RETRATO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE, ASSISTÊNCIA SOCIAL E

DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE DA REGIÃO

METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA

Autores: Adeildo Vila Nova da Silva e Aline da Silva Honório Alves

Orientadores: Profª. Ms. Carla B. Gonzaga e Profª. Ms. Ana Paula Cappellini de Souza

Resumo: O processo de redemocratização do Brasil garantiu aos cidadãos brasileiros diversos

mecanismos para a participação cidadã e para a constituição de espaços para discussão,
deliberação, avaliação e controle social das ações dos seus governantes e das políticas
públicas. No estabelecimento de uma nova relação entre o Estado e a Sociedade surgem os
Conselhos Gestores, órgãos independentes e permanentes, de natureza deliberativa e com
competência para formular políticas públicas e definir prioridades para os recursos
orçamentários, além da função de fiscalizar e controlar a execução destas políticas. Com esta
pesquisa podemos afirmar que na Região Metropolitana da Baixada Santista - RMBS muitos
avanços são notados nas legislações municipais destes Conselhos, demonstrando sua
conformidade com as legislações e diretrizes nacionais, principalmente nos itens referentes à
sua composição, estrutura e seu caráter de decisões.

Palavras-Chave: Conselhos Gestores, Controle Social, Participação.

INTRODUÇÃO

Os Conselhos Gestores de políticas públicas representam um dos focos de participação sócio-

política. A análise das possibilidades apresentadas aos conselheiros para o cumprimento seu
papel deliberativo e fiscalizador é uma necessidade para a democratização do país.
Este estudo se volta aos Conselhos Municipais de Saúde, Assistência Social e de Direitos da
Criança e Adolescente dos nove municípios de Região Metropolitana da Baixada Santista -
RMBS e aponta suas características na direção da sua contribuição para a consolidação de seu
papel.

POR QUE CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ?

 A década de 80 no Brasil foi marcada pela nova relação entre o Estado e a sociedade,
especificamente a partir do seu final, que culminou com a Constituição de 1988.
A conjuntura política do país na época estava demarcada por um amplo debate em
torno da democracia participativa e da construção de estratégias e propostas para o
desenvolvimento de políticas de governo que assegurassem a composição com a organização
de um poder popular e autônomo, estruturado a partir de movimentos sociais da sociedade
civil. Este novo paradigma de gestão atendia às necessidades e exigências da sociedade,
democratizando o acesso do poder, garantindo a participação da população junto aos
mecanismos de funcionamento do Estado, tendo em vista a reorganização de suas políticas.
O fortalecimento da coletividade dos movimentos sociais para o enfrentamento desses
novos desafios era primordial para acompanhar esta nova forma de gestão, indicando à
sociedade a necessidade de apropriação das novas tendências de gestão social, do repensar de
suas formas de organização e redefinição das relações entre o político, o econômico e o social.
Esta busca na construção de novas alternativas de gestão pública e democrática das
políticas sociais apresenta, já na Constituição de 1988, como um dos focos de participação
social e política, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas ou de Direitos.

Grande estudiosa dos movimentos sociais e Conselhos Gestores, Maria da Glória

Gohn, considerando como fruto de lutas das demandas populares e de pressões da sociedade
civil pela redemocratização do país, apresenta-os “com Caráter institucional, eles têm o papel
de instrumento mediador na relação sociedade /Estado e estão inscritos na Constituição de
1988, e em outras leis do país, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e
participação popular” (GOHN, 2001).

Os Conselhos Gestores são considerados como esferas públicas, por terem como
elementos constitutivos a:
Visibilidade Social, com total transparência das suas decisões e representação dos
interesses coletivos através de seus sujeitos sociais.
Caráter Democrático, com ampliação dos fóruns de discussões e a interlocução
pública gerando decisões coletivas.
Controle Social, com a possibilidade de a sociedade participar das decisões e poder
acompanhar sua implantação.
Cultura Pública, com o reconhecimento dos interesses dos sujeitos sociais, tornando-
os visíveis na esfera pública, constituindo-os de fato como um direito.
 Os Conselhos de Gestão atuam com parcelas de poder junto ao executivo, com
possibilidades de decidir sobre questões do governo. São organismos de luta e de organização
da sociedade civil organizada, com participação do governo e trabalhadores, criados para
articulação dos diversos interesses presentes na sociedade. Têm caráter permanente, ou seja,
não podem ser extintos; possuem natureza deliberativa, com competência legal para formular
políticas, redefinir prioridades e recursos orçamentários a partir da necessidade da população.
Outra função dos Conselhos é a de fiscalizar e acompanhar a implantação das políticas
públicas, de forma a apurar as irregularidades e buscar a correção de rumos ou levar ao
conhecimento de autoridades competentes para resolução dos problemas na execução dessas
políticas.

Os Conselhos revelam-se como um dos caminhos à participação da sociedade civil

junto às políticas públicas de forma diferenciada, envolvendo decisão quanto ao que deve ser
feito e a utilização e priorização de recursos, bem como o acompanhamento das ações para
execução destas políticas. Alguns Conselhos, entretanto, podem ser apenas consultivos, onde
apresentam e valorizam suas posições frente à consulta realizada, mas sem poder de decisão.

Segundo a legislação, o funcionamento dos Conselhos deve ser garantido pelo poder
público, assegurando sua infra-estrutura básica. A sua composição deve ter representantes do
poder público e da sociedade civil organizada respeitando sua paridade. Paridade esta que não
deve ser apenas uma questão numérica, mas também em condições de igualdade ao acesso à
participação, informações e às decisões. São serviços de relevância pública, não podendo ser
remunerados.

Os Conselhos são mecanismos para o controle social e contam com parcerias

importantes para sua realização, como:
Ministério Público, com o papel de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e
dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição,
promovendo as medidas necessárias a sua garantia . Portanto, deve zelar pela efetiva
implementação e funcionamento dos Conselhos.
Tribunal de Contas, que deve apoiar a participação dos Conselhos na fiscalização das
contas públicas.
Poder Legislativo, responsável pela elaboração das leis, respeitando as deliberações
dos Conselhos, que devem participar das comissões.
 Consideramos os Conselhos Gestores de políticas públicas como um dos fóruns e/ou
espaços privilegiados de participação sócio-política, mas a análise das possibilidades reais que
se apresentam aos conselheiros para cumprir seu papel deliberativo e fiscalizador das políticas
públicas é uma necessidade para o avanço no processo de democratização do país.

A questão da representatividade apresenta-se como fator fundamental para o

cumprimento de seu papel articulador dos diversos interesses da sociedade, de forma a
expressar através de seus atos (deliberativos, consultivos e fiscalizador), os interesses da
maioria da população, assegurando a gestão democrática e participativa do bem público, a
publicização de sua vontade, do interesse público.

Este estudo se volta aos Conselhos Municipais de Saúde, Assistência Social e de

Direitos da Criança e Adolescente dos nove municípios de Região Metropolitana da Baixada
Santista - RMBS e aponta suas características e peculiaridades locais, de forma a contribuir
para a consolidação de seu papel na efetivação da participação da sociedade junto às políticas
públicas.

OBJETIVOS

Nosso objetivo principal, na presente pesquisa, foi de analisar a composição e

regularidade de funcionamento dos Conselhos Municipais e sua conformidade com as
legislações federais e diretrizes nacionais, podendo contribuir para o fortalecimento do
controle social nestes municípios. O desencadear da reflexão sobre o papel do profissional de
Serviço Social frente a estas esferas públicas através do processo de investigação científica
também foi outro objetivo presente no estudo.

METODOLOGIA

As mudanças que perpassam todas as esferas da vida social nos apresentam o desafio
de buscar o seu significado para a vida cotidiana e identificar a direção das novas práticas
sociais coletivas que surgem.
Na realização desta pesquisa desenvolvemos a abordagem quantitativa numa
perspectiva histórica crítica, fundamentada por dados quantitativos, convergindo
sinergicamente em complementaridade mútua.
 A coleta de dados ocorreu nas diversas etapas da pesquisa utilizando como
instrumento a pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. A pesquisa bibliográfi ca
contribuiu na construção do referencial teórico, perpassando por todo o processo de pesquisa.
A pesquisa documental possibilitou a identificação das legislações e normatizações
federais pertinentes ao nosso objeto de estudo, para traçar o paralelo de análise com as
legislações específicas (leis e regimentos internos) dos municípios que compõem a RMBS, de
forma a identificar seu processo de formação, sua composição e dinâmica de funcionamento.
Foram construídos alguns instrumentais para sistematização das informações e construção da
análise da conformidade ou não com a legislação federal e as relações com os conceitos
estudados.
A partir dos dados coletados foi realizada a sistematização quantitativa da
documentação pesquisada, considerando a dimensão histórica de nosso objeto de análise a
partir do método dialético.

O RETRATO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTENCIA SOCIAL, SAÚDE

E DE DIREITOS DA CRIANÇA E ADOLESCENTE NA REGIÃO
METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA

1 – DINÂMICAS DE FUNCIONAMENTO

A estruturação dos Conselhos é fundamental para o seu bom funcionamento, para isso
devem ser constituídos de alguns mecanismos como as plenárias ou assembléias, Diretoria ou
Secretaria Executiva e Comissões ou Câmaras Temáticas que, de acordo com a área do
Conselho, tratarão de temas de suas especificidades.

1.1 – ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO

Verificamos nesta categoria, que todos os Conselhos apresentam estrutura de acordo

com o que especificam suas respectivas legislações, embora em 14% do material pesquisado
não conste essa informação.
Estrutura de Funcionamento dos Conselhos Municipais da RMBS

1.2 – PLENÁRIAS

As plenárias são importantes mecanismos de discussão que, segundo a Legislação

Nacional e suas Diretrizes para organização e funcionamento dos Conselhos, devem ocorrer
ordinariamente uma vez ao mês e extraordinariamente quando houver necessidade.
Na documentação pesquisada, verificamos que 80% dos Conselhos realizam suas
plenárias mensais ordinárias e extraordinárias quando há necessidade, porém em 20% dos
documentos pesquisados não há essa informação.
1.3 – ELEIÇÃO DOS PRESIDENTES E VICE-PRESIDENTES DOS CONSELHOS

O processo de definição do Presidente dos Conselhos aponta um importante indicador

da dimensão democrática do Consel ho.
Verificamos que nos Conselhos de Saúde, 22% dos municípios não apresentam na
documentação analisada a informação quanto à eleição do presidente; em 22% a presidência
aparece como sendo do Secretário ou Diretor de Saúde e em 33% dos Conselhos, o presidente
é eleito. A falta de material, entretanto, não possibilita uma conclusão definitiva nesta área.
Nos Conselhos de Assistência Social, a documentação analisada apresenta em 56%
dos Conselhos a ausência de informação sobre este quesito, sendo que a eleição do presidente
aparece em 33%. Neste caso podemos apontar a indefinição, na legislação existente, da
garantia de eleição do presidente do Conselho.
Com relação aos Conselhos de Defesa de Direitos das Crianças e Adolescentes, em
67% dos municípios não consta de suas legislações a forma de eleição da presidência dos
Conselhos, sendo que em 22% dos municípios o presidente é o titular da pasta e em 11%
ocorre a eleição.

Definição do Presidente dos Conselhos Municipais – RMBS

 Neste aspecto notamos a grande susceptibilidade a que os Conselho ficam submetidos
frente à indefinição do processo de escolha do presidente nas legislações específicas.
Observamos o grande risco do Poder Executivo se apropriar dos espaços públicos de
construção coletiva das políticas públicas para atender apenas a seus interesses de governo,
negando, manipulando e confrontando com o definido nas diretrizes e parâmetros nacionais
para o funcionamento e organização destes espaços, onde o caráter democrático pode vir a ser
ameaçado frente à ausência de decisões coletivas, com a participação da sociedade.

2 – CARÁTER DEMOCRÁTICO E VISIBILIDADE SOCIAL

Segundo a legislação, a sociedade deve participar das definições das políticas públicas
e acompanhar sua implementação. Sua participação deve ser paritária com os gestores e
demais representantes. Alguns conselhos, como o de Saúde e Assistência Social já definem a
necessidade de uma composição também tripartite, onde estejam representados usuários,
trabalhadores e gestores, garantindo porém a paridade com os usuários.
As decisões coletivas com a ampliação dos fóruns de discussão de interlocução
pública, com representação efetiva da sociedade civil é que possibilitam o caráter democrático
dos Conselhos e a visibilidade de suas ações.

2.1 – CARÁTER DOS CONSELHOS MUNICIPAIS

A pesquisa aponta 89%, ou seja, a maioria dos Conselhos dos municípios da RMBS
com caráter Deliberativo, garantindo assim a possibilidade de participação da sociedade na
elaboração e definição de Políticas Públicas.

Caráter das Decisões dos Conselhos Municipais - RMBS

2.2 – COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DA REGIÃO
METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA

Com relação à composição, encontramos em todos os Conselhos da RMBS a garantia

de paridade entre representantes da sociedade civil e representantes do Poder Público.
Somente os Conselhos Municipais de Saúde apresentam em sua maioria, 68%, uma
composição Paritária / tripartite, onde 50% dos seus representantes são de usuários e os outros
50% são subdivididos em 25% para representantes de trabalhadores da Saúde e 25% de
Prestadores de Serviço, em conformidade com as Diretrizes estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Saúde. Observamos, entretanto, que 22% dos municípios apresentam Conselhos
de Saúde que respeitam apenas a paridade entre usuários e gestores.

Composição dos Conselhos Municipais – RMBS – De acordo com o segmento

2.3 – PROCESSO DE ELEIÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS

Na documentação pesquisada observamos que 22% dos conselheiros que representam

o poder público são indicados pelo Poder Executivo. Ocorre o processo inverso com os
representantes da sociedade civil, ou seja, a grande maioria, 56% é eleita. Um número
significativo, porém não apresentam estas informações junto aos documentos analisados.
Processo de Eleição dos Representantes da Sociedade Civil nos Conselhos Municipais –
RMBS

Processo de Eleição dos Representantes do Poder Público nos Conselhos Municipais – RMBS

3 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após a análise dos dados da pesquisa, podemos concluir que a maioria da legislação
dos Conselhos apresenta conformidade com as diretrizes e os parâmetros nacionais de
organização e funcionamento destas esferas. Principalmente nos itens referentes a sua
composição, estrutura e seu caráter de decisões.
Porém, nos aspectos referentes ao processo de eleição de seus membros e da
Presidência, os documentos analisados não apresentam com clareza como ocorre esse
processo. Salientamos inclusive a existência, em um dos Conselhos, de situação totalmente
divergente das diretrizes, onde consta a representação do Poder Legislativo na composição do
Conselho, sendo que há muito este ponto foi debatido, sendo excluída esta representação
considerando a não interferência entre os Poderes.
Uma característica positiva verificada é sobre a paridade, a qual se apresenta garantida
em 100% de todas as legislações municipais, cabendo ainda observar o avanço em alguns
Conselhos com o princípio também tripartite, ou seja, a participação da sociedade é garantida
entre 50% dos membros, e os trabalhadores também têm assegurado junto com os gestores, a
representação. A representação efetiva da sociedade civil é que possibilita o caráter
democrático dos Conselhos e a visibilidade de suas ações junto à sociedade. Ressaltamos,
entretanto, que a grande maioria das legislações e/ou regimentos internos não deixam claro o
processo de eleição dos mesmos.
Outro importante aspecto a destacar é a presença, em quase todos os Conselhos, do
caráter deliberativo de suas decisões, refletindo a possibilidade de interlocução pública
através das decisões coletivas, um grande avanço no caráter democrático destes espaços na
RMBS.
Não podemos deixar de registrar a grande dificuldade encontrada na obtenção das
legislações e/ou regulamentos dos Conselhos. Muitos municípios não os forneceram, obtendo-
se o acesso apenas através dos sites de suas respectivas prefeituras, o que em sua maioria era
bastante precário. Mesmo com o material em mãos, alguns deles não continham informações
necessárias para análise do funcionamento e principalmente dos processos de eleição de seus
membros, como relatado anteriormente, dificultando uma análise mais aprofundada com
relação à representação efetiva dos membros dos Conselhos.
Outro fator importante são as informações que chegam à sociedade civil sobre as
ações dos Conselhos, e o grau de participação da sociedade nestes espaços e em suas
decisões. Não identificamos nas legislações específicas e regimentos internos nenhum
processo ou estrutura que especifique como é feita a comunicação de suas reuniões e seus atos
junto à sociedade, assegurando a visibilidade social e conformidade com o especificado em
legislações e diretrizes nacionais. Bem poucos Conselhos apresentam claramente, nas suas
legislações/regimentos, que essas informações devem constar de Jornal Diário Oficial do
município ou local de grande circulação de pessoas.
Aparece com destaque, nas legislações e diretrizes nacionais, a garantia da existência
de capacitação de conselheiros, apontada como essencial. Essa capacitação é fundamental
para o exercício da função de conselheiro junto aos Conselhos Municipais, porém esse item
não foi encontrado em nenhum dos documentos analisados.
Por fim podemos afirmar que na RMBS muitos avanços são notados nas legislações
municipais, demonstrando sua conformidade com as legislações e diretrizes nacionais, com
destaque o aspecto deliberativo destas instâncias. Nota-se, entretanto, que um longo percurso
ainda há que ser seguido na conquista de espaços de participação pelos profissionais/
trabalhadores. A presença de paridade entre sociedade civil e governo é de fato um grande
avanço, mas fica aqui a percepção da necessidade de novos estudos que avaliem a
representatividade e qualidade desta participação, como também a efetivação das
deliberações ali tomadas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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