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Universidade Tcnica de Lisboa Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas Mestrado em Cincia Poltica 1.

. Ano do II Ciclo de Estudos Ano Lectivo de 2009/2010

Representao Poltica e Recrutamento Parlamentar Uma abordagem terica ao recrutamento poltico das elites parlamentares em democracia representativa

Recrutamento Poltico Professora Doutora Conceio Pequito Teixeira

Samuel de Paiva Pires Estudante n. 205119

Lisboa, Setembro de 2010

Introduo
Considerando como ponto de partida a expanso dos regimes democrticos que, a partir do sculo XVIII, comearam a ganhar preponderncia como forma de organizao do poder poltico nas sociedades ocidentais, em especial como forma de contestao ao Absolutismo, traduzida na Academia, no mbito da Cincia Poltica, na relevncia que reveste os estudos sobre a Teoria e Prtica da Democracia, nosso objectivo realizar uma abordagem terica temtica da representao poltica e do recrutamento parlamentar. Atendendo complexificao que a evoluo histrica dos regimes democrticos incutiu na organizao do poder poltico nestes, a temtica da representao apresenta-se com uma pertinncia particular, dado que est na base da definio dos modernos regimes democrticos, que tomam no s o epteto de liberais mas tambm de representativos, bem como dos sistemas eleitorais e das relaes entre eleitos e eleitores, nos quais se procura um equilbrio entre a participao poltica - ou simplesmente incluso - e a efectividade dos processos de deciso atendendo a critrios de racionalidade, bem como a implementao prtica das decises resultantes destes. Desta forma, nosso objectivo articular determinados princpios, enquadrados historicamente, de forma a responder nossa questo de partida: como se processa o recrutamento poltico das elites parlamentares numa democracia representativa? A estrutura que preside a este breve ensaio, traduz-se numa tripartio, ao longo da qual procuraremos realizar uma construo terica que nos permita alcanar os nossos objectivos de demonstrar brevemente a evoluo histrica do conceito de representao e da prpria democracia representativa, bem como a forma como se processa o recrutamento a nvel parlamentar. Como tal, em primeiro lugar, abordaremos histrica e teoricamente o conceito de democracia representativa, tomando ainda em considerao o papel que os parlamentos desempenham no seio desta. Em segundo lugar, operacionalizaremos o conceito de representao poltica. Finalmente, consideraremos a relao entre a representao e o recrutamento poltico, recorrendo a modelos de anlise quanto forma como o recrutamento das elites parlamentares se realiza.

Da democracia representativa e o papel dos parlamentos


A forma de exerccio do poder em democracia, ou mais concretamente, de exerccio do poder do povo quanto escolha dos seus representantes, que mais comummente encontramos nas sociedades modernas, em particular nas sociedades do que vulgarmente se designa por Ocidente, ou seja, em democracias industriais avanadas de onde sobreleva a qualificao como democracia liberal, inegavelmente a democracia representativa. Tendo, no entanto, surgido como oposio ao que de forma clssica se considera como democracia directa, a sua evoluo histrica demasiado alargada para poder ser extensivamente abordada neste breve ensaio, embora seja necessrio enquadrar brevemente a temtica, no mbito da construo terica a que nos propomos. Com efeito, a problemtica da representao comeou a sentir-se mais fortemente medida que os ideais das Revolues Atlnticas se tornaram comuns aos vrios Estados europeus e norte-americanos. Na verdade, at se operar a combinao entre democracia e representao, esta problemtica surgiu para se opor noo de democracia directa ou participativa. Com o avanar do sculo XIX passou a associar-se a representao famosa frase de Abraham Lincoln, o governo do povo, pelo povo e para o povo, entendendo-se por democracia representativa, a partir de ento, segundo Diogo Pires Aurlio, um regime em que os cidados elegem livremente os seus dirigentes e em que existe uma clara separao entre representantes e representados, atribuindo-se independncia aos primeiros para tomarem decises que vinculam o agregado no seu todo1. Na prtica, de acordo com Robert Dahl, a representao desenvolveu-se como uma instituio medieval que deu corpo ao governo monrquico e aristocrtico, de que so exemplos as assembleias convocadas pelos monarcas e, por vezes, por nobres, na Inglaterra e na Sucia, para lidar com questes como os rendimentos, guerras ou sucesses Reais. Nestas assembleias estavam representados os vrios estratos sociais2. No sculo XVIII, Montesquieu, na sua obra-prima, O Esprito das Leis, elogiava a constituio inglesa, que via como um espelho de liberdade, declarando que, dada a impossibilidade da democracia directa por assembleia em Estados de grande dimenso
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Cfr. Diogo Pires Aurlio (coord.), Representao Poltica, Lisboa, Livros Horizonte, 2009, p. 12. Cfr. Robert A. Dahl, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 29.

populacional, os eleitores teriam de escolher representantes. Rousseau, por seu lado, viria a rejeitar esta noo no Contrato Social, embora noutros trabalhos a tenha apresentado como legtima. Passadas vrias geraes aps a morte destes autores, a representao viria a ser aceite generalizadamente como uma soluo que eliminava o antigo problema do tamanho dos Estados democrticos. Esta concepo, como Dahl nota, transformed democracy from a doctrine suitable only for small and rapidly vanishing city-states to one applicable to the large nation-states of the modern age3. Destutt de Tracy considerou o governo representativo como uma nova inveno, que permitia a prtica da democracia num horizonte temporal alargado e em territrios vastos. James Mill proclamou-o como a grande descoberta dos tempos modernos. Tornou-se, desta forma, bvio que a democracia tinha de ser representativa4. Contudo, uma questo relativamente representao no foi pacfica: a independncia dos representantes. Observou-se um intenso debate que opunha os que defendiam essa independncia aos que defendiam que os mandatos dos representantes deveriam atender s preferncias dos representados. Segundo Paulo Trigo Pereira, opunham-se os defensores do mandato livre aos defensores do mandato imperativo5. Acontece, porm, que as perspectivas talvez no sejam to opostas como primeira vista parecem ser. Embora do debate tenha sado vencedora a primeira perspectiva, dada a complexidade em acomodar imensas preferncias diversificadas numa democracia industrial avanada, teoricamente as eleies funcionam como contrapeso ao exerccio de uma mandato verdadeiramente livre, excepto no caso em que o deputado no pretenda ser reeleito e nos casos em que pretenda, na prtica no necessariamente verdadeiro que as eleies exeram o seu contrapeso, se considerarmos os mecanismos de escolha dos deputados para as listas dos partidos e a disciplina de voto que estes impem e principalmente o tipo de sistema eleitoral, i.e., se este responsabiliza directamente os representantes perante os representados ou no, o que depende da magnitude dos crculos eleitorais, favorecendo os crculos uninominais uma relao

Cfr. Idem, ibidem, p. 29. Cfr. Idem, ibidem, p. 29. 5 Cfr. Paulo Trigo Pereira, O Prisioneiro, o Amante e as Sereias, Coimbra, Edies Almedina, 2008, p. 265.
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mais directa entre eleito e eleitor do que os crculos plurinominais, em que os eleitores votam em listas apresentadas pelos partidos6. Ressalve-se que a perspectiva do mandato livre saiu efectivamente vencedora do debate, vigorando nas democracias modernas, mas, porm, o que acontece que h uma relao entre as preferncias dos eleitos e eleitores, em que os representantes simultaneamente atendem s preferncias dos representados ou tentam convenc-los a mudar de opinio no que diz respeito s suas prprias preferncias7. Os defensores da democracia directa apontam este como um dos defeitos da democracia representativa. Para estes, no seria necessrio qualquer tipo de representao, j que todos os cidados participam atravs de formas directas de participao poltica, que Norberto Bobbio divide em 3 tipos: i) governo exercido por delegados com mandatos especficos e revogveis; ii) governo por assembleia; iii) governo exercido atravs de referendos. Quanto aos ltimos dois tipos, no se pode esperar que substituam e, de facto, nunca substituram, as vrias formas de democracia representativa praticveis nas democracias industriais avanadas. O segundo, porque s praticvel em unidades polticas de reduzida dimenso; o terceiro, porque s aplicvel em circunstncias excepcionais de relevncia limitada. Quanto ao primeiro, importa ressalvar que com a organizao de grandes aparelhos partidrios, ocorreu o fenmeno da frequente imposio de uma restritiva disciplina de voto aos representantes eleitos, pelo que a diferena entre um representante com e outro sem mandato se esbate, sendo a essncia do mandato livre subvertida. Na prtica, um deputado eleito atravs de um partido recebe o mandato no dos eleitores mas do partido, que pode punir o representante atravs da revogao desse mandato quando este ignore a disciplina partidria, que se torna, na verdade, um substituto do mandato imperativo do eleitorado8. Importa salientar, quanto ao segundo tipo de democracia directa, do governo por assembleia provavelmente aquele sobre o qual h mais bibliografia que este s possvel, como referido, em unidades polticas de dimenso reduzida a nvel populacional. A partir de um determinado nvel populacional torna-se incomportvel
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Cfr. Dieter Nohlen, Os Sistemas Eleitorais: o contexto faz a diferena, Lisboa, Livros Horizonte, 2007, pp. 16-17. 7 Cfr. Paulo Trigo Pereira, ob. cit., p. 265. 8 Cfr. Norberto Bobbio, Democracy and Dictatorship, Cambridge, Polity Press, 1989, pp. 154-155.

que numa democracia directa, especialmente numa em que o governo por assembleia seja adoptado, a todos os cidados sejam concedidas as mesmas oportunidades e o mesmo tempo para participar no debate. Um breve exemplo dado por Robert Dahl, permite-nos observar em termos prticos esta impossibilidade, mesmo para uma pequena unidade poltica. Consideremos uma aldeia com cerca de duzentos indivduos, dos quais cem so adultos e todos participam nas reunies da assembleia. Supondo que a cada um so concedidos dez minutos para expor as suas opinies, seriam necessrios dois dias de trabalho de oito horas para todos serem ouvidos. Isto torna-se absurdo medida que o nmero de cidados aumenta. Numa polis com dez mil cidados, seriam necessrios duzentos dias9. Se pensarmos nas democracias industriais avanadas, com milhes de pessoas, torna-se bvia a impossibilidade da democracia directa por governo de assembleia. E, na realidade, esta torna-se uma falsa questo mesmo neste tipo de democracia directa. Quem esteja familiarizado com este tipo de assembleias em pequenas unidades polticas, sabe que absurdo assumir que todos os cidados presentes desejam falar. Isto acontece por diversas razes: porque o assunto sobre o qual desejam falar j foi discutido adequadamente; porque j tm opinio formada sobre o sentido de voto; porque no se sentem preparados para intervir; porque tm receio de falar em pblico; porque desconhecem o assunto tratado. Desta forma, os que intervm no debate acabam por se constituir como representantes de facto, excepto no momento da votao. Dada a probabilidade de se formar um sistema de representao de facto, que pode no ser inteiramente representativo ou justo, provavelmente os cidados preferem escolher os seus representantes recorrendo a eleies10. Na acepo moderna de democracia representativa, em que a legitimidade poltica gerada atravs do processo democrtico, o conceito de representao est presente na concepo de governo representativo, que tem na sua base a existncia de eleies, sendo um sistema em que, segundo Manuel Meirinho Martins, a comunidade poltica governa indirectamente atravs de representantes eleitos11. Porm, embora os conceitos de governo representativo e democracia representativa paream sinnimos, padecem, de facto, de uma distino. O primeiro est associado a uma primeira fase da
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Cfr. Robert A. Dahl, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 2000, pp. 106-107. Cfr. Idem, ibidem, p. 107. 11 Cfr. Manuel Meirinho Martins, Representao Poltica, Eleies e Sistemas Eleitorais, Lisboa, ISCSP, 2008, p.66.
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aplicao do conceito de representao, tal como j referimos, em que o carcter designativo da eleio, o sufrgio restrito e a seleco dos governantes entre os mais aptos, constituram traos de um governo misto, prprio de um perodo de transio (com lugar reservado para a oligarquia burguesa e para a aristocracia), sustentado por teses liberais que colocaram em primeiro lugar o governo da razo em detrimento do governo da participao12. J o segundo fruto de uma evoluo que incorporou ideias como o crescente alargamento do sufrgio; pela emergncia e consolidao dos partidos; pela presso das clivagens ideolgicas, polticas e econmicas; pelo alargamento dos direitos polticos, sociais e econmicos; pela multiplicao de instrumentos de aco poltica; pelo surgimento de novos intermedirios na relao dos cidados com o sistema poltico13. De acordo com Gianfranco Pasquino, o Parlamento o lugar privilegiado pelos partidos para garantirem aos eleitores a representao, dizendo-nos ainda o mesmo autor que tambm graas ao facto de ser um lugar de confronto entre os partidos que o Parlamento () ocupa um papel central no sistema poltico. Se j nos debrumos sobre a origem da representao, directamente relacionada com o Parlamento, importa nomear as principais tipologias que dizem respeito estrutura e funo deste. Quanto estrutura, os parlamentos dividem-se, genericamente, entre os que tm uma cmara e os que tm duas cmaras. A existncia de uma segunda cmara pressupe, normalmente, uma justificao derivada da sua misso especfica, diferenciando-se os seus poderes dos da primeira cmara. O caso italiano ser provavelmente o ltimo caso de bicameralismo paritrio, com as duas cmaras tendo precisamente os mesmos poderes e funes14. Quanto sua natureza, a segunda cmara pode ser aristocrtica (caso da Cmara dos Lordes, no Reino Unido), territorial (caso do Senado dos Estados Unidos da Amrica), tcnica/corporativa (caso do Estado Novo portugus) e mista (caso do Senado espanhol, que tem representantes das regies autnomas mas tambm representantes vitalcios nomeados pelo seu desempenho prvio, sendo, portanto, uma cmara de natureza territorial e aristocrtica). Os modos de formao das cmaras tambm so diferentes, podendo a eleio, de acordo com Pasquino, ser directa, como nos Estados Unidos, onde o Senado composto por dois

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Cfr. Idem, ibidem, p. 79. Cfr. Idem, ibidem, p. 79. 14 Cfr. Gianfranco Pasquino, Curso de Cincia Poltica, 2. Edio, Cascais, Princpia, 2010, p. 218.

senadores por estado, ou indirecta, como na Alemanha, onde os membros do Bundesrat so nomeados pela maioria governamental dos diversos Lnder, proporcionalmente populao de cada um15. No que diz respeito s funes do Parlamento, entre as vrias tipologias, importa salientar a perspectiva clssica, da autoria de Walter Bagehot. Reportando-se essencialmente ao Parlamento ingls, local emblemtico do parlamentarismo, at por ser o mais antigo Parlamento, Bagehot distingue cinco funes desta instituio: i) eleger bem um governo, funo da qual os parlamentos viriam a ser despojados, em observncia das premissas decorrentes do sistema eleitoral e partidrio; ii) expressar bem a vontade da nao, o que est intrinsecamente relacionado com a vertente representativa dos parlamentos; iii) ensinar bem a nao, ou seja, uma funo pedaggica, na medida em que ao Parlamento deve caber a funo de educar a populao quanto ao debate de ideias, os processos de deciso e as escolhas entre polticas pblicas; iv) informar bem a nao , que no se confunde com a funo pedaggica, na medida em que corresponde comunicao regular com os eleitores, informando-os sobre a produo legislativa e assuntos correntes; v) legislar bem, funo que partilha com o executivo, respeitante produo das normas legislativas16. Contudo, outras funes existem que eventualmente podem ser responsabilidade do Parlamento. O prprio Bagehot interroga-se sobre se no dever acrescentar-se uma sexta funo, de ndole financeira, nomeadamente, o controlo da economia, de anlise e avaliao dos custos, das despesas e das poupanas17. Maurizio Cotta, por seu lado, estatui quatro funes bsicas: representativa, legislativa, controlo do executivo e legitimao. As duas primeiras j foram abordadas. Quanto terceira, refere-se a um alargamento das reas de actividade governativa que o Parlamento dever fiscalizar, e recorre a instrumentos como moes, perguntas, interpelaes, inquritos e peties. Por ltimo, a funo de legitimao remete para a legitimidade eleitoral de que o Parlamento goza, contribuindo para a legitimao do regime e ainda, em particular, de outras instituies polticas, por via indirecta. Giovanni Sartori sugere ainda uma funo negocial, a propsito da interveno do

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Cfr. Idem, ibidem, p. 218. Cfr. Manuel Meirinho Martins, ob. cit., pp. 100-101 e Gianfranco Pasquino, ob. cit., pp 222-226. 17 Cfr. Gianfranco Pasquino, ob. cit., p. 226.

parlamento na conciliao de mltiplos interesses que se manifestam na sociedade e que so canalizados de vrias formas18. Outras tipologias poderiam ser referidas, embora j tenhamos abordado, ainda que de forma sucinta, as principais. Quanto ao parlamentarismo, importa ainda ressalvar, brevemente, dado que no se constitui como foco de anlise deste ensaio, a chamada crise do parlamentarismo. Esta diz respeito perda de importncia do papel dos parlamentos nas democracias, em face do primado do executivo e dos partidos. Como assinala Manuel Meirinho Martins, os partidos assumem um papel determinante no recrutamento das elites parlamentares e no modo de aco dos eleitos, nomeadamente em matria de disciplina de voto. Por isso, o funcionamento do parlamento , em boa parte, um reflexo do modo de organizao e funcionamento dos partidos. Aproveitando a meno da crtica ao funcionamento dos partidos no que diz respeito ao recrutamento das elites parlamentares, debrucemo-nos, ento, mais particularmente sobre o conceito de representao poltica e sobre a representao e recrutamento poltico destas elites.

Dos princpios da representao poltica


Ainda que os princpios da representao sejam mais antigos que os sistemas eleitorais, o que particularmente acertado no caso de um dos princpios, o da representao proporcional, a realidade que presidiram concepo destes, atendendo evoluo histrica da democratizao do direito de voto e do sufrgio universal19, tendo-se tornado um dos seus principais elementos normativos20. Os princpios de representao podem ser divididos em duas grandes classificaes: a representao proporcional, como referido acima, e a representao por maioria. De acordo com Dieter Nohlen e com Maria da Conceio Pequito Teixeira, o princpio de representao por maioria tem como objectivo fundamental a formao de maiorias parlamentares em que um nico partido controla o poder executivo nacional, o que torna mais fcil a responsabilizao do seu desempenho governativo, encontrando18 19

Cfr. Manuel Meirinho Martins, ob. cit., pp. 101-102. Cfr. Dieter Nohlen, ob. cit., p. 26. 20 Cfr. Maria da Conceio Pequito Teixeira, O Povo Semi-Soberano, Coimbra, Edies Almedina, 2009, p. 32.

se, por isso, vinculado a uma ideia de representao entendida, acima de tudo, como mandato, ao passo que o princpio de representao proporcional tem como funo principal reflectir com a maior fidelidade possvel todos os interesses e opinies polticas no Parlamento, tendo em conta o seu peso relativo na sociedade, pelo que se fundamenta numa ideia de representao entendida, fundamentalmente, como amostra representativa21. No que concerne s frmulas eleitorais, ou seja, os instrumentos de converso dos votos em mandatos, estas variam consoante o princpio adoptado. Importa salientar que embora as frmulas eleitorais apaream geralmente associadas aos princpios de representao, tal associao no necessariamente verdadeira. Tratam-se de conceitos distintos. Enquanto as frmulas eleitorais transformam votos em mandatos, como referimos, os princpios de representao referem-se lgica adoptada a nvel nacional quanto representao poltica22. Segundo Maria da Conceio Pequito Teixeira, nas frmulas maioritrias, quem obtiver a maioria dos votos no respectivo crculo eleitoral ganha o mandato. Aos vencidos, no assiste qualquer possibilidade de representao, pelo que os votos dos eleitores assumem a classificao de desperdiados. As frmulas maioritrias podem dividir-se em duas: frmula de maioria relativa ou simples e frmula de maioria absoluta. Quanto primeira, o que acontece que o mandato em disputa ganho pelo candidato que obtiver mais votos, independentemente do nmero de votos obtido pelos candidatos concorrentes. Em contraposio a esta, a frmula de maioria absoluta exige um maior apoio eleitoral ao candidato ou partido vencedor, reduzindo o nmero de votos desperdiados e aumentando a eficcia do voto23. As frmulas proporcionais, por seu lado, atribuem os mandatos aos diversos concorrentes tendo em considerao as percentagens de votos obtidas. Distinguem-se, dois grandes grupos: frmulas de mdia mais alta e frmulas dos maiores restos. Nas primeiras, ocorre a diviso do nmero de votos obtidos por cada partido por uma srie de divisores, distribuindo-se os mandatos segundo as mdias mais altas24. Nas segundas, os votos so convertidos em mandatos a partir da determinao preliminar
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Cfr. Maria da Conceio Pequito Teixeira, ob. cit., pp. 32-33. Cfr. Idem, ibidem, p. 32. 23 Cfr. Idem, ibidem, pp. 33-34. 24 Cfr. Idem, ibidem, p. 34.

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do nmero de votos necessrio para a obteno de um lugar ou assento parlamentar (quota). Num primeiro momento, atribuem-se a cada um dos partidos polticos tantos mandatos quanto os nmeros inteiros correspondentes quota fixada, sendo, posteriormente, os restantes lugares em disputa no crculo atribudos aos partidos que ficaram com os maiores restos25. Desta forma, presidindo os princpios de representao ao desenho dos sistemas eleitorais, estes podem ser classificados, de acordo com Dieter Nohlen, em sistemas de representao por maioria e sistemas de representao proporcional, no dependendo esta classificao, contudo, das frmulas de deciso, que so secundrias e pouco determinantes para a sua definio e classificao26. Este autor, rejeita assim a acepo de sistemas mistos, afirmando que estes apenas se limitam ou a combinar crculos uninominais com uma frmula distributiva, num sistema eleitoral que, quanto aos seus efeitos, se mantm predominantemente proporcional, ou a combinar dois tipos de frmulas eleitorais e dois tipos de crculos. Nesta ltima perspectiva, como assinala Maria da Conceio Pequito Teixeira, numa das componentes do sistema, os representantes so eleitos por sufrgio unipessoal e em crculos uninominais, e, na outra, por sufrgio de lista e em crculos plurinominais de diferente magnitude em sistemas eleitorais que tanto podem ser maioritrios como proporcionais no que toca aos seus efeitos globais, dependendo do peso de cada uma das suas componentes ou segmentos, da estrutura do sistema de partidos e da distribuio do voto ()27. Como resume a mesma autora, no existem, portanto, sistemas rigorosamente mistos, mas sim, predominantemente proporcionais ou predominantemente maioritrios28. O princpio de representao a adoptar num determinado sistema eleitoral, factualmente tido como o critrio mais relevante para a classificao deste, como o prova a sua frequente incluso na ordem constitucional, enquanto outros elementos do sistema eleitoral tendem a ser apenas objecto de legislao ordinria29. desta forma que os princpios de representao visam determinados objectivos atravs de lgicas de representao alternativas, encontrando-se simultaneamente relacionados com modelos diametralmente opostos de democracia, como observa Maria da Conceio Pequito
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Cfr. Idem, ibidem, p. 34. Cfr. Dieter Nohlen, ob. cit., p. 27. 27 Cfr. Maria da Conceio Pequito Teixeira, ob. cit., p. 36. 28 Cfr. Idem, ibidem, p. 36. 29 Cfr. Idem, ibidem, p. 36.

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Teixeira: a democracia maioritria, baseada no bipartidarismo, na formao de governos de um nico partido no domnio do executivo sobre o parlamento, por um lado, e a democracia consensual, assente no multipartidarismo, na formao de governos de coligao e no equilbrio entre poder executivo e legislativo, por outro30. Por sua vez, o tipo de sistema eleitoral formulado influencia directamente a estrutura interna adoptada pelos partidos, o que se reflecte nos processos de recrutamento parlamentar31. Segundo a mesma autora, o sistema proporcional, ao reforar o papel dos partidos acaba por promover tambm a sua centralizao em termos organizacionais, contribuindo para o desenvolvimento de modelos de recrutamento mais centralizados, pouco participados, e que do primazia s credenciais partidrias, em detrimento do mrito individual32. neste contexto que acaba por ocorrer o processo a que j aludimos, assinalado por Bobbio, em que os representantes perdem a sua independncia, dado que recebem o seu mandato no dos eleitores mas do partido, tornando-se este um substituto do mandato imperativo do eleitorado33. Por outro lado, a representao por maioria, conduz a uma descentralizao organizativa dos partidos, favorecendo modelos de recrutamento mais descentralizados e participados, que reforam os rgos regionais e locais do partido e valorizam as caractersticas pessoais dos candidatos34. Observe-se, contudo, que os restantes elementos do sistema eleitoral, ou seja, os crculos eleitorais e os tipos de sufrgio, exercem uma influncia considervel sobre o recrutamento parlamentar. Porm, dado que o foco da nossa anlise se centra sobre os modelos de recrutamento parlamentar adoptados pelos partidos, sobre estes que nos debruaremos de seguida.

Da representao e recrutamento poltico das elites parlamentares


A este respeito, e considerando o carcter terico que perpassa a abordagem deste ensaio, assume particular relevo a contribuio de Maria da Conceio Pequito Teixeira, que na j citada obra, O Povo Semi-Soberano Partidos e Recrutamento Parlamentar, procede elaborao de um esquema onde distingue, quanto ao grau de
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Cfr. Idem, ibidem, pp. 36-37. Cfr. Idem, ibidem, p. 38. 32 Cfr. Idem, ibidem, p. 38. 33 Cfr. Norberto Bobbio, ob. cit., p. 155. 34 Cfr. Maria da Conceio Pequito Teixeira, ob. cit., p. 38.

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centralizao, quais as estruturas partidrias que operam o processo de recrutamento parlamentar. Este esquema comporta quatro modelos tericos, que iremos abordar partindo do mais descentralizado para o mais centralizado, que, no caso, significa o mesmo que partir do mais democrtico e inclusivo, para o menos democrtico e mais exclusivo. Em primeiro lugar, o modelo mais descentralizado, que toma o nome de internas abertas ou open primaries, o que permite ao eleitorado ter um papel preponderante quanto escolha final dos candidatos. Embora a capacidade de iniciativa seja uma prerrogativa dos partidos, acontece que todos os membros da comunidade poltica com capacidade eleitoral activa podem propor e/ou eleger os candidatos de um determinado partido poltico, de entre um conjunto de candidatos apresentados por este35. Desta forma, os candidatos so, inicialmente aspirantes a candidatos, visto que a sua confirmao est dependente da vontade manifestada pelo eleitorado. Esta uma realidade estranha aos pases europeus, mas tradicional do sistema poltico dos Estados Unidos da Amrica, em que os partidos submetem as suas escolhas internas ao controlo externo, independentemente de critrios de filiao partidria36. Entre as vrias razes para esta estranheza por parte dos europeus, de salientar, como o faz a autora, uma certa tendncia oligrquica que torna a salvaguarda da disciplina partidria um imperativo para o funcionamento dos sistemas de governo da Europa Ocidental, o que significa, em ltima anlise, que as principais decises quanto ao recrutamento dos representantes parlamentares competem essencialmente aos partidos, que levam em considerao, essencialmente, a filiao e a posio que os candidatos ocupam na estrutura interna do partido. Assim, os eleitores procedem apenas legitimao posterior de decises e listas feitas a priori37. O segundo modelo, que toma o nome de internas fechadas ou closed primaries, tem como diferena em relao ao anterior, o facto de apenas os filiados no partido poderem manifestar a sua vontade em relao s listas de candidatos, quer apresentando candidatos, quer votando nas listas apresentadas. Ainda que no seja to democrtico quanto o anterior, este modelo tende a materializar, na prtica, os preceitos normativos

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Cfr. Idem, ibidem, p. 381. Cfr. Idem, ibidem, p. 381. 37 Cfr. Idem, ibidem, pp. 382-383.

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quanto exigncia de democracia interna nos partidos poltico38. Enquanto o poder de iniciativa, no que concerne constituio das listas, seja retido pelos rgos nacionais, estas, contudo, so apreciadas e votadas por todos os filiados. O que permite, pelo menos teoricamente, contrabalanar a tendncia oligrquica em matria de iniciativa, com a tendncia democratizadora em termos de votao final39. O terceiro modelo, caracteriza-se pelo facto de a deciso quanto escolha dos candidatos recair sobre estruturas locais e/ou regionais dos partidos. Os militantes de base no intervm directamente no processo, como acontece nos dois modelos anteriormente enunciados, sendo este controlado e mediado por rgos partidrios de carcter colegial, com responsabilidades deliberativas e executivas, ao nvel regional e/ou local40. A viabilidade deste modelo, que se constitui como o mais generalizado na Europa Ocidental, est directamente relacionada com o sistema eleitoral adoptado, tendo ainda consequncias bem distintas dos anteriores no que diz respeito vida intrapartidria e relao entre eleitos, partidos e eleitores. Na realidade, embora o aparente grau de descentralizao que perpassa este modelo possa ser visto como uma forma de garantir uma maior democraticidade do processo de recrutamento, a verdade que, como assinala a autora, como j os autores clssicos faziam notar, as tendncias oligrquicas, burocrticas e clientelares no constituem uma patologia que se manifesta exclusivamente ao nvel das cpulas nacionais, podendo assumir contornos bastante mais acentuados e difceis de combater medida que descemos na hierarquia partidria41. Por ltimo, o modelo menos democrtico e mais centralizado, aquele em que iniciativa de propositura e a aprovao das listas pertencem em exclusivo s direces nacionais do partido, quando no mesmo aos prprios lderes de topo. Quer os militantes de base, quer as estruturas intermdias do partido vem-se, neste modelo, completamente excludas do processo de deciso. Contudo, se considerarmos o papel significativo dos deputados em sistemas de governo de tipo parlamentar, a natureza menos democrtica e mais centralizadora deste modelo serve os propsitos de garantir, atravs do controlo das elites nacionais sobre o processo de recrutamento, a coeso e a coerncia das linhas programticas e polticas adoptadas pelos diferentes partidos.
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Cfr. Idem, ibidem, p. 383. Cfr. Idem, ibidem, p. 383. 40 Cfr. Idem, ibidem, p. 383. 41 Cfr. Idem, ibidem, pp. 383-384.

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Para finalizar, importa salientar um outro modelo, o de Pippa Norris e Jon Lovenduski, que cruza a dimenso da centralizao com o grau de formalizao do processo de recrutamento. Desta forma, distingue-se entre sistemas formais, os que tm regras detalhadas e explcitas definidas burocraticamente42, e sistemas informais, em que vigoram normas vagas e difusas, cujo poder de jure e de facto mnimo e a abertura ao patrocnio e clientelismo poltico assinalvel43. Cruzando as duas dimenses, obtemos seis modelos de recrutamento, nomeadamente, os modelos centralizado, regionalizado e localizado, desdobrados em formais e informais44.

Concluso
Considerando o acelerado desenvolvimento e complexificao dos modernos regimes democrticos, nas sociedades industriais desenvolvidas, para o qual contribuiu de forma determinante a Revoluo Industrial e os seus avanos tecnolgicos, que, ao permitirem uma maior qualidade de vida e bem-estar das populaes em geral, criaram as condies necessrias para que em pouco tempo a populao mundial crescesse exponencialmente, a necessidade de melhor entender os processos que do corpo aos regimes democrticos torna-se cada vez mais pertinente. No s para os perceber per se, mas tambm para poder saber como reform-los com vista a chegar mais prximo de um determinado ideal de democracia como o regime do governo do povo, em que incluso e participao poltica esclarecida ou seja, racional e informada, em que a educao toma um papel preponderante, como j assinalava Sir Karl Popper -, so ideais que devem presidir aos sistemas de governo. Contudo, este mesmo facto do crescimento exponencial da populao, aliado ainda realidade de grandes dimenses territoriais de diversos Estados, obrigou a uma evoluo no sentido da democratizao do exerccio do poder, que teve que encontrar formas o mais equilibradas possvel entre a participao poltica e a efectividade das decises. Embora a democracia directa seja um ideal com um determinado valor intrnseco, impraticvel nas sociedades modernas. A representao foi o melhor instrumento encontrado para fazer face aos dilemas da democracia. Ainda que tambm esta seja um conceito com um determinado ideal, a verdade que a sua aplicao prtica obedece a critrios mais realistas e adequados s circunstncias, embora as
42 43

Cfr. Idem, ibidem, p. 384. Cfr. Idem, ibidem, p. 384. 44 Cfr. Idem, ibidem, p. 385.

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diversas variveis da sua aplicao ao nvel dos sistemas eleitorais possam ser alteradas num sentido mais ou menos democrtico. Sendo certo que no h um modelo nico que se possa aplicar a todo e qualquer regime democrtico, tambm a cultura poltica contribui de forma determinante para os critrios que presidem aplicao do princpio da representao e, em decorrncia destes, organizam-se processos de recrutamento poltico que podem ser caracterizados como mais ou menos democrticos, centralizados ou descentralizados, formais ou informais. No ser, por isso, de estranhar que na literatura comparada sobre a Teoria e Prtica da Democracia, os Estados do sul da Europa surjam sempre como os menos democrticos, onde, ao nvel das organizaes partidrias e da democraticidade interna destas quanto aos processos de deciso, o recrutamento das elites parlamentares tende a ser centralizado e pouco formal, ou seja, com regras pouco precisas quanto ao seu funcionamento, reforando, portanto, a personalizao do poder no lder, quando no mesmo a tendncia oligrquica das direces nacionais dos partidos.

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