u n s . N o possvel agir s o z i n h o p a r a obter servios que so b a s i c a m e n t e coletivos, tais c o m o condies adequadas de habitao, atendimento m d i c o ou auxlio e m situaes de grande urg n c i a . E s s e s s e r v i o s so p r e s t a d o s pelo Estad o , o u ento p o d e m ser obtidos p e l a associao c o m outras p e s s o a s q u e t e n h a m as m e s m a s necessidades. M e s m o q u a n d o o Estado que presta o a t e n d i m e n t o , o indivduo t e m m e l h o r e s cond i e s de m a n t e r u m a certa a u t o n o m i a perante a g e s t o q u e p r o c e d e d e cima para b a i x o se coo p e r a r c o m o u t r o s na o r g a n i z a o de u m lobby p e r a n t e o r g o administrativo. Por essa razo, as o r g a n i z a e s c o m u n i t r i a s e as redes de assistncia social e s t o no cerne da democracia deliberativa. claro q u e , na ausncia d e s s a s relaes sociais de a p o i o , a c i d a d a n i a social p o d e se tornar u m m e i o d e c o n t r o l e por p a r t e do Estado. a q u e a t e n s o entre a esfera privada e c o m u n a l e a esfera p b l i c a se t o r n a m a i s evidente. A orig e m da d i s t i n o e n t r e pblico e privado na cid a d a n i a m o d e r n a foi o ataque do m e r c a d o s

\ Meios alternativos de prover condies de bem-estar

E m b o r a o s c o n t o r n o s de u m n o v o r e g i m e de b e m - e s t a r social j estejam visveis n a A m r i c a Latina, p r e c i s o analisar m a i s p r o f u n d a m e n t e a m a n e i r a de c o l o c - l o e m prtica. H m u i t a c o n t r o v r s i a e u m a g r a n d e i n c e r t e z a q u a n t o ao e q u i l b r i o desejvel entre a p a r t i c i p a o do E s t a d o e a c o n t r i b u i o do m e r c a d o e das associa e s v o l u n t r i a s , ou da famlia e da c o m u n i d a de. Para e n t e n d e r essas q u e s t e s p r e c i s o partir da p e r s p e c t i v a da c i d a d a n i a , a f i m de p e n s a r a r e s p e i t o dos d i l e m a s inerentes p r o v i s o de c o n d i e s de b e m - e s t a r social. Sugiro que esses dilemas sejam analisados em duas dimenses: de u m lado, considerando se a previdncia social definida c o m o responsabilidade da c o m u n i d a d e ou fundamentalmente privada; de outro, se ela toma c o m o base o indivduo ou o g r u p o . D i r e i t o s sociais e r e s p o n s a b i l i d a d e s so p o r sua p r p r i a natureza inerentes s relaes sociais e t m u m carter coletivo, q u e diferente d e direitos e r e s p o n s a b i l i d a d e s individuais a s s o c i a d o s cidadania civil ou poltica. A m o d e r n a c o n c e p o (liberal) da c i d a d a n i a civil ou poltica se baseia no exerccio individual de di-

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formas t r a d i c i o n a i s de p r o v i s o de b e m - e s t a r social. C o m o o b s e r v a r a m Fraser & G o r d o n ( 1 9 9 4 ) , as d e m a n d a s d a u n i d a d e familiar p o r recursos b a s e a d o s n o p a r e n t e s c o e n a c o m u n i d a d e p e r d e r a m fora d i a n t e da individualizao dos direitos d e p r o p r i e d a d e e da l i b e r a o da fora de t r a b a l h o de s u a s obrigaes c o m u n a i s . O p a r e n t e s c o se t o r n o u , e m essncia, u m a esfera d o m s t i c a ou privada da sociedade. N e s s a s circunstncias, a famlia se coloca em oposio a o E s t a d o e o privado se o p e ao pblico, c o m o esferas concorrentes na prestao de servios sociais. O Estado providencia esses servios c o m o parte d o s direitos dos cidados, mas eles p o d e m ser privatizados e m m o m e n t o s de crise fiscal, p o r q u e a famlia e a c o m u n i d a d e assumiro as tarefas sociais. O limite entre u m a definio p b l i c a ou privada de moral flutuante, d e p e n d e da ideologia dominante e p o d e ser modificado pela ao poltica. Q u a n d o o b e m estar visto c o m o u m a questo basicamente privada, a ser resolvida no mbito da famlia e da c o m u n i d a d e imediata, e n o como u m assunto pertinente atividade e organizao poltica, se impe u m a barreira p e r m a n e n t e extenso da cidadania social (Turner, 1990, p . 209). A c o m b i n a o das d i m e n s e s p b l i c o / p r i vado e coletivo/individual d origem a q u a t r o m o d a l i d a d e s a l t e r n a t i v a s de prover b e m - e s t a r social (ver Q u a d r o n e s t a p g i n a ) . Esses resulta-

A DIMENSO SOCIAL
dos setoriais e s u a s respectivas polticas determ i n a m o d e s e n v o l v i m e n t o da cidadania social, pois as p e s s o a s r e c o r r e m a m e c a n i s m o s distintos de g e r a o d o s s e r v i o s que desejam p a r a si m e s m a s e p a r a s u a s famlias. C o m o t e m p o e a variao das c o n d i e s p r o p c i a s , essa atividade p o d e alterar a c o n c e p o p r e d o m i n a n t e de cidadania. N o p r i m e i r o tipo as p e s s o a s enfrentam dificuldades q u e r e q u e r e m u m a soluo c o m u n i tria, e esta p r o c u r a d a p o r m e i o da c o o p e r a o com outros e m organizaes voluntrias d e d i c a d a s a m e l h o r a r a q u a l i d a d e da h a b i t a o , da e d u c a o e d a s d e m a i s c o m o d i d a d e s urbanas. Isso c o r r e s p o n d e a u m a c o n c e p o participativa da c i d a d a n i a , na qual o bem-estar social, e m b o r a d e f i n i d o c o m o r e s p o n s a b i l i d a d e pblica, c o n t r o l a d o d i r e t a m e n t e , isto , no nvel local, p o r seus b e n e f i c i r i o s . N o s e g u n d o tipo o fundamento da a o t a m b m a c o o p e r a o baseada na unidade familiar, m a s as estratgias so privatizadas, d e s t i n a d a s a obter c o n d i e s de b e m - e s t a r p o r i n t e r m d i o da assistncia m t u a na esfera da u n i d a d e familiar. N e s s a situao, as p e s s o a s p a r t i c i p a m p o l i t i c a m e n t e a fim d e salvaguardar seus direitos civis e seus interesses e c o n m i c o s , m a s q u a n d o o b e m - e s t a r dos m e m b r o s da u n i d a d e familiar visto c o m o r e s ponsabilidade particular da famlia, o sentido de cidadania social se estreita.

QUADRO T I O S DE CIDADANIA SOCIAL

Definio de responsabilidade

Forma de participao
Coletiva Individual

Pblico

Associaes voluntrias e movimentos sociais que demandam servios sociais, habitao, direitos e educao Unidade familiar e comunidade no manejo de estratgias

O Estado e o clientelismo das burocracias previdencirias

Privado

O mercado e a cidadania social contratada

DA CIDADANIA
O terceiro e o q u a r t o tipos se caracterizam por b a i x a p a r t i c i p a o da famlia ou da c o m u nidade, correspondendo a formas no-participativas d e c i d a d a n i a . O terceiro tipo a q u e l e e m que o s indivduos r e c o r r e m ao E s t a d o ou a r g o s estatais d e g r a n d e poder, e esto e m perm a n e n t e contato c o m eles, m a s carecem de apoio social e se s e n t e m i m p o t e n t e s p a r a c o n t r o l a r os t e r m o s d e s s a r e l a o . O c o n c e i t o de c i d a d a n i a t e m u m c o n t e d o p a t e r n a l i s t a , p e l o q u a i s os direitos individuais p r o t e o social so r e c o n h e c i d o s , m a s estes so d e f i n i d o s de c i m a . O quarto tipo n o qual os indivduos adquirem servios no m e r c a d o c o r r e s p o n d e , e m sua m a n i festao extrema, a u m a negao da cidadania social c o m o responsabilidade coletiva.

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Essa c o n c e p o d o papel do Estado depende, porm, da existncia de uma estrutura institucional que p o u c a s s o c i e d a d e s p o s s u e m : u m a b u r o c r a c i a estatal eficiente e desinteressada, u m a s o c i e d a d e civil forte e o respeito gener a l i z a d o lei. A l m d i s s o , a escassez de pessoal treinado e a d i s s e m i n a o do clientelismo torn a r a m a histria r e c e n t e da i n t e r v e n o estatal nas q u e s t e s s o c i a i s n a A m r i c a Latina to predatria q u a n t o lenta, p a r a citar u m a expresso de Evans ( 1 9 8 9 ) . N o de estranhar, p o r t a n t o , que o papel do Estado na garantia da cidadania social venha s e n d o a t u a l m e n t e to q u e s t i o n a d o . N a A m r i c a Latina, a s s i m c o m o n o s Estados U n i d o s e na E u r o p a , o E s t a d o f r e q e n t e m e n t e visto c o m o u m a fonte i n e f i c i e n t e , d e m a s i a d o burocrtica e i n e r e n t e m e n t e autoritria de c o n d i e s de b e m estar social. H a b e r m a s (1995) v nesse c e n t r a l i s m o u m a caracterstica intrnseca da cid a d a n i a social, a f i r m a n d o que os direitos sociais, c o m o os direitos civis de p r o p r i e d a d e privada, contribuem de m o d o necessariamente a m b g u o para a d e m o c r a c i a . C o n s t i t u e m a base da liberdade i n d i v i d u a l e da i n d e p e n d n c i a social, que favorecem o exerccio efetivo dos direitos polticos. M a s t a m b m geram u m a burocracia previdenciria e u m clientelismo que lim i t a m a i n d e p e n d n c i a poltica, enquanto os direitos de p r o p r i e d a d e p r i v a t i z a m os interesses polticos. E n t r e t a n t o , as o u t r a s trs formas de prop o r c i o n a r b e m - e s t a r t a m b m exigem condies institucionais q u e p o d e m no ser encontradas na A m r i c a Latina, e cuja eficcia pode variar de u m pas para o u t r o . Isso talvez seja m a i s evid e n t e no c a s o d o m e r c a d o , apesar de sua crescente importncia na m a n u t e n o dos fundos de p e n s o e na p r e s t a o d e servios privados de sade e educao. Os limites d o mercado na proviso desses s e r v i o s d e c o r r e m b a s i c a m e n t e da p o b r e z a e da d e s i g u a l d a d e de renda. Se apenas u m a p e q u e n a p a r c e l a da p o p u l a o t e m condi e s de adquirir s e r v i o s sociais no m e r c a d o , ento estes p o d e m se t o r n a r fatores adicionais de d e s i g u a l d a d e , p o r criar u m a p e q u e n a c a m a da privilegiada que m o n o p o l i z a os m e l h o r e s re-

Os limites da cidadania social na Amrica Latina

E m b o r a r e c o n h e c e s s e a existncia de alternativas a u m welfare state centralizado, Marshall tinha p o u c a s dvidas quanto ao fato de que o Est a d o d e v e r i a ser o p r i n c i p a l r e s p o n s v e l pela i m p l e m e n t a o de p a d r e s de cidadania social. Seu p e n s a m e n t o p o d e ser sintetizado nos seguintes t e r m o s : c o m o o funcionamento do m e r c a d o , no mbito nacional e internacional, gera desigualdades e c o n m i c a s e sociais, s o m e n t e u m a instituio nacional e representativa o E s t a d o dem o c r t i c o p o d e agir em defesa do interesse geral. A m o b i l i d a d e do trabalho e do capital dificulta solues p u r a m e n t e locais. Poderia ainda ser acrescentado que o Estado nacional t e m limites e m sua c a p a c i d a d e d e agir e m defesa do interesse geral, e m virtude da internacionalizao dos m e r c a d o s e da e m e r g n c i a de blocos comerciais e m e r c a d o s c o m u n s . A l m disso, a m o d e r n a cidadania social se funda n u m a infra-estrutura complexa e i n t e r d e p e n d e n t e de servios de sade, i e d u c a o e previdncia social. Essa infra-estrutura requer u m a gesto c o m p e t e n t e e u m a coord e n a o d e recursos que muito provavelmente as a s s o c i a e s v o l u n t r i a s ou os m e c a n i s m o s de m e r c a d o n o p o d e m garantir.

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cursos de e d u c a o e assistncia m d i c a . O fraco d e s e n v o l v i m e n t o d o s m e r c a d o s f i n a n c e i r o s significa q u e a i n t e r v e n o e a s u p e r v i s o d o governo sero necessariamente maiores nas reas e m q u e a p r e s e n a d o m e r c a d o v e m se tornando mais usual, como no caso de aposentadorias e p e n s e s . A m a i s grave l i m i t a o ao do m e r c a d o na p r o v i s o d e s e r v i o s sociais est na s i t u a o do e m p r e g o na A m r i c a Latina. M a i s q u e n o s pases de capitalismo avanado, a previdncia social p r e s t a d a p e l o E s t a d o n a A m r i c a L a t i n a se v i n c u l a a o e m p r e g o , e n o a u m direito u n i versal da c i d a d a n i a . O s benefcios da p r e v i d n cia social t m sido e m g r a n d e p a r t e c u s t e a d o s p e l a s c o n t r i b u i e s d a s e m p r e s a s e d o s trabal h a d o r e s , e n o p e l o i m p o s t o de r e n d a . U m a c o n s e q n c i a d i s s o a prtica, tanto das e m presas q u a n t o dos trabalhadores, de fugir ao nus das contribuies previdencirias, recorrendo ao t r a b a l h o ' s e m carteira a s s i n a d a ' . E s s e tipo de e m p r e g o m a i s c o m u m n a s atividades p o r c o n ta p r p r i a e n a s p e q u e n a s e m p r e s a s , cujas d e s p e s a s o p e r a c i o n a i s so o n e r a d a s p e l o s e n c a r g o s sociais e q u e c o r r e m m e n o s risco de ser a p a n h a d a s . M a s as p e s q u i s a s r e v e l a m q u e at as g r a n d e s e m p r e s a s e m p r e g a m ilegalmente u m a parcela de trabalhadores informais, noregistrados ( R o b e r t s , 1989a). O desenvolvimento e c o n m i c o d e s i g u a l , tanto na c i d a d e q u a n t o no c a m p o , a u m e n t o u o c o n t i n g e n t e de trabalhadores s e m c a r t e i r a , q u e c o r r e s p o n d e a u m a p r o p o r o c o n s i d e r v e l do e m p r e g o informal. A r e e s t r u t u r a o e c o n m i c a das d u a s ltimas d c a d a s tem a c e n t u a d o essa tendncia, cont r i b u i n d o p a r a a u m e n t a r a p a r c e l a da atividade e c o n m i c a r e a l i z a d a fora dos p a d r e s d o e m p r e g o e s t v e l e da j o r n a d a integral ( M a r s h a l l , 1987; S t a n d i n g , 1988; R o b e r t s , 1989b). A p o pulao e c o n o m i c a m e n t e ativa inclui u m n m e r o cada v e z m a i o r de t r a b a l h a d o r e s e m t e m p o p a r cial e de m o - d e - o b r a informal que n o p r o t e gida pela legislao do trabalho, alm de d e s e m p r e g a d o s . A i m p o r t n c i a crescente das f o r m a s de t r a b a l h o p r e c r i o se baseia na m u d a n a tecnolgica e no carter interdependente da e c o n o m i a m u n d i a l , fatores q u e incentivam as e m -

A DIMENSO SOCIAL
presas a flexibilizar a utilizao da mo-de-obra, c o m a e x p l o r a o d o t r a b a l h o p o r c o n t a prpria e de p e q u e n a s e m p r e s a s , a l m d o e m p r e g o informal n o - p r o t e g i d o p e l a legislao, tanto n o s pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento. A crise que os pobres da Amrica Latina vm enfrentando conseqncia do declnio das oportunidades de emprego formal em empresas mdias e grandes, inclusive n o setor estatal, n u m contexto e m que o emprego formalizado sempre foi o principal meio de acesso aos benefcios sociais proporcionados pelo Estado. A s taxas de desemprego urbano cresceram rapidamente na Amrica Latina durante a crise dos anos 80, chegando mdia de 8,9 por cento e m 1985, mas caram para 6,6 por cento por volta de 1987, e foram particularmente graves entre os mais educados e mais jovens (ILO, 1989, p. 28). N a ausncia de instrumentos pblicos de proteo social, como o auxlio-desemprego e a ajuda s famlias que vivem abaixo da linha de pobreza, as pessoas tero de continuar recorrendo s m a i s diversas fontes informais de renda para sobreviver. A s c o n s e q n c i a s da liberalizao do merc a d o t a m b m se f i z e r a m sentir sobre a distrib u i o da renda entre as famlias. O s ' a n o s dour a d o s ' das t a x a s d e c r e s c i m e n t o aceleradas as d c a d a s de 5 0 , 60 e 70 foram substitudos, n o s p a s e s d e s e n v o l v i d o s e n o s pases e m desenvolvimento, p o r u m p e r o d o d e crescimento m a i s lento. E m b o r a a taxa d e c r e s c i m e n t o existente tenha p e r m i t i d o at r e c e n t e m e n t e u m a u m e n t o da r e n d a p e r capita, o r i t m o desse cresc i m e n t o tem sido lento, se c o m p a r a d o c o m o das d c a d a s anteriores; a l m disso, a renda tem sido distribuda d e m o d o desigual. Pesquisas r e a l i z a d a s n o M x i c o indicam u m a tendncia d e d i m i n u i o da c o n c e n t r a o de r e n d a entre 1977 e 1984, m a s logo em seguida h o u v e u m n o v o a u m e n t o ( C o r t e s & Rubalcava, 1991). A ligeira q u e d a da desigualdade da r e n d a familiar n o M x i c o no perodo m e n c i o n a d o p o d e ser e x p l i c a d a p e l o a u m e n t o do n m e r o de p e s s o a s p r o v e n i e n t e s de famlias p o b r e s que i n g r e s s o u n o m e r c a d o de trabalho. H limites, p o r m , para o n m e r o de trabalha-

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dores que as famlias p o d e m c o l o c a r no m e r c a d o , p r i n c i p a l m e n t e e m pases n o s q u a i s h o u v e a n t e r i o r m e n t e u m a q u e d a da fertilidade e do tam a n h o das famlias. M e s m o no M x i c o , o tam a n h o das famlias caiu rapidamente entre 1980 e 1990, c o n t r i b u i n d o p a r a reduzir o c o n t i n g e n t e de m o - d e - o b r a l i b e r a d o pelas u n i d a d e s familiares. P e s q u i s a s sobre a fora de trabalho u r b a n a n o M x i c o m o s t r a m que as d e s i g u a l d a d e s de r e n d a a u m e n t a r a m s e n s i v e l m e n t e entre 1987 e 1994 nas p r i n c i p a i s cidades do pas, a p e s a r d e terem sido anos de crescimento e c o n m i c o ( O l i veira, R o b e r t s & Tardanico, 1996). A s p e s q u i sas t a m b m r e v e l a m q u e , d u r a n t e a c r i s e d e 1995, as famlias n o c o n s e g u i r a m c o m p e n s a r a r e d u o da r e n d a real c o m o a u m e n t o da p a r t i cipao de seus m e m b r o s na fora de t r a b a l h o , e m p a r t e p o r q u e a q u e d a da fertilidade c o n t r i buiu para o d e c l n i o do t a m a n h o das famlias. A s s i m , entre 1993 e 1995, a p o b r e z a d a s f a m lias cresceu, r e g i s t r a n d o - s e u m a q u e d a de a p r o x i m a d a m e n t e 20 por cento na renda familiar real. O c r e s c i m e n t o da d e s i g u a l d a d e d e r e n d a n a s c i d a d e s m e x i c a n a s t e m sido a c o m p a n h a d o p e l a e x p a n s o do e m p r e g o informal. N a s trs p r i n c i pais reas m e t r o p o l i t a n a s do p a s , 57 p o r c e n t o da p o p u l a o e c o n o m i c a m e n t e ativa estava c o berta pela p r e v i d n c i a social e m 1987, e n q u a n to a p e n a s 4 1 p o r c e n t o dessa p o p u l a o tinha a m e s m a c o b e r t u r a e m 1995. E n t r e os t r a b a l h a d o r e s a s s a l a r i a d o s , a p o r c e n t a g e m de c o b e r t u r a caiu de 74 p o r c e n t o p a r a 58 p o r cento. E m m u i t o s p a s e s da A m r i c a Latina, u m a m i n o r i a significativa ou a m a i o r i a d a p o p u l a o est fora das instituies do m e r c a d o formal; assim, tais instituies n o p o d e m c o n s tituir m e c a n i s m o s e f i c a z e s de garantia de u m p a d r o b s i c o de bem-estar. A l m disso, n o possvel prever se esse n u m e r o s o contingente de t r a b a l h a d o r e s q u e est fora da e c o n o m i a formal apoiar ou n o u m r e g i m e de previdncia social, e isso dificulta a f o r m a o de c o a l i z e s e s t veis de base o c u p a c i o n a l que a s s e g u r e m a permanncia de determinado regime. Famlia, c o m u n i d a d e e associaes v o l u n trias so, p r i m e i r a vista, i n s t r u m e n t o s p r o m i s s o r e s de d e s e n v o l v i m e n t o de u m m o d e l o de

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cidadania social m e n o s centrado no E s t a d o , e s p e c i a l m e n t e se l e v a r m o s e m conta as tradies comunitrias de m u i t a s regies rurais da A m rica Latina, b e m c o m o a forte influncia da r e ligio sobre as f a m l i a s e as c o m u n i d a d e s . D e fato, as relaes familiares e comunitrias c o n s tituram bases f u n d a m e n t a i s de apoio p a r a a urb a n i z a o d u r a n t e a fase de rpido c r e s c i m e n t o da regio. M a s e s s a s fontes informais de b e m estar social tm i m p o r t a n t e s limitaes, que prec i s a m ser i d e n t i f i c a d a s e p e s q u i s a d a s . O i s o l a m e n t o social da famlia i m p e restries significativas sua capacidade de suprir condies de b e m - e s t a r . E m p r i m e i r o lugar, p r e c i s o q u e ela f u n c i o n e c o m o u m a u n i d a d e coesa. A ideologia religiosa p e r m i t e fortalecer esse aspecto, p o r a c e n t u a r o p a p e l da famlia c o m o u n i d a d e p r i n c i p a l de p r o t e o e assistncia. M e s m o n e s s e c a s o , p o r m , a c o e s o t a m b m d e p e n d e de a famlia ser u m a u n i d a d e e c o n m i c a , c o m o nas famlias c a m p o n e s a s ou nas e m p r e s a s familiares, ou de o chefe de famlia ganhar u m salrio q u e p e r m i t a que sua esposa se dedique a c u i d a r d o s filhos e administrar a casa. E s p i n g - A n d e r s e n considera essa c o m b i n a o de ideologia religiosa e salrio familiar c o m o u m a das caractersticas do m o d e l o a l e m o de capitalismo p r o v i d e n c i a l , que delega u n i d a d e familiar m u i t a s das funes sociais. E m segundo lugar, p o s s v e l q u e as famlias se b a s e i e m tanto n o conflito de interesses entre p a i s e filhos, marido e m u l h e r quanto no c o n s e n s o . M a s as p o s s i b i l i d a d e s de conflito se a v o l u m a m q u a n d o os m o d o s tradicionais de dividir r e s p o n sabilidades e as i d e o l o g i a s patriarcais so p o s tos e m questo p e l o f u n c i o n a m e n t o do m e r c a do, ou por m o d e l o s m a i s independentes d e identidade de g n e r o . U n i d a d e s familiares m e n o r e s , a tendncia de os filhos viverem p o r conta p r pria mais cedo, e s p o s a s que trabalham fora, tudo isso fez da f a m l i a u m a u n i d a d e m e n o s consensual, q u a l faltam os r e c u r s o s h u m a n o s n e c e s s r i o s p r o v i s o do b e m - e s t a r de seus membros. H muito t e m p o as p e s q u i s a s t m c h a m a do a ateno p a r a o e m p r e g o d e estratgias e c o n m i c a s e polticas p o r p a r t e das famlias p o -

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bres d o s c e n t r o s u r b a n o s na A m r i c a L a t i n a ( S c h m i n k , 1984; N e l s o n , 1979; G o n z a l e z de la R o c h a , 1986). E s s a s estratgias familiares so c o m u m e n t e u s a d a s p e l a s famlias p o b r e s p a r a defender s e u s interesses e c o n m i c o s , o u p a r a garantir m o r a d i a e d e m a i s c o m o d i d a d e s d o m e i o u r b a n o . E m b o r a r a r a m e n t e as estratgias e c o n m i c a s c o n t r i b u a m p a r a a organizao coletiva, c o m o s i n d i c a t o s ou cooperativas de p r o d u tores, as estratgias v o l t a d a s para o acesso a servios sociais se t o r n a r a m u m a base p a r a a c o n s truo d e i m p o r t a n t e s m o v i m e n t o s sociais, e m bora m u i t a s v e z e s transitrios e desorganizados. Hoje n o to provvel que a m o b i l i d a d e social seja vista p e l a s famlias c o m o u m a p o s s i bilidade r e a l . A o c o n t r r i o , tm-se a c e n t u a d o as estratgias de sobrevivncia, o que no d e i x a de ser u m a g r a n d e diferena e m relao ao p e r o do q u e se e s t e n d e u at m e a d o s d o s a n o s 7 0 , quando mudanas estruturais nas economias u r b a n a s d a A m r i c a L a t i n a permitiram u m a significativa m o b i l i d a d e o c u p a c i o n a l . E s s a s estratgias d e sobrevivncia freqentemente incluem, at entre os m a i s p o b r e s , u m a tentativa d e m a n ter os nveis d e c o n s u m o anteriores. E m b o r a a reestruturao e c o n m i c a torne mais difcil p a r a as famlias p o b r e s garantir alimento e assistncia a d e q u a d o s a seus m e m b r o s , ela t a m b m p e em q u e s t o o estilo d e v i d a e o tipo de e c o n o mia d e c o n s u m o q u e se desenvolveu na d c a d a de 70, m e s m o entre o s m a i s p o b r e s . A l m disso, as dificuldades impostas aos pobres foram acrescidas pela r e d u o d o v a l o r real d a ' a s s i s t n c i a pblica, q u e v e m a c o m p a n h a n d o a r e e s t r u t u r a o da e c o n o m i a , q u e r seja no c a s o das transferncias p a g a s p e l o g o v e r n o , quer seja n a q u a l i dade dos s e r v i o s s o c i a i s p r e s t a d o s . Duas tendncias vm sobressaindo no perodo r e c e n t e de l i b e r a l i z a o e c o n m i c a . E n tre os p o b r e s , o r e c u r s o a estratgias e c o n m i cas v o l t a d a s p a r a a sobrevivncia. Essa t e n d n cia exige c o n s e n s o entre os m e m b r o s da u n i d a de familiar, m a s , ao m e s m o t e m p o , torna difcil chegar a esse c o n s e n s o . A s famlias p r e c i s a m ganhar m a i s , p o r m o esforo n e c e s s r i o p a r a isso t e m a u m e n t a d o c o n s i d e r a v e l m e n t e , j q u e as c o n d i e s d e t r a b a l h o se deterioraram. P o -

A DIMENSO SOCIAL
rm, a a u s n c i a de u m a r e g u l a o eficiente, aliada aos baixos nveis de subsistncia, indica que o m e r c a d o de t r a b a l h o t e m c o n d i e s de absorv e r u m n m e r o m a i o r de t r a b a l h a d o r e s , e m b o r a c o m nveis m a i s b a i x o s d e r e m u n e r a o . A fam l i a e m que s u m a p e s s o a ganha salrio que s e m p r e m a i s u m ideal que u m a realidade, entre os p o b r e s t e m - s e t o r n a d o u m a forma cada vez m a i s rara d e sobrevivncia. O a u m e n to do e m p r e g o i n f o r m a l , j assinalado, trouxe duas c o n s e q n c i a s : de u m lado, abriu u m grande n m e r o de o p o r t u n i d a d e s de trabalho que rep r e s e n t a m u m a fonte c o m p l e m e n t a r de renda, m a s insuficiente p a r a sustentar u m a famlia; de outro lado, a u m e n t o u s u b s t a n c i a l m e n t e a participao das m u l h e r e s n o m e r c a d o de trabalho, i n c l u s i v e as c a s a d a s e c o m f i l h o s p e q u e n o s (Garcia & Oliveira, 1994). Esse fato, c o m b i n a d o com o relativo declnio do valor do salrio individual, observado h p o u c o , acarretou u m aumento do n m e r o de famlias nas quais h dois ou mais assalariados. Escapar da p o b r e z a depende da existncia de duas pessoas que t r a b a l h a m e r e c e b e m salrio na m e s m a u n i d a d e familiar. Essa m u d a n a na relao das famlias c o m o m e r c a d o de trabalho, aliada ao grande v o l u m e do desemprego aberto, refora as desvantagens d o isolamento social e econmico. A s famlias p o b r e s n e c e s s i t a m de fontes cada vez m a i s diversificadas de trabalho para seus m e m b r o s . A s famlias chefiadas por mulheres solteiras so principalmente aquelas em que os filhos t m idade suficiente para colaborar na renda familiar. V r i o s estudos c o n c l u e m que, recorrendo a essas estratgias, muitas famlias c o n s e g u e m evitar u m a q u e d a em seus padres de subsistncia (Gonzalez de la Rocha, 1988 e 1991; Benera, 1 9 9 1 ; Selby et al., 1990). C o n t u d o , h u m a u m e n t o da carga de trab a l h o imposta a c e r t o s m e m b r o s da famlia, e s p e c i a l m e n t e s m u l h e r e s que as c h e f i a m que, freqentemente, a l m do t r a b a l h o r e m u n e r a d o t m de se o c u p a r de t o d a s as tarefas d o m s t i c a s . A s m u l h e r e s l i d e r a r a m alguns dos m a i s significativos m o v i m e n t o s de protesto organizados e m B u e n o s Aires d u r a n t e as dcadas de 70 e 80 c o n t r a o a u m e n t o d o s p r e o s , a e s c a s s e z de pro-

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dutos e a favor d o s d i r e i t o s h u m a n o s (Jelin, 1986). Por o u t r o lado, c o m o os m e m b r o s da famlia d i s p e m de m e n o s renda p a r a gastar na a q u i s i o d e b e n s de c o n s u m o , a u m e n t a m os conflitos e m t o r n o da e s c o l h a das p r i o r i d a d e s de g a s t o s . A c r e s c e n t e i m p o r t n c i a das estratgias e c o n m i c a s coletivas se c o n t r a p e , p o r m , a e s s a s t e n d n c i a s p a r a a individualizao. A s instituies q u e d i s t r i b u e m a l i m e n t o s para p e s soas c a r e n t e s ou d e s a b r i g a d a s a ' s o p a dos p o b r e s ' [soup kitchens] so u m e x e m p l o ; o r e s s u r g i m e n t o da c h a m a d a " e c o n o m i a de bairro" outro (Friedmann, 1989; Valdes & Weinstein, 1 9 9 3 ; B l o n d e t , 1991). A i m p o r t n c i a crescente das q u e s t e s e c o n m i c a s na p r e o c u p a o das famlias tem de certa forma r e s t r i n g i d o a relevncia d a s q u e s t e s sociais, p o i s c o m e r se tornou u m a prioridade das famlias p o b r e s e as p e s s o a s tm m e n o s t e m p o para gastar c o m as o r g a n i z a e s d e b a i r r o ou de v i z i n h a n a . G o n z a l e z de la R o c h a et al. ( 1 9 9 0 ) o b s e r v a r a m q u e a c r i s e no M x i c o a c a b o u p r i v a t i z a n d o os a s s u n t o s de interesse das famlias. A l m disso, a u r b a n i z a o entrou n u m a fase de c o n s o l i d a o , h a v e n d o m e n o s p o s s i b i l i d a d e s de o c u p a r t e r r a s por invaso e c o n s t r u i r m o r a dias p o r c o n t a prpria. O aluguel se t o r n o u a forma p r e d o m i n a n t e d e p o s s e d e u m a m o r a d i a entre os p o b r e s , m e s m o n a s reas d e invaso de p o s s e i r o s , o que d i s t a n c i o u a i n d a m a i s o interesse p e l o s p r o b l e m a s da v i z i n h a n a e a c a p a c i dade das famlias p a r a r e s o l v e r seus p r o b l e m a s por iniciativa p r p r i a . O m e r c a d o t a m b m teve o efeito de limitar a capacidade das c o m u n i d a d e s locais de oferecer servios sociais. N o s pases de capitalismo avanado, a o c u p a o c o m u m deu o r i g e m a fortes laos c o m u n i t r i o s dentro das cidades, especialmente n o s lugares e m q u e essa o c u p a o criou estreita interdependncia* c o m o no caso das r e gies m i n e i r a s e dos grandes centros m o n o i n dustriais. Interdependncia at certo ponto s e m e lhante p o d e se fundamentar na o r i g e m tnica, c o m o o c o r r e nos guetos tnicos espalhados p e los Estados U n i d o s . M a s o desenvolvimento econmico introduz u m a diviso e c o n m i c a e social nas c o m u n i d a d e s rurais e urbanas, o que acaba

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enfraquecendo a localidade c o m o base de coeso e fonte de servios sociais. O s estudos de comunidade na A m r i c a Latina t m c h a m a d o a ateno, p o r exemplo, p a r a as desesperadas tentativas individuais das famlias que, para arranj a r u m m e i o de ganhar a vida, t e r m i n a m por enfraquecer o papel da vizinhana c o m o base d uma organizao coletiva (Eckstein, 1990;Tironr, 1987; Caldeira, 1984). Interesses externos, como o crime organizado, os grupos religiosos ou a mdia globalizada, representam hoje estmulos mais poderosos diviso e individualizao que no passado, j o g a n d o parentes e vizinhos uns contra os outros, assim c o m o os jovens contra os membros mais idosos da comunidade. Zaluar, por exemplo, afirma que processos desse tipo destruram a cultura comunitria das favelas do Rio de Janeiro (Zaluar, 1996). Seja c o m o for, o p a d r o atual d e m o b i l i dade e s p a c i a l na A m r i c a L a t i n a i m p e d e que a c o m u n i d a d e local se t o r n e u m a fonte estvel de p r o v i s o de s e r v i o s de b e m - e s t a r . O p r o cesso de r e e s t r u t u r a o e c o n m i c a a t u a l m e n t e em curso tem contribudo para a grande volatilidade dos m e r c a d o s de trabalho urbanos, p r o v o c a n d o m i g r a e s , j que a l g u m a s e m p r e sas r e d u z e m a m o - d e - o b r a p a r a a u m e n t a r sua c o m p e t i t i v i d a d e , e n q u a n t o o u t r a s f e c h a m as p o r t a s d e v i d o c o n c o r r n c i a de p r o d u t o s imp o r t a d o s m a i s b a r a t o s . A l i b e r a l i z a o do com r c i o i n t e r n a c i o n a l p r o d u z efeitos s e m e l h a n tes n a rea rural, p o i s a i m p o r t a o de p r o d u tos alimentcios e n f r a q u e c e u m setor j bastante debilitado. A o c o n t r r i o do q u e o c o r r e u nas m i g r a e s c a m p o / c i d a d e de p e r o d o s anteriores, a m o b i l i d a d e t e n d e a g o r a a ser interurbana, o u seja, a s p e s s o a s se m u d a m p a r a novas reas d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n m i c o , criadas p e l a s m a n u f a t u r a s de e x p o r t a o . Foi o que se p a s s o u c o m as e m p r e s a s ' m a q u i l a d o r a s ' * e s t a b e l e c i d a s na fronteira s e t e n t r i o n a l do M -

" Empresas 'maquiladoras' o nome dado s fbricas de propriedade de capitais americanos estabelecidas ao longo da fronteira do norte do Mxico, que exploram a mo-de-obra local barata [N. doT.].

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xico, que a t r a r a m i m p o r t a n t e fluxo p o p u l a c i o nal p a r a a r e g i o . E m outros l u g a r e s , p o r m , houve e l i m i n a o de e m p r e g o s , em c o n s e q n cia da c o n c o r r n c i a p r o v o c a d a pela a b e r t u r a dos m e r c a d o s . N a cidade do M x i c o , p o r exemplo, foram e l i m i n a d o s m u i t o s p o s t o s de t r a b a lho nas i n d s t r i a s m a n u f a t u r e i r a s t r a d i c i o n a i s de b e n s de c o n s u m o b s i c o , c o m o as d e txteis. A m a i o r p a r t e dos novos e m p r e g o s foi criada na i n d s t r i a a u t o m o b i l s t i c a e na d e p r o d u tos e l e t r n i c o s do n o r t e do p a s . A m i g r a o i n t e r n a c i o n a l se t r a n s f o r m o u n u m a e s t r a t g i a u s u a l , p r i n c i p a l m e n t e no M xico e na A m r i c a C e n t r a l , devido p r o x i m i dade dos E s t a d o s U n i d o s . M a s o u t r o s p a s e s da A m r i c a do Sul t a m b m p a r t i c i p a m d e s s e m o v i m e n t o em direo ao norte; a m i g r a o int e r n a c i o n a l d e n t r o da regio t a m b m b a s t a n te significativa, c o m o , por e x e m p l o , e n t r e a Arg e n t i n a e os p a s e s l i m t r o f e s . O s v n c u l o s i n t e r n a c i o n a i s c r i a d o s pela m i g r a o se t o r n a m s v e z e s fontes m a i s i m p o r t a n t e s de a c e s s o ao b e m - e s t a r social que o E s t a d o n a c i o n a l , ou as relaes c o m u n i t r i a s dentro do pas. A s r e m e s sas de d i n h e i r o se t o r n a r a m um fator i m p o r tante de d e s e n v o l v i m e n t o e b e m - e s t a r das com u n i d a d e s n o M x i c o e na A m r i c a C e n t r a l . H m a i s e l e m e n t o s e n v o l v i d o s n e s s a s r e m e s sas que o fluxo financeiro, pois f r e q e n t e m e n t e os e m i g r a n t e s m a n t m profundas l i g a e s c o m as c o m u n i d a d e s q u e d e i x a r a m p a r a t r s , c r i a n do c o m isso v n c u l o s p o l t i c o s e e c o n m i c o s . Os e m p r e e n d i m e n t o s t r a n s n a c i o n a i s , q u e r sej a m de n a t u r e z a social, e c o n m i c a ou poltica, refazem o m a p a da c i d a d a n i a , s u p e r a n d o l i m i tes n a c i o n a i s e f o r t a l e c e n d o l a o s e x t e r n o s , i n t e r n a c i o n a i s , e m d e t r i m e n t o dos l a o s internos, n a c i o n a i s . F i n a l m e n t e , h a questo da s o c i e d a d e civil e da atividade associativa. Essa tem sido u m a base slida de c o n s t r u o da c i d a d a n i a social em m u i t o s p a s e s e, freqentemente, fonte de nova d e f i n i o de p a d r e s . E x e m p l o disso o grande n m e r o de s u b g r u p o s voltados p a r a necessidades e s p e c f i c a s , que se c o l o c a m fora do mbito do Estado ( B a l b o , 1987). Uma m u l t i p l i c i d a d e de redes informais e de associa-

A DIMENSO SOCIAL
a

es voluntrias v e m surgindo, dedicada a suprir n e c e s s i d a d e s especficas e p r o p o r c i o n a n d o servios sociais, ou constituindo foros para a m a n i f e s t a o de i d i a s , ou c e n t r o s de ajuda mtua. A famlia e seus integrantes, principalm e n t e as m u l h e r e s , so e l e m e n t o s centrais na m a n u t e n o d e s s a s atividades. Mas esse setor d e p e n d e da existncia de u m grande n m e r o de c i d a d o s que t e n h a t e m p o e dinheiro suficientes para d e d i c a r atividade voluntria. A s bases de sustentao da atividade filantrpica e de ajuda m t u a na A m r i c a Latina so precrias, devido fragilidade e c o n m i c a da classe m d i a e das classes trabalhadoras. A religio oferece uma base mais slida para tais iniciativas, c o m o dem o n s t r a m v r i o s estudos urbanos (De la Pea & De la Torre, 1990; Mariz, 1992). A fraqueza das t r a d i e s nacionais de ativ i d a d e a s s o c i a t i v a faz das o r g a n i z a e s v o l u n trias ligadas a instituies e s t r a n g e i r a s u m valioso t e m a de p e s q u i s a . As O N G s que m a n t m ligaes c o m o exterior t m se revelado importantes p r o v e d o r a s de s e r v i o s sociais na A m rica Latina e u m forte e s t m u l o para a organiz a o p o p u l a r e m torno de q u e s t e s de welfare (ver Valdes & W e i n s t e i n , 1993). M a s elas tm u m i m p a c t o a m b g u o s o b r e a c i d a d a n i a social. A e x p r e s s o O N G inclui u m a g r a n d e diversidade de o r g a n i z a e s leigas e r e l i g i o s a s , polticas e n o - p o l t i c a s . D i f e r e n c i a m - s e por seu grau de d e p e n d n c i a de fundos e x t e r n o s e de p e s s o a l a d m i n i s t r a t i v o e s t r a n g e i r o . Sua importncia na A m r i c a L a t i n a t a m b m varivel, s e n d o m a i o r entre os p a s e s mais p o b r e s e de m e n o r p o p u l a o . H inevitveis d i f i c u l d a d e s na c o o r d e n a o de p o l t i c a s sociais entre organ i z a e s to d i v e r s a s . A l m d i s s o , h diferenas entre as O N G s cujos s e r v i o s so c o o r d e n a d o s a partir do exterior e a q u e l a s que trabal h a m de c o m u m a c o r d o c o m a p o p u l a o local, p r o c u r a n d o fortalecer a c a p a c i d a d e de iniciativa das c o m u n i d a d e s . U m a q u e s t o muito relevante c o n s i s t e em saber se as o r g a n i z a e s que m a n t m v n c u l o s e x t e r n o s e no precisam prestar c o n t a s de suas a t i v i d a d e s c o n t r i b u e m de fato para d e s e n v o l v e r u m s e n t i m e n t o nacional de i g u a l d a d e de direitos sociais.

DA CIDADANIA Concluso
H u m a p r e m e n t e n e c e s s i d a d e de que o Estado formule polticas sociais e p r o p o r c i o n e condies de bem-estar s p o p u l a e s , principalmente e m virtude da p e r s i s t n c i a dos elevados ndices de pobreza. As p r e s s e s para que se e n c o n t r e m solues r p i d a s e paliativas p a r a o p r o b l e m a so muito fortes diante da d e p e n d n c i a e c o n m i c a e da c o n s e q e n t e s u b o r d i n a o da poltica social poltica e c o n m i c a . Pode-se dizer que h necessidade de polticas sociais que c o l a b o rem para c o n s t r u i r u m p a d r o b s i c o de cidadania social, o qual n o s ajude a d i m i n u i r a p o b r e z a e garantir que ela n o se p e r p e t u e , c o m o t a m b m contribua p a r a a integrao social, p r o p o r c i o n a n d o servios que r e d u z a m as d e s i g u a l dades de oportunidades de vida, de acesso educao, sade ou p r e v i d n c i a social. O u t r a q u e s to est em encontrar as bases polticas para sua p r o v i s o . F o r m a s de p r o p o r c i o n a r b e m - e s t a r social ou r e g i m e s de b e m - e s t a r social , estveis e g e n e r a l i z a d a s , equivalentes s e n c o n tradas nos p a s e s de c a p i t a l i s m o a v a n a d o , somente sero viveis na A m r i c a Latina no m o mento e m que h o u v e r coalizes relativamente estveis de classe, c a p a z e s de sustent-las. N o ser fcil elaborar e aplicar polticas sociais de longo p r a z o q u e a s s e g u r e m u m a p a r t i c i p a o igualitria nos p a d r e s da s o c i e d a d e . M a s esse desafio vital, pois na ausncia da d i m e n s o social, as c i d a d a n i a s poltica e civil no tero condies de se consolidar. da m x i m a i m p o r t n c i a , por c o n s e g u i n te, analisar as p o l t i c a s sociais em t e r m o s dos seus efeitos na estratificao das p o p u l a e s e na criao ou no e n f r a q u e c i m e n t o das coalizes de classe. Sem que se esteja atento poltica ou analiticamente a essas b a s e s de a p o i o , de n a d a adiantaro os rtulos a s s o c i a d o s s polticas sociais, sejam eles liberais, s o c i a l - d e m o c r a t a s ou social-liberais. U m a s p e c t o desse exerccio analtico consiste em refletir sobre as m u d a n a s econ m i c a s e sociais que hoje do o r i g e m a u m a p o p u l a o m a i s f r a g m e n t a d a e isolada do p o n t o de vista social do que a c o n t e c e u no p a s s a d o , e que alm disso criam indivduos mais e x p o s t o s

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a foras culturais e e c o n m i c a s externas. preciso ter certeza de que o tipo de populao que as polticas sociais p a r e c e m visar realmente existem. Ou seja, p o l t i c a s que p r e s u m e m a existncia de c o m u n i d a d e s coesas p o d e m trazer conseq n c i a s i m p r e v i s t a s , se forem adotadas em localidades cujos m o r a d o r e s no so p e r m a n e n tes e tm diferenas culturais e econmicas apreciveis. Igualmente, precisamos estar seguros de que os atores sobre os quais se baseiam as polticas sociais e m curso Estado, organizaes n o - g o v e r n a m e n t a i s ou famlia so capazes de d e s e m p e n h a r o papel que deles se espera e de u m a forma que contribua para desenvolver u m sentimento geral de cidadania. possvel fazer e s p e c u l a e s sobre o tipo de cidadania social e de regime de bem-estar social mais vivel na A m r i c a Latina. C o m o j m e n c i o n a m o s , improvvel que o emprego gere interesses c o m u n s sustentveis. Assim, as polticas que s e r v e m de b a s e para as coalizes de classe que sustentaro o regime e lhe conferiro legitimidade p r o v a v e l m e n t e no sero b a s e a d a s no emprego, ao contrrio do que o c o r r e nos pases capitalistas a v a n a d o s , m e s m o que aposentadorias e outros benefcios da previdncia social b a s e a d o s na p r o f i s s o tenham alguma importncia. U m a base m a i s geral para a criao de polticas orientadas para a p r o m o o do b e m estar social o a m b i e n t e residencial as condies de m o r a d i a na cidade e no c a m p o e seu papel no f o r n e c i m e n t o de meios educacionais, sanitrios, culturais e sociais que p e r m i t a m s pessoas participar dos padres bsicos de sua s o c i e d a d e . A p e s a r da heterogeneidade das cidades l a t i n o - a m e r i c a n a s , h uma p r e o c u p a o com u m s classes m d i a s e aos pobres quanto a condies de m o r a d i a apropriadas e seguras. O que se a f i r m o u at agora deixa ainda em aberto a q u e s t o d o s setores que devero prover as c o n d i e s de bem-estar. N o existem solues b v i a s , p o r q u e os setores capazes de suplementar o Estado no exerccio dessas funes m e r c a d o , a s s o c i a e s voluntrias, famlia e c o m u n i d a d e local apresentam, c o m o vimos, deficincias inerentes. O m e r c a d o fraco demais. As a s s o c i a e s voluntrias so de-

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masiadamente fragmentadas e dependentes do exterior. A famlia e a c o m u n i d a d e no so unidades suficientemente coesas para oferecer u m acesso a d e q u a d o a condies de bem-estar, a partir de r e c u r s o s prprios. Por isso, o Estado ter de o c u p a r o papel principal na regulamentao das condies de vida e na garantia de u m padro b s i c o de segurana e bem-estar. A poltica social destinada c o m u n i d a d e local facilmente descentralizvel e nisto que o papel do E s t a d o nacional requer modificao. Sua funo provavelmente consistir, agora mais que no p a s s a d o , na definio de regras gerais e oramentos, deixando p a r a os governos m u n i cipais e os conselhos d e m o r a d o r e s as decises quanto s prioridades e sua execuo. Diante dos elevados ndices de mobilidade espacial, cabe tambm assinalar a importncia de os direitos ao b e m - e s t a r baseados n o local de residncia serem transferveis. Esse outro argumento a favor de tornar o Estado nacional responsvel, em ltima anlise, por esses direitos, e m vez de mant-los vinculados p e r m a n e n t e m e n t e famlia e s relaes de c o m u n i d a d e .

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