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Buenos Aires Ciudad

Productiva
Fundamentos Económicos
(Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico)

El patrón de crecimiento económico de la década del 90 estuvo signado por la


expansión desequilibrada de las distintas actividades económicas de la Ciudad: el
incremento en términos absolutos y relativos de las actividades de servicios (por encima
del promedio nacional) y el relativo estancamiento de la producción de bienes (por
debajo del promedio nacional).

CBA y Argentina: Evolución de la Producción de Bienes y


Servicios (variacion % interanual)
10%

Bienes CBA
5%

0%
Bienes Tot. País
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

-5%

Servicios CBA
-10%

-15%
Servicios Tot. País

-20%
CPE en base a CBA DG Estadisticas y Censos y DG Cuentas Nacionales, MECON.

En el periodo 1994/19981 la producción de bienes2 de la Ciudad creció a una tasa


promedio anual del 8%, mientras que la nacional fue de 4%. Los servicios de la Ciudad
crecieron a una tasa promedio anual del 5,6%, mientras que a nivel nacional ese valor
fue del 4,5%.

Este comportamiento diferenciado se mantuvo durante la recesión/depresión. Entre


1999 y 2002, la producción de bienes de la Ciudad sufre un impacto mayor: una caída
promedio anual del 9%, mientras que a nivel nacional la cifra es del 6%. La declinación
de los servicios en la Ciudad se inicia recién con la crisis del sistema financiero (2001) y

1
La recesión se evidencia a nivel nacional a partir de 1999, la de la Ciudad se observa a partir del año 2000. Sin
embargo, la caída de la producción de bienes de la Ciudad es coincidente con el comportamiento nacional. Es el
dinamismo de los servicios hasta la crisis del sistema financiero, el factor que retrasa la recesión en la Ciudad.
2
Sector primario mas industria manufacturera, construcción y producción de electricidad, gas y agua (criterio
autoridades de estadística locales y nacionales).

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 1


arroja un promedio anual mayor que el del país (4,3% contra 3,6%), básicamente por la
alta participación de la intermediación financiera.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 2


A lo largo de la última década la industria porteña
experimentó un peor desempeño en términos relativos.

120

110

100

90

80

70

60
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ciudad de Buenos Aires Total país


Ref.: Índice 1993=100 de la evolución del valor agregado por la industria manufacturera nacional y local.
Fuentes: Indec /Dirección de Cuentas Nacionales, Ministerio de Economía y Dirección General de
Estadísticas y Censos del GCBA.

En consecuencia, la industria manufacturera local (que representa alrededor del 70% del
valor agregado de la producción local de bienes) redujo su participación en la industria
nacional del 19% en 1993, al 15% en 2002, no obstante lo cual continúa siendo la
segunda jurisdicción del país en términos de producción manufacturera (luego de la
Provincia de Buenos Aires), con una participación del orden del 25% en el total
nacional.

Este atraso relativo en las manufacturas con relación al desempeño nacional se reflejó
en que, a diferencia de lo ocurrido a nivel total, las exportaciones de la Ciudad tuvieron
un escaso dinamismo, siendo prácticamente insignificantes en el orden nacional (1%).

El sector industrial de la Ciudad comprende una combinación de un importante tejido


PyME con algunas unidades (productivas y auxiliares) de grandes empresas
manufactureras, cuya presencia no es muy significativa, dadas algunas limitaciones
espaciales y aspectos vinculados a la regulación del uso del suelo3.

Las PyMES constituyen aproximadamente el 99% del total de establecimientos


industriales4. Las ramas industriales de mayor relevancia conforme a su participación5
en el valor bruto de producción son: alimentos (19%)6, productos textiles, prendas de

3
Matías Kulfas y Paulina Seivach (2002).”Diagnóstico de la situación económico-productiva de la Ciudad de buenos
Aires. Situación y Perspectivas ante los cambios económicos tras el fin de la Convertibilidad”, Cuaderno de Trabajo
Nº 2. CEDEM-GCBA
4
Censo Económico Nacional 1994.
5
Existe una participación importante de las ramas petrolera y refino, pero se debe principalmente a que en la Ciudad
se encuentran las instalaciones centrales de las mayores petroleras.
6
Se destacan los establecimientos frigoríficos y también la presencia de numerosas PyMEs vinculadas a la
producción de alimentos de consumo masivo, tales como golosinas, panificados, etc y las embotelladoras de
gaseosas.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 3


vestir y cueros: 20%, papel y edición 14% y productos químicos 18%7, que
conjuntamente representan el 52% de la producción manufacturera.

Dentro de ellas, la industria textil ha sido la más dinámica con un crecimiento de


aproximadamente 35% entre 1993/8; seguida por el complejo de papel y gráfico
editorial (12%) y productos químicos (9%), siendo que la industria en general creció un
3% en ese periodo. La industria alimentaria se contrajo un 11%. De ellas, el mayor
impacto de la depresión lo sufrió la subrama de papel/edición/impresión (caída del 54%
entre 1999/02), las restantes sufrieron un impacto algo menor que la industria en su
conjunto8. El comportamiento de las exportaciones fue consistente con lo antedicho, por
cuanto entre 1993/9 un tercio de las mismas estuvo constituido por medicamentos,
cueros y sus productos y alimentos.9

Tras la devaluación, la industria de la Ciudad reaccionó favorablemente,


pero su desempeño es algo inferior al promedio nacional.

140
130
120
110
100
90
80
70
oct-01

oct-02

oct-03

oct-04
dic-01

dic-02

dic-03

dic-04
ago-02

ago-03

ago-04
abr-02

abr-03

abr-04
feb-02

feb-03

feb-04

feb-05
jun-02

jun-03

jun-04

Ciudad de Buenos Aires Total país

Datos: Estimador Mensual Industrial – INDEC y Encuesta Industrial Mensual – DGEyC/GCBA

De acuerdo a los censos económicos, la cantidad de establecimientos industriales de la


Ciudad cayó un 38% entre 1974 y 1994 y el número de puestos de trabajo industriales
un 41%.

La relativa desindustrialización de la Ciudad afectó principalmente a su zona Sur,


debido al patrón de localización territorial de las industrias de la Ciudad. Ese proceso
fue resultado de la relocalización de las inversiones producida por las restricciones al
uso del suelo que impuso el Código de Planeamiento Urbano instaurado en 1977
durante el gobierno de facto y parcialmente modificado en el año 2000. Adicionalmente
también pesaron las ventajas de localización otorgadas por otras jurisdicciones
(Provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe). Como consecuencia, las empresas

7
Papel predominante de los laboratorios farmacéuticos con inversiones de envergadura.
8
DG Estadísticas y Censos GBA (2004). “Producto Bruto Geográfico de la CBA 1993-2002” (2004). Cuadro N° 7
Producto Bruto Geográfico a precios de productor y Valor Agregado Bruto a precios básicos1 según categorías y
divisiones de la ClaNAE2. Precios constantes de 1993. Ciudad de Buenos Aires. 1993/2002 (Indice 1993=100).
9
Las participaciones corresponden a las estimaciones del producto bruto geográfico 2002, de la DGEyC – GCBA.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 4


tendieron a mantener en la Ciudad únicamente unidades auxiliares (comerciales y
administrativas), terciarizándose así el tejido productivo10.

El impacto de la desindustrialización de la década posterior y su específica inscripción


en el territorio de la Ciudad puede establecerse a través del seguimiento realizado por el
Centro de Estudios para el Desarrollo Económico Metropolitano (CEDEM11) de un
conjunto de 599 establecimientos productivos, seleccionados por ser los de mayor
envergadura en términos de valor de producción y empleo12.

La selección comprendió las unidades productivas (se excluyeron unidades auxiliares


destinadas a tareas comerciales o administrativas) que empleaban como mínimo 40
personas y que generaban un valor anual de producción de mayor a un millón de pesos.

La selección corresponde aproximadamente al 41% del valor industrial generado por la


ciudad en 1994 y al 36% del personal industrial ocupado. El 75% aproximadamente de
los establecimientos seleccionados se concentran en: alimentos, textiles/cuero, papel/-
edición/impresión y químicos.

No obstante las restricciones impuestas en 1977 por el CPU,


muchos de los barrios lograron preservar la cultura del trabajo y
la Ciudad logró mantenerse como segundo distrito industrial del país.

Fuente: Insúa, Julián y Alvarez de Celis, Fernando (2003): “Principales industrias de la Ciudad de Buenos
Aires”, Coyuntura Economica de la CBA, Nº 10, CEDEM – GCBA.

10
Matías Kulfas y Paulina Seivach (2002). “Diagnóstico de la situación económico-productiva de la Ciudad de
Buenos Aires. Situación y perspectivas ante los cambios económicos tras el fin del régimen de Convertibilidad”,
Cuaderno de Trabajo Nº 2, CEDEM – GCBA.
11
Institución dependiente de la Secretaría de Producción y Desarrollo Sustentable del GCBA.
12
Insúa, Julián y Alvarez de Celis, Fernando (2003): “Principales industrias de la Ciudad de Buenos Aires”,
Coyuntura Economica de la CBA, Nº 10, CEDEM – GCBA.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 5


El mapeo de los principales establecimientos en 1994 muestra zonas con concentración
de grandes y medianas industrias (fundamentalmente Barracas), zonas con predominio
de medianas (Parque Patricios y Villa Lugano) y zonas fuertes en pequeñas plantas
(Villa Crespo, Boedo y Caballito). En Nueva Pompeya y Mataderos existe un patrón
más diversificado de tamaño de establecimientos. Así, las grandes plantas se localizaban
en un 33% en la zona sur de la Ciudad.

En 1994, sólo el 9,6% de las 599 plantas estudiadas estaban emplazadas en los distritos
industriales fijados por el Código de Planeamiento Urbano de 1977 (que se extiende
aproximadamente a lo largo de los barrios de Barracas, Mataderos y Nueva Pompeya) y
que sólo tienen asignado un 1% de la superficie total del ejido de la Ciudad. El 50% de
los establecimientos se encontraba en distritos residenciales, el 5% en distritos
comerciales/centrales y el 23,7% en distritos de equipamiento.

La zonificación “equipamiento” fue introducida en 1977 sustituyendo a buena parte de


la superficie que era propiamente industrial en la reglamentación anterior (la reforma
provocó una reducción global del 61% en la superficie de los distritos industriales). El
cambio normativo no sólo obstaculizó la radicación de nuevas industrias en esos
barrios, sino también la ampliación y/o modernización de las plantas existentes. Esto
motorizó la relocalización y el cierre de muchas de esas unidades productivas13.
Adicionalmente, la mayor parte de las unidades productivas sobrevivieron en esa zona,
muchas de las cuales tienen una antigüedad en el barrio de varias décadas, se encuentran
condición de irregularidad respecto de la normativa actualmente vigente,
considerándose de “uso no conforme”.

El relevamiento correspondiente al año 2003, muestra que de las 599 plantas activas en
1994, 235 cerraron o se relocalizaron fuera de la Ciudad, quedando un remanente de
364 plantas.
Condición de las
Las grandes plantas de productos alimenticios plantas cerradas Nº % %
relevadas 1994 / 200314
(como frigoríficos) se redujeron a la mitad. En
Cerradas 121 72%
cambio, se observa mayor supervivencia en
Edificio abandonado 39 23%
establecimientos químicos y en la industria Demolidas 8 5%
gráfica, actividades capital intensivas y con Sin uso 168 100% 71%
menores requisitos de superficie y que, por tanto, Viviendas 21 36%
se adaptaron mejor a las restricciones de uso del Servicios 12 20%
suelo impuestas por el Código de Planeamiento Depósito y logística 9 15%
Urbano en 1977 y que no fueron sustancialmente Local comercial 8 14%
modificadas en el 2000. Garaje 5 8%
Otros usos 4 7%
Nótese primariamente que el 71 % del suelo Cambio de Uso 59 100% 25%
urbano liberado por esos 235 establecimientos no Act. Auxiliares. 8 100% 3%
fue re-utilizado para otros usos, quedando esas Total Relevado 235 100% 100%
áreas sin ningún tipo de uso concreto, degradándose notoriamente el ambiente barrial
que quedó poblado de establecimientos cerrados, abandonados o demolidos. Sólo el 8%
fue re-urbanizado como viviendas.

13
Cuarenta y nueve (49) de las plantas que se observaron cerradas o relocalizadas con posterioridad a 1994 estaban
en lo que actualmente es distrito equipamiento. El resto se localizaban 121 en distritos residenciales, 31 en
comerciales/centrales, 22 en industriales y 12 en las restantes zonificaciones más específicas.
14
Insúa, Julian y Alvarez de Celis (2003). Op.cit.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 6


Hoy día, los establecimientos productivos continúan distribuyéndose en
todo el ejido de la Ciudad… pero en su mayoría no pueden modernizarse y
generar más puestos de trabajo, por su condición de irregularidad respecto
del Código de Planeamiento Urbano (“uso no conforme”).

Fuente: Insúa, Julián y Alvarez de Celis, Fernando (2003): “Principales industrias de la Ciudad de Buenos
Aires”, Coyuntura Economica de la CBA, Nº 10, CEDEM – GCBA.

Conclusión:

La relativa desindustrialización experimentada por la Ciudad a lo largo de las últimas


tres décadas ha sido consecuencia de un doble proceso. Uno de naturaleza
macroeconómica y que afectó a todo el país. El otro fue de naturaleza local y exacerbó
los efectos negativos del primero.

Ese proceso fue puesto en marcha por el gobierno de facto en 1977 a través de la
sanción de un Código de Planeamiento Urbano, que tuvo como objetivo transformar a la
Ciudad en una ciudad-dormitorio, para el exclusivo desarrollo de actividades financieras
y de servicios. Esta impronta no ha sido sustancialmente cambiada por la reforma del
año 2000 y otras modificaciones de naturaleza particular.

La desindustrialización así provocada no sólo estuvo acompañada por perniciosos


efectos desde el punto de vista económico y laboral, sino también desde la perspectiva
social y ambiental. El cierre de establecimientos no condujo mayoritariamente a mejores
entornos urbanos, sino que devino en barrios social y ambientalmente deteriorados
gravemente.

No obstante, una parte importante de la actividad productiva y de la cultura del trabajo


sobrevivió en muchos de los barrios de la Ciudad, en franca disputa con un entorno
institucional poco amigable, lográndose mantener a la Ciudad como el segundo distrito

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 7


más importante del país en términos de producción manufacturera, luego de la Provincia
de Buenos Aires.

Ese conjunto de establecimientos productivos, que rondan los 10.000, que se encuentran
distribuidos en todo el ejido de la Ciudad, que mayoritariamente conforman pequeñas y
medianas empresas (99%), que generan alrededor del 10% de los puestos de trabajo y
que cuentan con un importante potencial en términos de producción y exportaciones,
por distintos motivos, o bien se encuentran impedidos de modernizarse, ampliar su
capacidad de producción y su nómina de trabajadores, debido a las restricciones de uso
del suelo instauradas por el cuadro de usos del Código de Planeamiento Urbano en la
zona en que se localizan, o bien se encuentran en condiciones de irregularidad respecto
de esa norma (uso no conforme), lo cual adicionalmente les restringe el acceso al
crédito y a los mercados externos.

Por ello, reformar la normativa de uso del suelo urbano, en lo relativo a las actividades
productivas, es indispensable para revertir la presente tendencia y aprovechar las
oportunidades que para las actividades productivas locales ofrece el nuevo entorno
macroeconómico nacional.

Buenos Aires, Julio de 2005.

Documento Técnico de la Coordinación del Plan Estratégico – CPE. 8

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