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Poder local e participao: discusso em torno da cidadania Ana Adalgisa Simo Viviane Santos Pereira Edgard Alencar Ana

Carolina Santana Jaciara Fernanda de Carvalho Patrcia Aparecida Ferreira Robson Amncio Resumo: A sociedade como um todo vem sofrendo mudanas estruturais principalmente no setor pblico. Modelos de gesto participativa podem ser vistos como novas transformaes desse cenrio, pois representam uma forma mais democrtica de governar, substituindo assim modelos representativos, bem como assistencialistas. A questo central desse ensaio concentrar na discusso sobre o papel do governo local e suas formas de atuao junto sociedade, fundamentando-se na discusso de outros autores. O poder local o elo de gesto pblica mais prximo da sociedade, podendo promover o desenvolvimento atravs da gesto participativa, no entanto isso no pode ser apontado como unanimidade, uma vez que foge das preocupaes dos governantes e tambm da populao em geral. Portanto a busca pela democracia participativa deve comear com o mnimo de disciplina da sociedade civil atravs de conselhos, associaes, sindicatos entre outros. Por meio dessas organizaes, a populao pode opinar, avaliar e at mesmo decidir questes juntamente com a gesto local, contribuindo assim para o desenvolvimento da cidadania. Palavras-chave: poder local; participao; desenvolvimento Introduo O mundo contemporneo vem passando por inmeras transformaes, resultando em uma srie de crises que levam a um reposicionamento de diversos atores sociais existentes em nossa sociedade demandando mudanas estruturais e relacionais. Uma das mudanas pode ser observada no setor pblico da sociedade, buscando substituir modelos representativos, onde o governo decide isoladamente o que deve ser feito para benefcio de toda uma sociedade; por modelos participativos, onde as pessoas passam a exercer a cidadania, optando, decidindo e avaliando o que realmente necessrio para o desenvolvimento da sociedade. Durante dcadas, a interveno governamental foi desperdiada em aes paliativas, de forte cunho assistencialista, que atuavam na realimentao da misria e manuteno do status quo, pouco contribuindo para transformaes efetivas no sentido da conquista da cidadania e de condies dignas de sobrevivncia (Tenrio e Rozenberg, 1997). Em virtude das demandas atuais de segmentos expressivos da sociedade brasileira, sugerindo um movimento de busca de superao tanto das prticas clientelistas e particularistas, as instituies pblicas vem-se, frente necessidade de atende-las (demandas), utilizando para isso a implantao de novas alternativas de gesto. Tais iniciativas podem ser consideradas constituintes embrionrias de um processo de construo de um novo Estado no Brasil, a um s tempo mais democrtico e mais eficiente,

um Estado mais permevel s exigncias e dinmica da sociedade civil (Farah, 1997). Esse modelo de gesto se caracteriza em funo gesto democrtica, com espao para a participao plena, incentivando a organizao dos beneficirios para que estejam aptos a opinar, decidir e avaliar o processo. Dentro desse contexto, o poder local tem sido visto como um espao privilegiado para a realizao da democracia, da participao cidad e de iniciativas econmicas e sociais, que conseqentemente ocasionar o desenvolvimento, no se restringindo apenas ao desenvolvimento econmico, mas compreendendo o social e humano, que proporcionar uma melhoria da qualidade de vida dos cidados. Surge ento, uma valorizao dos nveis subnacionais de governo em detrimento do governo central devido ao esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos por parte dos governos centrais, levando transferncia desses problemas para os nveis subnacionais, principalmente o municipal (Pinho e Santana, 2002). A partir desse contexto, surge a questo: O governo local e seu novo modelo de gesto participativo em si, podem ser vistos como suficientes para transformar sujeitos passivos em sujeitos ativos? Dessa forma, esse ensaio pretende discutir o papel do governo local e suas formas de atuao junto sociedade, fundamentando-se na discusso de vrios autores. A partir dessa discusso terica, sero apontadas as justificativas que respondem positiva ao negativamente questo presente neste ensaio. Para uma melhor compreenso sobre o tema, ser, inicialmente discutido o papel que o Estado tem exercido nas relaes sociais capitalistas ao longo do tempo, seguido de uma discusso sobre poder local e desenvolvimento e finalmente, questes referentes democracia e participao presentes nos novos modelos de gesto, por sua vez inerentes concepo de desenvolvimento local. Essa discusso se faz presente no projeto de dissertao, onde o objetivo analisar a percepo dos produtores familiares, tcnicos, extensionistas, agentes de desenvolvimentos e representantes do governo municipal (secretrios da agricultura e/ou prefeitos), em relao a diversificao agrcola/rural, como possvel alternativa para o desenvolvimento da agropecuria sul-mineira. A partir disso, desenvolveu-se uma discusso em torno do poder local e participao como agentes facilitadores do processo de implementao da diversificao nas propriedade rurais. Estado e seu papel nas relaes sociais de uma sociedade capitalista Dentro da concepo marxista, Gramsci apud Belik (1995), afirma que o Estado antes de mais a nada a fora (coero) e o consenso, e sobre esta idia coloca sua definio de Estado como hegemonia encouorada de coero, dentro da concepo ampliada do Estado, ou seja, Sociedade Civil e Sociedade Poltica; Estado e Governo. A sociedade civil tem como base a relaes de produo enquanto a sociedade poltica tem a ideologia. Ainda sob a concepo do mesmo autor, considera a obra de Poulantaz em suas discusses sobre a questo da autonomia do poltico no Estado, afirmando que existe um primado de relaes de produo sobre as foras produtivas e processo de trabalho, e disto decorre que as relaes polticas e ideolgicas esto inseridas nas relaes de produo. Assim o processo de

produo e explorao ao mesmo tempo processo de reproduo das relaes de dominao/subordinao poltica e ideolgica. Ou seja, h uma relativa separao do Estado e das relaes da produo do capitalismo. Entretanto O Estado cumpre um papel poltico: organiza a burguesia segundo seus interesses, em um bloco no poder. Este bloco no poder pode conter classes provenientes de outros modos de produo presentes na formao social capitalista. Posteriormente, Claus Offe apud Belik (1995), passa a utilizar o conceito de neocorporatismo para detalhar a ao dos grupos de interesses e o funcionamento das instituies gestoras de polticas pblicas. Do ponto de vista do processo de deciso poltica, o neocorporativismo aparece como a melhor soluo para os problemas dos sistemas econmicos e polticos, pois passa por uma via alternativa socializao dos meios de produo ou restaurao das foras de mercado no tolhidas pela monopolizao e pela interveno governamental (Offe, 1989:248 apud Belik (1995)) O processo de elaborao de polticas deveria ser constitudo a partir de abordagem interpretativa, onde as pessoas pudessem expor suas reais necessidades e a partir de ento a criao aes a fim de atende-las. Mas seria uma viso um quanto romntica, acreditar na adoo desse tipo de abordagem como nica e verdadeira, uma vez que, dentro de uma sociedade existe uma rede de interesses, por sua vez conflitantes entre si, cada qual buscando seus prprios benefcios e no os benefcios coletivos. Segundo Demo (1986), devido ao fato do capitalismo ser um sistema conflituoso e explorador, faz-se mster colocar limites selvageria, no tanto por razes de boa vontade ou de moralidade, mas por questo de sobrevivncia. A negociao dos conflitos no se tornou uma sugesto atraente ou uma prtica de boas maneiras, mas uma necessidade vital. A partir da comeou um processo importante de conquista do espao do trabalhador na sociedade e no crescimento econmico dos pases, que levou formao de naes com expressiva predominncia de estratos mdio. (Demo, 1986: 15). Poder local e desenvolvimento Desenvolvimento compreende um processo que permeia a histria de dada sociedade, que envolve todo tipo de avanos, retrocessos, conflitos, pactos entre os atores envolvidos, e que gradualmente, ao longo do tempo, permite um incremento na qualidade de vida de dada populao. (Brose, 1999) De acordo com Amartya (2000), o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam, uma vez que a violao da liberdade resulta diretamente de uma negao de liberdades polticas e civis por regimes autoritrios e de restries impostas liberdade de participar da vida social, poltica e econmica da sociedade. Novas maneiras de representao social emergem em nossa sociedade juntamente com formas alternativas capazes de promover o desenvolvimento. Ou seja, modelos de gesto que possuam um carter democrtico, de forma a abrir espao para a participao plena e incentivando a organizao dos beneficirios para que estejam aptos a opinar, decidir e avaliar.

Dentro desse contexto, acredita-se que os governos locais tenham maior facilidade em promover esse tipo de gesto, uma vez que possuem um contato mais direto com a sociedade. Porm devido restrita competncia que lhe cabe, o governo municipal no deve ser visto como salvao, mas considerado como um novo posicionamento da sociedade civil, frente a problemas sociais, capaz de redefinir o escopo das tradicionais aes em nveis federais. Ao transferir o problema para o nvel municipal, este seria mais habilitado a enfrent-lo, dado que a sociedade est mais prxima do governo e, assim, a definio das solues, acompanhamento, interaes e controles seriam mais factveis em menores agregados do que em maiores (Pinho e Santana, 2002). Por um lado, vemos o Estado reconhecer sua incapacidade de assumir a responsabilidade exclusiva e isolada pela formulao de polticas pblicas e pela tomada de decises sobre temas e questes que na verdade pertencem ao conjunto da sociedade. Por outro, a sociedade busca encontrar seu espao de influncia atravs do desenvolvimento de formas variadas de organizao social, da abertura de novos canais de participao...(Tenrio & Rozenberg, 1997: 102). Dessa forma, a questo do desenvolvimento local pode, aqui, ser considerada como uma resposta ao contexto de globalizao, reestruturao produtiva e crise do padro de desenvolvimento. Dessa forma, ganha substncia quando associada construo de padres alternativos, supondo que as dinmicas geradoras de desigualdade e excluso no podem ser desconstrudas pelo alto, ou substitudas por outros sistemas de fluxos apartados de outros lugares (Silveira, 2002). (...) o pblico no um dado a priori, mas uma construo social, um resultado a ser alcanado na luta poltica democrtica. O Estado virtualmente considerado como espao de realizao do pblico, mas s na medida em que represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva. Por outro lado, o pblico remete auto-realizao da sociedade e, portanto, aponta para a possibilidade de que as necessidades coletivas sejam autonomamente satisfeitas a partir da sociedade, mas sem que isto implique que o Estado abdique de suas responsabilidades (WANDERLEY & RAICHELIS, 2001: 159). No caso brasileiro, em alguns governos sub-nacionais, esto em andamento algumas experincias que incorporam organizaes da sociedade civil, como ONGs, movimentos populares, associaes de moradores, sindicatos, entidades empresariais, universidades, entidades sociais, cientficas e culturais, etc. Entretanto, como afirma Graziano (1992), o desenvolvimento local sustentvel no seu sentido mais amplo continua distante das preocupaes da sociedade brasileira em geral e dos nossos formuladores das polticas pblicas. Gesto Democrtica e Participao sombra da desorganizao da sociedade civil, o Estado e o grupo dominante pintam e bordam, porque no aparece fora contrria capaz de coibir desmandos, corrupes e aproveitamentos prprios... O Estado, de instncia de servio sociedade, passa a tutela e j distribui favores, no mais cumpre deveres (Demo, 1986: 28).

O enfoque do desenvolvimento local pressupe que haja um mnimo de organizao social para que os diferentes sujeitos sociais possam ser os reais protagonistas dos processos de transformao de seus lugares, o que nem sempre ocorre (Graziano, 1992). A participao popular passa assumir um importante papel dentro da elaborao de polticas pblicas. Com a participao tende-se a romper com a idia de administrao tradicional de que quem governa s o governo, passando a incluir, no ato de governar, a comunidade (Pinho e Santana, 2000). A participao popular, na viso de Graziano (1992) reside, atualmente, em uma das principais questes das polticas pblicas no Brasil. Afirma que essa uma questo geralmente negligenciada nos diagnsticos governamentais. Considera que o Estado, nos seus diferentes nveis, no se encontra aparelhado para oferecer respostas as questes levantadas pelas populaes locais. E no se trata apenas das carncias de meios tcnicos, recursos humanos ou financeiros suficientes para enfrentar os problemas. Tambm no basta diagnosticar a questo. preciso ir mais fundo e reconhecer que, depois de sculos de regimes autoritrios, nem a sociedade, nem os governos federal, estadual e municipal esto acostumados prtica de consertao, ou seja, de processos participativos que tenham por objetivo formar consensos condio necessria para que as polticas pblicas sejam bem sucedidas. (Graziano, 1992:25) Mas o que participao? Segundo Oakley e Marsden (1985), analisando diferentes projetos de desenvolvimento, foram identificaram diferentes significados atribudos ao termo: a) envolvimento voluntrio dos indivduos nos programas, sem, contudo, participarem da sua elaborao; b) sensibilizao dos indivduos, aumentando-lhes a responsabilidade para responderem as propostas de programas de desenvolvimento e encorajando iniciativas locais; c) envolvimento dos indivduos no processo de tomada de deciso, na implementao dos programas, na diviso dos benefcios e na avaliao das decises tomadas; d) associao do conceito de participao com a iniciativa de pessoas e grupos, visando a soluo de seus problemas e a busca de autonomia; e) organizao de esforos de pessoas excludas para que elas aumentem o controle sobre recursos necessrios ao desenvolvimento e sobre as instituies que regulam a distribuio desses recursos; f) associao do conceito de participao com o direito e o dever dos indivduos participarem na soluo dos seus problemas, terem responsabilidade de assegurar a satisfao de suas necessidades bsicas, mobilizarem recursos locais e sugerirem novas solues, bem como de criarem e manterem as organizaes locais; A concepo de participao e desenvolvimento atribudos a discusso desse trabalho se fundamenta no ltimo conceito apresentado por Oakley e Marsden, ou seja, haver desenvolvimento nos seus trs aspectos (econmico, social e poltico) uma vez que as pessoas passarem do estado passivo de representao para o estado ativo. Para Alencar (2001), o planejamento participativo pode ser um mtodo que ajuda o agente externo a afastar-se de uma postura tutorial. A interveno assume um carter tutorial quando a ao do agente externo orientada no sentido de introduzir idias previamente estabelecidas sem que haja participao da populao alvo de sua ao na formulao de tais

idias, cabendo populao, nessa forma de interveno, apenas executar as aes prescritas. Atravs de uma interveno educativa (participativa), a populao alvo estimulada pelo agente externo a desenvolver a habilidade de diagnosticar e analisar seus problemas, decidir coletivamente sobre as aes para solucion-los, executar tais aes e avali-las, buscando, sempre que necessrio, novas alternativas (Alencar, 2001: 99). Bordenave (1983) considera fundamental dentro da discusso sobre a participao a identificao do grau de controle dos membros sobre as decises e quo importantes so as decises de que se pode participar. Quando fala-se em controle, evidentemente no igual os membros participarem de atividades decididas pelo prprio grupo e participarem de uma atividade controlada por outro ou outros. H casos em que os dirigentes apenas informam os membros da organizao sobre as decises tomadas; outros em que a administrao consulta ou no os seus subordinados, solicitando crticas, sugestes ou dados para resolver algum problema. Em um degrau superior est a co-gesto, na qual a administrao da organizao compartilhada mediante mecanismos de co-deciso. O grau mais alto de participao a autogesto, na qual o grupo determina seus objetivos, escolhe seus meios e estabelece os controles pertinentes sem referncia a uma autoridade externa... (Bordenave, 1983: 33). Com relao importncia das decises, Bordenave (1983) afirma que em qualquer grupo ou organizao existem decises de muita importncia e outras no to importantes. Segundo sua importncia, as decises podem ser organizadas em nveis, do mais alto ao mais baixo, sendo que nos nveis de formulao de polticas e planejamento, a participao fica restrita a uns poucos burocratas, teocratas ou lideranas. Deve-se ter o cuidado de distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas vlidas de cooperao Estado-sociedade da simples cooptao ou, da pseudoparticipao (Tenrio & Rozenberg, 1997). De acordo com Demo (1986), muitas propostas participativas acabam sendo uma maneira de disfarar novas e sutis opresses. O que normalmente acontece que tenta-se encobrir o poder com a capa da participao. Dessa forma, preciso encarar o poder de frente para realizar a participao, pois quem acredita em participao, estabelece uma disputa com o poder. As alternativas de gesto para o setor pblico, atravs do envolvimento com a sociedade civil organizada, possibilitam uma maior proximidade entre os mesmos. Dessa forma, as pessoas tero maiores possibilidades de participar de processos de deciso onde o principal sujeito envolvido so elas mesmas. Podero refletir e opinar sobre o que realmente bom e necessrio para que suas reais necessidades sejam atendidas, ocasionando uma melhoria na qualidade de vida da populao. fundamental porm, que tenhamos conscincia que esse processo no algo fcil de ser realizado, uma vez que envolve questes envolvendo controle e poder. necessrio que haja uma descentralizao do poder, ou seja, o Estado, juntamente com seus governantes, dever transferir o poder de deciso sobre o que fazer para a sociedade. Dever ocorrer uma transformao nas formas de planejamento, ou seja, as aes tutoriais devero ser transformadas em aes participativas.

preciso que a sociedade expresse seus reais interesses, caso contrrio, as democracias continuaro a depender da boa vontade de lderes comprometidos com ideologias populares. Deve-se entender que democracia no a falta ou eliminao de poder, mas o controle do poder de baixo para cima. E a participao o exerccio da democracia, atravs da qual aprendemos a eleger e a deseleger, a estabelecer o rodzio de poder, a exigir prestao de contas, a desburocratizar, a forar os mandantes a servirem comunidade. Enfim descobrimos como formar autnticos representantes da comunidade e de os manter como tais (Demo, 1986). Consideraes finais A partir da apresentao das diferentes vises, dos diferentes autores, pode-se concluir que o grande desafio da gesto municipal democrtica transformar a democracia representativa em democracia participativa, ou seja, incluir um conjunto de instituies que disciplinam a participao popular no processo poltico, que vm a formar os direitos polticos que qualificam a cidadania, no s por meio das eleies, mas tambm pela vida partidria, sindical e, nos mais diferentes tipos de associaes e conselhos. Para que isso acontea, fundamental que haja uma maior integrao entre os diversos atores socais que compe a sociedade, para que sejam elaboradas polticas e aes que realmente atendam aos interesses dos beneficirios. Conseqentemente estritamente necessrio um mnimo de organizao da sociedade civil. Todavia, temos que considerar alguns aspectos sobre esse processo de organizao e participao da sociedade civil: a) h uma srie de interesses por parte de outros atores sociais que compe a sociedade a fim de que a sociedade civil permanea em seu estado passivo de representao; b) a participao exige um processo de conscientizao, ou seja, preciso que as pessoas entendam a importncia de sua atuao no processo de tomada de deciso sobre o que realmente necessrio para melhoria de seu bem estar, o que pode ser dificultado pelo prprio fator cultural inerente sociedade brasileira, de que quem governa o governo. c) participao envolve disputa de poder, conseqentemente deve-se diferenciar participao de mera manipulao, ou seja, preciso estar atento ao grau de importncia das decises e ao grau de controle dos membros sobre as decises. O poder local, dentro do ambiente de participao, tem sido visto como um espao privilegiado para a realizao da democracia, da participao cidad e de iniciativas econmicas e sociais, que consequentemente ocasiona o desenvolvimento, no se restringindo apenas ao desenvolvimento econmico, mas compreendendo o social e poltico, proporcionando uma melhoria da qualidade de vida aos cidados. Mas pelo fato de no possuir grande poder de influncia estando sujeito as polticas federais e estaduais e por representar um segmento que muitas vezes possui interesses prprios, o governo local e seu modelo participativo de gesto no devem ser vistos como suficientes em si para a transformao dos sujeitos passivos em sujeitos ativos; mas pode significar um novo posicionamento da sociedade civil, frente a problemas sociais. REFERENCIAL BIBLIOGRFICO

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