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CIENCIA,TECNOLOGAEINNOVACINENURUGUAY: DESAFOSESTRATGICOS,OBJETIVOSDEPOLTICAE INSTRUMENTOS PropuestaparaelPENCTI 20102030

CarlosBianchiyMicheleSnoeck Abril2009

Prlogo
El gobierno de la Repblica Oriental del Uruguay viene impulsando acciones de poltica pblica en el rea de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) a los efectos de aprovechar las oportunidades que surgen para alcanzar el desarrollo econmico y social que antes nos resultara esquivo. La globalizacin y la nueva economa basada en el conocimiento exigen contar con mano de obra ms calificada, desarrollar capacidades de aprendizaje permanente, disponer de centros de investigacin competitivos internacionalmente y con impacto nacional, y generar redes interinstitucionales para sacar el mayor rendimiento social a la interrelacin entre educacin, conocimiento, ciencia y tecnologa. Iniciardecididamentedichocaminopermitirenfrentarconxitoladuracompetenciainternacional, continuarcreciendoenelmercadoglobalygenerarcadadamsymejoresempleosparaunafuerza laboral ms calificada. Tambin abrir la posibilidad de avanzar hacia una mayor equidad, pues potencia como recurso de base el desarrollo del conocimiento, un activo cuya propiedad se puede repartir de manera ms igualitaria que el capital o los recursos naturales. Avanzar en esta direccin implica afrontar muchos desafos y construir nuevas alianzas con el sector privado nacional, generandocondicionesparalevantarrestriccionesquetrabansudesarrollo. Las principales reas de accin emprendidas fueron: 1) diseo de una nueva institucionalidad que permitiese superar la dispersin heredada as como optimizar recursos y capacidades existentes; 2) inicio de un proceso de elaboracin programticoestratgico dirigido a concretar por primera vez ennuestropasunPlanEstratgicoNacionalenCTI(PENCTI);y3)consolidacindelapoyofinanciero quedesustentoincrementalypermanenteadichapolticapblicaenelsector. El diseo institucional comenz con la creacin del Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI), integrado por el Ministro de Agricultura y Pesca (MGAP); el Ministro de Industria, Energa y Minera (MIEM); el titular de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); el Ministro de Economa y Finanzas (MEF) y el Ministro de Educacin y Cultura (MEC), quien lo preside y fue continuado con la aprobacin de la ley 18.084 que le confiere rango legal y otorga un rol central en la fijacin de lineamientospolticoestratgicosalGMI.Lanormaavanzaestableciendocometidosycompetencias a otros dos relevantes actores: la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), brazo operativo de las polticas pblicas y las prioridades del Poder Ejecutivo en el tema; y el Consejo Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa (CONICYT) que ampliado y revitalizado acta como rganodeconsultayasesoramientodelsistema. En relacin al soporte financiero incremental para CTI, la tarea se focaliz en dos frentes complementarios. Por una parte, se aprobaron nuevos recursos en leyes presupuestales y de rendicin de cuentas, as como estmulos especficos al sector privado derivados de las reformas tributariasyexencionesfiscalesainversionesproductivasinnovadoras.Porotraparte,senegociaron y obtuvieron recursos de dos prstamos especficos, uno del Banco Mundial y otro del Banco Interamericano de Desarrollo concretados en 2007 y 2008, y una nueva cooperacin de la Unin Europea destinada a promover emprendimientos diversos para fortalecer el Sistema Nacional de InnovacinenUruguay. En lo que respecta a las definiciones polticoestratgicas en CTI, inicialmente el GMI identific algunos sectores prioritarios para la promocin de la investigacin, el desarrollo tecnolgico y la innovacin como ser las cadenas agroindustriales; la salud y la farmacutica; la biotecnologa; las alternativas energticas; el complejo turstico; el medio ambiente y los recursos naturales; y las tecnologasdelainformacinycomunicaciones. Para avanzar y profundizar en dichas prioridades, el Gabinete encomend a su Equipo Operativo (conformado por Miguel Brechner por el MIEM; Pablo Chilibroste por el MGAP, Fernando Lorenzo y CarlosPaolinoporelMEF;EdgardoRubianesporlaOPP;einicialmenteAmilcarDavytyluegoRafael

Canetti por el MEC) seleccionar, contratar y monitorear una serie de consultoras de tcnicos independientesdereconocidacapacidad. Estos tcnicos trabajaron con base en trminos de referencia especficos y realizaron anlisis y propuestas de instrumentos para promover la innovacin en los sectores priorizados. Tambin fueron contratados otros estudios, de corte ms sistmico, como ser redes de innovacin pblico privadas; e innovacin e inclusin social. El procedimiento de las consultoras incluy diferentes etapas. La primera de confeccin de un documento borrador por parte de los diversos consultores; lasegundaconsistenteenuntallerconactorescalificadosinvitadosdondesediscutieldocumento; y la ltima referida a la presentacin del informe final enriquecido con los aportes realizados en los talleresrespectivos. Es de sealar que las consultoras y la organizacin de los referidos talleres, as como la publicacin de estos documentos finales, fueron financiadas con fondos provenientes tanto del prstamo del Banco Mundial (Fortalecimiento del Sistema de Investigacin e Innovacin, FOSNII) como de una donacin del Fondo Coreano de cooperacin ejecutado por el Banco Interamericano de Desarrollo (ATN/KK10271UR). Esos documentos estn disponibles en la pgina web de la ANII (www.anii.org.uy) desde el ao pasado y asimismo fueron impresos y distribuidos de modo de incrementar an ms su difusin pblica. Cada uno de los informes constituye un valioso aporte en s mismo, pero adems son parte de los insumos que el Equipo Operativo est utilizando para el documentodelPENCTIaserenviadoalGMI. Lapresentepublicacincorrespondealaconsultoraencargadaa CarlosBianchiyMicheleSnoeck, a efectos de sintetizar y, de ser necesario profundizar, las propuestas estratgicas contenidas en los anteriores documentos, as como presentar una propuesta de instrumentos que integren en una visinsistmicalasdiferentesreasquefueronconsideradasenlosmismos.LosCaptulos2y3dela presente publicacin, son productos de esa labor. Por su parte, en el Captulo 1, Michele Snoeck sintetiza el marco conceptual y los lineamientos estratgicos a partir de trabajos internos del EO GMI. EquipoOperativoGabineteMinisterialdelaInnovacin Abril2009

NDICE PRESENTACINDELINFORME............................................................................................4 CAPTULO1PERSPECTIVAGLOBAL.................................................................................6


1.1 1.2 1.4 1.4 1.5 DeunaVisinPasalaMisindelPENCTI........................................................................................6 Condicionesdepartida....................................................................................................................7 Marcoconceptual..........................................................................................................................12 Lineamientosestratgicos..............................................................................................................17 Objetivosglobales.........................................................................................................................19

CAPTULO2DESAFOSESTRATGICOSANIVELSECTORIAL..........................................27
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 Introduccin..................................................................................................................................27 Sectoragroindustrial ......................................................................................................................27 Sectorenergtico...........................................................................................................................40 Sectordelasalud ...........................................................................................................................47 Sectordelturismo.........................................................................................................................54 Medioambienteyrecursosnaturales............................................................................................60 Tecnologasdelainformacinylacomunicacin(TIC) ....................................................................67 Biotecnologas...............................................................................................................................77 Innovacinyequidad.....................................................................................................................86

CAPTULO3LACAJADEHERRAMIENTASYSUAPLICACIN.........................................93
3.1 3.2 Tipologadeintervencinycajadeherramientas...........................................................................93 Lgicadelaintervencin................................................................................................................96

AnexoICajadeherramientasdeapoyoalaCTIenUruguay.................................................................. 110 AnexoIINecesidadesdeinvestigacinenlafaseagropecuariadealgunascadenas................................. 120

REFERENCIASBIBLIOGRFICAS.......................................................................................121

Presentacindelinforme
El presente informe es el producto de una consultora contratada por el Equipo Operativo (EO) del Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI) en el marco de los trabajos preparativos del Plan EstratgicoNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(PENCTI)20102030. Entendimos conveniente elaborar el informe de tal manera que su estructura y las propuestas de captulos presentadas pudieran ser insumos directos para el PENCTI, ms all de los cambios de contenido que deseen realizar el EO, el GMI y el CONICYT. Consideramos as la siguiente estructura bsica para el PENCTI, en la que los captulos 1, 2 y 3 corresponden a las propuestas presentadas en estedocumento: Prefacio Resumenejecutivo Capitulo1:Perspectivaglobal Captulo2:Desafosestratgicosanivelsectorial Captulo3:Lacajadeherramientasysuaplicacin Captulo4:Metasyescenariopresupuestario Los principales insumos para la elaboracin del captulo 2 fueron los informes resultantes de las consultoras contratadas por el GMI para el tratamiento de las reas prioritarias (disponibles en la pginaWebdelaANII): Betarte,G.,H.CancelayJ.Moleri,J.(2008),Informefinaldelaconsultorasobretecnologas delainformacinylacomunicacinenelmarcodelPENCTI. Capdevielle, F., A. Chabalgoity y R. Silveira (2008), Informe final de la consultora sobre biotecnologaenelmarcodelPENCTI.ConlacolaboracindeJ.A.AbnyF.Sarlos. Dabezies, M. (coord.), E. Errea y G.Souto (2008), Informe final de la consultora sobre cadenasagroindustrialesenelmarcodelPENCTI. Grau, C., L. Lazarov, G. Mieres, I. Olivera y H. Rodrgues (2008), Informe final de la consultorasobresaludenelmarcodelPENCTI. Mndez Galain, R. (2008), Informe final de la consultora sobre energa en el marco del PENCTI. Pittaluga, L. (coord.), C. Bianchi, C. Romn, M. Snoeck y C. Zurbriggen (2008), Informe final de la consultora sobre fomento a la conformacin de redes y consorcios entre centros de investigacin y el sector productivo en el marco del PENCTI. Con la asesora de P. Belzarena, C.Cohanoff,M.IlundainyC.Sanguinetti. Rodrguez Gust, A.L. (2008), Informe final de la consultora sobre innovacin e inclusin socialenelmarcodelPENCTI. Silveira, P. y D. Mordecki (2008), Informe final de la consultora sobre turismo en el marco delPENCTI. Uhlig, R. (coord.), A. Ferenczi, V. Picasso y A. Failde (2008), Informe final de la consultora sobremedioambienteenelmarcodelPENCTI. La heterogeneidad en la estructura y el contenido de estos informes plante dificultades para la elaboracin del captulo 2. En particular, no todos los informes incluan claros objetivos sectoriales de poltica de CTI. En varios casos las propuestas estratgicas se referan a acciones dirigidas a subsanar carencias de los sectores que deberan ser atendidas en un plan nacional o sectorial de desarrollo antes que en un plan de ciencia, tecnologa e innovacin. Ciertamente, para lograr el impacto esperado, las intervenciones en materia de CTI deben realizarse en coordinacin con los
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planessectorialesdedesarrolloperoelPENCTInopuedesustituiraestosltimos. Consultamos documentos de diversas fuentes para la elaboracin de este documento, que se encuentran citados en la bibliografa cuando el texto hace referencias especficas a ellas. Segn estipulaban los trminos de referencia, tuvimos en cuenta los lineamientos del PENCTI divulgados parasudiscusinensetiembrede2007(EquipoOperativodelGMI,2007)ascomoloscomentarios delaUniversidaddelaRepblicaastosyparticipamosenvariosdelostalleresdediscusindelos informes sectoriales. Finalmente, mantuvimos varias y extensas reuniones de trabajo con Carlos Paolino,participantedelEquipoOperativoyresponsabledeestaconsultora. Naturalmente, este trabajo no incluye todos los aspectos y especificidades que debera contener el PENCTIsinoquepretendeconstituirunabaseparaunainstanciadediscusincolectiva. CarlosBianchiyMicheleSnoeck Abrilde2009

Por Michele Snoeck

CAPTULO1PERSPECTIVAGLOBAL 1.1 DeunaVisinPasalaMisindelPENCTI

Uruguay enfrenta el reto de avanzar vigorosamente hacia una sociedad del conocimiento, es decir, una sociedad capaz de generar, adquirir, apropiar, difundir y utilizar el conocimiento para atender las necesidades de su desarrollo y construir as su propio futuro. En este proceso, la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI) juegan un papel protagnico, tal como lo confirman los diagnsticos delaseconomasquehanexperimentadoundesarrolloexitoso. Corresponderecordaralgunaspremisas,paraasdefinirunaVisinPasylaMisindelPENCTI: El PENCTI parte de una concepcin integral del desarrollo, en la que la equidad y el crecimientoeconmicosonelementosdeunamismaestrategia Existe amplia evidencia emprica reciente de la vinculacin entre inequidad, entendida como desigualdad de oportunidades, y crecimiento: la primera opera como una restriccin a la segunda (Sen y Kliksberg, 2008; World Bank, 2006; Bourguignon and Dessus, 2009). A las consideraciones ticas o de justicia social como motivo central para favorecer la equidad y reducir la pobreza, se aaden razones de ndole econmica, siendo que la inequidad vuelve la economa menos eficiente y enlentece el crecimiento. Claramente, la construccin de equidad debeacompaarelcaminodelcrecimiento,noesunametaaalcanzaralfinaldelmismo. Crecer con equidad implica la combinacin e interaccin de polticas macroeconmicas que generen equilibrios sostenibles, polticas de desarrollo productivo consistentes con una mejor distribucin de oportunidades y productividades, y polticas sociales orientadas a la reduccin deladesigualdadylaeliminacindediversasformasdediscriminacinmediantelainversinen capital humano y la construccin de capital social. En este entramado, el rol de las polticas de innovacin es claro y clave para el desarrollo productivo y la educacin; es ms complejo y menos obvio cuando se pretende utilizar dichas polticas para reducir problemas de inequidad presentesenlasociedad. Buscar la forma de respetar este enunciado es uno de los grandes desafos que enfrenta el PENCTI. ElPENCTIseinscribeenelmarcodeunparadigmatecnoeconmicoanivelmundialenelque elconocimientoylainnovacinsonelmotordeldesarrollo Elconocimiento,encarnadoenlosavancescientficosytecnolgicos,hasidohistricamenteun factor determinante en el pasaje de un paradigma tecnoeconmico a otro. 1 Sin embargo, la actual velocidad con la que el conocimiento es creado, acumulado, aplicado y depreciado no tiene precedente, y ha dado lugar al concepto de Economa del Conocimiento. ste pretende reflejar una estructura econmica distinta de la de la era industrial en la que ciertos activos intangibles, tales como conocimiento, aprendizaje y creatividad, se han vuelto recursos clave paralacompetitividad. Esta nueva economa ha emergido de la intensificacin en conocimiento de las actividades econmicas,encombinacinconlacrecienteglobalizacindelosmercadosyproductos,lacual se ha visto propulsada por la desregulacin a escala internacional. Ambas tendencias estn estrechamente vinculadas con el progreso y la difusin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), que han permitido el desarrollo de capacidades sin precedentes para la captura, procesamiento, almacenaje e intercambio de informacin. Otras caractersticas
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Un paradigma tecnoeconmico es el modelo o conjunto de principios de 'ptima prctica' que acompaa la difusin de cada revolucin tecnolgica. Expresa la capacidad de estas revoluciones de transformar a nivel mundial los modos de producirydevivir.

concomitantes de esta economa incluyen: i) la importancia creciente de la innovacin tecnolgica y la innovacin organizacional para la competitividad empresarial y la eficiencia y eficacia de las organizaciones; y ii) el papel estratgico que desempean las redes formales e informales entre los agentes econmicos en el proceso de generacin y difusin del conocimiento. 2 Como consecuencia, la competitividad es cada vez ms una funcin de ventajas adquiridas, basadas en la calidad de los recursos humanos y la capacidad para generar y aplicar conocimiento,ycadavezmenosdelasventajasderivadasdeladotacinderecursosnaturales. En virtud de lo anterior, la visin del pas que orienta el PENCTI puede sintetizarse como "constituir una sociedad equitativa, democrtica y competitiva, basada en el conocimiento, la sostenibilidad y los valores humanos". Con esta visin, la Misin del PENCTI se define como "la creacin de las condiciones para que el conocimiento y la innovacin se vuelvan instrumentos primordiales del desarrollo". El PENCTI pretende sentar las bases para una poltica de Estado en CTI, que trascienda elhorizontetemporaldelactualgobierno. Existen, sin embargo, algunos lmites al alcance del presente plan. En primer lugar, si bien el PENCTI buscatenerimpactostransversalesenlaeconomaylasociedad,nopuedesustituirunplannacional de desarrollo, ni planes sectoriales. Los captulos 2 y 3 hacen referencia a problemas que deben atenderse desde diferentes ngulos (siendo la poltica de innovacin slo uno de ellos) o cuya solucinesunprerrequisitoparaelxitodeunadeterminadamedidadefomentoalainnovacin. Segundo, la planificacin estratgica es un proceso complejo, que requiere de capacidades especficas de distinta ndole. Implican, adems de experticia tcnica, coordinacin institucional y construccin de espacios de confianza entre actores mltiples. El pas tiene escasa tradicin en materia de planificacin, por lo cual este plan debe verse como la primera etapa de un proceso de aprendizaje colectivo. Es tambin cierto que el nivel de concrecin de un plan en CTI, en particular con respecto a sus prioridades y metas, depende crucialmente de otra herramienta: la prospectiva estratgica. sta ayuda a concebir un 'futuro deseable' a partir del anlisis de diferentes 'futuros posibles' en el contexto mundial, para luego poder focalizar los recursos (humanos, institucionales, financieros y otros) hacia la construccin de aquel futuro seleccionado. En esta rea tambin, la experiencia del pas es incipiente. Su consolidacin, junto con el monitoreo y la evaluacin de las polticasaqupropuestas,permitirnirprogresandoenelprocesodeplanificacinnacionaldelaCTI.

1.2

Condicionesdepartida

1.2.1 Debilidades'histricas'entornoalaCTI
Agrandesrasgos,lassiguientesdeficienciashancaracterizadohistricamenteeldesarrollocientfico ytecnolgicodelpas(Brtolaetal.,2005;PNUD,2005;ANII,2008a,2009): Ungasto enI+Dmuybajo enrelacinalPBI0,36%en2006ycasisiempreinferiora0,3%enla dcada pasada, altamente relacionado con el financiamiento externo (cclico) y mayormente realizadoporelsectorpblico(67%en2006). Una infraestructura cientficotecnolgica altamente concentrada, casi exclusivamente en la UDELAR, el INIA, el IIBCE y, en el mbito analtico industrial, el LATU. En los ltimos aos han aparecido nuevas instalaciones, principalmente mediante la creacin del Polo Tecnolgico de Pando y una filial del Instituto Pasteur, adems del proyecto de instalacin del Centro de diagnsticosbiomdicosCiclotrnPET. Una comunidad acadmica muy reducida en trminos absolutos alrededor de 2 mil investigadores (0,6 por mil de la poblacin activa en 2006) y con escasa participacin en el

Adems de otros factores, como un cambio en la estructura productiva a favor del sector de servicios, cambios en las estructurasdemogrficasylasprcticasculturales,unamayorconcientizacinyotros.

sectorprivado,tantoenelmbitoacadmicocomoproductivo. Una cantidad limitada de posgrados nacionales, los que enfrentan adems dificultades para lograr o mantener niveles de excelencia por falta de recursos. Constituyen una notoria excepcinlosposgradosencienciasbsicasimpulsadosenelmarcodelProgramadeDesarrollo delasCienciasBsicas(PEDECIBA). Severas carencias en la formacin terciaria no universitaria y en la preparacin de personal tcnicocalificadoengeneral,loqueconstituyeunodeloproblemascrnicosdelaeducacinen Uruguay. Serias deficiencias en la educacin secundaria pblica, como lo ha hecho patente el Informe de Pisa (ANEP, 2007) 3 , lo cual repercuta tanto en el nivel de formacin de los que ingresan a la educacinterciariacomoenlatempranadesercindelsistemaeducativo. 4 Una fuerte fragmentacin y descoordinacin institucional de las acciones de promocin en CTI, queredunda enineficienciasenelgastoyenladesatencindereasdelconocimientoqueson vitalesparalaeconomaylasociedad. Limitadas capacidades de gestin de las polticas cientficas y tecnolgicas debido a los escasos recursoshumanosespecializadosenestecampoenlaadministracinpblica. Una dbil articulacin pblicoprivada y un escaso desarrollo de redes de innovacin. Ello se traduce, por un lado, en un bajo nivel de aplicacin de los conocimientos generados a la esfera productiva y, por otro, en la insuficiente generacin de conocimientos orientados a resolver problemaslocales,incluyendolosdendolesocial. Escasos centros tecnolgicos pblicoprivados especializados. Salvo excepciones, no existen en el pas centros tecnolgicos que consigan aglutinar, en esfuerzos conjuntos con el sector privado,capacidadescientficasytecnolgicasenreasestratgicasclaramenteidentificadas. Una cultura empresarial poco propensa a la innovacin y la asociatividad. Slo el 28% de las empresasindustrialesrealizalgunaactividadorientadaalainnovacinen20042006(yel31% de un subgrupo de empresas de servicios que fueron encuestadas para el mismo periodo). En estas empresas predomin ampliamente la adquisicin de bienes de capital y hardware, entre todas las actividades de innovacin. Menos de la mitad de las empresas industriales se vincul conalgnagentedelsistemanacionaldeinnovacinenesemismoperiodo.

Estas debilidades contribuyen naturalmente a frenar el desarrollo econmico del pas. Segn el ndice de competitividad global elaborado por el Foro Econmico Mundial, Uruguay se ubica actualmenteenellugar75(Chile:28)entrelos134pasesconsiderados(WEF,2009).Estelugarvara segnelsubndiceconsiderado:requerimientosbsicos(lugar57),potenciadoresdeeficiencia(83)y factores vinculados a la innovacin y sofisticacin (82). De acuerdo a las tres etapas bsicas de desarrollo econmico consideradas ('impulsada por los factores', 'impulsada por la eficiencia' e 'impulsada por la innovacin'), Uruguay se ubicara en la segunda (Grfica 1.2.1), al igual que Argentina y Brasil, en tanto que Paraguay se ubica en la primera y Chile en una etapa de transicin entrelasegundaylatercera. Por su parte, el Banco Mundial elabora anualmente un ndice que intenta reflejar la distancia de

El42%delosestudiantesde15aosqueasistenacentroseducativosdeeducacinmediaseubicapordebajodelumbral decompetenciaencienciasyel46%enmatemticayencomprensinlectora.Uruguay,juntoconChileseubicanentrelos primeroslugaresenlaclasificacinpresentadaenelinformemencionado,peromuylejosdelospasesdesarrollados. 4 Uno de cada cuatro jvenes de hasta 15 aos est fuera del sistema educativo en Uruguay. Menos del 40% de la poblacin entre 25 y 34 aos culmin la educacin secundaria o alguna educacin tcnica, comparado con 8085% en los pases europeos y 60% en Chile. Uruguay se ubica entre los pases de mayor varianza en el desempeo de los centros educativossegnseapblicooprivado(Aristimuo,2005).

cada pas a una Economa del Conocimiento (knowledge economy index), sobre la base de cuatro dimensiones (rgimen institucional y de incentivos econmicos, recursos educativos e humanos, sistemadeinnovacinyTIC),asuvezcompuestaspornumerososindicadores.Attuloilustrativo,en la grfica 1.2.2 se puede apreciar la situacin de Uruguay con respecto a, por un lado, el promedio de Amrica Latina y el del Grupo de los 7 (Alemania, Canad, Estados Unidos, Francia, Italia, Japn y ReinoUnido)y,porotro,estemismoGrupoyNuevaZelanda.
Grfica1.2.1NiveldedesarrolloeconmicodeUruguaysegnelForoEconmicoMundial

LagrficarepresentaeldesempeodeUruguay(lneaazul) encadaunodelos12pilaresconsideradosenlaelaboracin delndiceGlobaldeCompetitividad(indicadosenlosejesde lagrfica).Lalneanegramuestraeldesempeopromedio detodoslospaisesqueseubicanenlamismafasede desarrolloqueUruguay(economaimpulsadaporla eficiencia). Lafasededesarrollodeunpassedeterminaapartirdedos criterios:elPBIpercapitayelporcentajedeexportacinde bienesprimariosenlasexportacionestotales. Losdatosprovienendefuentespblicasydeunaencuesta deopininrealizadaanualmenteporlareddemiembrosdel WEF(institutosdeinvestigacinyorganizaciones empresariales).Lacompetitividadesdefinidacomo"el conjuntodeinstituciones,polticasyfactoresque determinanelniveldeproductividaddeunpas".
Fuente:http://www.weforum.org/pdf/GCR08/Uruguay.pdf

Grfica1.2.2ndicedeEconomadelConocimiento(IEC)ydesempeodeUruguay,NuevaZelandayG7 El IEC es un ndice agregado que da una medida aproximada del nivel general de preparacin de un pas para la economa del conocimiento. Integra 83 variables estructurales y cualitativas que sirven de proxy para representar cuatro pilares de la economa del conocimiento (indicados en los ejes vertical y horizontal de las grficas). Estas variables son normalizadas en una escala de 0 a 10 (representada en los mismos ejes grises), de manera de poder comparar el desempeo de diferentes pases o grupos de pases en una escala ordinal. En 2008, el IEC de Uruguay ubicaalpasenellugar44sobrelos140pasesconsiderados(NuevaZelanda:15). Enlaprimeragrfica,seobservaelmejordesempeodeUruguayqueelpromediodeAmricaLatina,exceptoenel pilar innovacin, as como la brecha en los cuatro pilares con respecto al G7. En la segunda grfica, claramente UruguayseencuentraalejadodeNuevaZelandaenloscuatropilares,mientrasqueelpatrndedesempeodeesta ltimaesmuyparecidoalpromediodelG7.

Fuente: http://info.worldbank.org/etools/kam2/KAM_page1.asp

1.2.2 Fortalezasycambiosrecientes
Entre las fortalezas en materia de CTI, se destacan las capacidades de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico de excelencia en determinadas reas vinculadas a las ciencias bsicas, agrarias y de ingeniera, a pesar del bajo nivel general de inversin en I+D. Otro ejemplo es el camino recorrido en los ltimos aos en la consolidacin de mecanismos para el fomento de: la incubacin de empresas intensivas en conocimiento, la formacin de clusters en diferentes sectores yreasterritoriales,ylaarticulacinacademiaempresas,entreotros. Durante la actual administracin de gobierno se han introducido cambios fundamentales en el marco legal que define la estructura institucional para el desarrollo de la CTI. Esta estructura incluye actualmente: una instancia ejecutiva al mximo nivel, el Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI), creado en 2005 por un decreto presidencial e integrado por el Ministro de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP), el Ministro de Industria, Energa y Minera (MIEM), el Ministro de Economa y Finanzas (MEF), el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Ministro de Educacin y Cultura (MEC), quien tiene a su cargo la coordinacin. Esta integracin de tipo transversal reconoce el carcter multidisciplinario y la complejidad institucional de las cuestionesaabordar. una instancia de consulta y asesoramiento a los Poderes Ejecutivo y Legislativo al mximo nivel institucional, mediante la renovacin del Consejo Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa (CONICYT). Lo integran 21 miembros que representan diferentes sectores de la sociedad civil y de las instituciones pblicas y privadas vinculadas la temtica de la CTI. Se diferencia de la anterior estructura del CONICYT por el menor peso relativo de los representantes del Poder Ejecutivo(5miembros). una instancia operativa, la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), creada en 2006 (Ley 18.084) como el organismo encargado de disear, organizar y administrar programas e instrumentos orientados al desarrollo cientficotecnolgico y al fortalecimiento de las capacidades de innovacin. Su directorio comprende un delegado por cada uno de los ministeriosqueintegraelGMI.

En este nuevo contexto institucional, en 2008 entraron en operacin dos instrumentos esenciales para el fortalecimiento del sistema nacional de investigacin: el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y el Sistema Nacional de Becas (SNB). El SNI fue creado legalmente en 2007 (art. 305 de la Ley 18.172) con los objetivos de fortalecer y expandir la comunidad cientfica, categorizar y evaluar peridicamente a los investigadores y establecer un sistema de incentivos, otorgados por concurso, a la produccin de conocimiento en cualquier rea cognitiva. 5 El SNB, creado simultneamente (art. 304, Ley 18.172), formaliza y expande el sistema de otorgamiento de becas y comprende las siguientescategoras:iniciacinalainvestigacin,estudiosdepostgradosnacionalesyenelexterior, insercin de posgraduados, retorno al pas de cientficos uruguayos y vinculacin con el sector productivo(vercaptulo3,anexo1). Otroavancesignificativoenelmarcolegalypromocionaleslainclusindenuevosincentivosfiscales para la realizacin de I+D y otras actividades de innovacin, en la Ley de Reforma Tributaria (art. 23 de la Ley 18.083, 2007) (ver captulo 3, anexo 1). Se espera contribuir as a elevar el nivel de gastos enCTI,enparticularenelsectorempresarialprivado. Enotroorden,perodesingularrelevanciaparalapreparacindelasgeneracionesfuturashaciauna sociedad del conocimiento, es la ejecucin desde 2007 del Plan Ceibal, cuya misin es proveer el acceso al conocimiento informtico para todos los nios del Uruguay. Su componente bsico (una
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Enlaprimeraconvocatoria,afinesde2008,sepresentaron2.154aspirantes,deloscuales1.016fueroncategorizadosen diferentesniveles(candidatoainvestigadorynivelI,IIyII)y2comoinvestigadoresemritos.(+investigadoresasociados)

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computadora porttil para cada alumno y maestro de todas las escuelas primarias pblicas, con conexin inalmbrica a Internet) se complementa con programas de formacin de los maestros, generacin de recursos didcticos digitales y apoyo a las familias en el rea de las TIC. Se pretende reducir as la brecha digital y ofrecer oportunidades de aprendizaje radicalmente distintas de las de laeducacintradicional. Tambin corresponde recordar que el escenario nacional en el que se plantea el PENCTI es muy distintodelqueprevalecaenlosprimerosaosdeestadcaday,asuvez,delquesevislumbrapara el corto plazo. En cuanto al pasado reciente, la profunda crisis de 20012002 intensific la urgencia de encarar desafos en mltiples frentes, tales como procurar la necesaria estabilidad fiscal, monetariayfinancieraparaelcrecimientoeconmicodemedianoylargoplazo,alavezqueatender laagudizacindelapobrezaylaindigencia.Comoresultadodelaspolticasaplicadas,hanmejorado significativamenteelniveldeestabilidadeconmicaylosindicadoressociales.6 Estaspolticasfueron acompaadas de profundas reformas, en particular las del sistema de salud, sistema tributario y aparato estatal, en tanto que la reforma de la educacin no se ha concretado an. Son promisorios los esfuerzos, liderados por la OPP, por definir un marco de prospectiva enfocado al diseo de una estrategia de desarrollo de largo plazo; as como los avances en la definicin de polticas y planes para los sectores productivos (industrial y agropecuario) y social (Plan de Equidad), a cargo de los respectivosministerios.Enestesentido,elPENCTIintegraunaseriedeiniciativasdelactualgobierno quetienencomoobjetivocomnimpulsarunprogresointegraldedesarrollo. Hastafinesde2008,esto ocurrien el contextode unfuerteincrementodelasexportacionesyuna expansin del producto nacional a un ritmo excepcional en la comparacin histrica (7% anual promedio de 2003 a 2007). Las perspectivas actuales son inciertas en cuanto a la medida en que la actual profunda crisis financiera mundial afectar la economa nacional. Si bien sta se encuentra mejor posicionada que en el pasado para resistir las turbulencias financieras, una vez ms se ha puestodemanifiestoelcarcteraltamentecclicodelospreciosdeloscommoditiesylafragilidadde unaeconomapredominantementebasadaenlaexportacindeproductosprimarios(vercaptulo2, seccin 2.2). El PENCTI emerge as en un escenario en que se ha vuelto particularmente visible y apremiante la necesidad de emprender decididamente la transicin hacia una economa impulsada por la innovacin o, en otras palabras, de pasar de la fase de desarrollo 2 a la 3 segn la ya mencionadagrfica1.1. Para ello es relevante recordar algunos resultados de una investigacin realizada en 2004 en Uruguay (PNUD, 2005). En primer lugar, existe una masa crtica de empresas y entidades relacionadasconactividadesintensivasenconocimiento(softwareyserviciosinformticos,servicios de ingeniera, biotecnologa, bienes y servicios ambientales, y farmacutica), lo cual en s mismo es un punto de partida importante para que puedan producirse efectos multiplicadores de los aprendizajes tecnolgicos. Segundo, estas empresas y entidades venden sus bienes y servicios a empresas distribuidas a lo largo del aparato productivo (sector primario, secundario y terciario), reflejando la transversalidad de los sectores intensivos en conocimiento. Tercero, estos agentes "conforman una suerte de entramados productivos en los cuales se relacionan productores y usuarios de innovaciones con diferentes oportunidades de cambio tecnolgico" (Pittaluga, 2008: 142143). Sin embargo, la investigacin concluye que estos ncleos "no son actores de un proceso deinnovacinendgena"(Ibid.:143),esdecir,noalcanzanapropagarelcambiotecnolgicohaciael resto de la economa. Esto se debe esencialmente a que no existe una interaccin continua y articuladaentrelosagentesdelaofertaylademanda,queestimulelaactividadinnovadorayorigine
Entre otros resultados (MEF, 2008), la deuda pblica neta se redujo de 74% a 42% de 2003 a 2007 y el dficit fiscal se mantuvo en menos de 1% del PBI (0,4% en 2007), aunque la inflacin (8,5% en 2008) supera la meta fijada (7%). Entre la primeramitadde2005yelperiodoequivalenteen2008,laindigenciaseredujoaunpocomenosdelamitadylapobreza disminuy en un tercio (medidas como porcentaje de la poblacin de ms de 5.000 y ms habitantes). La inversin en educacin alcanz el 3,8% del PBI en 2008. La disminucin de latasa dedesempleo a unnivel mnimo histrico (menos de 7%en2008)ylamejoradelossalariosrealessignificaronunarecuperacindelingresorealdeloshogares.
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un crculo virtuoso para el cambio tecnolgico. 7 Es precisamente en torno a cmo desencadenar estoscrculosvirtuososdeinnovacinygenerarunprocesodeinnovacinendgenaquesecentrala estrategiapropuestaenelPENCTI.

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Marcoconceptual

LasorientacionesdeunplanenCTIderivanenbuenamedidadelaperspectivatericaconlaquese aborden las relaciones entre ciencia, tecnologa e innovacin, y entre stas y el proceso de desarrollonacional.ElPENCTIseapoyaenlosdossiguientesenfoquescomplementarios.

1.4.1 Enfoquemacro:interaccindinmicaentresectoreseconmicos
Es bastante comn observar que la discusin sobre el desarrollo econmico de Uruguay gira en torno al papel de sus recursos naturales (RRNN), de los que histricamente se han derivado sus ventajas comparativas 'naturales'. Existe cierta nocin intuitiva de que la estrategia de desarrollo debera apuntar a la agregacin de valor a lo largo de las cadenas productivas, lo que permitira mejorar la insercin internacional del pas tanto en trminos de productos como de mercados. Incluso, en los ltimos aos ha ganado terreno en el pas el reconocimiento de que el cambio tecnolgico y los procesos de aprendizaje son factores de peso para explicar las diferencias de crecimiento y del comercio entre diferentes economas, tal como lo indica la literatura ms reciente alrespecto. 8 Sin embargo, ocurre a menudo que estas argumentaciones desemboquen en una polarizacin entre los que consideran central aadir valor a los RRNN y los que afirman que el pas debe apostar prioritariamente al desarrollo de los sectores intensivos en conocimiento. Es importante, pues, aclarar el marco conceptual y algunos de los fundamentos tericos que orientan y respaldan la estrategiadelPENCTI. 9 En su ms simple expresin, esta estrategia consiste en abarcar las capacidades de innovacin en el sistema productivo como un todo, de manera de potenciar las ventajas de la complementariedad y los procesos de sinergia. En efecto, la evidencia emprica muestra que la interaccin entre sectores (y por ende entre los diferentes actores que intervienen en su desarrollo) genera complementariedadesyexternalidadespositivas,10 quesonesencialesparamejorarlaproductividad y la competitividad de una economa, tal como intenta captar el concepto de Sistema Nacional de Innovacin. Sin embargo, "no todos los sectores tienen el mismo poder de inducir aumentos de productividad, promover la expansin de otros sectores o beneficiarse de tasas altas de crecimiento de las demandas interna y externa, o generar empleos de alta productividad. Por eso, la estructura de la economa de cada pas, en trminos de los sectores que la componen, es una variable relevante" (Cimoli et al., 2005). En este sentido, los sectores proveedores de externalidades tecnolgicas al resto de la economa (tambin llamados 'difusores del conocimiento') tienden a organizarse alrededordetecnologasgenricasotransversales,cuyoejemplomsclaroyconocidosonlasTIC.
Entre las empresas intensivas en conocimiento fue posible distinguir algunas que se basaban predominantemente en el desarrollo de sus capacidades internas para la innovacin y otras (la mayora) que se centraban en relaciones sinrgicas conelentorno,peronosepudoidentificarungrupodeempresasenelquecoexistieranestosdosrasgos. 8 Vase,porejemplo,Dosi,Cimoli,Stiglitz(eds.)(2009). 9 Lasiguienteargumentacinsebasaextensamente,aunquenoexclusivamente,enunacontribucindeG.Porcile(Porcile, 2008)alPENCTI.Demaneramsgeneral,seinspiraenlalneadetrabajodelaCEPAL(2007,2008),cuyoargumentocentral es que la estructura productiva (la participacin relativa de los diferentes sectores en el valor agregado de la economa) importayqueelcambioestructuralesclaveparaelcrecimientoylaconvergenciadelingresoentrepases. 10 Existen externalidades tecnolgicas cuando el conocimiento producido por un agente beneficia a otros agentes, sin compensacin financiera ni de ningn tipo. Su importancia deriva de que, mediante estos 'derrames', una parte del conocimiento producido pasa a formar parte de un activo colectivo para grupos de agentes en un pas o regin y los subsiguientesinnovadorespuedenconstruirsobreesteconocimientocolectivo(PNUD,2005:171).
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Alavez,lasoportunidadestecnolgicasnosonigualesentodoslossectores:engeneralsonmayores en los de alta intensidad tecnolgica, donde la velocidad del progreso tcnico por definicin es muy alta. En los pases en desarrollo, en particular en Amrica Latina, es en estos sectores que la brecha tecnolgica 11 suelesermayory,portanto,menorlaventajacomparativa.Pero,almismotiempo,es all donde existen mayores espacios de aprendizaje, es decir, hay un mayor potencial de difusin internacional de tecnologa. 12 A la inversa, los sectores agropecuarios y agroindustriales son considerados de baja intensidad tecnolgica en la mayor parte de las clasificaciones de productos segn su intensidad tecnolgica, tales como las de Pavitt, Lall, OECD y otras. En estos sectores en los que Uruguay concentra sus ventajas comparativas se verifica una brecha tecnolgica comparativamentemenor,paraelconjuntodeAmricaLatina. 13 En suma, donde los espacios de competitividad de la regin y del pas son mayores (sectores intensivos en RRNN), los espacios de aprendizaje son menores, y viceversa. De ah la necesidad de combinar estos dos espacios, usando inicialmente los primeros para construir los segundos. En tal sentido, los RRNN ofrecen una base a partir de la cual es posible promover el aprendizaje para transformar las oportunidades tecnolgicas potenciales en oportunidades efectivas. Una posibilidad concreta de esto en Uruguay es la integracin de biotecnologa moderna al sector agroindustrial, en sus distintas fases, ms all de las biotecnologas maduras ya incorporadas a procesos productivos locales (ver otros ejemplos en el captulo 2, seccin 2.2). El Recuadro 1.4.1 ofrece una representacinestilizadadelasituacinrecindescrita. Enestainteraccindinmicaentresectoresesfundamentaltenerclaroslossiguientesaspectos: Para poder reducir la distancia con respecto a la frontera tecnolgica, es preciso dominar gradualmente aquellas tecnologas que 'nutren' los aumentos de productividad en los sectores intensivos en RRNN (o 'dominados por la oferta' segn la clsica clasificacin de Pavitt). En trminos grficos, la travesa desde la elipse A hacia la B y la C supone lograr una presencia mayor en la estructura productiva de sectores que ofrecen innovaciones (bienes y servicios), es decir,lograrqueelaumentodelaproductividadrelativaenlossectoresintensivosenRRNNsea el resultado de una expansin paralela de los sectores intensivos en conocimientos (u 'oferentes especializados' y 'basados en la ciencia', segn Pavitt). Como ya se seal, es la interaccin entre sectores el desarrollo de sus complementariedades, la mutua generacin de economasexternasynoelfocoaisladoenunode ellos,laqueaseguraque competitividady aprendizajeavancenjuntos. En una visin de largo plazo, como se vio, el progreso tecnolgico es ms lento en los sectores intensivos en RRNN que en los que hacen un uso intensivo en conocimiento. Por lo tanto, "una vez alcanzada una escala eficiente, la capacidad de estos productos [intensivos en RRNN] para continuar aumentando la productividad del trabajo es escasa en relacin con otras manufacturas (Cimoli y Katz, 2001). De all provienen limitaciones para el dinamismo en sus inversiones, para su capacidad de contratacin de fuerza de trabajo y, especialmente, para su posible aporte a la reduccin de la brecha de productividad que separa a los pases perifricos de los pases centrales" (PNUD, 2008: 60). La nica fuente de rentas que por su propia naturaleza puede ser permanentemente recreada es la que tiene sus fundamentos en el

Elconceptodebrechatecnolgicarefierealadistanciaentrelascapacidadestecnolgicasdeunpasylasquedefinenla fronteratecnolgica.Parafinesdemedicin,escomnasumirqueEstadosUnidosrepresentaestafrontera,sibienestono esverdadparatodoslossectoresnientodoslosmomentos. 12 La literatura que vincula el potencial de difusin internacional de tecnologa a la magnitud de la brecha es muy extensa (vaseporej.Narula,2002),incluyendocontribucionespionerasenlosaossesentadeAbramovitzyNelsonyPhelps. 13 En CEPAL (2008) se muestra que, en el caso de los sectores intensivos en conocimiento, la productividad laboral en Amrica Latina con respecto a Estados Unidos baj consistentemente de 1980 a 2001 (de poco menos de 30% a 15%), amplindose labrecha. En cambio, en los sectores intensivos enrecursos naturales la regin ha logrado reducir progresiva y parcialmente la brecha desde fines de los ochenta (en alrededor de 12 puntos porcentuales), ubicndose ahora su productividadlaboralenalrededordeun36%deladeEstadosUnidos.

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conocimiento. 14 Por otra parte, la tasa de crecimiento de la demanda internacional vara significativamente entre sectores. Como tendencia de largo plazo, la demanda de productos intensivos en RRNN tiende a crecer ms lentamente que el ingreso de los consumidores (baja elasticidad ingreso), mientras que se observa una correlacin positiva entre intensidad tecnolgica y dinamismo de la demanda internacional (Holland y Porcile, 2005). Es importante entonces que la estructura productiva de un pas sea tal que permita diversificar las exportaciones hacia bienes de mayor dinamismo tecnolgico y de demanda. En suma, una estructura productiva deseable combina dos caractersticas: la capacidad de inducir aumentos de productividad (la dimensin schumpeteriana) y la de ingresar en mercados en ms rpida expansin (la dimensin keynesiana)(CEPAL,2007).
Recuadro1.4.1Representacinestilizadadelcaminohacialatransformacinproductiva
La curva PR muestra la productividad relativa del trabajo en un pas en desarrollo con respecto a un pas en la frontera tecnolgica (eje vertical de la izquierda) para los distintos sectores de la economa (eje horizontal). Estos ltimos estn organizados segn un orden decreciente de productividad, lo que implica que la curva PR caiga monotnicamente hacia la derecha: a mayor intensidad tecnolgica, menor productividad relativa del trabajo en el pas en desarrollo considerado o, lo que es lo mismo, mayor brecha tecnolgica. El eje horizontal representa tambin un orden creciente de oportunidades tecnolgicas: los espacios de aprendizaje son mayores dondelabrechaesmsamplia.

Productividad Relativa(PR)

Intensidad en RRNN(RN)

PR A

RN

Sectoresdebajaintensidad tecnolgica

La curva RN representa la intensidad de uso de los recursos naturales (eje vertical de la derecha) en la produccin de bienes de los dedistintossectoresdelejehorizontal.As, unbienintensivoenrecursosnaturalescorresponde,engeneral,aunsector debajaintensidadtecnolgica,elquea suvezmuestraunamayorproductividadrelativadeltrabajoporquelasasimetrastecnolgicasentrepaseslderesy atrasados suelen ser menores en este tipo de sectores. Sin embargo, esta curva descendiente tiene una forma irregular para dar cuenta de la variacin en intensidad tecnolgica que suele existir entre bienes de similar intensidadenrecursosnaturales.
Sectoresdealta intensidadtecnolgica

Uruguay se encuentra en la elipse A: alta intensidad en recursos naturales, baja intensidad tecnolgica. El crecimiento de largo plazo depende de si se logra reducir las diferencias de productividad relativa en B (tecnologa media) y C (alta tecnologa), ya que all se concentra el dinamismo tecnolgico y de la demanda mundial. El desafo delpasconsisteentoncesenrealizarestatransicin,provocandounmovimientohaciaarribadelacurvaPR. Las flechas truncadas de A hacia B y de B hacia C indican los lmites que ha encontrado la evolucin productiva en Amrica Latina. En cambio, pases hoy desarrollados y con recursos naturales abundantes, como Dinamarca, Finlandia, Noruega, Australia y Nueva Zelanda, realizaron este movimiento desde la elipse A hacia la B y finalmente hacia la C (con distinta intensidad), diversificando sus estructuras productivas y explotando sistemticamente la combinacindeoportunidadesdeacortarlabrechaconladotacinderecursosnaturales(CEPAL,2007).
Fuente:Porcile,2008.

En efecto, el conocimiento tiene rendimientos crecientes con la escala de utilizacin, un atributo que ha sido destacado enlasteorasdelcrecimientoendgeno.Enlateoratradicional(neoclsica)separtadelaleyderendimientosmarginales decrecientes: cuando se aumenta sucesivamente el uso de un factor de produccin (tierra, trabajo, capital), llega un momentoenque,ceterisparibus,noseproducemsincrementoenelproductofinal,sinodecrecimientodelmismo.

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La travesa o transicin aludida no puede realizarse slo desde la elipse A. Existen discontinuidades tecnolgicas tan elevadas que en algn momento se vuelve imprescindible extender puentes directamente desde B o C. Esto significa que deben adquirirse capacidades nuevas y especficas, sin lo cual el aumento de productividad relativa slo puede darse por medio de la importacin de equipos e insumos de los pases lderes. Este ltimo conlleva sin dudas beneficios importantes pero, en general, no se traducen en fuertes efectos de aprendizajeyarrastrequecontribuyanacerrarlabrechatecnolgica. Estas discontinuidades son particularmente evidentes cuando aparecen innovaciones disruptivas, es decir, tecnologas, productos o servicios con capacidad de reemplazar una tecnologa o un bien dominante en el mercado. La nanotecnologa 15 es un buen ejemplo de la necesidad para el pas de tender puentes desde la elipse C. Se trata de una tecnologa genrica y 'habilitante' (enabling technology), dado su potencial de penetracin transversal en la economa y su capacidad para transformar y potenciar sus sectores de aplicacin. En el actual estado emergente de esta tecnologa, mucho del conocimiento disponible circula an libremente, a la vez que existen todava numerosos nichos inexplorados (a nivel cientfico tecnolgico y productivo). Sin embargo, "este estado permisivo para que nuevos pases se incorporen a esta corriente tecnolgica tendr eventualmente su fin, dados los niveles extraordinarios de inversin a nivel mundial que harn que esos nichos se cierren en algn momento. Cuando la nanotecnologa llegue a ese punto, sin nichos evidentes y con el dominio del conocimiento en la esfera de las empresas, se habr minimizado la posibilidad de incorporarse a esta corriente y la puerta que hoy est abierta se cerrar definitivamente, hasta queaparezcaotratecnologainnovadora,hechoquepuedenoocurrirhastadentrodetreintao cuarenta aos" (Mombr, 2008). En otras palabras, importa el momento en que se aprovechan nuevos espacios de aprendizaje. La reduccin de la brecha tecnolgica de Uruguay depende en un grado significativo de su capacidad de respuesta a los cambios futuros y, en esta capacidad, descansa la posibilidad de atajar o acortar etapas en su transicin hacia una economa impulsadaporlainnovacin.

1.4.3 Enfoquesocial:elaportealaequidadsocialdesdelainvestigacin
Reducir o cerrar la brecha tecnolgica no es un fin en s mismo. El cambio estructural y el aprendizaje tecnolgico son instrumentos en la bsqueda del objetivo ms amplio de elevar el nivel de bienestar del pas. Al inicio de este captulo se plante que el PENCTI adhera a una concepcin integral del desarrollo, en la que equidad y crecimiento avancen de la mano. El PENCTI no se propone resolver los problemas de pobreza y exclusin social del pas, sino generar un mtodo de trabajoquecontribuyaaellodesdelasactividadesdeCTI. Como punto de partida, vale recordar que la intensificacin en conocimiento de la economa no acarrea automticamente una reduccin de la desigualdad en los pases en desarrollo. Ms an, en ciertos pases desarrollados ha llevado a exacerbar la polarizacin social y la inequidad; en otros, se han tomado medidas especficas para contrarrestar estas tendencias. 16 En Uruguay, existe evidencia

La nanotecnologa comprende un conjunto de tcnicas que se utilizan para manipular la materia en la escala de los tomosylasmolculas.Enestaescala,donderigenlasleyesdelafsicacuntica,lassustanciascomunespresentannuevas propiedadesdebidoaquelaconductividadelctrica,elcalor,laresistencia,lareactividad,laelasticidad,etc.,secomportan de manera distinta que a mayor escala. Estas nuevas propiedades se explotan para crear materiales, productos, dispositivos,estructurasysistemasdotadosdenuevasfuncionesymayoresrendimientos. 16 Cuando Finlandia, por ejemplo, reorient su economa hacia actividades intensivas en conocimiento, tom la decisin explcita de mantener las caractersticas esenciales de sus sistemas de bienestar. Estados Unidos y Finlandia muestran as patronesmarcadamentedistintosentrminosdeequidadeinclusinsocial(CastellsyHimanen,2002).

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deque el cambiotecnolgicointroducidorecientementeenalgunascadenas agropecuarias,engran parte va la importacin, ha significado el desplazamiento o la exclusin de los sectores sociales ms vulnerables (trabajadores rurales y agricultura familiar), adems de fuertes presiones sobre los RRNN(PaolinoyPerera,2008). Esto se vincula, en parte, con los conocidos efectos colaterales en los mbitos sociales e institucionalesdeladifusindetecnologasgenricas(comolasTIC,porej.):losritmosderespuesta son mucho ms lentos en el entorno socioeconmico y en el marco institucional que en el rea productiva (Prez, 2008). As, siguiendo con el ejemplo anterior, si bien el MGAP y el MIDES han desarrollado proyectos de gran envergadura en apoyo a las PYMES y/o los productores familiares, an no ha emergido un modelo nacional de desarrollo agroindustrial que, con una visin de futuro, integre simultneamente las dimensiones de competitividad, inclusin social, sustentabilidad ambiental y desarrollo territorial (ver captulo 2, seccin 2.2). Segn algunos autores, la nica alternativaconsistiraenconstruirunamodernizacinparalela,'deabajohaciaarriba',delapequea agricultura(Recuadro1.4.2).Entodocaso,si se pretende lograr un Uruguay integrado, es Recuadro1.4.2Unmodelodualintegrado ineludible atender a la agricultura " although [the process] industries can contribute to familiar/artesanal con una estrategia economic growth and to the enrichment in human and technical capital, both crucial for catchingup they cannot especfica, que incluya medidas de apoyo a do enough to reduce the gulf between rich and poor, la innovacin tal como se propone en el eliminate unemployment and overcome poverty. This captulo2.
suggests the need for a complementary and simultaneous set of policies; a twopronged approach to development: top downandbottomup.

The topdown part of the strategy aims at competitiveness in world markets, reaching the technological frontier in certain areas and processes and even forging ahead, often in alliance with global companies. In turn, the bottomup half of the strategy would act directly in every corner of the territory at the municipal and local level by identifying, promoting, facilitating and supporting wealthcreating activities aimed at whatever market is most suitable: local or regional, national or global. These would tend to be specialized clusters targeting niche markets based on local advantages. () both halves of the dual strategy are enabled by the new global conditions. The bottomup half would be aimed directly at reducing poverty, and the topdown half would aim at activating and strengthening the engines of growth of the economy, and therefore providing the resources that make both halves feasible. This dual strategy cannot be achieved by the market alone, but neither can it effectively be imposed by government, much less so in the current paradigm which requires constant innovation and flexibility to context changes. Such a model canonlyfunctionproperlyasasociallysharedvision,withthe various agents of change acting autonomously in the agreed directions and integrated by an active government with an adequate and effective institutional framework. Its implementation would require a process of consensus building involving business, government, universities and society, followed by the adequate policy measures to induce andfacilitatemarketbehaviorintheagreeddirections".
Fuente:Prez,2008:4.

Cuando las polticas se dirigen a evitar la exclusin social derivada del cambio tcnico (en el empleo, medio ambiente, etc.), se suele referir a un 'enfoque compensatorio' (Rodrguez Gusta, 2008). Un ejemplo de ello sera un programa de incorporacin de nuevas habilidades cuando las adquiridas se han vuelto obsoletas por la velocidad tecnolgica. Aportes ms recientes sobre innovacin e inclusinsocial(Sutz,2008;RodrguezGust, op. cit.) enfatizan otro abordaje, basado en polticas orientadas a aprovechar de manera ms intensiva las capacidades de investigacineinnovacinparalaresolucin de problemas asociados a la equidad (ver captulo 2, seccin 2.9). Este enfoque no excluye el primero, pero no se limita a los problemas resultantes del cambio tcnico sino que incluye diferentes aspectos de la inequidad propios de pases en desarrollo. Existen problemas para los que no se han encontrado o no se han buscado soluciones en el mundo desarrollado (por ej., enfermedades 'olvidadas', como el mal de Chagas), as como soluciones que tienen un costo demasiado alto o que no se corresponden con las condiciones de los

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pasesendesarrollo(Sutz,op.cit.). 17 La breve experiencia nacional al respecto indica la necesidad de incentivar, en primer lugar, 'la innovacin para la innovacin social', es decir procesos de aprendizaje que permitan avanzar en el desarrollodemetodologaseficaces. En suma, los problemas sociales a cuya solucin pretende contribuir el PENCTI estn enmarcados dentro de una estrategia general de conocimiento endgeno. Se propone ampliar la agenda de investigacin para incluir especficamente proyectos de alto impacto social, a la vez que desarrollar mecanismos tanto para detectar la demanda desde los agentes sociales como para asegurar que el resultado obtenido se exprese en acciones concretas. En esta rea, la traduccin de necesidades en demanda de innovacin presenta dificultades an mayores que en el mbito productivo, por lo que requieredeinstrumentosdeapoyoespecficos,ascomolaparticipacinconjuntadeinvestigadores, agentes sociales y, muy especialmente, mediadores especializados ('centinelas', 'sastres' tecnolgicos,etc.).Losdesarrolloslogradosdeberntambincomplementarseconotrasaccionesen elcampoinstitucionalpblicoyprivadoparaquelleguenalossectoresnecesitados.

1.4

Lineamientosestratgicos

Los lineamientos estratgicos del PENCTI se derivan de las consideraciones realizadas en las seccionesanterioresydebenorientarelavancehacialosobjetivosplanteadosmsadelante. Estoslineamientossonlossiguientes: 1. Convergencia nacional: los resultados esperables de la poltica de CTI son altamente dependientes de la coordinacin y sinergia de las diferentes transformaciones en marcha en el pas. Las acciones emprendidas para fomentar el desarrollo de la CTI deben articularse con las diferentes medidas promovidas desde otros mbitos de la poltica pblica (productivos y sociales). 2. Enfoque sistmico: una Economa del Conocimiento se basa en cuatro elementos de soporte, fuertemente interrelacionados: un rgimen institucional y de incentivos econmicos claro, coherenteyestable;uncapitalhumanodecalidad;unacontribucinefectivadelainvestigacin cientfica y tecnolgica; y fuertes capacidades innovativas en los sectores productivos. Estos cuatroelementosdebenestarpresentesenelplandeaccinenCTI. 3. Rol del Estado: el Estado asume un rol de facilitador del desarrollo de la CTI, reconociendo que la innovacin no se produce en los niveles deseables para el desarrollo del pas con las solas fuerzas del mercado. Las fallas sistmicas (derivadas de la debilidad de las interacciones y retroalimentaciones entre las empresas y las instituciones vinculadas a la CTI) 18 y las clsicas fallas de mercado 19 inherentes al proceso de innovacin justifican la intervencin estatal. Estas fallas deben estar claramente identificadas en los programas de apoyo en CTI y constituir un punto de referencia en la posterior evaluacin del impacto de los mismos. Es igualmente importante disear mecanismos y procedimientos que permitan evitar o minimizar las tpicas 'fallas del Estado' (inconsistencia dinmica, captura de rentas y problemas de agente/principal;
Enelmbitonacional,existenvariosejemplosdeinnovacionesendgenasquehandadolugaraproductosdebajocosto relativo,talescomoelSumideroInvertidoSelectivo(SIS)paralaproteccincontralasheladas,eldispositivoBiliLedparala ictericia,lasUnidadesPotabilizadoresdeAgua(UPAs),lainvestigacinencursoparalaproduccindepielsintticadebajo costo, entre otros. Son, adems, claras muestras de las oportunidades de diversificacin de las exportaciones que pueden surgirapartirdeinnovacionesparalainclusinsocial. 18 Las fallas sistmicas ms comunes son: fallas en la provisin de infraestructura, fallas institucionales (por ej., en lo referidoaladefinicinyproteccindelosderechosdepropiedadintelectual),fallasdecoordinacinycuellosdebotellaen elmercadodecapitales"(Larran,2006:19). 19 stas incluyen: i) insuficiente apropiabilidad de los beneficios del desarrollo cientfico y la innovacin; ii) asimetras de informacin y altos costos de transaccin y coordinacin entre los agentes; iii) intangibilidad de los activos, alta incertidumbreymercadosdecapitalincompletos;yiv)fallasasociadasaexternalidadesdered.VerCONICYT(2006).
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vercaptulo3,seccin3.2). El Estado tiene una importante responsabilidad en la resolucin del dilema que plantea el conocimiento:cmoasegurarsudifusinalolargoyanchodelasociedadunavezqueha sido producido, sin al mismo tiempo inhibir la inversin privada en su generacin como consecuencia de su baja apropiabilidad? (Foray, 2000, en Pittaluga et al., 2008). Para ello es relevante distinguir tres tipos de bienes asociados al conocimiento los de carcter pblico, los privadosylosquese generanycirculanenelsenoderedesydistinguirlaintervencin estatal encadacaso,asaber: i) Asegurar que los procesos de innovacin no se detengan por la insuficiencia de bienes pblicos, es decir, aquellos bienes y servicios que el mercado no provee porque su consumo es no rival y no excluible (por ej., redes de infraestructura fsica y tecnolgica para la investigacin cientfica, marcos legales, educacin, etc.). Forma parte de la poltica de CTI la provisin de bienes pblicos de calidad, en particular de aquellos que son imprescindibles para poder competir y que son el sostn de la innovacin en reas de creciente intensidad en conocimientos. 20 La propia provisin de este tipo de bienes tambin supone innovaciones, las quehacenalacalidadinstitucionaldelpas. ii) Promover la adecuacin del marco legal vinculado a la proteccin de la propiedad intelectual (bienes privados) y el control de su efectiva aplicacin, como forma de equilibrar los intereses delosqueinnovanylosusuariosdelasinnovaciones. iii) Incentivar vigorosamente la conformacin de redes de innovacin, como formas institucionalesadecuadaspararesolvereldilemaarribaplanteado.Enestasredes,quegeneran fuertes complementariedades y externalidades, la inversin privada no se ve desestimulada porque los beneficios de la innovacin o del intercambio de conocimientos son apropiados ('internalizados') por los miembros de la red. Estos 'bienes de club' reducen as el problema derivadodelanoapropiabilidaddelconocimiento. 4. Cambio estructural en el sistema productivo: a nivel productivo, las acciones promovidas deben apuntar, en ltima instancia, a la diversificacin de las exportaciones uruguayas. En el marco de la globalizacin y la Economa del Conocimiento, esto implica, adems de otras acciones, aumentar la capacidad de absorcin tecnolgica de los distintos sectores, lo cual se traduce en un 'reposicionamiento' tecnolgico de los sectores tradicionales y el desarrollo de los sectores difusores del conocimiento. La teora econmica (en sus distintas vertientes) y la experiencia internacional ensean que el cambio estructural no se produce espontneamente, esfrutodeunaestrategiadeliberadaenlaqueelpapeldelaCTIesesencial. 5. Innovaciones 'sociales': una poltica de innovacin al servicio del desarrollo debe incluir la movilizacin de las capacidades cientficotecnolgicas nacionales para atender desafos sociales,ambientalesyterritoriales,incluyendodemandasasociadasalainclusinsocial. 6. Proactividad: el nuevo marco institucional y los recursos financieros acrecentados para la promocin de la CTI allanan el camino para la definicin y la ejecucin de una poltica pro activa.Noalcanzacondestinarmsrecursospblicosaloqueyasevienehaciendo;nitampoco es factible fijar esa poltica de una vez por todas. Se plantea avanzar hacia nuevos rumbos estratgicos, buscando amplios consensos de los 'stakeholders' en torno a una visin de largo plazo. A medida que se vayan creando nuevas capacidades institucionales, ser posible encarar desafosmayoresorectificarlaestrategiadelPENCTI.
Por ejemplo, en el rea de la biotecnologa existen fallas de mercado que implican un alto nivel de incertidumbre para los empresariosy frenan la inversin. Por un lado, no existe anun marco normativo adecuado(Ley de Bioseguridad); por otro, tampoco se han creado ciertas capacidades requeridas para aprovechar con mayor fuerza las oportunidades que ofrece la biotecnologa moderna en algunas reas que ya han sido identificadas. En trminos de la grfica del Recuadro 1.4.1, existen carencias que el mercado no resuelve y que traban el desarrollo en la elipse C.
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1.5

Objetivosglobales
"SINOSABESDONDEVAS,NOIMPORTAQUCAMINOELIJAS", DIJOELCONEJOAALICIAENELPASDELASMARAVILLAS.

Los instrumentos que permitiran concretar la poltica de CTI dependern de los objetivos perseguidos. Estos ltimos han sido definidos en tres planos: el rea cientficotecnolgica, el rea productiva y el rea social. Es claro que la innovacin, entendida como proceso social, surge de la interaccinyarticulacinentrelosactoresdetodasestasreas. Por otra parte, el avance en cualquiera de estas reas depende crucialmente de la disponibilidad de capital humano adecuadamente formado, as comotambin de una visin prospectiva que alimente regularmentelasestrategiasdefinidasanivelsectorial.Elcapitalhumanoylaprospectivasonasdos reastransversalesalasotras. Losobjetivosgeneralesconsideradosenestecaptuloseproponendesdeunaperspectivamacrodel desarrollo econmico y social del pas. Representan en cierta forma un ideal hacia el cual tender en materia de CTI. Cada uno de ellos comprende un subconjunto de objetivos, imprescindibles para la consecucindelosobjetivosglobales(Diagrama1.5.1). 21 En el captulo 2, en cambio, se plantean objetivos sectoriales a partir del anlisis de las necesidades especficas de cada una de las reas que el GMI ha priorizado en esta etapa: cadenas agroindustriales; alternativas energticas; desarrollos farmacutico y biotecnolgicos en los campos de salud humana, sanidad animal y fitosanitario; tecnologas de la informacin y la comunicacin; uso y preservacin de los RRNN; y turismo sustentable. Las estrategias all definidas varan en funcin del nivel de desarrollo y las especificidades de cada sector, pero cada una tiene su nivel de correspondencia con el 'rbol de objetivos' general. Por lo tanto, se remite al captulo 2 para una mejorcomprensindelalcanceylajustificacindeestosltimos. Objetivo1 Consolidarelsistemacientficotecnolgicoysuvinculacinconlarealidadproductivaysocial

La investigacin constituye uno de los pilares de la Economa del Conocimiento. Por ende, se consideranecesariomantener,consolidareimpulsarlascapacidadestrabajosamenteconstruidasen los ltimos quinquenios. Esto implica garantizar condiciones de trabajo adecuadas para el conjunto de cientficos y tecnlogos del pas. A esto se dirige el Sistema Nacional de Investigadores, recientemente constituido. Es vital asegurar su progresivo perfeccionamiento y su permanencia en eltiempo,ascomosuflexibilidadparaacogernuevosinvestigadores. El desarrollo integral de la investigacin en el pas (bsica/fundamental, aplicada y tecnolgica, y en todaslasreascognitivas)esunprincipioirrenunciable.Enprimerlugar,porquecuidarladiversidad de conocimientos apunta a la preservacin de la cultura, componente significativo de cualquier proceso de desarrollo. En segundo lugar, porque desde todas las reas de conocimiento, se contribuye, a travs de modalidades variadas, a la creacin de oportunidades productivas con alto valoragregado.Tercero,laexistenciadeunpensamientocientficoytecnolgicoindependiente,con criterios propios de evaluacin, constituye una parte indispensable del proceso de innovacin endgena. Si bien este proceso debe estar orientado a la solucin de problemas especficos, ha de retroalimentarse permanentemente con esos mbitos de creacin y reflexin. En virtud de lo anterior, la asignacin de recursos para la investigacin, mediante procedimientos concursables, siempredebeincluircomponentesquepermitanelavanceencualquierreacognitivayencualquier niveldelainvestigacin.

21 Esimportantesealarqueeste'arboldeobjetivos'esslounadelasformasposiblesderepresentaryordenarelcamino arecorrer;pretendeprincipalmenteofrecerunavisindeconjuntoquefaciliteelintercambioylatomadedecisiones.

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Diagrama1.5.1rboldeobjetivos
Visin Pas: Constituirunasociedadequitativa,democrticaycompetitiva,basadaenel conocimiento,lasostenibilidadylosvaloreshumanos MisindelPENCTI: Crearlascondicionesparaqueelconocimientoylainnovacinseaninstrumentos primordialesdeldesarrollo ObjetivosdelPENCTI
ConsolidarelsistemadeI+Dysuvinculacinconlas realidadesproductivasysociales Desarrollarcapacidadesyoportunidadesparalaapro piacinsocialdelconocimientoylainnovacin

Incrementarlacompetitividaddelossectores productivosenelescenariodelaglobalizacin

Subobjetivos Subobjetivos
Alcanzarunamasacrticainvestigadoraenlas reasdemayorrelevanciaparaeldesarrollo delpas,acorto,medianoylargoplazo LograrlainsercinenredesCyTglobales

Subobjetivos
Generaryaplicarconocimientosparala resolucindeproblemassociales especficosylainclusinsocialengeneral Identificaryarticulardemandas deconocimientoasociadasala inclusinsocial Ampliarlaagendade investigacineinnovacinen funcindelasdemandas sociales Aplicarelconocimiento generado(innovacin) Popularizarlosavancescientfico tecnolgicosyfavorecerlaapropiacin socialdelconocimiento Fomentarelesprituemprendedordenios yjvenes

Contribuiratransformarlaestructuraproductiva valadiversificacinyagregacindevalor

Innovarensectoresexistentes, especialmentevalainteraccion dinmicaentresectores intensivosenconocimientoy sectoresintensivosenRRNN Contribuiralasostenibilidadambientaldelos sistemasproductivos Dinamizarlainteraccinentreinstitucionesde I+DyotrosagentesdelSNI(sectores empresarial,gubernamentalyde formacin/capacitacinprofesional)

Disponerdeun marcoregulatorio adecuadoparalas actividadesdeCTI, incluyendoservicios deasesoramiento sobreregmenesde propiedad intelectual

Disponerdeposgraduados deexcelenciaentodaslas reascrticas, infraestructuraadecuada, apoyosalainvestigacin mediantefondos concursablesestablesy, engeneral,condicionesde trabajoadecuadasparael conjuntodecientficosy tecnolgosdelpas

Desarrollarnuevasactividades productivasenreasdinmicas enlosmercadosinternacionales (basadasenTIC,Biotecy tecnologasemergentes)

EstimularlainnovacinenPYMESinsertasen clustersdinmicosbasados,enparticular,en especializacionesregionales Disponerdeorganizacionesy personascapacitadasparala gestindelas interfaces/articulaciones

Generararregloscooperativos, redesyalianzaspblicoprivadas quecontribuyanaldesarrolloy aplicacindenuevastecnologas entodoelterritorio

Aplicarestrategiasintensivasen innovaciones,especialmente organizacionales

Disponerderecursoshumanosadecuadamenteformadosycapacitadosparaatender las exigenciasdelaconstruccindeunasociedaddelconocimiento Contarconunsistemadeprospectiva,vigilanciayevaluacintecnolgica comosoportealostresobjetivosgenerales

Fuente:Elaboracinpropia

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Alavez,escrucialparalatransicinhaciaunaEconomadelConocimientoasegurarlageneracinde conocimientos que contribuyan a: la toma de decisin en reas crticas para el futuro de Uruguay (energa,porejemplo);elaumentodelaproductividadendistintossectoresproductivos,incluyendo muy especialmente los tradicionales; la identificacin de oportunidades para el desarrollo; y la resolucindeproblemasdecarctereconmicoosocial. Resultaigualmenteimportanteladifusin,enelsentidodeusosocial,delconocimientoyagenerado as como del que se producir. A pesar de los esfuerzos por lograr una mayor vinculacin entre la academia y los otros actores del proceso de innovacin, subsisten severas deficiencias al respecto. Dinamizarestainteraccinescrucialparalograrunprocesodeinnovacinendgena,ademsdeser unafuenteparalaidentificacindedemandasreales. Teniendo en cuenta estas consideraciones y una vez asegurado un sistema de incentivos para el conjuntodeinvestigadoresdelSNIseproponenlossiguientessubobjetivos. Subobjetivos Conformar o consolidar masas crticas para la investigacin cientfica y tecnolgica en las reas demayorrelevanciaparaeldesarrollodelpas,conunenfoquedecorto,medianoylargoplazo. Esto supone disponer, para todas las reas crticas, de recursos humanos de excelencia, formados a nivel de posgrado, de una infraestructura adecuada y de recursos financieros establesyasignadosporconcursos.En talsentido,unadelaslneasdeaccin promovidaporel GMI ha sido el diseo de un Programa de Desarrollo en Ciencias y Tecnologas Agropecuarias y Agroindustriales (PEDEAGRIND), dada la relevancia de las cadenas agroindustriales en la economadelpasylanecesidaddeasegurarlesunfuerteinflujodeconocimiento. 22 Este subobjetivo tambin implica fortalecer las capacidades institucionales para, a partir de criterios tcnicos y econmicosociales, lograr consensos en el pas en torno a la identificacin, evaluacinyreajustesdelasreasprioritarias. IncrementarlaparticipacindeUruguayenredesregionaleseinternacionalesdeinvestigacin. Ellorepresentaunaformademaximizarlosrecursosfinancierosdisponibles,quesernsiempre limitadosenlacomparacininternacional.Pero,fundamentalmente,estasplataformasgeneran externalidades y complementariedades, propias de las redes, y por ende producen bienes 'de club' de alto beneficio para los integrantes de la red, como se indic previamente en este captulo. Contribuiralasostenibilidadambientaldelossistemasproductivos. El aporte del sistema cientficotecnolgico nacional es imprescindible para construir sistemas locales de monitoreo y evaluacin ambiental, como forma de limitar las externalidades negativas que produce a menudo la introduccin de progreso tcnico en las actividades productivas. A esta visin de futuro se aade la imperiosa necesidad de reducir la contaminacin que generan actualmente algunas ramas de gran peso en la economa nacional (ej.,frigorficos,cadenalctea). Como se analiza en el captulo 2 (seccin 2.6), frente a los problemas ambientales a encarar en diferentes reas de la economa existen, en algunos casos, soluciones tecnolgicas y productivas ya adaptadas a las especificadas locales, mientras que en otros es necesario un mayor trabajo de investigacin para lograr nuevos desarrollos o adaptar tecnologas disponibles. La utilidad social de estos conocimientos depende crticamente de una mayor capacidad de gestin de los marcos regulatorios por parte del Estado. He pues ah una clara fallasistmicaenlascondicionesactuales.
22

VerBiancoetal.(2007y2008)yCancelaetal.(2008).

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Dinamizarla interaccin entreinstitucionesdeI+DyotrosagentesdelosmbitosafinesalaCTI (empresarial,gubernamental,ydeformacinprofesionalytcnica) En esta lnea de accin, que pretende encarar el taln de Aquiles del "sistema" nacional de innovacin, se considera particularmente importante estimular la conformacin de diferentes tiposdealianzasentrelosinvestigadoresyotrosactorespblicosyprivadosparas:i)coordinar acciones orientadas a la bsqueda de soluciones a problemas especficos o sectoriales; ii) optimizar el flujo de conocimiento; y iii) potenciar sinergias. Se trata, en suma, de crear partenariados pblicoprivados para la creacin, adaptacin, uso, difusin y aplicacin del conocimiento,mediantelaformacindeequiposmultidisciplinarioseinterinstitucionales. La instrumentacin de este tipo de redes merece algunas observaciones que se contemplan en el captulo 3 (seccin 3.2), pero debe resaltarse desde ya la necesidad de consolidar las capacidadesdegestindelasinterfacesyarticulaciones,ycrearespaciosdeconfianzaentrelos diversos actores: la comunidad de investigadores, el empresariado, los trabajadores, la rbita pblica en toda su extensin (empresas, ministerios, intendencias), los responsables de la poltica pblica en CTI y la ciudadana en general. El descuido de estos puntos conlleva riesgos deburocratizacin,ineficienciasasociadasaproblemasdecomunicacinyempobrecimientoen ladefinicindepolticas.

Construir espacios laborales para jvenes investigadores y para la insercin de investigadores radicadosenelexterior Deben construirse instrumentos especficos para abrir espacios laborales a investigadores jvenes,tantoenelsectoracadmicocomoenelsectorempresarial.Estosinstrumentosdeben alcanzar, en particular, a los jvenes formados a nivel de posgrado en el exterior. Se trata de una lnea de accin estratgica considerando la 'poltica de succin' de recursos humanos altamente calificados por parte del mundo desarrollado. Esta misma apertura debe existir para fomentarelretornodeinvestigadoresactualmenteradicadosenelextranjero. Asimismo, debe incentivarse la creacin de redes internacionales que permitan potenciar las capacidades locales mediante la participacin de uruguayos radicados en el exterior e interesadosencontribuiraldesarrollodelpas.

Objetivo2 Incrementarlacompetitividaddelossectoresproductivosenelescenariodelaglobalizacin

Un aspecto esencial de la estrategia promovida por el PENCTI consiste en estimular la construccin deventajasdinmicasatravsdelatransformacinproductiva,apuntandoagenerarunaestructura de produccin y exportacin ms diversificada. Esto implica aprovechar espacios de aprendizaje y oportunidadestecnolgicasparaelaborarbienesyserviciosnuevosodiferenciados,captandonichos dinmicos de la demanda internacional, agregando valor y elevando la productividad. A la vez, la dimensin territorial y el sector de PYMES no pueden ser ausentes de una estrategia que apunta a incrementarlacompetitividaddelaeconoma. Subobjetivos Contribuiratransformarlaestructuraproductivavaladiversificacinylaagregacindevalor

El marco conceptual desarrollado en la seccin 1.3 respalda claramente el avance decidido hacia el cambioestructural. Esunatareadegranenvergaduraquerequierelneasdeaccinfuertesdesde la poltica industrial, agropecuaria, comercial y de promocin condicional de la inversin extranjera. El papel de la CTI es central para reducir la brecha que distancia el pas de la frontera tecnolgica. En este sentido, como vimos, fortalecer los vnculos entre espacios de competitividad y espacios de aprendizaje contribuye a desarrollar una trayectoria de crecimiento basada cada vez ms en las capacidadestecnolgicasylainnovacin.

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Dadaslasactualescaractersticasdelaestructuraproductivadelpas,mereceatencinlainnovacin en los sectores intensivos en RRNN. Muchos productores de bienes basados en RRNN son integrantes de cadenas globales de valor gobernadas por empresas transnacionales que controlan insumos tecnolgicos claves y la generacin y difusin de tecnologa en la cadena (CEPAL, 2008). El PENCTI pretende favorecer un proceso de innovacin ms endgeno, estimulando la interaccin entre empresas de estos sectores y las de sectores (nacionales) intensivos en conocimiento. Existen amplias oportunidades para ello, tal como se analiza en el captulo 2. La meta es avanzar progresivamentehaciasegmentosdemayorvaloragregadodelascadenasglobalesdevalor. Alavez,comosevioenlaseccin1.3,estambinvitalpromoverquelospropiossectoresintensivos en conocimiento se expanden, mejoren su productividad y reduzcan as su brecha tecnolgica. El actual proceso de fusin y mutua potenciacin de tecnologas derivadas de varias disciplinas hace muy probable que los cambios que actualmente estn incubando en el mundo se expresen con fuerza en el mercado a partir de la prxima dcada. Hasta dnde Uruguay ser capaz de sacar provecho de estas innovaciones para un desarrollo endgeno depende en gran medida del progresivoaumentodelasexportacionesdirectasdelasempresasdealtatecnologa,esdecir,desu participacin activa en los mercados internacionales (externalidades). Ello, a su vez, supone establecer redes de innovacin en las que las empresas se articulen con las universidades y centros deinvestigacin,nacionaleseinternacionales. Finalmente, la estrategia propuesta es inclusive del sector nacional de servicios, que ha experimentado un notable incremento en los ltimos aos y donde existen amplias oportunidades para combinar espacios de aprendizaje y espacios de competitividad. Entre otros, el sector de transporte y logstica ya est mostrando su capacidad de insercin en cadenas globales de valor, en tanto que en el sector turstico existen oportunidades de innovacin para diferenciar la oferta nacionalycaptarnichosdedemandaenelmercadomundial(vercaptulo2,seccin2.5). En sntesis, se distinguen dos lneas de accin que deberan orientar el diseo de instrumentos de apoyo. Por una parte, fomentar la innovacin en los sectores y ramas existentes y, muy especialmente,lainteraccinentresectoresdebajaomedianatecnologaylosdealtatecnologa.La innovacin debe entenderse en su sentido amplio (tecnolgico, comercial u organizacional), incluyendo la mejora de la calidad y la gestin. Por otra parte, se trata de favorecer el desarrollo de bienes y servicios, nuevos o diferenciados, en reas dinmicas en el mercado mundial, especialmentedeaquellosbasadosenlasTIC,labiotecnologaylastecnologasemergentes. Estimular la innovacin en PYMES insertas en clusters dinmicos basados, en particular, en especializacionesregionales

Con este objetivo se pretende atender, desde el ngulo de la CTI, dos dimensiones del desarrollo: la dinmicadelasPYMESyladimensinterritorial. Como es sabido, los encadenamientos de las empresas con sus clientes, proveedores, competidores y otras entidades producen 'ventajas de relacionamiento' (Porto, 2008) que incluyen, entre otros, externalidades tecnolgicas. Existen bases tericas y empricas para afirmar que los conglomerados deempresas(clusters)producenderramesdetecnologaydeconocimientoengeneralyaceleran la difusin del progreso tcnico. Por lo tanto, a la vez que los clusters constituyen un mecanismo de integracin de las PYMES a la estrategia de competitividad, representan un ambiente en principio particularmente receptivo a medidas de fomento de la actividad innovadora, estmulos para la capacitacinderecursoshumanosyotrosmecanismosfortalecedoresdelaasociatividad. Adems, los esfuerzos actuales a travs de los programas PACPYMES y PACC por estimular la creacin de clusters en diferentes partes del territorio, aprovechando recursos locales, ofrecen la oportunidad de acompaar los procesos de descentralizacin con polticas de CTI (generacin de nuevas competencias, desarrollo de conocimientos especficos, entre otros). En este contexto, adquiere particular relevancia, una vez ms, el estmulo a innovaciones organizacionales y la

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provisindemecanismosparalagestindelasarticulacionesentrelosclustersyotrasentidadesdel sistemanacionaldeinnovacin. Objetivo3 Desarrollar capacidades y oportunidades para la apropiacin social del conocimiento y la innovacin'inclusive'

Se trata de generar ms y mejores oportunidades de uso y apropiacin del cambio tecnolgico para laspersonas,conespecialnfasisenlosgruposysectoresmsdesfavorecidosyexcluidos Subobjetivos Generaryaplicarconocimientosparalaresolucindeproblemassocialesylainclusinsocial

Si bien se entiende que distintas lneas de accin asociadas a los objetivos del PENCTI tendrn impactos sociales positivos, en particular en trminos de educacin y generacin de empleo (en cantidad y calidad), con el presente objetivo se pretende, en primer lugar, estimular procesos de aprendizaje en torno al desarrollo de innovaciones para resolver problemas sociales y reducir la inequidad. Se propone, por una parte, ampliar la agenda de investigacin e innovacin para dar lugar a: i) actividades dirigidas a la solucin de problemas de urgencia social y ii) actividades orientadas a mejorarelaccesodeampliossectoresdelapoblacinabienesyservicioscrticosparasuintegracin social: salud, educacin, alimentacin, vivienda, etc. El camino propuesto incluye tres etapas: i) identificacin de la demanda; ii) ampliacin de la agenda de investigacin; y iii) aplicacin de la innovacin. Las siguientes reasproblema han sido relevadas en los anlisis sectoriales (ver captulo 2) y, por tanto, pueden orientar el diseo de instrumentos para la deteccin de la demanda: i) en salud, existen dificultades de acceso a tratamientos adecuados para dolencias prevalentes; ii) en el medio rural, existen serios problemas de desempleo y pobreza; iii) en materia de inclusin digital, la ejecucindelPlanCeibalabreampliosespaciosparadefinirnuevoscontenidosyprcticas Divulgar los avances cientficotecnolgicos en trminos que los hagan comprensibles para el conjuntodelosciudadanosyfavorecerlaapropiacinsocialdelconocimiento

De acuerdo a la ltima Encuesta Nacional de Percepcin Pblica sobre CTI (ANII, 2008b), existe un marcado grado de desinformacin sobre temas de ciencia y tecnologa en la poblacin (el 72% se considera poco o nada informada), a la vez que una parte considerable de ella se muestra interesada en la temtica. Es importante promover la 'alfabetizacin en CTI' para incorporar estas dimensiones en la cultura ciudadana, especialmente considerando que el futuro del desarrollo cientficotecnolgico local depende en buena media de que la sociedad demandesudesarrollo. Alavez,paraquelosresultadosdelainvestigacinsobretemasdeintersnacionalseconviertanen factor dinamizador del cambio social, se requiere de un proceso de apropiacin social de estos conocimientos. Este proceso pasa, entre otros, por la creacin de espacios de debate pblico, generndose de este modo 'bienes pblicos' de conocimiento que contribuyen "al buen funcionamiento de la sociedad, a la formacin de una opinin pblica informada, a la formacin del ciudadano, al fortalecimiento de la sociedad civil, a desarrollar mecanismos de resolucin de conflictos basados en el respeto de opiniones diferentes en contextos multiculturales y pluri actoriales, y a incrementar la capacidad de una sociedad o de una comunidad de adaptarse a un entornorpidamentecambiante"(Chaparro,2001). Fomentar el espritu emprendedor de nios y jvenes a travs de programas de popularizacin delacienciaytecnologa

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Objetivos4 Contribuir a la formacin y capacitacin de los recursos humanos requeridos para atender las exigenciasdelaconstruccindeunasociedaddelconocimiento

Resulta obvio que el cambio econmico, social y tecnolgico propio de la poca actual requiere de una continua adaptacin del sistema educativo nacional para responder a las nuevas exigencias y aprovechar las oportunidades que se abren en una economa globalizada. Por encima de cualquier consideracindeordeneconmico,laformacinyeldesarrollodelosrecursoshumanoshacenalos valores de una sociedad, tales como la equidad y la no discriminacin, la responsabilidad social y la participacin de todos en la vida econmica y social. Son aspectos en los que la coordinacin entre laspolticassociales,productivasydeCTIescrucial,porexcelencia. Disponer de recursos humanos de excelencia en I+D es una piedra angular de cualquier sistema nacionaldeinnovacinyestaprioridadhasidoconsideradoenelobjetivo1. Existen, por otra parte, requerimientos inmediatos a nivel productivo que se derivan de severas carenciasen elsistemadeformacinderecursoshumanosanivelterciariono universitario. 23 Enlos pases de rpido desarrollo suele ocurrir una simbiosis entre los centros educativos y el sistema productivo,yastadebecontribuirlapolticadeCTI. Entreotros,loscambiostecnolgicosrecientesenlaeconomanacionalhanvueltomspatentean lanecesidaddedisponerdejvenesadecuadamenteformadosparaasumirtareasenlosestratosde mandos medios y operativos, facilitndose as la transferencia de tecnologa. 24 Una contribucin importante en este sentido es la promocin de alianzas para la capacitacin entre instituciones comoelINIAy/oelLATUylaUTU,ascomoentrelasprimerasyempresasproductivas. 25 Los desafos del PENCTI en torno a la construccin de capital humano implican tambin impulsar la formacin de recursos humanos especializados en la gestin del conocimiento, un campo poco desarrolladoenelpas. Objetivos5 Desarrollar un sistema de prospectiva, vigilancia y evaluacin tecnolgica como soporte a la consecucindelosotrosobjetivospropuestos

Las decisiones secuenciales requeridas para volver efectivo el cambio estructural sugerido en la seccin 1.4 de este captulo son complejas, involucran diversos mbitos de actuacin, tienen consecuencias a largo plazo y movilizan recursos considerables. Por definicin se trata de decisiones riesgosas pero que, adems, deben tomarse en un contexto de creciente incertidumbre debido al entornocadavezmscompetitivoylaentradadenuevosjugadoresenelescenariomundial.Eneste contexto, la prospectiva y la vigilancia tecnolgica juegan un papel fundamental como herramienta estratgica al servicio de las empresasy los gobiernos. En las ltimas dos dcadas, muchos pases se han dotado de herramientas especficas para realizar ejercicios de prospectiva tecnolgica de largo alcance. Identificar las tendencias tecnolgicas ms relevantes para el desarrollo de una

Esta cuestin aparece en varias de las reas analizadas en el captulo 2 (por ej., la necesidad de desarrollar capacidades para la integracin de las TIC en los servicios de salud o la operacin de nuevas formas de produccin de energa) y es tambintratadaenelcaptulo3,seccin3.2. 24 Por ejemplo, a nivel de los agricultores, tamberos y ganaderos, los sistemas de extensin muchas veces se ven frenados porlaincapacidadoperativadelosrecursoshumanosexistenteenelmedio. 25 El proyecto "Fortalecimiento del Sistema Nacional de Investigacin e Innovacin en el Uruguay (FOSNII)", financiado por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2007), incluye entre sus componentes el fortalecimiento de programas prioritarios de educacinterciarianouniversitaria,enfuncindelasdemandasdelsectorprivadoinnovador.Estoincluyelaasignacinde fondos mediante concursos para el diseo de planes de estudios basados en la competencia, la capacitacin del profesorado,pasantasdeprofesoresextranjerosylaadquisicindeequiposdelaboratorio.

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determinada economa, analizar los factores que posibilitan o frenan su desarrollo a nivel nacional e indagarenlaformaenquepuedenafectaralasociedad,sehanvueltocuestionesineludibles. En Uruguay estas herramientas han sido escasamente utilizadas, aunque el anlisis a nivel sectorial (captulo 2) deja pocas dudas respecto a la necesidad de contar con ejercicios de anlisis prospectivo, que abarquen desde el apoyo a la capacidad competitiva de las empresas hasta la exploracindetendenciasdeinvestigacinyladeteccindedemandasdeinnovacin.Enelcaptulo 3sepresentaunapropuestaparalacreacinylaoperacindeunObservatorioenCTI.

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Por Michele Snoek y Carlos Bianchi

CAPTULO2DESAFOSESTRATGICOSANIVELSECTORIAL 2.1 Introduccin

En este captulo se presenta un anlisis sinttico de las siete reas estratgicas definidas por el GMI como punto de partida para la elaboracin del PENCTI. Cabe sealar que la definicin de tales reas no supone un recorte taxativo para la orientacin de los apoyos. En tal sentido los instrumentos de fomento,propuestosenelcaptulo3,sonconcebidosdemaneratransversal,nocomoinstrumentos sectoriales sino como herramientas tiles tanto para el apoyo a las reas aqu seleccionadas como eventualmenteaotrossectoresoactividades. 26 El captulo se estructura en ocho secciones, cinco de ellas referentes a sectores de la economa, dos a tecnologas genricas y la ltima a la dimensin transversal de "innovacin y equidad social". En cada una de ellas se parte de un breve anlisis de las condiciones actuales del rea para luego plantear los principales desafos que enfrenta y los correspondientes objetivos de poltica. En todos los casos se prioriz la definicin de acciones necesarias en materia de CTI, sin pretender realizar un anlisisexhaustivodelestadodesituacindelreaencuestin. 27

2.2

Sectoragroindustrial

Condicionesdepartida
En 2007 el sector agroindustrial represent el 15,2% del PBI uruguayo; 9,9% corresponde a la actividad agropecuaria y 5,3% a algunas industrias asociadas al agro (alimentos, tops, madera (excepto muebles) y curtiembres) (MGAPDIEA, 2008). El 70% del valor de las exportaciones del pas esdeorigenagroindustrial,loqueevidencialaimportanciadelsectorenlaeconoma. Despusdelacrisisde2002,elsectorexperimentunaprolongadaeintensafasedecrecimientoa unritmosuperioraldelPBI(Grfica2.2.1)acompaadadeunaugeexportador,cuyosfundamentos se encuentran en un conjunto de factores Grfica2.2.1 EvolucindelPBIagroindustrialytotal, internosyexternos. En el plano interno, las ltimas dos dcadas han sido de profundos cambios en el sector agropecuario y agroindustrial, modificndose drsticamente sus rasgos bsicos. Se incorporaron vigorosamente nuevas actividades, cambi la forma de producir y organizar las actividades que existan, aument la inversin extranjera directa (IED) y cambi la estructura agraria, al tiempo que se advirti un papel destacado del cambio tcnico y la innovacin dando soporte a ese proceso de transformaciones. A partir de 2003 dicho
20002007 (ndice2000=100)

Fuente:MGAPDIEA,2008.

Es notoria la ausencia, entre los casos analizados en este captulo, de algunas reas de actividad claves o tecnologas emergentes,comoelsectordetransporteylogstica,lasindustriasculturalesolasnanotecnologas.Estonosedebeauna omisin o subestimacin de su importancia en el PENCTI, sino al uso de una metodologa basada en la construccin de herramientastransversalesenelmarcodeunaestructuraabiertaquepermiteatendertambinotrossectoresoreas. 27 LosprincipalesinsumosdeestecaptulosonlosdocumentosresultantesdelasconsultorascontratadasporelGMIpara cadaunadelasreaspriorizadas(Betarte,G.etal.,2008;Capdevielle,F.etal.,2008;Dabezies,M.etal.,2008;Grau,C.et al.,2008;MndezGalain,R.,2008;Pittaluga,P.etal.,2008;RodrguezGust,A.L.,2008;Silveira,P.etal.,2008;yUhlig,R. etal.,2008),ademsdediversosdocumentos,citadosenlabibliografa.

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proceso se aceler, a la vez que se hizo notable la IED extraregional en algunas reas, talescomo el cultivodelasoja,laproduccindecelulosaylalechera. El cambio en el paradigma de produccin de varias cadenas impuls la intensificacin de la produccin y su desarrollo a gran escala. La presencia de nuevos empresarios, muchos de ellos provenientesdelextranjero,proclivesaunaescaladenegociosdemayortamaoyanuevasformas de organizacin tanto en la fase primaria como en la industrial, ha reforzado esta tendencia. Asimismo, la casi triplicacin del precio de la tierra en los ltimos cinco aos ha retroalimentado el proceso de intensificacin de la produccin, al determinar la necesidad de alcanzar niveles superioresderentabilidaddelosactivosinvolucrados. As, los cambios tecnolgicos se han orientado fundamentalmente a lograr mayores niveles de productividad. En el caso de la ganadera vacuna, por ejemplo, estos avances han estado vinculados al mayor uso de suplementos alimenticios, complementando las pasturas; en tanto que en la agricultura el cambio tcnico se vincul con la generalizacin del uso de la siembra directa (85% de la superficie agrcola del pas), la adopcin de organismos genticamente modificados (OGM) y el usomsintensoyeficientedeinsumos(fertilizantes),entreotrascosas. Paralelamente, se han incorporado nuevas formas de gestin, con alto grado de especializacin, diversificacin y descentralizacin de las funciones, en ciertos segmentos de las cadenas. Esta renovada gestin se apoy, en particular, en la incorporacin de las TIC (ej. agricultura de precisin, trazabilidad) y de nuevas formas de financiamiento, comercializacin y manejo del riesgo. Si bien este fenmeno se ha dado con mayor nfasis en las cadenas agrcolas, tambin ha comenzado a manifestarse en las cadenas pecuarias. Para los productos de exportacin, la mayor articulacin con los mercados mundiales llev, entre otros, a la utilizacin de nuevas herramientas comerciales (ventas anticipadas, uso de futuros y opciones, etc.). Otros factores explicativos del crecimiento incluyenladisponibilidaddealgunosrecursosclaves,talescomosuelosaptosparalaexpansindela agricultura, una infraestructura mejorada (almacenaje, carreteras y facilidades portuarias), y tcnicosyoperariosdecalidadycostocompetitivos. Las polticas pblicas, por su parte, han contribuido a la expansin de la inversin privada mediante la disminucin de las regulaciones y la presin tributaria, la apertura comercial y el tratamiento no discriminatorio de la inversin extranjera. 28 Asimismo, en las ltimas dcadas algunas experiencias institucionales de articulacin entre los diferentes agentes pblicos y privados intervinientes en el desarrollodeunacadenatalescomolaComisinSectorialdelArroz,laComisinHonorariadelPlan Citrcola o las Mesas de la Cebada Cervecera, del Trigo y de los Oleaginosos han aportado a la promocin y orientacin consensuada del proceso de innovacin en algunas cadenas y han sido herramientas tiles para enfrentar problemas diversos (tecnolgicos, comerciales, normativos, etc.). Estasnuevasalianzaspblicoprivadashansignificadotambinuncambioenlaapropiabilidaddelas innovaciones promovidas desde los centros de investigacin pblicos, al facilitar el desarrollo de bienesdeclub. En lo que concierne a los factores externos determinantes del auge exportador reciente del sector, se destaca la fuerte alza de la demanda y de los precios de los commodities hasta que estallara la crisis financiera mundial en el segundo semestre de 2008. La sostenida expansin del consumo mundial,especialmenteconcentradaenalgunospasesemergentes(China,Indiayotros),seasociaa cambios en las pautas de consumo de una numerosa poblacin como consecuencia de procesos de urbanizacin que llevan a una "occidentalizacin" del consumo de alimentos incluyendo una creciente preferencia por productos crnicos y lcteos, as como a un aumento de la demanda de
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A ttulo ilustrativo pueden mencionarse las siguientes acciones desde el Estado: la temprana liberacin comercial de OGM que permiti incorporar sin mayores rezagos estas innovaciones a la agricultura nacional; el ajuste de los protocolos fitosanitarios para el acceso de la soja a China; el diseo, instrumentacin y administracin de los fondos arroceros; y la ejecucin de los Programas de Reconversin y Desarrollo de la Granja (PREDEG) y de Manejo de Recursos Naturales y DesarrollodelRiego(PRENADER).

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protenas para la alimentacin animal (ej. soja). Simultneamente, el incremento de las cotizaciones del petrleo, aparte de provocar la suba de los costos de laboreo, fertilizantes y transporte, renov el impulso mundial a polticas de apoyo a la produccin de biocombustibles. Ello provoc aumentos adicionales de la demanda mundial de granos y derivados, y una reduccin de las existencias hasta niveles muy bajos. A esto se aadi la tendencia lenta pero sostenida a la flexibilizacin de las polticasdeproteccindelospasesdesarrollados. Peroelalzadelpreciodeloscommoditiesnosederivexclusivamentedeunescenariodeajustadas disponibilidades mundiales. Otro factor importante ha sido la creciente interrelacin entre los mercados internacionales de productos bsicos y otros mercados, en particular los financieros. La situacin de estos ltimos (bajas tasas de inters, alta liquidez, debilitamiento del dlar y, ms recientemente, crisis de los activos hipotecarios) provoc la reorientacin de las inversiones hacia losmercadosdeproductosbsicos,enlabsquedaderentabilidadyreservadevalor. 29 A pesar de las proyecciones de corto y mediano plazo generalmente optimistas a principios de 2008 paralospasesexportadoresdecommodities,basadasenelcomponenteestructuraldelcrecimiento de la demanda, la crisis internacional actual evidencia una vez ms el carcter cclico de la evolucin de los precios de los productos bsicos. Ms all de las turbulencias actuales, existen factores que limitan el papel dinamizador del sector agropecuario en el desarrollo del pas, al igual de lo que ocurre en general en la regin segn se concluye en un estudio de la CEPAL (2007: 111): "Son varios los factores que concurren para explicar por qu Amrica Latina no internaliz los estmulos provenientes del cambio estructural en la agricultura. En primer lugar, la difusin de las nuevas tecnologas dentro de cada actividad es limitada en alto grado por la existencia de una gran proporcin de productores que no consigue adoptarlas, sea por problemas de escala, base tecnolgica o acceso a los insumos y al capital. Por otra parte, faltan polticas que articulen los estmulos de una demanda agrcola cada vez ms sofisticada con la capacidad de oferta e investigacin nacional o regional. Esto dificulta el desarrollo de potenciales encadenamientos y efectos dinamizadores en las economas de la regin, as como la construccin de capacidades de produccin e I+D locales o el mejoramiento de la estructura productiva. Por ltimo, debe mencionarse la debilidad de los organismos de investigacin y extensin en muchos pases. Si bien ha habido cambios recientes en la institucionalidad de la investigacin agrcola, stos no se han traducido,porlomenoshastaelmomento,enaumentosdelaactividaddeinnovacin.()Sonesos factores los que determinan, en ltima instancia, si el auge de las exportaciones generadas por actividades con alta intensidad de recursos naturales conduce a algn tipo de "enfermedad holandesa" o a un crculo virtuoso "hirschmaniano", en que el aprendizaje tecnolgico, el cambio estructuralyelcrecimientoeconmicoserefuerzanmutuamente".EnelcasoespecficodeUruguay, cabe sealar que el impulso a la innovacin y la calidad desde las instituciones de I+D agropecuaria, en particular el INIA, ha sido importante para varios productos de exportacin, tales como la carne bovina y ovina, la lana, el arroz y, en menor medida, los lcteos y la fruta. 30 Sin embargo, existen otros rubros (ej. soja) en que la investigacin nacional ha quedado desfasada, en particular frente al modelotecnolgicoquetrajoaparejadalaIED. En suma, existen condiciones propicias para consolidar la competitividad de las cadenas agroindustriales en sus diferentes fases y enlaces, pero transformar esta expansin en un instrumento efectivo de aprendizaje tecnolgico e innovaciones endgenas conlleva requerimientos generalesyespecficosenmateriadeCTI.Alavez,laspolticasenCTInopuedenquedarajenasalas preocupaciones crecientes en torno a los costos sociales y ambientales que significa la implantacin de un modelo principalmente determinado por los imperativos de la globalizacin. Los aumentos de
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La existencia de "bolsas agrcolas" de alcance global hizo posible la canalizacin de gran parte de los activos financieros hacialoscommoditiesagrcolas,generandonuevaspresionessobreestosmercados. 30 De hecho, la participacin de la I+D agropecuaria en el producto de este sector (estimada en alrededor de 1,5%) es elevada en comparacin con Amrica Latina y es tambin significativamente mayor que el promedio histrico de la relacinI+D/PBIanivelnacional(0,3%).

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productividad implicanfuertes presiones sobre los recursos naturales, as como el desplazamiento o la exclusin de los sectores sociales ms vulnerables en el desarrollo de procesos econmicos cada vez ms integrados a los mercados globales, en particular los trabajadores rurales y la agricultura familiar.Elaumentodelpreciodelatierra,laseconomasdeescala,laintensificacindelossistemas de produccin y las mayores calificaciones requeridas para ingresar en los sectores ms dinmicos son tendencias que afectan negativamente a los productores y trabajadores agropecuarios con menores dotacin de recursos y capacidades, as como en general a la poblacin que vive en los espaciosrurales(PaolinoyPerera,2008). 31

Desafosyobjetivosdepoltica
El desafo de orden general en el sector agropecuario y agroindustrial consiste en lograr, en el nuevo contexto internacional, un desarrollo competitivo y sostenible, que sea compatible con la conservacin y el manejo adecuado de los recursos naturales y con la inclusin social. 32 El recuadro 2.2.1 resume algunas lneas de accindelactualgobiernonacionalentalsentido. En consecuencia, tal como ha sido planteado a nivel regional, "los nuevos senderos de innovacin tendrn que permitir la construccin de una competitividad sustentable, que adems de la cuestin ambiental, implica insertar en el agronegocio a estratos de la pequea y mediana produccin agropecuaria y agroindustrial, a travs de diferentes estrategias de intervencin." (PROCISUR, 2006). Las polticas promovidas en materia de CTI debern acompaarse de mecanismos institucionales e instrumentos que favorezcan la inclusin social como aspecto integrado al desarrollodelsistemaagroindustrial.
Recuadro2.2.1Competitividad,integracin socialysustentabilidadambiental "La poltica del actual gobierno refuerza los puntales de competitividad y al mismo tiempo apoya a las PYMES y su equivalente agropecuario, los productores familiares y medios,conpolticasdiferenciadas.Lalneade refuerzo de la competitividad se apoya, entre otras, en la prioridad a los fondos asignados a la educacin, la infraestructura y la innovacin y, a nivel sectorial, en el ambicioso programa detrazabilidadindividualdelganado. En cuanto a la estructura de la propiedad y social, la poltica tiene dos caractersticas: es predominantemente neutra respecto a las grandesempresasnacionalesoextranjerasy esactivaenapoyodePYMESydeproductores familiares y medios en la produccin agropecuaria. En el caso agropecuario la poltica activa se implementa a travs de los principales proyectos del MGAP (Produccin Responsable, Uruguay Rural y Ganadero), descentralizacin, acceso a la tierra de productores familiares (en ejecucin) y proyectos en fase de preinversin (tierras adquiridas, procedentes de organismos pblicos, fondos de tierras), reforma tributaria que consolida y ampla las facilidades a productores familiares y medios, as como Cooperativas y Sociedades de Fomento, y prioridad en la investigacin adaptada a la produccin familiar por parte del INIA." (MGAPOPYPA,Anuario2007).

Quedan as definidos tres ejes orientadores de las polticas de CTI en el sector considerado competitividad, inclusin social y sustentabilidad ambiental, siendo los dos ltimos precondiciones para el primero. Subyacente a estos tres ejes est el de la dimensin territorial. La diversificacin geogrfica de las actividades agroindustriales en conformidad con la vocacin especfica y las ventajas comparativas a nivel departamental abre espacios para actividades econmicas integradores y generadores de trabajo. A continuacinseplanteanlosobjetivosdepolticaysusfundamentos. Un desafo mayor del sector agroindustrial consiste en replantear el patrn de desarrollo de la agroindustria nacional con una visin de futuro. Las cadenas de base agropecuarioforestal conforman el sostn de gran parte de la economa uruguaya y su desarrollo ha sido propulsado en
Enesteestudiosobrelapobrezarural,losautoresconcluyen:"Estesistemadeproduccinemergenteannohalogrado 'derramar'ogenerar'externalidadespositivas'hacialossectoresmsdesfavorecidossocialmenteoconmenoresrecursos. El descenso de la pobreza, si bien es sostenido desde 2005, muestra un ritmo menor al esperado si se considera el crecimiento de la produccin sectorial. Esto indica que el modelo dominante no ha logrado, hasta el momento, generar condicionesdeinclusindeunsegmentoimportantedelapoblacionruralenelpatrndinmicoquesevaconsolidando". 32 El trmino inclusin social refiere a un proceso que asegura que aquellas personas en riesgo de pobreza y exclusin social tengan las oportunidades y recursos necesarios para participar completamente en la vida econmica, social y cultural,disfrutandounniveldevidaybienestarqueseconsiderenormalenlasociedadenlaqueellosviven.
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los ltimos aos, entre otros, por la inversin extranjera directa. El actual escenario mundial determina la probable profundizacin de este rasgo, junto con otros fenmenos de consecuencias an inciertas (evolucin del paradigma tecnoeconmico, negociaciones internacionales, cambio climtico, etc.). No se trata de frenar el actual impulso proveniente de las fuerzas del mercado, sino deaprovecharlasadoptandounaactitudproactivaquepermitaavanzarhaciaunmodelopropioque integrelascuatrodimensionesmencionadas. Para ello es necesario, en primer lugar, que las polticas pblicas en CTI contribuyan a fortalecer las capacidades de anlisis y gestin estratgica (OBJETIVO 1). Para transitar de la expresin de intereses a propuestas concretas debe contarse, por una parte, con una infraestructura institucional idnea (por ej., un observatorio), desde la cual se pueda, en coordinacinconotrasreaseinstituciones,realizaro Inteligenciade I+D(info.cuanti y Mercado+Vigilancia cualitativasobre encomendar estudios que aporten la informacin Tecnolgica locales) condiciones requerida.Actualmenteexistencarenciasaniveldela informacin cuanti y cualitativa necesaria para orientar Prospectiva ejercicios prospectivos de esta naturaleza; o, cuando existe, se encuentra dispersa. 33 En particular, se necesita generar Estrategiaagroindustrial proactiva conocimientos desde las ciencias bsicas y aplicadas (incluyendo las ciencias sociales) para poder concebir modelos alternativos de desarrollo agropecuarioforestalindustrial y transitar as de una estrategia adaptativa a los cambios a otra proactiva. Las asimetras de informacin, que sesgan latomade decisindelosagentes,es unafallade mercadoquetpicamente justificalaintervencin delEstadoenlageneracindeconocimientoseinformacin. En segundo lugar, las transformaciones en curso en el sector agropecuario abren nuevas oportunidades de articulacin intra e intersectorial, tales como las que se identifican en el recuadro 2.2.2. De manera ms general, el paradigma tecnoeconmico vigente y las tecnologas emergentes y convergentes 34 proporcionan herramientas tecnolgicas para ampliar las fronteras del sector agroindustrial e incrementar el valor agregado de las exportaciones a partir de la incorporacin de conocimiento: La agrobioenerga abre oportunidades desde el punto de vista econmico (complementacin de la matriz energtica y sustitucin de importaciones), sociales (nueva fuente de produccin paralosproductores)yambiental(fuentesnocontaminantes;tecnologaslimpias). La biotecnologa 'moderna' tiene aplicaciones de primera importancia en la produccin primaria (mejoramiento gentico, salud animal y vegetal) y secundaria (desarrollo de productos, proteccin y conservacin de alimentos, trazabilidad y preservacin de identidad), ascomoenelmanejoambientalylabiodiversidad(prospeccinycaracterizacinderecursos genticos,bioremediacinybioseguridad). Las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) tienen un fuerte potencial para aumentarlaproductividaddelsistemaagroindustrial,inclusoparalospequeosproductoresy empresas. La infraestructura de conectividad que se est instalando en todo el territorio medianteelProyectoCeibalesunavanceenestesentido. Haycrecientesindiciosdequelasnanotecnologas,todavaensufasetempranadedesarrollo,
Debe destacarse la ausencia de indicadores que se ajusten a la situacin actual y que permitan medir, entre otros, las tendenciasquerepresentanloscambiosdelasltimasdcadasenelsector. 34 Investigaciones en torno al rumbo de la ciencia y la tecnologa en este principio de siglo destacan el avance de un proceso de fusin sinrgica entre tecnologas existentes en particular las TIC, incluyendo la microelectrnica y otras en diferentes estadios de desarrollo, en particular la biotecnologa y la nanotecnologa. Estas tres tecnologas son consideradas como 'habilitantes' (enabling technologies) o genricas, dado su nivel de penetracin transversal en la economa y su capacidad de transformar y potenciar sus sectores de aplicacin. Pero, adems, estas tecnologas tienen la particularidad de 'habilitarse' o potenciarse mutuamente y, junto con las ciencias cognitivas, forman un conjunto de tecnologasysistemasdeconocimientodenominado"tecnologasconvergentes"(Snoeck,2008;Vessuri,2008).
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sern una fuente importante de innovaciones en esta y las prximas dcadas. Paradjicamente, si el pas no dedica recursos a la integracin de estas tecnologas al aparato productivo,podradeteriorarselacompetitividaddesuagroindustriafrentealospasesms
Recuadro2.2.2Sectoragroindustrial:oportunidadesdeintegracinintraeintersectorial La expansin de la agricultura nacional, en particular de los cultivos oleaginosos y los cereales, se ha acompaado de un proceso de desplazamiento de la ganadera, fundamentalmente en las reas hoy dedicadas a las actividades de invernada deganado, localizadas en suelos demejor aptitud agrcola relativa. Hasta hace relativamente poco tiempo, las actividades agrcola, ganadera y, en menor medida, lechera se encontraban integradasen un modelo de "rotacin cultivospasturas". Al tornarse las rentabilidades relativas favorables a la agricultura, sta fue perdiendo su papel subordinado en el sistema y tendi a ocupar una mayor superficie de tierra, ampliando la fase de cultivos y reduciendo la fase de pasturas. Esto dio lugar a un modelo de "agricultura continua". La adopcin creciente de este modelo,basadaenelusodelasiembradirecta,afectalavinculacinentrelaagriculturaylaganadera,dadoqueesta ltima asentaba su base forrajera mejorada en las praderas de los sistemas agrcolapastoriles, articulndose ambas actividades en la misma superficie. Si bien este fenmeno representa una amenaza para la oferta de praderas e implica la separacin en el espacio de ambas actividades, tambin abre una oportunidad para una nueva forma de articulacinagrcolaganadera.Enefecto,laintensificacindelaproduccinporunidaddesuperficieenlaganadera implica acortar los procesos de engorde y adoptar, cada vez ms, dietas que incluyen alimentos concentrados. Esto ltimo genera una demanda por granos forrajeros con amplio despliegue territorial, lo que vuelve factible la utilizacin de tierras aptas para la agricultura pero actualmente impedidas por la distancia al mercado. Las oportunidades de aprovechamiento son mutuas: para el ganadero surge la ventaja del abastecimiento de alimentos cercanos y por ende ms baratos; en tanto que el agricultor tiene la posibilidad de comercializar su produccin con a menores costos y equilibrar mejor su secuencia agrcola (actualmente muy volcada a la soja), incluyendo cultivos (cerealesforrajeros)quecontribuyenalasostenibilidaddelsistema. Por otra parte, la probable expansin de la forestacin ejercer tensiones de similar carcter sobre las actividades vinculadas a la cra de ganado vacuno. Adquiere ms fuerza entonces la oportunidad de desarrollar sistemas silvopastoriles ("agroforestera pecuaria"), que ya se estn implantando en ciertas regiones de Argentina (con ganado) y Chile (con ovinos) pero sobre los cuales prcticamente no se ha investigado en Uruguay. El actual gobierno haexpresadointersenapoyarunmodelocomplementarioalqueexisteactualmenteenelsectorforestalvinculado agrandesempresasdecapitalesextranjerosdedicadasalaproduccindecelulosaomaderasslidas,enparticulara partir del desarrollo de la forestacin en pequeos predios ganaderos como forma de diversificar y complementar su produccinoenempresasfamiliaresnodedicadaspreviamentealaganadera. El escenario energtico actual tambin favorece la vinculacin entre este sector y el agrcola. Existen oportunidades para la produccin de biocombustibles a partir de insumos que no compiten con la produccin de alimentos, como ser: el sebo vacuno (biodiesel); los residuos forestales de campo y el aserrn de los aserraderos (energa elctrica y combustibles lquidos); otros residuos agrcolas (cscara de arroz y de girasol, bagazo, licor negro de las plantas de celulosa);ymateriasprimasnotradicionales(jatrofa,cardo). Los sectores energtico y agrcola tienen una vinculacin prometedora va la biotecnologa: a nivel regional e internacional ya se han definido claras prioridades para el desarrollo de aplicaciones biotecnolgicas innovadoras, basadas tanto en la amplia diversidad de estrategias de bioconversin asociadas con consorcios microbianos seleccionados como en los avances en el conocimiento de la estructura y funcionamiento de los genomas de las especies vegetales con valor estratgico para produccin de biocombustibles. Lo anterior es slo una ilustracin del enorme potencial que representa la integracin de la biotecnologa con el sector agroindustrial, en sus distintas fases,msalldelasbiotecnologasmadurasyaincorporadasaprocesosproductivoslocales. Finalmente, existe tambin un amplio campo para una asociacin ms estrecha entre el sector agroindustrial y la industria local de software y servicios informticos (SSI). La integracin de las TIC a la agroindustria ya es una realidad, cuya mejor expresin es el sistema de trazabilidad implantado en la ganadera nacional. La gestin espacial de la agricultura es otra apuesta en este sentido: implica avanzar hacia un manejo de los cultivos que atienda las peculiaridades de cada suelo (mapas de rendimiento; agricultura de precisin), superando el criterio tradicional que b considera "la chacra" como unidad de decisin. Existen varias empresas locales de software que han acumulado experiencia en el desarrollo o adaptacin de sistemas de geoposicionamiento para otros sectores de la economa (ej. transporteylogstica). __________________
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El predominio de cultivos de ciclo estival, mayoritariamente oleaginosos, aumenta el riesgo de deterioro del suelo debido a los perodos desuelodescubierto eninvierno(altafrecuencia de lluvias) yalreducidoaportede biomasa de los rastrojos, en especial el delasoja. b Enlospasesdondelaadopcinseencuentramsavanzada,existenempresasespecializadasenadministrarlainformacin parael usodelagricultorenlagestindelaempresa. Fuente:ElaboradoenbaseaDabezies(coord.),ErreaySouto,2008.

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avanzados,quelasestnintegrandocrecientemente. 35 Existen varias razones por las cuales estas tecnologas, que se generan principalmente en los pases desarrollados, requieren la dedicacin de recursos a su adaptacin al medio local. Por una parte, las modificaciones genticas en plantas y animales son muy sensibles a las particularidades agroecolgicas del medio, as como tambin lo son las aplicaciones biotecnolgicas a la produccin alimenticia y al desarrollo de vacunas y especies animales. Las adaptaciones locales constituyen activos complementarios sin los cuales no se obtienen los resultados esperados (CEPAL, 2008). Por otra parte, los cambios sealados en el paradigma de produccin local (ej. incorporacin de transgnicos)determinanlanecesidaddeorientartambinlainvestigacinhacia:laminimizacinde las externalidades negativas que conllevan a menudo la introduccin de desarrollos exgenos, la elaboracin de normativas adecuadas (ej. ambientales) y el diseo de sistemas de monitoreo y evaluacin de los impactos sociales. En suma, si los esfuerzos endgenos no acompaan el proceso de transformacin del sector agroindustrial, el aparato nacional de I+D queda desfasado con respectoalosprocesosdeproduccinaplicadosenelpas. 36 Se define as como segundo objetivo de la poltica en CTI el apoyo a la articulacin del sector agroindustrial con los sectores intensivos en conocimiento (SIC) (OBJETIVO 2). El avance en esa direccin debe tener en cuenta, adems de los comentarios ya vertidos, las caractersticas actuales delademandaenlosmercadosinternacionales: Adaptacin de los commodities a nuevas exigencias y nuevos segmentos de mercado: la sostenibilidad de la competitividad implica que la incorporacin de bienes y servicios intensivos en conocimiento apunte, en ltima instancia, a la elaboracin de productos que respondanalastendenciasactualesyanticipadasdelosconsumidoresfinalesenlosmercados de destino (Europa, Asia). Inocuidad, factores 'ecosensoriales', funcionalidades diversas, modalidades de presentacin y de manipulacin en el uso, etc. son atributos exigidos o privilegiados,quediferencianlosproductosenfuncindenecesidadesnutricionales,desalud, culturales y otras. Incluso, en ciertas cadenas, como la hortifrutcola por ejemplo, el valor agregado no radica en el procesamiento industrial del producto agrcola sino en servicios asociados a la conservacin y distribucin del producto fresco con las caractersticas definidas porelconsumidor. Las exigencias tambin conciernen al marco regulatorio de los pases de destino, principalmente en cuanto a calidad y sustentabilidad desde el punto de vista social y ambiental. Estn involucrados, entre otros, los principios de identidad de origen (trazabilidad) y la preservacin de identidad, 37 ya no tanto como una forma de diferenciacin sino como un requisitoindispensableparaparticiparenlosmercadosmssofisticados(CEPAL,2008). En suma, la descomoditizacin de la agricultura ha sido impulsada por la creciente sofisticacin de la demanda final y la posibilidad que abri la biotecnologa de introducir una

Por una parte, a pesar de la incertidumbre con respecto al impacto futuro de la nanotecnologa, existen fuertes indicios dequeestllamadaainfluirsignificativamenteenlosprocesosdeproduccindemateriasprimastradicionales,reforzando los efectos de la biotecnologa. Por otra, como es sabido, frente a cambios tecnolgicos radicales en el mundo, la competencia globalizada en los mercados impone tanto la progresiva transformacin de los sistemas productivos, premiandoocastigandoalasempresassegnsucapacidaddeadaptacin,comocambiosenelentornosocioeconmicoy el marco institucional (Prez, 2008). Por lo tanto, el pas slo podr aprovechar las oportunidades que ofrecer crecientemente la convergencia de la biotecnologa, la nanotecnologa, la microelectrnica, las TIC, etc. para su desarrollo productivo si acumula suficiente conocimiento y capacidades para entender cmo aplicarlas, dnde innovar a partir de su aplicacinyaqunichosdemercadodirigirlas. 36 EnelanexoIIsepresentanalgunasdelasnecesidadesdeinvestigacionenlafaseagropecuariadediferentescadenas. 37 La segmentacin de partidas para diferenciar productos (identity preservation) busca asegurar la delimitacin entre los tres grandes tipos de mercado que regirn probablemente las principales cadenas en el futuro: orgnico, convencional y transgnico.Estasegmentacinimplicalaorganizacinporseparadodetodalacadena,desdelaproduccinagrcolahasta el almacenamiento y transporte. Se estima que estos nuevos requerimientos impondrn el uso y la renovacin de herramientastcnicas,tecnolgicaseinnovativas(PROCISUR,2006).

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serie de innovaciones en los productos primarios. Fortalecer la competitividad de las exportaciones agroindustriales implica superar nuevas barreras de orden sanitario, ambiental y social. Esto a su vez significa invertir en tecnologa y conocimiento para poder cumplir con losrequisitosyreducirloscostosdetransaccin. Nichos de mercado: las exigencias sealadas imponen restricciones pero abren tambin oportunidades para commodities diferenciados, con mejores precios unitarios y una demanda ms dinmica. Para identificar estos nichos y poder orientar propiamente la investigacin nacional aplicada, es imprescindible la creacin de mbitos de interaccin entre los conocedores del potencial de las tecnologas emergentes, los conocedores de los mercados internacionalesylosconocedoresdelascondicionesagroecolgicasdelpas. Marconormativo:comoyaseindicara,eldesarrollodetecnologasdepunta,querepresentan mayores niveles de riesgo que las tecnologas tradicionales, debe ser respaldado por mecanismos normativos que permitan la apropiacin de los beneficios de la incorporacin de lasinnovacionesporlosactoresinvolucrados. La grfica 2.2.2 ilustra la implicacin de estos conceptos en trminos de trayectoria de la innovacin en las cadenas crnicas y textillaneras nacionales.
Grfica2.2.2 Orientacinestratgicadelainnovacintecnolgicaen lascadenascrnicasytextillaneras

En la instrumentacin de este objetivo de poltica debern tenerse en cuenta, entre otros criterios: i) el alto componente de I+D involucrado, con exigencias que incluso rebasan las capacidades del pas y vuelve imprescindible la participacin en investigacin cooperativa a nivel regional (plataformas tecnolgicas; redes Fuente:Montossi(2008) especializadas para la creacin de capacidades); ii) los requerimientos en recursos humanos altamente calificados y especializados; iii) la necesidad de apoyar la conformacin de mbitos de vigilancia tecnolgica e inteligencia de mercado, la elaboracin de protocolos de produccin y el desarrollo de diversos servicios especializados (incluyendo los medioambientalesydeingeniera;iv)losajustesrequeridosalmarconormativo;yv)lanecesidadde trabajar en redes de innovacin que permitan la interaccin entre empresarios exportadores e innovadoreseinvestigadores. En tercer lugar, el PENCTI apunta a fomentar el desarrollo de variados mecanismos y disposiciones institucionales orientados a la articulacin de los diferentes agentes del sistema nacional de innovacin agroindustrial. Hoy en da es ampliamente reconocido que la creacin de 'redes', con distintas modalidades de interaccin, es necesaria para lograr la vinculacin entre el conocimiento codificado,lasdiversascompetenciasyelconocimientotcito,sinlocualunpasnopuede captarel impulso productivo del conocimiento y plasmarlo en innovaciones de distintos tipos (Cimoli, 2007). Esconesteenfoquequeseavanzanlossiguientesdosobjetivosdepoltica,despusdedestacardos aspectoscrticos. Primero, aunque puede parecer obvio es importante advertir que el xito de una red es altamente dependiente de que estn efectivamente presentes las capacidades requeridas por parte de las personasoinstitucionesquelaintegran,independientemente delasnuevascapacidades aconstruir pormediodelared.Porlotanto,comoseanalizaenelcaptulo3,esimprescindibleevaluarexante

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delapoyoestatalsilosintegrantesdelaredacrearopotenciardetentanlascapacidadesdistintivas, complementarias y crticas para que la misma cumpla su cometido (Pittaluga et al., 2008). En caso contrario,esnecesariocrearofortalecerprimeroestascapacidadesbsicas. Segundo, en conformidad con los objetivos generales del PENCTI [captulo 1], debe tener un papel destacado en la estrategia de intervencin la bsqueda de aquellos tipos de redes que permitan aplicar una estrategia 'de abajo hacia arriba', potenciando o creando capacidades locales en el interior del pas para el desarrollo de actividades creadoras de valor y empleo. El concepto no es nuevo pero su aplicacin ha encontrado grandes dificultades que, en gran parte, derivan de carencias o insuficiencias en los mecanismos institucionales y organizacionales que dan soporte a este tipo de estrategia. No existen recetas nicas, por lo tanto debe poder recurrirse a varios instrumentoscomplementarios,cuyomonitoreo,evaluacinsistemticayreformulacinpermitiran progresarhacialaconstruccindeunmodeloagropecuarioyagroindustrial"inclusive". 38 Yaaclaradoelenfoque,seplanteacomoobjetivomejorarlosprocesosdedifusindeinnovaciones tecnolgicas y otras actualmente disponibles en el pas (OBJETIVO 3). En este caso el carcter innovativo no proviene de avances cientficos o tecnolgicos en el sentido clsico, sino de incorporar, aprovechando las potencialidades de la accin colectiva, procesos, productos y/o mtodos de gestin, organizacin y comercializacin nuevos para el productor/empresa, procedimientosparalahomologacin,aprovechamientodedenichosdemercado,etc. En particular, se trata de fomentar la incorporacin de innovaciones generadas en los centros de investigacin o ya aplicadas por los productores de punta y las empresas innovadoras, en los segmentos ms convencionales de productores y empresarios. Una lnea bsica de accin consiste en la difusin de bienes de calidad asociada a la construccin de activos especficos, creados como "bienes de club" en el seno de redes. Esta modalidad constituye adems un mecanismo de proteccinnoformaldelapropiedadintelectual. En la fase primaria de varias cadenas existe claramente un potencial de crecimiento a partir de la adopcin de tecnologas maduras en el rango de productores de nivel medio. Pero la difusin tecnolgica hacia este segmento de productores enfrenta dificultades relacionadas con las asimetras de informacin, as como con la dispersin, heterogeneidad y relativa informalidad de los mismos. Otra limitante importante en ciertas cadenas es la debilidad de las organizaciones que representan a esos productores y que seran un instrumento fundamental para la difusin. A veces son los aspectos relacionados con la etapa de comercializacin que limitan la utilizacin de las innovaciones disponibles. Adems, la adaptacin y uso de la tecnologa en el sector productivo est obstaculizado por el suministro limitado de tcnicos con habilidades avanzadas, por parte del sistema educativo nacional. El problema se agrava en la agricultura familiar, donde los agricultores muchas veces no estn organizados. Al no tener canales de informacin y comunicacin propios, quedan aislados y tienen dificultades para la apropiacin o la participacin en las polticas pblicas (PROCISUR,2006). 39 Lacuestindebetambinabordarsedesdeelladodelaoferta.Laincorporacindetecnologa,pors sola, es insuficiente para lograr la mejora de la produccin y de las condiciones de vidade la poblacin rural debido a la complejidad socioeconmica, poltica y cultural de este medio,

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Como se analiza en el captulo 3, los Centros Regionales de Innovacin (CRI), promovidos por el INIA, surgieron precisamentedeunprocesodemaduracindelasexperienciasdevinculacinentrelosmbitosdegeneracinyaplicacin deconocimientos. 39 Existen algunos puntos de apoyo para la implementacin de polticas descentralizadas. La Ley de Ordenamiento Territorial,promulgadaen2007,esunaherramientaquecontribuyeasubsanarcarenciasinstitucionalesparaeldesarrollo deactividadesanivelregionalolocal.Lapromulgacin,tambinen2007,delaLeydeDescentralizacinyCoordinacinde Polticas Agropecuarias con Base Departamental ofrece una nueva modalidad de integracin de los distintos niveles de organizacin de la sociedad agropecuaria, en particular a travs de las Mesas Departamentales de Desarrollo Rural. Por otraparte,existenalgunosprogramas,comoUruguayIntegra(OPP)queapuntanamejorarlacohesinsocialyterritorial.

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especialmente en el estrato de pequeos productores. Por lo tanto, si bien los procesos de difusin requieren principalmente de mejoras a nivel de los canales de interaccin y comunicacin, es necesario tambin promover programas de investigacin de carcter interdisciplinario, multi institucional y participativo, en los que los conocimientos cientficotecnolgicos se articulen con el conocimiento emprico desarrollado por los propios agricultores en sus condiciones especficas de relacinconlanaturaleza. 40 Tanto del lado de la demanda como de la oferta, debe trabajarse entonces con metodologas asociativas y participativas que permitan un dilogo directo y horizontal entre los usuarios y los generadoresdelconocimientotecnolgico.Aunqueestanecesidadnoesnuevamotivlaadopcin temprana del extensionismo agrcola en Uruguay, se ha progresado en el desarrollo de herramientas para facilitar este dilogo horizontal, en particular con los llamados mediadores o 'personal de frontera' (facilitadores, traductores, etc., vase el captulo 3). Es necesario entonces formar recursos humanos en esta direccin, recurriendo para ello a centros especializados en esta cuestin,conelfindepodercrearlasredes. En la fase industrial de las cadenas, la difusin de la innovacin se ha visto frenada, entre otros, porque la gran mayora de las empresas uruguayas no tienen estrategias de investigacin y/o innovacin. Ms an, carecen de una visin estratgica y desarrollan sus negocios en una secuencia de decisiones de corto plazo (Snoeck et al., 2009). A la vez, a pesar del mayor nivel de interaccin entre las universidades y el sector productivo que en el pasado, muchos empresarios siguen teniendo una concepcin pobre del sector acadmico, segn se concluye en un trabajo reciente basado en entrevistas a tcnicos y gerentes de empresas agroindustriales exportadores: "La visin que el sector pblico y privado tienen del sector acadmico como institucin es muy negativa. Se lo ve aislado, burocrtico y conservador, dividido en chacras y con escasa capacidad de reaccin, creando pocas innovaciones, que no se difunden adecuadamente" (Cancela et al., 2008). En suma, el conocimiento sigue circulando con grandes dificultades desde las entidades de investigacin hacia el sector productivo y social, y vice versa, as como tambin adentro del sector productivo.Esnecesarioentoncesevaluarysubsanarlascarenciasdelosinstrumentosdedifusiny vinculacinexistentes(UVT,porej.). Tambin existen ciertas debilidades en las regulaciones estatales o su aplicacin y control, que limitan la demanda empresarial de servicios que redundaran en la incorporacin de innovaciones (ej., tecnologas limpias, tratamiento de efluentes; ver seccin 2.6). Es necesario modernizar el marco normativo para alentar desarrollos privados y controlar el entorno (ej., coexistencia con transgnicos, normas de sanidad animal, etc.). Por otra parte, cabe sealar que existen limitantes al crecimientodelaproductividadendeterminadascadenasagroindustrialesdelpasquerequierende investigaciones y estudios que no necesariamente involucran a tecnologas de punta (ej. auditoras delascadenasagroindustriales,conmedicionesdelasprdidasfsicasydecalidad). En trminos generales, la instrumentacin de este objetivo de poltica deber apuntar a mejorar la consistencia de los canales de difusin y los incentivos existentes para la vinculacin. La innovacin en este caso no concierne tanto a la generacin de nuevos conocimientos sino al desarrollo de nuevas capacidades para articular actores pertenecientes a distintos mbitos. Debe promoverse la asociatividad en modalidades que varen en funcin del tipo de conocimiento a difundir (bienes pblicos, bienes de club o bienes privados), de los agentes concernidos y de sus capacidades crticas para lograr el objetivo perseguido. Particular atencin debe otorgarse al fortalecimiento de
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Diferentes estudios empricos en Amrica Latina han mostrado que, al considerar a los productores como receptores pasivos de conocimientos ajenos, se tiende a provocar su apata o reticencia para incorporar nuevas tcnicas de manejo o procedimientos; mientras que con un enfoque participativo aumenta su confianza e involucramiento, faciltndose la formacinderedesdecomunicacinentreagricultoresycientficospararesolverproblemas(Crdovaetal.,2004).

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organizaciones de productores en el marco de alianzas pblicoprivadas, as como a la bsqueda de incentivos para que los empresarios o productores innovadores o de punta conformen redes con empresariosdemenordinamismo. Elobjetivosiguienteconsisteenfomentarlainnovacinparaeldesarrollodelapequeaproduccin en las diferentes fases de la cadena (OBJETIVO 4). Si bien este objetivo tiene matices distintos del anterior, comparte los mismos obstculos. Alcanza a un amplio segmento del sector productivo ya que alrededor del 50% del PBI es producido por micro, pequeas y medianas empresas segn estndares uruguayos y stas cuentan con capacidades extremadamente limitadas en materia de innovacin. Generar demandas 'desde abajo' forma parte de la estrategia de desarrollo de la CTI. Deben encontrarsemecanismosquepermitan,porunlado,queseexpresenefectivamentelasnecesidades, sean de orden social, econmico o cultural, y, por otro, que stas se 'traduzcan' en proyectos de innovacin.Paraelloresultamuchasvecesimprescindiblerecurrirala competenciade 'mediadores' es decir, especialistas en procesos participativos, en particular a figuras tales como centinelas y traductores(vaseelcaptulo3). En el objetivo anterior se destac la necesidad de articulacin con fines de difusin, en ste la asociatividad tendra directamente el fin de lograr que se produzcan innovaciones, sean stas de producto o proceso, organizacional o de comercializacin. Las redes de innovacin se asemejan a 'clubes' de actores econmicos que cooperan estratgicamente, compartiendo conocimientos, capacidades tcnicas y oportunidades de aprendizaje. Las innovaciones logradas de esta forma a menudo tienen caractersticas de 'bienes de club', es decir, benefician a los socios de la red y excluyen de su uso a los que no pertenecen al grupo (Pittaluga et al., 2008.). Estos beneficios temporarios hasta que el conocimiento traspase la frontera de la red son lo que incentiva a innovar. La experiencia indica que en la mayora de los casos se necesita alguna mediacin de los instrumentos de poltica para su creacin, dada la complejidad e inercia de los factores sociales, institucionalesyeconmicosenjuego. En el fomento de redes de innovacin puede ser necesario fomentar primero espacios de asociatividad (tal como lo hacen los programas de fomento a la competitividad y a la formacin de conglomerados,PACCyPACPYMES)enlosquesedesarrollanofortalecenlascapacidadescrticasde los integrantes de las redes. Se trata en suma de crear primero un entorno propicio a la innovacin. Losconglomeradossetornanasenunmecanismoinstitucionalidneoparaapalancarlainnovacin mediante diferentes instrumentos de apoyo. Ofrecen tambin una va para contribuir, desde la poltica en CTI, al equilibrio territorial porque favorecen el surgimiento o el fortalecimiento de actividades agropecuarias y agroindustriales en torno a las ventajas especficas de cada regin del territorio. Asimismo, la heterogeneidad del sector agropecuario y las diferencias en la dotacin de capital y capacidades tecnolgicas entre los productores rurales significa que la intervencin estatal sea muchas veces necesaria para promover la inversin de los pequeos productores. La 'no exclusin' de stos en la dinmica actual de los mercados alimenticios externos, a la que se aludi previamente, supone ciertas condiciones financieras y de escala para adoptar y adaptar tecnologas avanzadas. Un quinto objetivo de poltica en CTI apunta a contribuir especialmente desde los mbitos cientficotecnolgicos a garantizar la sustentabilidad ambiental de los procesos productivos (OBJETIVO 5), como compromiso tico hacia las generaciones futuras y tambin como precondicin delacompetitividadtalcomoyasemencionara. Los problemas vinculados al manejo de los recursos naturales del pas (recuadro 2.2.3), que se han visto agravados por la intensificacin de la produccin agropecuaria, son encarados actualmente, entre otros, desde el Proyecto de Produccin Responsable (PPPMGAP). Desde la ptica de la CTI,

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deben promoverse prioritariamente tres tipos de acciones. La primera se deriva de las actuales severas carencias para el abordaje sistemtico y en profundidad de la interaccin entre los factores ambientales y los aspectos tecnolgicos del desarrollo agroindustrial. Es necesario profundizar en los conocimientos sobre la contaminacin de suelos, agua y aire, con mediciones sistemticas y de cobertura territorial significativa, para disponer de los elementos necesarios para el monitoreo permanente de la evolucin de las condiciones medioambientales (ver seccin 2.6). Naturalmente, el desarrollo del sistema de monitoreo en s mismo incumbe al MVOTMA. En segundo lugar, es fundamental que desde la investigacin se creen capacidades para la anticipacin de los problemas y se participe en el diseo de polticas que no dejen el desarrollo del sector agropecuario librado exclusivamente al mercado de precios de insumos y productos. En tal sentido es importante fomentar la participacin del pas en redes regionales que apunten a la creacin de bienes pblicos de beneficios mutuos (ej. sistemas de monitoreo medioambientales complementarios y compartidos;investigacinensanidadvegetal).

Recuadro2.2.3Problemasvinculadosalmanejode losrecursosnaturalesyladiversidadbiolgica Degradacin de suelos, con deficiencias en la implementacin de prcticas de conservacin. Destruccin de ecosistemas naturales y de la biodiversidad ante la expansin de la frontera agrcolaensuelosmsfrgiles. Uso ineficiente de obras de riego (carencia de equipamiento y agua para riego) o del agua en sistemasderiegoporgravedad. Degradacin de recursos genticos, especialmente en las pasturas naturales (pastoreo inadecuado y faltadeunconceptodeserviciosambientales). Carencia de un sistema moderno de informacin, monitoreoygestindelosrecursosnaturales. Falta de una visin biolgica ecoregional nacional que permita asegurar la viabilidad gentica de las poblacionessilvestres. Ausencia de actividades que valoren, mejoren y usenracionalmenteladiversidadbiolgicanativa. Contaminacin qumica y biolgica de los cursos de aguaporinadecuadomanejodeefluentes(lechera). Usoexcesivoymanejodescuidadodeplaguicidasen sistemasdeproduccinagrcolayhortifrutcola. Tratamientos poscosecha deficientes e inadecuado manejoderesiduosagrcolas. Degradacin del monte nativo y forestacin con especiesexticasensuelosdeaptitudagrcola. Proliferacindeplagas(cotorra,jabal). Carencia de un criterio racional para el manejo de la pescaartesanal.
Fuente:ProyectodeProduccinResponsable.

En tercer lugar, vinculado a lo anterior, las tecnologas que se desarrollen, adapten y apliquen deben apoyarse en el uso de buenas prcticas y protocolosdecertificacin,estoltimotantoenlafaseprimariacomoindustrial. Por ltimo, los objetivos anteriores no podran lograrse sin un decidido apoyo a la formacin recursoshumanosaltamentecapacitadosendisciplinasyfuncionesvinculadasaldesarrolloencurso del sector (OBJETIVO 6). La actual estructura de educacin y capacitacin muestra severas carencias en trminos de las competencias y especializaciones requeridas en el actual proceso de transformacin del sector agroindustrial. Esto se verifica en todos los niveles, desde el pen que necesita adiestramiento para manejar maquinaria moderna o equipos de riego, hasta los tcnicos, profesionales, investigadores e incluso empresarios, que precisan capacidades especficas para desempearsedefrentealainnovacin. Se observa, en particular, que los programas terciarios tcnicos ocupan solo el 5% de la matrcula postsecundaria en Uruguay, una tasa muy baja, aun en la comparacin regional. En reas tales como forestacin, pesca y energa, prcticamente no existen programas terciarios no universitarios. Histricamente no se han realizado esfuerzos sistemticos para conciliar la oferta y la demanda de graduados tcnico terciarios, por ejemplo mediante la formulacin de competencias y el diseo de mdulosdeaprendizajeamedidadelasnecesidades. Laadopcindeenfoquesmultidisciplinariosylaintegracindecapacidadescientficasytecnolgicas en el sector agroindustrial imponen tambin fuertes exigencias en trminos de formacin a nivel de posgrados.UnavancedeprimeraimportanciaenestadireccinserlaconstitucindelProgramade Desarrollo de las Ciencias Agropecuarias y Agroindustriales (PEDEAGRIND), actualmente en una fase avanzadadeelaboracin.

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En trminos generales, la instrumentacin de este objetivo de poltica incluye la identificacin precisa de las nuevas y mayores competencias exigidas en las diferentes fases de las cadenas agroindustriales y su traduccin en los correspondientes perfiles de formacin. Desde el mbito de la CTI, debe contribuirse a una orientacin del sistema educativo nacional ms acorde con estas necesidades, asegurando en todo caso su divulgacin ante las instituciones educativas pblicas y privadas, as como en la sociedad en general para dar seales de las demandas diversificadas de calificacin a los jvenes en edad de seleccionar una carrera. Tambin deben asignarse recursos a la formacin especializada en el pas y en el exterior a nivel de posgrados, y a la insercin de jvenes investigadores en el sector productivo. Y, finalmente, debe asegurarse la inclusin de componentes deaprendizajey/oformacinespecializadaenlosprogramasyproyectosqueseapoyedesdelaANII yotrasinstitucionesdeapoyoalsistemaagroindustrial. Resumiendo esta seccin, el diagrama 2.2.1 permite visualizar la contribucin ms directa de los objetivos para este sector (sombreados en azul) con los de carcter global (sombreados segn el esquemaorientador),auncuandonoreflejalassinergiasyefectossistmicos.
Diagrama2.2.1RelacinentrelosobjetivosparaelsectoragroindustrialylapolticaglobalenCTI

Contar con un sistema de prospectiva, inteligencia y evaluacintecnolgica

DisponerdeRRHH adecuadamente formadosparalaconstruccinde unasociedaddelconocimiento

Contribuiralasostenibilidad ambientaldelossistemas productivos

Fortalecerlascapacidades deanlisisygestin estratgicaconunavisin defuturo

FormarRRHHaltamente capacitadosendisciplinasy funcionesvinculadasaldes. encursodelsector Identificacindenecesidades Programasposgrado(PEDEAGRIND) Insercinproductivadejvenesinv. Fomentomecanismosdeformacin aniveltcnico

Contribuiragarantizarla sustentabilidadambiental delosprocesosproductivos

RRHHespecializados Marcoinstitucionaladecuado Deteccindedemandasyevaluacin decapacidadeslocales

Profundizacindeconocimientos sobreinteraccinentrefactores ambientalesydesarrollotecnolgico Tecnologasbasadasenusodebuenas prcticasyprotocolosdecertificacin

Desarrollarnuevasactividades productivasenreasdinmicas enlosmercadosinternacionales Innovarensectores existentes(incorporacin deconocimiento)

Alcanzarunamasacrticade PYMESinsertasenclusters (especializacionesregionales) Dinamizarlainteraccin entreinstitucionesdeI+Dy otrosagentesdelSNI Generararreglos cooperativos,redesy alianzaspblicoprivadas

Generaryaplicarconocimientos paralaresolucindeproblemas socialesylainclusinsocial Aplicarestrategias intensivaseninnovaciones, esp.organizacionales

Articularelsectoragro industrialconlossectores intensivosenconocimiento (TIC,biotec,nanotec) Integracindepolticas sectorialesydeCTI Inteligenciademercado AdecuacinsistemadeI+D+i (innovacionesendgenas:bienes pblicos,declubyprivadas) ArticulacinI+Dysectorproductivo

Mejorarlosprocesosde difusindeinnovaciones disponibles(tecnolgicasy otras) Fortalecimientodecapacidades localesparalacreacinderedes (bienesdeclub)orientadas aladifusin

Fomentarlainnovacin paraeldes.delapequea prod.enlasdiferentes fasesdelascadenas Fortalecimientodecapacidadespara lacreacinderedesorientadasala innovacin Mejoradelosinstrumentosde vinculacinexistentes

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Sectorenergtico

Lacuestinenergticaponeenjuegounavariedaddeaspectosrelevantes:elaccesoalasfuentesde energaprimariayalatecnologaparatransformarlaenenergatil,elusoeficientedelaenerga,el respetoporelmedioambienteylaincidenciadelaenergaenlasinequidadessocialesaescalatanto localcomoglobal.

Condicionesdepartida
El sector energtico del pas presenta grandes dificultades que slo muy recientemente han comenzado a resolverse. Entre sas, se destaca la alta dependencia del petrleo, que represent el 55% de la energa primaria total consumida en 2007 (65% en 2006), comparado con una media mundial de 36%. 41 Desde 2003 las importaciones de petrleo y sus derivados alcanzan o superan el 20% del total de las importaciones uruguayas y representan entre el 21% y el 28% de las exportacionestotalesdelpas(25%en2007)(DNETNMIEM,2008a). Por otra parte, han aparecido cuellos de botella energticos en los periodos de baja hidraulicidad (sequa), en particular en los ltimos aos, no habindose construido ninguna nueva central generadora de electricidad entre principios de los noventa y 2007. 42 Al mismo tiempo, mientras se invirti significativamente en gasoductos y se aconsej a hogares y empresas el uso del gas natural, noselogrgarantizarelaccesointernacionalaesafuente. Lasnicasfuentesdeenergaprimaria autctonas significativas actualmente utilizadas son la hdrica y la lea, y la participacin de la primera (25,6% en 2007), teniendo la primera importantes variacionesdeunaoaotroenfuncindelcaudal de los ros (Grfica 2.3.1). Diversos estudios muestran, sin embargo, un importante potencial de explotacin de varias fuentes de energa autctona, algunas fsiles (esquistos bituminosos, hidratos de gas e incluso petrleo) y otras renovables (elica, solar, hdrica con microturbinas, uso de residuos agroindustriales y de cultivos agrcolas), aunque cada una plantea escollos tcnicos, econmicos y socioculturales (verMndez,2008).
Grfica2.3.1 Abastecimientodeenergaporfuente, enkept,20002007

Fuente:DNETN.

En2008,gobiernonacionaldefinimetasparalosperiodos20092015y20152025,enunmarcode diversificacin energtica, reduccin significativa de la participacin del petrleo en la matriz energtica e incorporacin de energas de fuentes autctonas (DNETN, 2008b). Existen varios proyectos de expansin de la oferta energtica que se han comenzado a ejecutar o han sido anunciados(Recuadro2.3.1). Enunaperspectivadelargoplazo,seestimaqueeltotaldepotenciafirmeaincorporarentre2009y 2025 alcanzara 1.000 MW (comparado con la capacidad actual de 1.538 MW), suponiendo un crecimiento de la demanda anual promedio de 3%, o 1.500 MW considerando un incremento anual
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El resto de la energa primaria consumida en 2007 se origin en: energa hdrica (22%, comparado con 2% a nivel mundial); biomasa (18%; 5 a 10% en el mundo), fundamentalmente lea; gas natural (3%; 23% en el mundo); e importacionesdirectasdeelectricidad(2%)(vaseportaldelMIEM,Balanceenergtico). 42 Alasumirelpresentegobiernoen2005,fuenecesarioculminarurgentementelacompradelaplantadePuntadelTigre. La imposibilidad de Argentina de satisfacer la demanda de gas de Uruguay signific que, en vez de alimentar la planta con gas natural en una modalidad de ciclo combinado, sta funcionara con gasoil, con un costo de generacin extremadamenteelevado.

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Recuadro2.3.1Proyectosdeexpansindelaofertaenergtica Se ha iniciado la incorporacin de proyectos de generacin en base a recursos renovables como la biomasa y la energa elica. En2007laempresaBotniaempezagenerar120MWmediante residuos del proceso de fabricacin de pulpa de celulosa, entregando hasta 30 MW a la red de UTE. UTE, por su parte, ha realizado llamados para la compra de energa a generadores privados, en funcin de lo cual se prev la entrada en funcionamiento de 36 MW en 2009 y 26,2 MW en 2011. Con respecto a la energa elica, al funcionamiento del parque de Nuevo Manantial (Rocha) desde 2008, con una potencia nominal instalada de 10 MW, se suma la reciente entrada en operacin del parque elico de la UTE en la Sierra de Caracoles (Maldonado), de 10 MW. A mediano plazo, de acuerdo a los lineamientosestratgicosparaelsectorenergtico(20102015) planteados por el MIEM, se incorporara potencia a la matriz elctrica a partir de fuentes renovables con un objetivo de 250 MWapartirdeenergaelicay200MWapartirdebiomasa. UTE prev tener instaladado para 2010 aproximadamente 250 MWenmotoresreciprocantescapacesdeemplearfueloilygas natural, de los que se espere entre 40 y 80 MW estn en funcionamiento en 2009. Tambin est desarrollando un nuevo proyecto de interconexin con Brasil a partir de una lnea de 500 kV que permitira la conexin con la red brasilea en PresidenteMdici.Estaobra,quepodraentrarenoperacinen 2011,ampliaralacapacidaddeconexinconBrasilen500MW. En forma conjunta con Argentina, se est desarrollando un proyecto para la construccin de una planta de regasificacin con una capacidad de 10 Mm3/da de los cuales hasta 5 Mm3/da podran dedicarse al consumo local. Se estima que esta planta podra ser operativa en 2015, aunque se dispondra de capacidades flotantes desde 2010. La entrada en servicio de esta planta permitira disponer de gas natural para la central de PuntadelTigreynuevascentralesquepuedanconstruirse. A mediano plazo, se prev tambin ampliar las capacidades hidrulicasexistenteseincorporarotrasdemenorporte.

de 4,5% (ibidem). El promedio histrico de crecimiento del consumo es de 3,2% y,enlosltimoscuatroaos,de3,6%. Para la tercera dcada de este siglo las nicas alternativas viables para 'cerrar' la matriz energtica son el gas natural licuado(conunaplantaderegasificacin conjunta con Argentina, ver recuadro) o laintroduccindeunanuevatecnologa, como la energa nuclear o el carbn. La primera es altamente dependiente del precio futuro del gas natural y de la poltica energtica argentina; 43 en tanto que las otras dos implican, entre otros desafos, 'neutralizar' sus potenciales impactos ambientales. 44 En 2008, una comisin integrada por expertos nacionales de varias instituciones elabor un informe que, conforme a las orientaciones de la Organizacin Internacional para la Energa Atmica (OIEA) al respecto, contempla los varios aspectos que Uruguay debe analizar en profundidad para poder avanzar hacia una decisin tcnica, econmica, ambiental, poltica y socialmente sostenible con respecto a la alternativa nucleoelctrica para el pas (ver DNETN, op.cit.).

El futuro energtico de Uruguay depende entonces de la toma de decisiones drsticas, complejas y Actualmente se encuentran en ejecucin cinco proyectos de generacin riesgosas con respecto a las principales de biomasa (quema de cscara de arroz, residuos forestales, quema de bagazodecaadeazcar). fuentes futuras de abastecimiento, Fuente:DNETN,2008b. adems de implicar cuantiosas inversiones. Cualquiera sea la decisin que se tome al respecto, sta requerir un fuerte apoyo tcnico, tanto desde las ciencias bsicas y tecnolgicascomodesdelascienciassocialesyeconmicas. Con respecto a las capacidades existentes en el sector energtico, una primera caracterstica es la fuerte impronta estatal del marco institucional, centrada en sus dos grandes empresas, UTE y ANCAP. La Unidad Reguladora de Servicios de Energa y Agua (URSEA), creada como un rgano
Pero tambin significara la oportunidad de un vuelco de la matriz energtica nacional hacia el gas natural: la totalidad del gas disponible para Uruguay equivaldra al 70% (1.700 ktep anuales) de las necesidades de energa primaria actuales. Abriraunespacioalgasnosloparaproducirelectricidadsinotambinparaeltransporte. 44 En el caso de la opcin nucleoelctrica, debe considerarse lo siguiente: "en primer lugar, el plazo de puesta en funcionamiento de una nueva central, que en pases con experiencia nucleoelctrica puede llevar una dcada, en pases que comienzan su camino nuclear difcilmente se logre en menos de 15 aos. Por otro lado, no es recomendable que un sistema elctrico soporte un mdulo de generacin unitario que supere el 10% del total de la capacidad instalada, cualquiera sea su fuente primaria de energa. Esto es particularmente relevante para plantas nucleoelctricas en sistemas elctricos pequeos, dado que las centrales nucleares de menor tamao disponible comercialmente en la actualidad son devarioscentenaresdeMW"(ibid.:3).
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desconcentrado del Poder Ejecutivo, ejerce funciones de regulacin y fiscalizacin de todo el sector energtico. La Direccin Nacional de Energa y Tecnologa Nuclear (DNETNMIEM) es la unidad responsable de proponer y coordinar la poltica energtica nacional. Su fortalecimiento tcnico a partirde2005lehapermitidorealizarocoordinarunaseriedeaccionesyestudiosrelacionadoscon lasperspectivasdelamatrizenergticanacionalylaeficienciaenergtica. 45 En cuanto al marco regulatorio, si bien se ha avanzado en relacin a los agrocombustibles, varios aspectos del sector an escapan a una reglamentacin clara.Noexiste ningunaley quepromuevael uso eficiente de la energa, lo que se debe en gran parte a que la aplicacin de cualquier poltica pblica con esta finalidad requiere disponer de fondos especficos, cuya reserva parece por ahora incierta. Asimismo, la situacin del gas natural merece un marco regulatorio especfico, el que est tambin en estudio. En este mismo sentido, el marco regulatorio para el despacho de carga desde generadoresdeelectricidadprivadosdebeserclarificado. Histricamente, la coordinacin, la prospectiva y la planificacin del sector energtico han sido escasasenelpas,yUTEyANCAPhanactuadocon granindependencia.Lasautoridadesenergticas del actual gobierno han comenzado a actuar de manera ms coordinada, potenciando las capacidades empresariales de ambos entes y sentando las bases para el diseo de una poltica de desarrollo empresarial a mediano y a largo plazo. Sin embargo, faltan mecanismos de coordinacin (formal o informal) que involucren, adems de los organismos mencionados, a la academia y el sector privado. Ni UTE ni ANCAP tienen un departamento de investigacin y desarrollo; apuntan actualmente a la asociacin con grupos de investigacin locales para resolver algunos problemas puntualesyparaelseguimientodeldesarrollotecnolgicodelargoplazo. El pas cuenta con una comunidad acadmica muy reducida en el rea energtica, aunque muy activayorientadaaresolverproblemasasociadosalarealidadnacional.Lasinvestigacionesllevadas a cabo en diferentes facultades de la UdelaR (Ingeniera, Ciencias, Qumica, Agronoma, Arquitectura) y el INIA abarcan diversas temticas, tales como el potencial elico, hdrico y solar del pas, las celdas de hidrgeno, la produccin de energa a partir de residuos industriales, la produccin de agrocombustibles y la mejora del aislamiento trmico de las construcciones. En otros organismosdelEstadoseestudiantemascomolaevolucindelospreciosdelasdistintasfuentesde energa, el mercado elctrico, la generacin distribuida y la eficiencia lumnica, o se construyen herramientas para realizar simulaciones energticas. Pero el defecto comn de casi todos estos grupos acadmicos es su reducido tamao; no existe tampoco una instancia que aglutine a estos actoresdispersosylespermitaalcanzarunareflexincomn. Las Empresas de Servicios Energticos (ESE) 46 no constituyen un sector claramente identificable en elpas,aunquesonesencialesentreotrosporsucontribucinalaadecuadaintroduccindenuevas tecnologas,yaseaconvirtindoseengeneradoresoenproveedoresdeequipamientoparaelEstado o para particulares. Existen, no obstante, ciertas capacidades locales al respecto como, por ejemplo, las requeridas para fabricar calderas de porte medio o aquellos conocimientos tecnolgicos (trabajo confibradevidrio,mecnicadeprecisin,electrnicadepotencia,manodeobracalifica)necesarios para construir aerogeneradores, si bien no existen capacidades industriales en este ltimo caso. Tambin han aparecido algunas empresas que utilizan parte de sus residuos para producir energa propiayquevuelcansuseventualesexcedentesalaredelctricanacional,talcomoelcasoyacitado delaempresaBOTNIA.ElPENCTIdebeapoyareldesarrollodeESEcomoaliadosestratgicosparala
A pesar del fortalecimiento de la DNETN, subsisten ciertas debilidades: una buena parte del personal tcnico encargado delaplanificacinyprospectivanoesfuncionariodelaDireccinsinoqueseencuentratrabajandocon'paseencomisin' desde otro organismo estatal; y, adems, el presupuesto para financiar estudios y consultoras es prcticamente inexistente. 46 Enelmundo,lasESE(oESCOsegnsusiglamsconocidaeningls:EnergyServicesCompanies)refierenaempresasque disean, desarrollan, instalan y financian proyectos de eficiencia energtica, cogeneracin y aprovechamiento de energas renovables, con el objeto de reducir costos operativos y de mantenimiento, y mejorar la calidad de servicio del cliente. Suelenasumirlosriesgostcnicosyeconmicosasociadosconlosproyectos.
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innovacinenmateriaenergtica,talcomoseplanteamsadelante. El papel de los consumidores en la cuestin energtica es central y altamente dependiente de factores culturales. Muchos de los cambios necesarios (mejora en el aislamiento trmico de viviendas,usodebombitasdebajoconsumo,instalacindecolectoressolaresparaelaguasanitaria, etc.) slo pueden producirse con la participacin directa de los consumidores. En el sector residencial, el comercio y los servicios, la mayora de los consumidores carecen de la informacin idneaparadeterminar,porejemplo,culessonlosmecanismosmsadecuadosparacalefaccionar, aislar trmicamente, iluminar, ahorrar energa, etc. En el sector de grandes consumidores, es necesario mejorar el apoyo y el asesoramiento tcnico y las garantas de abastecimiento a largo plazo a las empresas. No slo estas empresas no siempre tienen claro cul es la fuente energtica msadaptadaasusnecesidades,sinoquedesperdicianamenudolaposibilidaddeautogeneracina partirdesusdesechos,conconsecuenciastantoentrminosenergticoscomoambientales. La DNETN y UTE cuentan con un Programa de Eficiencia Energtica financiado con una donacin del FondoparaelMedioAmbienteMundial(GEF).Aunqueenuncontextopocoadecuado(regulaciones dbiles, inexistencia de auditoras energticas, fondos reducidos para el apoyo de iniciativas concretas, ausencia de otros instrumentos econmicos), se han logrado algunos avances, tales como:laelaboracindenormastcnicasparalaeficienciaenergticayde un sistemadeetiquetado de electrodomsticos; la realizacin de proyectos de eficiencia en empresas industriales y de servicios y en intendencias; cursos de capacitacin; y el apoyo a la divulgacin de la temtica en escuelasyliceos.UnaleydeeficienciaenergticaestenestudioenlaDNETN. En general, el respeto por el medioambiente en la produccin y el consumo energticos no est enraizado en la cultura uruguaya. Slo algunas ONG, apoyadas por unos pocos acadmicos, manifiestan preocupacin por el tema e impulsan de manera decidida la introduccin masiva de energasrenovables. En cuanto a la vinculacin entre energa y equidad, apenas existen algunos estudios parciales sobre esta temtica. No se aplican polticas diferenciadas para los grupos sociales menos pudientes, aunqueltimamenteelMIDESyUTEhanimpulsadopolticastarifariasenestesentido.

Desafosyobjetivosdepoltica
Las dificultades antes sealadas son slo algunas muestras de las consecuencias de una larga etapa con escasa planificacin y coordinacin en el sector energtico uruguayo. El diseo y la implementacin de una poltica energtica nacional con objetivos a corto, mediano y largo plazo es una tarea urgente del Estado, considerando especialmente los profundos impactos de la cuestin energtica en la economa y la sociedad. Consecuentemente, el PENCTI apunta a fortalecer las capacidades tcnicas requeridas para poder llevar a cabo la planificacin estratgica del sector energtico (OBJETIVO 1), concebida como un proceso sistemtico, continuo y creativo mediante el cual se define una visin de largo plazo y las estrategias para alcanzarla, con la participacin y el compromiso de los actores involucrados. Este proceso incluye, entre otros, la produccin de elementos de juicio para una decisin fundamentada respecto del inicio de un programa nucleoelctrico. 47
47 Alrespecto,lacomisinqueelaborelinformeyavariasvecescitadosobreelcaminoaseguirrecomienda,porejemplo: seguir la evolucin tecnolgica de los reactores de porte mejor adaptado a la realidad del pas y evaluar las fechas de su disponibilidad comercial, su confiabilidad tcnica y su costo; favorecer los vnculos internacionales, en particular para la integracinenergticaregional,enlacienciaytecnologanuclearyconlospasesproveedoresdelatecnologa;determinar lasnecesidadesylasposiblesopcionesdeparticipacinnacionalenelproyectodeintroduccindelatecnologanuclearen el pas, tanto para la adquisicin y construccin como para la operacin y mantenimiento de la central; estudiar cul sera la mejor estrategia para el tratamiento de los residuos nucleares en el pas a la luz de la informacin disponible internacionalmente; elaborar los lineamientos de un plan para la capacitacin de recursos humanos, que defina cmo se alcanzara la formacin de los tcnicos, profesionales e investigadores que requiere cada etapa de un eventual programa nuclear;etc.

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Las capacidades a fortalecer conciernen a: el equipo humano profesional dedicado a estas tareas; la calidad del conocimiento de la problemtica y perspectivas energticas en sus diferentes aspectos; la prospeccin dirigida a disponer de escenarios integrales con un enfoque interdisciplinario; y la intensidad de la vinculacin y coordinacin entre los diferentes actores del sector. Estos son los factores a tener en cuenta en el diseo de instrumentos orientados a alcanzar este primer objetivo, junto con el rol institucional de la DNETN como asesor del MIEM en la formulacin de la poltica energtica y en la coordinacin y orientacin de las entidades que operan en el sector. Si bien los instrumentossontratadosenelcaptulo3deestedocumento,esimportantedestacardesdeyaque los insumos que requiere la planificacin estratgica del sector son los que tpicamente genera un observatorioconcarcterpermanente. En estrecha vinculacin con ese objetivo, el PENCTI se propone impulsar el desarrollo de mecanismos de vinculacin de la demanda de soluciones tecnolgicas con la oferta organizada de investigacin yserviciosenelreaenergtica(OBJETIVO2). Estoapunta,enprimerlugar,acontribuir aresolverlosproblemastecnolgicosqueenfrentan UTEyANCAP.Enefecto,apesardesutamao, estas dos empresas no pueden contar con expertos en todas las reas del conocimiento y, como se sealara previamente, no disponen de un departamento de I+D. Es necesario entonces fomentar la formacin de una o varias redes integradas por expertos del sector acadmico, empresas de servicios energticos (ESE) y consultores independientes, a la que esas dos empresas estatales puedan recurrir para plantear y resolver sus problemas especficos. Naturalmente, estas redes tendrantambinunpapelesencialparaelsectorempresarialengeneral,enparticularparaaquellas empresasqueintentanmejorarsueficienciaenergtica. La identificacin misma de la demanda requiere atencin. En efecto, la gran mayora de empresas carecen de un departamento tcnico que las oriente hacia la fuente energtica ms adecuada y tampoco existen encuestas y estudios de casos que pongan de manifiesto no slo las dificultades sinotambinlaspotencialidadesenergticasdelasempresas. Los mecanismos de apoyo del PENCTI deben favorecer entonces el encuentro entre la demanda tecnolgica, real y potencial, y la oferta de conocimientos, provocando que se aglutinen las capacidades en torno a los distintos problemas energticos. Ello a su vez implica reforzar estas capacidades,deacuerdoalosdossiguientesobjetivos. Por una parte, es necesario apoyar la creacin de conocimientos desde el mbito acadmico y la formacin de especialistas en temas afines a la energa (OBJETIVO 3). Los investigadores que trabajan en esta rea comparten las dificultades generales de los creadores de conocimientos en Uruguay (financiamiento discontinuo de proyectos, bajo nivel relativo de salarios, becas limitadas para pasantas cientficas y estudios de posgrado, etc.) y, por ende, muchos de ellos no trabajan en exclusividadenlainvestigacinsobretemasenergticos.Porotraparte,lafaltadecontinuidadenel apoyo global al desarrollo cientfico y tecnolgico y la carencia de un decidido liderazgo a nivel gubernamental en el tratamiento de la problemtica energtica desalientan a muchos jvenes a centrar sus estudios en estos temas y limitan el inters de investigadores de otras reas (ej., fsica, matemtica) en colaborar. Adems, no existe an ningn posgrado local en el rea de energa. El pas cuenta as con escasos especialistas en temas energticos relacionados con la ingeniera mecnica,ingenieradelpetrleo,tecnologadelgas,tecnologadelcarbn,industriaelectronuclear, etc. Es necesario, por lo tanto, apoyar la formacin y la capacidad de formacin de recursos humanos altamente calificados, as como la investigacin tanto fundamental como aplicada y tecnolgica, buscandolacreacinoelfortalecimientodegruposdeinvestigacinconcapacidadparacontribuira alcanzarlosobjetivosquesefijenenelpasenmateriaenergtica. Por otra parte, es preciso fomentar el surgimiento de emprendedores innovadores en temas energticos (OBJETIVO 4). La estimulacin del espritu emprendedor debe enfocarse en tres tipos de actores:

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Las ESE: las empresas de servicios energticos son aliados estratgicos esenciales para la ejecucin de las polticas energticas que se definan, especialmente para la resolucin de problemas tecnolgicos, la introduccin de nuevas tecnologas y la mejora de la eficiencia energtica.Dadoqueactualmentelasempresaslocalesdeeste tiposonescasasydispersas, es necesario propiciar el desarrollo de este sector incluso en reas nuevas en el pas, promover su integracin a las redes arriba mencionadas y facilitar su acceso al financiamiento en una primera etapa. Las compras estatales ofrecen tambin una oportunidaddeconsolidacindelsectordeESE. El proceso de consolidacin de este sector debe contemplarse en toda su magnitud. En efecto, es posible concebir que se fabriquen localmente ciertos bienes de capital para el sector energtico apuntando a su exportacin hacia la regin. Tal podra ser el caso de generadores de energa renovable: aerogeneradores, paneles solares, plantas para la produccin de biocombustibles o para la generacin de energa a partir de desechos, etc. La viabilidad de este tipo de iniciativa descansara en una buena parte en la capacidad del pas de atraer inversin extranjera con estepropsito, en condiciones que aseguren el desarrollo de capacidades locales. En tal sentido, la preexistencia de ESE uruguayas, que puedan vincularse a la inversin extranjera directa (IED), es un factor clave; y, a su vez, estos nuevos emprendimientos expandiran el propio sector de ESE. Es importante ubicar este tipo de propuestas en el contexto de la imperiosa necesidad de diversificacin de la canasta de exportaciones de Uruguay especialmente de bienes intensivos en tecnologa para su desarrolloeconmico,talcomoseplantearaenlaprimerapartedeestedocumento. 48 Los empresarios: como lo ponen de manifiesto las encuestas de innovacin, en general las empresas uruguayas son poco innovadoras. Las dificultades de acceso al financiamiento desalientan tambin iniciativas en este sentido. Es importante proporcionar orientacin y apoyo tcnico a aquellos empresarios que desean mejorar la eficiencia en el uso de la energa y, en particular, apoyar las estrategias empresariales que contemplan el uso de residuosparafinesenergticosolainstalacindenuevasfuentesenergticas. 49 Los ciudadanos en general: es posible estimular tambin a las personas dispuestas a innovar en materia energtica, ya sea en su mbito residencial o laboral. Por ejemplo, si se quisiera difundir el uso de la energa solar trmica en mbitos familiares o empresariales, sera necesariodivulgarinformacinyprobablementeproporcionaralgntipodeincentivoinicial.

Est claro que la energa es un bien que debe ser preservado y que Uruguay no parece haber conciencia an de la importancia de la eficiencia energtica: el consumo desciende slo en ocasin de una crisis econmica o energtica. 50 El PENCTI debe incluir mecanismos para promover el uso eficiente de la energa (OBJETIVO 5), ms all de las medidas ya mencionadas. El Estado se ha dado muy escasas herramientas para tal fin. En contraste con otros pases, no existen mecanismos de incentivos fiscales, crditos blandos o subsidios para poder aplicar polticas efectivas de ahorro energtico; tampoco existen regulaciones a nivel sectorial (construccin, transporte, residencial y empresarial)niauditorasenergticas.

Enunavisindinmicaeinnovadoraesposibleconcebirtambinotrosnichosdeexportacinrelacionadosconelsector energtico y la IED, por ejemplo, la fabricacin de automviles hbridos (combustinelctrico) o elctricos dirigidos a un segmentoespecfico:vigilancia,limpiezaurbana,etc.). 49 A ttulo ilustrativo, se estima que la quema de los residuos forestales podra generar hasta 2 TWh/ao de energa elctrica, lo que podra significar un ahorro en la importacin de petrleo crudo del orden de US$ 200 millones/ao y una disminucindeloscostosdeproduccincercanaalosUS$100millones(Mndez,op.cit.). 50 Debe distinguirse el ahorro energtico de la eficiencia energtica. El primero ocurre cuando, ante una suba deprecios o un dficit en el acceso a una fuente, el consumo disminuye con la consecuente disminucin de la calidad del servicio. La segunda,encambio,consisteenobtenerelmismoservicioconunmenorgastodeenerga.Envariospaseshacomenzado adifundirselaculturadelnegawatodelnegatep,lacualconsisteentomarcomopremisaqueelmejortepdeenergaesel quenoseutiliza.

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Es necesario impulsar el estudio de las problemticas nacionales vinculadas a la eficiencia energtica, abordando integralmente la cuestin tecnolgica y los aspectos sociales y educativos. Entre las temticas que deberan considerarse o profundizarse se destacan: el uso energticamente eficiente de los sistemas de transporte colectivo, incluyendo la posible utilizacin de medios alternativos (fluvial, ferrocarril elctrico, trenes elctricos urbanos y suburbanos, etc.); las alternativas ms apropiadas para la iluminacin residencial y pblica; el aislamiento trmico adecuado en loshogaresyoficinasyel estudiodematerialesde construccinautctonoseficientes; y la mejora en la eficiencia en la circulacin de automviles. Tambin es necesario que UTE estudie las prdidas en los sistemas de distribucin y ANCAP, los de almacenamiento de combustible. Por ltimo, para incrementar la informacin y la concientizacin social, es necesario actuar ms decididamente a nivel del sistema educativo formal (ej. formacin de ingenieros y arquitectos) e informal,lainformacinpblica,lasempresasdetransporte,losgrandesconsumidores,etc. Sin embargo, es importante tener en cuenta que estos estudios, investigaciones e incluso innovaciones resultantes sern de poco impacto si el pas no cuenta con una ley de eficiencia energtica que provea al Estado de herramientas para impulsar efectivamente acciones con este objetivo. Esta ley debe incluir elementos de regulacin y de auditoras energticas, as como mecanismoseconmicosparapromoverlaeficiencia. Por ltimo, el acceso a la energa puede ser un importante factor de democratizacin de la sociedad o puede acentuar inequidades. A escala mundial esta cuestin ha profundizado an ms las diferenciasentre pasesricosypobres.EnUruguay, lainclusindelosaspectossocialesdel acceso y uso de la energa en las polticas estatales es nueva. Tal como se sealara previamente, el MIDES y UTE han empezado a impulsar polticas tarifarias diferenciadas a favor de los sectores ms carenciados. El PENCTI, por su parte, puede incidir de manera significativa a travs del tratamiento de los aspectos tecnolgicos de esta cuestin, promoviendo el estudio en profundidad de las alternativas tecnolgicas apropiadas para satisfacer las necesidades de los hogares ms humildes. Esto incluye, por ejemplo, el anlisis del mtodo de calefaccin ms adecuado considerando los aspectos econmicos, el acceso a la fuente, el aislamiento de la vivienda, etc.; o la investigacin sobre materiales de construccin trmicamente eficientes y de bajo costo. De manera ms general, los diferentes instrumentos promovidos por el PENCTI en el sector energtico deben permitir cumplirtambinconelobjetivodefomentarlainclusinsocialyterritorial(OBJETIVO6). El diagrama 2.3.1 permite visualizar la contribucin ms directa de los objetivos para este sector (sombreados en azul) con los de carcter global (sombreados segn el esquema orientador), aun cuandonoreflejalassinergiasyefectossistmicos.

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Diagrama2.3.1RelacinentrelosobjetivosparaelsectorenergticoylapolticaglobalenCTI
Contarconunsistemade prospectiva,inteligenciay evaluacintecnolgica Dinamizarlainteraccinentreinstitucionesde I+DyotrosagentesdelSNI(sectores empresarial,gubernamentalyotros) Alcanzarunamasacrticainvestigadoraenlas reasdemayorrelevanciaparaeldesarrollo delpas,acorto,medianoylargoplazo

Fortalecerlascapacidades tcnicasrequeridasparala planificacinestratgica delsector RRHHespecializados Profundizacinconocimientos problemticayperspectivas Vinculacin/coordinacinactoresdel sector

Impulsarmecanismosde vinculacindelademanda desolucionestecnolgicas conlaofertaorganizadade I+Dyservicios Creacinderedesintegradas (investigadores,ESE,consultores)para solucionarproblemastecnolgicosdel sectorempresarial(UTE,ANCAP,otras) Identificacindemandas/problemas

Apoyarlacreacindecono cimientosdesdeelmbito acadmicoylaformacin deespecialistasentemas afinesalaenerga Creacinposgradosnacionalesy formacinesp.enelexterior Apoyogruposdeinvestigacin(inv. bsica,aplicadaytecnolgica) enfocadosaproblemticasnac.

Desarrollarnuevasactividades productivasenreasdinmicas enlosmercadosinternacionales Innovarensectores existentes(incorporacinde conocimiento)

Generararreglos cooperativos,redesy alianzasPPque contribuyanal desarrolloyaplicacin denuevastecnologas entodoelterritorio

Generaryaplicar conocimientosparala resolucinde problemassociales especficosyla inclusinsocialen general

Fomentarlainclusin socialyterritorial Estudiodealternativas tecnolgicassocialmente apropiadas

Fomentarelsurgimientode emprendedores innovadoresentemas energticos CreacinsectorESE(empresasde serviciosenergticos) Apoyoestrategiasempresariales orientadasadiversificar/racionalizar fuentesenergtico

Contribuir ala sostenibilidadambiental delossistemas productivos

Promovereluso energticoeficiente Marcopromocional Regulacionessectorialesy auditorasenergticas Estudioseinvestigaciones sobreusoracionalenerga

2.4

Sectordelasalud

Condicionesdepartida
El sistema de servicios de salud en Uruguay presenta un entramado institucional muy complejo que enestemomentoseencuentraenprocesodereformadebidoalaaplicacindelaLey18.211queen diciembrede2007establecilacreacindelSistemaNacionalIntegradodeSalud(SNIS). La situacin del Sistema de Salud previa a la reforma puede caracterizarse por los siguientes rasgos generales: un amplio nivel de cobertura asistencial a la poblacin, brindado en partes casi iguales entrelossubsistemasprivadoypblico(52%y48%respectivamente);unaampliabrechaenelgasto

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percpitasegnsubsistema,siendo2,64vecesmayorenelsectorprivadoqueenelpblico 51 (MSP, 2006);concentracindelaasistenciaprivadaenMontevideoydelaasistenciapblicaenelrestodel pas;concentracindelapoblacinjovenenelsectorpblico(Trylesinski,2007). Reformadelasalud De acuerdo con los ltimos datos disponibles (MSP, 2006), en 2004 el gasto en salud represent el 8,96% del PBI. Este guarismo muestra la participacin ms baja del sector respecto al PBI en los diez aos precedentes. No obstante, en 2007 se aprob un incremento del 46% del presupuesto del Ministerio de Salud Pblica (MSP), lo que implica una considerable recuperacin del gasto en el sector. Asimismo la Ley de Rendicin de Cuentas 2007 prev un crecimiento acumulado en 2004 2009del85%delgastopblico(considerandoAdministracindeServiciosdeSaluddelEstado(ASSE) yMSP).Estosupondralaelevacindelgastopblicoensaludaunmximohistrico(MEF,2008). Los principales objetivos de la reforma de la salud se centran en la mejora de los niveles de equidad entre las prestaciones del sector pblico y el privado, la jerarquizacin del primer nivel de asistencia y la mejora de la asistencia en el sector pblico. Para alcanzar tales objetivos, la reforma cre la Junta Nacional de Salud (JUNASA) 52 como organismo regulador del nuevo SNIS, junto con una serie de modificaciones en la gestin, en el sistema de atencin y en el financiamiento. Los principales aspectosdeestareformason: mantiene la conservacin de la insercin laboral formal de los beneficiarios como principal mecanismodeingresoalsistema; modifica la forma de financiamiento, ajustndola a los costos/riesgos segn el tipo de usuario, lo cual pretende evitar los riesgos de "seleccin adversa" 53 por parte de las InstitucionesdeAsistenciaMdicaColectiva(IAMCo'mutualistas'); ampla la cobertura de asistencia mdica colectiva en el sector privado, mediante la incorporacindeloshijosdelostrabajadoresformales;y descentraliza la atencin de salud pblica del MSP, pasando ASSE a constituirse en un ServicioPblicoDesconcentrado(Anta,2008).

Este nuevo marco legal para el sector salud ha sido impulsado por el actual gobierno con el objetivo demejorarlacalidaddelaasistenciasanitariadelapoblacinylagestindelpropiosistema.Enese sentido, el PENCTI debe ofrecer lneas estratgicas coordinadas con los objetivos de dicha reforma, que contribuyan al desarrollo del sector mediante procesos de generacin, difusin y uso de conocimientos. Para la elaboracin de lneas estratgicas es preciso tener presente que el denominado genricamente sector salud es un sector de particular complejidad. El mismo puede concebirse como un sistema que abarca diferentes subsistemas. En ese sentido se pueden identificar tres subsistemasalosquedebieraatenderunapolticadeinvestigacineinnovacin: i) el subsistema asistencial, que abarca los objetivos de mejora de la eficiencia en la gestin, promocindelaequidadydelainclusinsocialenlosserviciosdesalud; ii) el subsistema de I+D, que integra la investigacin biomdica 54 en sus diferentes niveles as
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Estoesconsecuenciadequesibienelgastoensaludsedistribuyeenformacasiigualentreagentespblicosyprivados, existeunatransferenciadefondosdelsectorpblicoalprivadoparalaejecucindelasaportaciones,fundamentalmentea travs del Fondo de Salud (ex DISSE). Es as que en el sector pblico se ejecuta el 25% del gasto y el 75% en el privado (MSP,2004:1314). 52 LaJUNASAfuncionacomounorganismodesconcentradodelMSP. 53 Se entiende por seleccin adversa la propensin a recibir afiliados de los estratos de menor riesgo sanitario, excluyendo aaquellosconmayornecesidaddeatencin,siendoloscasosparticularmentecrticoslosdepersonasmayoresdeedady mujeresenedadreproductiva. 54 La investigacin biomdica comprende el estudio de las enfermedades y sus condiciones especficas, el estudio y diseo de tecnologas y dispositivos para el diagnstico y tratamiento de las patologas, y la investigacin de los procesos vitales

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comolainvestigacinclnicayepidemiolgica; iii) el subsistema que abarca al complejo de proveedores de bienes y servicios del sistema de salud, lo cual incluye a los proveedores de equipamiento mdico, de frmacos, y a los camposdeinvestigacinvinculadosaesasactividadeseconmicas. La divisin en tres subsistemas, no es ms que un esfuerzo analtico que permite comprender la relacin con diferentes elementos del Sistema Nacional de Innovacin y precisar los objetivos de diferentes polticas. Es de suma importancia considerar los problemas de innovacin en salud como partedelentramadosistmico.Sinoselograunaadecuadaarticulacin,ladivisindetareasdentro del sistema puede ser un freno para el desarrollo de las polticas de innovacin. Es necesario que las mismas estn Sistema incorporadas en las polticas de salud y orientadas por las Nacional de necesidades y objetivos de la misma. Ese no es un desafo SNI Innovacin SNS menor. La integracin de los problemas de innovacin a la ensalud poltica de salud es uno de los principales problemas diagnosticados para la innovacin en salud en los pases subdesarrollados,dondelosaspectosdeinnovacinsuelen ser considerados como un aspecto exgeno que puede SNI:SistemaNacionaldeInnovacin SNS:SistemaNacionaldeSalud contribuir a la mejora del sistema de salud pero no como Fuente:Gadelha,2008 partedelmismo(Mugabe,2005). RecursosHumanos En lo que respecta a las capacidades de generacin de conocimiento, el pas cuenta con una fuerte base de investigacin en el rea de ciencias de la vida, que incluye grupos de excelencia a nivel internacional.Sinembargolacomunidadesnotoriamentepequeayellodificultalaacumulacinde masa crtica. Asimismo, es significativamente menor la acumulacin en investigacin clnica y epidemiolgica, las cuales son reas claves dentro de las orientaciones planteadas por el SNIS. La creacin del Sistema Nacional de Investigadores y los aumentos presupuestales de la UdelaR duranteeste gobiernoapuntanprecisamenteafortaleceryampliarlacomunidaddeinvestigadores. Porotraparte,sonmuypocoslosprofesionalesencienciasdelavidaquetrabajanenlaindustriade proveedores para el sistema de salud. En trminos generales, el pas cuenta con recursos humanos de calidad en algunas reas, pero es preciso aumentar el nmero de investigadores y diversificar su adscripcinfuncionaleinstitucional. En lo que resulta crtica la carencia de recursos humanos, es en gestin de derechos de propiedad. Este es un tema que atraviesa a todos los sectores de actividad y en donde el Uruguay tiene en general carencias serias de formacin. En lo que hace al sistema de salud, esto es especialmente relevante ya que la observancia de los derechos de propiedad de manera pasiva puede dificultar la implementacin de determinadas polticas de salud. En tal sentido, contar con la capacidad de asegurar y, especialmente, de gestionar los mecanismos de proteccin de la propiedad intelectual, esunaherramientanecesariadelacualhoycareceelsistemadeinnovacinensalud. Infraestructura Las instalaciones hospitalarias y de gestin muestran las consecuencias de la ausencia de inversin durante un perodo muy prolongado. Si bien no se cuenta con datos especficos sobre los montos
involucrados en las patologas y el bienestar de los individuos, lo que incluye la investigacin de las bases moleculares, genticas e inmunolgicas de estos procesos. Estas actividades pueden categorizarse en tres grandes grupos: la investigacin en ciencias bsicas que comprende la investigacin de los procesos celulares, moleculares, genticos e inmunolgicos que constituyen el sustrato de los procesos vitales; la investigacin clnica y epidemiolgica, entendida como aquella actividad que apunta a responder interrogantes respecto a los procesos de enfermedad que afectan a individuos y grupos de poblacin, que combina la investigacin con la atencin mdica; y la investigacin en el campo del diseodelossistemasdesaludydelasformasdegestindelosservicios(GrauyLazarov,2008:13).

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destinados a inversin en este aspecto, el actual gobierno inici su gestin con el objetivo claro de realizar una fuerte inversin en las dependencias de asistencia sanitaria. Como rasgo general puede decirse que se encuentran situaciones muy dispares en el sector pblico, con centros de atencin que cuentan con equipamiento de excelencia, como el Hospital de Tacuaremb, y centros de atencin profundamente postergados (como los centros de atencin psiquitrica). En el sector privado tambin existen situaciones muy dismiles. Si bien algunas de las IAMC han realizado una fuerte inversin edilicia y en equipamiento durante los ltimos aos, la infraestructura disponible distadeserlamsadecuada. En lo que refiere al subsistema de investigacin, en los ltimos aos se han establecido en Uruguay una serie de instituciones vinculadas a la investigacin en salud, como el Instituto Pasteur, el Polo Tecnolgico de Pando y el proyecto del Centro Uruguayo de Imagenologa Nuclear (CUDIM). Si bien estas instituciones se encuentran en diferentes fases de concrecin y an no han alcanzado su funcionamiento pleno, suponen una ampliacin importante de los recursos para la investigacin e innovacinensalud.Porotraparte,lainfraestructuraenelcomplejodeproveedoresdelsistemade salud tambin se ve beneficiada por las instituciones creadas recientemente. Asimismo, algunos laboratorios farmacuticos privados han adquirido y reformado plantas de antiguos laboratorios internacionales que dejaron de producir en el pas. En varios de estos casos se prev la inversin en nuevos equipamientos para procesos de alta complejidad, como, por ejemplo, la realizacin de test debioequivalenciaparadrogasdesarrolladasenbaseabiotecnologa(Pittalugaetal.,2008.). MarcoInstitucional El marco institucional es extremadamente complejo y presenta una serie de problemas que afectan los incentivos a la competencia entre las organizaciones prestadoras de servicios de salud. Esto est relacionado con ciertas asimetras en la calidad de los servicios prestados por las IAMC, as como tambin con la existencia de diferentes figuras jurdicas en las empresas que participan en el mercado y prestan distintos servicios. Es precisamente sobre estos aspectos que se enfocan los objetivos del SNIS para la mejora de la gestin. No obstante, un aspecto en que s aparece una clara falencia en el diseo institucional es en la forma de relacionamiento entre el sistema de salud y el sistema de CTI. Los antecedentes a nivel internacional muestran que las polticas ms exitosas en esta materia son aquellas que surgen embebidas 55 en los problemas especficos del sector salud. Para que sea posible formular ese tipo de polticas es necesario un diseo institucional que vincule claramenteambossistemas.

Desafosyobjetivosdepoltica
Existen varios problemas en el rea de salud que constituyen desafos para la investigacin y la innovacin. Uno de ellos se deriva del aumento de los costos de la atencin debido a la especializacin de las prestaciones y la incorporacin de nuevas tecnologas. Este problema, que no es exclusivo de Uruguay, guarda relacin con los altos costos asociados a la introduccin de nuevas tcnicas y medicamentos. La dinmica del sistema de salud se enfrenta a un complejo tradeoff entre los desarrollos de los tratamientos mdicos y el costo de los mismos. Son cada vez ms los problemas de salud que la medicina puede resolver, sin embargo no todos los tratamientos son econmicamente viables. Se distinguen entonces dos tipos de innovaciones, tanto en equipamiento como en frmacos e insumos. Por un lado, aquellas que sustituyen soluciones tcnicas previas ms costosas y, por otro, nuevas formas de tratamiento, antes no existentes. Este segundo tipo de innovaciones, en caso de ser incorporadas, en la medida que no sean substitutivas de otros tratamientos,supondrnunaumentodelcostodelaatencin(GrauyLazarov,op.cit.). Esto plantea un desafo de primera importancia para la poltica de innovacin en salud en Uruguay. Siunodelosobjetivosprimordialesdelapolticadesalud,talcomoloestablecelacreacindelSNIS,
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Traduccinliteraldelconceptodeembeddedpoilicies.

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es asegurar la cobertura de toda la poblacin con los niveles ms altos posibles de calidad, es fundamental impulsar el empleo de las capacidades nacionales para la generacin de innovaciones que reduzcan el costo de asistencia y permitan la ampliacin de la cobertura. Si bien existen ejemplos en ese sentido en Uruguay, como el caso del desarrollo del dispositivo BiliLED para el tratamiento de la ictericia neonatal (Pittaluga et al., 2008.), en general su introduccin en el mercadoseharealizadocongrandesdificultades. Porotraparte,esprecisofomentarquelaagendadeinvestigacinabordedemanerasistemticalos problemas de atencin de salud en el nivel primario (OBJETIVO 1). Esto se corresponde con la orientacinestratgicadelSNISysefundamentaenqueesaeseniveldondesepuedepracticaruna gestin preventiva de las condiciones sanitarias de la poblacin y donde se atiende la amplia mayora de la poblacin de menores ingresos. Sin duda la ampliacin de la agenda de investigacin en este aspecto requiere de un trabajo coordinado par la deteccin de problemas prevalentes y su formulacincomodemandasdeinvestigacininnovacin. A eso se suma la necesidad de lneas de investigacin orientadas al desarrollo de nuevos productos farmacuticos, en particular considerando que la investigacin biofarmacutica a nivel mundial se concentra en el desarrollo de drogas para la atencin de enfermedades prevalentes en las sociedades de altos ingresos (Hopkins et al., 2007). Por tal motivo, no es posible renunciar a la investigacin para el desarrollo de medicamentos para dolencias prevalentes en nuestra poblacin, ya que resulta improbable que las mismas sean objeto de esfuerzos en los pases desarrollados. Sin dudaestetipodeesfuerzosdebeencararsedentrodeunalgicadearticulacinconlasnecesidades regionales, de manera de viabilizar los costos de investigacininnovacin y de ampliar las capacidadesparaello. Este tipo de medidas supone una estrategia clara en la cual, enfrentados al tradeoff entre medicina dealtoscostosylaatencindelosproblemaslocales,seproponeseguiruncaminoquenorenuncie a la calidad de la atencin pero que destine esfuerzos y recursos de manera sostenida para la ampliacin de las capacidades de atencin de los problemas de salud prevalentes en la poblacin nacional. Ambos tipos de innovaciones, las orientadas a reducir costos y las orientadas a atender necesidadesnocubiertas,requierendeunsistemadeevaluacinquepermitaoptimizarlaeficiencia delainversin.Unodelosproblemasidentificadosenelactualfuncionamientodelsistemadesalud es la falta de coordinacin en las inversiones para nuevos procedimientos mdicos, instrumental o frmacos. Este problema est relacionado con las dificultades de coordinacin institucional, pero fundamentalmente con las carencias de evaluacin de la pertinencia de introducir un nuevo procedimiento de acuerdo a las necesidades epidemiolgicas de la poblacin. Es preciso tener en cuentaquelaincorporacinindiscriminadadetecnologapuedellevaraunaumentoinjustificadode las primas si no se midieron debidamente la necesidad y la eficiencia de tales tecnologas (Grau y Lazarov, op.cit.). Un desafo central consiste entonces en generar las capacidades de evaluacin tecnolgica (OBJETIVO 2). Para ello se requiere evaluar distintas alternativas de diseo institucional conmirasacrearunmbitoadecuadodecoordinacindelosprocesosdeevaluacin. 56 La incorporacin de nuevos procedimientos en medicina altamente especializada es competencia del Fondo Nacional de Recursos (FNR), de acuerdo a un procedimiento que requiere el aval tcnico del MSP y de la Facultad de Medicina (UDELAR), y la negociacin financiera con el MEF y las institucionesprestadorasdeserviciosdemedicinaespecializada. CiertamentelacreacindelFNR en la dcada de 1980 hizo posible el acceso a la medicina altamente especializada de segmentos de poblacin que no hubieran podido acceder a travs del mercado. Adems asegur una demanda
El sistema de evaluacin es un proyecto necesario y complejo que requiere diversos estudios de viabilidad tcnica, econmica e institucional. Grau y Lazarov (op. cit.) sugieren algunas alternativas posibles para su diseo institucional. Adems de las que sugieren estos consultores, una alternativa posible en este sentido es el fortalecimiento del DepartamentodeTecnologaMdicadelMSP.
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para material mdico de origen nacional que fue muy importante para algunas empresas locales de alta tecnologa (marcapasos). No obstante, con el paso del tiempo se hace necesario implantar un sistema de evaluacin de los procedimientos mdicos, que abarque no slo la incorporacin de nuevo instrumental y algunos frmacos sino tambin una evaluacin general de la calidad de asistencia. Asimismo es preciso que los criterios para la adopcin de nuevos procedimientos y equipamiento sean claramente definidos, de ello depende el sendero tecnolgico que pueda seguir elsubsistemaasistencial(GrauyLazarov,op.cit.). El fundamento de un mecanismo de evaluacin se deriva de la relacin entre la generacin de conocimiento y su aplicacin, en trminos de gestin, calidad y cobertura de la asistencia, en un marco de restriccin presupuestal. Estructurar una propuesta que articule estos aspectos requiere contar con los mejores elementos posibles para la toma de decisiones, con mayor razn an en un marco de escasez presupuestal. En tal sentido, otro de los desafos de la poltica para los tres subsistemas identificados consiste en generar informacin sistemtica que permita realizar polticas basadas en la evidencia (OBJETIVO 3). Para lograr una poltica de innovacin en salud que fomente el desarrollo de la I+D y la innovacin local, y que promueva que stas contribuyan decisivamente a la mejora de la eficiencia y la equidad del sistema, son necesarias fuentes de informacin de diverso tipo. Algunas ya estn siendo impulsadas en el marco del SNIS, como la profesionalizacin de los servicios epidemiolgicos de la Direccin Nacional de Salud que incluye la puesta en marcha de un sistema de colecta de datos en tiempo real. As como tambin la normalizacin de los sistemas de informacin de las Unidades Ejecutoras de ASSE y las actividades para Vigilancia en salud, como la primeraEncuestaNacionalsobreFactoresdeRiesgo(CGN,2008). En consonancia con estos esfuerzos, es necesario contar con un sistema de informacin epidemiolgica y clnica que permita conocer los problemas sanitarios de la poblacin y las formas de tratamiento en la prctica. Esto facilitara el diseo de instrumentos especficamente dirigidos a los problemas ms relevantes, a la vez que contribuira a sistematizar los modos de tratamiento de acuerdoalosmejoresestndares.Asimismo,estesistemapermitiraidentificarproblemassanitarios segndiferentessegmentosdepoblacin,produciendoasinformacinpertinenteparaeldiseode polticasdesaludylatomadedecisiones. Esa informacin permitira tambin identificar problemas relevantes a cuya solucin puedan contribuir la investigacin e innovacin local, con el apoyo de diferentes instrumentos. La identificacin de la demanda de innovaciones es un aspecto central del gran desafo de orientar la investigacin e innovacin a la solucin de los problemas que afectan la salud de la poblacin local. En una consulta reciente realizada por la UdelaR sobre posibles aportes de la investigacin para la inclusinsocial,sedetectaronenunaprimerainstanciaseisgrandestemasproblemticosenelrea de la salud: prevencin de enfermedades y planificacin; hbitos y costumbres de la poblacin con impactoenlasalud;recursoshumanosygestin;comunicacinconlapoblacinsobreproblemasde salud;tecnologasmdicas,testdediagnsticoymedicamentos;informacin.Dichaconsultaincluy a autoridades del MSP, direcciones departamentales de salud, hospitales pblicos, programas de saludeinvestigadoresuniversitarios(CSICUnidadAcadmica,2008). Por otra parte, se requiere mejorar la informacin sobre las capacidades locales de investigacin e innovacin en el rea de salud. 57 Este es un problema que no afecta slo al rea de salud sino a varios sectores de actividad. Disponer de informacin especfica es un paso ineludible para la definicin de e lneas estratgicas dentro de cada sector. En particular, ha sido sealado como un pasoprevioparalaprospeccinyevaluacinensalud(Mogabu,2005). El sistema de informacin debe tambin integrar los aspectos referidos a las capacidades locales de
Existen ya avances en ese sentido, como la encuesta general de I+D (DICyT 19972002) y el relevamiento de grupos de investigacindelaUDELAR(CSIC,2001),ylaEncuestadeActividadesdeInnovacinenServicios(ANII,2009)peroestetipo deinformacindebesermejoradaysistematizada.
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produccin de bienes y servicios vinculados con la salud humana. Esto supone explotar las fuentes de informacin ya existentes, como la Encuesta de Actividades de Innovacin en la industria (ANII INE,2008y2009a),ascomofomentarestudiossobreviabilidadycompetitividadparalaproduccin de bienes y servicios para la salud humana. Por ejemplo al estudio de posibles nichos de mercado, como puede ser la produccin de vacunas tradicionales que se han dejado de producir en los pases desarrollados y mantienen una demanda significativa en los pases en desarrollo (Chabalgoity, 2005; GrauyLazarov,2008).Estetipodeestrategiassuponeunafuertearticulacindepolticasdeapoyoa lainvestigacin,alacompetitividadyalamejoradelaprestacindelosserviciosdesalud. Otro aspecto central que refiere a la generacin de informacin concierne a la informatizacin y sistematizacin de datos sobre diversos procedimientos en materia de asistencia que en este momento se encuentran dispersos, lo cual afecta la calidad de la atencin. En particular en el caso de las historias clnicas de los pacientes, el estado actual de dispersin de informacin y de los criterios de colecta afecta seriamente tanto la calidad de la asistencia como la posibilidad de elaborar polticas de salud especficas. Se trata de innovaciones organizacionales de primera necesidad, que implican cumplir con diferentes etapas de fortalecimiento institucional y de formacinderecursoshumanos(GrauyLazarov,op.cit.). LapolticadeCTIenfrentatambinotrosdesafosenmateriadeinnovacionesorganizacionales.Uno de ellos se refiere al estudio de los sistemas de compra de instrumental mdico y medicamentos. La demanda tecnolgica del sector de salud tiene una gran capacidad de generar derrames en otros sectoresdeactividad.Enesesentido,lascompraspblicasestatalessonunaherramientaclavepara vincular los diferentes subsistemas y promover el desarrollo de innovaciones. En ello se cuenta con algunosavancesinstitucionalesimportantes,como lacreacinen2002dela UnidadCentralizadade AdquisicindeMedicamentosyAfinesdelEstado(UCAMAE)ylossistemasinformticosdecompras pblicas.Noobstante,entrelosdesafospresentesesteldeimplementarunapolticadedesarrollo deproveedores(OBJETIVO4),quepermitaelempleodelascompraspblicascomoherramientapara satisfacer de manera ms eficiente las necesidades sanitarias de la poblacin, a la vez que apoye el desarrollodedeterminadossectoresproductivos(Pittalugaetal.,2008.). Lasinnovacionesorganizacionalessonunaspectoclaveenelsectorsalud.Dehecho,buenapartede losdesafosdeinformacinqueseresearonsoninsumosparaprocesosdeinnovacinenlagestin asistencial. En particular, la sistematizacin de los datos epidemiolgicos y de la historia clnica son insumos fundamentales para uno de los cambios ms importantes que se propone el SNIS, como es elfortalecimientodelniveldeatencinprimaria. Transformar el modelo de atencin hacia un modelo basado en el primer nivel es en s misma una innovacin organizacional que impone grandes desafos. Uno de los desafos fundamentales, ademsdelosrequisitosdegestin,eslaformacindelosprofesionalescalificados(OBJETIVO5)para ello. Introducir nuevas orientaciones es necesario en la formacin de todo el personal participante, peroesespecialmenterelevanteintroducirmodificacionesenlaformacindelosmdicos,dndoles herramientasespecficasparaactuarenesteniveldeatencin. Asimismo, es preciso revisar y mejora el marco regulatorio (OBJETIVO 6) para que abarque los procesos de certificacin de laboratorios y resultados de anlisis, la compra de equipamientos y los protocolos de atencin. Esto es un aspecto que tiene una repercusin directa en la mejora de la calidad de la asistencia. En particular en la garanta de criterios de calidad homogneos para todos los laboratorios independientemente del tipo de atencin (pblica, mutual o privada). Esto requiere articular esfuerzos con entidades pblicas y privadas el LATU aparece como el actor por excelencia concompetenciaenestetipodeactividadessinqueimpliqueenprincipiograndesinversiones.

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Diagrama2.4.1RelacinentrelosobjetivosparaelsectorsaludylapolticaglobalenCTI
Contarconunsistemadeprospectiva,inteligenciay evaluacintecnolgica DisponerdeRRHHadecuadamenteformados paralaconstruccindeunasociedaddel conocimiento

Generarlascapacidadesy procedimientosde evaluacintecnolgica (deprcticaclnica,drogasy equipamientos

Generarinformacin sistemticaparaeldiseoyla implementacindepolticas basadasenlaevidencia

Formarprofesionales calificadosparainvestigacin ygestinenlasreasde bsica,clnicay epidemiolgica.

Recursoshumanosespecializados enestecampo Inversineninfraestructura (laboratorios)

Investigacinsobreenfermedades prevalentesenlapoblacinnacional Articulacindeagentesparalaatencin enlosdiferentesniveles Prospectivaepidemiolgica

Creacindeposgradosnacionalesy formacindeespecialistasenel exterior

Desarrollarnuevasactividades productivasenreasdinmicas enlosmercadosinternacionales Innovarensectores existentes(incorporacinde conocimiento)

Generararreglos cooperativos,redesy alianzasPPque contribuyanal desarrolloyaplicacin denuevastecnologas entodoelterritorio

Generaryaplicarconocimientos paralaresolucindeproblemas socialesespecficosylainclusin socialengeneral

Fomentarlainclusin socialyterritorial Implementarunapoltica dedesarrollode proveedores Identificarnichosde mercadoparala produccinlocalde medicamentoseinsumos

Articulacindeagentesde produccin,investigacinygobierno Prospectivaparadeteccinde nichosdemercado Mejoradelmarcoregulatoriosobre procedimientosparacompras pblicas

Fomentarlainvestigacin sobreelnivelprimariode atencin

2.5

Sectordelturismo

Condicionesdepartida
Desde mediados del siglo pasado el turismo a nivel mundial ha experimentado un crecimiento sostenido y una diversificacin cada vez mayor de los destinos geogrficos. 58 Si bien las recesiones

58 De 1950 a 2007, las llegadas de turistas internacionales aumentaron de 25 millones a 903 millones y la Organizacin MundialdelTurismopronosticaqueestacifrasuperarlos1.600millonesen2020.Porotraparte,los15primerosdestinos

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econmicas y otros factores afectan al turismo de hecho, la actual crisis mundial est teniendo un impactorestrictivo,laOrganizacin Mundialdel Turismoprevqueel crecimientode este sectorse mantendr a mediano y largo plazo, entre otros porque se sustenta en el aumento del tiempo libre de amplios sectores de la poblacin en los pases desarrollados. Este fenmeno ocasiona un incrementodelademandaentodaslasindustriasrelacionadasconlaocupacindelocio. El mercado turstico es cada vez ms especfico, sofisticado y globalizado, observndose una fragmentacin de la oferta dirigida a atraer y atender segmentos diferenciados de la demanda en funcin de un nmero creciente de criterios (seguridad, salud, gastronoma, gnero, relacin con la naturaleza,etc.).Estohaceposiblelaespecializacinennichosdemercado,talescomoelturismode aventura,desalud,deportivo,ecolgico,senior,gay,etc.,dondesetornanvlidasdiferenciassutiles entrelasaspiracionesyexpectativasdedistintostiposdeclientes. Este proceso se alimenta naturalmente de innovaciones en productos y servicios tursticos, a la vez que exige el manejo de sistemas de informacin sensiblemente ms sofisticados que en el pasado. Asimismo, se ha vuelto ms complejo establecer patrones de calidad de los servicios ofrecidos y mecanismos que garanticen la transparencia del mercado, ya que a menudo las nuevas ofertas no son equiparables con nada de lo conocido previamente. El tema ambiental ha merecido tambin mayor atencin en su vinculacin con el turismo, con la consecuente introduccin de factores ambientales y ticos en las pautas de comportamiento de las empresas tursticas. El mercado valora propuestas de turismo sostenible enloeconmico,ambientalysocial.
Cuadro2.5.1ArribostursticosaUruguaysegnlugar deresidencia,eingresosnetosporturismo 2000 2005 2006 Procedencia (milesdeturistas) Argentina 1.842 1.451 1.374 Brasil 166 224 224 Paraguay 53 40 36 Chile 46 45 45 OtrosAmrica 57 70 71 Europa 59 78 71 OtrosMundo 13 9 4 Totalturistas 2.236 1.917 1.824 Incrementoanual(%) 1,6 2,47 4.8 Ingresos (US$millones) Totalingresobruto 713 594 592 Incrementoanual(%) 1,2 20.3 0.4 Fuente:MinTur,Anuario2007. 2007 1.291 248 53 65 71 77 11 1.815 0,5 795 34.3

En Uruguay, el turismo se ha visto fuertemente afectado por el contexto econmico regional, en particular en el pasado reciente (cuadro 2.5.1). La disminucin del nmero de visitantes a partir de 1998, su abrupta cada en el ao 2002 y una nueva baja en el nmero de turistas argentinos en los ltimos aos como consecuencia del cierre de los puentes internacionales a raz del conflicto en torno a la industria papelera, son factores que confirman la fuerte dependencia del turismo uruguayo de los vaivenes de la economa argentina y de las polticas cambiarias de la regin. Los ltimos aos muestran un incremento muy paulatino de los turistas provenientes de otros Grfica2.5.1Evolucindelosingresosbrutosdelturismoy pases y regiones. Como es sabido, el turismo lasexportacionesnacionalesdebienesyservicios, 20002007(ndice2000=100) en Uruguay presenta una alta estacionalidad, particularmente acusada en el turismo de 'sol y playa'. En 2007, los ingresos brutos del turismo receptivo aumentaron significativamente en contraste con la ligera reduccin del nmero total de turistas, evidenciando un fuerte incremento en el gasto por persona, como puede apreciarse en el cuadro ya mencionado. Sin embargo, en los aos postcrisis estos ingresos no han evolucionado a la par de las exportacionesdelpasypasaronderepresentar

Fuente:BCUyMinTur.

tursticos pasaron de representar el 88% de las llegadas internacionales en 1950 al 57% en 2007, manifestndose as la diversificacingeogrficadelosdestinos(www.unwto.org).

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el 19,5% de las exportaciones nacionales de bienes y servicios en 2000 a alrededor del 11% desde 2003hasta2007(grfica2.5.1)(www.mintur.gub.uy). En un estudio sobre la competitividad del sector turstico realizado en 2004 (Cancela y Sencin, 2005), se concluye que las debilidades del sector se originan en gran parte en carencias a nivel de la gestin, en el marco de un escaso desarrollo de la planificacin estratgica tanto a nivel pblico como empresarial. Los problemas relacionados con estas debilidades incluyen en particular los siguientes: La insuficiente formacin y capacitacin que presentan la mayora de las organizaciones (empresaseinstituciones)aniveldesudireccindalugaraunestilodegestinintuitivo,sin fundamentos tcnicos. En general, las organizaciones no cuentan con personal tcnico altamentecalificadoencualquieradesusniveles. Las organizaciones no aprecian suficientemente el valor de la informacin, en tanto que el sistema estadstico existente (especialmente a nivel departamental) impide contar con informacin relevante para la toma de decisiones, no permitiendo tampoco conocer en profundidadelimpactodelturismoenlaeconoma. 59 Predominan las acciones de corto plazo en un marco de escasa planificacin estratgica, incluyendoaquellareferidaalacapacitacinenturismo. La investigacin de mercados y el desarrollo de productos es deficitaria, en particular en el reaculturalyladeecoturismo. Las campaas publicitarias presentan insuficiencias en su planificacin y ejecucin, no contndoseconmecanismosdeevaluacinycontrol. El rgimen promocional de inversiones en el sector turstico ha sido eficaz para captar recursosperonoparaorientarloshaciaobjetivosestratgicos.

Algunos de estos problemas, adems de otros, estn siendo encarados en los conglomerados o clustersenformacinentresreasgeogrficasdelpaslosdepartamentosdeColoniayRocha,yla ciudad de Punta del Este, en el marco de los programas de apoyo a la competitividad PACPYMES y PACC. 60

Desafosyobjetivosdepoltica
Ms all de las fortalezas y debilidades especficas del turismo en Uruguay, est claro que el sector necesita renovarse si se pretende que cumpla una funcin de apalancamiento del desarrollo econmico del pas. Al mismo tiempo, la situacin en el interior del pas (pobreza rural, estancamiento del desarrollo en varios departamentos, modelo agropecuario intensivo en capital con escaso espacio para la agricultura familiar) requiere que el turismo sea percibido no slo como generador de divisas sino tambin como una oportunidad para atender necesidades socio econmicas. 61
Desde2006elMinisteriodeTurismohapromovidolacreacindelaCuentaSatlitedeTurismo. A ttulo ilustrativo, las directrices estratgicas establecidas por el conglomerado del turismo en Colonia, como respuesta alanlisisdesituacin,incluyen:elfortalecimientodelsistemadegestintursticadeldestino;laplanificacinydesarrollo territorial y sectorial; la mejora de las infraestructuras tursticas; el desarrollo del tejido empresarial; el desarrollo de la formacinycapacitacinprofesionaldelsectorturstico;lacreacindeproductoturstico;lapromocinycomercializacin del destino turstico y sus productos; la mejora de la calidad de la oferta turstica; y el impulso de las TIC en el sector turstico.Cadaunadiolugaraunprogramaespecficoactualmenteenejecucin(PACC,2007). 61 Enestesentido,"elturismoruralcomoinstrumentodedesarrolloterritorialruralrepresentaunacorrientedenegocios en productos y servicios capaz de causar un efecto persistente en la movilidad laboral y en la captacin de rentas urbanas" (Freira, 2003: 9). El concepto de desarrollo territorial rural se caracteriza por la transformacin productiva e institucional de un espacio rural determinado con el fin de mejorar las condiciones y calidad de vida de sus habitantes y reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene como propsito articular competitiva y sustentablemente la economadeunterritorioamercadosdinmicosexternosalmismo.Eldesarrolloinstitucionalbuscaestimularyfacilitar la
60 59

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El apoyo del PENCTI al desarrollo del turismo se basa en su compromiso de generar nuevas habilidadesyconstruccionesinstitucionalesproclivesafacilitarelesfuerzoinnovadordelasociedad. Para poder centrar los objetivos de poltica del PENCTI en materia de turismo en el desarrollo de capacidades especficas, se plantean cuatro iniciativas que, en su conjunto, contribuiran a la transformacin del mercado turstico nacional y a la integracin horizontal y/o vertical de mltiples operadores y actores tursticos de naturaleza tanto pblica como privada. Dichas iniciativas se complementan y habilitan mutuamente y pretenden ser innovadoras en el sentido de modificar la forma en que se conciben los proyectos tursticos. 62 Naturalmente, su articulacin y coordinacin recae esencialmente en las autoridades nacionales y municipales del sector turstico, pero los instrumentos de promocin del PENCTI, considerados en el captulo 3, pueden jugar un rol importantecomo'catalizador'delasinnovacionesycambiospropuestos. i) Organizacin de circuitos o 'paquetes' integrados dirigidos a satisfacer distintos intereses, grupos etarios, gnero, niveles de precios y duracin de las estadas de los potenciales turistas

La oferta organizada por circuitos permite que diferentes tipos de turistas definan una estada a partir de varios parmetros (tipo de actividades; nmero de destinos con actividades de inters; nivel de precio/calidad; tipo de alojamiento y alimentacin; opciones de transporte interno; etc.). Los circuitos integraran, entre otros, los nuevos productos y destinos que se estn desarrollando actualmente en el pas en materia de turismo, en particular aquellos emergentes a travs de los clusterstursticos,ascomoofertasnotradicionalesyaexistentes(rutadelvino;cabalgatas). Diversificar y ampliar la oferta de circuitos a travs el territorio nacional requiere, por un lado, fomentar proyectos innovadores en este sentido. Pero la organizacin y la difusin de esta oferta tambin tiene sus requerimientos: un sistema de informacin centralizada con un formato de consulta atractivo para los usuarios (ver iniciativa 3), la homologacin de los servicios (ver iniciativa 2) y una amplia participacin de los operadores. La experiencia reciente en la conformacin de clusters tursticos ha mostrado que no es fcil contrarrestar la resistencia de los operadores a la accincolectiva,porloqueesnecesariopreverdiferentestiposdeaccinquefomentenyfacilitenla asociatividad y el logro de consensos. Naturalmente, una difusin profesional de los circuitos a travsdeloscanalesoficialesdelpasestambinimprescindible. ii) Reglamentacinyhomologacindelosserviciosparagarantizarsucalidad Se propone implementar un sistema oficial de calificacin de los servicios mediante 'estrellas' en los rubros de alquiler, gastronoma y transporte, complementando la reglamentacin ya existente para el servicio hotelero, con el fin de asegurar estndares mnimos de calidad a los turistas y generar un marco de competencia ms transparente entre los agentes de la oferta. Para llevar a cabo esta iniciativa se necesita generar los procesos de creacin y difusin de la reglamentacin, una institucionalidadquepermitacontrolarlosprocesosyelcumplimientodelasreglas(homologacin); un mtodo para la penalizacin del incumplimiento de las mismas; y acciones de seguimiento en el tiempoparaasegurarlapermanenciaylatransparenciadelsistema. 63 iii) Desarrollodeunsistemacentralizadonacionaldeofertaycomercializacin En este caso se trata de armar un sistema de informacin a travs del cual los operadores registrados puedan mostrar su oferta, indicar la disponibilidad de la misma en tiempo real y aceptar
interaccin y la concertacin entre los actores locales entre s, y entre ellos y los actores externos relevantes, incrementandolasoportunidadesparaquelapoblacinparticipedelprocesoydesusbeneficios(Ibid.:3). 62 Estasiniciativas,mencionadasacontinuacin,seencuentrananalizadasconmayordetalleenSilveirayMordecki(2008), enparticularconrespectoalpapeldearticuladordelMinisteriodeTurismoyDeporteensudesarrollo. 63 En el comienzo, la participacin de los operadores sera voluntaria y slo quienes participan del sistema tendran derecho a utilizar la calificacin con estrellas. Una vez consolidado el sistema, con una masa crtica de oferentes, se consideraralaaplicacinobligatoria.

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reservas de los turistas. La iniciativa apunta especialmente a los operadores pequeos y medianos, que no tienen las mismas capacidades de acceso a este tipo de infraestructura que las grandes corporaciones. Las capacidades productivas del pas en el rea de las TIC, en particular en el diseo de sistemas adaptados a requerimientos especficos, son un factor importante para el desarrollo de estainiciativa. Elsistema,quetendrasusoporteenunportalconampliadifusinporlaWeb,sealimentaraconla oferta de circuitos (iniciativa 1) y ofrecera garantas de calidad a travs de la reglamentacin y homologacindelosoperadoresysusservicios(iniciativa2). La necesidad de manejar un alto volumen de informacin dispersa, de garantizar informacin de calidad y actualizada, y de alcanzar una masa crtica para lograr un impacto real hace recomendable que el Estado intervenga como articulador del proyecto y promotor de la participacin de actores pblicosyprivadosenl.Laoperacinygestindelsistemapodransertercerizadosaunaempresa privada. iv) Organizacin de una comunicacin capilar apoyando y potenciando las actividades de los uruguayosenelexterior Los uruguayos residiendo en el extranjero o realizando temporalmente actividades en el exterior pueden desempear un papel esencial en la promocin del pas desde un punto de vista turstico, cultural, comercial o industrial. Esta iniciativa busca aprovechar mejor a estos agentes y a la vez facilitar su tarea en el exterior. En efecto, se ha verificado que las personas o delegaciones uruguayas en el extranjero dedican tiempo y esfuerzo a la promocin del pas, independientemente de la naturaleza y el objetivo de la actividad que motiv su desplazamiento, porque para poder vender productos y servicios es necesario dar a conocer su lugar de origen. Actualmente, la insuficiente coordinacin de los esfuerzos de promocin en este sentido implica ineficiencias en el gasto. Se propone entonces generar varias piezas publicitarias innovadoras sobre Uruguay que, en vez de ser divulgadas por los canales mediticos tradicionales, estaran a disposicin de individuos y delegaciones uruguayas para apoyar sus actividades sociales o comerciales en el exterior. 64 Tomando en cuenta el costo de una campaa publicitaria en medios masivos en el exterior, esta propuesta tiene una relacin beneficiocosto muy favorable. En el pas significa tambin una oportunidad para las industrias culturales (grfica, audiovisual, publicitaria). Para la organizacin de estetipode comunicacin capilarcuyoxitorequiereconstancia eneltiempoesprecisodisponer no slo de un presupuesto sino tambin de mecanismos de distribucin de las distintas piezas, formas de cofinanciamiento para aquellas piezas que representan un costo para el usuario y una campaa de marketing en Uruguay y en el 'Departamento 20', para exponer la idea y difundirla. Complementariamente, debe realizarse el seguimiento de los eventos en el exterior a los que se aportmaterialdemododeretroalimentarelsistema. ElPENCTIplanteacomoobjetivoenmateriadeturismofomentarlaasociatividadylaarticulacinde actoresentornoalasiniciativasplanteadas(OBJETIVO1).Estoimplicapreverinstrumentospara: Apoyar los proyectos asociativos que contribuyan al desarrollo de cualquiera de estas iniciativas, incluyendo aquellos cuyo inters turstico sea indirecto mediante el impacto que tienen en otro sector de la economa (por ej., un proyecto audiovisual que promueva una imagensofisticadayatractivadelUruguaytursticooeldesarrollodeunsistemadesoftware para reservas hoteleras), as como proyectos asociativos para la mejora de la calidad de los serviciosmediantesuhomologacininicialoelsaltoaunnivelsuperiorde'estrellas'.

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Por ejemplo, una delegacin deportiva que viaje a un campeonato internacional podra llevar un kit publicitario para entregar a sus contrapartes. En tal sentido tambin, algunos videos recientes (Tres secretos, Paseo por los sentidos) han sidoutilizadasexitosamenteporelINAC,INAVIyelMINTUR.

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Propender a la articulacin de actividades innovadoras (nuevos nichos o segmentos tursticos asociados a servicios innovadores), a nivel local o departamental, con proyectos tursticos nacionales, tales como los circuitos. Se apoyaran as propuestas de turismo rural cuandoincluyenmecanismosdevinculacinconlaofertatursticanacional. Promover la regionalizacin turstica del pas mediante el apoyo a proyectos que articulen actividadesentredepartamentosgeogrficamente cercanosy/oconcaractersticassimilares ocomplementarias. Propiciar la participacin de las intendencias municipales en proyectos asociativos e innovadores, dado que stas son las responsables directas de la infraestructura y del entornodondesebrindanlosserviciostursticos

Considerando que los clusters en determinadas reas geogrficas son la mejor expresin de la articulacin de actores privados y pblicos en el sector turstico, se propone apoyar los clusters emergentesylacreacindenuevos,ensuscomponentesdeinnovacin.Asimismo,enlosproyectos que se promuevan, debe darse particular relevancia a la formacin y capacitacin de los recursos humanos requeridos para asegurar tanto el xito del proyecto en s como la continuidad en el tiempodesuslogros. Un segundo objetivo consiste en generar un capital de investigacin vinculado al rea del turismo, fomentandogruposinterdisciplinariovinculadosconcentrosespecializadosdelexterior. Eldiagrama2.4.1muestracmoestosobjetivoscontribuyenalospropsitosgeneralesdelPENCTI.
Diagrama2.4.1RelacinentrelosobjetivosparaelsectordelturismoylapolticaglobalenCT


Innovarensectoresexistentes (incorporacindeconocimiento, mejoradecalidadygestin) AlcanzarunamasacrticadePYMES insertasenclustersdinmicosbasados, enparticular,enespecializaciones productivasregionales Alcanzarunamasacrticainvestigadora enlasreasdemayorrelevanciaparael desarrollodelpas,acorto,medianoy largoplazo

Fomentarlaasociatividadyla articulacindeactoresentornoa iniciativasinnovadorasdepeso paraelsector Proyectosasociativosvinculados aestasiniciativasinnovadoras Integracindeactividadescreativasalsector(circuitosnovedosos, turismorural,etc.) Clusters,ensuscomponentesdeinnovacin Recursoshumanosprofesionales

Generaruncapital investigadorvinculadoalrea delturismo(interdisci plinariedadyvinculacincon centrosespecializadosdel exterior) Investigacin(grupos interdisciplinarios)

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2.6

Medioambienteyrecursosnaturales

El uso y explotacin sustentable de los recursos naturales en el marco de estrategias de integracin amigableypreservacindelmedioambiente,esunodelosprincipalesdesafosanivelmundial. La preocupacin por estos aspectos no ha hecho sino crecer en las ltimas dcadas, como consecuenciadeloproblemasasociadosaformasagresivasdeexplotacinde recursosnaturalesas como tambin de la mayor generacin y difusin de informacin y conocimiento sobre este aspecto ylosriesgosaelasociados. Son muchos los ejemplos que muestran que la bsqueda de soluciones para la explotacin responsable de los recursos naturales requiere de innovaciones tecnolgicas, muchas veces pautadas por un fuerte contenido idiosincrtico vinculado a las especificidades del medio local. Asimismo, son muchos y bien conocidos los ejemplos que muestran como un creciente cuidado del medio ambiente, expresado en regulaciones y controles activos, puede operar como un incentivo a la demanda de innovaciones. Lo cual, en el marco de un escenario virtuoso puede dar lugar a la aparicin de actividades tecnolgicas y econmicas que a la vez que ofrezcan soluciones para problemas ambientales, generan nuevas actividades intensivas en conocimiento potencialmente aplicablesaotrasramasdeactividad. Esta es un rea potencialmente infinita. Esta seccin se concentra slo en una serie de actividades de produccin que hacen uso intensivo de recursos naturales. A su vez, los aspectos de regulacin y manejosustentable delosrecursosafectantransversalmenteamuydiversasactividades,entreellas lascomprendidasdentrodealgunos de lossectorestratadoseneste captulo. Msalldequese d aqu un tratamiento especfico o no al sector, se propone un enfoque transversal de los problemas de innovacin y medio ambiente, que permita un tratamiento "desde el tipo de recurso natural involucradoodesdeeltipodeactividadeconmicaosocial". Por otra parte, cabe sealar que los aspectos de medioambiente y recursos naturales son un tema muy amplio que van mucho ms all de los problemas de innovacin. En ese sentido, se tratan aqu losaspectosambientalesdesdeelenfoqueestrictamentereferentesalosproblemasdeinnovacin.

Condicionesdepartida
Se presenta aqu un resumen de la situacin actual de Uruguay en lo que respecta al empleo de recursos naturales siguiendo la metodologa empleada en los antecedentes disponibles (Ulhing y Picasso,2008;CLAES,PNUMAyDINAMA,2008).Estaltimareferencia,tituladaGeoUruguay,esuna publicacin oficial sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente en Uruguay, que muestra un trabajo exhaustivo de descripcin y mapeo al respecto. Sin embargo, en estos dos antecedentes se esbozan slo algunas lneas generales sobre los aspectos referidos al objeto del PENCTI.Esomuestraque,msalldelaimportanciadeestosaportesrecientes,esnecesarioinvertir enlaformacindecapacidadesyenlaelaboracindemetodologasespecficasparapolticasdeCTI ymedioambiente. Existen diversos antecedentes a nivel internacional sobre estrategias de poltica que vinculan la capacidad de generacin de conocimientos con la solucin de problemas ambientales (Kemp, 2007. EPA2002,OECD,2008).Esorepresentaunamplioespectrodeaccionesenelqueparticipandiversos agentes. De manera muy estilizada, puede decirse que el objetivo general que est detrs de vinculacin de las polticas de innovacin y las polticas de gestin de los recursos naturales, es que la primera es una herramienta imprescindible para la segunda, a la vez que la segunda puede potenciarlaprimera. 65

Esa mutua relacin, y cmo en ella participan actores pblicos y privados, es particularmente bien descrito por Kivimaa (2008)paraelsectordepapelycelulosaenlospasesnrdicosdeEuropa.

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En esta seccin no se podr desarrollar en extenso ese tipo de argumentacin, simplemente ser tomadacomoreferenciaparalosobjetivosdepolticapresentadosenelsiguienteapartado.Apartir de los antecedentes disponibles se presenta la situacin actual del empleo de los recursos naturales en Uruguay. En tal sentido lo que se presenta en este punto es una sntesis de los antecedentes mencionados siguiendo la estructura presentada en Uhling y Picasso (2008). Esa estructura vincula los elementos del ambiente con las actividades econmicas, destacando no obstante que es preciso tenerpresentelamutuarelacinentrelosdiferenteselementos. Agua Uruguay cuenta con una importante dotacin de agua, tanto superficial como en acuferos subterrneos. Si bien Uhling y Picasso no presentan indicadores sobre el posible deterioro de este recurso, el mismo se puede ver afectado por mltiples actividades que van desde el consumo de agua para las diferentes actividades familiares, industriales, agrcolas y pecuarias, hasta los efectos quepuedetenerladisposicininadecuadadelosresiduosqueesasactividadesgeneran. Un aspecto destacado en los antecedentes sealados es el riesgo de eutrofizacin de los sistemas acuticos. Ello es un proceso natural que bsicamente tiene como consecuencia la disminucin de oxgeno en el agua, con el consiguiente impacto en la biodiversidad de los sistemas y con un potencialcrecimientodetoxinas. Respecto a todas las actividades se destaca la importancia de contar con marcos regulatorios adecuados y de investigar sobre posibles soluciones que contribuyan a un mejor manejo de este recurso. Las actividades que tienen mayor potencial de riesgo para el uso y conservacin del agua son:i)actividadesindustrialesdeempleointensivodeaguaparasucicloproductivo,porejemplolas curtiembres;ii)actividadespecuariasquerequierendeconcentracindeanimales,comolalechera; iii) la silvicultura de especies altamente demandantes de agua, como la forestacin con eucaliptos; iv)elsistemadeaguapotableysaneamientoencentrosurbanosdealtadensidadpoblacional. Aire Uruguay no presenta graves problemas de contaminacin del aire, debido a las emisiones relativamenteescasasdegasesypartculas,ascomoalosaspectosgeogrficosdelterritorio. Suelo Los criterios de uso del suelo son un elemento siempre complejo, que requieren tambin de formas precisas de regulacin. Las actividades con mayor potencial de impacto en la conservacin de este recursosonlasvinculadasalaagropecuaria,enespeciallasilviculturadeeucaliptos.Comoseseal en la seccin 2.2, en otras actividades agrcolas la introduccin de la siembra directa disminuy muchoelimpactosobrelossuelos. En suelos urbanos, o de anterior uso industrial, los problemas de plombemia registrados en los ltimos aos muestran la necesidad de un control estricto sobre la disposicin de residuos industrialestxicos. En general la disposicin final de residuos presenta varios problemas. Los residuos domiciliarios estn a cargo de los gobiernos municipales o de empresas contratadas por estos. No obstante, en Montevideo, un amplio porcentaje (40%) de los mismos es retirado por el sector informal, que cumple un importante papel para la reutilizacin y reciclaje de los residuos que colecta. Son muy pocaslasciudadesquecuentanconunsistemaformaldeclasificacinderesiduosparareciclajeyen generalineficienteslossistemasimplementados. Son tambin escasas las experiencias de produccin de compost y relleno sanitario. Aunque existen antecedentes de proyectos de investigacin para el tratamiento biolgico de estos residuos en MontevideoySanJos. Respectoaotrotipoderesiduoscomolosindustrialesuhospitalarios,existenotrosproblemas.Enel

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segundo caso su disposicin y control est a cargo del MSP y la DINAMA, organismos que cuentan con escasos recursos de control. En el caso de los residuos industriales existen experiencias interesantes sobre el tratamiento biolgico de residuos de frigorficos (Pittaluga et al, 2008). Sin embargo, en trminos generales no hay una gestin integral de los residuos industriales slidos, en buenamedidadebidoalacarenciadeplantasadecuadasdetratamiento. Un aspecto pendiente es la actualizacin de la clasificacin de los suelos segn fertilidad. La clasificacin actual data de 1979 (ndice CONEAT). Ese es un aspecto relevante para establecer incentivosadecuadossobrelosusosdelsuelosegnsulocalizacin. Biodiversidad Los esfuerzos por contar con informacin sobre la diversidad biolgica y los recursos genticos del pas son an muy incipientes. La creacin del Sistema Nacional de reas Protegidas, junto con la incorporacin de nuevas reas bajo este sistema ha sido un avance en la materia (http://www.mvotma.gub.uy/dinama). No obstante, no se cuenta an con informacin adecuada sobre la biodiversidad presente en el territorio nacional y son escasos los recursos disponibles para ello. Finalmente cabe mencionar que, dada la geografa nacional, las zonas costeras de Uruguay pueden ser consideradas como otro elemento por separado. Para el manejo integrado de la costa se han desarrollado diferentes programas ECOPLATA, PROBIDES con participacin de tcnicos e investigadoresyelapoyodeinstitucionesnacionaleseinternacionales.Posiblementeesteesunode los aspectos en que ms se ha avanzado, llegando a la creacin de un espacio de formacin a nivel de posgrado sobre manejo costero, en un emprendimiento multidisciplinario de diferentes facultadesdelaUdelaR,elprogramaECOPLATAyelIDRC. Asimismo existen tambin otros programas, que si bien no aparecen como resultado de una poltica integral de medio ambiente, muestran la viabilidad de incentivar prcticas de innovacin vinculadas al cuidado del medio ambiente. Por ejemplo, en relacin con la problemtica del cambio climtico, se han desarrollado programas y proyectos con la participacin del INIA y el MVOTMA que apuntan a la generacin de energa elctrica mediante el empleo de biomasa proveniente de desechos agropecuarios o industriales con el correspondiente impacto en la reduccin de las emisiones de CO2. A continuacin se presentan los principales desafos y objetivos para la poltica de CTI volcada a los temas ambientales. Una vez ms cabe aclarar que el PENCTI no puede, ni sera adecuado para su diseoqueselopropusiese,sustituiroabarcarunapolticaambiental,sinocoordinarlasactividades conella.

Desafosyobjetivosdepoltica
En lnea con los antecedentes mencionados al comienzo de esta seccin, el objetivo general es vincular la poltica de CTI a la poltica de manejo del medio ambiente. Una de las formas de vincularlas es mediante la creacin de bienes pblicos, como lo es la adecuada conservacin de los recursosnaturales,elcontrolperidicodesuestadoylacertificacindelmismo.Esteltimoaspecto es de singular importancia ya que los recursos naturales son bienes pblicos cuyo valor social o econmico, asociado por ejemplo a la limpieza de los cursos de agua, requiere de una peridica certificacin. Para ello se necesitan conocimientos tcnicos aplicados de manera sistemtica y estableeneltiempo.Enesesentido,elfortalecimientodelosrecursoshumanosymaterialesparael controldelacalidaddelosrecursosambientalesdelUruguayesunobjetivocentraldelPENCTI. Por otra parte, el medio ambiente y los recursos naturales no reconocen jurisdicciones nacionales. Como ha sido muy elocuente en los ltimos aos para Uruguay en el manejo y conservacin del Rio del mismo nombre, las decisiones que se toman en un pas afectan, real o potencialmente a los pases vecinos. En tal sentido, es preciso tener como orientacin poltica la creacin de bienes

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pblicos regionales. Esto no quiere decir otra cosa que asumir que los recursos naturales son compartidos,dehechosonpblicos,yporlomismoesnecesariopropenderaunaestrategiacomn con los pases vecinos. Cabe sealar en este aspecto que los controles de la calidad del agua del Ro UruguaysehanrealizadodemaneraconjuntaentreelLATUyelInstitutodeTecnologaIndustrialde la Argentina, desde antes de que comenzase la polmica al respecto. Ello muestra que existen antecedentes de cooperacin tcnica que pueden facilitar la elaboracin de procedimientos regionalesenestepunto. Es preciso tener presente que la creacin y el mantenimiento de bienes pblicos en materia medio ambiental, as como el cuidado de los recursos naturales, tienen mltiples externalidades positivas. Contarconmecanismosdecontroldelmedioambienteesfundamentalparalarecepcinadecuada a los objetivos y necesidades nacionales de inversiones extranjeras en diferentes sectores. La relevancia de la inversin privada para el crecimiento econmico ha sido una preocupacin crnica en Uruguay. Los casos ms recientes vinculados al sector forestal muestran claramente la importancia de contar con dichos mecanismos de control, como un elemento de suma positiva que sirva para atraer a nuevos inversores a la vez que para asegurar la adecuada gestin en la recepcin deestasinversiones. Porotraparte,estemismoargumento esunaspectocentralparalapromocindelainclusinsocial y territorial. Disponer de recursos naturales adecuadamente preservados es claramente un factor que favorece una distribucin descentralizada de la poblacin en el territorio, as como la creacin deactividadeseconmicasvinculadasaelloquepermitennuevasformasdeinclusindeactividades productivas. Uruguay cuenta con capacidades tcnicas para este tipo de esfuerzo, a las que es necesario fortalecer. En ese sentido se han realizado avances significativos con la creacin de una estructura institucional para temas de bioseguridad (Decreto N353/008). Este decreto prev la creacin de diferentesinstanciasconparticipacininterministerialqueregulanlaintroduccindevariedadesyla convivencia con organismos genticamente modificados. Este tipo de iniciativas, junto con otras acciones especficas que apunten a mejorar el conocimiento de la biodiversidad, son instrumentos fundamentales para la poltica ambiental del pas y requieren de un apoyo explcito desde el mbito delapolticadeCTIparasuelaboracin. Por otra parte, la preservacin y valoracin de los bienes pblicos ambientales slo es posible mediante su creciente valoracin social, lo cual exige un esfuerzo en difusin y educacin. La Encuesta 2008 sobre Percepcin Pblica de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin pregunta sobre la valoracin,elintersylainformacinquelosciudadanosentrevistadostienen respectoa diferentes temas.Sibienlaencuestatiene,naturalmente,comoobjetivocentrallasactividadesdeinnovacine investigacin cientficotecnolgica, incluye preguntas sobre la valoracin e inters por temas ambientales.Losresultadosmuestranque,sibienlaampliamayoradelapoblacinsedeclarapoco o muy poco informada respecto a esta temtica, la misma aparece como el segundo aspecto en importancia paralaciudadanadentro deunalista dereasdeaccinpblica. Luegodelos servicios pblicos,estaeselreamsjerarquizadacomodestinodelgastopblico. Podra entonces plantearse la conjetura de que estos son efectivamente temas de inters para la poblacin y que uno de los principales desafos es lograr una mejor difusin de los problemas ambientales as como una adecuada educacin en el manejo de los recursos. En este aspecto, un objetivo de poltica de CTI es el fomento a la participacin de investigadores y tcnicos, de mbitos acadmicos, productivos y de gobierno, en la creacin de mecanismos innovadores de difusin y prcticasadecuadasparaelcuidadodelambiente.Estasaccionespuedeninstrumentarseatravsde iniciativas ya existentes, como las de manejo costero antes mencionadas, o mediante otras formas de extensionismo. Este tipo de actividades son una forma de contribuir a la educacin ambiental desdelasactividadesdeCTI(OBJETIVO1). As como es necesario contar con una mayor participacin de investigadores y profesionales en la

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difusin de la educacin ambiental, es prioritario contar con personal altamente calificado en reas especficas que refieren al cuidado del medio ambiente. Esto es as tanto para tareas de diseo e implementacindepolticascomoparatareasderegulacinycontrol.EnlaUdelaRsecuentayacon dos programas de maestra directamente vinculados a temas ambientales (Maestra en Ciencias Ambientales y Maestra en Manejo Costero Integrado). En ese sentido se cuenta con experiencia previa y capacidades para la formacin de nuevos recursos humanos, siendo el principal desafo la formacin con capacidades de gestin. Dadas las competencias requeridas para ese tipo de actividades, para ello se propone el apoyo a la creacin de un programa interdisciplinario de formacin. Contar con personal capacitado para las actividades de regulacin y gestin de los marcos regulatorios (OBJETIVO 2) es imprescindible para vincular las polticas ambientales con las de innovacin. De acuerdo con los antecedentes internacionales, la incorporacin de regulaciones sobre el cuidado de medio ambiente opera como un fuerte incentivo a la innovacin en empresas. Una regulacin que prevea sanciones para el manejo inadecuado de los recursos, as como beneficios para aquellos que implementen programas que alcancen metas ms all de lo reglamentariamenteestipulado,incentivalabsquedadesolucionesinnovadoras.Dichasnovedades pueden ser el resultado de la propia actividad de las empresas o bien de la contratacin de terceros explcitamente dedicados a ello. Un ejemplo de esto ltimo, sin que exista una regulacin que lo incentive, es el caso ya mencionado de de la empresa OLECAR, que realiza el tratamiento de residuosdefrigorficosenelDepartamentodeCerroLargo(Recuadro2.6.1). Demanerageneral,laregulacinrequiere,paraserefectiva,dereglasclarasycapacidaddecontrol. A su vez, para que tenga una relacin de suma positiva con los procesos de innovacin, debe operar como un estmulo para las innovaciones y deben existir las capacidades para el desarrollo de las mismas.Enesesentido,seproponelacreacindeprogramasdeincentivos,vapremiososanciones, paraeltratamientodelosproblemasambientales,coordinndolosconlasautoridadescompetentes en esos temas. Asimismo, se propone la creacin de programas de estmulo para formas asociativas deinnovacinquepermitanreunirlascapacidadesnecesariasparalasolucindelosproblemasque seplanteen. En suma, a partir de lo presentado en esta seccin y manteniendo el nfasis en la mejora de la regulacinsobreelusoyconservacindelmedioambienteylosrecursosnaturales,seplanteantres objetivoscuyaconsecucinestespecficamenterelacionadaconactividadesdeinnovacin: Controldeefectosnocivosparaelmedioambiente,consecuenciadeactividadesproductivas (OBJETIVO3) Implementacindeprotocolosdemanejoambientalendiferentesmbitosdeactividad (OBJETIVO4) Aprovechamientoadecuadodelosrecursosnaturales(ej.paralageneracindeenerga) (OBJETIVO5). Una aproximacin preliminar del tipo de problemas que se pueden atender segn actividad econmicaeslaquesepresentaenlatabla2.6.1.Enalgunoscasosexistensolucionestecnolgicasy productivas disponibles ya adaptadas a las especificidades locales, mientras que en otras es necesario un mayor trabajo de investigacin para lograr nuevos desarrollos o adaptar tecnologas existentes en otros lugares. Las acciones propuestas en la tabla mencionada tienen como objetivo general servir de insumo para una nueva regulacin a la vez que promover el uso de nuevas prcticasdemanejoambiental. Finalmente, el diagrama 2.6.1 muestra cmo estos objetivos contribuyen a los objetivos generales delPENCTI.

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Recuadro2.6.1CooperacinentrelaFacultaddeIngeniera(UdelaR)ylaempresaOLECARS.A. paraeltratamientobiolgicoderesiduos Este es un caso exitoso de un proceso de cooperacin UniversidadEmpresa quesirve de claro ejemplo sobre cmo la innovacintecnolgicapuedecontribuiralcuidadodelmedioambienteyaldesarrolloempresarial. Desde hace ms de 20 aos el Departamento de Ingeniera de Reactores (DIRUdelaR) desarrolla tecnologa para el tratamiento de efluentes lquidos y slidos. Ha ejecutado varios convenios con empresas privadas y organismos del Estado y se habeneficiado defondos concursables de la CSIC,BIDCONICYT y PDT. En 2004 un empresario de Melo se acerc al DIR planteando que quera producir energa (biogs) a partir de residuos slidos de frigorficos (contenido ruminal y tripero). En ese momento su empresa de servicios de gestin de residuos se encargaba de los residuos del Frigorfico PUL, disponindolos simplemente en terrenos arrendados con este propsito. El DIR sugiri al empresario un sistema ms integral de tratamiento de residuos para lograr un negocio rentable a partir de la siguiente combinacin: el cobro por remocin de residuos de frigorficos, la produccin de energa con ellos, el uso/venta del residuofinalcomomejoradordesueloylaventadebonosdecarbono.Entodocaso,seestableciunarelacinformal de trabajo a partir del inters inmediato de OLECAR de contar con un digestor anaerobio para el tratamiento de residuosslidosdemataderos,elcualfuedesarrolladoporelDIR.LaempresaOLECARhasidopioneraenelpasenla utilizacinderesiduosdelaindustriacrnicaparalaproduccindebiogs Ms all del compromiso especfico, la solidez de la unin de estos dos actores descans en: a) la voluntad de desarrollar tecnologa conjuntamente y patentarla; b) una visin comn de la oportunidad y conveniencia de una gestin/tratamiento integral de los residuos; y c) una percepcin comn del espacio existente para empresas de serviciosambientalesalasquefrigorficosyotrasindustriaspudierantercerizareltratamientodeefluentesoresiduos slidos. Aunconestapequeareddeslodosactores,lainnovacindesarrolladageneraderramesdeinformacinhaciaotros actores por: (i) la resolucin de incertidumbres con respecto a la produccin de biogs a partir de sus residuos en las condicioneslocales;(ii)lasolucintecnolgicaaportadaaunproblemaambientaldecontaminacinporresiduos,que deberaserobjetodenormativaycontrolporpartedeDINAMAenelfuturo. Enun horizonte msamplio,hacenfalta condicionesmspropiciasparaque segenerenmsdemandasparaeste tipo de tecnologa, no slo para aprovechar la oferta desde el DIR sino fundamentalmente para resolver el problema ambiental que causan los residuos industriales. Para ello se requiere una normativa que establezca claramente las reglas del juego para la disposicin de residuos industriales, as como mecanismos de control de la aplicacin de las normas. Al no haberse concretado hasta el momento este marco normativo, el inters del sector privado en esa tecnologa es extremadamente limitado. Segn los entrevistados, una forma de avanzar por este camino sera la conformacin de un tipo de consorcio en que participe el DIR y/u otros grupos similares, el LATU y la DINAMA. As actuaran en conjunto el generador y contralor de normas (DINAMA), un oferente del abanico de posibilidades de tratamiento de efluentes (LATU) y un generador de soluciones tecnolgicas (DIR). Otro tipo de consorcio posible sera unaalianzadelDIRconmsempresasdeserviciosdegestinambientalparecidasaOlecar.
Fuente:Pittalugaetal.,op.cit.

Tabla2.6.1Recursosnaturalesymedioambiente:resumendeproblemasaabordaryaccionesapromover readeactividad Problema Manejodeagroqumicos: Establecermecanismosparaconocerlas cantidadesutilizadas. Establecermximostolerables. Calibrarcurvasdedegradacinenlas condicioneslocales. Erosindelsuelo Manejodeefluentesensistemas intensivosdeproduccinanimal Impactoenlascuencas Manejosustentabledemontes Deteriorodezonacostera Manejopesquero Cambiosdeprcticasdeproduccin. Generacindeenergaenbasea desechosindustriales Disposicinderesiduosslidos Tipodeaccionesrequeridas Investigacionesydesarrollosdenuevasprcticas

Agricultura

Ganadera Silvicultura Gestincosteray pesca

Asesoramientosparainnovacionesdeproceso. Investigacionessobrenuevoscultivos Asesoramientosparainnovacionesdeproceso Sistemasdemonitoreo Asesoramientosparainnovacionesdeproceso Creacindeproyectosasociativospararecuperacin. Investigacionessobrerecursospesqueros Promocindeacuicultura ImplementacindeprocesosdeProduccinMsLimpia Proyectosdeinvestigacinydesarrollo Proyectosasociativosparaeldesarrollodesistemasno contaminantesdedisposicin

Industriay energa

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Diagrama2.6.1RelacinentrelosobjetivosparaelsectordeMedioAmbienteyRecursosNaturales ylapolticaglobalenCTI
Contribuiralasostenibilidad ambientaldelossistemas productivos Disponerdeunmarco regulatorioadecuado paralasactividadesde ciencia,tecnologae innovacin Generaryaplicarconocimientosparalaresolucin deproblemassocialesespecficosylainclusin socialengeneral

Controlarlosefectos nocivosparaelmedio ambiente,consecuencia deactividades productivas Implementarprotocolosdemanejo ambiental Establecerunsistemadeincentivos ysancionesasociadasalcorrecto manejoambiental FormarRRHHespecficamentepara elreaderegulacinygestinde medioambiente Popularizacindelacienciay latecnologa Contribuirala educacinambiental Difusindeinnovacionesquecontribuyan alcuidadoambiental

Fomentarla inclusinsocialy territorial Fomentarlainvestigacineinnovacinsobreel manejoadecuadodelosrecursosnaturalesde acuerdoalasnecesidadeslocales nfasisenelmanejodelosrecursosnaturales crticosparalavidayasentamientode comunidadeshumanas

DisponerdeRRHH adecuadamente formadosparalaconstruccinde unasociedaddelconocimiento

Formarprofesionales calificadospara investigacinygestin

Formacinsobreambiente,investigacin einnovacin

Creacinyfortalecimientode posgradosnacionalesyformacin esp.enelexterior

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Tecnologasdelainformacinylacomunicacin(TIC)

Antecedentes
Las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) son herramientas que afectan prcticamente todas las actividades humanas, pautando la manera de trabajar, aprender, comunicarse y entretenerse.Hoyendaestapenetracinocurrehastaciertopuntoespontneamenteenlospases que, como Uruguay, tienen una buena infraestructura de comunicaciones y estn abiertos a la importacindehardwareysoftware.Sinembargo,comoesampliamentereconocido,unprocesode 'modernizacin' de la sociedad, calcado en patrones de produccin y consumo de los pases desarrollados, no implica de por s un avance de la misma en trminos de desarrollo. La transformacin de una sociedad de la informacin en una sociedad del conocimiento no es un procesoespontneo,porquedependedelasmodalidadesdeintegracin,adaptacinyutilizacinde las TIC que prevalezcan en cada pas (Recuadro 2.7.1). Para aprovechar el potencial transformador de las TIC es necesario implementar polticas pblicas que favorezcan su integracin en procesos endgenosdedesarrollo. La incorporacin de las TIC plantea desafos complejos en materia de acceso equitativo, conectividad, desarrollo de competencias, creacin de productos y contenidos que aprovechen el potencial de estas tecnologas,entreotros. En tal sentido, el Plan Ceibal cuyo rasgo inmediato consiste en proveer a todos los alumnosdelasescuelasprimariaspblicasel acceso universal y gratuito a computadoras porttiles con conexin inalmbrica a Internet busca fundamentalmente "promover la inclusin digital con el fin de disminuir la brecha digital existente respecto a otros pases y de los ciudadanos del pas entres,demaneradeposibilitarunmayory mejor acceso a la educacin y a la cultura. () su objetivo no es slo dotar de equipamiento y accesibilidad a los centros sino garantizar su uso, la formacin docente, la elaboracin de contenidos adecuados as como la promocin de la participacin familiarysocial"(www.ceibal.edu.uy).
Recuadro2.7.1LasTICfacilitanelprocesodeintercambio deinformacinycomunicacinperonoimplican necesariamentelacreacinydifusinlocaldel conocimiento Las grandes empresas del sector agropecuario nacional de exportacin han integrado intensivamente a sus procesos de produccin innovaciones resultantes de los avances de las TIC y la biotecnologa a nivel mundial, as como los cambios organizacionales que este proceso requiere (ver seccin 2.2). En este proceso, en Uruguay como en otros pases latinoamericanos, ha predominado una tendencia a establecer relaciones de redes con empresas del extranjero y con los centros productores de estas tecnologas en las economas avanzadas, prescindindose a menudo de actividades locales en red y vinculaciones sistemticas con empresas e instituciones locales (Cimoli, 2007). Este fenmeno se refuerza en los casos de subsidiarias, fusiones o adquisiciones por empresas multinacionales. Las propias TIC han facilitado y simplificado el intercambio de informacin, en sentido amplio, con instituciones geogrficamentedistantes. Ante este patrn de formacin de cuasienclaves econmicas en el interior del pas, es difcil que las solas fuerzas del mercado originen un proceso endgeno de desarrollo regional. Es necesario apoyar las capacidades internas de las comunidades locales para que desarrollen sus potenciales agrcolas, industriales y tursticos, promoviendo redes productivas donde los actores locales participen en igualdad de condiciones y tengan acceso a la tecnologayelconocimiento.

Otroproyectoambiciosoenestadireccines el Plan Cardales (Convergencias para el Acceso a la Recreacin y al Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables), que el actual gobierno ha decidido llevar a cabo a partir de 2009 y cuyo objetivo es universalizar en el pas el acceso a la informacin y al conjunto de los servicios de telecomunicacin. 66 Esto significar un salto cualitativo para Uruguay, siempre y cuando se promueva el uso productivo o creativo de estas tecnologas y no solamente el entretenimiento. Como advierte el PNUD, no basta
El acceso a Internet, televisin de abonados y telefona (triple play) se realizar a travs de un mismo cable fsico y medianteelpagodeunatarifaespecialparaloshogaresdebajosrecursos.

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con introducir infraestructura para las TIC, hay que incorporar tambin criterios, sentidos y acompaamiento(PNUD,2006). En cuanto al marco institucional, la presente administracin de gobierno ha reactivado la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Tecnolgica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (AGESIC), creada formalmente en 2000 (Decreto 225/000). Esta agencia tiene como misin impulsar el avance de la sociedad de la informacin y del conocimiento, promoviendo la accesibilidadyelmejorusodelasTICporpartedelaspersonas,lasempresasyelgobierno.Atravs desusconsejosasesores,integraalosprincipalesactoresinvolucradoseneldesarrollopropuesto,a nivel gubernamental, universitario y empresarial. La Agenda Digital Uruguay 20082010, aprobada por decreto en 2008, establece los objetivos estratgicos del pas en su rea de competencia y est estructurada en torno a los siguientes objetivos: Acceso, equidad e inclusin; Desarrollo productivo; Gobierno electrnico; Creacin de capacidades y conocimiento; Institucionalizacin y marco normativo(www.agesic.gub.uy/Sitio/agenda.html). En lo que a la promocin de las TIC concierne, el PENCTI se inscribe entonces en este marco de referencia nacional. La ejecucin de los proyectos priorizados en la Agenda Digital implican fortalecer o crear nuevas capacidades en materia de CTI y, en este proceso de aprendizaje, la coordinacin institucional entre la AGESIC y la ANII es de suma importancia. De acuerdo a los mandatos especficos de ambas instituciones, la primera es la entidad encargada de la definicin de polticas en coordinacin con el GMI para el desarrollo y la apropiacin de las TIC en el contexto de la construccin de la llamada sociedad del conocimiento, correspondiendo a la ANII la ejecucin delosrespectivosinstrumentosyprogramas. Las modalidades de integracin y utilizacin de las TIC en un pas tambin dependen de las capacidadesnacionalesdeproduccinenestarea.Uruguaycuentaconunaindustriadesoftwarey servicios informticos (SSI) que tiene capacidades comprobadas de desarrollar sistemas y soluciones para problemticas eminentemente locales, si bien se ha orientado desde su surgimiento hacia los mercadosexternos.Estaseccinseconcentraenestablecerobjetivosdepolticadirigidosaimpulsar fuertemente su desarrollo y sus interacciones con otros sectores de la economa nacional. Sin embargo, es importante recordar que la industria de SSI es slo una vertiente del sector productivo de las TIC. Tambin existen capacidades nacionales en el sector de electrnica, con algunas empresas exportadoras, principalmente en electrnica mdica. Es importante identificar nichos de mercado para este sector, tanto en el mercado nacional como en el internacional, y dirigir instrumentosalasuperacindelosactualescuellosdebotella.Porotraparte,enlosltimosaosel establecimiento de centros de atencin a distancia (Contact o Call Centers) ha cobrado un fuerte impulsoenelpas. 67

CondicionesdepartidadelsectordeSSI
La industria nacional de SSI ha tenido un desarrollo innovador y dinmico, evidenciado en un crecimiento exportador particularmente elevado en los ltimos cuatro aos y mayor que el del conjunto de la economa (Grfica 2.7.1). Las exportaciones de SSI, que alcanzaron US$ 188 millones en 2007 (2,8% de las exportaciones nacionales de bienes y servicios), representan cerca del 45% de las ventas totales del sector y se destinan a 52 pases (CUTI, datos preliminares para 2007). 68 En Amrica Latina, Uruguay es el primer exportador de software per cpita y el tercer exportador de softwareentrminosabsolutos.

Las exportaciones del sector electrnico alcanzaron US$ 32 millones en 2007 (26% ms que en 2006), excluyendo los servicios. Los Contact Centers incluyen a unas 20 empresas, entre las locales y las multinacionales. El 85% de las empresas estninstaladasenterritorionacionalyel15%restanteenZonaFranca(GabineteProductivo,2008). 68 La crisis financiera y econmica que afect profundamente a la regin a principios de la presente dcada provoc la diversificacin geogrfica de las exportaciones de SSI, previamente muy concentradas en Argentina y Brasil. Actualmente, el25%delasexportacionessedirigeaEstadosUnidosyEuropa.

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La evolucin de este sector intensivo en conocimiento, desde un puado de empresas pioneras a principios de los aos noventa a un slido sector exportador actualmente, ha sido totalmente atpica en el contexto nacional. Este fenmenosederivdeloportunoaprovechamiento de capacidades internas, en el contexto de la "ventana de oportunidad" que representaron las TIC en los aos noventa por sus caractersticas intrnsecas.

Grfica2.7.1 EvolucindelasexportacionesdeSSIy exportacionestotalesdebienesyservicios,19982006 (ndice1998=100,enUS$millonescorrientes)

Las estrategias de internacionalizacin de las empresas exportadoras exitosas han sido diversas: bsqueda de socios de negocios o creacin de filiales en el exterior; alianzas con firmas transnacionales; desarrollo de modelos de Fuente:BCUyCUTI. franquicia; servicios de tercerizacin para empresas internacionales; y, ms recientemente, formacin de conglomerados entre PYMES o entre stas y empresas grandes para ganar credibilidad y mejorar las condiciones de acceso a los mercados. No obstante, un estudio reciente (PACC, 2007) determin que, al considerar el conjunto de las empresas del sector, la mayora de ellas carece de una estrategia de crecimiento basada en la planificacin estratgica de largo plazo, as como de una juntadirectiva(formaloinformal)paraelcontroldelagestinylaseleccindecriteriosestratgicos de insercin en los mercados. Existen tambin algunos subsectores ms enfocados al mercado interno que se encuentran en peores condiciones relativas, al no haber estado sometidas a las mismas condiciones de competencia internacional. Tal es el caso de las empresas de telecomunicaciones,unsectordevitalimportanciaparalasTIC. LaindustrianacionaldeSSIenfrentaunacompetenciainternacionalcadavezmayor,enparticularen Amrica Latina donde las empresas de software, inicialmente volcadas al mercado interno de sus respectivos pases, compiten ahora con fuerza en los mercados externos, con base en nuevos marcos promocionales y estrategias nacionales. Uruguay ha construido algunas ventajas competitivasenestaindustriaperolaglobalizacinylavelocidaddelcambioenlasTICimponenque esas ventajas se exploten y profundicen eficiente y rpidamente, con un fuerte trabajo en conjunto delaindustria,laacademiayelEstado. El sector, cuyas ventas totales representan aproximadamente el 1,6% del PBI, comprende actualmente alrededor de 250 empresas desarrolladoras de software e integradoras de soluciones informticas (recuadro 2.7.1), cerca de 80 empresas de servicios de Internet, transmisin de datos y comunicaciones, ms de 360 firmas ensambladoras y comercializadoras de hardware y software, y unas1.600empresasunipersonalesoprofesionalesindependientesqueoperanprincipalmenteenel segmento de consultora y servicios (CUTI, 2008). La Cmara Uruguaya de las Tecnologas de Informacin (CUTI) es la entidad representativa de las empresas del sector. Cuenta actualmente con cercade240miembrosydesempeaunpapelesencialenlaarticulacindelosagentesinvolucrados eneldesarrollodelsector. 69 Ladinmicadelsectorsehatraducidoenunfuerteincrementodelempleodesdesucreacin(10mil personas en 2007), en el que predomina el trabajo altamente calificado. Se vislumbran severas

Entre otras acciones, la CUTI ha formado una comisin para tratar con representantes del gobierno el tema de las comprasestatalescomoinstrumentodedesarrollo(vermsadelante)yunacomisindefinanciamientoqueanalizaconel BROU vas de financiamiento de los emprendimientos empresariales. Trabaja con el MEF sobre las exoneraciones fiscales del sector y con el BPS para atender las particularidades de la contratacin de tcnicos en esta industria (trabajo por proyectoyporresultado).

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dificultades para que el ritmo de formacin de recursos humanos especializados acompae el crecimientodelsector. En contraste con otros pases emergentes en TIC, en su mayor parte las empresas uruguayas no han apuntado a un modelo intensivo en 'mano de obra de programacin' donde se compite en base a costos menores, sino a la incorporacin de valor agregado en conocimiento. La mayora de las empresas del sector son PYMES que operan con poco personal pero muy calificado y tienen una facturacinpercpitageneralmentealta.
Recuadro2.7.1Modelosdenegociosenlaindustriauruguayadelsoftware ExistendiversosmodelosdenegociosenlaindustrianacionaldeSSI,entrelosquesedestacanlossiguientes: 1. Productosy/osoluciones:aplicacindetecnologaaunaproblemticaverticalespecfica.Requiereunconocimiento importante de la realidad a atender y de la tecnologa disponible. Es frecuente el enfoque "mixto" (producto+servicios). Ejemplos clsicos incluyen los sistemas para el sector financiero y el de logstica, donde Uruguayhatenidoxitoshistricosmediantela"personalizacin"enfuncindeunadeterminadarealidad. La integracin de las TIC en otros sectores verticales (agropecuario, forestal, portuario, de telecomunicaciones y energtico, entre otros) permitira profundizar en este modelo de negocio. Existen importantes desafos en estos sectores que no se resuelven con la adquisicin de productos importados. Requieren soluciones innovadoras que integren hardware especfico, dispositivos nuevos con sistemas tambin especficos (georeferenciacin, GIS, procesamientodeimgenes,sensoresremotos,RFID,etc.)y/oreingenieradeprocesos.Algunosejemplosson: Futurosrequerimientosentrazabilidadygestinmonitorizadaentiemporeal Agriculturadeprecisin,sembradointeligente. Sistemasdegestinagropecuariaactualizadosparalosnuevosprocesosproductivos. Sistemas de gestin para empresas del Estado, replicables en pases con caractersticas comparables a las de Uruguay.Esnotoriamentedifcilencontrarenlosmercadosinternacionalessistemasdegestinparaempresas estatalesdeescalaequivalentealauruguaya,entatntoquelossistemasworldclasssonexcesivamentecarosy deimplantacintambincostosa. Biotecnologaeingenierabiomdica Industriasculturalesydelentretenimiento(videojuegos,produccinmultimedia). 2. Servicios de alto valor: focalizados en consultora de negocios y consultora experta sobre productos de las TIC, propiosoajenos.Exigerecursoshumanosconunavisingeneralistayunabuenaformacinennegocios,ascomo equiposmultidisciplinariosdetrabajo. Software factory: requiere profesionalizacin, metodologa y consistencia, aseguramiento de calidad y certificacin,ademsdemuchamanodeobratcnica,decostorelativamentebajo(niveldeformacinterciariono universitario),buenosgerentesdeproyectoybuenostcnicoseningenieradesoftware. Componentes: aplicacin de un conocimiento experto a una problemtica vertical especfica, pero integrndola adems con otros componentes. Requiere conocimiento del estado del arte de las TIC en relacin con el mercado especfico.Elmercadoverticalmsobvio,yademsenexplosin,eseldelpropiosectordesoftware(herramientas paradesarrolladoresointegradores,componentesaintegrarenaplicacionesdeterceros,etc.).

3.

4.

Si bien es prioritario para el pas fortalecer aquellos modelos que producen el mayor valor agregado per capita y permiten un crecimiento sostenido ms all de coyunturas favorables, es importante no desconsiderar ninguno de los modelos de negocio existentes ya que cada uno ofrece sus propias ventajas. Aun en el modelo de "software factory" se ha demostradoque la radicacin de ciertas empresas de portey prestigio internacional en el pas es un factor positivo y generacredibilidadparaotrosproyectos.
Fuente:O.Paganini,enBetarteetal.,2007.

Con respecto a la investigacin en el sector, no se han definido prioridades y lneas de I+D relacionadas con las necesidades del sector productivo y la sociedad en general. En trminos generales, los grupos de I+D en las universidades son escasos, existen pocos posgraduados e investigadores, los programas locales de posgrado son embrionarios y falta infraestructura para la investigacin. Salvo excepciones, se observan tambin escasas interacciones entre los sectores acadmico y privado, entre las ciencias de la computacin y otras disciplinas cientficas y tecnolgicas,yentrelosinvestigadoreslocalesycentrosinternacionalesdeexcelencia.Sinembargo,
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la inversin pblica y, principalmente, privada en el desarrollo de sistemas y soluciones es importanteyhaconstituidounadelasbasesdelcrecimientodelsector. En sus inicios el sector se desarroll sin la intervencin directa del Estado aunque apoyndose en algunos bienes pblicos creados precozmente, tales como la infraestructura de telecomunicaciones, la enseanza de alta calidad en computacin en la universidad estatal, aliada con cierta tradicin de investigacin en el rea, y la incorporacin temprana de tecnologa en algunas empresas y organismos pblicos. A partir de fines de la dcada del noventa, cuando la vocacin exportadora del sector ya era clara, el Estado decret algunas medidas que aliviaron la carga tributaria de las empresasdelsector,entrelasquesedestacalaexoneracindelimpuestoalarenta. 70 Si bien el Estado es el destinatario de alrededor de un tercio de las ventas internas anuales (consultoras y servicios informticos), hasta ahora no ha utilizado su capacidad de compras como herramienta de promocin del sector, desperdicindose de esta forma oportunidades de consolidacin de lneas de trabajo a largo plazo. Histricamente, en las licitaciones pblicas, las exigencias de garanta y de experiencia previa en instalaciones para empresas de similar tamao a las estatales han hecho poco factible la participacin de empresas nacionales. Asimismo, la titularidad estatal de los derechos de los desarrollos realizados para el Estado conlleva una restriccin de facto a la comercializacin internacional de estos productos por parte de empresas localesparticipantes,temaqueestsiendotratadoporlaCUTIconlascorrespondientesautoridades estatales. Recientemente el gobierno tom las primeras medidas concretas para revertir esta situacin. En octubre de 2008 se cre la Agencia de Compras y Contrataciones Estatales (ACCE) (Ley 18.362 de Rendicin de cuentas y balance de ejecucin presupuestal de 2007), la cual est analizando un Programa de Contratacin Pblica para el Desarrollo, que apunta a implementar regmenes y procedimientos de contratacin especiales orientados al desarrollo cientficotecnolgico y la innovacin(ReigyTorres,2008). En suma, en los ltimos quince aos se han construido capacidades nacionales que permiten exportar productos y servicios intensivos en conocimiento, no basados en recursos naturales, as como incorporar conocimiento en bienes y servicios de sectores tradicionales y no tradicionales. Actualmente, el nivel de articulacin de los SSI con el resto de la economa y la sociedad es todava limitadocomparadoconlasoportunidadesexistentesy,porotraparte,estaindustriaexhibealgunas limitaciones y dificultades cuya superacin es necesaria para que el sector pueda realizar plenamentesupotencialdecrecimientoyacelerarsudinmicaexportadora.

DesafosyobjetivosdepolticadelsectordeSSI
Convertirse en uno de los pilares para la construccin de un pas productiva y tecnolgicamente ms dinmico constituye el desafo global que enfrenta la industria nacional de SSI. Teniendo en cuentalatrayectoriadeestesectorenlaltimadcadaylascapacidadesadquiridas,esfactibleque: i) se posicione con fuerza en el mercado mundial, en nichos especficos; ii) contribuya a la intensificacin tecnolgica del sistema productivo nacional (bienes y servicios), fortaleciendo las ventajas competitivas de ste; e iii) interacte con las tecnologas y disciplinas propias del paradigma tecnoeconmico vigente (bioinformtica, microelectrnica, biotecnologa, nanotecnologa, etc.) para impulsar fuertemente el desarrollo cientficotecnolgico de frontera en elpas. Noobstante,estaoportunidadhistricadeUruguaydeconvertirseenunproductoryexportadorde
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En 1999 la produccin de software fue declarada de inters nacional (decreto 84/99). En 2000, se la exoner del Impuesto a la Renta (IRIC) (decreto 387/00), extendindose la exoneracin en 2007 hasta fines de 2009, y tambin se exoner la exportacin de software y servicios informticos del Impuesto al Valor Agregado (IVA) (decreto 386/00). En 2002,seexonerlaimportacindesoftwaredelasretencionesporconceptodelimpuestoalarenta(decreto144/02).

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tecnologa e inteligencia en una escala significativa para el pas no podr aprovecharse con la sola inercia del desarrollo actual de la industria de SSI. Los cambios requeridos estn estrechamente vinculadosconlaconstruccindenuevascapacidadesenCTI.Aestoapuntanlossiguientesobjetivos depoltica. 71 ImpulsarlaformacinderecursoshumanosenreasafinesalasTICparaasegurarunaofertafutura adecuadaencantidadycalidadalosobjetivosdecrecimientodelsector(OBJETIVO1) El sector de SSI se encuentra en una situacin de pleno empleo y tiene dificultades para encontrar los recursos humanos formados que necesita para crecer. Del lado de la oferta, el nmero de egresadosdelasuniversidades(pblicayprivadas)enreasafinesalasTICnomuestraunpatrnde aumentosostenido,encontrasteconelfuertecrecimientodelsector. 72 Laofertapblicadecarreras terciarias no universitarias es extremadamente limitada y los costos asociadosa la oferta privada no permiten el acceso a ella por parte de todos los interesados. La situacin y perspectiva del mercado laboral local se ven agravadas por la expatriacin de talento local, estimulada por polticas migratorias de varios pases que enfrentan tambin una escasez de personal calificado en estas reas. Por otra parte, el ritmo particularmente acelerado de desarrollo de las TIC en el mundo impone la permanente actualizacin y especializacin de los conocimientos de los profesionales del rea. Actualmente, esta necesidad se resuelve esencialmente a travs del autoestudio y la formacin en laspropiasempresasperodeberaserobjetodeprogramasformales. 73 IncrementarlaofertalocalderecursoshumanosencantidadycalidadenelreadelasTICnoesuna tarea sencilla debido a las causas de variada ndole que subyacen a las carencias actuales (ver Betarte et al., op. cit.) y, en todo caso, requiere de una estrecha coordinacin y articulacin entre diferentes entidades del sistema educativo nacional. Algunos de los requerimientos ataen ms propiamente a la estrategia nacional de educacin pblica 74 pero corresponde al PENCTI promover instrumentos que contribuyan a superar las actuales limitantes. Dichos instrumentos deben responder a los siguientes objetivos especficos, que slo podrn alcanzarse con la participacin de distintasentidadeseducativas: Diversificar la oferta de carreras universitarias, terciarias no universitarias y tcnicas en las reas afines a las TIC, atendiendo criterios de articulacin entre los distintos niveles y ofertas deformacin,multidisciplinariedadydiversificacingeogrfica,entreotros. Promover la planificacin estratgica en las instituciones de formacin, apuntando a mejorar lacalidaddelaenseanzaysuadecuacinalosobjetivosdeconsolidacindelsector,adecuar la duracin de los estudios en funcin de los perfiles buscados y reducir los niveles de desercineingresotempranoalmercadodetrabajo. Consolidarlaofertadeprogramasdeposgrado,tantoacadmicoscomodendoleprofesional. Fomentar la educacin permanente para la actualizacin de conocimientos de los profesionalesytcnicosdelsector. Impulsarlademandadeformacinencarrerasinformticas,dirigidaentreotrosalosliceales.
LneasdeaccinmsdetalladasparacadaobjetivoplanteadoseencuentranenBetarte,CancelayMoleri,op.cit. Se observa una relacin deficiente entre el nmero de ingresados y el de egresados debido a varios factores, entre los que se destacan el nivel de desercin (causado en parte por deficiencias en la enseanza secundaria) y la temprana absorcindeestudiantesporelmercadolaboralantelaescasezdelaoferta,loqueprovocademorasenlosestudios. 73 UnainiciativaenestesentidoeselCentrodeDesarrollodelConocimientoque establecielLATUconalgunasempresas delsectorylaCUTI. 74 Por ejemplo, superar las actuales barreras de acceso a la formacin terciaria en reas afines a las TIC implica introducir cambiosenlosprogramasdeeducacinmedia,entreotrosconrespectoa:elenfoqueenlaenseanzadelasmatemticas; el uso de la informtica como metodologa de enseanza y aprendizaje; la incorporacin de tpicos especficos relacionadosconlasTIC;yelestmulotempranoalacapacidaddeemprender.
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Impulsar vigorosamente el desarrollo cientficotecnolgico y la innovacin con miras a posicionar la industriauruguayadeSSIenlosmercadosinternacionalesenciertosnichosespecficos(OBJETIVO2) La industria de SSI no puede aspirar a propulsar la produccin de sus bienes y servicios exclusivamente sobre la base de la demanda interna, considerando las limitaciones de sta en trminos de volumen y exigencias de complejidad y calidad. En este sentido, en su dimensin econmica, los conocimientos y las innovaciones desarrollados en el pas resultan particularmente valiosos si revisten un carcter novedoso a nivel internacional. Para poder competir en innovacin y calidad en los mercados internacionales vinculados a las TIC, es necesario transformar profundamente el sistema cientficotecnolgico que sustenta y alimenta las estrategias de desarrollodelsector. Para ello, es preciso formar recursos humanos de excelencia e implementar medidas tendientes a retener en el pas y atraer del exterior a investigadores y tecnlogos de alto nivel. Asimismo, la investigacin fundamental y aplicada debe apuntar a la progresiva identificacin de un subconjunto detecnologasenlasqueesfactiblequeelpassedestaqueanivelinternacional.Esteprocesodebe tener en cuenta, adems de las capacidades locales, posibles nichos o segmentos de la demanda internacional as como tambin las reas de interseccin de las TIC con el desarrollo de otros sectoresdelaeconomanacional(agroindustrial,energa,medioambiente,etc.),talcomoseanaliza enlasseccionescorrespondientesdeestecaptulo. Los objetivos especficos que deben guiar el diseo de los instrumentos de apoyo a esta transformacinincluyenas: Alcanzar una masa crtica de recursos humanos de excelencia en investigacin en informtica, electrnicayotrasdisciplinasvinculadasalasTIC. Consolidar grupos de I+D de alto nivel y proyeccin a largo plazo, en temas estratgicos para eldesarrollodelsectorydelpas. Utilizar la prospectiva tecnolgica como base para la definicin de una visin de largo plazo deldesarrollodelpas. Fortalecer las capacidades de articulacin con el sector empresarial y de innovacin en un sentidoamplio. Este ltimo objetivo implica, entre otros: apoyar a empresas en la fase de desarrollo de productos; fomentarlainnovacinentodoslosaspectosrelacionadosconeldesarrolloylainternacionalizacin de negocios de base tecnolgica; y orientar la inversin extranjera hacia la instalacin en el pas de empresasdebasetecnolgicadispuestasaestablecerasociacionesconempresaslocales. El PENCTI apunta muy particularmente a estimular el desarrollo de productos y soluciones informticasinnovadorasdealtovaloragregado,conunfuertecomponentedeconocimiento. Impulsarlaadopcineincorporacindepatronesdedesempeoyestndaresdecalidad(OBJETIVO4) Si el pas pretende convertirse en un actor relevante en el mercado mundial de SSI, es esencial consolidar una cultura de la calidad con respecto a los productos y procesos y las modalidades de entrega al mercado. En el contexto mundial altamente competitivo los clientes exigen evidencias de lacalidaddelosproductosqueadquieren.Lascertificacionespermitenalproductordiferenciarsede la competencia (prestigio, imagen), abrir nuevos mercados y erigir barreras ante nuevos entrantes. Por su parte, la incorporacin de patrones mnimos de desempeo lleva a una reduccin de los costos asociados a fallas y errores, una mejor organizacin y gestin de la empresa y, en suma, un mayorniveldeproductividad. Losobjetivosespecficossecentranentornoatresreas: Difusin: instalar la temtica de la incorporacin de patrones mnimos de desempeo y estndaresdecalidadenlaagendadelasempresasproductorasyenelmbitouniversitario.

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Educacin: asegurar que la formacin y la oferta de recursos humanos sea funcional a los requerimientos especficos de las empresas, con lo cual sos incorporarn fcilmente estndaresmetodolgicosasulabordiaria. Apoyo tcnico y/o financiero: instrumentar medidas de apoyo a las empresas comprometidas alaimplantacindesistemasinternacionalesdecalidadymejorasorganizacionales. Definireimpulsarestrategiasenfocadasalosmercadosexternos(OBJETIVO5) En su conjunto las medidas ya planteadas son condiciones necesarias para lograr un fuerte impulso de las exportaciones del sector de SSI. Pero la consolidacin de estas bases debe acompaarse ademsdeunaestrategiaproactivadeinternacionalizacin.Sibienladefinicinyejecucindesta incumbe esencialmente al sector empresarial, 75 con el apoyo de las entidades gubernamentales dedicadas a la promocin de las exportaciones, el PENCTI apoya los esfuerzos que se realicen en tal sentido, dada la importancia para el pas de la exportacin de productos intensivos en tecnologa y conocimientos. Losobjetivosespecficosquedebenguiareldiseodeinstrumentosdeapoyoincluyen: DisearestrategiasdecomercializacinenfocadasalposicionamientodelaindustriadeSSIen losmercadosinternacionales. Superar las limitaciones de escala promoviendo diversas medidas de asociatividadempresarial. Monitorear la evolucin de las exportaciones (bienes y servicios; directas e indirectas) con base en un sistema de medicin precisa que permita apreciar en sus varias dimensiones la contribucin del sectoraldesarrollonacional. Una condicin de gran importancia para que el flujo de negocios pueda orientarse cada vez ms hacia los mercados externos es la actualizacin y mejora continua de la infraestructura de telecomunicaciones (recuadro 2.6.2). Se precisa disponer de comunicaciones de alta calidad, anchodebandaampliadoycostoscompetitivos.
Recuadro2.6.2Telecomunicaciones Segn especialistas del sector, el desarrollo de la industria de SSI y sus exportaciones requiere de las siguientes acciones del Estado en el rea de las telecomunicaciones: Generar un marco legal y regulatorio estable y coherenteenelmbitodelastelecomunicaciones. Mejorar la disponibilidad y el costo de las telecomunicaciones. Disponerderedesconvergentesdetecnologaabierta para desarrollar productos y aplicaciones orientados alaexportacin. Proporcionar redes IP homogneas con un nivel de servicio adecuado para Sistemas ASD y Servicios ASP quedenvaloragregado. Resolver el problema de la carencia de conexiones aeronuticas y otras condiciones mnimas requeridas porempresasconcasamatrizenUruguay.
Fuente:Betarte,CancelayMoleri(2008)

Definir e impulsar estrategias para la incorporacin transversal de las TIC al sistema productivo nacional(OBJETIVO3) Desde su infancia la industria uruguaya de SSI se ha caracterizado por su capacidad de desarrollar o adaptar programas y servicios en funcin de parmetros eminentemente locales. Esta alta flexibilidad en la comprensin de problemas especficos de los usuarios forma parte del capital estructural acumulado en el sector, que debe ser aprovechado y complementado con otras capacidades y conocimientos para alcanzar el objetivo propuesto. Se precisa, en primer lugar, mejorar y profundizar el conocimiento de la oferta y la demanda. La oferta nacional de SSI debe ser
Enunanlisisrecientebasadoenlaexperienciainternacional,seplanteaquelainternacionalizacinexitosadeempresas de base tecnolgicas implica acciones en diferentes reas, en particular: el establecimiento de redes y alianzas; la capacidadgerencialylaexperienciainternacionaldeloslderesempresariales;ladiferenciacinestratgicacomobarreraa laerosindelvalor;lagestininternaderecursoshumanosmsalldelcortoplazo;elcompromisodelasempresasconel impacto de sus productos y servicios en la competitividad y productividad de sus clientes; y la capacidad empresarial de disearmodelosdenegociosyobjetivosestratgicos.Elavancelogradoentornoaestosfactoresclavesvaraampliamente entrelasempresasdelsectornacionaldeSSI(Mordezki,s.f.).
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sistematizada, identificando con precisin sus alcances. Ello implica elaborar parmetros que permitan segmentarla, clasificarla y calificarla para determinar de esta forma los conocimientos y capacidadesaniveldelasempresasproductorasylasentidadesdeinvestigacin. El mismo esfuerzo de sistematizacin se requiere del lado de la demanda, real y potencial. En prcticamente todos los sectores tratados en el PENCTI se indican reas de interseccin con las TIC pero es necesario analizar con mayor detenimiento el potencial de contribucin de la industria local deSSI,tantoaniveldelsectorprivadocomodelpblico.Estoasuvezdarasealesyperspectivasa lasempresasdeSSIypermitiraorientarenformaacordelaI+Dylaformacinderecursoshumanos. A nivel micro, la deteccin de las oportunidades de incorporacin de TIC es una tarea exigente considerando que no existe en el pas una masa crtica de empresas que demanden explcitamente conocimientos tecnolgicos (Pittaluga et al., 2008.; ANIIINE, 2008) y que la minora de empresas grandes y pujantes tiende a adquirir 'paquetes tecnolgicos' en los mercados externos. Por lo tanto, debe apoyarse esta labor con recursos humanos especficos (agentes intermediarios o brokers), adecuadamenteformadosparaentenderlasituacindelasempresas,avanzarenelprediagnstico, detectar necesidades de distinta ndole y relacionarlas tanto con las capacidades inventariadas de la ofertadeSSIcomoconlaofertadeinstrumentosdepoltica. Adems, este proceso de identificacin de la demanda debe contemplar dos de las dimensiones promovidasporelPENCTI:lainclusinsocialyterritorial.Estosolamentepodrserelresultadodela accin conjunta de varios actores. Se trata de prospectar e interactuar a nivel territorial por medio de redes conformadas por una combinacin de integrantes de: empresas del sector de SSI; otros productores y empresas locales; equipos de investigacin universitarios de las reas sociales y cientficotecnolgicas; gobiernos municipales; programas gubernamentales de inclusin social y territorial; ONG; etc. Esta misma modalidad de prospeccin debe tambin permitir mejorar el mapeo de los requerimientos concretos en recursos humanos a nivel regional local, como insumo imprescindibleparalareorientacinyajustedelsistemadeformacindeprofesionalesytcnicosen reasafinesalasTIC,segnloplanteadoenelobjetivo1. El conocimiento en profundidad de la relacin entre la oferta y la demanda es una condicin necesaria pero no suficiente para asegurar su vinculacin. Adems de apoyar proyectos de innovacin realizados en conjunto por empresas de SSI y de otros sectores, es esencial disponer de instrumentos para la creacin o consolidacin de interfaces, que aseguren que el despliegue de las capacidades tcnicas se acompae de la construccin de la necesaria confianza entre productores y usuarios. Ac tambin se requiere de recursos humanos entrenados especficamente para realizar tareasdefacilitacinygenerarconsensosentreactoresprovenientesdedistintosmbitos. En trminos econmicos, es de esperar que los mayores impactos se produzcan en los sectores ms dinmicos, si se logra 'embeber' tecnologa en los productos de exportacin. Sin embargo, no debe descartarse el desarrollo de aplicaciones para los segmentos de bajo valor agregado y competitividad, precisamente para dinamizarlos. Igualmente importante es la integracin entre la industria nacional de SSI y otros sectores basados en el uso de TIC, en particular las industrias culturales, que ofrecen amplias oportunidades de creacin de negocios y empleo. Esto incluye el desarrollo de contenidos digitales con fines educativos y de entretenimiento, entre otros para la plataforma CEIBAL, los que a su vez pueden significar oportunidades de negocio en pases de lengua hispnica. Finalmente, la difusin de las TIC en el pas depende tambin de la coordinacin entre el Estado y el sector de SSI. Por una parte debe promoverse la articulacin de la industria con las acciones promovidas por la AGESIC y con las necesidades que surgen de las polticas de gobierno (gobierno electrnico, Plan Ceibal, reforma del Estado, etc.). Por otra, deben impulsarse mecanismos que permitan que las empresas nacionales compitan efectivamente en las licitaciones que se generen, tales como marcos para el desarrollo de prototipos y pruebas de concepto, polticas de compras estatales,etc.

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En sntesis, la promocin de la incorporacin de SSI de origen nacional a los sistemas productivo y socialincluyelossiguientesobjetivosespecficos: Sistematizar la oferta de conocimientos, productos y servicios del sector de SSI, e identificar y clasificarlascarenciasynecesidadesdeltejidoproductivonacionalrelacionadasconlasTIC. FacilitarlainteraccinentreofertaydemandadeTIC. Integrar la visin de mercado con las actividades de I+D y de formacin de recursos humanos enelreadelasTIC. Innovar en trminos organizacionales, articulando y coordinando actividades de ndole productiva y social entre diferentes actores y fomentando metodologas de aprendizaje entre losparticipantes. Desarrollarproyectosinnovadoresasociativosentreempresasdebasetecnolgicayotras. LograrunamayorcoordinacinysinergiaentreelEstadoyelsectorindustrial.
Diagrama2.2.2RelacinentrelosobjetivosparaelsectordeTICylapolticaglobalenCTI

DisponerdeRRHHadecuadamenteformadospara laconstruccindeunasociedaddelconocimiento

Contribuiratransformarlaestructuraproductiva valadiversificacinyagregacindevalor

ImpulsarlaformacindeRRHHpara asegurarunaofertafuturaadecuadaen cantidadycalidadalosobjetivosde crecimientodelsector Diversificacindelaofertadecarreras(todosniveles) Planificacinestratgicaeninstitucionesdeformacin Consolidacindeprogramasdeposgrados Fomentodelademandadeformacin Educacinpermanente

Definireimpulsarestrategiaspara laincorporacintransversaldelas TICalsistemaproductivonacional Identificacinysistematizacindemandayoferta Facilitacininteraccinentreofertaydemanda Innovacionesorganizacionalesparaarticulacinactores Proyectosasociativosempresastecnolgicasyotras Integracinvisindemercado,I+DyformacinRRHH Coordinacin/sinergiaentreEstadoysectorindustrial

Incrementarlacompetitividadde lossectoresproductivosenel escenariodelaglobalizacin

Impulsarvigorosamenteel desarrolloCyTylainnovacinen elsectorconmirasaposicionarlo ennichosespecficosenlos mercadosinternacionales Masacrticadeinvestigadores'top'endisciplinas vinculadasalasTIC GruposdeI+Ddealtonivelylargoplazo,entemas estratgicos ProspectivatecnolgicaparadefinirvisindeLP Capacidades de innovacin y articulacin con el sectorempresarial

Impulsarlaadopcine incorporacindepatrones dedesempeoy estndaresdecalidad Difusin Educacin Apoyotcnicoofinanciero

Definireimpulsar estrategiasenfocadasalos mercadosexternos

Estrategiasparaposicionamientoen mercadomundial Superarlimitacionesdeescala (asociatividadempresarial) Monitorearlaevolucindelas exportaciones Telecomunicaciones

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2.8

Biotecnologas

Las biotecnologas no conforman un sector de actividad de acuerdo con los criterios de delimitacin tradicionales. 76 Lasempresasquetienencomobaseelempleodeestetipodeconocimientosoperan en diferentes sectores de actividad econmica. No obstante, a la vez que es posible definir las biotecnologas de acuerdo a una base tcnica comn, es factible tambin reconocer mbitos de produccinenloscualesseidentifican agentes que secaracterizanporelempleointensivo, actualo potencial, de biotecnologas. Esto permite un doble abordaje para la definicin de polticas pblicas de apoyo a la biotecnologa: a) un abordaje sectorial que define como "poblacin objetivo de las polticas" a los agentes que operan en un mismo mercado y mantienen lazos entre s, y; b) un abordaje tecnolgico que define como objetivo de las polticas el desarrollo de las competencias tecnolgicas que subyacen al proceso de innovacin en diferentes sectores (Jdice y Vedovello, 2007). En este apartado se rescatan los dos criterios, partiendo del abordaje tecnolgico, ya que el mismo permite analizar cmo la biotecnologa impacta transversalmente en diferentes sectores de actividad. De esa manera, se consideran aspectos que hacen al desarrollo de las capacidades genricas de investigacin e innovacin en el rea, con nfasis en el potencial de la biotecnologa para la creacin de nuevas actividades econmicas, que puedan apuntar tanto a un desarrollo autnomodeempresasproveedorasdeserviciosdebiotecnologacomoalarenovacindesectores tradicionales.

Antecedentes
Las biotecnologas han cobrado gran importancia como objeto de poltica en los ltimos tiempos. La relevanciadeestetipodeconocimientosparalatransformacindediferentessectoresdeactividad, as como los cambios que trajo el desarrollo de la biologa molecular y las tcnicas biotecnolgicas sucedneas en los patrones de bsqueda de soluciones tecnolgicas, han motivado que el fomento de las mismas sea objeto de mltiples programas de poltica pblica en casi todo el mundo. Asimismo, la creciente importancia econmica de las biotecnologas y de las llamadas bioindustrias en la produccin mundial ha despertado cada vez mayor inters en planes y programas estratgicos anivelnacionalyendiferentesorganizacionesinternacionales. Aunque concentradas en unos pocos pases desarrollados, las llamadas bioindustrias muestran un crecimientomuyimportanteenlosltimosaos.Hanmultiplicadopormsdediezveceselvalorde las transacciones a nivel mundial, con una tasa de crecimiento particularmente alta en los ltimos aos. Esto ha motivado que se generen grandes expectativas en relacin al impacto de las biotecnologas y a las posibilidades que las mismas ofrecen para los pases subdesarrollados para la transformacin de su estructura productiva. La expresin ms clara de este auge de las biotecnologas lo representa la idea de que es posible caracterizar esta situacin como el surgimiento de un nuevo modelo de produccin basado en lo que se denomina la bioeconoma (Capdevielleetal.,2008). Elcrecimientodelaparticipacindelasbiotecnologasenlaproduccinmundialesincuestionabley ello es una de las razones que motiva su seleccin como uno de las reas estratgicas dentro del
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La biotecnologa " se define como un conjunto de tcnicas que usan o transforman el material de organismos vivos para desarrollar nuevos productos, servicios o procesos y generar nuevos conocimientos, en diversos sectores de la economa. Comprende la biotecnologa clsica o convencional, que explota a los organismos existentes en la naturaleza con propsitos tecnolgicos, y la biotecnologa moderna resultado de los avances en el conocimiento de las bases molecularesdelosprocesosbiolgicosqueseapoyaenelusodelainformacingenticadelosorganismosyqueincluye la modificacin gentica de acuerdo a diversas necesidades tecnolgicas" (Pittaluga, 2006:12). De esta manera, "las investigaciones, desarrollos, procesos o productos biotecnolgicos surgen necesariamente de la integracin de diferentes disciplinascientficasyaplicacionestcnicas"(Capdevielleetal.,2008:1).

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PENCTI. No obstante es preciso tomar con cautela las expectativas que se generan respecto a las posibilidadesdedesarrolloendgenodeestetipodeactividadesyprestaratencinalasfortalezasy restriccionesespecficasqueexistenenelpas. Como se detalla en la siguiente seccin, si bien el potencial de las biotecnologas es muy amplio, en Uruguay las actividades productivas basadas en la biotecnologa son an limitadas. Esto no es una excepcin respecto a otros pases perifricos y en especial respecto a otros pases de la regin (Bisangetal.,2007). 77 Tener presente el debate actual sobre las potencialidades reales de la biotecnologa contribuye a la definicin de herramientas de poltica factibles y que apunten a un crecimiento progresivo de las capacidadesenelrea.Unejeclsicoapartirdelcualpuedeestructurarseestedebateesrespectoa la generacin de conocimiento y especialmente de productos econmicamente viables desde empresas nacionales versus la aplicacin de biotecnologas adquiridas va compra. Las transformaciones que ha implicado la biotecnologa en la produccin agropecuaria son una muestra delgranimpactoquetienenlasmismasydelacomplejidaddeunmodelobasadoenlaadopcinde tecnologa exgena. En el caso de la produccin agrcola, como se describe en la seccin 2.2, la introduccin parcial de organismos genticamente modificados (OGM) supuso un cambio en la forma de produccin, basado en la compra externa de tecnologa. En ese sector las aplicaciones de tecnologa moderna, que implican modificaciones moleculares, no han provenido de desarrollos endgenosnacionales. Esto no pretende negar la importancia de las biotecnologas en el nuevo paradigma tecno econmico ni preconizar un desarrollo autrquico del rea. Simplemente se trata de poner una miradacrticasobreel"entusiasmo"queprimarespectoalaspotencialidadesdeestastecnologasy, especialmente, proponer una estrategia que intente aprovechar progresivamente dichas potencialidades. Existendiferentesaspectosaconsiderarenunaestrategiadeestetipo.Unodelosmsimportantes, conexcepcionesenloscasosdegrandesmultinacionalesespecialmenteenelsectoragrcola,refiere alhechoquelasactividadesdeinvestigacineinnovacinenelreadebiotecnologaseencuentran enunaetapadeinversinderiesgo,enlacuallosbeneficiossloseconsolidanalargoplazo. Estotraecomoconsecuenciaunodelosaspectosyaidentificadosenelcasouruguayo,querefierea laetapadeconsolidacindelasempresas(Snoecketal.,op.cit.;Bisangetal.,op.cit.).Lasempresas de base biotecnolgica suelen surgir como PYMES, muchas veces bajo la forma de empresas incubadas o startup, que una vez en el mercado encuentran grandes dificultades para sobrevivir de maneraautnoma.Esollevaaunprocesodeadquisicinporgrandesempresaso,enmuchoscasos,
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Por ejemplo, en el caso de biotecnologa para la salud humana, el desarrollo de soluciones tecnolgicas ha estado vinculado a la existencia de diferentes disparadores, asociados a restricciones o crisis en la capacidad de cubrir las necesidades de asistencia de la poblacin (Mytelka, 2006). Tambin en este sector, y especficamente en el de biofarmacutica, existen trabajos que llaman la atencin sobre la necesaria cautela respecto a lo que se denomina el mito de la biotecnologa (Hopkins et al., 2007). En los pases desarrollados la inversin en nuevas drogas mediante procesos moleculares de bsqueda ha crecido significativamente; no obstante, dicha inversin no ha logrado un impacto proporcionaleneldesarrollodenuevosproductos.Asimismo,lainvestigacinenlospasescentralessehaconcentradoen drogas especficamente orientadas a atender problemas de salud de sus propias poblaciones, con altos ingresos, lo cual aumenta la probabilidad de retorno de la inversin (ibidem). Esto lleva a que la investigacin a nivel mundial se concentre en un tipo de problemas que no son los que afectan a las poblaciones de los pases desarrollados. Este caso ejemplifica la situacingeneralalaqueseenfrentanlospasesperifricosparaeldesarrollodesolucionesbiotecnolgicas.Delafaltade inters econmico de los "grandes jugadores" en problemas ajenos a sus poblaciones, junto con la especificidad en las caractersticas de los organismos, surge una oportunidad para el desarrollo endgeno de las actividades de produccin basadas en biotecnologas, el cual implica el desafo de construir una trayectoria de aprendizajepropia. Desde elpunto de vistadeldiseodepolticas,estomuestraquenoesevidenteculeslaformamsadecuadadepromovereldesarrollode estas actividades y su penetracin en diferentes sectores de actividad. En particular, en condiciones de menor desarrollo cientficotecnolgico relativo y especialmente con mercados menos consolidados, las polticas de apoyo deben prestar especialcuidadoanoreplicarsimplementelasformasimplementadasenlospasesdesarrollados.

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a su desaparicin. El primero no es necesariamente un mal resultado, siempre que no represente la disolucin del componente endgeno de I+D que la empresa realizaba. A su vez, en economas de escaso desarrollo industrial y con ausencia de empresas nacionales de gran porte, esto puede suponerlaextranjerizacin.Nuevamenteesonoesnecesariamentemalo,dehecholaincorporacin a cadenas internacionales de valor es una de las estrategias posibles para el desarrollo de este sector. 78 Sin embargo, sobre cmo puede darse ese proceso, cmo vincularse con la inversin extranjera y cmo endogeneizar los beneficios de los desarrollos tecnolgicos es que la poltica pblicadebeproponersolucionescreativas.

Condicionesdepartida
En trminos generales el rea de biotecnologa ha tenido un escaso desarrollo en Uruguay. Casi no existen empresas de base biotecnolgica propiamente dichas. En general las empresas recurren a productosimportadossiendomuyescasaslasquerealizandesarrollospropios. No obstante, se observa que dentro de algunos sectores existen experiencias de mayor xito relativo. Estas diferencias provienen principalmente de las capacidades de produccin y comercializacin alcanzadas en cada sector antes que de diferencias en el potencial cientfico tecnolgico de las mismas. Existen, aunque no en el nmero necesario, recursos humanos con alta capacitacin en las diferentes reas. Sin embargo, la amplia mayora est concentrada en el sector acadmicoyconescasosvnculosconelmbitoempresarial. Si bien en el caso uruguayo esto se ve agravado por la escasa masa crtica, tanto en trminos de desarrollo cientfico como empresarial, esta situacin no es una excepcin a nivel internacional. Buena parte de los programas de fomento a la biotecnologa han estado orientados a generar estmulos para la bsqueda de la valorizacin econmica de los conocimientos creados en mbitos de investigacin. Para ello existen diferentes tipos de instrumentos de acuerdo con distintos objetivos de poltica. En lneas generales la estrategia que aqu se propone sigue la lgica de fortalecimiento de las capacidades de investigacin como requisito sine qua non para el desarrollo de las capacidades de innovacin y la promocin de mecanismos de articulacin para el impulso de procesosdeinnovacin.Asuvezenestecasoenparticularseenfatizaelapoyoalaconsolidacinde empresas. Lainsistenciaenlaimportanciadeinstrumentosparalaconsolidacinempresarialsesustentaenlos ms recientes trabajos sobre esta rea de actividad en Uruguay, que muestran que si bien existen casos exitosos, se trata de un sector que muestra problemas de apropiabilidad y que no logra consolidarsecomotalmsalldealgunasempresas(PNUD,2005;Snoecketal.,op.cit.). Es preciso considerar que si bien buena parte de las soluciones biotecnolgicas ya estn maduras a nivel mundial, el desarrollo de las mismas a nivel local abre oportunidades tecnolgicas para la generacin de nuevos negocios (Capdevielle et al., 2008: 9). Eso retorna sobre el punto antes sealado referente a la necesidad de definir una estrategia adecuada para las potencialidades nacionales, aprovechando las ventajas especficas que pueden existir. Especficamente, existe la
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Noobstante,losposiblesproblemasasociadosalaextranjerizacindelasempresasnosonunamerasuposicin.Elcaso de Biobrs, que posiblemente haya sido la empresa latinoamericana ms exitosa en el rea de biotecnologa para la salud humana, ejemplifica este tipo de problemas. Biobrs, situada en Minas Gerais, Brasil, lleg a ser la cuarta empresa en el mundo en el desarrollo y comercializacin de insulina sinttica. Creada por capitales nacionales y ampliamente apoyada por fondos pblicos para su desarrollo tecnolgico y comercial, esta empresa fue comprada por una de las grandes empresas internacionales del sector. Luego de poco ms de un ao de actividades, la empresa cerr sus actividades de investigacin y produccin en Brasil. Este ejemplo es slo a ttulo ilustrativo de lo que se considera el principal desafo en esta rea de actividad. El mismo pasa por la consolidacin empresarial en un ambiente donde existen grandes empresas, muchas veces con una facturacin lquida superior al PBI de Uruguay, que tienen una poltica muy agresiva de control de mercado va control de la oferta. Si bien el de Biobrs es un caso que puede considerarse extremo, es un ejemplo de que los principales problemas no pasan por la capacidad de generacin de conocimientos ni necesariamente por la generacin deinnovaciones,sinoporlaconsolidacinempresarial.

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posibilidad de aplicar conocimientos ya existentes que aporten al desarrollo productivo de diferentes sectores de la economa y, asu vez, eso tendra como contrapartida el fortalecimiento de lasempresasdebiotecnologa. El tipo de vinculaciones entre empresas de biotecnologa y empresas de otros sectores fue recogido en estudios anteriores que analizaron la oferta y demanda dentro del mbito de la biotecnologa (PNUD, op.cit.; Pittaluga et al., 2006) A partir de esos estudios es posible caracterizar la estructura del sector (Cuadro 2.8.1) a la vez que diferenciar algunas caractersticas especficas del comportamientodelasempresasdebasebiotecnolgicaexistentes. El cuadro mencionado muestra la estructura de la oferta y demanda de empresas biotecnolgicas y de servicios ambientales. Se destaca en ello la fuerte presencia de PYMES en las empresas que ofrecen este tipo de servicios, que a su vez tienen como demandantes empresas de mayor porte. Cabe sealar que las empresas especficamente de biotecnologa, son empresas de tamao algo mayor que las de servicios ambientales de acuerdo al relevamiento IDHPNUD (Pittaluga et al, 2006: 44).
Cuadro2.8.1Distribucindelasempresasdebiotecnologayserviciosambientalessegntramodefacturaciny ocupacin(enporcentajedeltotaldeempresas) VentastotalesenUS$(2002) Menosde60mil Entre60y180mil Productores Entre180mily5millones Msde5millones Total Menosde60mil Entre60y180mil Demanda Entre180mily5millones Msde5millones Total
Fuente:Pittalugaetal,2006:44

Tramosdeocupacin Menosde20 32 18 12 0 62 4 2 11 2 19 De20a99 1 1 22 3 27 0 0 23 9 32 100oms 0 0 5 5 11 0 0 6 43 49

Total 34 19 39 8 100 4 2 40 55 100

Sin embargo, el dato que probablemente sea ms importante destacar es el desempeo de estas empresas durante el pico del perodo de crisis (19992002). De manera similar a lo que se observa para el sector de software, las empresas productoras de biotecnologa y servicios ambientales, muestran un crecimiento de las ventas y del empleo durante ese perodo (ibid.: 45). Eso podra ser un indicador de que se trata de un mbito de produccin que se encuentra en una etapa de despegue, ms o menos pronunciado en trminos relativos, que explica que su demanda no se vea afectadaporfluctuacionescclicas,debidoaquepermeacrecientementeotrasactividades. Msalldeestahiptesis alentadora,lasempresas debiotecnologaen Uruguaysecaracterizanpor ser pequeas y con una escasa propensin exportadora (ibidem). Cabe destacar el peso relativamentealtodelasventasalsectorpblico(16%),locualpuedeserelpuntodepartidaparala elaboracin de polticas de compras pblicas que contengan mecanismos de promocin para estas empresas. Finalmente cabe sealar que todos los antecedentes coinciden en destacar el mayor desarrollo relativo de las capacidades de investigacin. En particular sobre la base del desarrollo de la investigacinencienciasdelavidaentrminosgenerales,quepuedetenerunafuerteconvergencia

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con la investigacin en biotecnologa en particular. Como ha sido reiteradamente sealado, el crecimiento de esa rea es un efecto del impacto del Programa de Desarrollode las Ciencias Bsicas (PEDECIBA). Asimismo, la Maestra en Biotecnologa de la UdelaR, si bien no ha contado con los recursos necesarios, ha permitido generar un espacio especfico de formacin de alto nivel en esta rea. No obstante, como tambin ha sido reiterado en muchas ocasiones, el pequeo tamao de la comunidadacadmicaylasescasasinversionesenI+Dhacenqueserequieradepolticasactivasque favorezcan la incorporacin de nuevos investigadores y nuevas inversiones que brinden oportunidadesparadichosinvestigadores. En lo que va de este apartado se presentaron de manera general las condiciones de partida del rea de biotecnologa. En lo que sigue se presentan brevemente estas condiciones para tres sectores de actividad: agropecuario y salud animal; biofarmacutica y salud humana y; medio ambiente y recursos naturales. Todos estos sectores, excepto el farmacutico, son objeto de un anlisis especfico en otras secciones de este captulo. Por tal motivo, este apartado se remite solamente al posiblepapeldelasbiotecnologasensupotencialdesarrollo. Antes de pasar al anlisis de la aplicacin sectorial, retomando el doble abordaje propuesto sectorial y tecnolgico es preciso resaltar que uno de los objetivos del PENCTI en esta rea, y en general para las reas de sectores tecnolgicos emergentes, es la creacin de una masa crtica de empresasquetrabajenenlneaslomscercanasposiblesalafronteradelconocimiento. Si bien se busca la articulacin con otros sectores mediante el abordaje tecnolgico transversal, se entiende que contar con una masa crtica de empresas grandes o PYMES, que participen de otros sectoresonoesunrequisitoparaeldesarrollodelabiotecnologaenelpas. Biotecnologaparalaproduccinagropecuariaylasaludanimal En el mbito de la produccin agropecuaria y agroindustrial, las potenciales aplicaciones biotecnolgicas parecen infinitas. Las mismas abarcan desde recursos para manejo de la produccin hastaloscontrolesdesanidadalimentaria. En Uruguay la incorporacin de biotecnologa en esta rea se ha concentrado en la produccin agrcola extensiva (cereales) y en desarrollos para la salud animal. El primero de los casos se ha basado en la compra de paquetes que han contribuido significativamente al crecimiento de la productividadaunquedentrodeunmodeloproductivoconescasaplanificacinestratgica.79 En el rea agrcola existen tambin importantes innovaciones desarrolladas en el INIA, algunas de ellas con un alto impacto en la produccin. El desarrollo de nuevos cultivos, con incorporacin de biotecnologas tradicionales o modernas, por parte del INIA, cuenta con la ventaja de la amplia experienciadeesteInstitutoenmecanismosdeinnovacinasociativaentreproductores. En esta rea cabe destacar la muy escasa presencia de empresas dedicadas a procesos de biotecnologa tradicional, como cultivo de tejidos o fermentacin, imprescindibles para la reproduccin de especies para posteriores plantos. Esta situacin ha llevado a que el INIA haya tenido que dedicar recursos a actividades de baja complejidad, como la preproduccin de plantines o semillas, ya que casi no existen empresas privadas dedicadas a este tipo de actividades. En este punto es necesario establecer mecanismos promocionales para la creacin de empresas y muy especialmente mejorar el marco regulatorio y su fiscalizacin sobre propiedad intelectual, de manera de generar los incentivos para la creacin de este tipo de empresas o para que empresas existentestenganintersenestasactividades. En el sector de salud animal, directamente vinculado con la actividad agropecuaria, sobresale el
Este modelo se ha denominado de arriba hacia abajo, ya que no se parte de las necesidades especficas del productor sino de la adopcin de un paquete difundido a travs de las grandes empresas y sus canales de distribucin. Este tipo de aplicaciones biotecnolgicas tiene un impacto muy desigual en grandes y pequeos productores, precisamente por la formadedefinicindel"senderotecnolgico"yporlaadecuacindelasnecesidadesespecficosqueelloimplica.
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desarrollodeempresasdedicadasalaproduccindevacunas.Lastresempresasexistentestuvieron diferentes trayectorias con un uso ms o menos intensivo de la biotecnologa. Es un subsector que se ha destacado por su desempeo exportador, basado en mejores precios relativos y apertura de mercados alternativos, aunque el proceso de difusin se ha visto truncado (Snoeck et al., op. cit.). Existe poca vinculacin entre estas tres empresas y no se han generado derrames para nuevos emprendimientos. Ello se explica, en gran parte, por el empleo del secreto industrial como mecanismo de proteccin de la propiedad intelectual y por las caractersticas fuertemente tcitas e idiosincrticas del conocimiento requerido para la definicin de la estrategia de negocios de estas empresas. En este caso en particular, las modificaciones en el contexto interno operaron como disparadores para la bsqueda de nuevas estrategias. Ello es una muestra de estrategias empresariales virtuosas quelogranrecuperarcompetitividadvainnovacin. Ms all de la especificidad de este caso, el mismo muestra una situacin generalizable para el sector de salud humana, como ya se mencion en la seccin 2.4. Ello consiste en la bsqueda de otros nichos para la produccin de vacunas tradicionales que estn fuera del mbito de proteccin de la propiedad intelectual y que pueden tener un mercado similar al que estn explotando estas empresasdesaludanimal. Biofarmacuticaysaludhumana El mercado farmacutico uruguayo se caracteriza por la divisin entre laboratorios nacionales concentrados en la produccin de medicamentos similares o bajo licencia, que abastecen a casi dos tercios del mercado, y laboratorios extranjeros que desde los aos noventa dejaron de producir en el pas y abastecen el mercado local mediante importaciones. En trminos generales esta es una industria que an contando con bajos niveles de inversin en I+D en comparacin con parmetros internacionales del sector, se caracteriza por tener un mayor desarrollo relativo de las capacidades de innovacin y, en particular un mayor nivel de formacin de su personal que el promedio de la industriamanufacturerauruguaya. Las posibilidades de incorporacin de conocimientos y tcnicas de base biotecnolgica en el sector farmacutico son prcticamente infinitas y estn siendo objeto de grandes inversiones en las empresas lderes. Uruguay cuenta con capacidades de investigacin en esta materia y como se mencion en la seccin 2.4 recientemente se han creado nuevas plataformas tecnolgicas que pueden representar un fuerte impulso a estas actividades (Polo Tecnolgico de Pando, Instituto AMSUDPasteur).Asimismoalgunoslaboratoriosnacionaleshaniniciadounprocesodeinversionesy renovacindeinfraestructura. Sin embargo, la industria uruguaya maneja una escala muy pequea para participar de manera autnoma en este tipo de desarrollos. Ello obliga a la bsqueda de formas de insercin en cadenas de valor, va asociacin u otras estrategias, que permita superar las restricciones de tamao de mercado. Por otra parte, la incorporacin de biotecnologa a la farmacutica es un proceso que ya datadealgunosaosanivelinternacionalyalcualUruguayestaraarribandoconciertorezago.Para impulsar su crecimiento es necesario contar con mecanismo de apoyo a la formacin de personal, inversiones para I+D y un aggiornamiento del marco legal, que permitan acelerar el proceso de incorporacin de nuevos conocimientos (Capdevielle et al., 2008). En este sentido, aparece como particularmenterelevantelaexploracindeformasdecooperacinenlareginparaeldesarrollode conocimientos y productos para atender problemas comunes especficos. En este punto es preciso considerarlaelaboracindeinstrumentosdeapoyodirectoaprogramasdelargoplazosobretemas inters. Enloquerefierealabiotecnologaparasaludhumanaeldesarrolloestambinincipiente.Sibienlas plataformas tecnolgicas mencionadas as como las actividades de algunos laboratorios ofrecen nuevas oportunidades para el desarrollo de este tipo de productos o servicios, las capacidades

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instaladassonanescasasanivelindustrial. Sin embargo, existe un laboratorio nacional que ha mantenido una fuerte lnea de inversin en infraestructura, recuperando la planta de un antiguo laboratorio internacional y construyendo una nueva planta para biotecnologa, con inversiones especficas en control de calidad para medicamentos biotecnolgicos. Este caso muestra un ejemplo de xito desde el momento que ha logrado penetrar el mercado internacional con productos de base biotecnolgica, aun en una etapa enquelosmismosnoconstituyensuprincipalrubrodeactividad. De hecho, ese tipo de casos muestra que la biotecnologa es una opcin tecnolgica viable siempre que existan los activos complementarios experiencia de produccin, conocimiento de los canales de distribucin, capacidad financiera que mediante formas asociativas o al interior de una empresa,haganposiblesuperalaetapadeinversinderiesgo. Para que sea posible reproducir ese tipo de experiencias es necesario contar con estrategias de bsqueda de informacin sobre oportunidades tecnolgicas y nichos de mercado, as como generar formasdeevaluacintecnolgicaquesustentenlosprocesosdeproduccin. Asimismo, dada la importancia del Estado en la prestacin de servicios de salud, la definicin de polticas activas desde la demanda aparece como un recurso clave para la promocin de estos sectores. Biotecnologa,medioambienteyrecursosnaturales El Uruguay presenta un significativo retraso en lo que refiere al desarrollo de un marco legal para el tratamiento de la biodiversidad y la bioseguridad. El desarrollo de las biotecnologas a nivel internacional es objeto de polmica por su impacto en los recursos naturales, a la vez que es visto comounaalternativatecnolgicaparaeltratamientosustentabledelmedioambiente. Enestosaspectos,aexcepcindeldebateylalegislacinsobretransgnicos,casinoexistenavances en el pas. Sin embargo existen s, experiencias de innovaciones para el tratamiento biolgico de residuos que muestran las potencialidades de este tipo de actividades que no requieren de grandes inversionesencapitalfijo.Requierens,parasudesarrollo,deunamejoraenlosmarcosregulatorios que resulten en incentivos directos para la generacin de innovaciones. Estos aspectos fueron tratadosconmayordetalleenlaseccin2.6sobremedioambienteyrecursosnaturales.

Desafosyobjetivosdepoltica
Como fue sealado a lo largo de los apartados anteriores la biotecnologa puede contribuir significativamente al desarrollo tecnolgico y productivo en diferentes reas. No obstante, como tambin se destac, las posibilidades de desarrollo de esta rea requieren de una poltica que establezca objetivos claros, acordes a la situacin de partida y orientados a un fortalecimiento progresivodelascapacidadescientficas,tecnolgicasyproductivas. Acontinuacinsepresentanlosprincipalesdesafosyobjetivosdepoltica: Educacinyformacinderecursoshumanosenbiotecnologa(OBJETIVO1) Esteobjetivo apuntaaunapolticaintegraldeformacindepersonal.Enelreadeinvestigacin,se propone fomentar la formacin de personal al ms alto nivel mediante la creacin de nuevos posgrados y cursos de actualizacin. Esto bsicamente consiste en fortalecer la Maestra en Biotecnologa que se dicta en la UdelaR y promover la creacin de un doctorado en el rea, el cual podra crearse mediante formas de coordinacin por rea entre las diferentes instituciones existentes en el pas: UdelaR, INIA, Pasteur, IIBCE. Para que ello tenga posibilidades ciertas se requiereasuvezderecursosqueasegurenunadecuadosistemadebecasparalosestudiantes. Tan importante como la formacin acadmica es el apoyo a la formacin profesional, tanto de gestores pblicos para los programas de apoyo como de personal ocupado en el sector productivo. En este caso adems de mecanismos tradicionales de formacin es preciso disear un sistema de
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movilidad de personal entre la academia y el sector productivo que facilite el intercambio de conocimientoalavezquelaformacindepersonal. Incorporacindepersonalaltamentecalificadoenelsectorproductivo(OBJETIVO2) En este caso se propone la creacin de mecanismos que faciliten la contratacin de personal altamente calificado en biotecnologa por parte de las empresas. Ello es un elemento fundamental para lograr un tejido empresarial ms denso en el sector, as como la incorporacin de biotecnologasensectorestradicionales. Impulsarlaarticulacinentreempresas,institucionesacadmicasysectorpblicoenelmbitode lasbiotecnologas(OBJETIVO3) Se propone la creacin de espacios de articulacin a diferentes niveles, tanto en relaciones pblico privados, privadoprivado y pblicopblico. Esto parte de un amplio nivel de articulacin de los aspectosrelacionadosconbiotecnologaapartirdelcualsedefinenestrategiasylneasconjuntasde accin. Entre las lneas de accin destacadas est la promocin de diferentes formas asociativas, con diferentesgradosdeduracineneltiempo,ligadasporvinculacionestemticasoterritoriales. Armonizacindelmarcoregulatorioparalasbiotecnologas(OBJETIVO4) En este punto es preciso un amplio trabajo de armonizacin y creacin de un marco regulatorio adecuado. Ello es particularmente importante a la luz de las soluciones biotecnolgicas recientementeaplicadasenelagroysusposiblesconsecuencias. Comoyasesealaralamejoraydifusindelmarcoregulatoriopuedetransformarseenunpoderoso incentivo para el desarrollo de innovaciones biotecnolgicas, en particular en el rea de medio ambiente. A su vez, la revisin de los marcos regulatorios en elrea de salud y en particular en lo que refiere a los derechos de propiedad intelectual, aparece como un paso imprescindible para generar una estrategia de aprovechamiento de las posibilidades que brindan los acuerdos actualmente firmados por el pas. Este punto se relaciona con el primero sealado en este apartado, siendo un aspecto crticolaformacindepersonalentemasderegulacinyderechosdepropiedad. Apoyos para la creacin de empresas y para la obtencin de rentas derivadas de la innovacin en biotecnologa(OBJETIVO5) Comofueadelantadoenlaslneasanteriores,unodelosprincipalesproblemasparalaconsolidacin de un rea de biotecnologas en Uruguay es la fragilidad de este tipo de negocios debido a la ausenciaderetornosenelcortoplazoyporlomismolosaltosriesgosqueimplica. Por ello se entiende fundamental que las polticas atiendan tanto al fomento para la creacin de empresas, bajo la forma de apoyo a incubadoras, startup, etc., pero con un fuerte nfasis en un plan de negocios sustentado en la determinacin y prospeccin de nichos tecnolgicos y de mercado. Asimismo es necesario contar con mecanismos de apoyo, crditos y subsidios, para empresas consolidadasenlosdiferentessectoresmencionados.Comofuedicho,enelcasodefarmacuticaya existe una experiencia de aprovechamiento del know how adquirido en la produccin qumica para la produccin biolgica. Asimismo, dicha empresa logr capitalizar sus activos especficos como son loscanalesdeventaydistribucin. Estetipodemedidasapuntanaunodelosdesafosfundamentalesdepolticaenestareaorientado a facilitar la obtencin de rentas por parte de las empresas de manera de evitar experiencias de desercin. Apoyoaprogramasdeinvestigacineinnovacindelargoplazo(OBJETIVO6)

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Es preciso que las polticas de apoyo a la biotecnologa estn integradas en las polticas sectoriales de agro, salud y medio ambiente, a la vez que definir instrumentos especficos para el desarrollo de estastecnologas. Esto requiere bsicamente de un esfuerzo de gestin que permita el manejo integrado de los diferentes sectores. Un ejemplo de cmo ello podra hacerse es a partir de de programas de investigacin como existen en otros pases. Existen diversos ejemplos de programas articulados en torno a la investigacin genmica que logran atender necesidades de diferentes sectores a la vez que apoyar temas de frontera en la investigacin: El desarrollo de innovaciones biotecnolgicas a partir de los avances en el conocimiento de los genomas de diferentes organismos aparece en general como una estrategia comn al sector de salud humana y animal (nuevos mtodos diagnsticos, vacunas de ltima generacin, etc.) y a diferentes cadenas de valor agropecuarias y agroindustriales (como por ejemplo el sector de carnes diferenciadas por calidad y marca de origen gentico, y los productos vegetales con aseguramiento de calidad genticosanitaria y propiedades nutracuticas diferenciales), con un foco de las aplicaciones en la identificacin de nuevas funcionalidades(bioprocesos)ynuevosusosalimentariosynoalimentariosquevaloricenlosrecursos genticosdisponibles.(Capdevielleetal.,2008:39). En este sentido la propuesta concreta es el financiamiento de Programas de I+D+i que articulen capacidades y objetivos en torno al mapeo gentico de una o ms variedades, o a otros programas de investigacin e innovacin en biotecnologas. Esto apunta concretamente a saldar uno de los principales problemas detectados como es el de apropiabilidad de los conocimientos. Para ello se requiere de una forma de construccin de la agenda que se articule un programa de investigacin orientado hacia la solucin de problemas concretos, presentes y futuros en diferentes reas de produccin. Seentiendequeparacubrirlosobjetivos5y6seranmsadecuadosinstrumentosdeltipodeapoyo directo no de fondos concursables. Estos ltimos son una herramienta muy valiosa para diversos tipos de actividades. No obstante, cuando se refiere a este tipo de objetivos, donde existe una evaluacin previa y un monitoreo de las experiencias, las cuales se definen por su importancia estratgica, es aconsejable que existan instrumentos de apoyo directo acordes a ese tipo de objetivos.Porotraparte,enelcasoparticulardelObjetivo6,diversosprogramasdeinvestigacinde este tipo pueden estar orientados a la generacin de bienes pblicos, como lo es la generacin de informacingenmica,conlocualsusimpactosparaotrasexperienciasserasuprincipalvirtud. Eldiagrama2.8.1muestralarelacinentrelosobjetivosplanteadosparaelreabiotecnolgicaylos objetivosglobalesdelPENCTI.

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Diagrama2.8.1RelacinentrelosobjetivosparaelreadelasbiotecnologasylapolticaglobalenCTI
Disponerdeunmarco regulatorioadecuadoparalas actividadesdeCTI DisponerdeRRHH adecuadamente formadosparalaconstruccinde unasociedaddelconocimiento Generaryaplicarconocimientos paralaresolucindeproblemas socialesespecficosylainclusin

Contarconunmarco regulatoriosobre biodiversidadymanejode recursosgenticos Creacineimplementacinde regulacionesparalapreservacin delabiodiversidad Mejoradelmarcoregulatorioyde protocolosdeprocedimientosobre propiedadintelectual

Formarprofesionales calificadospara investigacineinnovacin CreacindeDoctoradoy fortalecimientodemaestraen biotecnologa(nacionales) Formacinenelexterior Incorporacindepersonalaltamente calificadoenelsectorproductivo

Fomentarlainclusin socialyterritorial

Mecanismosdeidentificacinde problemasydeteccindedemanda Fomentarlaampliacindela agendadeinvestigacinenfocadaen solucionesaproblemaslocalesde salud,produccinymedioambiente

Desarrollarnuevasactividades productivasenreasdinmicas enlosmercadosinternacionales Innovarensectores existentes(incorporacinde conocimiento) Generararregloscooperativos, redesyalianzasPPque contribuyanaldesarrolloy aplicacindenuevastecnologas entodoelterritorio Impulsarlaarticulacin entreactoresparael surgimientodeempresas yproyectosde innovacinenelmbito delasbiotecnologas

Articulacindeagentesdeproduccin, investigacinygobierno Subsidiosparaempresasestablecidas quecuentenconactivos complementarios Prospectivaparaladefinicinde programasdeinvestigacinentemas defrontera Determinacindenichostecnolgicos ydemercado

2.9

Innovacinyequidad

Como se plante en [el captulo 1] una de las preocupaciones centrales que orienta la elaboracin del PENCTI es la definicin de una poltica de innovacin que tenga entre sus ejes articuladores el diseo de instrumentos que promuevan soluciones para la exclusin social. La forma como se concibeesta accines comoparte de unaserie de polticaspblicasorientadasalapromocindela equidad. Se destacan entre ellas la reforma de la salud, las polticas de atencin a la emergencia social y el nuevo sistema tributario. Dentro de la orientacin general hacia una sociedad ms equitativa, las polticas de innovacin tienen por el momento un papel relativamente menor. Sin embargo, se parte de la premisa que la promocin de una sociedad que basa su reproduccin material y cultural en el empleo intensivo del conocimiento requiere de altos niveles de integracin y equidad, y que por lo mismo no es posible pensar polticas de promocin de la ciencia, la tecnologaylainnovacinaisladasdelosobjetivosdeinclusinsocial.

Condicionesdepartida

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Uno de los aspectos que afectan crticamente Cuadro2.9.1ndicedeGiniydistribucindelingreso la exclusin social es la situacin de pobreza porquintilespercapitaconvalorlocativo.19862006 de las personas, entendida como la (localidadesde5000habitantesyms) insuficiencia de ingresos para acceder a los bienes y servicios necesarios para su sustento. Quintildeingresopercapital Si bien en los ltimos aos se han revertido Gini 1 2 3 4 5 Total algunos de los aspectos ms crticos que dej 1991 41,1 5,9 10,7 15,2 21,8 46,4 100,0 la crisis econmica y social de 2002, Uruguay 1998 43,8 4,8 9,6 14,5 21,9 49,2 100,0 an presenta serios problemas de pobreza a inequidad social. Luego de la crisis, el impacto 2002 45,0 4,8 9,1 14,0 21,8 50,3 100,0 de la recuperacin econmica slo se hizo 2005 44,1 4,9 9,4 14,4 21,8 49,6 100,0 sentir en el ingreso de los hogares a partir de 2007 45.7 4.7 8.9 13.8 21.5 51.1 100,0 20052006, mantenindose de acuerdo a la Fuente: Amarante y Vigorito (2008), con base en Instituto de metodologa desarrollada en 2002 a partir de Economa,FCEyA,UdelaR. la Encuesta Continua de Hogares (ECH) en el entornode26%delaspersonaspara2006(AmaranteyVigorito,2008). 80 Estas autoras destacan a su vez que los movimientos en la concentracin del ingreso no han afectado la incidencia de la pobreza. De hecho, como muestra el cuadro 2.9.1, la evolucin de la desigualdad de ingresos aun siendo baja para la regin no presenta grandes cambios en los ltimosaos. A los problemas en la desigual distribucin de ingresos segn estratos se agrega la persistente inequidadintergeneracionalenesteaspecto. Como puede apreciarse en la grfica 2.9.1, lo que se ha denominada infantilizacin de la pobreza es resultado de una tendencia que se inicia a fines de la dcada de 1990 y que a partir de 2003 se estabiliz en los niveles que muestra dicho grfico. Esta situacin es Grfica2.9.1Personas(%)enhogarespordebajodela probablemente uno de los aspectos lneadepobrezasegntramosdeedad ms crticos de la situacin social en Uruguay. Por un lado pone en cuestin el modelo de reproduccin del pas donde cerca del 60% de los nios nacen en condiciones de pobreza. Por otro, se trata de una situacin de muy difcil reversin desde el momento que afecta mayormente a hogares con jefes jvenes, con dificultades de acceso almercadodetrabajo.Esosugierela necesidad en primer lugar de polticas sociales especficas, y tambin de que otras polticas como las de CTI se planteen posibles aportesparaestasituacin.
Fuente:19912004:PNUD2005;Infamilia,2006.

Por otra parte, la pobreza, especialmente la denominada pobreza reciente, muestra altos

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En el artculo de prensa aqu citado, las autoras presentan una breve discusin sobre las diferentes metodologas existentes y las mejoras metodolgicas que est llevando a cabo el INE. Ms all de la relevancia de esta discusin, lo que sepretendemostraraqueselpesosignificativodelapobrezaenUruguayconcualquieradelasmetodologasdisponibles.

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valoresdeincidenciaenzonasruralesyespecialmenteenlaregincentroynortedelpas(Paolinoy Perera, 2008). Ello muestra otro aspecto de la desigualdad asociado a la pobreza, que se constituye tambinenunfrenoalaspotencialidadesdedesarrollodelpas. A su vez, este tipo de pobreza est fuertemente relacionado con la desigualdad territorial que presentan los actuales niveles de pobreza en nuestro pas. Como muestra la grafica 2.9.2, los problemas de inequidad relacionados con la pobreza tienen un fuerte sesgo territorial. La concentracin de personas por debajo del nivel de pobreza en la zona sur del pas es sensiblemente menor que en las otras regiones. Por otra parte, como sealan Paolino y Perera (2008), esta situacinestasociadaenelmedioruralaunmodeloproductivoconcebido"dearribahaciaabajo", el cual ha tenido impactos positivos en el aumento de la productividad de varias cadenas agroindustriales(verseccin2.2)perohageneradoproblemasdeexclusinapequeosproductores yasalariadosrurales.
Grafico2.9.2Concentracindelapobrezasegnregin,2007 (promedionacionaldepobressegnniveldeingreso.1=indicadorpromedionacional)
Rural Disperso Loc < 5000 Total

Suroeste

Sureste

Litoral

Centro

Nordeste

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

Fuente:PaolinoyPerera(2008),conbaseenENHAINE2007.

Cabesealar,quesibienlosdatospresentadosmuestranunasituacinderealemergenciasocial,la situacin de Uruguay en el contexto de la regin sigue siendo favorable. Como muestra el cuadro 2.9.2,enelcontextodeAmricaLatinalosnivelesdepobrezaeindigenciadeUruguaysiguensiendo delosmsbajos. 81 Los datos que se han presentado aqu muestran slo un aspecto de las formas de exclusin social presentes en Uruguay. No se pretende reducir ello simplemente a los problemas de pobreza e inequidad en la distribucin de los ingresos. Los datos mostrados son simplemente a modo de ejemplodelarelevanciadelproblema.Sonconocidoslosproblemasdeaccesoalmercadolaboralde los jvenes, los problemas de permanencia en el sistema educativo, los problemas referidos a la salud sexual de mujeres jvenes, la alimentacin de nios recin nacidos; como tambin los problemas de reinsercin laboral de personas maduras, las carencias en acceso a la informacin y la comunicacin, todos ellos factores claves para el ejercicio de la ciudadana. Como se explicita ms
Los datos presentados en el cuadro 2.9.2 corresponden a estimaciones realizadas a partir de la lnea de pobreza elaborada por CEPAL cuya metodologa difiere de las que se utilizaron en Uruguay para 1997 y 2002. Sobre las diferencias enlasmetodologiasver:AmaranteyVigorito,2008.EspecficamentesobrelametodologadelaCEPALver: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/34732/PSE2008_Cap1_Pobreza.pdf

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adelante,elPENCTInoseproponeresolverporsisloningunodeestosproblemas,sinogeneraruna formadetrabajoquecontribuyaaellodesdelasactividadesdeCTI.
Cuadro2.9.2IncidenciadelapobrezaylaindigenciaenAmricalatina(pasesseleccionados) Porcentajedepersonasdebajodelalneadepobreza Ao 1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2007 Argentina Bolivia Brasil 52,6a 41,2 16,1 51,6 40,3c 52,3 30,6d 23,7 48,7 32,9 45,4 52,0 34,1g 29,4 53,8 34,3 26,0 32,8 21,0 42,4 29,9 42,4 26,9 Chile Colombia CostaRica 38,5 52,7b 24,9 38,5 45,4 20,7 22,0d 45,0 19,3 20,7e 50,6 18,1 19,7f 51,4 17,5 18,5h 49,8 18,7 45,4 20,0 13,9 18,0 17,8 Ecuador 62,1 57,9 56,2 63,5 49,0 47,5 45,2 39,9 38,8 Paraguay 49,9 49,9d 49,0 50,1g 59,1 55,0 55,2 Per 33,7 36,1 42g 37,1 36,8 31,2 25,7 Uruguay 17,9 9,7 9,5 9,4 15,4 20,9 18,8 18,1

Porcentajedepersonasdebajodelalneadeindigencia 1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2007 Argentina Bolivia Brasil 23,0 16,7 3,4 19,8 15c 22,6 9,6d 6,7 19,8 9,3 20,9 21,3 10,4g 11,1 20,2 9,7 9,1 8,2 7,2 6,7 16,2 6,6 Chile Colombia CostaRica 12,5 20,0 6,4 7,1 18,6 5,7 5,1d 17,2 5,5 5,1e 21,9 5,4 5,1f 24,3 5,5 4,4h 22,5 5,8 18,2 5,6 3,2 5,4 4,2 Ecuador 26,2 25,5 22,2 31,3 19,4 18,2 17,1 12,8 12,4 Paraguay 18,8 16,3d 17,4 18,4g 26,8 23,2 23,8 Per 9,9 9,3 9,9g 6,5 6,3 4,9 3,5 Uruguay 3,4 1,9 1,7 1,8 2,5 4,7 4,1 3,1

a1989,b1991,c1993,d1996,e1998,f2000,g2001,h2004 Fuente:CEPAL(2008b),sobrelabasedetabulacionesespecialesdeencuestasdehogaresdelosrespectivospases. AnexoestadsticoPanoramasocialdeAmricaLatina2008.

Desafosyobjetivosdepoltica
En ese marco se propone avanzar en la creacin de espacios de trabajo y definicin de nuevos instrumentos de poltica con el objetivo de promover soluciones para la extrema pobreza y a exclusin social. La gran complejidad del problema, as como la necesaria construccin colectiva de los instrumentos a aplicar, recomiendan esta forma de construccin paso a paso, en el marco de un procesoquepermitarevisarloqueserealiza. La relacin entre las actividades de CTI y la equidad social admite al menos dos posibles abordajes. Uno de ellos refiere a la reduccin de los impactos negativos de los cambios tecnolgicos sobre la equidad. El ejemplo tpico de este tipo de casos son los programas de reinsercin laboral para los afectados por el "desempleo tecnolgico", alfabetizacin digital en adultos, etc. Sin embargo los aportes ms recientes sobre innovacin e inclusin social (Rodrguez Gust, 2008; Sutz, 2008) enfatizanunsegundoabordaje.Elmismosebasaenlaimportanciadepromoverpolticasorientadas a aprovechar de manera intensiva las capacidades de investigacin e innovacin para la resolucin de problemas de equidad social. En ese enfoque los esfuerzos se orientan a disear polticas e instrumentos que apunten a revertir situaciones de exclusin social. Este segundo abordaje incluye al primero, pero no se limita a los problemas resultantes del cambio tcnico sino a los diferentes problemasdeequidadpresentesensociedadessubdesarrolladas. Es claro que el PENCTI no parte de la premisa que mediante la innovacin tecnolgica es posible solucionar los problemas de inequidad social presentes en la sociedad uruguaya. Los problemas de

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inequidad son eminentemente sociales, refieren a la desigual distribucin de recursos econmicos, culturalesydepoder,yporlomismorequierensolucionessocialesypolticasantesquetecnolgicas (Sutz,op.cit.).Noobstante,existenproblemasespecficosenloscualeselaportedelainvestigacin cientficotecnolgicaydelainnovacinresultaclave. Los problemas sociales a los que puede contribuir el PENCTI estn enmarcados dentro de una estrategia general de generacin de conocimiento endgeno. Como ya fuera mencionado, existen problemas relevantes para las sociedades subdesarrolladas que no son atendidos por la investigacin e innovacin en los pases desarrollados. Probablemente uno de los casos ms claros es el mencionado en la seccin 2.4 sobre la importancia de la innovacin para la atencin sanitaria de la poblacin nacional, tanto en lo que refiere a desarrollo de tratamientos ms baratos o de nuevos tratamientos. No obstante, estos problemas no se agotan en las necesidades sanitarias de la poblacin; la opcin por el desarrollo endgeno de soluciones a problemas locales es, en algunos casos, la nica opcin (recuadro 2.9.1). Esto se debe a que las diferentes poblaciones presentan problemas especficos diferentes, tomando nuevamente un ejemplo referido a la salud, un caso claro es el mal de Chagas en nuestra regin. Pero tambin a que la investigacin se concentra en la solucin a problemas de las sociedades de mayor ingreso, con lo cual en los principales centros de generacindeinnovacionesestosproblemasnoestndentrodelaagendadetrabajo.
Recuadro2.9.1Problemasysolucionessegnlacondicinde(sub)desarrollo La siguiente matriz pretende ilustrar los desafos y las oportunidades que aparecen asociados a la innovacin para la inclusin social. La nocin general que inspira la misma es que las situaciones de 'escasez', propias de los pases en desarrollo(PSD),obliganabuscarsolucionesoriginalesparaproblemasqueobiennosonatendidosporlassoluciones existentes o bien estas ltimasno satisfacen los requisitos de costos o especificidad de los PSD. Un ejemplo de ello en UruguayeseldesarrollodelasUnidadesPotabilizadorasAutnomas(UPA),quepermitenllevaraguapotablealugares aisladosamuybajocosto.Sindudanosetratadeuningeniotecnolgicobasadoennuevosprincipiosfundamentales, sinodeunainnovacinqueatiendelasnecesidadesespecficasdadouncontextode'escasez'. Ademsdepromoverlainclusinsocial,estos'llamadores'alainnovacinendgenasonunafuentedediversificacin delaactividadproductivaydeexportacinaotrospasesendesarrollo.

Problemasparalosque existensolucionesenlos pasesdesarrollados(PD) Lassolucionespueden conseguirsevalaimportacin. Puedendarlugara innovacionesadaptativas Casos'llamadores'ala innovacinendgena,con potencialdeexportacina otrosPSD Problemasparalosquenoseencontrarono nosebuscaronsolucionesenlosPD Dieronlugarainnovacionesendgenas,con potencialdeexportacinaPSD (Ej.uruguayos:UPAs;BiliLedictericia; SumideroInvertidoproteccinheladas) Casos'llamadores'alainnovacinendgena, enparticularmedianteI+D+ienredes regionalesenPSD (Ej.enfermedades'olvidadas':malaria,malde Chagas,dengue;pielsintticadebajocosto)

Existensoluciones adecuadasparapases subdesarrollados(PSD)

Lassoluciones existentesnoson adecuadasparaPSD

Fuente:SrinivasySutz(2006).Traducidoylevementeadaptado.

Estosejemplospermiten,asuvez,planteardemanerasimpledosestrategiascomplementariaspara laspolticasdeinnovacinorientadasafavorecerlainclusinsocial.Enprimerlugarlaampliacinde la agenda de investigacininnovacin de manera de dar lugar a actividades orientadas a la solucin de problemas especficamente referidos a la inclusin social. La segunda refiere a la ampliacin de las posibilidades de acceso a derechos, bienes y servicios crticos para la integracin social de las personas salud, alimentacin, vivienda, educacin, ejercicio de la ciudadana, entre otros. Esta abarca la promocin de diferentes actividades de investigacin e innovacin que estn orientados a mejorarelaccesodeampliossectoresdelapoblacinadichosbienesoservicios.

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La bsqueda de ampliar la agenda de investigacin y la de ampliar el acceso de la poblacin parten depremisascomunes.EnprimerlugarelconvencimientodequeexistenenUruguaycapacidadesde investigacininnovacin que pueden ofrecer soluciones tiles para los problemas de inclusin social. En segundo lugar, se asume que dichas soluciones no son evidentes para el conocimiento existente, no se trata de un proceso de transferencia de conocimiento o aplicacin de conocimientos existentes a nuevas problemticas sino que se requiere de un proceso de generacin de conocimiento basado en mtodos rigurosos de investigacin y en un proceso interactivo de identificacinyabordajedelosproblemas. La breve experiencia existente en nuestro pas muestra que uno de los principales desafos para la poltica es la identificacin de la demanda. Es relativamente ms sencillo implementar mecanismos de incentivo que levanten las restricciones que los investigadores en mbitos acadmicos o empresariales enfrentan para ampliar o modificar su agenda de trabajo que identificar con claridad hacia dnde es que debe ampliarse la misma y en particular cmo implementar mecanismos para queelresultadoobtenidoseexpreseenmedidasoaccionesconcretas. En ese sentido, el programa de "Apoyo a proyectos de alto impacto social", que est siendo implementado por la ANII, es un primer paso necesario para el aprendizaje en la gestin de esta lnea de poltica. El mismo busca promover y apoyar iniciativas de investigacin cuyos resultados impactenenelbienestarsocial. Este tipo de instrumento ser de gran utilidad para contar con una aproximacin a la oferta calificada, es decir al cuerpo de investigadores que cuentan con la capacidad, no slo de formular unapropuestadeinvestigacindecalidad,sinotambindeidentificarunproblemadealtoimpacto socialycmoimplementaraccionesparaquelosresultadosdelainvestigacinsevuelquenenello. Sin embargo este tipo de instrumentos es slo un primer paso y probablemente deba entenderse como una experiencia piloto. El aspecto crtico consiste en establecer mecanismos para la deteccin de la demanda, que permitan tener una orientacin sobre en qu sentido se pretende ampliar la agendaycmosebuscaampliarelacceso. El apoyo a mecanismos de deteccin de demanda se inscribe dentro de una vasta literatura que, desde muy diferentes mbitos, destaca la importancia de generar formas de inclusin social no meramente compensatorias sino de promover el desarrollo de las capacidades para una integracin social activa (Pereira, 2007; Rodrguez Gust, 2008; Sutz, 2008). En atencin a esos aspectos es que al inicio de este apartado se destac la importancia de un enfoque de construccin paso a paso y que reparara en la necesaria construccin colectiva, con participacin de los agentes, de los instrumentosapromover. Tomando en consideracin los elementos vertidos en esta seccin y en los anlisis sectoriales precedentes, los instrumentos del PENCTI para contribuir a la equidad social se articulan en tres grandes objetivos que suponen diferentes tipos de intervencin. Los objetivos se refieren a i) identificacin de la demanda; ii) ampliacin de la agenda de investigacin y; iii) aplicacin de la innovacin. Para ello se requiere en primer lugar, de formas de intervencin orientadas a la generacin de informacin sobre las demandas sociales y sus posibles soluciones mediante la investigacin innovacin. Llegar a conocer ese tipo de demanda requiere de instrumentos especficos para la colecta de informacin en cuya ejecucin participen tanto los investigadores como los agentes sociales y tambin personal especializado en la articulacin de demandas con capacidades tcnicas (sastres). El resultado de esa forma de intervencin es la ampliacin de la agenda de investigacin conmirasagenerarinnovacionesaplicables,paralocualtambinsevaarequerirdemecanismosde articulacinentrelosagentes. Enestemarcodeaccinyteniendoenconsideracinlosaspectostratadosenlosanlisissectoriales antespresentados,seproponelaimplementacindeinstrumentosparaladeteccindela demanda

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enalgunasdelasreasprioritariasyadefinidas. 82 Dichasreas,son: Salud:dificultadesdeaccesoatratamientosadecuadosparadolenciasprevalentes. Problemasdedesempleoypobrezarural. Problemasdeinclusindigital,desarrollodeprcticasycontenidosparaelPlanCeibal

Apartirdeesostresejesdetrabajocorrespondeapoyar,demaneracoordinadaconlosesfuerzosya realizadosdesdelaANIIylaUdelaR,unprocesodedeteccindelasdemandassocialesyposteriores apoyos para la bsqueda de soluciones a las mismas. Los instrumentos especficos para estos objetivossepresentanenelcaptulo3.

82 Cabe sealar que una metodologa como sta ha sido elaborada desde la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica delaUdelaR,apartirdelacualpuedenextraerseexperienciasyampliarsuaplicacinanivelnacional.

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Por Michele Snoek y Carlos Bianchi

CAPTULO3LACAJADEHERRAMIENTASYSUAPLICACIN
3.1 Tipologadeintervencinycajadeherramientas

Los instrumentos para promover las actividades de CTI buscan atender los diferentes tipos de intervencin requeridos para poder cumplir con los objetivos generales y sectoriales planteados en loscaptulos1[notratadoenesteinforme]y2delPENCTI. A partir del anlisis de los desafos y objetivos definidos para los sectores priorizados es posible reconocer cierto patrn de requerimientos vase la tabla 3.1.1, que a su vez permite definir la siguiente tipologa de intervencin. Como se desprende de su fundamentacin y se explicita ms adelante en la lgica de intervencin, todos los tipos de intervencin seleccionados son complementarios entre s y, de hecho, ninguno de ellos podra justificarse sin la presencia de los otros: Formacin de recursos humanos en investigacin, gestin y produccin: la formacin de recursos humanos es probablemente el principal problema a afrontar para hacer del conocimiento y la innovacin elementos centrales de la estrategia de desarrollo. En ese sentido se propone un tipo de intervencin que abarque tanto el rea de investigacin, donde probablemente existe mayor experiencia sobre los posibles instrumentos de apoyo, como tambin la formacin de personal dedicado a actividades de innovacin en el sector productivoyalagestindeactividadesdeinvestigacineinnovacin,locualesunrequisito queelpropioimpulsodenuevaspolticastornaaunmsnecesario. Apoyo a la prospectiva, inteligencia competitiva y evaluacin tecnolgica: existe un creciente consenso sobre la necesidad de contar con herramientas de anlisis prospectivo, que abarquen desde el apoyo a la capacidad competitiva de las empresas hasta la exploracin de tendencias de investigacin y la deteccin de demandas de innovacin. Este es un tipo de intervencin que resulta un medio necesario para otros de los propuestos y desdeluegoparalaconsecucindelosobjetivos. Fortalecimiento del marco regulatorio: Uruguay carece de un adecuado marco regulatorio en diversas reas. Esto es particularmente crtico en algunos casos como la regulacin de la propiedad intelectual en algunos sectores o la regulacin del uso y preservacin de recursos naturales. Este tipo de intervencin apunta a una mejora de estos aspectos, tambin como un medio necesario para implementar otras intervenciones propuestas y como un objetivo ensimismo. Articulacin de los agentes y/o de la oferta y demanda de conocimientos: las actividades de investigacin e innovacin como instrumento de desarrollo nacional requieren de un esfuerzo especfico orientado a fomentar la articulacin entre los actores. A pesar de los esfuerzos en los ltimos aos para generar interfaces entre los diferentes actores del Sistema Nacional de Innovacin, el conocimiento sigue circulando con grandes dificultades enlaeconoma. Desarrollo de los conocimientos cientficos y tecnolgicos: el desarrollo de conocimientos cientficos y tecnolgicos, adems de ser uno de los objetivos bsicos del PENCTI, es un tipo de intervencin en s misma, dada que la generacin de conocimiento es un prerrequisito para posteriores intervenciones. En este sentido, as como la formacin de recursos humanos calificados resulta un aspecto fundamental para el desarrollo de conocimientos, tambinloeselfortalecimientodelainfraestructuranecesariaparaello. Fomentodelaproductividadylacompetitividadapartirdelainnovacinylamejoradela calidad y la gestin: la mejora de la competitividad mediante la introduccin de innovaciones tecnolgicas y organizacionales es un aspecto crtico para cumplir con los

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objetivos planteados. Los mismos requieren, en su aspecto econmico, que los conocimientosgeneradosseanaplicablesenprcticasempresariales. Consolidacindelmarcopromocionalparalainnovacin:unadecuadomarcopromocional, entendido como aquellas condiciones que generan un ambiente propicio a la innovacin, aparececomounmbitodeintervencinclavedentrodelosobjetivosdelPENCTI. Fortalecimientodelainfraestructuracientficotecnolgica.

Tabla3.1.1Objetivossectorialesytiposdeintervencinrequeridos OBJETIVOSDEPOLTICA Sectoragroindustrial Fortalecerlascapacidadesdeanlisisygestin estratgica Articularelsectoragroindustrialconlossectores intensivosenconocimiento(SIC) Mejorarlosprocesosdedifusindeinnovaciones actualmentedisponiblesenelpas Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Formacinderecursoshumanos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Formacinderecursoshumanos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Formacinderecursoshumanos TIPOSDEINTERVENCINREQUERIDOS

Fomentarlainnovacinparalapequeaproduccin Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos endiferentesfasesdelacadena Consolidacindelmarcopromocionalparalainnovacin ContribuirdesdelosmbitosCyTagarantizarla sustentabilidadambientaldelosprocesos productivos Formarrecursoshumanosaltamentecapacitados endisciplinasyfuncionesvinculadasaldesarrollo encursodelsector Sectorenergtico Fortalecerlascapacidadestcnicasparala planificacinestratgicadelsectorenergtico Impulsareldesarrollodemecanismosde vinculacindelademandadesoluciones tecnolgicasconlaofertaorganizadade investigacinyservicios Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos

Formacinderecursoshumanos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Formacinderecursoshumanos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos

Apoyarlacreacindeconocimientosylaformacin Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos deespecialistasentemasafinesalaenerga Formacinderecursoshumanos Fomentarelsurgimientodeemprendedores innovadoresentemasenergticos Promoverelusoeficientedelaenerga Fomentarlainclusinsocialyterritorial Turismo Fomentarlaasociatividadylaarticulacinde actoresentornoadeterminadasiniciativas Generaruncapitaldeinvestigacinenelrea Medioambienteyrecursosnaturales Controlarlosefectosnocivosparaelmedio ambiente,consecuenciadeactividadesproductivas Consolidacindelmarcopromocionalparalainnovacin Marcopromocional Fortalecimientodelmarcoregulatorio Investigacincientficaytecnolgica Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Fortalecimientodelmarcoregulatorio Formacinderecursoshumanos Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Fortalecimientodelmarcoregulatorio Consolidacinmarcopromocional Formacinderecursoshumanos

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Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Formarprofesionalescalificadosparainvestigacin Formacinderecursoshumanos ygestin Fomentarlainclusinsocialyterritorial Contribuiralaeducacinambiental Sectordelasalud Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimiento Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimiento Formacinderecursoshumanos

Generarlascapacidadesyprocedimientosde Inversineninfraestructura evaluacintecnolgica(deprcticaclnica,drogasy Formacinderecursoshumanos equipamientos) Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Generarinformacinsistemticaparaeldiseoyla Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos implementacindepolticasbasadasenlaevidencia Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Implementarunapolticadedesarrollode Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva proveedores Fortalecimientodelmarcoregulatorio Formarprofesionalescalificadosparala Formacinderecursoshumanos investigacinygestinenlasreasdebsica,clnica Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos yepidemiolgica Identificarnichosdemercadoparalaproduccin localdemedicamentoseinsumos Fomentarlainclusinsocialyterritorial Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Fortalecimientodelmarcoregulatorio Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos

Tecnologadelainformacinylastelecomunicaciones(TIC) Impulsarlaformacinderecursoshumanosen reasafinesalasTIC Formacinderecursoshumanos

ImpulsareldesarrolloCyTylainnovacinconmiras Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos aposicionarlaindustriadeSSIennichosespecficos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva enlosmercadosinternacionales Marcopromocional Definireimpulsarestrategiasparalaincorporacin Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos transversaldelasTICalsistemaproductivonacional Impulsarlaadopcineincorporacindepatrones dedesempeoyestndaresdecalidad Definireimpulsarestrategiasenfocadasalos mercadosexternos Biotecnologa Contarconunmarcoregulatoriosobre biodiversidadymanejoderecursosgenticos Fomentodelaproductividad/competitividadapartirdelainnovacin ymejoradelacalidadygestin Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Fortalecimientodelmarcoregulatorio Formacinderecursoshumanos

Formarprofesionalescalificadosparainvestigacin Formacinderecursoshumanos einnovacin Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Impulsarlaarticulacinentreactoresparael Formacinderecursoshumanos surgimientodeempresasyproyectosdeinnovacin Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva enelmbitodelasbiotecnologas Consolidacindelmarcopromocionalparalainnovacin Prospectiva/Evaluacintecnolgica/Inteligenciacompetitiva Fomentarlainclusinsocialyterritorial Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Inclusinsocial Identificarlasdemandas Ampliarlaagendadeinvestigacin Aplicarinnovaciones Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos Formacinderecursoshumanos Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos Formacinderecursoshumanos Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos

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EstosochotiposdeintervencinsontambinfuncionalesalosobjetivosgeneralesdelPENCTI, 83 con excepcin del objetivo de popularizacin de la ciencia y la tecnologa, que justifica un tipo de intervencinespecficaadicional. Es posible entonces ordenar los instrumentos existentes de acuerdo a esta tipologa y observar el grado de cobertura de la misma por tipo de intervencin. 84 La "Caja de herramientas", ordenada de ese modo, se encuentra en el Anexo I, junto con una breve descripcin de cada uno de los instrumentos. Entre los que est aplicando o preparando la ANII y los de la CSICUdelaR y del INIA, sumanalrededorde50. Desde su creacin, la ANII ha introducido varios nuevos instrumentos de apoyo, racionalizado algunos programas o incentivos existentes y coordinado la promocin de otros con distintas agencias de la administracin pblica. Por otro lado, existen distintos programas o proyectos vinculados en mayor o menor medida a la innovacin (ej. Proyecto CEIBAL, PACPYMES, PACC, etc.), adems de las instituciones o unidades de instituciones que tambin fomentan la CTI o constituyen interfaces para su surgimiento (ej. IngenioLATU, Fundacin RicaldoniUdelaR, etc.). Todos stos constituyen mbitos con los que la ANII coordinar la gestin de las polticas y programas para el fomentodelaCTI. En la siguiente seccin se plantean diferentes criterios a observar, tanto en la gestin general de la caja de herramientas como en el uso de las mismas segn los distintos tipos de intervencin requeridos.

3.2

Lgicadelaintervencin

Las lecciones aprendidas de la experiencia pasada en la aplicacin de instrumentos de apoyo a la innovacin y al desarrollo en general, muestran la importancia de tener en cuenta los siguientes criteriosbsicos: Los programas deben tener estabilidad y una perspectiva de largo plazo. En un estudio sobre casos de redes de innovacin en el pas (Pittaluga et al., 2008), se detect como una falla recurrente la insuficiencia de los recursos asignados a cada actividad dentro de un programa ante el intento de maximizar la cobertura de los casos financiados. En reas estratgicas, se necesita asignar fondos en una perspectiva de mediano y largo plazo para permitir el trabajo sostenido en los desarrollos tecnolgicos (curva de aprendizaje). Aun en un contexto de recursos financieros ampliados, deben seleccionarse adecuadamente las actividadesafinanciar,minimizandolosriesgosdesesgosduranteelprocesodeseleccinde los beneficiarios, a la vez que asumiendo el riesgo de priorizar el impacto (no inmediato) antesquelamaximizacindelacobertura. 85 Disponer de una caja de herramientas para atender un amplio abanico de necesidades, "corrigiendo"fallasdemercado,esimportante,peroesesencialpreverlosiguiente:

Se supuso que los objetivos generales seran los que contemplan el esquema orientador presentado al principio de este informe. 84 Se observa, por ejemplo, que la promocin del marco regulatorio, que incluye entre otros la cuestin de la propiedad intelectual,esunrubroquenocuentaactualmenteconherramientasespecficasdeapoyo. 85 Tandifcilesrespetarestoscriteriosqueexisteunaamplialiteraturainternacionalsobreloqueseconsiderandostpicas "fallas del Estado": inconsistencia dinmica y sesgo en la seleccin de beneficiarios. La primera refiere, en su ms simple expresin, a la dificultad de perseverar con una accin de poltica cuyos beneficios se vern slo en el largo plazo, en particular cuando existen presiones por la obtencin de resultados inmediatos. La segunda se vincula a otra falla, la captura de renta, la cual surge cuando un grupo de inters logra captar un beneficio particular de algn instrumento pblico, no orientado a ello. El sesgo en la seleccin se ha dado por ejemplo en Uruguay cuando, frente a una escasa demanda de innovacin y asociatividad, se aplica un instrumento de apoyo a la innovacin a proyectos asociativos que, al no tener claramente definida su estrategia de innovacin, terminan siendo asociativos pero no claramente innovadores. VerPittalugaetal.,2008.
83

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el diseo de programas que articulen estos instrumentos en funcin de objetivos y metasclaramenteespecificados.Laflexibilidadqueofreceunacajadeherramientas no debe confundirse con un uso difuso de los mismos. Existen instrumentos especficos para situaciones diferentes, cuyas razones de fondo y particularidades debenseranalizadasparalaseleccindelosprimeros. As,sibiendeberespetarseuncriteriodehorizontalidadeneldiseoyaplicacinde los intrumentos, es preciso que, desde la ANII y en coordinacion con las autoridades sectoriales competentes, se establezca un programa de accin detallado para cada sector definido como prioritario. Tal programa debe permitir visualizar cmo la combinacin de instrumentos (bsicamente existentes) permitira alcanzar los objetivos del sector vinculados a la CTI, as como las eventuales condiciones o pre requisitos. Es mediante la elaboracin de tales programas que es tambin posible establecermetasespecficas.

laejecucindelosprogramaseinstrumentosdemanerasimultneaconunproceso de evaluacin y monitoreo de los resultados parciales logrados. El aprendizaje derivado de los instrumentos aplicados es esencial pues permite ir redisendolos para lograr mejores resultados en el tiempo e ir redefinindolos en pos de nuevos objetivos y nuevas necesidades que vayan surgiendo en el camino. Este proceso requiere, para cada programa, la definicin de lneas de base, mecanismos para la retroalimentacin por parte de los usuarios, y personal con formacin especfica y jerarqua institucional para acceder a la informacin necesaria, entre otros, de programas complementarios en distintos mbitos de gobierno. El sistema de evaluacin debe tambin integrar las capacidades de investigacin nacional para evaluarlosimpactossocioeconmicosdelosprogramaseinstrumentosejecutados.

Comonormageneralarespetareneldiseodeprogramasylaarticulacindeinstrumentos, es importante distinguir en cada caso el o los tipos de conocimiento que se desean generar: bienespblicos,bienesdecluby/obienesprivados.Estoesnecesarioensmismoporqueel proceso de difusin del conocimiento en la sociedad es distinto en cada caso, tal como se sealaenelcaptulo1[notratadoenesteinforme],ytambinporqueesunfactorrelevante paraelposterioranlisisdelimpactodelosinstrumentos El xito de los programas e instrumentos depende sobremanera de la existencia de capacidades de gestin adecuadas. Los gestores deben estar formados en tcnicas modernas de gestin, incluyendo las de negociacin, facilitacin y seguimiento. En el pas son prcticamente inexistentes las instancias de capacitacin en estos ltimos aspectos. Implementar diferentes modalidades de capacitacin, con el apoyo de especialistas del exterior, es una tarea prioritaria para atender una falla que podra trabar muy seriamente la implementacin de los programas propuestos a medida que estos crecen o se vuelven ms complejos. La coordinacin entre los diferentes programas pblicos de apoyo es esencial a los efectos depromoversinergiasyevitarsuperposiciones,ascomodefacilitarunserviciointegralalos usuarios. Si bien esto puede parecer evidente, ha sido comn observar que, ante las dificultades en coordinar lo que ya existe, se creen nuevos programas e instrumentos que, en parte, se superponen con los existentes. Actualmente, desde el punto de vista del usuario, el portal Uruguay Fomenta facilita la seleccin de herramientas de apoyo segn su estado de desarrollo y necesidad. Desde el punto de vista de la oferta, el incremento de la cantidad de programas de desarrollo (ej. Uruguay Integra, Uruguay Rural, Uruguay III Siglo, etc.) hace ms compleja la labor de articulacin y requiere la creacin de "capacidades de segundoorden".Entalsentido,esesencialquelasinstanciasdecoordinacincreadasalms alto nivel (GMI, Gabinete Productivo, OPP, etc.) establezcan mecanismos de vinculacin

97

El diagrama 3.2.1 esquematiza las tpicas "fallas del Estado" asociadas a la intervencin, que habrn de evitar en la implementacin del PENCTI. Las fallas de regulacin son ocasionadas cuando la gestin activa del Estado mediante regulaciones, normas, impuestos, subsidios, aranceles, etc. crea distorsiones o discriminaciones que afectan la conducta de los actores de la economa. Este tipo de fallatambinpuedesurgirporlaausenciadeunaregulacin,cuandoellosignificaquenoexistenlos incentivos adecuados o las condiciones necesarias para una innovacin, o por la falta de control del cumplimientodeesaregulacin.

Diagrama3.2.1 RiesgosdefallasdelEstado

Fallasdediseodeinstrumento
Sesgoenseleccindelosbeneficiarios Capturaderenta Asignacinderecursosinconsistente

F A L L A S D E L E S T A D O

Fallasdeimplementacin Intervencin (Instrumentos depoltica) Riesgos dela intervencin


Descoordinacin(duplicacin, superposicin,inconsistencia) Difusindeficiente CarenciasenformacinRRHH(gestin) ProblemasdeAgencia

Fallasderegulacin
Ausencia Faltadecontrol Politizacin Fuente:Pittalugaetal.,op.cit.

A continuacin, teniendo en cuenta la tipologa de intervencin presentada en la seccin 3.1, el PENCTIproponediferentesmodalidadesdeaplicacindelosinstrumentosydesucombinacinpara atendervariosdelosobjetivospropuestos. 86

Sobrelaformacinderecursoshumanoseninvestigacin,gestinyproduccin
A lo largo de todo este informe se resalt la formacin de recursos humanos como uno de los aspectos ms importantes, acaso el ms importante, de los mltiples que el PENCTI debe atender. Existen ya avances significativos en el mbito de la investigacin; no obstante, es preciso tener presente que tanto en ese mbito como en el de la gestin y la produccin, la formacin y capacitacin son un requisito para la aplicacin de los instrumentos propuestos. No ser posible promover las acciones antes mencionadas si no existe la necesaria capacidad de generacin y absorcindeconocimientosenlosdiferentesmbitos.

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[Es importante sealar que los autores de este informe no intentaron tratar en forma sistemtica las diferentes herramientas existentes, ni presentar soluciones para el conjunto de problemas que enfrenta el Sistema Nacional de Innovacin.]

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Enelmbitodeinvestigacin La iniciativa del GMI de establecer el Sistema Nacional de Becas representa un gran paso adelante para la formacin de investigadores. De acuerdo a lo informado por el Directorio de la ANII 87 se prev que para el ao 2009 se otorguen alrededor de 320 becas para doctorados y maestras. Esto representa un crecimiento significativo de los apoyos a la formacin de investigadores, tanto por la ampliacin del alcance (todas las reas de conocimiento), por la ampliacin del nmero de becas, como tambin por tratarse de montos significativos que realmente permiten la dedicacin de los estudiantesalosposgrados. Esta iniciativa, en conjunto con el Sistema Nacional de Investigadores, al cual se presentaron el entorno de 2100 candidatos en la primera convocatoria, constituye un cambio sustantivo en la situacin del pas en lo que refiere a la formacin y a la dedicacin a la investigacin de personal altamentecalificado. En este aspecto las iniciativas ya en marcha muestran que este problema ha sido tomado como una delasprioridadescentrales.Noobstante,cabesealarlanecesidaddeasegurarqueestosapoyosse consoliden como una poltica de largo plazo, ya que para alcanzar una amplia masa crtica de investigadores, en el sector acadmico y profesional, es necesario que estos instrumentos cubran a varias generaciones de nuevos investigadores. No es ocioso reiterar que sin la consolidacin de una comunidad de investigadores con formacin de excelencia y de un tamao significativo, no ser posiblerecorrerelcaminoqueindicanlosobjetivosaqupropuestos. Enelmbitodelagestinylaproduccin Talcomofuedestacadoenesteinformeyenestamismaseccinenreferenciaalaformacindelos gestoresydelpersonaldefrontera,esprecisodefinirinstrumentosparalaformacindealtonivel del personal encargado de las tareas de gestin en CTI. Este es un aspecto que puede resultar ms complejo que la formacin de investigadores ya que no existe una comunidad e instituciones con tradicin en la materia. No obstante, es tambin un requisito para la consecucin de los objetivos y elmismodebeserabordadodemanerasistemtica. Algo similar sucede en el caso del personal dedicado a la produccin. En particular el personal tcnico que muchas veces debe operar los nuevos instrumentos o procedimientos que implican las innovacionesintroducidas,requieredeunprocesodeformacinespecfico.Unavezms,setratade un aspecto crtico para que se alcancen los resultados esperados. En el sector agropecuario surgen ejemplos de este tipo. En las cadenas de carne vacuna y lcteos, se visualiza la necesidad de profundizar la formacin de los tcnicos en disciplinas vinculadas a los nuevos desafos en los campos de la biotecnologa y la gentica. En el caso de la agricultura, el desarrollo de aplicaciones biotecnolgicas y de sistemas de riego requiere claramente del soporte de recursos humanos adecuadamente calificados. Del mismo modo, en otra de las trayectorias innovadoras identificadas, como la gestin espacial de la agricultura, el nivel de capacitacin de los recursos humanos aparece como un factor clave, ya que se asocia a la utilizacin de equipamiento relativamente sofisticado (Dabeziesetal.,2008). Ejemplos como estos pueden encontrarse en diversas reas, como en la incorporacin de TIC en los servicios de salud, las formas de control de los cuidados ambientales o la operacin de nuevas formas de produccin de energa. Es claro que esto abarca un aspecto que excede el alcance especfico del PENCTI y que se deber coordinar con otras instituciones vinculadas al mbito educativo. En otros pases de Amrica Latina existen instrumentos para el acceso a cursos de corta formacin para gestores que se desempeen en mbitos pblicos o privados (Malaver et al, 2005). Ms all de
87

http://www.180.com.uy/articulo/Centenaresdebecasparaelpaisdelasdosies

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la herramienta especfica o de los arreglos institucionales que se adopten, lo relevante desde el puntodevistadelalgicadeaplicacindelosinstrumentosesconcebirlaformacindecapacidades de gestin como un aspecto que debe considerarse para la evaluacin de factibilidad de los instrumentospropuestosy,porlomismo,considerarmecanismosparasufinanciamiento.

Acercadelapoyoalaprospectiva,inteligenciacompetitivayevaluacintecnolgica
Como se destac en la seccin 3.1, este es un aspecto crtico para la consecucin de diversos objetivos propuestos. Un observatorio nacional en CTI aparece como el instrumento privilegiado para cubrir las necesidades de prospectiva, inteligencia competitiva y evaluacin tecnolgica que han sido destacadas en la mayora de los sectores analizados. El agrupamiento de estas tres temticas bajo el mismo rubro muestra la amplitud de las expectativas asociadas al establecimiento de un observatorio. A la vez, la escasa experiencia en esta materia en Uruguay, incluso en la comparacin regional, hace aconsejable avanzar paulatinamente en el desarrollo de un sistema de prospectiva nacional, a medida que se fortalezcan las capacidades para ello. Algunos de los criterios aconsiderarentalsentidosonlossiguientes: Deben establecerse con claridad las respectivas funciones atribuidas, por una parte, a un observatorio en CTI y, por otra, al sistema de prospectiva que est actualmente construyendo la OPP. En esta era por excelencia de la ciencia y la tecnologa, no es posible establecerunadistincintajanteentrelaeconomaylaCTI.Nosetrataslodecoordinarlas accionessinodedefinirprimeroambashojasderuta. Una lgica razonable de procedimiento para el observatorio en CTI consiste en avanzar simultneamente en tres frentes. Uno de acuerdo a demandas especficas, debidamente canalizadas en cada caso por un conjunto de actores del SNI (sectoriales o transversales). Otro, proactivo, en reas prioritarias donde no se hace explcita la demanda pero donde se necesita informacin, de coyuntura y de prospectiva para poder definir polticas generales o especficas en CTI. Esto es importante porque la deteccin de demandas de innovacin aparece como un tema clave y no resuelto en distintos niveles. El tercer frente sera una lnea de trabajo permanente del observatorio en torno a la elaboracin de un sistema nacional de indicadores vinculados con la CTI, con sus correspondientes anlisis y evaluaciones. A mediano plazo, se apunta a disponer de un sistema nacional de prospectiva en CTI, una vez que se hayan construido las capacidades requeridas para ello y que estn establecidas fuertes interrelaciones entre el observatorio y los diferentes mbitos de vinculacin de los sectoresproductivos,deinvestigacinygubernamentales. Desde el punto de vista institucional, el diagrama 3.2.2 presenta un esquema bsico para la operacin del observatorio. Este comprendera un ncleo operativo altamente profesional, compuesto por unas pocas personas altamente calificadas y trabajando a tiempo completo. Es este ncleo del observatorio que procesara las demandas y se encargara de licitar la elaboracin de los estudios seleccionados y asegurar su realizacin. Es importante considerar que los integrantes del ncleo se hagan responsables no slo de los aspectos de gestin del observatorio sino tambin de la calidad de los resultados tcnicos obtenidos. Es decir, el nfasis del trabajo del ncleo estara en asegurar que los trminos de referencia para cada estudio a realizar sean tales que permitan efectivamente monitorear los avances en trminos temporales y de calidad, quedando comprometida la responsabilidad profesional del propio ncleo en la consecucin de productos de calidad en tiempo y forma. Esto no es un asunto menor, siendo muy comn en el medio considerar los trminos de referencia como un mecanismo esencialmente formal y operativo, con la consiguiente dilucin de las responsabilidades frente a productos que no se corresponden cabalmente conlasnecesidades.

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Diagrama3.2.2EsquemabsicoparaelObservatorioNacionalenCTI

Demandadegrupos deactoresdelSNI* Ncleode gestin

ConsejoDirectivoo ComitdeSeleccin

Deteccinde demandas

*Porej.,desdeunaplataforma agroindustrialdePEDEAGRIND

Sistemade indicadores

Redadhoc subcontratada Redadhoc subcontratada


Fuente:elaboracinpropia

Redadhoc subcontratada

En cambio, la seleccin de los estudios a realizar no formara parte de las atribuciones del ncleo sino de una figura institucional que podra variar con el tiempo, aunque siempre respectando criterios de multidisciplinariedad. Puede ser un Comit de Direccin del Observatorio, que cumplira la funcin de seleccin junto con las de direccin del ncleo operativo; o bien un Comit de Seleccin, en cuyo caso el ncleo operativo tendra que ser encabezado por un director con mayor jerarqua al no depender el ncleo de una instancia directiva superior. Sin embargo, en cualquier alternativa, la direccin del ncleo/observatorio tendra que operar en estrecha relacin con el Gabinete Ministerial de laInnovacin,elGabineteProductivoyelCONICYT. Las funciones del ncleo incluiran, por supuesto, el diseo y la operacin de un sistema de gestin tanto para el procesamiento de las demandas de diferentes actores del SNI y la captacin de necesidades no reveladas explcitamente por la demanda, como para la difusindelosresultadosobtenidos. Elobservatoriodebercontarconunpresupuestopropioparacubrirsusgastosfijosygastos variables de difusin, mientras que el financiamiento de los estudios a contratar sera por medio de la subvencin directa pero con aportes de recursos por parte de los involucrados, seadelladodelosbeneficiariosdirectosodelasinstitucionesparticipantes. EnprincipiolosproductosdelObservatoriodeberanserconsideradoscomobienespblicos (con precauciones temporales en su difusin, segn los casos), evitando que se distorsionen oconfundansusfuncionesconlasdeserviciosdeconsultoracomunes.Sinembargo,antela reconocida importancia de los bienes de club para la difusin del conocimiento, es posible contemplar tambin la produccin de este tipo de bienes mediante el observatorio siempre y cuando el "club de beneficiaros directos" contribuya (en efectivo) al financiamiento de los estudios a realizar. El porcentaje de dicha contribucin sera un asunto difcil de resolver pero se debera respetar el criterio general de que, a mayor grado de apropiabilidad de los resultadosporlosmiembros,mayorcontribucinexigida.

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Aunenelcasodebienespblicos,sudifusindeberacompaarsedeestmulos(pormedio de la caja de herramientas) a la formacin de redes, donde dichos bienes se complementen conlaconstruccindeactivosespecficos.

Es importante considerar el hecho que este modelo organizacional puede representar tambin un camino hacia la conformacin de redes de excelencia en reas estratgicas para el pas, a travs del mecanismo de licitacin y subcontratacin de grupos especializados. Es probable que se aglutinen capacidadesvaliosasentornoaestasredesadhocyvirtuales.Enalgunasreasestopuedesignificar unpasopreliminaralaconformacindecentrostecnolgicosdealtonivel.

Acercadelaarticulacindelosinstrumentos
El alcance de los objetivos propuestos en el PENCTI depende en gran medida de la capacidad de articular las intervenciones. Los siguientes ejemplos ilustran esta necesidad a partir de casos sectoriales. Algunos de ellos tambin muestran que no es posible estandarizar la aplicacin de los instrumentos de poltica. Deben considerarse las condiciones diferenciales de los agentes y el nivel dedesarrolloconquecuentan. GeneracindeprogramasdeI+D+idelargoplazo Para lograr una mayor vinculacin del sistema de I+D con las realidades productivas y sociales del pas, no alcanza con disponer de la masa crtica de investigadores. Es necesario aplicar los instrumentos de tal forma que se vayan generando programas de I+D+i de largo plazo en las reas de mayor relevancia para el desarrollo del pas. Esto implica que los responsables del diseo de programas y de la gestin de los instrumentos establezcan metas cualitativas en tal sentido, de suertedepoderevaluarlosavances.
Diagrama3.2.3Biotecnologa:generacindeprogramasdeI+D+idelargoplazo Tiempo 1 Formacinderecursos humanos(PEDECIBA, PEDEAGRIND,otros) 3 Fuente:elaboracinpropia. Subobjetivo:identificacindetemasestratgicos Prospectiva/Inteligencia competitiva Articulacindeagentesy/odela ofertaydemandade conocimientos (PlataformaBIOTECSUR,otros) ProgramasdeI+D+idelargoplazo (Fondosdeasignacindirectade acuerdoalresultadodelasetapas previas)

InvestigacinyDesarrollo (Fondosconcursables)

El diagrama 3.2.3 ejemplifica la aplicacin de instrumentos para la consecucin del objetivo Generacin de Programas de I+D+i de largo plazo en el rea de biotecnologas. La lgica de encadenamiento temporal de los objetivos es sencilla. Parte de estudios prospectivos para la identificacin de grandes temas para los cuales sea pertinente la implementacin y financiamiento de este tipo de programas. En un segundo momento supone el funcionamiento coordinado de tres tipos de instrumentos orientados tanto a la generacin de conocimiento, la formacin de personal y

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a la articulacin de demandas y capacidades de investigacin, sobre el/los temas identificados y seleccionados. Una vez cumplida esa etapa se prev el financiamiento de programas de I+D+i. El nfasis en el largo plazono supone un plazo determinado, sino asegurar el apoyo al Programa por elplazoprevistoparalaobtencindelosresultados. Creacindecapacidadesdeevaluacintecnolgica El diagrama 3.2.4 propone el seguimiento de tres subobjetivos para alcanzar uno de los objetivos msambiciososplanteadosenelcaptulo2,comoloesfortalecerlascapacidadesnecesariasparael establecimiento de un sistema de evaluacin en las prcticas de atencin a la salud. Supone el trabajo acumulado en tres "caminos": la creacin de la infraestructura necesaria, la formacin de personalyelmarcoregulatorioadecuado.Adiferenciadeotrosejemplosestosuponeunaaccinen caminos paralelos para alcanzar lo que sera un objetivo intermedio al establecimiento del sistema deevaluacin:contarconlascapacidadesnecesariasparaello.
Diagrama3.2.4Salud:creacindecapacidadesdeevaluacintecnolgica Tiempo Subobjetivo: Creacinomejorade laboratorios

Subobjetivo: Formacindepersonalpara laevaluacintecnolgica

Subobjetivo: Creacindeunmarcoregulatorio quedecontenidonormativoalas tareasdeevaluacin

Instrumento: 1 Convocatoriaaproyectos parafinanciamientode infraestructura 2


Fuente:Elaboracinpropia

Instrumento: Apoyoaposgrados nacionales

Instrumento: Alianzasdecooperacinparala elaboracindeunmarco regulatorio

Resultadoesperado: Fortalecimientodelas capacidadesdeevaluacindela atencinalasalud

Implementacindeunapolticadedesarrollodeproveedores El Diagrama 3.2.5 ejemplifica cmo pueden articularse instrumentos para el desarrollo de proveedores en el rea de salud 88 . Este es un objetivo que en s mismo contribuye al desarrollo de las capacidades de innovacin y produccin locales, pero es tambin un medio para la satisfaccin de necesidades sociales que puedan ser cubiertas de mejor manera mediante la demanda pblica. Las compras pblicas son el instrumento privilegiado en este ejemplo, al que se pretende llegar luegodeunprocesodeidentificacindeposibilidadesynecesidades,ascomodefortalecimientode capacidades.

Estemismoejemploesperfectamenteaplicablealcasomencionadoenlaseccin2.8referentealdesarrollodevacunas yotrosproductosdebasebiotecnolgica.

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Diagrama3.2.5Salud:implementacindeunapolticadedesarrollodeproveedores Tiempo Subobjetivo: Definicindenichosdeproduccin tcnicayeconmicamenteviables Prospectivae inteligencia competitiva 2 3 Mejoradelmarco regulatoriode compraspblicas Compras pblicas Subobjetivo: Definicindenecesidadessocialesdeatencin desaludquepuedansercubiertaspor proveedoresnacionales Deteccinde demandas Articulacinde agentesy/odela ofertaydemanda deconocimientos

Fuente:Elaboracinpropia

Elmarcoregulatoriocomocondicinprevia Como se ha sealado en el captulo 2, en varias reas las regulaciones del Estado no acompaan las mejoras de competitividad esperadas del sector productivo. Actuar sobre estas regulaciones tendra a menudo el efecto de crear una demanda de servicios para los cuales existen actualmente capacidadesenuniversidadeseinstitutosdeinvestigaciny/odesarrollotecnolgico. El Diagrama 3.2.6 muestra un ejemplo de encadenamiento de objetivos orientados al "aprovechamiento adecuado de los recursos naturales para la generacin de energa". Parte del supuesto de que un fuerte mecanismo de impulso para las innovaciones para el tratamiento de los recursos naturales y medio ambiente es un sistema regulatorio que obligue y promueva la adopcin de soluciones ambientalmente adecuadas, las cuales requieren nuevas soluciones tecnolgicas. A partir de ello se describe el encadenamiento temporal del proceso de intercambio para la definicin ygeneracindetalessolucionesysuposterioraplicacin.

Diagrama3.2.6Aprovechamientoadecuadodelosrecursosnaturales,porej.paralageneracindeenerga Tiempo 1 2 3
Fuente:Elaboracinpropia

Modificacindelmarcoregulatorioy promocional (Generacindeincentivosysanciones) Articulacindeagentesy/odelaofertay demandadeconocimientos Aplicacindenuevassoluciones tecnolgicas

Formacinde recursoshumanos

I+D(Fondos concursables)

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Unejemplodeencadenamientodeinstrumentosanivelsectorial
Diagrama3.2.7Encadenamientodeaccionesanivelsectorial(Energa)
1.Objetivo:Promoveraliadosestratgicosenelsectorprivadoparalaintroduccindenuevastecnologas Mecanismoinstitucional Observatorio: proveeinformacinsobreniveldedesarrolloy dificultadesdelasEmpresasdeServ.Energticos Mesasubsectorial: identificaalosactoresysusdificultades Resolucindelasdificultadesidentificadas (desarrollotecnolgicoeinnovacin) Introduccindelosproductosgeneradosenlos sectoresindustrial,residencialygubernamental 2.Objetivo:Promoverelusoeficientedelaenerga Tiempo Subobjetivo: Usoeficienteenlaindustria Subobjetivo: Usoeficienteenresidenciaseinstituciones Mecanismospararegulacin, auditoras,promocin Constitucindeunfondopara impulsarpolticasymedidasde eficiencia(iluminacin, aislamientotrmico,usopan. solares) Instrumento: Fondos concursables Instrumento: Mecanismosfiscales,crditos blandos Resultadoesperado: Racionalizacindeluso energticoenlaeconoma Educacinambiental: concientizacinydifusinde mejoresprcticas Versiguientediagrama Capitalessemillaoderiesgo(enconjuntocon ProgramaEmprender)parafavorecerelsurgimientodeunsectorde EmpresasdeServiciosEnergticos Fondosconcursablesparaproyectosasociativos(academia, empresasdeservicios) Instrumento

Fondoparaestudiosdeprospectiva,planificacinycoordinacin

CreacinLeyEficienciaEnergtica

Asesoramientotcnicoa empresass/usoenerga Apoyoparausoresiduoso nuevasfuentes

Fortalecimiento Empresasde Servicios Energticos(ESE)

Proyectosde I+D+ien temticas relevantes*

Instrumentos: Crditosfiscalesoblandos Fondosconcursables(para casosdealtoimpacto)

*Ejemplos:usoeficientedesistemasdetransportecolectivo(ymediosalternativosdetransportefluvial,ferrocarrilelctrico,etc.)ydela iluminacin,mejoradelaislamientotrmicoenedificiosycasas,materialesdeconstruccinautctonoseficientes,etc. Ejemplos:introducirenUTUtemasligadosalaenerga;mejorarlacapacitacindelosarquitectosentemasdeaislamientotrmico,uso depanelessolarestrmicos,etc.;introducirtemasdeeficienciaenergticaycuidadodelaenergaenlaformacindelosescolares,etc. Fuente:BasadoenMndezGalain(2008).

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El diagrama 3.2.7 ejemplifica cmo se pueden articular diferentes instrumentos, de acuerdo a diferentes objetivos escalonados. Es as que muestra la necesidad de creacin de alianzas estratgicas con agentes privados y un marco regulatorio especfico, como condiciones previas para la aplicacin de instrumentos de apoyo a la creacin de un sistema general de uso eficiente de energa. Como puede apreciarse, este ltimo ejemplo abarca una vasta serie de instrumentos que corresponden a diferentes tipos de intervencin sealados anteriormente (Tabla 3.1). Como se aprecia, los mismos van desde elementos del marco regulatorio y promocional hasta aspectos de incentivosalageneracindeconocimientosyapoyoalacompetitividad.

Acercadelasredesoalianzasparalainnovacin
La experiencia, tanto nacional como internacional, ha demostrado que es necesario tener ciertas precauciones en el apoyo a las redes de innovacin. Adems de evitar los sesgos en la seleccin de beneficiarios,comoyaseseal,sedestacanlasdossiguientes: Evaluar si existen las capacidades requeridas en la red y sus "nodos" y distinguir la fase de maduracindelospotencialesbeneficiarios. Evaluarsilaredtieneunarregloinstitucionalacordeasusobjetivosdeinnovacin.

Capacidadesdelasredes Para la promocin eficaz de las redes de innovacin es esencial entender sus mecanismos de interaccin as como el modo en que se toman decisiones, se administran conflictos, se definen metas colectivas y se generan ciertas reglas del juego y una estructura organizativa. Por ello es necesario analizar, previo al apoyo estatal, las capacidades de los actores o "nodos" de la red y del conjunto de la misma (Pittaluga et al., 2008.). Las capacidades son los conocimientos que posee una entidad (empresa u otro actor), incorporados en las personas que la integran y en su organizacin como un todo. En el caso de redes, se generan capacidades colectivas para la resolucin de los problemas que dan motivo al funcionamiento de la misma. Se distinguen as los siguientes tipos de capacidades. Las capacidades distintivas y complementarias son el activo intangible con que cuenta un actor para participar en la red. Desde el punto de vista de las redes de innovacin como objeto de polticas, es imprescindible evaluar a priori estas capacidades. Es necesario saber ex ante del apoyo estatal, si la red a crear o potenciar detenta estos conocimientos diferentes y complementarios, y si adems los nodossoncapacesdetransmitirlosatravsdelasconexionesenred.Asimismo,debenconsiderarse las capacidades crticas de los nodos existentes o potenciales de la red, es decir, aquellas que permiten a la entidad 'hacer bien lo que hace' (nivel de excelencia de un instituto de investigacin; competitividad de una empresa; criterios de eficiencia y transparencia de una unidad de compra de laadministracincentral;etc.). 89 En los casos en que el anlisis muestra carencias al respecto es recomendable enfocar el apoyo en un primer tiempo en el fortalecimiento de estas capacidades, para luego poder fomentar ms especficamentelainnovacin.Puedesernecesario,porejemplo,ofrecerprimeroinstrumentospara la construccin de capacidades colectivas o para la creacin de "entornos" que favorezcan el surgimiento de sinergias innovativas. En suma, es fundamental distinguir, en la aplicacin de los instrumentosdefomento,lafasedemaduracindelospotencialesbeneficiarios. En tal sentido, el fomento de la competitividad mediante el apoyo a la formacin de conglomerados o clusters productivos redunda en el desarrollo de capacidades colectivas. Una vez alcanzado cierto

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Existenademsotrostrestiposdecapacidadesquedebendesarrollarlasredes:construirunlenguajecomn;establecer mecanismosdegobernanza;ygenerarlaconfianzanecesariaentrelosnodos.

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nivel de maduracin, los clusters se vuelven mbitos idneos para la innovacin, la que habr de estimularmediantedistintosinstrumentos. Arreglosinstitucionalesacordes Es importante identificar mbitos que cuentan con un marco institucional adecuado para la innovacin. Adems de los clusters, ya mencionados, los Consorcios Regionales de Innovacin (CRI) surgen como prometedores en tal sentido. A partir de su larga experiencia de vinculacin con el sector privado, el INIA est fomentando el desarrollo de estas alianzas pblicoprivadas en diferentes cadenas agroindustriales y regiones del pas (ver INIA, 2007). Los CRI, que responden a una nueva modalidad institucional, apuntan en ltima instancia a que el conocimiento se traduzca envaloreconmicoysocial.
Diagrama3.2.8AplicacindelacajadeherramientasalosCentrosRegionalesdeDesarrollo(CRI)


MiembrosdeApoyo
AportanrecursosalCRIparaactividades especficas Ej.AsociacionesdeProductoreso Empresariales,Gob.locales,Empresasde Servicio,ONG,AgenciasdeDesarrollo

MiembrosActivos
Aportanrecursosparael funcionamientodelCRI Ej.InstitucionesdeI+D,Org.educativas, Empresasagropecuariaseindustriales

MiembrosColaboradores
Aportanvnculosoexpertisa Ej.MiembrosotrosCRI,tcnicosesp., clientes,prov.deservicios, representantesregionalesdeorg. pblicos,gruposdeproductores

ConsejoDirectivo
ApruebaelAcuerdo/Consorcio DesignaalGerente ApruebaPOAeInformesdelGerente



Fuente:adaptadodeINIA,2007.

Gerente
RepresentaalCRI,toma decisionessobrelas actividadesysuseguimiento

Comitsderea Planifican,coordinanydesarrollanaccionesendistintasreas.Porejemplo: Programade investigacinyvalidacin tecnolgica Programade capacitacin Programade transferenciade tecnologayextensin Programade Servicios

CajadeherramientasparalaCTI: Programasterritorialesdeinnovacin Fondodeinvestigacinaplicada FPTAINIA PEDEAGRIND Proyectosdecalidadygestin Cursosdeeducacintcnicaterciaria Vinculacincontecnlogosdelexterior Etc.

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Se constituyen formalmente mediante un contrato entre los socios, que define los aspectos organizacionales del consorcio, de gestin de los recursos y de la propiedad intelectual. Su modelo organizacionalesrepresentadoesquemticamenteeneldiagrama3.2.8. Al igual que las Mesas Tecnolgicas existentes para varias cadenas agroindustriales, los CRI pretenden articular los diferentes actores de la cadena (sectores productivos, de I+D y de gobierno) y buscar la forma de encarar colectivamente los desafos y problemas tecnolgicos de la cadena. Pero existen dos diferencias de peso en el modelo CRI: el abordaje es especficamente regional (ej. cadenalcteadellitoralocadenacrnicadelnoreste)yseasumenlosgastosoperativosqueimplica disponerdeungerentecomofiguraclaveenlaorganizacinyoperacindelCRI. El modelo CRI se corresponde con el enfoque participativo y "de abajo hacia arriba" preconizado en particular en el anlisis del sector agropecuario en el captulo 2. Los CRI estn concebidos para integraractoreslocales,queaportensuspropiosconocimientosyexperienciasysebeneficiendelas soluciones o innovaciones desarrolladas en conjunto. Permiten a las PYMES locales superar sus limitaciones de inversin en I+D a travs del aprendizaje de capacidades y destrezas facilitadas por otros participantes. Al atender en particular las necesidades especficas de capacitacin y adiestramiento de los pequeos productores, pueden facilitar la participacin activa de stos en las actividadesproductivasemergentesenlaregin. Un CRI implementa su plan estratgico por medio de Comits por rea Temtica (CAT), que arma para cada una de sus problemticas particulares (investigacin, transferencia de tecnologa, extensin rural, formacin y capacitacin, servicios de comunicacin, servicios de diagnstico, asesoramientotcnicoaplanesdedesarrolloimpulsadosporlosgobiernoslocales,etc.). En suma, los CRI estn pensados como redes territoriales para el desarrollo y la difusin de innovaciones, integrando capacidades nacionales y locales. Sus CAT constituyen vehculos institucionalesidneosparalaaplicacindevariosinstrumentosdeapoyoalaCTI,comoloilustrael diagramayacitado. Los mediadores o personal de frontera como aspecto clave para la conformacin de redes de innovacin 90 El objetivo de las redes de de innovacin no es la asociatividad en s, sino alcanzar innovaciones tecnolgicas que sean econmicamente viables (Pittaluga et al., 2008). En un marco de baja apropiabilidad,lasredessecreanparagenerarunambienteadecuadoparalageneracindebienes de club. Esa forma de exclusin parcial permite que existan incentivos para que los actores inviertan esfuerzosenla creacindedichasredes.Sinembargo, dadalaescasamadurez delsistema de innovacin en Uruguay, este tipo de asociaciones requiere en este momento de instrumentos quepermitanlacreacindevnculosamedida. Muchas veces el papel del personal de frontera deber cumplirse a priori de la implementacin de otras medidas de apoyo para la asociatividad, como pueden ser formas de financiamiento concursables o subsidios. De esa manera se amplan las garantas sobre la viabilidad de que los beneficiariospuedanaprovecharlosapoyosdemaneraadecuada. Asimismo, el personal de frontera deber colaborar con la consolidacin de las capacidades de
90

Lasfuncionesdelpersonaldefronteraqueseproponecrearson:(i)Sastresderedesdeinnovacin:unapersonaogrupo de personas que tienen como funcin la "confeccin" de las redes (networking) de innovacin. Buscan y articulan nodos con capacidades crticas: tejen redes "hechas a medida". (ii) Traductores fuera de la empresa y negociadores: UVT mixtas, las que permiten crear espacios para el desarrollo de programas de I+D empresaacademia tendientes a productos o servicios nuevos o ms eficientes. (iii) Traductores dentro de la empresa: insercin de personal en I+D. (iv) Servicios de broker para insercin en nichos de mercado en cadenas globales de valor. La lista no se agota en esas cuatro figuras, pero laideadetrsdeestosmediadoresessiempreelhechoquelaarticulacinentrelosactoresnosehaceespontneamente, muchas veces habr que buscar y convencer a varios actores para que perciban los beneficios de la articulacin (Pittaluga etal.,2008).

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segundo orden, cumpliendo un papel fundamental en la articulacin de las instituciones y en el aprovechamiento de la infraestructura existentes. Una parte de la hechura de los arreglos cooperativos para la innovacin es precisamente el adecuado aprovechamiento de los recursos humanos,deinfraestructuraeinstitucionalesexistentes. El diagrama 3.2.8 presenta un modelo o 'circuito' de innovacin que pretende articular las polticas de innovacin con las sociales, con el apoyo de mediadores o articuladores. Parte de dos puntas: i) problemas sociales puntuales que han sido detectados en programas, proyectos o instituciones, que podransersolucionadosporlaprovisindebienesy/oserviciosporelsectorempresarial;eii)ideas quesurgenencentrosdeinvestigacin,casasdeestudiosmediososuperioresyempresaspblicaso privadas,quepodransignificarsolucionesaproblemassociales.Estalabordedeteccinesrealizada en el primer caso por "centinelas", es decir, actores capacitados para evaluar qu innovaciones se precisan para abordar ciertas carencias sociales; y, en el segundo, por "sensores", es decir, actores capacesdecaptarideasexistenteso,eventualmente,emprendedoressinideas. En la siguiente etapa un "sastre" ayuda a conciliar la demanda de problemas con la oferta de ideas, producindose ideas "emprendibles" despus de un proceso de incubacin (articulacin con empresas con capacidad para emprender una actividad productiva y/o comercial; capacitacin; asesoramiento). Dichas ideas son entonces formuladas en proyecto que puedan presentarse a programas que apoyan la transformacin de un proyecto en un emprendimiento, tal como el ProgramaEmprenderoelprogramadeapoyoalainnovacindelaANII.

Diagrama3.2.8Modelodeintervencinparafomentarinnovacionesquecontribuyenaldesarrollohumano
ENTRADA SALIDA Bsquedade arreglos institucionales adecuadosy hechosamedida (Instituciones asociadas) INCUBACIN IDEA 'EMPRENDIBLE'

Problemas socialesanivel deterritorio


(detectadosa travsde institucionesy programasqueya trabajanenel territorio,ej.: MIDESFOCEM, ARTPNUD, IINFAMILIA; UDELAR)

Centinelas
Bsquedade problemasloca lessinsolucin (salud,vivienda, ambiental, nutricin,etc.)

Centro Centinela
Conocimientode lademanda Adecuacindela oferta

Capacitacin

Certificacin Asociacincon otros BROU(fondode garanta) Parques tecnolgicos municipales Presentacinde proyectosaANII, EMPRENDER yotrosprogramas einstrumentosde apoyoala innovacin

DEMANDA
Demanday oferta seleccionadas

Ideasque podran solucionar problemas sociales


(surgenen universidades, centrosde investigacin, UTU,empresas)

OFERTA

Sensores
Captacinde ideas Captacinde emprendedores sinideas

Ncleode evaluacine impactode ideas


seleccin deideas

Asesoramiento

Sastre
Fuente:Pittaluga,L.,perfildeproyecto,nopublicado.

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AnexoICajadeherramientasdeapoyoalaCTIenUruguay
La tabla I.1 presenta los diferentes instrumentos existentes para la promocin de la CTI en el pas, clasificados por tipo de intervencin. Cada instrumento es brevemente descrito a continuacin de la tabla. No se incluyeron las instituciones o unidades de instituciones vinculadas al desarrollo de la CTI (ej. INIA, Ingenio/LATU, Fundacin Ricaldoni/UdelaR, CEGETEC/CIU), sino sus instrumentos si los tuviera (ej. FPTA del INIA; instrumentos de la CSICUdelaR). Tampoco se incluyeron los mecanismos de apoyo a la competitividad o la asociatividad cuando no incluyen un componente especfico de CTI (ej. Programa CARPEMIEM; PACC; PACPYMES). Estos son, sin embargo, esenciales para la conformacin de un entorno propicio para la innovacin y la articulacin de los actores; y todas estasinstitucionesformanpartedelSistemaNacionaldeInnovacin.
TablaI.1Cajadeherramientasportipodeintervencin A. Formacinderecursoshumanoseninvestigacin,gestinyproduccin 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Becasdepostgrado(maestraydoctorado)enelpas,enelexteriorymixtas[ANII] Becasdemovilidad(tipo1):capacitacineninstitutosdeinvestigacinenelexteriorenreasestratgicasoen camposprioritarios[ANII] Becasdemovilidad(cooperacininternacional):capacitacinenactividadesvinculadasaredesdecooperacin cientficotecnolgica[ANII] Becasdeiniciacinalainvestigacin(estudiantesygraduadosrecientes)[ANII] Becasdeiniciacinalainvestigacin"acortandodistancias"(docentesdeenseanzamediaotcnica)[ANII] Becasdeinsercinlaboral[ANII] Apoyoaprogramasprioritariosdeeducacintcnicaterciaria[ANII] Apoyoaprogramasdeposgradonacionales(PPN)[ANII] Vinculacinconcientficosytecnlogosuruguayosresidentesenelexterior[ANII] Apoyoapasantasypresentacindetrabajosencongresosytalleresenelexterior[ANII] ProgramadeDesarrollodelasCienciasBsicas(PEDECIBA)[UdelaRMEC] ProgramadeDesarrolloenCienciasyTecnologasAgropecuariasyAgroindustriales(PEDEAGRIND)(endiseoANII) ProgramadeRecursosHumanos[CSICUdelaR] ProgramadeBecasdeRetornoyContratacindeCientficosprovenientesdelExterior[CSICUdelaR] FondoparaBecasdePosgrado[ConvenioCSICUdelaRANCAP]

B. ArticulacindeagentesdelSNIy/odelaofertaydemandadeconocimientos 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. Programassectorialesy/oterritorialesdeinnovacinparagruposdeempresas(endiseoANII) Programadedesarrollodeproveedores[ANII] Generaciny/ofortalecimientodeservicioscientficotecnolgicos[ANII] Proyectosdealtoimpactosocial[ANII] PlataformadebiotecnologasdelMERCOSUR[BIOTECSUR] Alianzasdeinnovacin(endiseoANII) Desarrolloderedestecnolgicassectoriales(endiseoANII) ConsorciosRegionalesdeInnovacin(CRI)[INIA] ProgramadeVinculacinconelSectorProductivo[CSICUdelaR] Fondoparafinanciamientodeproyectosdeinvestigacin[ConvenioCSICUdelaRANCAP] ProgramaProyectosdeInvestigacinorientadosalaInclusinSocial[CSICUdelaR]

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C. Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. SistemaNacionaldeInvestigadores(SNI)[ANII] FondodeInvestigacinCientficayTecnolgica"ProfesorClementeEstable"(investigacinfundamental)[ANII] FondodeInvestigacinAplicada"ProfesoraMaraVias"[ANII] Proyectosdeexcelenciaenreasprioritarias[ANII] Proyectosenreasestratgicasdeescasodesarrollo[ANII] FondosectorialparalaI+D+Ienenerga[ANII] ProgramadeDesarrollodelasCienciasBsicas(PEDECIBA)[UdelaRMEC] ProgramadeDesarrolloenCienciasyTecnologasAgropecuariasyAgroindustriales(PEDEAGRIND)(endiseoANII) FondodePromocindeTecnologaAgropecuaria(FPTA)[INIA] ProgramadeProyectosdeI+D[CSICUdelaR]

D. Consolidacindelmarcopromocionalparalainnovacin 37. 38. 39. 40. Beneficiofiscal(IRAE)porgastosenproyectosdeI+D Beneficiofiscal(IRAE)porgastosdecapacitacindelpersonaldeempresasenreasprioritarias Beneficiofiscal(IRAE)paragastosasociadosalaobtencindecertificacionesinternacionalesdecalidadoacreditacin deensayosdelaboratorios Exoneracinfiscal(IRAE)derentasderivadasdeI+Denlasreasdebiotecnologaybioinformticaylasobtenidaspor laactividadproductivadesoporteslgicosysusservicios,cuandolosbienesyserviciosobtenidossedestinanal exterior Beneficiofiscal(IRAE)porgastosdeempresasagropecuariosenhonorariosatcnicosespecializadosenreas prioritariasyporcomprasdesemillasetiquetadas. Beneficiosfiscalesparalaproduccindeagrocombustibles

41. 42.

E. Fomentodelaproductividadylacompetitividadapartirdelainnovacinylamejoradelacalidadylagestin 43. 44. 45. ProyectosdeinnovacindeampliacoberturaModalidadesProyectospequeos,ProyectosmayoresyProyectosde mejoradegestinycertificacindecalidad[ANII] Proyectosdeinnovacindealtoimpacto[ANII] ApoyoajvenesemprendedoresModalidadesEmpresasJvenesyJvenesEmprendedoresInnovadores[ANII]

F. Fortalecimientodelainfraestructuracientficotecnolgica 46. 47. Proyectosparalageneraciny/ofortalecimientodeservicioscientficotecnolgicos[ANII] PortalbibliogrficoydepatentesonlineTIMBO[ANII]

G. PopularizacindelaCTI 48. ProgramadePopularizacindelaCulturaCientfica(PPCC),comoparaguasparaactividadesdiversas[ANIIDICYT]

H. Apoyoalaprospectiva,inteligenciacompetitivayevaluacintecnolgica 49. Observatorio(enproyecto)

H. Fortalecimientodelmarcoregulatorio 50. Programadecolaboracinfinancieraparasolicitudytramitacindelosderechosdelapropiedadintelectual[CSIC SubcomisinSectorialdelaPropiedadIntelectualUdelaR]

I. EvaluacindelimpactodelosinstrumentosdefomentodelaCTI 51. Cursosdecapacitacinendiseoyevaluacindepolticasdeinnovacin(ANII)

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A. Formacinderecursoshumanos SISTEMANACIONALDEBECAS(SNB) El SNB fue creado por la Ley 18.172, Art. 304 (30/08/07), como un programa destinado a apoyar becas para la iniciacin en la investigacin, estudios de postgrados nacionales y en el exterior, insercin de postgraduacin, retorno de cientficos compatriotas y vinculacin con el sector productivo. 91 Su reglamento fue aprobado por el Directorio de la ANII el 23 de junio de 2008 (http://www.anii.org.uy/imagenes/SNB_Reglamento_General.pdf). 1. Becasdemaestraydoctorado(ANII) Objetivo: promover los postgrados (exclusivamente maestras o doctorados) en reas estratgicas nacionales de investigacineinnovacin,encentrosnacionalesoextranjeros. Beneficiarios: aquellas personas que acrediten contar con ttulo universitario de grado obtenido en universidades nacionales autorizadas para funcionar o del exterior (en este ltimo caso sern considerados los ttulos de grado universitarios,oequivalentes,reconocidoscomotalesporlanormativajurdicanacionaldelEstadoqueloexpidi). Modalidades: a.Becasenprogramasnacionales Maestras: son becas destinadas a financiar estudios de maestras que se desarrollen por completo en instituciones acadmicasquetengansedeenelpas.Labecaconsisteenunaayudaeconmicaporhasta24mesescorridos. Doctorados a realizarse por completo en el pas: esta categora comprende dos subtipos: becas que se solicitan para financiarlosestudiosdedoctorado,conuntiempomximode36mesescorridos;ybecasquetienenporobjetivofinanciar los estudios necesarios para finalizar la tesis de un doctorado ya iniciado, a desarrollar en sector productivo pblico o privado,porunplazode12mesescorridos. En ambas categoras, se distinguen las becas de posgrado nacionales en investigacin fundamental en todas las reas del conocimientoylasbecasdeposgradonacionalesenreasdefinidascomoestratgicasporelGMI. 92 b.Becasenelexterior Postgrados: son becas destinadas principalmente a financiar estudios de doctorado en centros acadmicos en el exterior. En casos debidamente justificados se podrn financiar maestras en el exterior. Se distinguen las becas en reas estratgicasdefinidasporelGMIylasbecasencamposprioritarios. 93 c.Postgradossndwich En este caso parte de la currcula se realiza en un centro acadmico o laboratorio de excelencia en el exterior y parte en centros acadmicos nacionales. Podrn solicitarlos quienes realicen un programa de postgrado nacional y deban permanecerunperodoenelextranjeroparapodercompletarlo. 2. Becasdemovilidad(tipo1):capacitacineninstitutosdeinvestigacinenelexteriorenreasestratgicasoen camposprioritarios(ANII)

Objetivo: fortalecer las capacidades en recursos humanos de instituciones de investigacin nacional, en reas estratgicas definidasporelGMIoencamposprioritarios.Sefinanciarndiferentesactividadesqueimplicanlacapacitacinenservicio deinvestigadoresotecnlogoseninstitutosdeinvestigacin. Beneficiarios:estudiantesdepostgradosconunatrayectoriaacadmicay/oactividadprofesionalquejustifiquelaactividad solicitada. 3. Becasdemovilidad(cooperacininternacional):capacitacinenactividadesvinculadasaredesdecooperacin cientficotecnolgica(ANII)

Objetivo: capacitar recursos humanos en actividades vinculadas al fortalecimiento de redes de cooperacin cientfico tecnolgica. Se financiar la movilidad de investigadores en el mbito de proyectos de investigacin en reas estratgicas, enmarcadosenconveniosy/oprogramasinternacionalessuscritosporelPoderEjecutivooporlaANII. Beneficiarios: docentes, investigadores o tcnicos que demuestren pertenecer a un grupo de investigacin y desarrollo

El SNB contar con financiamiento originado en Rentas Generales, prstamos de organismos multilaterales de crdito, cooperacininternacional,fondostransferidospordistintasinstitucionespblicasypordonaciones. 92 Actualmente las reas estratgicas incluyen: el desarrollo de las cadenas agroindustriales (crnica, lctea, arrocera, granjera, forestal, pesquera); el estudio de distintas alternativas energticas; el desarrollo farmacutico y biotecnolgico en los campos de salud humana, sanidad animal y fitosanitario; tecnologas de la informacin y la comunicacin, tanto en supropiaperspectivadedesarrollocomoensuincorporacinaotrossectoresdelaeconoma;elusoypreservacindelos recursosnaturales;yeldesarrollosustentabledelcomplejoturstico. 93 Enlaconvocatoriadediciembrede2008,loscamposprioritariosincluyen:genmicaintegrativa,imagenologamolecular yfsicanuclear.
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instalado en el pas, cuya trayectoria acadmica justifique la actividad solicitada. Para cada solicitud aprobada se podrn financiardostiposdemovilidades:elviajedelosinvestigadoresnacionalesalpascontraparteyunavisitaaUruguaydelos investigadoresextranjeros. 4. BecasdeiniciacinalainvestigacinModalidad1(ANII) Objetivo:apoyarunaprimeraexperienciaenlainvestigacindeestudiantesdenivelterciarioavanzadosydepersonascon formacinequivalente,siemprequesejustifiquesuvnculoconlainvestigacin. Beneficiarios: estudiantes de educacin terciaria que a la fecha del llamado estn avanzados en su carrera, graduados recientes y personas con formacin equivalente (siempre que se justifique su vnculo con la investigacin), con el fin de realizartareasintroductoriasodeapoyoalainvestigacindentrodeunproyectoaprobadooencurso,bajoladireccinde uninvestigadorcategorizado. 5.
94 BecasdeiniciacinalainvestigacinModalidad2:Acortandodistancias (ANIIUNESCO)

Objetivos:ofreceradocentesdeenseanzamediaunaexperienciadetrabajoenlaboratoriosdeinvestigacin;fortalecerla enseanzamediaenciencias;ypropiciarencontactopersonalentredocenteseinvestigadores. Beneficiarios: docentes de enseanza media o tcnica que desean realizar una pasanta de un mes de duracin (30 hs. semanales) en las reas de ciencias biolgicas, qumicas, fsicas, matemticas o informtica, en un laboratorio del INIA, LATUoasociadoalPEDECIBA. 6. Becasdeinsercinlaboral(ANII) Objetivo: facilitar la insercin laboral de recursos humanos altamente calificados en la estructura productiva nacional, pblica y privada. En reas estratgicas se podr incluir en esta modalidad la insercin en instituciones de investigacin, siempre que sta se realice mediante un nuevo contrato de trabajo equivalente a un cargo de investigador junior con dedicacincompleta. Beneficiarios:estudiantesdegrado,graduadosyposgraduados. 7. Apoyoaprogramasprioritariosdeeducacintcnicaterciaria(ANII) Objetivo:crearofortalecerprogramasdeeducacintcnicaterciaria(nouniversitaria)enreasdefinidascomoprioritarias (cadenas agroindustriales, alternativas energticas, biotecnologa, TIC, recursos naturales, turismo) en las que se haya identificado una demanda de capacitacin a nivel terciario. Se podr financiar los siguientes rubros: materiales e insumos, capacitacin de docentes y tcnicos, becas para estudiantes, pasantas en el exterior y en el pas, profesores visitantes, obrasmenores,equiposysalarios. Beneficiarios:institucionespblicasoprivadas. 8. Apoyoalosprogramasdeposgradonacionales(PPN)(ANII) Objetivo: crear o fortalecer Programas de Posgrado nacionales en reas definidas como prioritarias (cadenas agroindustriales,alternativasenergticas,biotecnologa,TIC,recursosnaturales,turismo). Beneficiarios: en el caso de fortalecimiento de programas, todos aquellos posgrados nacionales que se encuentren aprobados por el Consejo Directivo Central de la Universidad de la Repblica o posean el trmite de reconocimiento aprobadooencursofrentealMinisteriodeEducacinsegndecreto308/995. 9. Vinculacinconcientficosytecnlogosuruguayosresidentesenelexterior(ANII) Objetivo:fortalecerlascapacidadesdelpasenrecursoshumanoscalificados,atravsdelcofinanciamientodelavenidade cientficosytecnlogosuruguayosdeprobadaexperiencia,residentesenelexterior. Beneficiarios:institucionesnacionalessinfinesdelucrodedicadasalainvestigaciny/oaldesarrollodelsectorproductivo. 10. Apoyoapasantasypresentacindetrabajosencongresosytalleresenelexterior(ANII) 11. Formacin de Magsteres y Doctores en Ciencias en el marco del Programa para el desarrollo de las ciencias bsicas(PEDECIBA)(UdelaRMEC) Objetivo:sustentarlaformacindeprofesionalesdealtonivelenlasdiversasdisciplinascientficotcnicasbsicas,capaces deinsertarseenlacomunidadacadmicayenelsectorproductivo,pblicoyprivado. 12. Programa de Posgrados en el marco del Programa de Desarrollo en Ciencias y Tecnologas Agropecuarias y Agroindustriales(PEDEAGRIND,enpreparacinANII) Objetivo: propender a la formacin de recursos humanos de cuarto nivel con capacidad para potenciar la produccin agropecuariayagroindustrialyeldesarrollodelascienciasytecnologasparaelagro. 13. ProgramadeRecursosHumanos(CSICUDELAR)

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El Programa "Acortando distancias" fue originalmente creado por un convenio entre la UNESCO y el PEDECIBA. Vase Echeverriarza(2006).

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a.ProgramadeApoyoparalarealizacindePasantasenelExterior Objetivos:Losfinanciamientoscontempladosenesteprogramaestndirigidosafacilitarlaconcurrenciadedocentesdela UDELARacentrosdereconocidacalidadenelexteriorpararealizaractividades:estadasdecapacitaciny/oadquisicinde nuevastcnicas;estadasdirigidasalaactualizacindeconocimientosy/orealizacindetareasacadmicas. Beneficiarios:Docentesuniversitarios b.ProgramadeApoyoparalaParticipacindeCongresosenelExterior Objetivos:Losfinanciamientoscontempladosenesteprogramaestndirigidosafacilitarlaconcurrenciadedocentesdela UDELAR a reuniones acadmicas en el exterior, con el fin de presentar los resultados o avances de sus trabajos de investigacincientfica. Beneficiarios:DocentesdelaUdelaR c.ProgramadeCientficosVisitantes Objetivos: Este programa apoya la visita de investigadores de alto nivel provenientes de centros acadmicos del exterior. Su objetivo es contribuir con actividades de investigacin en la UdelaR tales como: dictado de cursos de posgrado, participacinenseminarios,participacinenactividadesdeinvestigacin,integracindetribunalesdetesis Beneficiarios:DocentesdelaUdelaR d.ProgramadeEventosenelPas Objetivos: de esta actividad es promover y apoyar la realizacin de reuniones cientficas en el pas, en el entendido que estas contribuyen a la difusin de la actividad cientfica. En este programa se incluyen simposios, seminarios, congresos, ciclosdeconferenciasytallerestantodecarcternacional,regionalcomointernacionalrealizadosenelpas. Beneficiarios:DocentesdelaUdelaR 14. ProgramadeBecasdeRetornoyContratacindeInvestigadoresProvenientesdelExterior(CSICUDELAR) Objetivos: Distintas experiencias indican que la radicacin en el medio acadmico nacional de investigadores que actualmenteresidenenelexteriordebeconsiderarseunacontribucinrelevanteparaeldesarrollocientficoytecnolgico delUruguay. Beneficiarios:Esteprogramapresentadosmodalidades.UnadeellasesladeBecasdeRetorno,alaquepodrnaspirarlos docentesuniversitariosquemantuvieronsucargoenlaUdelaRdurantesusestadasenelexteriorpararealizarestudiosde posgradooactividadesposdoctorales.LasegundamodalidadeslaContratacindeinvestigadoresresidentesenelexterior quenoposeenuncargoenlaUdelaR. 15. FondoparaBecasdePosgrado(ConvenioCSICUdelaRANCAP) Objetivos: Creacin de un fondo de becas de postgrado para la realizacin de Maestras y Doctorados en temas de inters deANCAP.LasreasdeinvestigacindefinidasparalapresentacindeproyectosANCAPUR:Biocombustibles,Controlde procesos,Estudiosdedemanda/Prediccinclimtica,Explotacingeolgica,Gestindelconocimiento,Manejoambiental yProductividadenlasempresas. B. Articulacindeagentesy/odelaofertaydemandadeconocimientos 16. Programassectorialesy/oterritorialesdeinnovacinparagruposdeempresas(ANII) Objetivo: apoyar grupos de empresas organizadas que desean colaborar en la solucin de problemas de base tecnolgica compartidosporelgrupoyqueimpideneldesarrollocompetitivodelmismo. Beneficiarios: grupos sectoriales y/o territoriales de empresas radicadas en el pas, que demuestren un grado efectivo de organizacincolectivayquepresentenpropuestasparalaidentificacindecuellosdebotellaysusuperacin. 17. Programadedesarrollodeproveedores(PDP)(ANII) Objetivo: lograr el surgimiento y desarrollo de proveedores nacionales eficientes y competitivos tanto a la entrada (materias primas, componentes, insumos, servicios de apoyo, etc.) como a la salida del proceso industrial (logstica, transporte, distribucin, etc.). Se apunta a generar y fortalecer relaciones de abastecimiento y servicios entre pequeas y medianasempresasnacionalesconempresasdemayortamaoatravsdelacooperacinempresarial,conunenfoquede redesempresariales,enparticularredesverticales. Fase I: eleccin de lasempresasancla e identificacin de los proveedores adesarrollar y/o fortalecer (registro), en funcin delasempresasseleccionadasalasqueeventualmenteproveern. Fase II: desarrollo efectivo de los proveedores, implementando las medidas requeridas en dimensiones tales como gerenciamiento, capacitacin, calidad, intercambio entre las empresas para mejorar la comunicacin sobre los requerimientosdelaempresacontratante,etc. 18. Proyectosparalageneracinyfortalecimientodeservicioscientficotecnolgicos(ANII) Objetivo: generar y/o fortalecer servicios cientficotecnolgicos a travs de la cofinanciacin de proyectos que respondan a demandas del sector productivo y/o contemplen necesidades de la poblacin en general, y que adicionalmente y en

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formaexcluyentepropendanalamejoradeldesempeoderecursoshumanoscalificados. Beneficiarios: entidades pblicas y privadas sin fines de lucro, radicadas en Uruguay, que realicen actividades de investigacin y demuestren su potencial para la prestacin de servicios cientficotecnolgicos. Cada proyecto presentado debeintegraralmenostresgruposcientficotecnolgicoscontrayectoriaeninvestigacin,conelfindeasegurarelusodel equipamientoporunnmeroelevadodeinvestigadores. 19. Proyectosdealtoimpactosocial Objetivo:apoyarproyectosdeinvestigacin,desarrolloeinnovacincuyosresultadosprovoquenunaltoimpactosocial,es decir mayores grados de bienestar social para los ciudadanos del pas. Se priorizarn aquellas propuestas vinculadas a procesosdeinclusinsocial. Beneficiarios: grupos de investigacin, en el marco de instituciones pblicas y/o privadas sin fines de lucro que realizan investigacin. 20. PlataformadebiotecnologasdelMERCOSUR(BIOTECSUR) 21. Alianzasdeinnovacin(enproyectoANII) 22. Desarrolloderedestecnolgicassectoriales(enproyectoANII) 23. ApoyoalaformacindeCentrosRegionalesdeInnovacin(CRI)(enpreparacinINIA) Objetivo: apoyar la conformacin de CRI, concebidas como alianzas estratgicas pblicoprivadas que, de acuerdo a un nuevo modelo organizacional, articulen a los actores claves del SNI agropecuario en torno a una problemtica productiva enunmbitoregional,conelfocopuestoenlainnovacinylaintegracindePYMES. 24. ProgramadeVinculacinconelSectorProductivo(CSICUdelaR) Objetivo:fomentarelrelacionamientodelaUdelaRconactoresnacionalesvinculados,deformasdiversas,alaproduccin de bienes y servicios. El Programa opera a travs de llamados a proyectos de investigacin, en todas las reas del conocimiento. Las diferentes modalidades de proyectos previstos deben estar dirigidos a resolver problemas significativos para diversos actores de la produccin. Dentro del Programa existen dos modalidades (i) Proyectos de iniciativa universitaria,financiadostotalmenteporlaUdelaR;(ii)ProyectoscofinanciadosporlaUdelaRylaContraparteenelSector Productivo. Beneficiarios: Docentes de la UdelaR y Organizaciones que actan como contrapartes en el Sector Productivo. Son considerados como actores nacionales vinculados, de formas diversas, a la produccin de bienes y servicios los siguientes tipos de organizaciones: empresas pblicas, cooperativas o privadas, agrupaciones empresariales o sectoriales, organizacionessociales,incluyendosindicatos;organismospblicos(ministerios,intendencias,administracionesvarias). 25. Fondoparafinanciamientodeproyectosdeinvestigacin(ConvenioCSICUdelaRANCAP) Objetivos:Financiarproyectosdeinvestigacin(confondosdeANCAP)enlas7reasdeinvestigacindefinidasporANCAP. reas de investigacin definidas para la presentacin de proyectos ANCAPUR: Biocombustibles, Control de procesos, Estudios de demanda / Prediccin climtica, Explotacin geolgica, Gestin del conocimiento, Manejo ambiental y Productividadenlasempresas. Beneficiarios:DocentesdelaUdelaRANCAP 26. ProgramaProyectosdeInvestigacinOrientadosalaInclusinSocial(CSICUdelaR) Objetivos: apoyar proyectos de investigacin en todas las reas de conocimiento, dirigidos a colaborar en la solucin de problemasdeemergenciasocial.Elprogramasedesarrollaendosfases: Organizacin de talleres en torno a temas o problemas de especial importancia para determinados sectores de la poblacin, especialmente aquellos que presentan situaciones de vulnerabilidad. Estos talleres sirven de punto de encuentro y espacio de dilogo para actores vinculados al tema o problema e investigadores universitarios interesados en trabajar en la bsqueda de soluciones al mismo. En estos talleres se delimitan los aspectos problemticos que requieren investigacin,dandolugaralasegundafasedelprograma Llamado a proyectos de investigacin dirigidos especficamente a los aspectos identificados. Cada edicin del programa plantearhastatrestemasentornoaloscualesseorganizarntalleresysefinanciarnproyectosdeinvestigacin. C. Desarrollodelosconocimientoscientficosytecnolgicos 27. SistemaNacionaldeInvestigadores(SNI)(ANII) Objetivo: i) Fortalecer y expandir la comunidad cientfica; ii) Identificar, evaluar peridicamente y categorizar a todos los investigadores que realicen actividades de investigacin en el territorio nacional o que sean uruguayos trabajando en el exterior;yiii)Establecerunsistemadeapoyoseconmicosqueestimuleladedicacinalaproduccindeconocimientosen todaslasreasdelconocimiento,quesernotorgadosporprocedimientosconcursables. Beneficiarios: podrn aspirar a ingresar al SNI y, por lo tanto, a ser categorizados, quienes: i) sean uruguayos oextranjeros residentes en el pas o con vnculos con el mismo; ii) cumplan con las condiciones especficas de cada categora y nivel y

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con los requisitos particulares que se especificarn en cada convocatoria; y iii) no se encuentren inhabilitados por resolucindelaComisinHonoraria. El SNI fue creado por la Ley 18.172, Art. 305 (30/08/07). Funciona en el mbito de la ANII y cuenta con una Comisin Honoraria,unComitdeSeleccin,ComisionesTcnicasdereasyTribunalesdeAlzada.LaComisinHonorariatieneasu cargolaconduccindelSNIenelmarcodelreglamentodelmismo (http://www.anii.org.uy/imagenes/reglamento_SNI_vof.pdf). 28. FondodeInvestigacinCientficayTecnolgica"ProfesorClementeEstable"(ANII) Objetivo: dar apoyo a proyectos de investigacin cientfica de excelencia, calificados como prioritarios para el pas (Ley 18172,Art.305,30/08/07)yvinculadosacualquierreadelconocimiento. Beneficiarios:investigadoresdeinstitucionespblicasoprivadassinfinesdelucro. 29. FondodeInvestigacinAplicada"ProfesoraMaraVias"(ANII) Objetivo:apoyaraproyectosdeinvestigacinaplicadadeexcelencia,vinculadosacualquierreadelconocimiento. Beneficiarios:investigadoresdeinstitucionespblicasoprivadassinfinesdelucro. 30. Proyectosdeexcelenciaenreasprioritarias(ANII,enpreparacin) 31. Proyectosenreasestratgicasdeescasodesarrollo(ANII,enpreparacin) 32. FondosectorialparalaI+D+Ienenerga(ANIIMIEM) Objetivo:(contribuiraldesarrollodelaeficienciaenergticaylasenergasrenovables) Beneficiarios: (grupos de investigacin, en el marco de instituciones pblicas y/o privadas sin fines de lucro que realizan investigacin). 33. ProgramaparaelDesarrollodelasCienciasBsicas(PEDECIBA) Objetivos:i)crearymantenerunaplataformacientficacapazdeapoyareldesarrollodelascienciasbsicasyeldesarrollo tecnolgico; ii) sustentar la formacin de profesionales de alto nivel en las diversas disciplinas cientficotcnicas; y iii) participar activamente en la consolidacin de la trama cientfica y cultural del Uruguay. Estos objetivos se orientan en dos direcciones: i) la creacin de un sistema interdisciplinario de alto nivel, estable y permanente, que apoye y fomente la investigacin cientfica; y ii) la formacin de recursos humanos en las disciplinas cientficas bsicas, capaces de insertarse enlacomunidadacadmicayenelsectorproductivo,pblicoyprivado. El PEDECIBA, creado en 1986, fue establecido en 1995 como programa permanente en la ley de presupuesto nacional de 1995 (Ley 16.736, Arts. 386 y 387) (www.pedeciba.edu.uy). Incluye las siguientes reas: biologa, informtica, fsica, matemticayqumica. 34. Programa de Desarrollo en Ciencias y Tecnologas Agropecuarias y Agroindustriales (PEDEAGRIND, en preparacin) Objetivos (en elaboracin): desarrollar las ciencias, tecnologas e innovaciones agropecuarias y agroindustriales en sentido amplioparapotenciarlaproduccinagropecuariayagroindustrialeimpulsarunprocesodetransformacindelascadenas agroindustriales, en funcin de las demandas actuales y prospectivas de las cadenas agroindustriales, para propender al desarrollo sustentable del pas. Los objetivos especficos contemplan: i) consolidar un cuerpo estable de investigadores; ii) propenderalaformacinderecursoshumanosdecuartonivel; iii)fomentarelrelacionamiento activode investigadoresy estudiantesconlossectoresproductivo;promovereldesarrollointegraldelainvestigacin. 35. FondodePromocindeTecnologaAgropecuaria(FPTA)(INIA) Objetivo: financiar proyectos especiales de investigacin tecnolgica relativos al sector agropecuario, no previstos en los planesdelINIA. Beneficiarios: instituciones pblicas o privadas, nacionales o internacionales, que desarrollan actividades de investigacin, porsoenasociacinconotrasentidadesdeinvestigacin. 36. ProgramadeProyectosdeInvestigacinyDesarrollo(CSICUDELAR) Objetivos:fomentarlarealizacindeinvestigacionesdealtacalidadentodaslasreasdeconocimiento. Beneficiarios:docentesUdelaR. D. Consolidacindelmarcopromocional 37. BeneficiofiscalparagastosenproyectosdeI+D(LeydeReformaTributaria18.083/2006,art.23) Los gastos en que se incurra para financiar proyectos de investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico se computarn por una vez y medio su monto real para el clculo de la renta neta para el IRAE, siempre que dichos proyectos sean aprobados por el Poder Ejecutivo con el asesoramiento de la ANII y de la COMAP. Los gastos a que refiere este literal comprendentantoalosrealizadosdirectamenteporelcontribuyenteparalaejecucindeunproyectodelqueestitular o cotitular, como a las donaciones a entidades pblicas y privadas que ejecuten dichos proyectos bajo la forma de redes de

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innovacin, consorcios, incubadoras de empresas, fondos de capital semilla u otras modalidades institucionales que determineelPoderEjecutivo.ElMEFestableceranualmentelosmontosderenunciafiscalasignadaalosproyectosaque refiere el presente literal, y otorgar la aprobacin de los mismos con asesoramiento a que refiere el inciso primero, en baseamodalidadescompetitivas. 38. Beneficio fiscal para gastos de capacitacin del personal de empresas en reas prioritarias definidas en el PENCTI(Decreto150/007,Art.43y46) Los gastos en que incurran empesas por capacitacin del personal (matrcula y precio del curso) en las reas definidas como prioritarias por el PENCTI se computarn por una vez y medio su monto real para el clculo de la renta neta para el IRAE. La capacitacin debe cumplir con las siguientes condiciones: i) ser afn a los intereses de la empresa; ii) ser dictada por instituciones pblicas o privadas con personera jurdica cuya capacidad profesional en educacin empresarial sea reconocida en plaza; iii) debe ser orientada a la tarea que el dependiente est realizando o que vaya a realizar en la empresa.Noseconsiderandependienteslosdirectoresdesociedadesannimas. Los gastos en el exterior sern deducibles siempre que la institucin que brinda la capacitacin est habilitada en su pas deorigenparaexpedirtitulo,loscursosnoestndisponibleslocalmenteyrepresentenunatransferenciadeconocimiento paraelmejordesarrollodelaempresalocal.Decreto150/007,Art.46. 39. Beneficio fiscal para gastos asociados a la obtencin de certificaciones internacionales de calidad o acreditacindeensayosdelaboratorios(LeydeReformaTributaria18.083/2006,art.23) Los gastos en que incurran las empresas para obtener la certificacin bajo las normas de calidad internacionalmente admitidas se computarn por una vez y medio su monto real para el clculo de la renta neta para el IRAE. A estos efectos, losgastosacomputarcomprendernlacontratacindeserviciosdecertificacindecalidadconentidadesreconocidaspor los organismos uruguayos de acreditacin, as como los gastos en que se incurra para la obtencin de tal certificacin y su mantenimientoposterior. El mismo rgimen se aplica a las empresas para la acreditacin de ensayos de sus laboratorios bajo las normas internacionalmenteadmitidas. 40. Exoneracin fiscal de rentas en biotecnologa, bioinformtica y software destinados al exterior (Decreto 150/2007,Art.163bis) QuedanexoneradasdelIRAElasrentasderivadasdeI+Denlasreasdebiotecnologaybioinformtica,ylasobtenidaspor laactividaddeproduccindesoporteslgicosydelosserviciosvinculadosalosmismos,siemprequelosbienesyservicios originados en esas actividades sean aprovechados ntegramente en el exterior. La exoneracin alcanza a las rentas provenientesdelarrendamiento,cesindeusooenajenacindebienesincorporales,patentablesono,ydeinformaciones relativas a experiencias cientficas, que sean el resultado de actividades de I+D en las reas de biotecnologa y bioinformticarealizadasporlasentidadesinvestigadoras. Quedanasimismoincluidasenlaexoneracinlasrentasprovenientesdeserviciosdeasesoramientotcnicoenlasreasde biotecnologa y bioinformtica prestadas por las entidades referidas en el inciso anterior, con relacin a los siguientes productos: dispositivos diagnsticos de uso humano y veterinario basados en inmunologa, microbiologa, bioqumica y biologa molecular; medicamentos basados en protenas recombinantes de uso humano y veterinario, como el caso de los biosimilares; productos y procesos basados en plantas medicinales y aromticas, sus componentes y derivados, tanto de uso farmacutico y cosmtico como alimentario; nuevos productos y procesos que agreguen valor a insumos de origen animal o vegetal o a residuos industriales de esos orgenes; procesos de valorizacin de residuos de cualquier origen que hagan uso de procesos basados en organismos vivos completos o en productos obtenidos de ellos; productos y procesos relacionados tanto con la produccin de biocombustibles como con la valorizacin de sus residuos; bioprocesos y productosbiotecnolgicosqueaadanvaloralaproduccinagropecuariayagroalimentaria;desarrollodeanticuerposcon finalidaddiagnsticayteraputica. La exoneracin en relacin con soportes lgicos incluye el desarrollo, implementacin en el cliente, actualizacin y correccin de versiones, personalizacin (GAPs), prueba y certificacin de calidad, mantenimiento del soporte lgico, capacitacin y asesoramiento. Los servicios vinculados comprenden los servicios de hosting, call center, tercerizacin de procesos de negocios, comercializacin y otros servicios, en tanto en todos los casos tengan por objeto a los soportes lgicos,ancuandodichossoporteslgicosnohayansidodesarrolladosporelprestadordelosservicios. En todos los casos se requiere que los bienes y servicios originados en las actividades mencionadas sean aprovechados ntegramenteenelexterior. 41. Beneficio fiscal (IRAE) por gastos de empresas agropecuarios en honorarios a tcnicos especializados en reas prioritariasycomprasdesemillasetiquetadas(Decreto150/007,Art.57) EnelclculodelarentanetaparaelIRAEpodrcomputarseporunavezymediosumontoreallosgastosenqueincurran lossujetospasivosdeesteimpuestoenlossiguientesconceptos: Honorarios a tcnicos egresados de la UdelaR y otras universidades habilitadas por el MEC, de la ANEP, Educacin TcnicoProfesional y Escuela Agrcola Jackson, por asistencia en las siguientes reas consideradas prioritarias: asesoramientoensanidadanimal,nutricinanimal,sanidadvegetal,controldecalidaddelaproduccin,manejodelsuelo (erosin y fertilizacin), instalacin y manejo de pasturas, sistemas de riego (represas, manejo del agua, etc.) y planes de

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explotacin. Comprasdesemillasetiquetadas(definidassegnart.6deldecretoN438/004). 42. Beneficios fiscales para la produccin de agrocombustibles (Ley 18.195, art. 23, 14/11/2997 y su decreto reglamentariodel27/10/2008,art.25) Las empresas productoras de biodiesel y alcohol carburante que cumplen con las condiciones establecidas por la Ley 18.195podrnaccederalossiguientesbeneficios: Exoneracin del IRAE sobre las rentas generadas directa y exclusivamente en la produccin de alcohol carburante y biodiesel(excluyendolossubproductosdeestosprocesosindustriales). Exoneracin del Impuesto al Patrimonio de los bienes de activo fijo directamente afectados a la produccin de alcohol carburanteybiodiesel. E. Fomentodelaproductividadylacompetitividadapartirdelainnovacinylamejoradelacalidadylagestin 43. Proyectosdeinnovacindeampliacobertura(ANII) Proyectospequeos Objetivo: promover la innovacin empresarial con el fin de mejorar la competitividad, productividad y rentabilidad de las empresas, a travs del otorgamiento de subsidios a proyectos de innovacin de MPyMEs. La innovacin, que debe ser al menos de alcance nacional, podr ser en producto, proceso, organizacin o comercializacin a condicin de que el componentedeI+Ddelproyectotengaunalcancerelevante. Beneficiarios: empresas MPyMEs radicadas en el pas, que se presenten individualmente, asociadas a otras empresas y/o asociadasainstitutosdeinvestigacinpblicosoprivadosyacentrostecnolgicos. Proyectosmayores Objetivo: promover la innovacin empresarial con el fin de mejorar la competitividad, productividad y rentabilidad de las empresas,atravsdelotorgamientodesubsidiosaproyectosdeinnovacinporpartedeempresas. Beneficiarios: empresas radicadas en el pas, cuyas actividades innovativas permitan establecer nuevas capacidades. Las empresas podrn presentarse individualmente, asociadas a otras empresas y/o asociadas a institutos de investigacin pblicosoprivadosyacentrostecnolgicos. ProyectosdeMejoradeGestinyCertificacindeCalidad Objetivo: promover la competitividad de las micro, pequeas y medianas empresas (MPyMEs), mediante el cofinanciamiento de proyectos de mejora de la gestin o de implantacin de sistemas de gestin de calidad certificables por normas internacionales, y/o de aquellas actividades que permitan obtener la normalizacin tcnica y/o la certificacin deprocesosyproductos. Beneficiarios:empresasMPyMESradicadasenelpas. 44. Proyectosdeinnovacindealtoimpacto(ANII) Objetivo: promover la innovacin empresarial de alto impacto, es decir aquella innovacin que ample notoriamente la capacidadexportadoradelasempresasbeneficiariasy/oqueimpacteprofundamenteenlamejoradelacalidaddevidade losciudadanos.Lainnovacindebeseralmenosdealcancenacionalyelproyectodebeteneruncomponenterelevantede I+D. Beneficiarios: lasempresasradicadasenelpasquedesarrolleninnovacionesconsideradasdealtoimpactoeimplantenen el pas capacidades previamente inexistentes. Las empresas podrn presentarse individualmente, asociadas a otras empresasy/oasociadasainstitutosdeinvestigacinpblicosoprivadosyacentrostecnolgicos. 45. ApoyoaJvenesEmprendedores(ANII) ModalidadEmpresaJvenes Objetivo: guiar y ayudar en el proceso de maduracin de empresas innovadoras de corta historia, mediante el cofinanciamiento de proyectos de fortalecimiento de la capacidad de innovacin y de consolidacin de empresas nacionales de corta historia. Estas empresas deben dedicarse al desarrollo de productos o procesos innovadores a nivel nacional,yavalidadostecnolgicamente. Beneficiarios: aquellas empresas nacionales, de corta historia, que estn participando de algn proceso de incubacin y que no hayan facturado ms de US$ 20.000 anuales. Las empresas deben ser presentadas ante la ANII por una institucin patrocinadorasinfinesdelucroconcapacidadesdeincubacinempresarial. ModalidadJvenesEmprendedoresInnovadores Objetivo: promover la creacin y el desarrollo de nuevas empresas que se planteen la comercializacin de productos o serviciosinnovadoresconrespectoalmercado alcualpretendeningresar,medianteelcofinanciamientodeproyectosque apuntenalacreacin,puestaenmarchaydespeguedeunanuevaempresaentalsentido. Beneficiarios: personas mayores de edad y menores de 35 aos que cuenten con la referencia de una institucin patrocinadorayqueacreditenposeerlascapacidadesyhabilidadesparalapuestaenmarchadelanuevaempresa.

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F. Fortalecimientodelainfraestructuracientficotecnolgica 46. Proyectosparalageneracinyfortalecimientodeservicioscientficotecnolgicos(ANII) (Por su componente de equipamiento podra venir ac pero parece pertenecerms bien a "Articulacin", donde de hecho lopuse) 47. PortalTIMBO(TramaInterinstitucionalyMultidisciplinariadeBibliografaOnline)(ANII) Objetivo: permitir el acceso online a las principales publicaciones especializadas a nivel internacional y a bancos de patentes (Primera etapa: acceso a 1600 revistas de la lnea Science Direct y a Scopus: 16 mil publicaciones especializadas, 520 conferencias, ms de 300 colecciones de literatura y 26 millones de registros de patentes, entre otros materiales. Prximamente: acceso a publicaciones de la editorial IEEE, focalizadas en las reas de ingeniera, electrnica y telecomunicaciones;produccinnacional;yotros). Beneficiarios: investigadores, estudiantes y docentes de todas las universidades uruguayas as como del INIA, LATU y el InstitutoClementeEstable.Otrosbeneficiariossernincluidosenunaprximaetapa,medianteconveniosconlaANII. G. Promocindelaculturacientficaytecnolgica 48. Programadepopularizacindelaculturacientfica(PPCC)(DICYTANII) Objetivo: consolidar un programa de PPCC; promover experiencias de calidad en los diferentes componentes de programa (exposiciones y muestras de proyectos CyT; concursos y campamentos cientficos; semana de la CyT; experiencias exitosas en I+D; Olimpadas); propiciar la formacin permanente de los diferentes actores participantes en las actividades que promueve el Programa; viabilizar la creacin de redes especficas de divulgacin y popularizacin de la ciencia y la tecnologa. H. Apoyoalaprospectiva,inteligenciacompetitivayevaluacintecnolgica 49. Observatoriodeciencia,tecnologaeinnovacin(nodiseadoan) I. Fortalecimientodelmarcoregulatorio 50. Programa de colaboracin financiera para solicitud y tramitacin de los derechos de la propiedad intelectual (CSICUdelaR,SubcomisinSectorialdelaPropiedadIntelectual) Objetivo: Financiar total o parcialmente los gastos quese incurren por concepto de tramitar y solicitar la proteccin de los derechosdepropiedadintelectualdecreaciones,produccionescientficasotecnolgicasdelaUdelaR Beneficiarios:DocentesyestudiantesdelaUdelaR J. EvaluacindelimpactodelosinstrumentosdefomentodelaCTI) 51. Cursos de capacitacin en diseo y evaluacin de polticas de innovacin (ANII) (ver http://www.anii.org.uy/conc_cap_dis_eva.html)

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AnexoIINecesidadesdeinvestigacinenlafaseagropecuariadealgunascadenas
Abreviaturas:CAgr:cadenaagrcola;CGan:ganadera;CLec:lechera;CFor:cadenaforestal;CPor:cadenaporcina;CCit:cadenacitrcola; CHor:cadenahortifrutcola;CFru:cadenafrutcoladehojascaduca.Fuente:elaboradoconbaseenDabezies,2008.

Objeto
Generarunmodelodedesarrollopropio Disponerdelosconocimientos requeridosencienciasbsicasyaplicadas (incluyendolascienciassociales)para poderconcebirmodelosalternativosde desarrolloagropecuarioforestalindustrial ytransitardeunaestrategiaadaptativaa loscambiosaotraproactiva.

Tipodeinformacinoinvestigacinrequerida
Nuevosindicadoresyotrainformacincuantiycualitativanecesariapara laelaboracindediferentesescenariosintegralesamedianoylargoplazo, paralossectoresagropecuario,forestal,pesqueroyagroindustriales.La integralidadserefieretantoalconjuntodesubsectorescomoala consideracindelosaspectostcnicos,econmicosysociales.Algunosde estosindicadorespuedenconseguirsedelasencuestasdeinnovacinal sectoragroindustrial,delasfuturasevaluacionesdeprogramas/proyectosde innovacinydelosproyectosdeinvestigacinorientadosasolucionar diferentesproblemasdelsector Ejemplodeinvestigacionesfaltantes:determinacinycomparacindela productividadyrentabilidaddediferentessistemasdemanejosilvopastoril, encondicionessostenibles;evaluacinydeterminacindeespecies forestalesquederivenenproductosdemayorvalorqueeleucaliptoyel pino,enbasealascondicioneslocalesespecficas. Determinacindeloscambiosnecesariosenlospaquetestecnolgicos existentes,antelatransicindehechodeunmodeloderotacincultivos pasturaaunmodelodeagriculturacontina. Investigacinennutricinvegetal. Investigacin(regional/internacional)sobrelasaplicacionestransgnicas. Paquetestecnolgicosadaptadosalasnuevasexigenciasde productividad,porej.,desarrollandooadquiriendoyadaptando tecnologasparalautilizacinintensivadenuevostiposdecomplementos alimenticiosnutricionales,bajodistintasformasdemanejo. Identificacindelosbiotiposmsindicadosenelambientelocalpara poderaprovecharplenamenteesastecnologasmsintensivasadesarrollar oadaptar. Diferentesaspectosdelafaseagronmica(manejo,controlsanitario,etc.) procurandolacomplementariedadentrelacadenamadereraypapelera. Mejoradelospaquetestecnolgicosmsintensivosenvistadesumejor respuestaentrminosdeeficienciadelosprocesos,aumentode productividadyproductosfinalesadaptadosalademanda. Determinacindelosbiotiposgenticosmsindicadosenelambiente local,teniendoencuentalasinteraccionesentrebiotiposyfuentesde alimentacin. Determinacindelosparmetrosdecalidadenlafaseindustrial,medicin yevaluacinobjetivadelosmismosenlaindustrialocal,ydesarrollode sistemasdeproduccinacordesconlosparmetrosaalcanzar. Diferentesaspectosdelafaseagronmica:sanitarios,manejodelos montes,riegoypostcosecha. Nuevasvariedadesconpotencialdemejoradelaproductividadydela calidaddelafruta,enelcontextolocal. Investigacintecnolgicaorientadaamejorarlaadaptacinalas condicioneslocalesdelospaquetestecnolgicosimportadosdelaregin (manejodenutrientes,sistemasdeconduccin,densidaddelas plantaciones,riego,poda,calidaddelapulpadelafruta,aspectos sanitarios).Evaluacindelcomportamientodediferentesvariedadesysu correlacincondistintasformasdemanejodelosmontes. Investigacinbiotecnolgicaorientadaaldesarrollodenuevasvariedades conpotencialdemejoradelaproductividadydelacalidaddelafruta,enel contextolocal.

Modelodeagriculturacontinua CAgr:Ajustarelmodelodeagricultura continuaalascondicionesagroecolgicas especficasdelpas,enelmarcodeuna articulacinrenovadaconlaganaderay lechera. Productividad CGanyCLech:Superarlostechosde productividadyaalcanzadosporlos productoresdepunta.Aprovecharla biotecnologaparadesarrollar innovacionesquesignifiquenunsalto significativodeproductividad. CFor:Mayorpriorizacindelos genotiposusadosymanejosilvicultural. CPor:Resolverproblemasseriosde competitividaddelacadena, principalmenteensufaseprimaria, derivadosengranpartedelafaltade paquetestecnolgicosadecuadosalas condicionesdelpas.

CCitr:Aumentarlaproductividadenla faseprimariadelacadenayconsolidarla insercinexportadoraenmercados exigentes(condicionessanitarias. CFru:Fortalecerelproceso relativamenteincipientedeexportacin, enparticularlograndounamejor adaptacindelospaquetestecnolgicosa lascondicioneslocalesyemprendiendo accionesorientadasagarantizarlacalidad, inocuidadytrazabilidaddelaoferta exportable. Fuente:Dabeziesetal(2008).

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