Anlisis econmica del papel de las asociaciones.

LAVILLE Jean-Louis & NYSSENS Marthe (2001). Anlisis econmica del papel de las asociaciones , in LAVILLE Jean-Louis, NYSSENS Marthe & SAJARDO MORENO Antonia (eds.), Economa social y servicios sociales, Ciriec-Espaa, Valencia, pp. 258-271.
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Tercera Parte. Conclusiones transversales

ANLISIS ECONMICO DEL PAPEL DE LAS ASOCIACIONES

por Jean-Louis Laville y Marthe Nyssens

Cabe pensar que el funcionamiento de las asociaciones no interesa a la ciencia econmica porque una de las hiptesis subyacentes a sta radica en que la empresa, en el sentido genrico del trmino, se organiza bajo la forma capitalista o, dicho de otro modo, que su objetivo es la maximizacin del beneficio de los accionistas. Sin embargo, existe una amplia literatura terica de inspiracin neoclsica dedicada a las organizaciones no lucrativas, la cual estudia la persistencia del sector asociativo en economas profundamente estructuradas por las empresas con nimo de lucro y por el Estado [Nyssens, 20001. Cabe recordar que, en este marco terico, se persigue analizar la eficacia a partir del ptimo de Pareto, como fue explicado en el texto precedente dedicado a las externalidades. La teora de la rentabilidad social es, por lo tanto, un punto de partida para explicar los lmites del mercado y la presencia de mecanismos alternativos de asignacin de recursos. Esta teora se basa en el teorema fundamental segn el cual la asignacin de recursos por medio del mercado es eficiente porque se compone de consumidores y de empresas que maximizan su beneficio. Pero este resultado slo es vlido para un mercado en situacin de competencia perfecta pura, es decir, cuando se dan determinadas condiciones de intercambio entre las que se encuentran la inexistencia de poder entre los agentes econmicos y la informacin perfecta sobre los bienes y servicios intercambiados o incluso la ausencia de externalidades y de bienes pblicos. Basta con que una de estas condiciones no se cumpla para que la asignacin de recursos proporcionada por el mercado no sea eficiente. El mercado se encuentra, por lo tanto, en una situacin de intercambio. Los servicios de ayuda a domicilio, caracterizados por una dimensin colectiva y una componente relaciona1 importante, nos alejan de esa situacin de referencia de la competencia pura y perfecta y, por lo tanto, de una situacin de asignacin ptima de los recursos a travs del mercado. En ese contexto, han aparecido progresivamente diferentes ampliaciones de la teora econmica neoclsica con el fin de superar los lmites del modelo

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de equilibrio competitivo. Otras formas de coordinacin de los agentes estn orientadas hacia una coordinacin descentralizada que opera en el mercado por medio del sistema de precios. Como seala Favereau [1989], si los economistas han ignorado durante mucho tiempo el funcionamiento interno de las organizaciones y su impacto sobre la asignacin de recursos, la tradicin investigadora neoclsica propone desde hace algunos aos anlisis que pretenden esclarecer la razn de ser de las organizaciones. Es el caso de la nueva economa institucional, de la teora de los costes de transaccin, de las teoras del principal y del agente, de la escuela de los derechos de la propiedad, etc. La novedad radica en el hecho de admitir que el mercado no es el nico mecanismo ptimo de asignacin de recursos. Los anlisis econmicos que se interesan por el funcionamiento de las asociaciones y se contentan con explicar sus causas han recurrido mucho, de este modo, a estas teoras organizacionales.

A ciencia cierta, este tipo de anlisis no podra explicar y agotar la complejidad de las asociaciones en el campo de la ayuda a domicilio. El inters de esa aportacin no es menos real: en un contexto ideolgico de "todo mercado", los anlisis de la economa estndar ponen su atencin en sus limitaciones. A partir de toda una variedad de anlisis econmicos, el objeto de este captulo es poner de manifiesto el lugar que ocupan las asociaciones en el campo de la ayuda a domicilio. Todo ello requiere, previamente, recordar algunos retos esenciales para la estructuracin del sector.

1. SERVICIOS A DOMICILIO Y CONFIANZA ENTRE LOS ACTORES

La naturaleza de la informacin en el campo de la ayuda a domicilio es fundamentalmente imperfecta y hace referencia a la construccin de relaciones de confianza para paliar estas carencias. En primer lugar, en numerosos casos, los oferentes poseen ms informacin que los demandantes o que los poderes pblicos financieros sobre las condiciones y las modalidades de la prestacin de servicios a domicilio. La informacin, por lo tanto, puede ser asimtrica pero tambin incompleta. Eso significa, por ejemplo, que, en la medida en que es imposible prever cualquier situacin que pudiera convertirse en una situacin de dependencia, los contratos entre el oferente y el demandante o los poderes pblicos son necesariamente incompletos.

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1 . l . Las circunstancias de la informacin imperfecta

Primer caso de estudio: el carcter imperfecto de la informacin esta vinculado a la naturaleza misma de los servicios a domicilio. Ello se explica por la incertidumbre en cuanto a la calidad demandada de estos servicios y la dificultad para medirla. En el mejor de los casos la evaluacin slo es posible por parte del usuario en el momento en el que el prestatario realiza el servicio. Es tanto ms difcil de efectuar en la medida en que el servicio prestado sea multidimensional, adaptado a la situacin especfica del usuario (ayuda material, ayuda sanitaria, apoyo psicolgico, etc.) y el componente relaciona1 sea esencial. En efecto, es a partir de la experiencia cuando el usuario puede eventualmente juzgar la calidad de una relacin especfica de cada transaccin y, ms an, que es el resultado de una coproduccin entre el demandante y el oferente. Segundo caso de estudio posible: los problemas de asimetra informativa pueden aparecer debido a la relacin entre las partes que participan en este servicio. La demanda de servicios a domicilio se define frecuentemente segn el entorno del usuario (su familia, su mdico, una asistente social, etc.) que no est presente en el momento de las prestaciones y no puede, mas que de forma indirecta, verificar la calidad del servicio prestado. Igualmente, los poderes pblicos subvencionan con frecuencia estos servicios a domicilio, pero delegan la produccin a un tercer organismo y experimentan dificultades para controlarlos.

1.2. Las consecuencias de la informacin imperfecta: los lmites de los mecanismos mercantiles

El prestatario puede aprovecharse de estas diferentes situaciones de informacin imperfecta para comportarse de forma oportunista y perjudicar a los usuarios y a los poderes pblicos que los financian. Se habla de riego de oportunismo precontractualdesde el momento en que una de las partes de la transaccin conoce la calidad ex-ante del servicio mientras que la otra la ignora. En estas condiciones, las cuestiones que se plantean son las siguientes: Cmo puede elegir el usuario un prestatario de calidad? A quien debe el Estado confiar la prestacin del servicio? Es aqu donde surge el problema de la "seleccin adversa". A partir de un nico indicador, el precio, es difcil, incluso imposible, distinguir los buenos de

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los malos prestatarios. Recordemos que, ex-ante, el usuario no conoce el nivel de calidad de la prestacin que se le ofrecer por uno u otro prestatario. Si el precio de mercado del servicio es demasiado bajo, los buenos prestatarios tendern a salirse del mercado al estimar que sus esfuerzos son injustamente remunerados. Si el precio es demasiado alto, los malos prestatarios sern sobre remunerados en detrimento de los usuarios. Al tomar el precio como el nico indicador de la calidad, se corre el riesgo de que los malos prestatarios capturen a los buenos y, ms an, que los usuarios, conscientes del peligro, renuncien a entrar en el mercado. De aqu viene la paradoja de la regulacin mercantil: an cuando existan oferentes y demandantes del servicio susceptibles de reencontrarse, las transacciones no tendrn lugar. Como destaca un estudio belga [Gevers et al., 19951, si el 95% de las personas mayores de ms de 65 aos vive en su domicilio y tambin el 90% de las personas de ms de 75 aos, se constata una dbil utilizacin de los servicios de ayuda a domicilio. En efecto, son pocos los servicios de ayuda a domicilio utilizados por ms del 10% de la poblacin de edad. El precio constituye un obstculo para el 22% de las personas mayores. La confianza relativa que atribuyen los usuarios potenciales a estos servicios, en particular respecto a las relaciones que se establecen en el seno de las unidades familiares juega, de manera ms que probable, un papel importante. El caso del oportunismo post-contractual surge, en el campo de la ayuda a domicilio, porque el prestatario emprende una accin mientras que el usurario y10 el financiador no pueden observar o controlar perfectamente la ejecucin de la accin. Para comprender bien el alcance de esta constatacin, hay que distinguir tres posibilidades relacionadas bien con que los contratos no estn completos, bien con la asimetra informativa y, finalmente, con las facultades adquiridas respecto de los cuasi mercados del servicio de ayuda a domicilio. En primer lugar, pueden darse comportamientos oportunistas desde el momento en que aparecen situaciones que no estaban previstas en el contrato inicial. Para responder a las nuevas necesidades (en el caso, por ejemplo, de una persona mayor cuyo estado de salud se deteriore y que necesite ms cuidados), el prestatario del servicio debe realizar inversiones especficas (estar ms tiempo con la persona, especializarse en una operacin de cuidados compleja, etc.) lo que le lleva, a la vez, a una situacin de monopolio y le dota, al mismo tiempo, un mayor margen de maniobra para no cumplir sistemticamente con todos los compromisos previstos. Como consecuencia, incluso cuando el usuario no est satisfecho con el servicio, ste dudar a la hora de cambiar de oferente teniendo en cuenta el coste especfico de la inversin relacional.

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El segundo caso de estudio hace referencia a situaciones de riesgo moral que se desarrollan porque slo se puede observar el resultado de la accin y no el esfuerzo desarrollado durante la accin. En efecto, cmo juzgar el esfuerzo desarrollado por el trabajador en estos servicios que resultan de una co-produccin entre el usuario sabiendo que determinadas partes - bien el entorno de la persona de edad, el empleo de los trabajadores o los poderes pblicos financieros - no estn presentes en la prestacin del servicio? El riesgo moral se declina en particular en las prcticas de "maquillaje" para servicios que se benefician de subvenciones. Si las subvenciones no tienen suficientemente en cuenta las caractersticas de los usuarios, los prestatarios tendrn inters slo de ocuparse de los usuarios menos "costosos" y dejar de lado a los usuarios ms difciles. Aqu aparece de nuevo el problema del oportunismo. Por otra parte, despus de los servicios surgen importantes diferencias en cuanto al control de la calidad. As, como se destaca en el anlisis del caso ingls, determinados servicios de ayuda a domicilio, especialmente en las cuestiones tcnicas, parecen prestarse bien a un control contractual. Distintos pagos pueden orientarse con bastante facilidad a las prestaciones, limitadas en el tiempo, correspondientes a servicios claramente delimitados proporcionados a clientes individuales. Por el contrario, los servicios en los que la dimensin relaciona1es ms importante son mucho ms difciles de acotar y de delimitar dado que son bastante ms imprevisibles y comprenden ms interacciones sin forma Los componentes oportunistas adquieren mayor probabilidad porque es difcil evaluar los resultados acumulados en este campo. El oportunismo post-contractual se puede explicar, finalmente, por la estructura del entrono y el poder alcanzado en este campo. Las organizaciones se desenvuelven con frecuencia en un universo en el que la demanda excede a la oferta. La debilidad de las subvenciones pblicas ante los servicios a domicilio crea barreras de entrada y explica la importancia del racionamiento de determinados segmentos del mercado de servicios. En la medida en que la competencia no tiene efecto, algunos prestatarios pueden intentar aprovecharse de esta situacin para servir a sus propios intereses. Como el mecanismo es cada vez ms fuerte, los usuarios, debido al pequeo nmero de organizaciones que operan en el mercado, no se sienten seguros para encontrar otro lugar. Como se puede constatar, la explotacin de los usuarios

1. Ver a este respecto la distincin entre los servicios domsticos y los servicios a personas en el ltimo captulo.

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no se debe aqu a las asimetras informativas, ni a que los contratos estn incompletos, sino ms bien a la existencia de un poder de los cuasi-mercado de servicios. Estos riesgos se derivan del carcter fundamentalmente incompleto de la informacin en el campo de la ayuda a domicilio. La confianza de los usuarios y de su entorno en los poderes pblicos constituye un reto determinante para los oferentes. El tipo de organizacin y las formas de regulacin en vigor deben satisfacer las exigencias de confianza entre las diferentes partes. Teniendo en cuenta los retos de financiacin pblica y confianza en la calidad de los servicios a domicilio es posible desarrollar la hiptesis de un doble papel del sector asociativo en el campo de la ayuda a domicilio, en la innovacin social y en la respuesta estructural a determinadas demandas [Gilain, Nyssens, 19991.

La historia de la estructuracin de los servicios a las personas mayores revela que las asociaciones han tenido un papel relevante en la innovacin social. Muy frecuentemente las iniciativas asociativas impregnadas por los valores de caridad o de ayuda mutua han jugado un papel pionero para suplir las carencias de la esfera domstica en los cuidados a las personas mayores. Cabe destacar, por ejemplo, el caso de Blgica o de Francia, donde las primeras iniciativas asociativas de ayuda a domicilio surgirn en los albores de la segunda guerra mundial para responder a las nuevas demandas sociales en un contexto de nuclearizacin de la familia y de debilitamiento de las solidaridades de proximidad. Igualmente puede referenciarse al Reino Unido y el desarrollo de las obras de caridad destinadas a las personas mayores sin recursos, o la organizacin en las "friendly societies", bajo el principio de la ayuda mutua y de los servicios destinados a sus miembros. En esta fase de innovacin, las asociaciones se apoyaron mucho en el compromiso de los voluntarios y se financiaron gracias a las donaciones y a la contribucin de los beneficiarios. Estos recursos voluntarios han soportado la accin innovadora. Su desarrollo vendr explicado por la presencia de beneficios colectivos a los que eran sensibles los promotores de las asociaciones, mientras que la ausencia de toda posibilidad de ganancia financiera alejaba a los prestatarios comerciales.

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En una segunda fase, con el desarrollo del Estado de bienestar, segn las modalidades contrastadas en los diferentes pases y la posterior contribucin en las regulaciones pblicas, estas asociaciones movilizaron su relevo poltico. Estas iniciativas buscaban suscitar la implicacin de los poderes pblicos en la financiacin y en la regulacin con el objeto de promover un desarrollo ms estructurado de los servicios avalados por iniciativas colectivas. La implicacin de los poderes pblicos revelar las limitaciones de las asociaciones dado que, como seala Salamon [1987], no deben ignorarse las limitaciones intrnsecas del sector no lucrativo. Segn l, la filantropa tiene sus limitaciones. La movilizacin continua de los voluntarios y de las donaciones es difcil ("insuficiencia filantrpica"). As, varios textos nacionales plantean las dificultades financieras de las asociaciones desde el momento en que se benefician de un escaso apoyo pblico. En cuanto a la movilizacin del voluntariado, parece ms apropiado para un tipo de servicios que para otros, especialmente en funcin de la importancia de la componente relacional y del grado de profesionalizacin exigido por los marcos reglamentarios. As, en el Reino Unido, los centros de da para las personas mayores movilizan ms fcilmente a los voluntarios que las casas de reposo. En efecto, estos centros de da ofrecen principalmente una acogida de tipo relacional y todava estn muy poco reglamentados en su funcionamiento. En Noruega, las asociaciones que cuentan con numerosos voluntarios son, sobre todo, lugares de encuentro y de socializacin ms que organizaciones productoras de servicios. Igualmente, determinadas asociaciones, especialmente vinculadas a redes de afinidad ideolgica o religiosa, pueden extender su accin hacia los grupos desfavorecidos u ocuparse nicamente de algunas situaciones ("particularismo filantrpico"). Tanto la contribucin inglesa como la espaola subrayan esta limitacin a la accin de algunas asociaciones. Finalmente, el estatuto asociativo puede incitar a una dbil eficacia organizacional teniendo en cuenta la restriccin de la no distribucin de los beneficios ("ineficacia o amateurismo filantrpico"). El citado argumento en relacin al vnculo entre el estatuto jurdico y la menor eficacia de las asociaciones se halla en el centro de la teora econmica. Sin embargo, las informaciones empricas estn lejos de evidenciar tal hecho. Como muestra la contribucin inglesa, si los costes de los servicios a domicilio parecen ms elevados en el sector asociativo que en el sector privado con nimo de lucro, ocurre lo contrario en las casas de reposo. Por otra parte, estas comparaciones han de considerarse con precaucin en la medida en que se plantean problemas de comparacin debido a que los servicios ofrecidos por los diferentes tipos de prestatarios pueden ser muy diferentes.

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Por todas estas razones, se puede comprender lgicamente, como Salamon, la necesaria implicacin de los poderes pblicos en los servicios portadores de retos colectivos. Su intervencin en la financiacin y en la regulacin se justifica para sostener el desarrollo y favorecer el acceso sobre al base de criterios definidos por normas pblicas. La historia de los diferentes pases revela modos de interaccin diferenciados entre las iniciativas asociativas y el apoyo pblico privilegiando bien el relevo de los poderes pblicos en la prestacin de servicios, bien el cuidado y el encuadramiento de los servicios en el marco asociativo. As, pases como Francia, Blgica, Alemania o Austria han favorecido la colaboracin entre el Sector pblico y el asociativo en la prestacin de servicios de ayuda a domicilio, en gran parte financiados por los poderes pblicos, mientras que estados como el Reino Unido, Qubec o Noruega han conocido una expansin del servicio pblico que ha servido de relevo, con frecuencia, a la accin pionera de las asociaciones. Este tipo de interaccin depende, como se muestra en el siguiente capitulo, de las diferentes concepciones del Estado de bienestar. No obstante, el papel de las asociaciones en la innovacin social no es ms que una antigua historia que habra servido para perfilar las polticas pblicas. El desarrollo reciente de la ayuda a domicilio tambin es deudor de este papel de innovacin social. Numerosas iniciativas novedosas en el sector, como por ejemplo las empresas de Economa Social en Qubec o las cooperativas sociales en Italia, se construyen sobre la base asociativa. Tales iniciativas se inscriben en un contexto cambiante vinculado, entre otros, al auge de la precariedad socioeconmica de determinadas capas sociales as como a las grandes tendencias de envejecimiento de la poblacin y de la modificacin de las estructuras familiares dado el aumento de la tasa de actividad femenina. Si las primeras asociaciones se inspiraban principalmente en valores filantrpicos, se asiste as a iniciativas que emanan de una diversidad de actores locales y que reflejan mltiples intereses, particularmente arraigados a las comunidades locales. En efecto, en ellas se renen a profesionales, usuarios, actores de desarrollo local o incluso representantes de los poderes pblicos locales. Pensemos en el caso de Qubec, en el que las empresas de Economa Social se han desarrollado gracias a los grupos de mujeres, de voluntarios O a las asociaciones de servicios para hacer frente, en los aos 90, a las carencias de los sectores privado y pblico frente al aumento de las demandas. Hay que sealar igualmente el caso de Blgica, donde la evolucin de las iniciativas asociativas, basadas en la implicacin de los voluntarios y de los trabajadores asalariados, ha ido pareja, durante los ltimos aos, a la

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satisfaccin de las demandas de los usuarios con ingresos modestos no tenidas en cuenta por los servicios clsicos de ayuda a domicilio (cuidado-enfermedad, desplazamiento de las personas dependientes, cursos, pequeas reparaciones, etc.). El modelo de las cooperativas sociales italianas, caracterizado por el carcter hbrido de sus miembros (trabajadores, usuarios, voluntarios) tambin remite a las "empresas de mltiples partes participantes" [Borzaga, Mittone, 19971. Esta diversidad de las partes participantes permitira identificar mejor las demandas, a menudo latentes, y sera una forma de garantizar que los objetivos de las empresas no puedan reducirse slo a los intereses de un grupo particular. En efecto, los resortes del compromiso comn de esta diversidad de actores tienden a la bsqueda de estos beneficios colectivos ya citados, en trminos de igualdad de acceso, de bsqueda de cohesin social o de inscripcin en una perspectiva de desarrollo local. Desde su aparicin, las recientes iniciativas en el campo de la ayuda a domicilio movilizan tanto financiacin mercantil y pblica como recursos voluntarios mediante la implicacin de los voluntarios. Caracterizadas generalmente por la voluntad de dar respuesta a las mltiples demandas de los beneficiarios tropiezan, sin embargo, con una segmentacin de la financiacin pblica cuya articulacin e instrumentalizacin son raramente consideradas. Asimismo, cuando la financiacin pblica es relevante, tales iniciativas son instrumentalizadas en relacin a otros objetivos de las polticas pblicas (tratamiento social del desempleo, recorte de los gastos pblicos, etc.), cuestiones sobre las que vuelve el texto sobre las regulaciones pblicas. Si los actores implicados son varios, las asociaciones son acreedoras de una dinmica de innovacin, particularmente en la misma lnea que las realidades locales y las necesidades existentes, preocupada por considerar los retos colectivos. En este contexto, los poderes pblicos estaran mayormente limitados por el carcter centralizado de su gestin y por su dependencia del proceso poltico. En cuanto a las empresas privadas con nimo de lucro, su finalidad de beneficio supone que sus iniciativas se limiten a las acciones desempeadas con la esperanza de ganancias tangibles y apropiables en plazos razonables, lo cual reduce sensiblemente su campo de accin desde el punto de vista del inters colectivo.

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3. EXISTE UN LUGAR PARA LAS ASOCIACIONES MS ALL DE LA FASE DE INNOVACIN?

Las asociaciones desempean un papel permanente en la estructuracin del campo de la ayuda a domicilio o estn llamadas a desaparecer una vez que las necesidades sociales hayan sido reveladas socialmente y relevadas por los poderes pblicos? Esta es la cuestin que sucede a la identificacin de su capacidad de innovacin.

3.1. Reconocimiento de los desafos colectivos y de la demanda excedentaria

A este respecto, el relevo de los poderes pblicos, tanto si se trata de la financiacin pblica como de la prestacin de los propios servicios, depende del reconocimiento efectivo por la sociedad de los retos colectivos de los que son portadores. Las externalidades asociadas a uno u otro tipo de servicio, son valoradas por las instituciones pblicas? El reto de una acceso equitativo es admitido como esencial hasta el punto de llevar a la intervencin del Estado? La contribucin a las externalidades que se ofrece en este libro muestra en qu medida esta valoracin se deriva de una construccin social.
Si se considera que se ha alcanzado el reconocimiento institucional, la financiacin puede cubrirse por la va impositiva. Las decisiones de financiacin pblica, como muestra la teora de la eleccin pblica, tienen tendencia a responder a las expectativas del elector medio, es decir, a aquellas valoradas socialmente por la mayora de la poblacin. Este proceso entraa que numerosas demandas, portadoras d retos colectivos, queden insatisfechas. Ms all de la fase de innovacin social, los poderes pblicos pueden optar por participar en la financiacin de determinados servicios al estimar que no entran en sus prioridades de actuacin. La concepcin de equidad, as como la eleccin de las externalidades valoradas, depende necesariamente del contexto socio-poltico. Por lo tanto el Estado, al igual que el mercado, slo en ocasiones es una institucin apta para satisfacer todas las necesidades sociales. Frente a este doble fracaso, se puede comprender el papel de determinadas organizaciones sin nimo de lucro [Weisbrod, 19751. Su funcin consiste en responder a las demandas no satisfechas ni por el mercado ni por el Estado. Por ejemplo, las asociaciones, financiadas por recursos mercantiles y voluntarios pero que no se aprovechan de las ayudas directas del Estado intentan responder

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a las demandas insatisfechas de los bienes colectivos y cuasi-colectivos. El voluntariado asociativo juega aqu un papel central. La contribucin inglesa subraya as que numerosas asociaciones activas en el campo de los servicios de ayuda a domicilio dependen de las donaciones y del voluntariado y estn fuera de su campo reglamentario. En Espaa, la construccin del Estado de bienestar, todava reciente, explica el papel preponderante que juegan las asociaciones filantrpicas en la acogida a las personas mayores al margen de toda subvencin pblica. Este mismo tipo de argumentacin puede explicar el rol del voluntariado en respuesta a las demandas no satisfechas por completo sobre una base monetaria. En particular se trata del importante papel jugado por los servicios voluntarios de acompaamiento destinados a procurar oportunidades de reencuentro y de relacin a las personas dependientes. Incluso en eso, las situaciones nacionales difieren. Las asociaciones en Noruega tienen principalmente un papel de socializacin y de grupo de presin, mientras que las actividades de servicios sociales dependen de los servicios pblicos. Otros pases se caracterizan por una tradicin colaboracionista entre el Sector pblico y el sector asociativo.

3.2. Descentralizacin de una misin de inters colectivo y capital de confianza

Para explicar la situacin de colaboracin entre el Estado y las asociaciones, la teora econmica estndar utiliza de nuevo el argumento del fallo del Estado. Sin embargo, ya no se trata de recurrir a mecanismos financieros que dejen de lado a una parte de las necesidades, como en la teora del votante mediano. El anlisis se enfoca de otra manera. Debido a un modo de gestin burocrtica, el Estado se vera limitado para responder a las demandas sociales diferenciadas y heterogneas. Entonces, la opcin ms racional consistira en delegar a las instancias ms descentralizadas el desempeo de dicha funcin. Otro argumento, quizs ms implcito, es el de la bsqueda de una reduccin de los costes por parte de los poderes pblicos, bien gracias a la creciente participacin financiera de los usuarios, bien gracias a unos costes menos elevados que en la funcin pblica. Este tipo de justificacin explica las resistencias de numerosos anlisis de casos nacionales que subrayan el crecimiento de un sector asociativo creciente y temen que esta "privatizacin" de los servicios sociales haga que el Estado deje de comprometerse. Las asociaciones, dotadas de un capital de confianza particular son, en este marco, vistas como un socio ideal en tanto en cuanto stas han jugado con frecuencia el papel de pioneras en los servicios de inters colectivo.

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Tradicionalmente, el estatuto jurdico asociativo con su restriccin de nodistribucin del beneficio fue diseado para explicar el capital de confianza del que participa el mundo asociativo. Este es, en efecto, un guarda-fuegos frente a los incentivos de extraer beneficio de la informacin imperfecta en detrimento de los usuarios o de los poderes pblicos financiadores. Pero, si este argumento fue central en la literatura anglosajona referente a las organizaciones no lucrativas [Hansmann, 19871, cada vez se reconoce ms que esta situacin no es suficiente, ni necesaria, para construir una relacin de confianza [Ortmann et Schlesinger, 19971. La ausencia de nimo de lucro no impide que los gestores de las asociaciones no persigan objetivos que no tengan que ver con los intereses de los beneficiarios. As, se ha podido demostrar cmo determinadas prcticas asociativas se han acomodado a las remuneraciones excesivas de sus dirigentes o de confiscacin de los objetivos colectivos por parte de pequeos grupos cuyo poder puede favorecer considerables desviaciones Pese a todo, el sector asociativo cuenta con un capital de confianza relativamente elevado en relacin a los servicios de inters colectivo. Se observa, adems, que el acceso del sector privado lucrativo a las subvenciones pblicas en el campo de la ayuda a domicilio no constituye mas que la excepcin. Si el principio de no distribucin del beneficio no resulta suficiente como garanta de confianza y de calidad, qu otras vas utiliza el sector asociativo? En primer lugar, la implicacin de las partes, generalmente externas, en la concepcin y la coproduccin de servicios (los usuarios y su entorno y los asistentes informales) est cada vez ms desarrollada como va complementaria para alcanzar la confianza en estos servicios, que exigen un grado de personalizacin importante. Los usuarios se hallan de esta forma representados. La participacin en la financiacin que se observa de determinadas instituciones (mutualidades, poderes pblicos locales), o en el consejo de administracin de los propios servicios, es tambin un medio de control, e incluso una va para incrementar su influencia, lo cual puede significar una prdida de autonoma, pudindose dar una instrumentalizacinde los servicios. Un ejemplo claro se observa en el caso belga, donde las mutualidades tratan de ampliar su campo de influencia en el terreno socio-sanitario. En este sentido hay que sealar que Ben-Ner y Van Hoomissen [1991] distinguen dos dinmicas en el origen de las organizaciones sin nimo de lucro de cara a desarrollar un entorno generador de confianza. Algunas organizaciones nacen de colectivos con necesidades, como los usuarios, quienes desean controlar la organizacin y

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que se comprometen con profesionales para desarrollar el servicio. En especial, este es el caso de los "clubes sociales", que se fundaron a partirde la iniciativa de las personas mayores en Gran Bretaa. Otras asociaciones se desarrollan a partir de profesionales que, conscientes de los problemas de informacin que existen en este campo, se comprometen con las partes menos informadas, como los usuarios, para desarrollar su accin de acuerdo con sus demandas. As se observa, por ejemplo, que empresas de Economa Social en Qubec estn dotadas de mecanismos que fomentan la participacin de los usuarios y que refuerzan los vnculos de proximidad con todos los colectivos que intervienen. Seguidamente, la implicacin de los trabajadores en el control de la entidad y la organizacin democrtica del trabajo sirven de va para reforzar la motivacin de los trabajadores y, por lo tanto, asegurar la calidad de su compromiso con unos servicios en los que es particularmente difcil, no slo para los usuarios, sino tambin para los empresarios, controlar sus esfuerzos [Borzaga, 20011. La multiplicacin de las sociedades laborales en Espaa o en Italia se puede explicar por su forma particular de organizacin adaptada a un servicio muy intensivo en trabajo y especialmente difcil de evaluar. La hiptesis subyacente estriba en que los trabajadores, cuando son tambin los propios propietarios de la organizacin, se hallan especialmente motivados para proporcionar servicios de calidad. Los asalariados tambin pueden aportar una parte del trabajo voluntario a cambio de una remuneracin menos elevada que en otro tipo de entidades a travs de gratificaciones no monetarias por su contribucin productiva. Sin embargo, esta interpretacin tiene una doble lectura dado que puede conducir a la auto-explotacin de estos colectivos, en virtud de que el reconocimiento profesional no siempre est completamente alcanzado en los campos de actividad considerados. Finalmente, la presencia de voluntarios puede constituir una garanta para la consecucin de los objetivos de la entidad. Desde el momento en que los voluntarios son miembros, pueden ser ms fcilmente identificados, al menos los relacionados con la bsqueda de beneficios colectivos, que no deben de confundirse con la maximizacin de ganancias financieras. La movilizacin de los recursos voluntarios no sera posible sin la valoracin de los retos colectivos dentro de la organizacin. En efecto, el compromiso voluntario, si puede estar motivado por un deseo de insercin social, tambin puede hacer referencia a un compromiso ciudadano que se concrete en la adhesin a una voluntad de cambio social [Moss, 19981. Sin embargo, la cuestin de la compatibilidad del voluntariado y del objetivo de la profesionalizacin de los servicios tiende

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a difuminarse o retrasarse. Sufre el voluntariado de diletantismo o representa una aportacin a la calidad del servicio en trminos de intensidad relacional, de personalizacin de los servicios y de confianza? Las citadas modalidades de implicacin tanto de los usuarios y de los trabajadores como de los voluntarios muestran, de nuevo, las ventajas de una organizacin entre mltiples sectores, por ejemplo de una organizacin en la que la propiedad econmica est en manos de diferentes grupos [Borzaga, Mittone, op. cit.; Pestoff, 19951. Estas organizaciones tendran un papel privilegiado en la construccin de relaciones de confianza entre las partes, facilitando la produccin duradera de beneficios colectivos e implicando esta diversidad de actores. La cuestin de la gestin de esta pluralidad de actores y de intereses, ms all de la fase de innovacin, en el seno de la organizacin sigue siendo, sin embargo, una cuestin central. Por ejemplo, en el caso italiano se observa cmo en las cooperativas de servicios sociales, la gran diversidad de actores que exista en sus orgenes tiende a atenuarse a lo largo del tiempo hasta acercarse a una situacin parecida a la de las sociedades laborales. Si se sigue la argumentacin de Gui [1992], se puede decir que el compromiso de una parte es altamente dependiente del beneficio neto que se extrae de esta accin colectiva, la cual depende, entre otras cosas, del valor de la transaccin que se le atribuye, de su frecuencia y de su duracin.

3.3. Sector privado con nimo lucrativo y prestaciones de servicios sociales. Dos lgicas antagnicas?

Si hace algunos aos el campo de la ayuda a domicilio estaba reservado al sector denominado "no mercantil" (es decir, a los sectores pblico y asociativo) en la mayor parte de los pases, la cuestin del acceso del sector privado lucrativo se ha venido planteando cada vez con ms frecuencia en relacin al desarrollo de los nuevos marcos reglamentarios. Cabe citar el caso del Reino Unido, donde las sucesivas reformas legales en el campo de los servicios sociales han abierto la puerta a las empresas lucrativas. El desarrollo de los nuevos modos de solvencia de la demanda, como en Francia y Qubec, y del seguro de dependencia en Alemania, plantean tambin la cuestin del lugar que ocupa el sector privado lucrativo en este tipo de servicios.

c Puede el sector privado lucrativo desarrollar el capital de confianza necesario en este campo? Como pone de manifiesto la contribucin inglesa, la construccin de una reputacin a lo largo del tiempo es un elemento central

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de cara la desarrollo de un capital de confianza al alcance, a priori, del conjunto de los oferentes, tanto lucrativos como no lucrativos. Desde los aos 80, el Reino Unido ha conocido la multiplicacin en el nmero de pequeas empresas que han adquirido una buena reputacin. Estas entidades estn en manos de los trabajadores que, en su mayor parte, tienen experiencia profesional dentro de los servicios sociales, buscando de los poderes pblicos una mayor autonoma, etc. Menos que el estatuto jurdico, parece aqu que el arraigo local, la cultura profesional y el pequeo tamao de las empresas facilitan la creacin de la confianza social de los usuarios. Por el contrario, en Francia, las grandes empresas privadas parecen tener dificultades para penetrar en el mercado de los servicios sociales a personas cuando las nuevas vas de financiacin lo permiten. Por lo tanto, no es posible decidir simplemente sobre el xito o el fracaso de las empresas privadas en este campo. Sobre todo, son dos las reflexiones finales que se imponen despus de la comparacin internacional. La primera relativa a la evolucin propia de las organizaciones asociativas, y la otra respecto a la relacin entre los estados, las asociaciones y los mercados. Estas dos cuestiones son tratadas sucesivamente en los dos textos de conclusiones finales que completan y relativizan el anlisis realizado desde el punto de vista de la teora econmica neoclsica.