Nº 116 - Ano 2009

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O D E P R O J E T O S D E L E I

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 463 /09

ramita na Câmara o Projeto de
T Lei Complementar nº 463 /09,
do deputado Renato Molling (PP-
mente aguarda parecer das comis-
sões de Finanças e Tributação, onde
fora designado relator o Deputado
ANÁLISE

Como ponto de partida para

RS), que institui o Fundo Nacional Antonio Palocci (PT-SP), e de Cons- entender o alcance do PLC nº 463/
de Compensação Tributária (Fun- tituição e Justiça e de Cidadania. O 09 é preciso ter em mente que
cot). Pela proposta, o novo fundo projeto também será votado pelo o governo federal vem atuando
terá a finalidade de compensar Plenário e, por tratar-se de PLC, pelo lado fiscal com o objetivo de
perdas de estados e municípios necessita da maioria absoluta dos estimular a atividade econômica em
decorrentes de desoneração do votos para aprovação. virtude da desaceleração provo-
Imposto de Renda (IR), do IPI e do Encontram-se apensados ao cada pela crise financeira interna-
ICMS promovida pelo governo PLC nº 463/09 o PLC nº 485/ cional. Segundo dados do Minis-
federal. 2009, de autoria do Deputado Leo tério da Fazenda, constam desses
De acordo com o texto, o Alcântara (PR-CE), que dispõe estímulos a expansão dos investi-
fundo será financiado por recursos sobre compensações financeiras mentos do PAC, o Programa Minha
do Fundo Soberano. O repasse de aos estados e aos municípios pelas
verbas aos entes federados será desonerações fiscais concedidas
automático, realizado mensal- pela União ou pelos Estados e o
mente, e corresponderá à receita PLC nº 496/2009, de autoria do
tributária perdida com os be- Deputado Alfredo Kaefer (PSDB-
nefícios fiscais. PR), que altera a Lei Complementar
A proposta determina ainda que nº 101 – Lei de Responsabilidade
isenções de IR e de IPI sejam condi- Fiscal, dando nova redação ao art.
cionadas à avaliação prévia das 14 e acrescentando o art. 14-A.
perdas de recursos do Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e
do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM). Além disso, re-
duções nas alíquotas do ICMS
dependerão de acordo a ser cele-
brado pela União com os estados
e o Distrito Federal.
A justificativa do projeto é criar
um sistema eficiente de compen-
sações automáticas para os entes
federados afetados negativamente
pelas desonerações.
O Projeto de Lei Comple-
mentar (PLC) foi apresentado em
plenário em14/04/2009, tramita
em regime de prioridade e atual-
Casa Minha Vida: R$ 28 bi em
subsídios e R$ 60 bi em inves-
timentos, o Plano Safra 2009/2010:
R$ 107 bi (2009-10), a manu-
tenção e a expansão dos programas
sociais, como o bolsa família:
R$ 12 bi (2009), o reajuste do
salário mínimo: R$ 20 bilhões
(2009), o LOAS/RMV: R$ 19 bi-
lhões (2009) e uma série de deso-
nerações tributárias, chamadas de
medidas anticíclicas. Dentre as
medidas mais recentes, tivemos a
redução de IR pessoa física (nova
tabela, R$ 5 bi), a redução tem-
porária de IPI para veículos auto-
motivos, com garantia de emprego,
a redução temporária de IPI para a
linha branca e materiais de cons-
trução, a nulidade da alíquota de
COFINS para motos, a nulidade da
alíquota PIS/COFINS sobre trigo,
farinha e pãozinho. Ainda estão
programadas novas desonerações,
como a redução do IPI incidente
sobre bens de capital (70 itens da
NCM, como válvulas industriais,
árvores de transmissão, partes de
aerogeradores (energia eólica),
microscópios eletrônicos, hastes
de bombeamento, congeladores
industriais, dentre outros, além da
prorrogação do prazo de deso-
neração para automóveis e linha
branca.
O SISTEMA DE REPARTIÇÃO
TRIBUTÁRIA: CORTESIA COM
O CHAPÉU ALHEIO?
A política de desoneração tri-
butária, quando utilizada na forma
de renúncia fiscal de arrecadação
de imposto de renda e de imposto
sobre os produtos industrializados,
afeta diretamente a situação fiscal
de Estados e Municípios. Isso
porque, pela Constituição Federal,
o governo federal deve realizar
transferências constitucionais para
as demais entidades da federação
cujas fontes de receita são justa-
mente o IR e o IPI. Atualmente,
cerca de 21% da receita líquida de
arrecadação (receita bruta –
incentivos fiscais – restituições) de
IPI e IR compõem o fundo de
participação dos estados, enquanto
22% vão para o fundo de partici-
pação dos municípios. Conforme
determina a Lei Complementar
“A PROPOSTA DETERMINA
AINDA QUE ISENÇÕES
DE IR E DE IPI SEJAM
CONDICIONADAS À
AVALIAÇÃO PRÉVIA DAS
PERDAS DE RECURSOS DO
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO
DOS ESTADOS (FPE) E DO
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO
DOS MUNICÍPIOS (FPM).
ALÉM DISSO, REDUÇÕES
NAS ALÍQUOTAS DO ICMS
DEPENDERÃO DE ACORDO A
SER CELEBRADO PELA
UNIÃO COM OS ESTADOS E
O DISTRITO FEDERAL.”
nº 62, de 28 de dezembro de
1989, do valor total do FPE 85%
vão para os estados das regiões
Norte/Nordeste/Centro-Oeste e
15% para os estados das regiões
Sudeste/Sul, segundo o coeficiente
de participação de cada unidade da
federação baseado na população
calculada pelo IBGE.
Por determinação constitu-
cional, parcela das receitas federais
arrecadadas pela União é repassada
aos estados, ao Distrito Federal e
aos municípios e cabe ao Tesouro
Nacional, em cumprimento aos
dispositivos constitucionais, efetuar
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as transferências desses recursos
aos entes federados nos prazos
legalmente estabelecidos.
Além das transferências relativas
ao FPE e FPM também estão pre-
vistas na Constituição transfe-
rências pelo Fundo de Compen-
sação pela Exportação de Produtos
Industrializados – FPEX; pelo
Fundo de Manutenção e Desen-
volvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da
Educação – Fundeb; e pelo Imposto
sobre a Propriedade Territorial
Rural - ITR.
Um primeiro olhar sobre o PLC
nº 463/09 parece sugerir que sua
elaboração e seu trâmite em ca-
ráter de prioridade buscam reparar
os efeitos negativos sobre as finan-
ças estaduais e municipais decor-
rentes das recentes desonerações
fiscais do governo federal. Sob esse
aspecto, o PLC busca, mediante
compensações financeiras automá-
ticas, reduzir ou eliminar uma
externalidade negativa produzida
por outro ente federado, no caso
o governo federal.
O PLC nº 463/09 vem ao
encontro da Medida Provisória nº
462/2009, editada em 14 de maio
de 2009, e que dispõe sobre a
prestação de apoio financeiro pela
União aos entes federados que
recebem recursos do Fundo de
Participação dos Municípios –
FPM, no exercício de 2009, com
o objetivo de superar dificuldades
financeiras emergenciais. Em
resumo, pela MP nº 462/2009 os
municípios receberão a diferença
entre o que foi recebido em 2008
e o valor repassado este ano.
Sob o enfoque exclusivo da
eficiência econômica, o PLC nº
463/09 parece ser uma medida
apenas paliativa, pois a origem da
externalidade financeira surge
devido a direitos de propriedade
mal estabelecidos no campo das
finanças públicas, em particular na
arrecadação e na distribuição
tributária. Uma medida mais efi-
ciente seria justamente corrigir os
direitos de propriedade da arre-
cadação tributária no sentido de se
reduzir o poder de príncipe do
governo federal, ao tempo em que
forneça aos estados e municípios
mecanismos mais diretos de
arrecadação e utilização de medidas
desoneradoras diante das suas
próprias realidades financeiras e
fiscais. A reformulação da estrutura
tributária, entretanto, exige mu-
danças significativas nas responsa-
bilidades tributárias dos entes
federativos que vão muito além dos
propósitos do PLC nº 463/09.
Com efeito, o PLC nº 463/09
disciplina a reparação dos danos,
mas não ataca o problema principal
que é a excessiva concentração dos
recursos nas mãos do governo
federal em prejuízo da organização
federativa do Estado brasileiro e do
princípio da subsidiariedade. A
mera existência do PLC nº 463/09
mostra o papel cada vez maior assu-
mido pelo governo central na arre-
cadação e no repasse dos recursos.
Medidas de estímulo fiscal edi-
tadas pelo governo federal deve-
riam ser arcadas com os recursos
federais para se evitar externa-
lidades sobre outros entes fede-
rativos. Adicionalmente, desone-
rações fiscais deveriam ser lineares
e neutras em relação à distribuição
da renda abdicada de forma a não
conceder privilégios para grupos
de influência organizados em de-
trimento dos demais setores da
atividade econômica.
O PLC Nº 463/09
O Art. 1º cria o Fundo Nacio-
nal de Compensação Tributária
(FUNCOT), destinado a reparar as
perdas dos estados, Distrito Fe-
deral e municípios em decorrência
da desoneração fiscal do Imposto
sobre Renda (IR), Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e
Imposto de Circulação de Merca-
dorias e Serviços (ICMS), enquanto
seu parágrafo único diz que o fundo
será administrado pela União.
O Art. 2º estabelece que o
repasse dos recursos aos entes
federados será automático, reali-
zado mensalmente, e correspon-
derá à receita tributária diferida
com as desonerações concedidas.
Pelo Art. 3º, o FUNCOT será
financiado pelos recursos obtidos
com a colocação dos títulos
públicos federais destinados à
formação do Fundo Soberano,
criado pela Lei n° 11.887,de 24 de
dezembro de 2008.
A fim de financiar as trans-
ferências para estados, Distrito
Federal e municípios, o governo
deverá aumentar o seu endivi-
damento mobiliário com títulos
cuja destinação original seria a
formação de um fundo soberano.
O fundo soberano foi criado pela
Lei nº 11.887, de 24 de dezembro
de 2008, com a finalidade de
promover investimentos em ativos
no Brasil e no exterior, formar
poupança pública, mitigar os efeitos
dos ciclos econômicos e fomentar
projetos de interesse estratégico
do país localizados no exterior.
Vale lembrar que, em geral, os
países que instituíram fundos sobe-
ranos têm um fluxo de recursos em
moeda estrangeira muito elevado,
com grandes volumes de reservas
internacionais acumuladas que
serviriam, em tese, para a manu-
tenção do valor da moeda nacional.
A necessidade de liquidez ime-
diata desses recursos praticamente
determinava que as aplicações
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fossem feitas em títulos de renda
fixa, líquidos mas com rentabilidade
reduzida. Adicionalmente, os países
que possuem fundos soberanos têm
fontes estáveis de geração de
recursos em moeda estrangeira,
sejam recursos naturais (petróleo)
ou superávits estruturais nas tran-
sações correntes do balanço de
pagamentos. A racionalidade tradi-
cional de fundos soberanos é,
portanto, simplesmente utilizar o
excedente econômico obtido em
moeda estrangeira para obter
melhor rentabilidade em investi-
mentos de longo prazo. O modelo
brasileiro difere dos fundos tradi-
cionais na medida em que busca
outras funções, como mitigar os
efeitos de ciclos econômicos e
fomentar projetos de interesse
estratégico localizados no exterior
que não necessariamente se coa-
dunem com a maximização do
retorno dos investimentos. Adi-
cionalmente, a capitalização do
fundo por recursos orçamentários
também difere da lógica dos fundos
internacionais na medida em que
esta se faz via aumentos na dívida
pública mobiliária e não por
excedentes econômicos.
Desse modo, as transferências
para estados e municípios decor-
rentes de desoneração tributária se
dariam pelo aumento da dívida
pública proporcionada pelo fundo
soberano, descaracterizando ainda
mais o objetivo deste último. No
atual cenário de queda na arreca-
dação tributária e expansão acele-
rada nos gastos públicos, tal medida
torna-se ainda mais preocupante
por estamos em ano que precede
as eleições majoritárias, quando os
governantes costumam ser bem
mais lenientes com o desequilíbrio
fiscal.
Por outro lado, as futuras deso-
nerações do IR e do IPI ficam, pelo
Art. 4º, condicionadas à prévia
avaliação das perdas no montante
de recursos que formam o Fundo
de Participação dos Estados (FPE )
e o Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), o que pode
reduzir o incentivo às futuras
desonerações.
Já quanto à desoneração do
ICMS, o Art. 5º prevê a necessi-
dade de adesão de cada ente
federado a acordo federativo a ser
celebrado pela União, estados e o
Distrito Federal, mas não estabe-
lece quais são as bases de tal
acordo. Por fim, o Art. 6º estabe-
lece que para efeito de distribuição
do ICMS aos municípios os recur-
sos do FUNCOT destinados a cada
estado serão incorporados à arre-
cadação do referido imposto.
CONCLUSÃO
Desonerações tributárias de-
vem ser incentivadas no Brasil de
uma forma geral, principalmente
quando lembramos que a carga
tributária totalizou 38,45% do PIB
no primeiro trimestre de 2009 e
que os brasileiros trabalharam até
o dia 27 de maio do ano de 2009
apenas para o pagamento de
impostos, e que a contrapartida em
termos de serviços públicos é
extremamente deficiente.
As desonerações, dada a alta
carga tributária vigente no país, são
importantes e devem ser incenti-
vadas independentemente do
estágio do ciclo econômico, esteja
ele no pico ou no vale. Medidas
fiscais que visem a operar a de-
manda agregada como as deso-
nerações recentes servem como
amortecedores, quando preci-
samos, na realidade, de motores,
de propulsores, enfim, de um
arcabouço jurídico, institucional e
tributário que estimule o inves-
timento privado e não apenas
corrija quedas cíclicas nas vendas.
Grande parte das medidas
anticíclicas adotadas neste ano de
2009 se deu mediante a redução
de impostos, como o imposto de
renda e o imposto de produção
industrial, ambos sob a respon-
sabilidade da União, mas que
constituem fonte majoritária na
“O PLC Nº 463/09
BUSCA, COMO OUTROS
TANTOS PROJETOS DE LEI,
REMENDAR A GRANDE
COLCHA TRIBUTÁRIA
BRASILEIRA E PERDE A
OPORTUNIDADE DE
PROPOR MUDANÇAS DE
IMPACTO NA VIDA DAS
PESSOAS. ENQUANTO
ISSO, AFOGADO EM UMA
ENXURRADA DE CRISES
POLÍTICAS, DORME EM
ALGUMA GAVETA A
REFORMA TRIBUTÁRIA QUE
O PAÍS TANTO NECESSITA.”
composição dos fundos de trans-
ferências constitucionais para
estados e municípios. O custo fiscal
das desonerações deu-se essen-
cialmente em termos de queda nas
arrecadações estaduais e muni-
cipais. Para o contribuinte, uma
redução nos impostos é sempre
favorável, independentemente do
ente federativo que absorverá o
impacto, mas a questão que se
coloca é o mau funcionamento do
pacto federativo brasileiro e o
excesso de concentração de po-
deres discricionários na esfera
federal. Nesse sentido, o PLC nº
463/09 não traz nenhuma inovação,
mas busca, com a criação do
FUNCOT, restabelecer o status
quo da situação fiscal dos entes
federados afetados pelas desone-
rações federais.
Com o PLC nº 463/09, o custo
fiscal se dará em termos de novas
emissões de títulos públicos
federais destinados à formação do
fundo soberano, desviando ainda
mais a sua finalidade precípua.
Altera-se, portanto, a origem do
endividamento sem se mencionar
um corte de gastos públicos e sem
se discutir a questão da divisão das
receitas entre União, estados e
municípios, do pacto federativo e
do princípio da subsidiariedade.
Mais importante seria descen-
tralizar as ações públicas, dando
maior responsabilidade e auto-
nomia às unidades da federação e
aos municípios.
O PLC nº 463/09 também não
promove nenhuma mudança sig-
nificativa na questão estrutural da
reforma tributária, mas de certa
forma corrige, ao estabelecer as
transferências automáticas para
estados, Distrito Federal e muni-
cípios, o incentivo para que o
governo federal, visando à pro-
moção de políticas anticíclicas,
venha a fazer desonerações fiscais
à custa dos demais entes fede-
rativos. Muda-se o chapéu, mas
continua sendo o alheio.
Concluindo, o PLC nº 463/09
busca, como outros tantos projetos
de lei, remendar a grande colcha
tributária brasileira e perde a opor-
tunidade de propor mudanças de
impacto na vida das pessoas. En-
quanto isso, afogado em uma en-
xurrada de crises políticas, dorme
em alguma gaveta a reforma tribu-
tária que o país tanto necessita.