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TEXTO PARA DISCUSSO NO 547

Dimensionamento e Acompanhamento do Gasto Social Federal


Maria Alice da Cunha Fernandes (Coord.) Margarida Maria Sousa de Oliveira Denise C. Correa da Rocha Nyedja da Silva Marinho Jos Aparecido Carlos Ribeiro Braslia, fevereiro de 1998

TEXTO PARA DISCUSSO NO 547

Dimensionamento e Acompanhamento do Gasto Social Federal


Maria Alice da Cunha Fernandes* Margarida Maria Sousa de Oliveira** Denise C. Correa da Rocha*** Nyedja da Silva Marinho*** Jos Aparecido Carlos Ribeiro**

* ** ***

Consultora da CEPAL/IPEA. Tcnicos de pesquisa e planejamento do IPEA. Bolsistas do PNPE/ANPEC.

Braslia, fevereiro de 1998

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO Ministro: Antnio Kandir Secretrio Executivo: Martus Tavares

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada


Presidente Fernando Rezende
DIRETORIA

Claudio Monteiro Considera Gustavo Maia Gomes Lus Fernando Tironi Luiz Antonio de Souza Cordeiro Mariano de Matos Macedo Murilo Lbo

O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.

TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes.

Tiragem: 260 exemplares


COORDENAO DO EDITORIAL Braslia DF: SBS Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10o andar CEP 70076900 Fone: (061) 315 5374 Fax: (061) 315 5314 EMail: editbsb@IPEA.gov.br SERVIO EDITORIAL Rio de Janeiro RJ: Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andar CEP 20020010 Fone: (021) 212 1140 Fax: (021) 220 5533 EMail: editrj@IPEA.gov.br

PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE. REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.

Agradecimentos

Beatriz Azeredo Silva, pela criao do grupo de trabalho que cuidou do dimensionamento do gasto social e pelas sugestes e crticas metodologia, agradecimento que se estende tambm, neste particular, a Srgio Francisco Piola e Solon Magalhes Vianna. A Neide Sebba, tcnica de planejamento do IPEA, que colaborou na fase de elaborao da metodologia. equipe da Diretoria de Gerenciamento da Informao da Secretaria de Oramento Federal, que tornou possvel a primeira fase do levantamento de informaes com destaque para Hiroshi Yoshida, Jorge Srgio Carvalho Santos e Luiz Carlos dos Santos. Pela colaborao de toda a equipe do Centro de Informtica do IPEA, que tem cuidado do tratamento das informaes recebidas dos grandes sistemas de registros das contas governamentais.

SUMRIO

SINOPSE

1 2 3 4 5

INTRODUO METODOLOGIA

7 9 1994/1996 24 28

EVOLUO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

COMPORTAMENTO DOS GASTOS SOCIAIS NO PERODO ANLISE DO GASTO POR REA DE ATUAO ANEXO

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

SINOPSE

mensurao dos dispndios do governo federal em reas sociais um instrumento que ajuda a identificar a forma e a conduo da poltica social do pas, e pode servir de subsdio para a correo dos rumos das polticas e/ou como base de projeo para aes futuras. O objetivo do trabalho quantificar e analisar os gastos sociais do governo federal, a patir do conceito de rea de atuao social. Tal conceito, que no se enquadra nas classificaes funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os gastos do governo federal, se prope a ser uma medida mais efetiva do gasto social federal. A metodologia empregada no levantamento foi definida ainda em acordo com dois critrios: i) os gastos sociais deveriam estar associados aos registros contidos no oramento, ou seja, classificao funcional-programtica e natureza da despesa; e ii) a srie deveria ser comparvel, em nvel internacional, com outras sries de gasto social.

O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEUS AUTORES, CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DO MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO.

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1 INTRODUO A consolidao do gasto pblico da esfera federal em reas sociais foi iniciada na dcada de 80, em um trabalho conjunto do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BIRD e do IPEA. O primeiro levantamento cobriu o perodo 1980/1986 e vinha sendo atualizado at o ano de 1993, utilizando-se a mesma metodologia1 para obter as informaes a partir dos dados anuais publicados no Balano Geral da Unio (BGU). A periodicidade anual, bem como o atraso normal da sua publicao, provocava defasagens na atualizao da srie histrica, ao mesmo tempo que aumentava, tanto por parte do governo quanto da sociedade, a demanda dessas informaes em quantidade e qualidade, impondo que estivessem disponveis no mais curto espao de tempo possvel. Para sanar esse problema, em agosto de 1995, foi institudo, na Diretoria de Poltica Social (DIPOS), o Grupo de Dimensionamento e Acompanhamento do Gasto Social Federal, com o objetivo geral de criar uma base de dados que permitisse o acompanhamento sistemtico dos dispndios do governo federal na rea social e das suas fontes de financiamento. A elaborao de um trabalho dessa natureza envolve a definio de um amplo espectro de variveis, desde a definio dos gastos do governo que devem ser caracterizados como sociais. Definir em que consiste o gasto do governo federal em setores sociais no se resume a tarefa simples. A maioria dos estudos define o gasto social por meio da enumerao dos setores considerados de interesse social, classificao quase sempre condicionada pela disponibilidade de informaes. Ademais, a definio dos setores de interesse social incorpora um forte componente de juzo de valor, o que torna a enumerao diferenciada entre os estudos. A metodologia empregada no levantamento foi elaborada com base em dois critrios: i) os gastos sociais deveriam estar associados aos registros contidos no oramento, ou seja, classificao funcional-programtica e de natureza da despesa; ii) a srie deveria ser comparvel, em nvel internacional, com outras sries de gasto social. Alm disso, na definio da metodologia procurou-se evitar as falhas mais comuns observadas nos levantamentos do gasto social j realizados em pases da Amrica Latina [CEPAL (1994, apndice)], como:

A partir dos registros de despesas anuais por subprograma do BGU.

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a) incluso no gasto pblico social de despesas puramente administrativas como o pagamento de pessoal dos diversos ministrios que no representam um benefcio direto populao; b) adoo de um conceito funcional2 de gastos, incluindo-se nas chamadas funes programas que no deveriam ser considerados como sociais, e excluindo-se outros de interesse social, mas no vinculados a funes tidas como tal; c) incorrees oriundas do emprego de um enfoque institucional, que tem as mesmas desvantagens do enfoque funcional; e d) omisso das despesas de capital, ou falta da distino entre estas e as despesas correntes, no caso das informaes pelo total dos gastos. Para permitir a comparabilidade com a srie anterior (1980/1993),3 manteve-se a mesma estrutura bsica de reas de atuao social contidas naquela srie (educao, sade, saneamento, alimentao e nutrio, habitao e urbanismo, defesa do trabalhador, previdncia e assistncia), mas foram acrescentadas algumas reas no caso, organizao agrria, cincia e tecnologia e benefcios a servidores. Outros cuidados foram tomados em relao comparabilidade com a srie referida e com estudos que contm comparaes internacionais, tais como: a) registrar em subgrupos especficos, nas reas de atuao pertinentes, os dispndios com hospitais de ensino e treinamento mdico, merenda escolar, alm daqueles relacionados com atividades administrativas dos diversos projetos e atividades da rea social, para oferecer maior flexibilidade na utilizao das informaes em estudos futuros, tornando-as compatveis com concepes distintas de que programas devem estar contidos nas respectivas reas de atuao; e b) separar todas as despesas referentes a pagamentos de benefcios, caracterizados como fringe benefits ou no-salrio, feitos a servidores pblicos federais anteriormente diludos nas respectivas reas de atuao social4 e registr-las na rubrica Benefcios a Servidores. Os aperfeioamentos introduzidos pela nova metodologia de levantamento dos dados do governo federal consistem, primordialmente, em uma abertura mais detalhada das aes desenvolvidas e na identificao, tambm detalhada, dos recursos para seu financiamento, mas permitem que a srie atual d seguimento s informa-

Por meio da consolidao de funes nvel mais agregado da classificao funcional programtica das contas oramentrias do governo. Segundo a Conta Social Consolidada 1980/1993 da DIPOS/IPEA. Por exemplo, as despesas com assistncia mdica e odontolgica dos servidores pblicos federais estavam antes inseridas na rea de sade, enquanto os pagamentos a inativos e pensionistas faziam parte da rea de previdncia.

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es disponveis em sries histricas existentes, desde que se faam as adaptaes necessrias. A escolha do deflator a ser utilizado na srie objeto do levantamento assume grande importncia, tendo em vista que existem vrios problemas associados tanto com uma escolha inapropriada do ndice quanto com a sua aplicao de forma inadequada. O procedimento de se aplicar um ndice mdio anual de inflao ao total dos gastos anuais, por exemplo, pode acarretar distores graves quando se examinam perodos de altas taxas inflacionrias ou com varincia significativa de taxas mensais durante o mesmo ano. Entre outras razes, por pressupor-se que o cronograma mensal de desembolsos regular ao longo do exerccio, e que o mesmo acontece com a taxa inflacionria mensal. Em relao ao financiamento dos gastos, estabeleceu-se que deveria existir uma vinculao direta das fontes de recursos a cada subgrupo contido nas diferentes reas de ao social por exemplo, o ensino fundamental e a educao superior, na rea de educao e cultura , tornando possvel estudos mais acurados do emprego de recursos pblicos nessas reas. 2 METODOLOGIA Uma definio mais ampla de gasto social inclui tanto as atividades do setor pblico quanto as levadas a cabo pelo setor privado da economia, compreendendo estas o emprego de recursos prprios das famlias, empresas privadas e organizaes no governamentais. Adotou-se neste trabalho o conceito de gasto pblico social, que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao (depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos). A definio do gasto pblico social implica uma viso mais ampla da atividade pblica, por isso ficou definida a rea de cobertura do levantamento como todos os programas sociais de carter pblico, o que inclui os executados por rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios. Essa definio tem a vantagem de eliminar problemas decorrentes de mudanas da estrutura de financiamento dos gastos ao longo da apurao de uma srie histrica.5

Mudana, por exemplo, que dever ocorrer na estrutura organizacional do governo federal quando da efetiva implementao da lei que cria as organizaes sociais.

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Para a agregao dos dados do gasto social federal utilizou-se o conceito de objetivo ou finalidade dos gastos, alocados por rea de atuao, por constituir a melhor aproximao possvel da ao efetiva dos dispndios junto populao beneficiria [CEPAL (1994, apndice)]. A forma de agregao utilizada no , portanto, compatvel com os registros das despesas por rgo setorial (conceito institucional), nem com os levantamentos das despesas por funes (enfoque funcional) ou programas. O levantamento de uma srie de gastos sociais que obedecesse estritamente ao critrio institucional, ou por rgo de governo, no permitiria melhor visualizao da finalidade dos gastos, uma vez que: atribuiria parte dos dispndios em sade (manuteno de hospitais de ensino e merenda escolar) ao Ministrio da Educao e do Desporto;
subestimaria os gastos relativos a projetos de saneamento bsico, por se inserirem em diversos rgos dos Ministrios da Sade, do Meio Ambiente e do Planejamento e Oramento;

2.1 Conceituao de rea de Atuao (Finalidade dos Gastos)

impossibilitaria a identificao das despesas relativas a benefcios previdencirios (penses e aposentadorias) e assistenciais (assistncia mdica e social e abono do PASEP, entre outros) pagos a servidores pblicos federais, diludos em cada um dos rgos da estrutura dos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo.

Uma forma de demonstrar as distores resultantes da classificao puramente institucional de gastos pode ser conferida a partir da descrio dos programas executados pelo rgo 47000 Ministrio do Planejamento e Oramento:6 007 Administrao 008 Administrao Financeira 009 Planejamento Governamental 010 Cincia e Tecnologia 017 Preservao de Recursos Naturais Renovveis 039 Desenvolvimento de Microrregies 040 Programas Integrados 041 Educao da Criana de Zero a Seis Anos 044 Educao Superior 057 Habitao
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Balano Geral da Unio (1995, vol. 2, p. 275).

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059 Regies Metropolitanas 062 Indstria 063 Comrcio 064 Servios Financeiros 065 Turismo 075 Sade 076 Saneamento 078 Proteo ao Trabalhador 081 Assistncia 082 Previdncia 084 Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Pelo critrio de classificao institucional, todos os dispndios daquele rgo ou no entrariam no cmputo dos gastos sociais ou estariam enquadrados em uma categoria nica, o que causa a subestimao dos gastos com sade, assistncia, saneamento e previdncia. Ao classificar-se os gastos da Unio apenas pelo critrio funcional, deixariam de ser computados alguns programas de cunho social associados Funo 06 Defesa Nacional e Segurana Pblica,7 tais como: 041 Educao da Criana de Zero a Seis Anos 043 Ensino Mdio 044 Educao Superior 045 Ensino Supletivo 047 Assistncia ao Estudante 057 Habitao 075 Sade 077 Proteo ao Meio Ambiente 078 Proteo ao Trabalhador 082 Previdncia A consolidao por programas, por sua vez, no explicita projetos e/ou atividades cuja identificao importante. O programa 075 Sade, por exemplo, inclui os

Situao semelhante aconteceria com programas sociais associados a outras funes, tais como a Legislativa (01), Judiciria (02), Administrao e Planejamento (03), Agricultura (04) e Energia (09).

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gastos da merenda escolar8 e com o combate a carncias nutricionais, cujos dispndios s se tornam visveis quando se examina a despesa em nvel mais desagregado de subprograma ou de projeto/atividade, de acordo com a classificao funcionalprogramtica dos dispndios governamentais. Mesmo que se adotasse a classificao por programas como base para o levantamento, ao tomar o total do programa 013 Organizao Agrria como representativo dos esforos do governo na soluo de problemas de reforma agrria e de colonizao, neste estariam inseridas despesas com a administrao do Ministrio da Agricultura e do Instituto de Colonizao e Reforma Agrria, as quais poderiam ser alocadas em outra rea de atuao mais prxima de sua real finalidade. 2.2 Conceituao de Gasto Social Definiu-se gasto social federal com aquele voltado para a melhoria, a curto ou longo prazos, das condies de vida da populao em geral. Assim, seriam envolvidos os gastos diretamente efetuados pelo governo da Unio, bem como a transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo (estados ou municpios) ou a instituies privadas, referentes a programas de trabalho, projetos e aes desenvolvidos nas reas de: Educao e Cultura: formulao da poltica setorial e manuteno, expanso e melhoria de escolas de diversos nveis de ensino;9 museus, bibliotecas, estabelecimentos de educao fsica e desporto; estabelecimentos de difuso cultural, programas de assistncia ao estudante, e de defesa e recuperao do patrimnio histrico e artstico.

Sade: formulao e implementao da poltica para o setor, programas de controle de doenas transmissveis, de vigilncia sanitria, de atendimento me e criana, de produo e distribuio gratuita de remdios, de manuteno de hospitais de ensino e residncia mdica, e de assistncia mdico-hospitalar.10 Exclui os gastos dos hospitais da estrutura dos ministrios militares, classificadas suas despesas como benefcios a servidores pblicos da esfera federal.
Alimentao e Nutrio: aes e programas de suplementao alimentar a populaes carentes, assim como os referentes merenda escolar para alunos da rede oficial de ensino de estados e municpios, e distribuio emergencial de alimentos.

Existe uma discusso metodolgica sobre a melhor forma de classificar a merenda escolar: uma corrente defende sua incluso nos gastos com educao; a outra prefere inseri-la nos dispndios com sade. A includas as instituies militares de ensino regular (mdio e superior) abertas ao ingresso pblico, mas excludas as escolas preparatrias voltadas somente para a formao de servidores civis ou militares. Seja esta efetuada diretamente por hospitais prprios da esfera de governo ou pela rede conveniada/contratada por estados e municpios, com recursos do Sistema Unificado de Sade (SUS).

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Saneamento e Proteo ao Meio Ambiente: implantao e melhoria de sistemas de abastecimento de gua e de esgotos; defesa contra poluio, eroso, secas e inundaes, alm da proteo fauna e flora. Os programas de saneamento, financiados com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), fazem parte da soma de dispndios nessa rea. Previdncia: administrao de rgos e de programas de pagamentos de aposentadorias, penses e outros benefcios previdencirios. Os pagamentos de inativos e pensionistas dos extintos territrios e estados, bem como os proventos de inativos e pensionistas pagos a antigos servidores federais ou seus beneficirios, foram consolidados parte e inseridos na rea de benefcios a servidores.

Assistncia Social: administrao de rgos e de programas voltados para a assistncia criana e ao adolescente; ao silvcola e velhice; para a reabilitao profissional de acidentados no trabalho; para a reintegrao social de dependentes de lcool ou de drogas; e para presos e suas famlias. Exclui as aes voltadas para os servidores pblicos federais, consolidadas em separado.

Emprego e Defesa do Trabalhador: atividades normativas e de ordenamento de empregos e salrios, mais as de segurana, higiene e medicina do trabalho, bem como os programas de capacitao de mo-de-obra e seguro-desemprego, e de gerao de emprego e renda. Os dispndios com auxlio-refeio e vale-transporte pagos a servidores federais mereceram tratamento diferenciado.

Treinamento de Recursos Humanos: aperfeioamento e treinamento de pessoal diretamente envolvido nas atividades de objetivo social eleitas neste trabalho. Os treinamentos em outras reas foram considerados como benefcios a servidores.

Organizao Agrria: programas de ao que promovem o acesso de agricultores de baixa renda propriedade rural e organizam o assentamento de projetos de colonizao (oficiais ou privados), alm das aes de apoio ao pequeno produtor rural.

Cincia e Tecnologia: apoio a pesquisas e levantamento de informaes cientficas e tecnolgicas em atividades consideradas complementares educao, ou ligadas sade e outras reas sociais.

Habitao e Urbanismo: financiamento de habitaes urbanas e rurais, e transferncias a outras esferas de governo para fins de planejamento urbano, a includos os programas financiados com recursos do FGTS (so excludas despesas de construo e manuteno de residncias destinadas ao uso de servidores pblicos civis ou militares).
Benefcios a Servidores: destacados, em todas as unidades oramentrias e independentemente da funo de governo a que estejam associados, os programas/subprogramas, projetos/atividades que representam pagamentos a servidores

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pblicos da administrao direta, autarquias e fundaes,11 e referentes a servios mdicos e hospitalares, assistncia social geral, construo e manuteno de unidades habitacionais, benefcios previdencirios e treinamento de recursos humanos. 2.3 As Fontes de Informao Bsica Para o levantamento, as informaes recebidas proporcionam acompanhamento mensal e se prestam s seguintes finalidades:

a) demonstrar os gastos sociais por rea de atuao do governo, com a identificao, quando possvel, das unidades da Federao em que se d efetivamente o dispndio; b) permitir explicitar as transferncias intergovernamentais negociadas12 a estados, Distrito Federal e municpios; c) segregar e consolidar os benefcios assistenciais e previdencirios a servidores pblicos da administrao direta, de autarquias e fundaes, pertencentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio; e d) identificar as fontes de recursos disponveis para financiamento de cada rea de atuao. O Sistema de Acompanhamento Financeiro do Governo Federal (SIAFI) e o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) constituem a base das informaes mensais coletadas que se relacionam com os registros do Oramento e do Balano Geral da Unio. As relativas aos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio importante fonte de financiamento a estados e municpios para programas habitacionais e de saneamento bsico so fornecidas pela Caixa Econmica Federal, gestora do fundo. Na base de dados, os registros (ou cada linha de informao) esto assim apresentados: rgo: 2 dgitos Unidade Oramentria: 3 dgitos Classificao Funcional-Programtica, 17 dgitos: funo: 2 dgitos programa: 3 dgitos subprograma: 4 dgitos projeto ou atividade: 4 dgitos
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Alm das empresas pblicas relacionadas na seo 2.5. Assim classificadas porque envolvem negociao entre as partes, inclusive a formalizao via contratos e/ou convnios, e para distingui-las das transferncias obrigatrias, estabelecidas constitucionalmente.

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subttulo de projeto ou atividade: 4 dgitos Classificao de Natureza da Despesa, 6 dgitos: categoria econmica: 1 dgito grupo de despesa: 1 dgito modalidade de despesa: 2 dgitos elemento de despesa: 2 dgitos Fontes de Recursos: grupo de fontes de recursos: 3 dgitos Despesa Realizada: ms a ms e total do perodo 2.4 Registro dos Dados pelo Conceito de Despesa Liquidada As informaes mensais de valores movimentados correspondem ao conceito de despesa liquidada, o que significa que os montantes relativos ao total do exerccio fiscal no incorporam os chamados Restos 13 a Pagar daquele mesmo ano. Estes sero considerados como desembolso efetivo no exerccio em que se der sua liquidao. Incorporam, portanto, as chamadas Despesas de Exerccios Anteriores,14 correspondentes a at dois exerccios imediatamente anteriores.

2.5 Amplitude de Cobertura do Gasto Social Federal

O levantamento abrange os dispndios feitos pela administrao direta, autarquias e fundaes, financiados com recursos de impostos, contribuies, e com receitas prprias (receitas de servios, industriais, de convnios com organismos internacionais ou com o setor privado, e outras). Exclui as sociedades de economia mista, mas abrange gastos com benefcios a servidores15 pagos pelas empresas pblicas listadas a seguir (quadro 2.1), bem como os seus programas, projetos e atividades que foram considerados, neste trabalho, como de interesse social. Exemplos desses ltimos so os gastos com transporte urbano de massa, feitos pelas unidades 39205 e 39208, e o programa de distribuio emergencial de alimentos, levado a cabo pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).
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Definidos pelo artigo 36 da Lei no 4 320/64 como despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas (empenhos executados, liquidados e prontos para pagamentos) das no processadas (contratos em plena execuo, sem que haja ainda o pleno reconhecimento do direito do credor). Ver Machado Jr. e Reis (1993). O artigo 37 da Lei no 4 320/64 permite que as despesas no processadas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio e que apresentem saldo suficiente, sejam includas no oramento do exerccio seguinte, em dotao especfica e discriminada por elemento de despesa. Aposentadorias e reformas, penses, salrio-famlia, auxlios assistenciais e outros gastos patronais.

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QUADRO 2.1 Gastos da Administrao/Direta, Autarquias e Funes


Cdigo da UO 20302 20303 20401 20402 22202 22207 22211 25201 32202 39202 39203 39204 39205 39207 39208
Fonte: MTO 02/SOF/MPO.

Nome da Empresa Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A Indstrias Nucleares do Brasil S/A Empresa Brasileira de Comunicao S/A Agncia Espacial Brasileira Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Companhia de Colonizao do Nordeste Companhia Nacional de Abastecimento Banco Central do Brasil Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais Companhia de Navegao do So Francisco Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes Empresa de Navegao da Amaznia S/A Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A Companhia Brasileira de Trens Urbanos

Considerou-se como gasto social a totalidade dos dispndios efetuados pelas Unidades Oramentrias (UO) que exercem funes governamentais consideradas sociais16 a exemplo dos Ministrios da Educao, da Sade, da Previdncia Social independentemente de estarem os gastos registrados em outras funes, tais como a administrao superior ou financeira, mas foram identificadas, em um subgrupo em separado, as despesas consideradas puramente administrativas dessas unidades. Um dos principais problemas de cobertura que poderia surgir na consolidao dos dispndios a dupla contagem. A associao dos gastos classificados por funo/programa/subprograma/projeto-atividade/subttulo (classifi-cao funcional-programtica) ao tipo de despesa (classificao por natureza da despesa) e fonte de recursos para seu financiamento, em cada Unidade Oramentria (UO), evita esse problema e permite: 2.6 Cruzamento das Informaes Bsicas a) eliminar com maior preciso a dupla contagem nas transferncias intragovernamentais; b) conhecer os montantes transferidos pelo governo federal a estados e municpios, bem como a instituies privadas, por programa de trabalho; c) conhecer os custos diretos da mquina governamental na administrao dos programas ou das reas de atuao; e

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Por se enquadrarem os gastos na definio de aes desenvolvidas nas respectivas reas de atuao, conforme a seo 2.1.

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d) identificar e destacar, para tratamento diferenciado, os dispndios referentes a benefcios assistenciais e/ou previdencirios concedidos aos servidores pblicos federais. Alguns gastos da rea de Benefcios a Servidores (quadro 2.2) tm como chave de identificao a natureza da despesa, e so registrados nessa rea de atuao independentemente da funo ou programa em que estejam includos. QUADRO 2.2 Identificao pela Natureza da Despesa
Natureza da Despesa 3.1.90.01 3.1.90.03 3.1.90.08 3.1.90.09 3.1.90.13 3.4.90.07
Fonte: MTO 02 e 03 - SOF/MPO.

Descrio Aposentadorias e Reformas Penses Outros Benefcios Assistenciais Salrio-Famlia Obrigaes Patronais Contribuies para Entidades Fechadas de Previdncia Privada
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J as contribuies para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP)18 so identificadas no cdigo 084.0492.2012 da classificao funcionalprogramtica, e, assim como as Obrigaes Patronais, no so registradas na rubrica Benefcios a Servidores, para evitar dupla contagem. Isso acontece porque as duas contribuies so consideradas, no levantamento, como fontes de financiamento dos dispndios das Unidades Oramentrias do FGTS, Institutos de Previdncia e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). As transferncias a estados e ao Distrito Federal, e a municpios e instituies privadas, so facilmente identificveis por meio do terceiro e do quarto dgitos da classificao pela natureza da despesa (modalidade de despesa): x.x.30.xx Transferncias a Estados e Distrito Federal x.x.40.xx Transferncias a Municpios x.x.50.xx Transferncias a Instituies Privadas As transferncias intragovernamentais, isto , aqueles repasses de recursos da administrao direta (governo central) para suas autarquias, fundaes e fundos (ou em sentido contrrio) merecem tratamento ainda mais cuidadoso, que passa pelas etapas abaixo discriminadas:
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Despesas em que o governo incorre na condio de empregador, como o recolhimento de contribuies do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, e contribuies para Institutos de Previdncia. Trata-se da despesa governamental relacionada com a condio de empregador.

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a) identificao pela natureza da despesa, de acordo com os dgitos que configuram a modalidade de gasto: x.x.11.xx Transferncias Intragovernamentais a Autarquias e Fundaes x.x.12.xx Transferncias Intragovernamentais a Fundos x.x.13.xx Transferncias Intragovernamentais a Empresas Industriais e Agrcolas x.x.14.xx Transferncias Intragovernamentais a Empresas Comerciais ou Financeiras x.x.19.xx Outras Transferncias Intragovernamentais x.x.20.xx Transferncias Unio; b) em razo do largo perodo em que o processo oramentrio da Unio contemplou os fundos como Unidades Oramentrias, diferenciadas dos rgos/unidades de origem dos recursos, ou, ainda, dos rgos/unidades gestores desses fundos, foi necessrio promover a identificao (na classificao funcional-programtica) dos dgitos correspondentes a projeto/atividade e subttulo, que caracterizam transferncias a fundos, como no demonstrativo do quadro 2.3; c) para evitar que os dispndios alocados na Unidade Oramentria 33901 Fundo de Assistncia e Previdncia Social fossem contados juntamente com as despesas do gestor do FPAS, o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) (rgo 33201), identificou-se o cdigo de projeto/atividade 4032, e seus dispndios, em qualquer posio, foram eliminados; e d) o Fundo Nacional de Desenvolvimento Desportivo (cdigo 26295) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (cdigo 26298) foram reconhecidos como rgos/Unidades Oramentrias sem qualquer especificao aparente de transferncia de recursos da administrao direta.

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QUADRO 2.3 Identificao de Transferncia a Fundos


Cdigo Projeto/ Ativid. 2900 2900 2900 2900 2900 2900 2900 2900 2900 2900 2900 Subtt. de p/a 0012 0027 0029 0031 0032 0033 0035 0047 0060 0061 Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo Fundo de Previdncia e Assistncia Social1 Fundo Especial de Estudos e Pesquisas Educacionais Fundo Especial para Deficientes de Audio Fundo Especial para Deficientes de Viso Fundo Nacional de Sade Fundo da Central de Medicamentos Fundo Nacional de Cultura Fundo Nacional de Meio Ambiente Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social Descrio Cdigo da UO Destino 31902 33901 26901 26903 26904 36901 36903 24901 42902 44901 25905 Origem 31101 33101 26102 26104 26105 36101 36103 24101 42101 44201 25101

0037 0039 Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

Fonte: MTO 02 e 03 - SOF/MPO; BGU 1993 a 1996. Nota: 1 A Unidade Oramentria que realiza efetivamente os gastos o INSS cdigo 33201.

2.7 Tratamento Diferenciado para Pessoal Ativo e Inativo

Os dados referentes a pessoal alocado nas reas de atuao traduzem os gastos com pessoal da ativa19 e se restringem aos rgos ou programas que desenvolvem aes consideradas como de interesse social, enquanto os pagamentos a inativos e pensionistas (englobando todos os pagamentos de aposentadorias, reformas e penses dos antigos servidores dos trs poderes e/ou seus beneficirios), salrio-famlia, encargos patronais e outros benefcios (que fazem parte da rubrica de pessoal, no conceito contbil de natureza de gastos dos registros oficiais), esto alocados na rubrica Benefcios a Servidores. 2.8 Excluso de Transferncias Constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municpios

As transferncias obrigatrias de recursos para estados, Distrito Federal e municpios, definidas constitucionalmente, so entregues s unidades da Federao. Portanto, no foram consideradas como gasto do governo federal, como o caso da cota-parte dos estados e do Distrito Federal no salrio-educao. 2.9 Despesas Correntes e de Capital
19

Uma das deficincias apontadas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) em al-

Compreendem os cdigos de natureza de despesa 31.90.11, 31.90.12, 31.90.14, 31.90.15, 31.90.16, 31.90.18, 31.90.91, 31.90.92, 31.90.92, correspondentes ao conceito de salrio ou remunerao efetiva a fatores de produo.

20

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

gumas sries sobre gasto social de pases da Amrica Latina a no-diferenciao entre despesas correntes e de capital, o que se procurou corrigir na presente metodologia. Como despesas correntes constam os pagamentos a pessoal e as compras de bens e servios necessrios manuteno das atividades administrativas e execuo de programas e projetos especficos, bem como os juros e encargos da dvida e as transferncias para organismos internacionais. Foram considerados como despesas de capital apenas os investimentos, a amortizao da dvida, as inverses financeiras e outras despesas de capital feitas diretamente pelos rgos encarregados das aes.20 O conceito de investimento aqui empregado o de Formao Bruta de Capital Fixo ou inverso real, contabilizada medida em que os investimentos so executados; o mesmo conceito de medio pela execuo da despesa foi empregado nas inverses financeiras, tanto para a aquisio de ativos existentes quanto para a concesso de emprstimos com fins sociais. Inserem-se nas transferncias negociadas21 tanto os dispndios correntes quanto os de capital feitos via remessa de recursos a estados, municpios e instituies privadas (de acordo com as classificaes de modalidade de gasto 30, 40 e 50). O conceito de fonte de financiamento de gastos adotado neste trabalho o mesmo utilizado na elaborao/execuo oramentria da Unio, isto , no se trata da arrecadao de ingressos, mas de sua destinao durante a execuo oramentria. A cada programa/subprograma/projeto ou atividade esto associados os recursos que o financiam, identificados pelo cdigo dos grupos de fontes de recursos: do Tesouro, de outras fontes, de transferncias de recursos do Tesouro ou de transferncias de outras fontes. O tratamento metodolgico dado s informaes de fontes de financiamento dos gastos sociais similar e paralelo ao aplicado aos dispndios, e a dupla contagem eliminada aps a identificao do caminho percorrido, desde a arrecadao at a aplicao de recursos. O deflator mais adequado a uma srie de gasto social seria o ndice que demonstrasse o comportamento de preos do conjunto dos bens e servios ofertados gratuitamente pelo setor pblico, ou ento para os bens por este consumidos. Na falta de tais indicadores, o Deflator Implcito do PIB e 2.11 Deflatores 2.10 Conceito de Fontes de Financiamento do Gasto Social

20

O que corresponde modalidade de gasto 90 da classificao de natureza do gasto das contas do governo federal. Para evitar problemas futuros de consolidao, quando for ampliada a cobertura para incluir-se os gastos sociais de estados e municpios.

21

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

21

os ndices de Preos ao Consumidor (IPC) so os mais utilizados, principalmente pela disponibilidade de sries confiveis e de longa durao. Esses indicadores, entretanto, tm limitaes. O IPC, por exemplo, representa uma cesta de bens e servios de consumo privado,22 muito diferente do consumo do setor pblico. Alm disso, no permite medir os impactos do lado do beneficirio, porque os bens e servios prestados pelo setor pblico no configuram uma transao econmica. O Deflator Implcito do PIB apresenta vantagem sobre o IPC, por incluir a atividade do setor pblico, e porque o PIB constitui uma aproximao da base tributria, mas no separa o efeito quantidade do efeito preo e inclui atividades no relevantes para o setor pblico. O presente trabalho emprega o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP/DI) da Fundao Getlio Vargas, aplicado ms a ms. A opo pela correo mensal dos dispndios foi tomada em decorrncia da observao e comparao entre esse mtodo e o de correo pela mdia anual, e como resultado das seguintes constataes: a) algumas reas de atuao, como a de sade, apresentam cronograma de dispndios bastante irregulares ao longo do ano, e a despesa tende a se concentrar nos ltimos trs a quatro meses do exerccio. O mesmo comportamento irregular de desembolsos verificado em alguns programas das reas de educao e cultura, e de alimentao e nutrio.23 Na rea de previdncia social h maior concentrao em novembro/dezembro, em decorrncia do pagamento de abono natalino a beneficirios de aposentadorias e penses; b) se houver uma varincia acentuada nas taxas inflacionrias mensais (como aconteceu nas vrias ocasies em que foram implantados planos econmicos de combate inflao), a aplicao de um ndice mdio para traduzir valores correntes ou nominais para valores constantes pode resultar em distores graves, as quais tendem a invalidar comparaes com outros anos de uma mesma srie; e c) distores tambm podem ocorrer (mesmo quando no h variaes bruscas da taxa mensal de inflao) em perodos de acelerao inflacionria, nos quais a execuo mensal do oramento aprovado corroda pela inflao. Nesse caso, chega-se a
22 23

Cujas ponderaes fixas no permitem a medida das variaes dos preos relativos dos bens. Na rea de educao e cultura, os programas de distribuio gratuita de livros didticos e de material escolar se caracterizam pela compra (ou transferncia) efetuada pelo governo federal no ltimo trimestre de um determinado ano, para que a distribuio seja feita no incio do ano letivo seguinte; na rea de alimentao e nutrio, a merenda escolar tem apresentado nos ltimos anos com exceo de 1996 um substancial aumento de despesas no ms de dezembro, em virtude dos adiantamentos feitos aos municpios para financiar despesas dos dois primeiros meses do ano seguinte.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

uma reformulao dos valores (reviso oramentria), geralmente no decorrer do segundo semestre do exerccio fiscal, fato que acentua ainda mais a falta de linearidade do cronograma de dispndios. Para se ter uma idia da magnitude dessas distores, tomemos como exemplo o ano de 1994 (notabilizado por altas taxas mensais de inflao no primeiro semestre e brusca desacelerao do ritmo inflacionrio no segundo), e examinemos os pagamentos de atendimento ambulatorial rede contratada/conveniada com recursos do Sistema Unificado de Sade. Com valores nominais traduzidos a preos de dezembro de 1996,24 e tendo-se como base de comparao o ndice mdio do ano de 1994, o resultado ser: Montante dos Gastos em 1994 4 203 845 x 32 689,1194 17 030,3627 x Indice Dezembro do IGP/DI para 1996 ndice Mdio do IGP/DI para 1994
=

4 203 845 x 1,9195 = 8 069 116

Na tabela 2.1, vista a seguir, est contido o demonstrativo dos desembolsos mensais em valores correntes e corrigidos a preos de dezembro de 1996, utilizando-se o deflator ms a ms. TABELA 2.1 Desembolsos Correo Ms a Ms
Ms Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Total R$ Mil Nominais 12 926 31 046 1 442 7 187 115 004 706 054 721 439 127 227 423 451 312 746 514 233 1 102 256 4 203 845 R$ Mil de Dez/96 136 238 229 794 7 371 25 782 292 583 1 225 283 1 003 998 171 341 561 570 404 430 648 960 1 333 605 6 040 956

Fonte: SIAFI/SIDOR, para valores nominais.

H, portanto, uma diferena de 33,6% a maior quando se utiliza o mtodo de correo com base na mdia anual, porque foram desembolsados, no primeiro semestre, apenas 20,8% do total em valores correntes quando a taxa mdia mensal de inflao al24

A base do IGP/DI, para efeito deste estudo, janeiro de 1993 = 100.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

23

canou 43,2% enquanto os restantes 79,2% deveriam ter sido submetidos influncia de um declnio acentuado da taxa inflacionria, o que no se consegue medir quando se emprega a correo pela mdia anual. Para verificar as distores que podem invalidar comparaes entre gastos ao longo de uma srie histrica, faamos um exerccio sobre o ano de 1993, partindo das seguintes informaes bsicas: i) dois projetos diferentes com o mesmo oramento inicial aprovado de CR$ 660 milhes de cruzeiros reais, o que corresponde a R$ 240 mil; ii) o cronograma de desembolso mensal para o primeiro projeto em duodcimos, e o segundo tem um cronograma irregular, concentrado no segundo semestre; e iii) uma reviso oramentria foi aprovada em setembro, com o novo total de recursos passando a R$ 360 mil, sendo liberado em outubro (20%), novembro (30%) e dezembro (50%) o diferencial entre o efetivamente gasto at setembro e o total revisado. Ao aplicar-se o mtodo de correo que compara o ndice de dezembro de 1996 com o ndice mdio de 1993, teremos o mesmo resultado para os dois projetos: 360 000 x 32 689,1194 = 360 000 x 48,1360 = 17 328 959 679,0992 A tabela 2.2 demonstra os resultados obtidos quando aplicada a correo ms a ms. TABELA 2.2 Desembolsos Corrigidos
Ano: 1993
Ms Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Total
Fonte: DIPOS/IPEA.

Taxa Mensal
de Inflao (IGP/DI) 28,7 26,5 27,8 28,2 32,3 30,7 32,0 33,5 37,0 35,1 37,1 36,2

Projeto A
Em R$ correntes 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 20 000 36 000 54 000 90 000 360 000 Em R$ de dez./96 6 537 824 5 168 240 4 044 006 3 154 452 2 384 316 1 824 266 1 382 020 1 035 222 755 636 1 006 769 1 102 302 1 348 875 29 743 928

Projeto B
Em R$ correntes 0 0 0 0 0 0 5 000 60 000 55 000 48 000 72 000 120 000 360 000 Em R$ de dez./96 0 0 0 0 0 0 345 505 3 105 666 2 077 999 1 342 358 1 469 736 1 798 500 10 139 764

24

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

A soma dos dois projetos a preos de dezembro de 1996 perfaz R$ 39 883,692 de acordo com a correo feita ms a ms, comparados a R$ 34 657 918, quando corrigidos pelo primeiro mtodo demonstrado. A diferena de 15,08% a maior para a segunda forma desvio muito alto mas que poderia ser aceito, desde que conhecido. O mais grave se o projeto A referir-se a pagamentos de merenda escolar (contabilizado na rea de alimentao e nutrio); e o projeto B, construo de escolas de atendimento integral criana e ao adolescente (inserido em educao e cultura) dois setores de atuao social que teriam a comparao temporal de suas aes prejudicada. 2.12 A Agregao por Subttulos de Projeto/Atividade Os quadros constantes do anexo deste texto detalham como foi feita a agregao por rea de atuao definida nessa metodologia, com base na descrio dos programas, examinados em cada Unidade Oramentria e no patamar mais analtico da classificao funcional-programtica, ou seja, o de subttulo de projeto/atividade.25 Note-se que h um demonstrativo para o binio 1993/1994 (quadro A1 do anexo), e outro para 1995/1996 (quadro A2 do anexo), em razo das mudanas havidas na estrutura organizacional do governo, da criao ou extino de alguns projetos e/ou atividades, e mesmo da orientao seguida pelas Unidades Oramentrias em relao classificao de determinados tipos de despesas.

3 EVOLUO DO GASTO SOCIAL FEDERAL 1994/1996

O objetivo desta parte do trabalho mostrar a base de dados existente e informar os usurios sobre algumas qualificaes que precisam ser levadas em conta quando de sua utilizao. A srie de gastos e suas respectivas fontes, que apresentamos a seguir, resultado de aplicao da metodologia descrita no captulo anterior. Sero feitas comparaes com o total das despesas do governo federal e com os grandes agregados macroeconmicos, e, finalmente, uma anlise da evoluo dos diferentes tipos de atuao social no perodo abrangido pelo levantamento. Para as comparaes com os dispndios totais do governo federal, foram utilizados valores nominais (por serem assim expressos nos Balanos Gerais da Unio) apenas como base para construir-se as participaes relativas estas foram levadas em conta na anlise da srie. O mesmo acontece com as estimativas do PIB, para manter-se a coerncia na comparao com os grandes agregados.
25

Para esse fim, a cada exerccio fiscal, examina-se a Lei Oramentria Anual (LOA) no detalhamento mais analtico da classificao funcional/programtica.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

25

Na anlise mais detalhada do comportamento das diferentes aes do governo na rea social, no trinio, na qual se coteja a evoluo dos gastos com educao, sade e previdncia, por exemplo, as informaes utilizadas esto sempre traduzidas a preos constantes de dezembro de 1996, e foi utilizado como deflator o IGP/DI da Fundao Getlio Vargas, aplicado ms a ms. 3.1 Comparaes Com o Gasto Total do Governo Federal e com o PIB Uma comparao mais apropriada dos gastos sociais com o total de dispndios do governo federal exige que se eliminem (da despesa total registrada no BGU) as transferncias de recursos efetuadas entre rgos da administrao central, e destes para a administrao indireta (autarquias, fundaes, fundos, empresas), movimentao que caracteriza dupla contagem. Portanto, todas as comparaes so feitas a partir do dispndio efetivo do governo, isto , aps eliminadas as transferncias intragovernamentais. O conceito de despesas financeiras utilizado neste trabalho abrange a totalidade dos registros de pagamentos de juros, encargos e amortizaes da dvida pblica (interna e externa), bem como as despesas com a manuteno do Banco Central do Brasil o nico dos rgos de interveno financeira na economia que consta dos registros do BGU referentes execuo do Oramento Fiscal e da Seguridade Social.26 necessrio enfatizar que no foram computadas todas as despesas do Banco Central, tendo sido abatidas aquelas referentes a pagamentos de inativos e pensionistas, junto a outros dispndios daquela entidade que foram considerados como gasto social e inseridos na rubrica Benefcios a Servidores Pblicos Federais. As chamadas despesas no-financeiras so o resultado lquido do total de dispndios efetivos (sem as transferncias intragovernamentais), menos as despesas financeiras. Para manter a comparabilidade das informaes, foram excludos do total dos gastos sociais os pagamentos de juros e amortizao da dvida pblica, encontrados no levantamento das diversas reas de atuao social. Considerou-se a despesa no-financeira como a parte dos gastos do governo reservada prestao de servios pblicos [Galper (1996, no prelo)], e no somente aqueles voltados para a rea social (segundo a metodologia empregada neste trabalho), tais como os destinados segurana pblica e formulao e implementao de polticas setoriais, entre outros.

26

Os bancos oficiais federais, como o Banco do Brasil, Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social, Banco do Nordeste, Caixa Econmica Federal, embora atores importantes da poltica fiscal do governo, no esto includos nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (que so a base do levantamento), e apenas seus gastos de capital fazem parte do Oramento de Investimentos.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

TABELA 3.1 Comparaes Entre o Gasto Total e o Gasto Social do Governo Federal
1994 Descrio 1. Total Balano Geral da Unio 2. Transf. Intragovernamentais 3. Despesa Total Efetivo do Governo Federal = 1-2 4. Despesas Financeiras Juros Dvida Interna e Externa Amortiz. Dv. Interna e Externa Despesas do Banco Central1
2 5. Despesa No-Financeira = 3-4 3

1995 No ndice 100,0 100,0 R$ milhes correntes 307 947 66 677 241 270 113 279 16 766 95 873 640 127 991 78 847 49 144 100,0 47,0 6,9 39,7 0,3 53,0 32,7 20,4 61,6 (%) da Desp. Efetiva No ndice 174,7 186,6 171,7 159,6 170,5 158,0 133,0 184,2 187,2 179,5

1996 R$ milhes cor- (%) da Desp. rentes Efetiva 313 013 24 809 288 204 136 442 19 511 116 288 643 151 762 92 304 59 459 100,0 47,3 6,8 40,3 0,2 52,7 32,0 20,6 60,8 No ndice 177,6 69,4 205,1 192,2 198,4 191,6 133,5 218,4 219,2 217,2

R$ milhes (%) da Desp. correntes Efetiva 176 222 35 737 140 486 70 999 9 833 60 685 481 69 487 42 112 27 376 100,0 50,5 7,0 43,2 0,3 49,5 30,0 19,5 60,6

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

6. Gasto Social Federal

7. Despesas em Outras reas = 5-6 8. Gasto Social em Relao Despesa No-Financeira

Fontes: Balano Geral da Unio, para os itens de 1 a 3; e IPEA/DIPOS, para o item 6. Notas: 1Deduzidas as despesas com inativos, pensionistas, transferncias a entidades de previdncia privada e outras obrigaes patronais, inseridas no Gasto Social Federal, na rubrica Benefcios a Servidores. 2 Inclusive as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios (intergovernamentais). 3 Excludas as despesas com juros, encargos e amortizao da dvida interna e externa encontradas em programas/projetos/atividades considerados de cunho social.

Observando-se a tabela 3.1, interessante notar que, quando comparados os gastos sociais com o total efetivo de dispndios, no trinio, houve acrscimo de posio relativa mais acentuado no ano de 1995, com ligeiro declnio em 1996. A performance do ltimo ano pode ser debitada conta da frustrao de recursos da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). GRFICO 1 Evoluo do PIB, da Despesa No Financeira e do Gasto Social Federal
220,0

PIB
200,0 Nmero-ndice 180,0 160,0 140,0 120,0

Desp. NoFinanc.

Gasto Social
100,0 94 Fonte: Tabela 3.1. 95 96

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

27

Examinando-se o grfico 1, constata-se que o governo federal vem aumentando seus gastos sociais a taxas maiores que a do crescimento do PIB, enquanto o total de despesas no financeiras vem sofrendo incrementos ainda mais acentuados. TABELA 3.2 Comparaes do Gasto Social Federal Com o PIB Total e per Capita
Itens Populao residente (em mil habitantes)1 PIB total (em R$ milhes correntes)2 PIB per capita em R$ correntes2 Gasto social total (em R$ milhes correntes)3 Gasto social per capita (em R$ Fonte:
1

1994 153 015 360 919,4 2 355,67 42 455,6 277,46 11,8

1995 155 047 658 141,2 4 243,12 80 344,3 518,19 12,2

1996 157 080 753 820,0 4 791,65 92 766,7 590,57 12,3

Evoluo (no -ndice) 1994 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 1995 101,3 182,4 180,1 189,2 186,8 103,8 1996 102,7 208,9 203,4 218,5 212,8 104,6

correntes)3

Gasto social total/PIB3 Em %

Estimativa IPEA/DIPOS para 1994 e 1995, a partir dos resultados do minicenso de 1996; 2 IPEA/DIPES; 3 IPEA/DIPOS; inclui as despesas financeiras encontradas em programas sociais.

Na comparao de valores com o produto interno bruto (tabela 3.2), a posio relativa mostra um progresso durante o trinio, e o gasto social federal (GSF) cresceu de 11,8% para 12,3% do PIB. Alm disso, o gasto social federal cresceu mais, em termos nominais (118,3%), do que o produto interno bruto, que aumentou 108,9%. A tabela 3.2 considera o total do gasto social federal com incluso das despesas financeiras alocadas em programas sociais. Eliminadas essas despesas, os resultados mostram a mesma tendncia de aumento total e per capita (tabela 3.3). TABELA 3.3 Gasto Social Federal sem Programas Sociais
Itens Gasto social total (em R$ milhes correntes)1 Gasto social per capita (em R$ correntes)1 Gasto social total/PIB Em (%) 1994 1995 1996 92 176,8 586,81 12,3

Evoluo (no - ndice) 1994 1995 187,2 184,8 102,7 1996 218,9 213,2 104,8 100,0 100,0 100,0

42 111,6 78 847,1 275,21 11,7 508,54 12,0

Fonte: IPEA/DIPOS. Nota: 1Excludas as despesas financeiras alocadas em programas sociais.

evidente que um estudo mais acurado dos efeitos do aumento sobre a populao beneficiria deveria incluir anlises sobre a qualidade e a incidncia efetiva dos gastos sociais, objetivo que transcende o do trabalho feito at o momento. Contudo, a disponibilidade de uma base de dados confivel permite que esses estudos sejam levados a cabo, a partir do ano em curso, como parte do programa de trabalho da Diretoria de Poltica Social do IPEA.

28

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

O grfico 2 mostra o avano relativo do gasto social federal, alm do comportamento das principais reas de atuao e sua influncia nesses resultados. GRFICO 2 Gasto Social Federal Composio e Participao no PIB
14,0 Outros Gastos Sociais 12,0 Benefcios a Servidores 10,0 Participao Percentual Emprego e Def.Trabalhador

8,0

6,0

Previdncia

4,0

Sade

2,0 Educao e Cultura 0,0 1994 Fonte: IPEA/DIPOS. 1995 1996

4 COMPORTAMENTO DOS GASTOS SOCIAIS NO PERODO Todas as comparaes da evoluo dos gastos sociais, no trinio 1994/1996, so feitas a preos constantes de dezembro de 1996, e foi utilizado o ndice IGP/DI para a correo ms a ms. Em um primeiro momento, so apresentados os valores totais de gastos nas reas de atuao social27 e suas respectivas fontes de financiamento; so identificadas as mais importantes, em cada rea, e as restantes so englobadas sob a denominao demais fontes. A seguir, sero enfocados os dispndios de acordo com a modalidade dos gastos, isto , se so feitos diretamente pelo governo federal ou se a ao efetivada por
27

Conceito de finalidade dos gastos, como definido na metodologia descrita no captulo 2; portanto, no cabe comparao com as funes definidas nos registros oficiais dos Oramentos e Balanos da Unio.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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meio de transferncias a outros nveis governamentais (estados e municpios) ou a instituies privadas. Por fim, faz-se uma anlise mais detalhada das reas de atuao; por exemplo, a rubrica de Educao e Cultura desdobrada em Ensino Fundamental, Ensino Mdio, Ensino Superior e outros subgrupos, e as despesas correntes e de capital de cada um destes so demostradas. Nessa fase, se procurar evidenciar as principais causas da evoluo do comportamento de algumas reas, sem, evidentemente, esgotar o manancial de anlise representado pelas bases de dados disponveis. O exame das fontes de financiamento do gasto social28 no trinio, conforme pode ser visto na tabela 4.1, denota que as chamadas contribuies sociais vm tendo um crescimento notvel de sua participao no cmputo dos recursos disponveis, principalmente a Contribuio dos Empregadores e dos Trabalhadores para a Seguridade Social, a Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social, a Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas e a Contribuio para o PIS e o PASEP. Juntas, essas quatro fontes cobriram 50,8% de todo o gasto social em 1994, e passaram a 52,9%, em 1995, e 58,1%, em 1996. TABELA 4.1 Evoluo do Gasto Social Federal e suas Principais Fontes de Financiamento
Gasto Social e suas Principais Fontes de Financiamento Total do Gasto Social Contr. Empregador/Trabalhador Contr. Soc. p/Financ. Segurid. Soc. Contr. Soc. s/Lucro Pessoa Jurd. Contrib. para o PIS e o PASEP Fundo Social de Emergncia Recursos Dest. Manut. Desenv. Ens. Salrio-Educao (Cota Federal) Recursos Ordinrios Recursos Diretamente Arrecadados Operaes de Crdito Externas Operaes de Crdito Internas Demais Fontes Fonte: IPEA/DIPOS. 1994 Valor 75 227 24 585 8 310 3 128 2 164 17 943 6 065 234 2 281 4 833 423 633 4 627 % 100,0 32,7 11,0 4,2 2,9 23,9 8,1 0,3 3,0 6,4 0,6 0,8 6,2 1995 Valor 91 362 28 795 12 075 4 632 2 865 21 761 3 768 523 4 232 3 835 1 853 1 691 5 334 % 100,0 31,5 13,2 5,1 3,1 23,8 4,1 0,6 4,6 4,2 2,0 1,9 5,8 (Em R$ milhes de dezembro/96) 1996 No - ndice 1994 = 100 Valor % 1995 1996 95 426 100,0 121,4 126,9 33 911 35,5 117,1 137,9 13 938 14,6 145,3 167,7 4 435 4,6 148,1 141,8 3 161 3,3 132,4 146,0 18 068 18,9 121,3 100,7 4 612 4,8 62,1 76,0 642 0,7 223,4 274,4 4 078 4,3 185,5 178,8 3 261 3,4 79,3 67,5 659 0,7 438,2 155,9 1 767 1,9 267,3 279,3 6 896 7,2 115,3 149,0

4.1 As Fontes de Financiamento

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O conceito aqui empregado o de grupo de fontes, utilizado na oramentao federal. Portanto, o total da Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social no se refere arrecadao financeira correspondente ao cdigo 1210.01.00 da receita, mas ao emprego dessa contribuio para financiar os gastos.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

Outra importante fonte de financiamento de gastos sociais os denominados Recursos Destinados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino, ou Fonte 112 demonstra uma queda, no trinio, em termos reais. Quando vista sua participao no total dos gastos, h um declnio ainda mais acentuado, que parte de 8,1%, em 1994, chega a 4,1%, em 1995, e a 4,8%, em 1996. No entanto, ao examinarmos o comportamento da fonte em relao s reas de atuao social a que se destinou (tabela 4.2), constatamos que os recursos destinados especificamente rea de educao diminuram,29 e as diferenas mais importantes do-se pela ausncia de gastos com esse tipo de cobertura na rea de cincia e tecnologia, a partir de 1995, alm da enorme reduo, em 1995, do financiamento das despesas com inativos e pensionistas do Ministrio da Educao.30 TABELA 4.2 Fonte 112 Recursos Destinados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(Em R$ milhes de dezembro/96) Partic. (%) no Total rea de Atuao com Recursos da Fonte 112 Educao e Cultura Ensino Fundamental Ensino Mdio Educao Superior Outros Sade Manuteno de Hospitais de Ensino Outros Programas de Sade Cincia e Tecnologia Pesquisa Experimental Outros Programas de Pesquisa Treinamento de Recursos Humanos Benefcios a Servidores Inativos e Pensionistas Vale-transporte Auxlio-refeio Demais Benefcios Total da Fonte 112 1994 3 774,9 303,5 289,1 3 042,9 139,4 386,6 386,6 0,0 180,5 0,4 180,1 9,1 1 714,1 1 609,3 14,6 62,7 27,5 6 065,3 1995 3 381,7 78,2 329,1 2 790,0 184,4 275,0 275,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,5 104,6 0,9 0,0 47,8 56,0 3 767,8 1996 3 050,2 121,1 371,5 2 253,9 303,7 365,9 351,3 14,6 0,0 0,0 0,0 0,8 1 194,9 950,6 46,6 131,1 66,7 4 611,8 1994 62,2 5,0 4,8 50,2 2,3 6,4 6,4 0,0 3,0 0,0 3,0 0,2 28,3 26,5 0,2 1,0 0,5 100,0 1995 89,8 2,1 8,7 74,0 4,9 7,3 7,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 2,8 0,0 0,0 1,3 1,5 100,0 1996 66,1 2,6 8,1 48,9 6,6 7,9 7,6 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 25,9 20,6 1,0 2,8 1,4 100,0

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

29 30

Isso ser discutido mais adiante, quando examinarmos rea por rea. Do ponto de vista da metodologia empregada na agregao das reas, neste trabalho, os pagamentos a inativos, pensionistas e outras obrigaes do governo decorrentes de sua condio de empregador fazem parte da rubrica Benefcios a Servidores Pblicos Federais.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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De modo geral, a transferncia de recursos do governo federal a estados e municpios aumentou em termos constantes, no perodo: o total de transferncias registrado nos sistemas de acompanhamento e no BGU31 cresceu 21,92%, em valores reais, no trinio, como se pode verificar na tabela 4.3. Nesse contexto, as transferncias ditas obrigatrias32 cresceram em ritmo menos acelerado, e alcanaram 16,61% de incremento real no mesmo perodo. 4.2 A Descentralizao dos Gastos Um incremento de 37,6% no total das transferncias negociadas (ou 39,6% para gastos sociais), no trinio, demonstra uma disposio do governo federal em orientar e acompanhar a aplicao do dinheiro transferido. Sabe-se que a efetivao desses repasses requer a assinatura de contrato ou convnio (o que pressupe entendimento prvio entre as partes), fato que permite a determinao de metas a serem cumpridas e o estabelecimento de mecanismos de controle (alguns exercidos pela sociedade civil, representada por conselhos comunitrios) sobre a aplicao mais eficiente desses recursos. TABELA 4.3 Transferncias Intergovernamentais
Transferncias a Estados e Municpios Total de Transferncias Para Estados e Distrito Federal Para Municpios Transferncias Constitucionais ou Obrigatrias
FPE FPM

1994 25 519 15 500 10 019

1995 28 640 17 199 11 441 20 590 7 793 9 317 1 580 1 393 507 8 050 5 060 2 990

(Em R$ milhes de dezembro/96) 1996 ndice: 94=100 1995 1996 31 111 112,2 121,9 18 257 111,0 117,8 12 854 114,2 128,3 22 233 9 278 9 704 1 573 1 456 222 8 878 6 248 2 631 108,0 97,5 111,4 110,3 120,7 429,9 124,8 113,1 151,3 116,6 116,0 116,0 109,8 126,1 188,6 137,6 139,6 133,1

19 066 7 995 8 366 Cota-Parte Est. Export. na Arrec. IPI 1 433 Cota-Parte Salrio-Educao 1 154 Outras 118 Transferncias Negociadas 6 452 Da rea social 4 476 De outras reas 1 977 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

Essa inteno percebida mais claramente quando se acompanha a evoluo das transferncias negociadas do gasto social federal por reas de atuao (tabela 4.4), e compara-se a participao dos gastos diretos e das transferncias efetuadas em relao ao total de dispndios em cada rea. Nas rubricas de Educao e Cultura, Alimentao e Nutrio, Sade e Saneamento, por exemplo, nota-se uma tendncia gradual e ntida de reduo de dispndios feitos diretamente pelo governo federal,
Correspondentes ao total das modalidades de gasto 30 e 40 do registro contbil pela natureza da despesa; aos dados mensais foi aplicado o ndice IGP/DI. Transferncias constitucionais ou impostas por leis ordinrias, ou mesmo por tratados internacionais, como no caso da Cota-Parte de Estados e Municpios nas Compensaes Financeiras, paga pelo enchimento do reservatrio de Itaipu.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

acompanhada de aumento de repasses de recursos a estados e municpios. Mais interessante ainda perceber que a descentralizao comea a esboar tendncia de privilegiar governos locais em relao aos estaduais, exceto na rea de atuao Assistncia Social. H causas para a diminuio dos gastos diretos na rea de atuao Educao e Cultura, Sade e alguns outros; porm, no esto ligadas apenas a uma poltica de descentralizao de atuao, e sero examinadas com maiores detalhes, adiante. No total dos gastos sociais, a participao relativa dos dispndios diretos tem-se mantido constante no trinio, em conseqncia do alto peso relativo da rea de Previdncia Social, na qual os gastos federais fazem-se apenas na modalidade de pagamentos efetuados diretamente aos beneficirios. Mesmo assim, possvel corroborar, nos dados consolidados, aquela tendncia j mencionada de privilegiar as transferncias de recursos aos municpios. TABELA 4.4 Gastos Diretos e Transferncias Negociadas
(Em R$ mil de dezembro de 1996)
Gastos Diretos e Transf. Negociadas, Por rea de Atuao Educao e Cultura Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Alimentao e Nutrio Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Sade Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Saneamento e Prot. Meio Ambiente Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Assistncia Social Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Total do Gasto Social1 Gastos Diretos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas 1994 Valores 8 590 473 7 069 137 1 030 198 419 982 71 156 716 750 18 612 384 792 313 178 168 12 729 657 11 586 984 714 274 229 124 199 275 740 172 544 073 75 156 116 295 4 648 989 818 734 089 31 664 87 256 136 809 75 226 585 70 282 591 3 232 004 1 243 637 468 353 Part. (%) 100,0 82,3 12,0 4,9 0,8 100,0 2,6 53,7 43,7 0,0 100,0 91,0 5,6 1,8 1,6 100,0 73,5 10,2 15,7 0,6 100,0 74,2 3,2 8,8 13,8 100,0 93,4 4,3 1,7 0,6 Valores 7 871 406 6 332 821 1 217 872 243 675 77 038 880 619 5 609 378 438 495 435 1 137 15 409 044 13 719 152 747 098 747 457 195 337 427 649 310 998 19 888 11 310 85 453 1 143 821 834 403 27 640 112 880 168 898 91 362 162 85 968 710 3 411 135 1 649 265 566 649 1995 Part. (%) 100,0 80,5 15,5 3,1 1,0 100,0 0,6 43,0 56,3 0,1 100,0 89,0 4,8 4,9 1,3 100,0 72,7 4,7 2,6 20,0 100,0 72,9 2,4 9,9 14,8 100,0 93,9 3,7 1,8 0,6 Valores 7 104 737 5 437 260 1 100 294 461 293 105 890 506 668 9 855 126 494 367 515 2 804 13 580 396 11 377 597 514 948 1 485 979 201 872 818 284 316 128 259 315 235 445 7 396 1 196 342 816 643 350 248 24 261 5 190 95 426 441 88 769 506 3 551 470 2 696 267 409 198 1996 Part. (%) 100,0 76,5 15,5 6,5 1,5 100,0 1,9 25,0 72,5 0,6 100,0 83,8 3,8 10,9 1,5 100,0 38,6 31,7 28,8 0,9 100,0 68,3 29,3 2,0 0,4 100,0 93,0 3,7 2,8 0,4

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui as despesas financeiras registradas em programas de cunho social. O total geral do gasto inclui outras rubricas, tais como Previdncia, Emprego e Defesa do Trabalhador, Organizao Agrria, Cincia e Tecnologia, e Benefcios a Servidores, que no foram discriminadas na tabela.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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Antes de mais nada, as tabelas anteriormente mostradas podem indicar algumas tendncias, mas no elucidam a queda dos gastos em algumas reas, no perodo. Quando analisados os dispndios efetuados sob o prisma da natureza da despesa, percebe-se claramente a diminuio relativa das despesas com pessoal varivel que responde pela queda observada dos dispndios em algumas reas de atuao especficas, principalmente em educao e cultura, nas quais as despesas dessa natureza tm alta participao no total de gastos.33 4.3 Impacto da Reduo Real dos Gastos com Pessoal GRFICO 3 Despesas Com Pessoal e Gasto Social Total
100.000 90.000 Demais Despesas 80.000 Em R$ milhes de dezembro/96 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1994 1995 1996 Pessoal Ativo Inativos Out. Enc. Pessoal

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

A participao relativa da despesa com pessoal ativo34 no total dos gastos sociais decresceu 12,4%, em 1994, e alcanou 7,6%, em 1996, conforme se demonstra na

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Para uma anlise mais detalhada do impacto dos gastos de pessoal nos dispndios totais na rea de educao, ver seo 5.1. Cabe lembrar que os gastos com pessoal aqui descritos se referem ao conceito metodolgico a que faz referncia a seo 2.7 deste trabalho. Esse conceito leva em conta apenas as parcelas remuneratrias; as correspondentes a encargos sociais (inclusive pagamentos a inativos e pensionistas) e outras obrigaes patronais alocadas na rea de Benefcios a Servidores.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

tabela 4.5. A contrapartida da diminuio dos gastos com pessoal da ativa pode ser encontrada no exame dos pagamentos feitos a inativos,35 no perodo. TABELA 4.5 Participao das Despesas com Pessoal no Total de Gasto Social
(Em moeda constante de dezembro de 1996) Despesa de Pessoal e Gasto Social Total Total de Despesas com Pessoal Pessoal Ativo Inativos Out. Enc. Pessoal Demais Despesas Total do Gasto Social 1994 (R$ milhes) 21 808,1 9 312,3 6 915,5 5 580,3 53 418,5 75 226,6 (%) 29,0 12,4 9,2 7,4 71,01 100,00 1995 (R$ milhes) 25 693,8 8 577,6 11 331,3 5 784,9 65 668,4 91 362,2 (%) 28,1 9,4 12,4 6,3 71,88 100,00 1996 (R$ milhes) 24 524,9 7 265,3 11 544,8 5 714,8 69 885,2 95 426,4 (%) 25,7 7,6 12,1 6,0 73,23 100,00

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

O comportamento pode ter sido influenciado pela conjugao de dois fatores principais: a) migrao dos quadros ativos para a inatividade a partir de 1995, causada pela incerteza de manuteno das regras vigentes para aposentadorias e reformas, em razo das propostas de reforma administrativa e da previdncia social em curso no Congresso Nacional; e b) os ganhos obtidos no primeiro semestre de 1994, quando os salrios foram protegidos das altas taxas inflacionrias (ao serem traduzidos em moeda forte URV e convertidos em moeda fraca cruzeiros reais no dia do seu efetivo pagamento), foram sendo paulatinamente perdidos pela incidncia de inflao no restante do ano de 1994 e, da em diante, pela ausncia de mecanismo de proteo.

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Lembramos que, quando se fala de pessoal ativo, est-se referindo apenas quele que foi alocado nas reas de atuao, conforme metodologia adotada neste trabalho, enquanto os pagamentos a inativos abrangem todos os aposentados e reformados dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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GRFICO 4 Evoluo dos Gastos com Pessoal Ativo e Inativo


12.000 10.000 Em R$ milhes de dez/96 8.000
Inativos Pessoal Ativo

6.000 4.000
Outros Enc. de Pessoal

2.000 0 1994 Fonte: Tabela 4.5. 1995 1996

Estatsticas do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Boletim Estatstico Mensal de maio de 1996) indicam que foram concedidas 34 253 aposentadorias civis, em 1995, contra 17 601 concesses no ano anterior (um aumento de 94,61%). Os nmeros demonstram o movimento de migrao de quadros e seu maior impacto no ano de 1995, enquanto a falta de correo de salrios de ativos e inativos, que perdura desde a implantao do Plano Real, comea a surtir seus efeitos sobre o novo contingente de aposentados em 1996. 5 ANLISE DO GASTO POR REAS DE ATUAO 5.1 Educao e Cultura Esta rea apresentou reduo nos gastos no perodo 1994/1996, a qual pode ser em grande parte explicada pela influncia do decrscimo dos gastos com pessoal ativo (ver tabela 5.1) situao bem visvel nos subgrupos Ensino Mdio, Ensino Superior e Manuteno das Atividades Administrativas.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

TABELA 5.1 Educao e Cultura


(Em R$ mil de dezembro/96) Subgrupos 1994 1995 1996 Partic. % s/Total 1994 1995 1996 20,0 16,9 18,6 0,6 0,7 0,0 25,6 17,9 17,7 70,0 51,8 45,6 5,6 0,0 0,0 41,8 45,5 52,1 6,8 7,4 6,6 8,9 9,6 9,1 4,4 7,2 6,8 6,7 8,9 5,6 0,0 0,5 0,5 3,8 2,6 2,5 58,9 58,9 57,7 86,9 83,7 85,5 61,4 64,9 63,9 21,0 36,8 37,2 2,8 1,4 0,7 5,7 7,5 9,4 10,2 10,2 10,5 3,3 2,8 3,1 4,8 5,1 7,1 1,0 0,6 1,6 21,7 16,2 16,3 40,0 37,2 29,1 100,0 100,0 100,0 51,2 49,3 45,4 18,0 20,5 23,0 10,7 7,7 5,0 2,3 3,0 3,0 17,7 19,5 23,5

Ensino Fundamental 1 716 043 1 329 648 1 321 820 Pessoal 27 310 28 961 0 Outras Desp. Correntes 395 888 287 968 289 647 Investimentos 645 248 313 186 163 532 Outras Desp. de Capital 11 166 0 0 Transferncias Negociadas 636 431 699 533 868 641 Ensino Mdio 582 408 581 915 466 835 Pessoal 393 864 371 307 293 242 Outras Desp. Correntes 68 266 115 418 111 050 Investimentos 61 937 54 068 20 242 Outras Desp. de Capital 0 1 117 1 136 Transferncias Negociadas 58 341 40 005 41 165 Ensino Superior 5 062 374 4 634 207 4 097 868 Pessoal 3 827 448 3 247 506 2 760 446 Outras Desp. Correntes 949 264 1 044 947 1 046 296 Investimentos 193 423 222 789 133 476 Outras Desp. de Capital 5 610 3 291 1 538 Transferncias Negociadas 86 629 115 674 156 112 Manut. Ativ. Administrativas 878 149 806 285 743 038 Pessoal 143 208 109 391 101 411 Outras Desp. Correntes 73 880 82 015 115 534 Investimentos 9 623 3 595 5 697 Outras Desp. de Capital 43 268 38 377 34 651 Transferncias Negociadas 608 170 572 907 485 745 Total da rea1 8 590 473 7 871 406 7 104 737 Pessoal 4 402 133 3 879 794 3 228 375 Outras Desp. Correntes 1 546 400 1 610 715 1 637 296 Investimentos 921 487 604 702 358 657 Outras Desp. de Capital 199 117 237 610 212 932 Transferncias Negociadas 1 521 336 1 538 585 1 667 477 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui demais subgrupos no especificados na tabela: Educao de Crianas de Zero a Seis Anos, Ensino Supletivo e Educao de Jovens e Adultos, Educao Fsica e Desporto, Assistncia a Educandos, Patrimnio Histrico, Artstico e Difuso Cultural.

A participao relativa do pessoal das universidades e de outras instituies federais congneres no total dos gastos em educao foi de 86,9%, em 1994; decresceu para 83,7%, em 1995, e 85,5% em 1996.36 Em moeda constante de dezembro de 1996, os pagamentos a pessoal do ensino superior caram de R$ 3 827,4 milhes, em 1994, para R$ 3 247,5 milhes, em 1995, e R$ 2 760,4 milhes, em 1996. As diferenas (R$ -579,9, em 1995, e R$ -487,1, em 1996, na mesma moeda) respondem pela queda do valor da soma das despesas com o ensino de terceiro grau, no perodo estudado.
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O aumento relativo dos gastos com pessoal, nesse ano, deu-se por conta da queda de 40,7% nas despesas com investimentos.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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Contudo, no subgrupo Ensino Fundamental37 que se situam as modificaes mais acentuadas de comportamento na srie, as quais podem ser explicadas pela anlise de algumas variveis: pagamento de pessoal em 1996 no foram encontrados, nas bases de dados consultadas para esse ano, registros de pagamentos a pessoal38 nos projetos e atividades tpicos do ensino fundamental. Tudo indica que houve uma mudana de orientao na alocao de alguns gastos, que passaram a ser registrados na atividade de administrao da rea;
reduo dos investimentos no perodo: com o princpio da extino da Secretaria de Projetos Educacionais Especiais (SEPESPE/MEC), em 1995, no ocorreram novas autorizaes de servios para incio de obras no mbito do PRONAICA/Projeto Minha Gente (cuja finalidade era a implantao de Centros de Atendimento Integrado Criana CAIC), e as despesas de investimentos daqueles projetos caram, em moeda constante, de R$ 585 871 mil, em 1994, para R$ 231 948 mil, no ano seguinte, e ainda para R$ 120 256 mil, em 1996; aumento das transferncias negociadas a estados e municpios: em termos reais, as transferncias a estados cresceram 48,1% no trinio, com R$ 303,1 milhes, em 1994, R$ 507,4 milhes, em 1995, e R$ 448,9 milhes, em 1996, enquanto para as transferncias a municpios foram alocados R$ 309,2, R$ 184,8 e R$ 411,6 milhes, em 1994, 1995 e 1996, respectivamente;

no que se refere s transferncias negociadas, as do subgrupo Manuteno de Atividades Administrativas representam os repasses de recursos do governo federal ao Distrito Federal, para manuteno da rede pblica de ensino de primeiro e segundo graus e dos rgos locais de administrao da educao.

No subgrupo Ensino Mdio, a queda mais acentuada d-se nos valores dos investimentos, com o trmino gradual da construo e instalao das escolas agrotcnicas da rede federal. 5.2 Sade Afora a reduo dos gastos com pessoal, comum a todas as reas de atuao, o exame da srie contida na tabela 5.2 demonstra que esta talvez a rea de atuao social mais sensvel do governo (em razo da visibilidade dos seus problemas atuais), quando se trata de ajustamento dos dispndios aos recursos disponveis.
Para efeito deste trabalho, as despesas com a merenda escolar, que, na classificao funcional/programtica dos registros oficiais, esto inseridas no Programa 042 Ensino Fundamental, aqui fazem parte da rea de atuao Alimentao e Nutrio. Alm disso, as transferncias da cotaparte da arrecadao do salrio-educao aos estados e ao Distrito Federal no esto includas no total de Ensino Fundamental, conforme metodologia (captulo 2). Pagamentos a Pessoal do Ensino Fundamental so encontrados nas Unidades Oramentrias correspondentes s universidades federais que mantm colgios de aplicao.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

Pelo modelo de ressarcimento de servios rede hospitalar e ambulatorial contratada/conveniada do Sistema nico de Sade, todo comprovante de atendimento ambulatorial ou Autorizao de Internao Hospitalar (AIH) pago diretamente pelo governo federal ao estabelecimento ou profissional prestador do servio, embora o contrato ou convnio dessas entidades ou pessoas fsicas seja feito com o estado ou com o municpio. A partir de 1994 j se comea a identificar a transferncia desses encargos de pagamento para outros nveis de governo, mediante o instituto da gesto semiplena,39 como se demonstra na tabela 5.2. TABELA 5.2 Gastos Diretos Versus Transferncias
(Em R$ mil de dezembro de 1996) AIH e Atendimento Ambulatorial Gastos Diretos Transferncias a Estados Transferncias a Municpios Transferncias a Instituies Privadas Total Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

1994 6 372 381 0 83 515 0 6 455 896

1995 7 679 194 21 396 678 975 547 8 380 111

1996 6 747 328 0 1 421 726 0 8 169 054

O item AIH e Atendimento Ambulatorial a Estados e Municpios responde pela maior parte dos gastos de toda a rea (50,7%, em 1994, 54,4%, em 1995, e 60,2%, em 1996). Pela sua importncia e visibilidade perante a opinio pblica, mesmo quando h frustraes de recursos (o que aconteceu no exerccio fiscal de 1996, em relao previso da CPMF), percebe-se que a inteno do governo manter os mesmos nveis de dispndios, ainda que para isso seja necessrio produzir cortes em outros programas da rea, como pode ser visto na tabela 5.3. O grande salto quantitativo dos gastos com sade, em 1995, tem 65,1% de sua magnitude graas a dois fatores: a) incremento do pagamento de dbitos provenientes do exerccio fiscal anterior (Restos a Pagar), oriundos da postergao de desembolsos de AIH e atendimento ambulatorial, que passaram de R$ 198 202 mil, em 1994, para R$ 833 417 mil, em 1995, em valores constantes; este ltimo valor representou, naquele ano, 9,9% de todos os pagamentos feitos a hospitais e profissionais de sade contratados/conveniados; e b) aumento dos dispndios de amortizao da dvida (ver subgrupo Manuteno da Atividade Administrativa na tabela 5.3), contrada para, primordialmente, levar a

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Mecanismo pelo qual os recursos do SUS so alocados diretamente ao municpio (de acordo com as suas necessidades de atendimento ambulatorial e hospitalar) e este trata de geri-los, em conjunto com representantes da sociedade civil.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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cabo os pagamentos rede hospitalar, com registros de R$ 315 584 mil, em 1994, e R$ 1 424 579 mil, em 1995. TABELA 5.3 Sade
Subgrupo 1994 1995

Assist. Mdica e Sanitria 8 776 666 10 177 148 Pessoal 434 294 321 941 Outras Desp. Correntes 7 242 190 8 337 829 AIH e Atend. Ambulatorial 6 372 381 7 679 194 Investimentos 81 684 72 093 Outras Desp. de Capital 11 21 Transferncias Negociadas 1 018 487 1 445 264 AIH e Atend. Ambulatorial 83 515 700 918 Contr. Doenas Transmissveis 271 895 303 605 Pessoal 78 245 0 Outras Desp. Correntes 154 141 198 473 Investimentos 12 780 33 693 Outras Desp. de Capital 0 0 Transferncias Negociadas 26 729 71 439 Produtos Prof. e Teraputicos 358 977 611 123 Pessoal 6 415 3 059 Outras Desp. Correntes 241 363 436 798 Investimentos 21 966 18 211 Outras Desp. de Capital 0 0 Transferncias Negociadas 89 233 153 055 Manut. Ativ. Administrativas 3 258 717 4 128 387 Pessoal 2 787 555 2 436 524 Outras Desp. Correntes 140 986 247 025 Investimentos 6 464 6 948 Outras Desp. de Capital 315 618 1 424 629 Amortizao da Dvida 315 584 1 424 579 Transferncias Negociadas 8 094 13 261 Total da rea, incluindo despesa financeira1 12 729 657 15 409 044 Pessoal 3 322 433 2 837 054 Outras Desp. Correntes 7 798 557 9 270 635 AIH e Atend. Ambulat. 6 372 381 7 679 194 Investimentos 149 807 180 991 Outras Desp. de Capital 316 186 1 430 473 Amortizao da Dvida 315 584 1 424 579 Transferncias Negociadas 1 142 674 1 689 891 Total da rea, excluindo despesa financeira 12 391 900 13 880 187 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Notas: 1Inclui demais subgrupos no especificados na tabela: Pesquisa, e Vigilncia Sanitria.

(Em R$ mil de dezembro/96) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 10 082 232 68,9 66,0 74,2 318 501 13,1 11,3 13,0 7 649 504 92,9 89,9 90,7 6 747 328 44 956 54,5 39,8 52,8 1 297 0,0 0,0 0,3 2 067 974 89,1 85,5 93,9 1 421 726 146 851 2,1 2,0 1,1 0 2,4 0,0 0,0 94 775 2,0 2,1 1,1 5 042 8,5 18,6 5,9 0 0,0 0,0 0,0 47 034 2,3 4,2 2,1 353 892 2,8 4,0 2,6 2 356 0,2 0,0 0,0 282 943 3,1 4,7 3,4 5 073 0,3 0,2 0,1 0 0,0 0,0 0,0 63 520 7,8 9,1 2,9 2 812 288 25,6 26,8 20,7 2 046 267 83,9 85,9 83,6 343 196 1,8 2,7 4,1 7 219 4,3 3,8 8,5 402 125 99,8 99,6 98,1 402 006 13 481 0,7 0,8 0,6 13 580 396 100,0 100,0 100,0 2 447 238 26,1 18,4 18,0 8 435 247 61,3 60,2 62,1 6 747 328 85 217 1,2 1,2 0,6 409 895 2,5 9,3 3,0 402 006 2 202 799 9,0 11,0 16,2 13 071 960 97,3 90,1 96,3 1996

Ao longo do levantamento efetuado, perceptvel tambm, nos gastos com sade, a mudana de orientao quanto alocao de despesas com pessoal. O que, at 1994, era registrado nos projetos/atividades,40 passa a ser contabilizado em um programa global de administrao de pessoal. Portanto, o que antes era alocado na atividade-fim agora est contabilizado como atividade-meio. Talvez essa forma de aloca40

O pessoal das campanhas de sade, endemias, etc., que antes vinha sendo registrado em Controle de Doenas Transmissveis subprograma 0429 do programa 075 , passa a ser alocado em um subprograma de administrao.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

o seja uma maneira de facilitar a administrao dos recursos humanos, mas certamente dificulta ou at impede a apropriao correta das aes governamentais na rea. 5.3 Alimentao e Nutrio A rea aberta em trs subgrupos (ver tabela 5.4); o primeiro compreende as aes de combate a carncias alimentares e de assistncia alimentar e nutricional, geralmente levadas a cabo pelo Ministrio da Sade. O segundo diz respeito aos dispndios com o programa de merenda escolar, a cargo do Ministrio da Educao. Finalmente, o terceiro subgrupo inclui as despesas com programas da Companhia Nacional de Alimentos (CONAB), destinados distribuio emergencial de alimentos. TABELA 5.4 Alimentao e Nutrio
(Em R$ mil de dezembro/96) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 7,3 16,6 7,0 0,2 0,0 0,0 7,0 0,0 92,7 2,3 0,0 53,7 36,7 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 2,6 0,0 53,7 43,7 2 804 0,0 0,1 0,0 1,1 15,2 0,1 83,1 0,2 0,0 41,8 41,1 0,3 0,1 0,2 100,0 0,1 0,5 0,0 43,0 56,3 0,1 0,4 0,0 0,2 5,8 0,6 91,8 0,3 0,0 24,8 66,7 1,2 0,0 1,2 100,0 0,0 1,9 0,0 25,0 72,5 0,6 Subgrupo Assist. Alimentar e Nutric. e Combate a Carncias Outras Despesas Correntes Investimentos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas Alimentao Escolar Outras Despesas Correntes Investimentos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Distrib. Emergenc. Alimentos Pessoal Outras Despesas Correntes Total da rea Pessoal Outras Despesas Correntes Investimentos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas 1994 52 319 1 706 0 130 50 315 168 664 256 16 559 171 384 663 262 863 176 73 103 716 751 73 18 368 171 384 792 313 178 168 1995 145 981 1 112 51 9 937 133 745 1 137 731 707 1 515 0 368 501 361 691 2 931 760 2 170 880 619 760 4 798 51 378 438 495 435 1.137 1996 35 316 2 167 0 792 29 552 2 804 465 287 1 623 0 125 701 337 963 6 065 0 6 065 506 668 0 9 855 0 126 494 367 515

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

O primeiro subgrupo apresenta um comportamento condizente com a programao de recursos alocados ao Ministrio da Sade, no trinio. Isso significa que a frustrao de arrecadao da CPMF, em 1996, provocou um corte expressivo, em termos reais, nos dispndios do chamado programa do leite e outros destinados melhoria das condies de nutrio das populaes carentes. Quanto ao programa de distribuio de merenda escolar, a explicao para a queda brusca ocorrida em 1996 se apia em diferenas no cronograma de desembolsos desse ano. No ltimo bimestre de 1994 e de 1995, existe uma concentrao de dispndios,

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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por estarem includas parcelas de antecipao de transferncias aos estados e municpios relativas a despesas do primeiro bimestre do ano seguinte, o que no aconteceu no ltimo ano da srie [Rezende (1997)]. As aes dessa rea esto espalhadas em vrios rgos do governo federal, entre estes o Ministrio da Sade, o IBAMA, o Ministrio da Integra41 o Regional (at 1995), o Ministrio de Planejamento e Oramento, o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal e, com atuao em pesquisas e levantamentos do meio ambiente, o Ministrio da Cincia e Tecnologia. TABELA 5.5 Saneamento e Proteo ao Meio Ambiente
(Em R$ mil de dezembro de 1996) Subgrupo gua e Esgotos, com recursos do Oram. Fiscal e Seg. Social gua e Esgotos, com recursos do FGTS Proteo ao Meio Ambiente Total da rea 1994 238 933 435 282 66 587 740 802 1995 178 270 171 848 77 531 427 649 1996 519 417 169 192 129 676 818 285 Partic. % s/Total 1994 1995 1996 32,3 41,7 63,5 58,7 9,0 100,0 40,2 18,1 100,0 20,7 15,8 100,0

5.4 Saneamento e Proteo ao Meio Ambiente

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

Os projetos de abastecimento de gua e de saneamento geral, mais os sistemas de esgotamento sanitrio, administrados pelo Ministrio da Sade, so financiados com recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Os demais tm como principal fonte de financiamento os recursos provenientes do FGTS, geridos pela Caixa Econmica Federal. sabido que, desde 1990, no incio do perodo Collor, at o final de 1995, no foram feitos novos contratos conta desses recursos, e os desembolsos correspondem manuteno de obras contempladas nos contratos j existentes. O comportamento da srie, a preos constantes, espelha tanto a mudana de rgos de comando das aes quanto o encurtamento dos recursos do FGTS para fins de saneamento. Os pagamentos de aposentadorias, penses, auxlios (doena, recluso, acidentes) e outros benefcios previdencirios so feitos diretamente pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) aos beneficirios, e, sob a tica da natureza da despesa, so classificados como Outras Despesas Correntes. Os dispndios com aposentadorias e reformas, penses e outros benefcios assistenciais e previdencirios pagos pelos trs poderes, em nvel federal, foram alocados em outra rea de atuao, a de Benefcios a Servidores. 5.5 Previdncia
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A partir de 1996, as aes do extinto ministrio passam a ser comandadas pela SEPURB/MPO.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

Todos os dispndios de pessoal de Previdncia, conforme se demonstra na tabela 5.6, esto englobados no subgrupo Manuteno das Atividades Administrativas, em 1996, o que espelha a crescente dificuldade de se distinguir o pessoal de atividademeio do de atividade-fim, o que tem sido uma constante em todas as reas estudadas. TABELA 5.6 Previdncia
(Em R$ mil de dezembro de 1996) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 58,9 60,2 61,8 21,4 21,5 21,5 4,9 4,2 4,7 8,0 8,0 7,2 6,8 6,2 4,9 2,9 3,5 2,9 0,0 0,0 0,0 2,9 3,5 2,9 3,8 2,6 1,9 0,3 0,0 0,1 0,8 0,0 0,0 1,6 0,8 0,9 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0 100,0 Subgrupo Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Manuteno Ativid. Administr. Pessoal De Manuteno Benefcios De Outras Atividades Outras Despesas Correntes Juros Encargos p/Antecip. Rec. Remun. Servios Bancrios Investimentos Outras Despesas de Capital Transferncias a Estados e DF Total da rea 1994 19 229 474 6 975 584 1 589 534 2 611 669 2 215 833 951 319 4 259 947 060 1 245 428 92 247 272 176 518 495 18 440 646 0 32 622 095 1995 24 004 879 8 571 290 1 666 075 3 187 708 2 468 526 1 402 443 8 725 1 393 718 1 053 262 4 191 0 328 766 12 420 401 0 39 898 477 1996 28 099 829 9 761 223 2 141 859 3 268 410 2 207 463 1 303 742 0 1 303 742 866 495 31 424 529 395 355 35 060 811 1 355 45 478 785

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

No se conseguiu destacar, nas Outras Despesas Correntes e entre os pagamentos rede bancria, quanto se destinou a remunerar os servios de arrecadao das contribuies previdencirias ou o servio de pagamento de benefcios. Contudo, interessante notar que, em 1995 e 1996, parece ter acabado (ou quase) a prtica de antecipao de receitas para os pagamentos de benefcios, com o conseqente ressarcimento e pagamento de encargos rede bancria. A anlise da evoluo dos gastos com benefcios previdencirios aponta para um forte aumento real do valor mdio anual dos benefcios pagos, no trinio, conforme pode ser visto na tabela 5.7. O pice do movimento d-se em 1995, com incremento real de 20,3% nas aposentadorias, 17,2% nas penses, 6% nos auxlios e 25,9% em outros benefcios.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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TABELA 5.7 Previdncia Benefcios Emitidos e Valor Mdio Anual de Benefcios


Benefcios Emitidos e Valor Mdio Anual Total de benefcios pagos (R$ mil de dezembro de 1996) Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Total de Benefcios Quantidade de benefcios emitidos1 Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Total de Benefcios Valor mdio anual de benefcios (em R$ dezembro/96) Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Total de Benefcios 2 164,25 1 674,48 2 978,96 1 574,87 1 994,79 2 603,04 1 962,19 3 158,33 1 983,44 2 380,32 2 939,94 2 153,88 3 958,05 1 731,73 2 619,70 20,3 17,2 6,0 25,9 19,3 12,9 9,8 25,3 -12,7 10,1 35,8 28,6 32,9 10,0 31,3 8 885 057 4 165 819 533 587 1 658 337 9 221 872 4 368 222 527 517 1 607 163 9 557 971 4 531 929 541 140 1 887 366 3,8 4,9 -1,1 -3,1 3,2 3,6 3,7 2,6 17,4 5,0 7,6 8,8 1,4 13,8 8,4 19 229 474 24 004 879 28 099 829 6 975 584 1 589 534 2 611 669 8 571 290 1 666 075 3 187 708 9 761 223 2 141 859 3 268 410 24,8 22,9 4,8 22,1 23,1 17,1 13,9 28,6 2,5 15,6 46,1 39,9 34,7 25,1 42,3 1994 1995 1996 (%) 95/94 (%) 96/95 (%) 96/94

30 408 255 37 431 947 43 273 317

15 242 800 15 724 774 16 518 406

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Segundo dados do MPAS/DATAPREV; os dados para 1996 so provisrios.

Explicam parcialmente o fenmeno os seguintes fatores: 1) no ano de 1994, os benefcios pagos (at maio) pela previdncia oficial no tiveram o mesmo tratamento dado ao salrio dos trabalhadores ativos, ao serem reajustados em URV.42 Assim, se os aposentados e pensionistas da previdncia no foram to apenados pela inflao como nos exerccios anteriores, no tiveram os mesmos ganhos de rendimento, naquele ano, em relao, por exemplo, aos servidores federais ativos ou inativos;

42

A regra seguida para a converso dos salrios levava em conta a mdia dos de setembro de 1993 a fevereiro de 1994, convertidos pela URV do dia do efetivo pagamento, a includos os pagamentos intercalares que j eram prtica corrente em funo da inflao acelerada. Os benefcios previdencirios so, em geral, pagos no ms seguinte ao da habilitao, o que j representava perda em relao ao salrio do trabalhador ativo, sem falar no reajuste mensal automtico a que este tinha direito quando a inflao alcanasse um determinado patamar (gatilho), benefcio que no se estendia aos segurados da previdncia oficial.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

2) aposentadorias e penses rurais43 de valores inferiores ao salrio-mnimo vigente foram ajustadas at este valor, e o mesmo aconteceu com os benefcios assistenciais de prestao continuada (renda mensal vitalcia); 3) estes ltimos, de carter reconhecidamente assistencial, fazem parte dos gastos previdencirios do INSS, e, na tabela 5.6, esto includos em Outros Benefcios; e 4) em 1995, o INSS pagou, em janeiro, parte do abono natalino devido a aposentados e pensionistas e referente ao ano anterior. Alm disso, efetuou, em dezembro, o pagamento de abono relativo ao prprio exerccio fiscal. Do ponto de vista financeiro, foram pagos benefcios equivalentes a quatorze parcelas no ano, ao invs das treze parcelas habituais. As despesas com Assistncia Criana e ao Adolescente, em todos os anos da srie, foram influenciadas pela progressiva diminuio dos gastos com as estruturas administrativas remanescentes das extintas Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM). 5.6 Assistncia Social As transferncias a outros nveis de governo e a instituies privadas parecem padecer de falta de orientao da melhor poltica a seguir; ora se concentram no repasse a municpios (1994 e 1995), ora mudam inteiramente, quando buscam uma ao via governos estaduais (1996). Os benefcios de prestao continuada, conhecidos como renda mensal vitalcia, a partir de 1996, constam em parte dos benefcios previdencirios,44 e outra parcela aparece claramente identificada como assistncia social, o que foi retratado na tabela 5.8. A mesma tabela mostra o subgrupo Manuteno das Atividades Administrativas em trajetria descendente no trinio, queda que se explica pela extino da LBA e da FUNABEM e a conseqente absoro de seus quadros administrativos remanescentes e de suas atribuies por outros rgos.

43

As aposentadorias e penses rurais j representam em mdia, no perodo estudado, 43,3% e 30,5% do total da emisso das respectivas categorias de benefcio. No foi possvel separar os valores dos pagamentos desses benefcios, a partir das bases de informaes disponveis, entre os efetuados pelo INSS.

44

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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TABELA 5.8 Assistncia Social


(Em R$ mil de dezembro/96) Subgrupo 1994 1995 1996 Partic. % s/Total 1994 1995 1996 23,8 21,0 18,1 3,0 0,0 0,0 0,7 2,0 0,4 0,0 0,0 0,0 3,0 2,0 17,4 8,1 8,9 0,1 9,1 8,1 0,1 45,6 47,6 46,7 45,6 47,6 46,7 11,0 11,0 7,2 4,6 2,3 0,1 0,0 0,1 0,0 100,0 4,6 63,3 0,3 0,0 29,3 2,0 0,4 todos os

Assistncia Criana e ao Adolescente 235 303 240 168 215 953 Pessoal 29 253 0 0 Outras Despesas Correntes 6 495 22 794 4 867 Investimentos 152 0 222 Transferncias a Estados e DF 29 879 22 880 208 742 Transferncias a Municpios 79 909 101 351 886 Transf. a Instituies Privadas 89 616 93 143 1 236 Abono do PIS e do PASEP 451 721 544 505 558 408 Outras Despesas Correntes 451 721 544 505 558 408 Benefcios de Prestao Continuada 131 542 0,0 0,0 Outras Despesas Correntes 131 542 0,0 0,0 Manuteno de Atividades Administrativas 220 319 210 750 85 581 22,3 18,4 Pessoal 190 013 187 149 55 008 19,2 16,4 Outras Despesas Correntes 28 890 21 325 27 989 2,9 1,9 Investimentos 1 361 1 405 965 0,1 0,1 Outras Despesas de Capital 6 5 14 0,0 0,0 Transferncias a Estados e DF 0 0 1 355 0,0 0,0 Transf. a Instituies Privadas 49 867 250 0,0 0,1 Total da rea1 989 818 1 143 821 1 196 342 100,0 100,0 Pessoal 219 724 194 886 55 008 22,2 17,0 Outras Despesas Correntes 507 796 858 677 757 877 51,3 75,1 Investimentos 6 562 14 432 3 744 0,7 1,3 Outras Despesas de Capital 6 5 14 0,0 0,0 Transferncias a Estados e DF 31 664 27 640 350 248 3,2 2,4 Transferncias a Municpios 87 256 112 880 24 261 8,8 9,9 Transf. a Instituies Privadas 136 809 168 898 5 190 13,8 14,8 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui outros subgrupos como Assistncia ao Silvcola, Assistncia Social Geral, Assistncia Comunitria, em anos da srie; em 1996, inclui tambm a parte assistencial do Programa de Gerao de Renda.

5.7 Emprego e Defesa do Trabalhador

A principal rubrica de despesa dessa rea de atuao o pagamento do Seguro-Desemprego, programa cujo desempenho pode ser observado na tabela 5.9. O nmero de benefcios pagos a cada requerente45 evoluiu da mdia de 3,7, em 1994, para 4,4, em 1995, e 4,5, em 1996, o que, conjugado com o aumento do valor mdio dos cheques destinados ao beneficirio que requer o seguro, auxilia no entendimento da variao de 68,4% a maior no total dos pagamentos, no perodo estudado, ao passo que a massa de requerentes teve um acrscimo de 7,4% no mesmo perodo.

45

A quantidade foi calculada dividindo-se a quantidade de cheques emitidos, a cada ano, pela quantidade de requerentes.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

TABELA 5.9 Seguro-Desemprego


Clientela e Benefcios Pagos Clientela1 Total de requerentes Total de segurados Quantidade cheques emitidos Total benef. pagos2 Valor mdio por requerente Valor mdio por cheque 1994 4 091 318 4 029 718 15 115 459 2 068 084 505,48 136,82 1995 4 789 294 4 737 055 20 836 194 3 233 650 675,18 155,19 1996 4 395 728 4 354 156 19 593 192 3 482 614 792,27 177,75 Evoluo(%) 95/94 96/95 96/94 17,1 17,6 37,8 56,4 33,6 13,4 -8,2 -8,1 -6,0 7,7 17,3 14,5 7,4 8,1 29,6 68,4 56,7 29,9

Fonte: 1 Ministrio do Trabalho/Secretaria de Polticas de Emprego e Salrio. 2 IPEA/DIPOS; valores em R$ mil de dezembro de 1996, para o total de benefcios pagos diretamente pelo governo federal (excludas as transferncias a estados e Distrito Federal); valores em R$ de dezembro/96 para as mdias pagas por requerente e por cheque.

Ainda uma vez necessrio lembrar que os conceitos utilizados na delimitao das reas de atuao (conforme constam deste documento) no obedecem aos critrios oficiais de apresentao dos gastos da Unio. Portanto, os nmeros apresentados na tabela 5.10 no so nem os alocados no Ministrio do Trabalho nem os da Funo 14 Trabalho. Um subgrupo de atuao no qual o governo vem aumentando significativamente seus gastos o de capacitao de recursos humanos, com vistas qualificao de mo-de-obra e readaptao dos dispensados para nova colocao no mercado de trabalho. TABELA 5.10 Emprego e Defesa do Trabalhador
Subgrupo 1994 1995 1996 (Em R$ mil de dezembro/96) Partic % s/Total 1994 1995 1996 0,0 0,6 6,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,5 6,8 0,0 0,0 0,0 96,2 97,0 91,3 94,0 96,1 91,1 0,0 0,0 0,0 2,2 0,9 0,2 100,0 100,0 100,0 0,1 0,1 0,0 96,5 98,1 92,0 0,7 0,1 0,0 0,1 0,0 2,6 1,7 7,8 0,0 0,0 0,2

Capacitao Rec. Humanos 508 18 876 262 536 Pessoal 11 0 0 Outras Despesas Correntes 482 1 974 2 315 Transferncias a Estados e DF 15 16 902 259 337 Transf. a Instituies Privadas 0 0 885 Seguro Desemprego 2 116 903 3 264 450 3 491 373 Outras Despesas Correntes 2 068 084 3 233 650 3 482 614 Investimentos 0 0 43 Transferncias a Estados e DF 48 820 30 800 8 716 Total da rea1 2 200 266 3 363 808 3 823 164 Pessoal 1 952 1 861 0 Outras Despesas Correntes 2 123 110 3 301 499 3 516 356 Investimentos 14 356 1 978 732 Outras Despesas de Capital 1 932 131 0 Transferncias a Estados e DF 58 181 57 078 298 523 Transf. a Instituies Privadas 733 1 261 7 554 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui os subgrupos de Ordenamento de Emprego e Salrio, de Segurana, Higiene e Medicina do Trabalho, de Intermediao de Emprego, e de Manuteno de Atividades Administrativas (este ltimo com os registros apenas dos gastos administrativos com o programa de Seguro-Desemprego).

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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Talvez seja motivo de controvrsias a incluso dessa rea de atuao nos gastos sociais do governo federal. H os que afirmam que esse um problema de natureza estrutural da economia, e que assim deve ser tratado. Contudo, o raciocnio que presidiu a escolha das reas de atuao, neste texto, foi o de que os problemas sociais podem se apresentar em diferentes formas e graus de intensidade ao longo da histria de um pas provenientes ou no de falhas estruturais do sistema econmico. 5.8. Organizao Agrria O assentamento e a fixao do agricultor sem-terra so de escopo social, e podem estar associados a programas de combate ao desemprego, e de conteno da migrao de mo-de-obra de baixa qualificao profissional das reas rurais para as cidades, com as conseqncias que tal migrao tem trazido para o inchao das metrpoles, o que se traduz em aumento da demanda por servios sociais. O subgrupo de maior expresso, ao longo do perodo estudado, o que representa as aes de demarcao e desapropriao de terras, e o assentamento de agricultores,46 o qual cresceu 218,4% em termos reais, no trinio. TABELA 5.11 Organizao Agrria
Subgrupo 1994 1995 1996 1 055 315 0 55 835 50 500 892 407 748 175 144 231 20 614 11 722 24 238 80 977 0 0 80 977 1 140 167 0 56 374 50 505 895 737 748 175 147 562 101 591 11 722 24 238 (Em R$ mil de dezembro/96) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 61,4 83,5 92,6 2,0 0,7 6,2 1,9 4,9 6,0 1,5 4,4 44,7 77,9 78,3 32,4 71,1 65,6 12,4 6,9 12,6 0,8 0,6 1,8 0,6 0,7 1,0 0,9 0,1 2,1 37,6 15,6 7,1 0,1 0,2 0,3 0,1 37,2 15,3 7,1 100,0 100,0 100,0 2,3 0,8 0,0 6,5 2,2 4,9 6,3 1,6 4,4 45,4 78,4 78,6 32,4 71,1 65,6 13,0 7,3 12,9 38,1 16,0 8,9 0,6 0,9 1,0 0,9 0,1 2,1

Reforma Agrria 331 429 1 044 911 Pessoal 11 049 8 816 Outras Despesas Correntes 33 321 23 959 Investimentos 32 666 19 155 Outras Despesas de Capital 241 690 974 788 Inverses Financeiras 174 878 888 894 Concesso Emprstimos 66 812 85 894 Transferncias a Estados e DF 4 484 7 826 Transferncias a Municpios 3 452 9 348 Transf. a Instituies Privadas 4 766 1 018 Apoio ao Pequeno Prod. Rural 202 891 195 145 Outras Despesas Correntes 381 2 268 Investimentos 1 442 895 Transferncias a Estados e DF 201 068 191 982 Total da rea1 540 105 1 250 698 Pessoal 12 408 10 342 Outras Despesas Correntes 34 852 26 959 Investimentos 34 108 20 588 Outras Despesas de Capital 244 965 980 537 Inverses Financeiras 174 878 888 894 Concesso Emprstimos 70 087 91 642 Transferncias a Estados e DF 205 553 200 037 Transferncias a Municpios 3 452 11 217 Transf a Instituies Privadas 4 766 1 018 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui o subgrupo Colonizao, no explicitado na tabela.

46

No esto includas as despesas com a administrao do rgo executor da poltica de reforma agrria.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

No ano de 1995, deu-se o maior salto quantitativo (399,1%, em comparao com 1994) das despesas com aquisio de imveis47, a maior parte financiada pela emisso de Ttulos da Dvida Agrria (TDA). A concesso de emprstimos para reforma agrria teve um comportamento de aumento progressivo no trinio, e alcanou 115,9% de incremento real. TABELA 5.12 Aquisio de Terras e Concesso de Emprstimos para Reforma Agrria
Discriminao Aquisio de imveis Emisso de TDA Concesso de emprstimos 1994 175 303 160 731 66 812 1995 875 001 792 743 85 894 1996 521 480 399 875 144 231

(Em R$ mil de dezembro/96) Evoluo (%) 95/94 96/95 96/94 399,1 393,2 28,6 -40,4 -49,6 67,9 197,5 148,8 115,9

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

Foram considerados nesta rea de atuao apenas os projetos com impacto direto na atuao social do governo, como os de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico no mbito de universidades e centros de pesquisas.48 5.9 Cincia e Tecnologia TABELA 5.13 Cincia e Tecnologia
Subgrupo Pesquisa Experimental Pessoal Outras Despesas Correntes Investimentos Outras Despesas de Capital Concesso de Emprstimos Transf. a Instituies Privadas Outros Programas de Pesquisa Pessoal Outras Despesas Correntes Bolsas de Estudos Investimentos Outras Despesas de Capital Transferncias a Estados e DF Transf. a Instituies Privadas Total da rea1 Pessoal Outras Despesas Correntes Bolsas de Estudos Investimentos Outras Despesas de Capital Concesso de Emprstimos Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf. a Instituies Privadas 1994 221 351 28 251 20 779 5 954 83 166 83 158 23 345 956 10 013 301 378 158 422 4 357 2 249 5 596 23 363 648 615 144 958 359 067 158 422 19 094 86 672 83 158 9 250 174 29 400 1995 133 468 21 332 20 908 12 241 39 524 39 463 0 275 302 5 401 266 007 241 573 1 190 2 373 0 331 550 804 133 702 338 221 241 753 16 809 42 938 39 163 5 467 80 13 587 1996 127 361 24 172 20 489 7 685 75 015 75 000 0 240 605 5 933 229 378 199 433 2 887 1 912 33 462 568 994 130 772 298 815 199 433 27 723 88 518 75 000 3 574 191 19 401 1994 34,1 4,4 3,2 0,9 12,8 12,8 0,0 53,5 1,5 46,5 24,4 0,7 0,3 0,9 3,6 100,0 22,3 55,4 24,4 2,9 13,4 12,8 1,4 0,0 4,5

(Em R$ mil de dezembro/96)


Partic. % s/Total 1995 1996 24,2 10,6 3,9 4,9 3,8 4,1 2,2 1,6 7,2 0,0 7,2 0,0 0,0 0,0 50,0 48,7 1,0 1,2 48,3 46,4 43,9 40,4 0,2 0,6 0,4 0,4 0,0 0,1 0,1 100,0 100,0 24,3 23,0 61,4 52,5 43,9 35,1 3,1 4,9 7,8 15,6 7,1 13,2 1,0 0,6 0,0 0,0 2,5 3,4

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Nota: 1Inclui os subgrupos Pesquisa Aplicada e Manuteno das Atividades Administrativas.

47 48

Desapropriao de terras, contida em Inverses Financeiras (tabela 5.11). Quando foi possvel identificar as despesas na prpria universidade ou centro de pesquisa, estas foram registradas na rea de atuao (Educao e Cultura, Sade, etc.), aps eliminada a dupla contagem de recursos e dispndios.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

49

Portanto, no so includos os projetos e atividades de desenvolvimento de pesquisas de tecnologia industrial, ou de engenharia e tecnologia espacial, ou, ainda, de desenvolvimento de tecnologia nas reas de segurana e das comunicaes. O total de despesas dessa rea apresenta uma queda de 23,8% acumulada no trinio; esse comportamento de diminuio gradual dos gastos aplica-se tanto aos dispndios com pessoal e com concesso de emprstimos quanto aos demais gastos diretos ou transferncias negociadas. No entanto, interessante notar que as despesas com bolsas de estudos patrocinadas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico tiveram um incremento real de 25,9% no mesmo perodo: R$ 158 422 mil, em 1994 (para um total de 44 420 bolsas mantidas), R$ 241 753 mil, em 1995 (52 041 bolsas), e R$ 199 433 mil, em 1996 (50 960 bolsas em manuteno). 5.10 Habitao e Urbanismo A rea congrega aes de financiamento de habitaes para muturios de baixa renda,49 de planejamento urbano e de transporte urbano de massa, e a evoluo dos gastos no trinio pode ser observada na tabela 5.14. TABELA 5.14 Habitao e Urbanismo
Subgrupo 1994 1995 261 908 0 0 0 261 908 261 908 261 908 44 372 27 204 27 204 27 204 17 168 0 572 185 108 489 67 622 209 098 186 976 878 465 108 489 67 622 209 098 289 112 289 112 204 144 0 1996 909 802 144 94 990 101 227 713 441 713 441 713 441 36 025 26 138 26 138 26 138 1 254 8 633 400 524 100 170 63 354 184 675 52 325 1 346 352 100 170 63 354 184 819 739 579 739 579 148 570 109 860 (Em R$ mil de dezembro/96) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 41,8 29,8 70,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,3 0,1 0,0 7,8 41,8 29,8 55,1 41,8 29,8 55,1 41,8 29,8 55,1 7,9 5,1 2,8 7,8 3,1 2,0 7,8 3,1 2,0 7,8 3,1 2,0 0,0 2,0 0,1 0,1 0,0 0,7 50,3 65,1 26,9 24,5 12,3 7,4 6,3 7,7 4,7 16,3 23,8 13,7 3,2 21,3 3,9 100,0 100,0 100,0 24,5 12,3 7,4 6,3 7,7 4,7 16,3 23,8 13,7 49,5 32,9 54,9 49,5 32,9 54,9 3,2 23,2 11,0 0,1 0,0 8,2

Habitaes Urbanas e Rurais 388 889 Investimentos 0 Transferncias a Estados e DF 0 Transferncias a Municpios 472 Outras Despesas de Capital 388 417 Concesso de Emprstimos 388 417 Recursos do FGTS 388 417 Planejamento Urbano 73 026 Outras Despesas de Capital 72 382 Concesso de Emprstimos 72 382 Recursos do FGTS 72 382 Transferncias a Estados e DF 0 Transferncias a Municpios 644 Transporte Urbano de Massas 468 244 Pessoal 227 575 Outras Despesas Correntes 58 898 Investimentos 151 768 Transferncias a Estados e DF 30 003 Total da rea 930 159 Pessoal 227 575 Outras Despesas Correntes 58 898 Investimentos 151 768 Outras Despesas de Capital 460 799 Concesso de Emprstimos 460 799 Transferncias a Estados e DF 30 003 Transferncias a Municpios 1 116 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

49

Os gastos com construo, reparos ou conservao de imveis para uso e moradia de funcionrios pblicos federais no fazem parte dos dispndios dessa rea de atuao.

50

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

No subgrupo Habitaes Urbanas e Rurais,50 o desempenho dos projetos e atividades foi condicionado pela liberao de recursos do FGTS. De 1990 a 1994, a administrao do fundo concentrou todos os esforos no saneamento da situao econmico-financeira da entidade, e foram suspensas novas contrataes de financiamentos. Os novos contratos, firmados a partir de 1995, s comeam a ter impacto sobre os gastos no ano seguinte. As aes agrupadas no ttulo Planejamento Urbano tambm se ressentiram da queda dos recursos do FGTS, e, provavelmente, da extino do Ministrio da Integrao Regional rgo que desenvolvia a maior parte desses projetos e atividades com a transferncia dessas atribuies para a SEPURB/MPO. Quanto a Transporte Urbano de Massa, o subgrupo retrata os dispndios das empresas federais de trens urbanos, e representa todos os registros constantes nas respectivas Unidades Oramentrias. As quantias mostradas nas transferncias negociadas a estados e DF referem-se alocao de recursos federais para o Distrito Federal e destinados construo do metr. Compreende os projetos e atividades de treinamento e capacitao de pessoal ligado diretamente a reas de atuao social do governo, tais como educao, sade, saneamento, assistncia e previdncia. Tentou-se, na metodologia proposta, separar esse treinamento daquele destinado capacitao e melhoria de produtividade de pessoal empregado em outras reas ou setores da atuao governamental modalidade inserida na rubrica Benefcios a Servidores. Os resultados demonstram um declnio acentuado nos montantes anuais alocados rea de atuao que congrega os gastos conta dos denominados programas sociais tpicos. Esse declnio se deve, em parte, mudana de critrios de classificao oramentria da despesa, a exemplo do que foi apontado em alguns subgrupos de outras reas de atuao, os quais impedem a distino entre despesas com atividade-meio e com atividade-fim. TABELA 5.15 Treinamento de Recursos Humanos
(Em R$ mil de dezembro/96)
Subgrupo Pessoal Outras Despesas Correntes Investimentos Outras Despesas de Capital Transferncias a Estados e DF Transferncias a Municpios Transf a Instituies Privadas Total da rea 1994 25 764 38 718 2 053 3 43 46 3 264 69 892 1995 13 191 34 186 1 400 2 0 7 812 49 598 1996 0 19 859 198 0 0 0 584 20 641 Partic. % s/Total 1994 1995 1996 36,9 26,6 0,0 55,4 68,9 96,2 2,9 2,8 1,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 4,7 1,6 2,8 100,0 100,0 100,0

5.11 Treinamento de Recursos Humanos

Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR.

50

No inclui o programa Carta de Crdito, gerido pela Caixa Econmica Federal.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

51

Esta rea de atuao social congrega todos os gastos com benefcios previdencirios e assistenciais pagos a servidores pblicos federais dos trs poderes, ativos ou inativos, ou a seus dependentes beneficirios. Para um perfeito entendimento dos valores mostrados na tabela 5.16, a seguir, necessrio explicitar o que est contido nos seguintes subgrupos: 5.12 Benefcios a Servidores Pblicos Federais Inativos e Pensionistas: pagamentos de aposentadorias, reformas e penses de todos os antigos funcionrios dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, ou seus beneficirios, independentemente de terem sido os dispndios alocados no Congresso, nos ministrios ou nos tribunais. Inclui as transferncias de recursos a estados e Distrito Federal, para pagamento de inativos e pensionistas dos extintos territrios e estados.

Auxlio-Creche: as despesas do programa 041 Educao de Crianas de Zero a Seis Anos, apenas no subprograma Assistncia Prescolar aos Dependentes dos Servidores Pblicos (4500), juntamente com as do subttulo 0002 Auxlio-Creche, do Programa de Proteo ao Trabalhador (078), subprograma de Assistncia Social Geral (0486), atividade Prestao de Benefcios ao Servidor Pblico (4089).
Assistncia Mdico-Odontolgica: representados os custos de manuteno de hospitais militares (da advm o registro de despesas com pessoal), os pagamentos rede hospitalar privada ou a profissionais de sade, e a participao do governo, na qualidade de empregador, em entidades civis de assistncia mdica ou em planos de seguro-sade.

Outros Auxlios e Contribuies: despesas com o salrio-famlia, auxlio natalidade, auxlio funeral, auxlio recluso e outros benefcios assistenciais (exceto auxliocreche), alm da contribuio do governo, como empregador, para entidades fechadas de previdncia privada.
Unidades Habitacionais: dispndios com os servios de manuteno e construo de imveis governamentais destinados ao uso de servidores civis ou militares (imveis funcionais).

Vale lembrar que, entre as obrigaes patronais do governo federal, no constam as contribuies para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP, uma vez que essas contribuies se transformam em ingressos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) Unidade Oramentria cujas despesas (e respectivas fontes de financiamento) fazem parte do total do levantamento dos gastos sociais.51

51

As receitas e despesas do FAT, referidas no texto, dizem respeito apenas aos 40% dos recursos do fundo que fazem parte do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, e no incluem, portanto, a parte transferida ao BNDES e outros agentes financeiros do governo federal.

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

TABELA 5.16 Benefcios a Servidores


Subgrupo 1994 1995 1996 (Em R$ mil de dezembro/96) Partic. % s/Total 1994 1995 1996 62,5 69,1 63,5 57,7 65,4 60,2 4,8 3,7 3,2 26,7 28,4 26,5 26,7 28,4 26,5 0,5 1,3 1,2 0,1 0,0 0,0 0,4 1,3 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 1,9 2,3 0,0 0,0 0,0 1,6 1,8 2,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 1,1 0,9 0,9 1,1 0,9 0,9 4,3 3,7 3,0 4,3 3,7 3,0 2,4 1,1 2,1 1,6 0,4 0,2 0,7 0,6 1,9 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 100,0 100,0 100,0 86,5 87,2 87,0 8,5 8,6 9,4 0,1 0,4 0,1 4,8 3,7 3,3 0,1 0,1 0,2

Inativos1 9 022 873 12 518 618 12 592 788 Pessoal 8 332 712 11 790 678 11 949 079 Transferncias a Estados e DF 690 161 727 940 643 709 Pensionistas2 3 862 741 5 226 014 5 264 032 Pessoal 3 862 741 5 226 014 5 264 032 Auxlio-Creche 76 294 252 482 229 106 Pessoal 20 246 91 0 Outras Despesas Correntes 54 066 252 266 229 105 Investimentos 10 0 1 Transf. a Instituies Privadas 2 602 125 0 Assistncia Mdico-Odontolgica 235 841 380 562 455 379 Pessoal 0 8 959 7 790 Outras Despesas Correntes 224 463 346 027 413 714 Investimentos 7 993 7 433 6 751 Transferncias a Estados e DF 2 729 2 737 2 848 Transf. a Instituies Privadas 656 15 406 24 276 Vale-Transporte 152 316 173 299 169 132 Outras Despesas Correntes 152 316 173 299 169 132 Auxlio-Refeio/Alimentao 623 180 718 694 592 978 Outras Despesas Correntes 623 180 718 694 592 978 Outros Auxlios e Contribuies 351 848 213 566 420 275 Pessoal 232 087 81 383 36 829 Outras Despesas Correntes 104 907 126 480 376 623 Investimentos 6 0 0 Transf. a Instituies Privadas 14 848 5 703 6 823 Total da rea3 14 447 953 19 637 861 19 841 911 Pessoal 12 495 838 17 116 141 17 259 619 Outras Despesas Correntes 1 220 969 1 698 137 1 874 577 Investimentos 20 123 70 623 26 889 Transferncias a Estados e DF 692 889 730 852 646 557 Transf. a Instituies Privadas 18 134 22 108 34 269 Fonte: IPEA/DIPOS, com base nas informaes do SIAFI/SIDOR. Notas: 1Inclusive aposentadorias especiais. 2Inclusive penses especiais. 3Inclui os subgrupos Unidades Habitacionais e Treinamento de Recursos Humanos, no constantes da tabela.

A evoluo dos pagamentos de aposentadorias e reformas foi fortemente influenciada, em 1995, pela migrao dos quadros da ativa,52 em razo da incerteza dos servidores sobre a mudana de regras para habilitao ao benefcio, conforme propostas em tramitao no Congresso Nacional. Segundo o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), o nmero de inativos, em 1994, era de 322 840 pessoas; em 1995, 358 093; e 377 899, em 1996. O nmero de pensionistas, que era de 133 793, em 1995, atingiu 181 915, em 1996, mas o aumento de 36,0% deu-se em razo da incorporao de pensionistas especiais (antes pagos pelo INSS) ao contingente controlado pelo Ministrio da Administrao.
52

O quadro de servidores civis estatutrios, que era de 583 020, em 1994, fechou dezembro de 1995 com 567 689 servidores.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

53

A reduo dos quadros ativos reflete-se de forma direta sobre o comportamento dos subgrupos Auxlio-Refeio/Alimentao e Vale-Transporte, benefcios que no so concedidos aos inativos. J o comportamento do subgrupo Assistncia Mdico-Odontolgica, que teve um acrscimo total de 93,1% no trinio (enquanto a populao atendida decresceu), deve-se aos reajustes dos servios de sade no perodo, tanto dos profissionais e estabelecimentos pagos diretamente, quanto das participaes em seguros de sade.

54

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

ANEXO

Quadro de Grupamentos de Subttulos de Projeto/Atividade por reas de Atuao (CA1) Quadro de Apropriao de Gastos Administrativos, por Unidade Oramentria e Classificao Funcional-Programtica (CA2)

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

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QUADRO A1 Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1993/1994)
reas EDUCAO E CULTURA Educao Criana de Zero a Seis Anos Ensino Fundamental a) Manuteno 042.0044.2303; 042.0056.2285; 042.0187.2582; 042.0188.2085; 042.0188.2288; 042.0188.2289 (0002 e 0008); 042.0188.4417; 042.0197.2085; 042.0235.2300; 042.0236.2293; 042.0237.2294; 042.0237.2304; 042.0239.3273; 042.0188.1710; 042.0188.2289 (0003, 0004 e 0010); 042.0483.3031; 042.0483.4357 042.0137.2248 041.0185.xxxx; 041.0190.2290 (0001 a 0011) Cdigo da Classificao Funcional/Programtica

b) Expanso e Melhoria c) Ensino Distncia Ensino Mdio a) Manuteno

043.0188.2555 (exceto 0033); 043.0196.2085; 043.0197.1090; 043.0197.2007; 043.0197.2085; 043.0197.2306; 043.0198.2085; 043.0198.4366; 043.0199.2046 (0004); 043.0199.2085; 043.0199.3015; 043.0199.4052; 043.0199.4490 043.0188.2555.0033; 043.0196.1085; 043.0196.1087; 043.0197.1085; 043.0197.1087; 043.0197.1088; 043.0198.1028; 043.0199.1078; 043.0199.3332; 043.0199.4378

b) Expanso e Melhoria

Ensino Superior a) Manuteno 044.0031.2239; 044.0205.1079; 044.0205.1090; 044.0205.2049; 044.0205.2085; 044.0205.2281; 044.0205.2493; 044.0205.2546; 044.0205.4052; 044.0205.4367; 044.0206.2085; 044.0206.2275; 044.0206.2286; 044.0206.4026; 044.0206.4053; 044.0206.4071; 044.0207.2306; 044.0208.1090; 044.0247.2304 044.0025.1087; 044.0205.1083; 044.0205.1085; 044.0205.1087; 044.0205.1088; 044.0205.1717; 044.0205.1732; 044.0208.1087; 044.0208.1088; 044.0209.2085 08.010.0056.1080; 08.010.0056.2285; 08.010.0057.2284; 044.0054.2305; 044.0055.2305; 044.0056.2305; 044.0059.2305 042.0213.2289; 045.xxxx.xxxx (exceto na funo 14; exceto 045.0215.2038 e todo subprograma 0217) 049.0252.xxxx, 049.0253.xxxx 08.010.0057.1084; 048.0246.xxxx; 048.0057.2191; xxx.0247.xxxx (exceto 2304) 046.xxxx.xxxx

b) Expanso e Melhoria

c) Pesquisas Ensino Supletivo e Educao de Jovens e Adultos Educao Especial Patrimnio Artstico e Difuso Cultural Educao Fsica e Desporto

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DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

QUADRO A1 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1993/1994)
EDUCAO E CULTURA (continuao) Assistncia a Educandos Manuteno Atividades Administrativas53 SADE Assistncia Mdica e Sanitria a) Assist. Md. Sanit. Estados Municp. b) Manuteno e Reaparelhamento de Unidades Minist. Sade c) Reaparelham. Serv. SUS Estados d) Manuteno Hospitais Ensino e) Residncia Mdica Ensino f) Outras Atividades e Projetos de Assistncia Mdica e Sanitria 075.0428.2317 (0559 a 0585); 075.0428.2317 (0586 a 0611); 075.0428.2317 (0612 a 0638); 075.0428.2317 (0639 a 0664) 075.0428.1096 (0001 a 0003); 075.0428.1098.0001; 075.0428.1182 e 1183; 075.0428.2317 (0001 a 0012, 0021 a 0022, 0243 a 0248 e 0507); 075.0428.1096 (3923 a 3949 e 4370 a 4757), 075.0205.2323; 075.0428.2317.0019 075.0206.2085 075.0428.1094; 075.0428.1095; 075.0428.1103; 075.0428.1196; 075.0428.2151; 075.0428.2259; 075.0428.2267; 075.0428.2298; 075.0428.2311.0002; 075.0428.2312 (0001 a 0012 e 0022 a 0025); 075.0428.2317.0072; 075.0428.2513; 075.0428.2637; 075.0428.3309; 075.0428.3345; 075.0428.4057; 075.0428.4332 075.0045.4332; 075.0054.xxxx; 075.0055.xxxx; 075.0057.xxxx 075.0429.xxxx 075.0430.xxxx; 075.0058.2314 075.0432.xxxx 075.0431.xxxx; 075.0428.4438.0071
54

047.xxxx.xxxx; 044.0235.2155; 044.0235.2156; 044.0235.2282; 044.0486.2309; 042.0237.2294 08.007.xxxx, 08.008.xxxx, 08.009.xxxx; 08.042.0021; 08.043.0021; 08.044.0021; 08.048.0021.2008; 08.049.0021, 08.049.0025

Pesquisa Controle de Doenas Transmissveis Vigilncia Sanitria Sade Materno-infantil Produtos Profilticos e Teraputicos Manuteno Atividades Administrativas ALIMENTAO E NUTRIO Assist. Alimentar e Nutricional e Combate a Carncias Alimentao Escolar Distribuio Emergencial Alimentos

13.008.0033, 13.008.0034., 13.075.0021; 13.075.0024; 13.075.0411 (2017 e 4433)

075.0427.1115; 075.0427.2326; 075.0427.2797; 075.0427.4432; 075.0427.4434; 075.0427.4435 075.0427.2487 081.0427.4379

53 54

Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo. Idem.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

57

QUADRO A1 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1993/1994)
SANEAMENTO E PROTEO AO MEIO AMBIENTE Abastecimento de gua Saneamento Geral Sistema de Esgotos Preservao Rec. Naturais Renovveis Defesa Contra Eroso, Secas, Inundaes Recuperao de Terras Levantamento do Meio Ambiente PREVIDNCIA Previdncia a No Segurados Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Manuteno Atividades Administrativas55 ASSISTNCIA SOCIAL Assistncia ao Menor Assistncia ao Silvcola Assistncia Velhice Assistncia Comunitria Reabilitao Profissional Reintegrao Social Assistncia Social Geral Abono do PIS/PASEP Manuteno Atividades Administrativas56 TREINAMENTO REC. HUMANOS 010.0217.xxxx, 013.0217.xxxx, 014.0217.xxxx 015.0217.xxxx, 017.0217.xxxx, 041.0217.xxxx, 042.0217.xxxx, 043.0217.xxxx, 044.0217.xxxx, 045.0217.xxxx, 047.0217.xxxx, 048.0217.xxxx, 049.0217.xxxx, 058.0217.xxxx, 075.0217.xxxx, 076.0217.xxxx, 077.0217.xxxx, 079.0217.xxxx, 081.0217.xxxx, 082.0217.xxxx. 081.0483.xxxx 081.0484.xxxx 081.0485.xxxx 081.0487.xxxx 081.0486.2348.xxxx 081.0486.2349.xxxx 081.0486.2152.xxxx; 081.0486.2371.xxxx; 081.0486.2595.xxxx; 081.0486.3335.xxxx 081.0486.2543.0001 03.007.0021.2008.0056; 15.081.0486.2052.0006; 15.007.0021.2005; 15.007.0021.2008 082.0493.xxxx 082.0492.2347.0014 082.0492.2347.0015 082.0492.2347.0016 082.0492.2347.0019 15.007.0021 a 0024; 15.008.0030.xxxx, 15.008.0362.xxxx; 15.009.xxxx 082.0492.2015; 082.0492.2271.0001; 082.0492.2347 (0007 e 0008); 082.0492.2431.0001; 082.0492.2790.0001; 082.0492.2791.0001; 076.0447.xxxx 076.0448.xxxx 076.0449.xxxx 017.xxxx.xxxx, 077.0103.xxxx; 077.0487.2369 077.0455.xxxx, 077.0456.xxxx; 077.0457.xxxx, 077.0458.xxxx 077.0459.xxxx 010.0059.xxxx, 03.077.0059.2782

QUADRO A1 (Cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1993/94)

55 56

Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo. Idem.

58

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

EMPREGO E DEFESA DO TRABALHADOR Ordenamento de Emprego e Salrio Seg. Higiene e Medicina do Trabalho Capacitao de Recursos Humanos Seguro-Desemprego Manuteno Atividades Administrativas ORGANIZAO AGRRIA Reforma Agrria Colonizao Apoio ao Pequeno Produtor Rural CINCIA E TECNOLOGIA Pesquisa Aplicada 03.010.0055.1119.xxxx; 03.010.0055.2331.0003; 03.010.0055.2331.0006 Pesquisa Experimental Outros Programas de Pesquisa 03.010.0056.xxxx (exceto 1012) 03.010.0054.xxxx; 03.010.0057 (exceto 1084) 048.0055.2188 Manuteno Atividades Administrativas58 HABITAO E URBANISMO Habitaes Urbanas e Rurais Planejamento Urbano Transporte Urbano de Massas Servios de Utilidade Pblica Manuteno Atividades Administrativas59 BENEFCIOS A SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS Auxlio-Creche Assistncia Mdico-Odontolgica 041.0190.4500.0001, 078.0486.4089.0002 026.0160.2050.xxxx; 026.0160.2051.xxxx, 026.0160.2058.0001; 027.0163.2050.xxxx, 028.0166.2050.xxxx; 075.0428.2004.xxxx; 075.0428.2259.xxxx; 13.009.0206.4079.0001 todos os registros da natureza de despesa 31.90.01, em qualquer programa; em 082.0495.2013, alm de 31.90.01, inclui tambm 31.90.91, 31.90.92 e 31.90.93, excetuados os registros da Unidade Oramentria 33201; 082.0495.2213; 082.0495.2214; 0820495.2215 057.0316.xxxx (Exceto 1070), 057.0317.xxxx (Exceto 1070) 058.0323.xxxx 091.0571.xxxx, 091.0572.xxxx 060.0325.xxxx, 060.0326.xxxx, 060.0327.xxxx 10.058.0323.4536 03.010.0021.xxxx 013.031.2456; 013.0066.xxxx (exceto 1162) 013.0067.xxxx 013.0066.1162; 040.0183.1162
57

078.0477.2134, 080.0477.xxxx 079.xxxx.xxxx 14.045.xxxx.xxxx; 078.0215.2007.xxxx 078.0470.2131 (0001, 0002, 0003 e 0007) 078.0470.2131.0115, 078.0470.4341.0001

Inativos

57 58 59

Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo. Idem. Idem.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

59

QUADRO A1 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1993/1994)
BENEFCIOS A SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS (continuao) Pensionistas todos os registros na natureza de despesa 31.90.03, em qualquer programa; em 082.0495.2013 excetua os registros da Unidade Oramentria 33201 082.0495.2013 (0001, 0021 e 0022) apenas na Unidade Oramentria 33201 078.0472.4089.0003; 078.0486.4089.0003 078.0472.4089.0004; 078.0486.4089.0004 todos os registros da natureza de despesa 31.90.08 e 31.90.09 em qualquer programa; demais registros de natureza de despesa em: 078.0486.4089.0001; 081.0486.2032.0001; 081.0486.2052 (exc. 0006); 082.0492.2024 007.0025.1070.0003; 057.0316.1070.0003; 03.057.0316 (2022 e 2262); 03.057.0316.2269; 057.0317.1070.0001 001.0217.xxxx, 002.0217.xxxx, 004.0217.xxxx, 007.0217.xxxx, 008.0217.xxxx, 009.0217.xxxx, 016.0217.xxxx, 021.0217.xxxx, 022.0217.xxxx, 026.0217.xxxx, 027.0217.xxxx, 028.0217.xxxx, 029.0217.xxxx, 030.0217.xxxx, 034.0217.xxxx, 035.0217.xxxx, 038.0217.xxxx, 039.0217.xxxx, 040.0217.xxxx, 048.0217.2007; 051.0217.xxxx, 052.0217.xxxx, 053.0217.xxxx, 054.0217.xxxx, 055.0217.xxxx, 056.0217.xxxx, 057.0217.xxxx, 059.0217.xxxx, 060.0217.xxxx, 062.0217.xxxx, 064.0217.xxxx, 065.0217.xxxx, 066.0217.xxxx, 072.0217.xxxx, 080.0217.xxxx, 087.0217.xxxx, 089.0217.xxxx, 090.0217.xxxx, 091.0217.xxxx, 092.0217.xxxx, 093.0217.xxxx, 007.0021.2103.0001; 009.0206.2258 (0001 e 0002), 009.0206.4075.0001, 009.0206.4475.0001, 043.0198.2045.xxxx; 043.0198.2046.xxxx; 043.0198.2047.0001, 044.0205.2048 (0001 a 0005), 044.0205.2064, 044.0206.2106 (0001 a 0003), 045.0215.2038 (0001 a 0003)

Penses e Aposentadorias Especiais Vale-Transporte Auxlio-Refeio Outros Auxlios e Contribuies

Unidades Habitacionais Treinamento de Recursos Humanos

60

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

QUADRO A2 Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
reas EDUCAO E CULTURA Educao Criana de Zero a Seis Anos Ensino Fundamental a) Manuteno 042.0044.2303; 042.0056.2285; 042.0057.1320; 042.0058.1320; 042.0187.2582; 042.0188.2085; 042.0188.2288; 042.0188.2289 (0002 e 0008); 042.0188.3017; 042.0188.3431; 042.0188.4417; 042.0197.2085; 042.0235.2300; 042.0236.2293; 042.0237.2294; 042.0237.2304; 042.0239.3273 042.0188.1710; 042.0188.2289 (0003, 0004 e 0010); 042.0188.3017; 042.0188.4378; 042.0483.3031; 042.0483.4357 042.0056.1080; 042.0137.2248; 042.0188.4364 041.0185.xxxx; 041.0190.2290 (0001 a 0011) Cdigo da Classificao Funcional/Programtica

b) Expanso e Melhoria c) Ensino Distncia Ensino Mdio a) Manuteno

043.0188.2555(exceto 0033); 043.0196.2085; 043.0197.1090; 043.0197.2007; 043.0197.2085; 043.0197.2306; 043.0198.2045; 043.0198.2046; 043.0198.2085; 043.0198.4366; 043.0199.2046 (0004); 043.0199.2085; 043.0199.3015; 043.0199.4052; 043.0199.4490 043.0188.2555.0033; 043.0196.1085; 043.0196.1087; 043.0197.1085; 043.0197.1087; 043.0197.1088; 043.0199.1078; 043.0199.3332; 043.0199.4378

b) Expanso e Melhoria

Ensino Superior a) Manuteno 044.0031.2239; 044.0205.1079; 044.0205.1090; 044.0205.2049; 044.0205.2085; 044.0205.2493; 044.0205.2546; 044.0205.4052; 044.0205.4367; 044.0206.2085; 044.0206.2275; 044.0206.2286; 044.0206.4026; 044.0206.4053; 044.0206.4071; 044.0207.2306; 044.0208.1090; 044.0247.2304 044.0025.1087; 044.0205.1083; 044.0205.1085; 044.0205.1087; 044.0205.1088; 044.0205.1732; 044.0208.1087; 044.0208.1088; 044.0209.2085; 08.010.0056.1080; 08.010.0056.2285; 08.010.0057.2284; 044.0045.2305; 044.0054.2305; 044.0054.5220; 044.0055.2305; 044.0056.2305; 044.0059.2305 042.0213.2289; 045.xxxx.xxxx (exceto na funo 14; exceto 045.0215.2038 e todo subprograma 0217) 042.0252.2291; 049.0021.xxxx e 049.0025.xxxx (nas UO 26104 e 26105); 049.0252.xxxx; 049.0253.xxxx

b) Expanso e Melhoria

c) Ensino Superior Pesquisas

Ensino Supletivo e Educao de Jovens e Adultos Educao Especial

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

61

QUADRO A2 Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
EDUCAO E CULTURA (continuao) Patrimnio Artstico e Difuso Cultural60 048.0021.xxxx (apenas nas UO 26292, e 42201 a 42205); 048.0246.xxxx, xxx.0247.xxxx (exceto 2304); 08.007.0137 (apenas na UO 20413) ; 08.010.0057.1084 046.xxxx.xxxx 047.xxxx.xxxx (exceto subprograma 0217); 044.0235.2155; 044. 0235.2156; 044.0235.2282; 044.0486.2309 08.007.xxxx, 08.008.xxxx, 08.009.xxxx; 042.0021.xxxx, 043.0021.xxxx e 044.0021.xxxx (na UO 26101); 08.048.0021(exceto nas UO 26292 e 42201 a 42205); 08.049.0021 e 08.049.0025 (exceto nas UO 26104 e 26105)

Educao Fsica e Desporto Assistncia a Educandos Manuteno Atividades Administrativas61

SADE/ASSISTNCIA MDICA E SANITRIA a) Assist. Md. Sanit. Estados Municpios b) Manuteno e Reaparelhamento de Unidades do Minist. Sade c) Reaparelham. Serv. SUS Estados d) Manuteno Hospitais Ensino e) Residncia Mdica Ensino f) Outras Atividades e Projetos de Assistncia Mdica e Sanitria 075.0428.4438 (0001 a 0027) 075.0428.3376 (0041, 0071 e 0072); 075.0428.4438 (0028 a 0052); 075.0479.4438 (0001 a 0063) 075.0428.3376 (0002 a 0027, e 0042 a 0070) 075.0205.2085; 075.0205.4438.0057; 075.0428.2317.0019; 075.0428.1096; 075.0428.4438.0072 075.0206.2085 075.0428.1094; 075.0428.1095; 075.0428.2151; 075.0428.2298; 075.0428.2312; 075.0428.3378 (0001 a 0027); 075.0428.3379; 075.0428.4057; 075.0428.4438.0053; 075.0428.4438(0059 a 0065); 075.0428.4439; 075.0428.4440; 075.0428.4491; Pesquisa Controle de Doenas Transmissveis Vigilncia Sanitria Sade Materno-Infantil Produtos Profilticos e Teraputicos 075.0021.xxxx (na UO 36201); 075.0045.4440; 075.0054.xxxx; 075.0055.xxxx; 075.0056.xxxx; 075.0057.xxxx 075.0021.xxxx (na UO 36102); 075.0429.xxxx 075.0430.xxxx; 075.0058.4434 075.0432.xxxx 075.0021.xxxx (na UO 36103); 075.0431.xxxx; 075.0428.4438.0071

60

At 1995, a Fundao Casa de Rui Barbosa fazia parte da estrutura organizacional da Presidncia da Repblica; a partir da, passou ao Ministrio da Cultura, com o cdigo 42201; tambm at 1995, a Fundao Roquete Pinto fazia parte da estrutura organizacional do MEC; a partir de 1996, passou Presidncia da Repblica, com o cdigo 20413. Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo.

61

62

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

QUADRO A2 Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
SADE (continuao) Manuteno Atividades Administrativas62 ALIMENTAO E NUTRIO Assistncia Alimentar e Nutricional e Combate a Ca- 075.0427.2138; 075.0427.4432; 075.0427.4434; 075.0427.4435 rncias Alimentao Escolar Distribuio Emergencial de Alimentos Saneamento e Proteo ao Meio-Ambiente Abastecimento de gua Saneamento Geral Sistema de Esgotos Preservao Rec. Naturais Renovveis Defesa Contra Eroso, Secas, Inundaes Recuperao de Terras Levantamento do Meio Ambiente Manuteno Atividades PREVIDNCIA Previdncia a No-Segurados Aposentadorias Penses Auxlios Outros Benefcios Manuteno Atividades Administrativas64 082.0493.xxxx 082.0492.2347.0014 082.0492.2347.0015 082.0492.2347.0016 082.0492.2347.0019 e 0023 082.0492.2015; 082.0492.2271.0001; 082.0492.2347 (0007 e 0008); 082.0492.2431.0001; 082.0492.2790.0001; 082.0492.2791.0001; 15.007.0021 a 0024; 15.008.0030.xxxx, 15.008.0362.xxxx; 15.009.xxxx Administrativas63 076.0447.xxxx 076.0448.xxxx 076.0449.xxxx 017.xxxx.xxxx 077.103.2387; 077.183.3043; 077.0455.xxxx, 077.0456.xxxx; 077.0457.xxxx, 077.0458.xxxx 077.0459.xxxx 010.0059.xxxx, 03.076.0021; 077.0059.4600 13.076.0021.2008 075.0427.2487 081.0427.3436; 081.0427.4379.0001 13.008.0033, 13.008.0034., 13.075.0021 (exceto nas UO 36102, 36103 e 36201); 13.075.0024; 13.075.0411.4433

ASSISTNCIA SOCIAL Assistncia Criana e ao Adolescente Assistncia ao Silvcola Assistncia Velhice 081.0483.xxxx; 081.0486.4519 (0029 a 0056, 0569, 0571 a 0575, 0583, 0586, 0589) 081.0484.xxxx 081.0485.xxxx

62 63 64

Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo. Idem. Idem.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

63

QUADRO A2 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
Assistncia Comunitria Gerao de Renda Reabilitao Profissional Reintegrao Social Assistncia Social Geral Abono do PIS/PASEP Manuteno Atividades Administrativas TREINAMENTO REC. HUMANOS 010.0217.xxxx, 013.0217.xxxx, 014.0217.xxxx 015.0217.xxxx, 017.0217.xxxx, 041.0217.xxxx, 042.0217.xxxx, 043.0217.xxxx, 044.0217.xxxx, 045.0217.xxxx, 047.0217.xxxx, 048.0217.xxxx, 049.0217.xxxx, 058.0217.xxxx, 075.0217.xxxx, 076.0217.xxxx, 077.0217.xxxx, 079.0217.xxxx, 081.0217.xxxx, 082.0217.xxxx. EMPREGO E DEFESA DO TRABALHADOR Ordenamento de Emprego e Salrio Seg. Higiene e Medicina do Trabalho Capacitao de Recursos Humanos Intermediao de Emprego Seguro-Desemprego Manuteno Atividades Administrativas66 078.0477.2134; 080.0477.xxxx 079.xxxx.xxxx 14.045.xxxx.xxxx; 078.0215.2007; 078.0470.4477 078.0470.4478 078.0470.2131 (0001, 0002, 0003, 0007, 0012) 14.009.0042.2539; 14.009.0045.2591; 078.0470.2131.0115 (em 1995); 078.0470.4341; 078.0470.4479
65

081.0487.xxxx; 081.0486.4519 (0057 a 0084, 0568, 0578, 0580 a 0582, 0584, 0585, 0591 a 0594) 081.0486.4519 (0001 a 0028, 0567, 0570, 0577, 0579) 081.0486.2348.xxxx 081.0486.2349.xxxx; 081.0486.4519.0566 081.0486.2152.xxxx; 081.0486.2371.xxxx; 081.0486.2595.xxxx; 081.0486.3335.xxxx 081.0486.2543.0001 03.007.0021.2008.0056; 15.081.0486.2052.0006; 15.007.0021.2005; 15.007.0021.2008

ORGANIZAO AGRRIA Reforma Agrria Colonizao Apoio ao Pequeno Produtor Rural 013.031.2456; 013.0066.xxxx (exceto 1162) 013.0067.xxxx 013.0066.1162; 040.0183.1162; 010.0055.1162

65 66

Nas Unidades Oramentrias especificadas no anexo A3 deste texto. Idem.

64

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

QUADRO A2 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
CINCIA E TECNOLOGIA Pesquisa Aplicada 03.010.0055.1119; 03.010.0055.2331.0003; 03.010.0055.2331.0006; Pesquisa Experimental Outros Programas de Pesquisa Manuteno Atividades Administrativas HABITAO E URBANISMO Habitaes Urbanas e Rurais Planejamento Urbano Transporte Urbano de Massas Servios de Utilidade Pblica Manuteno Atividades Administrativas68 BENEFCIOS A SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS Auxlio-Creche Assistncia Mdico-Odontolgica 041.0190.4500.0001, 078.0486.4089.0002 026.0160.2050.xxxx; 026.0160.2051.xxxx, 026.0160.2058.0001; 027.0163.2050.xxxx, 028.0166.2050.xxxx; 075.0428.2004.xxxx; 075.0428.2259; 13.009.0206.4079.0001 todos os registros da natureza de despesa 31.90.01, em qualquer programa; em 082.0495.2013, alm de 31.90.01, inclui tambm 31.90.91, 31.90.92 e 31.90.93, excetuados os registros da Unidade Oramentria 33201; 082.0495.2213; 082.0495.2214; 0820495.2215 todos os registros na natureza de despesa 31.90.03, em qualquer programa; em 082.0495.2013 excetua os registros da Unidade Oramentria 33201 Penses e Aposentadorias Especiais Vale-Transporte Auxlio-Refeio 082.0495.2013 (0001, 0021 e 0022) apenas na Unidade Oramentria 33201 078.0486.4089.0003 078.0486.4089.0004 057.0031.3355; 057.0031.3435; 057.0316.xxxx (exceto 1070, 2022, 2269 e 2262), 057.0317.xxxx (exceto 1070) 040.0183.3339; 040.0183.5501; 058.0323 (exceto 4536); 059.0323.xxxx 091.0021.2005 e 2008 (apenas nas UO 39205 e 39208); 091.0571.xxxx, 091.0572.xxxx 060.0325.xxxx, 060.0326.xxxx, 060.0327.xxxx 03.058.0323.4536
67

03.010.0056.xxxx 03.010.0054.xxxx; 03.010.0057.xxxx; 048.0055.2188 03.010.0021.xxxx

Inativos

Pensionistas

67 68

Nas Unidades Oramentrias especificadas no quadro A3 deste anexo. Idem.

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

65

QUADRO A2 (cont.) Grupamento dos Programas/Projetos/Atividades por Grandes reas de Atuao (vlido para o perodo 1995/1996)
BENEFCIOS A SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS (continuao) Outros Auxlios e Contribuies todos os registros da natureza de despesa 31.90.08 e 31.90.09 em qualquer programa; demais registros de natureza de despesa em: 078.0486.4089.0001; 081.0486.2032.0001; 081.0486.2052 (exc. 0006); 082.0492.2024 007.0025.1070; 057.0316.1070.; 03.057.0316 (2022, 2269 e 2262); 057.0317.1070.0001 001.0217.xxxx, 002.0217.xxxx, 004.0217.xxxx, 007.0217.xxxx, 008.0217.xxxx, 009.0217.xxxx, 016.0217.xxxx, 021.0217.xxxx, 022.0217.xxxx, 026.0217.xxxx, 027.0217.xxxx, 028.0217.xxxx, 029.0217.xxxx, 030.0217.xxxx, 034.0217.xxxx, 035.0217.xxxx, 038.0217.xxxx, 039.0217.xxxx, 040.0217.xxxx, 048.0217.2007; 051.0217.xxxx, 052.0217.xxxx, 053.0217.xxxx, 054.0217.xxxx, 055.0217.xxxx, 056.0217.xxxx, 057.0217.xxxx, 059.0217.xxxx, 060.0217.xxxx, 062.0217.xxxx, 064.0217.xxxx, 065.0217.xxxx, 066.0217.xxxx, 072.0217.xxxx, 080.0217.xxxx, 087.0217.xxxx, 088.0217.xxxx, 089.0217.xxxx, 090.0217.xxxx, 091.0217.xxxx, 092.0217.xxxx, 093.0217.xxxx, 007.0021.2103.0001; 009.0206.2258 (0001 e 0002), 009.0206.4075.0001, 009.0206.4475.0001, 043.0198.2045.xxxx; 043.0198.2046.xxxx; 043.0198.2047.0001, 044.0205.2048 (0001 a 0005), 044.0205.2064, 044.0206.2106 (0001 a 0003), 045.0215.2038 (0001 a 0003)

Unidades Habitacionais Treinamento de Recursos Humanos

66

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

QUADRO A3 Gastos Administrativos das Unidades Oramentrias e dos Programas Tpicos da rea Social
rea Assistncia Social69
UO

23.201 23.201 23.202 23.202 30.202 33.101 24.101 24.201 26.101

Funo 15 15 03 03 15 15 03 03 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 08 15 15 15 15 15

Programa/Subprograma/Projeto/Atividade 007.0021.2005 007.0021.2008 007.0021.2008 007.0021.2372 007.0021.xxxx 007.0021.2008.0011 010.0021.xxxx 010.0021.xxxx 007.xxxx.xxxx 008.xxxx.xxxx 009.xxxx.xxxx 042.0021.xxxx 043.0021.xxxx 044.0021.xxxx 049.0021.xxxx 007.xxxx.xxxx 007.0021.xxxx 007.0021.xxxx 007.0020.xxxx 007.0021.xxxx 007.0021.xxxx 008.0030.xxxx 007.0021.xxxx 007.0025.xxxx 048.0021.xxxx 007.0021.xxxx 007.0025.xxxx 007.0021.2146 007.0021.xxxx 007.0024.xxxx 082.0492.2015 082.0492.2271 082.0492.2790

Cincia e Tecnologia Educao e Cultura

26.102 26.291 26.29570 26.297 26.298 42.101

48.201 73.105 33.101

Previdncia

69

At 1994, as Unidades Oramentrias 23201 e 23202 (Legio Brasileira de Assistncia e Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor), extintas por lei, ainda tiveram registradas despesas remanescentes. At 1995, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Esportivo era uma Unidade Oramentria do Ministrio da Educao e do Desporto; a partir de 1996, passa a denominar-se Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto (cdigo 48201).

70

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

67

QUADRO A3 (cont.) Gastos Administrativos das Unidades Oramentrias e dos Programas Tpicos da rea Social
rea Previdncia (continuao)
UO

Funo 15 15 15 15 15 15 15 15

Programa/Subprograma/ Projeto/Atividade 082.0492.2791 007.0021.xxxx (exceto 2008.0011) 007.0023.xxxx 082.0025.xxxx 008.0030.xxxx 008.0362.xxxx 009.xxxx.xxxx 082.0492.2347.0007 075.0021.xxxx 075.0411.4433 075.0021.xxxx 075.0021.xxxx 075.0024.xxxx 008.0033.xxxx 008.0034.xxxx 075.0411.4433 075.0021.xxxx 075.0021.2151 009.0042.2539 009.0045.2591 078.0470.2131.0003 078.0470.2131.0115 078.0470.4341 078.0470.4479 076.0021.xxxx 058.0323.4356

33.101 33.201

Sade

36.101

13 13

36.203 36.211

13 13 13

36.901

13 13 13 13

73.105 Emprego e Defesa do Trabalhador 38.901

13 14 14 14 14 14 14

Saneamento Habitao e Urbanismo

36.211 43.101

13 10

68

DIMENSIONAMENTO E ACOMPANHAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAIZ, Sonia, e PUENTES, Germn. Impacto distributivo del gasto social en Chile: aspectos metodolgicos. Documento apresentado no Seminrio de Estatstica sobre a Pobreza, patrocinado pela CEPAL, Santiago do Chile, maio de 1997. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Balano Geral da Unio. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional. 1993, 1994, 1995, 1996. BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento. Classificaes oramentrias: Manual Tcnico do Oramento (MTO 03). Braslia: Secretaria de Oramento Federal, 1994. BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento. Classificaes oramentrias: Manual Tcnico do Oramento Instrues para Elaborao da Proposta Oramentria da Unio (MTO 02). Braslia: Secretaria de Oramento Federal, 1993, 1994, 1995, 1996. BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento. Oramento da Unio. Braslia: Secretaria de Oramento Federal, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997. CASTRO, Robson G. Considerao sobre a metodologia empregada para avaliao da execuo de gastos sociais. Carta de Conjuntura do CORECON, Braslia, ano 10, n.48, p.710. CEPAL. Aspectos conceptuales y metodolgicos del gasto social. Apndice do livro El Gasto Social en Amrica Latina. Cuadernos de la CEPAL, n.73, 1994. GALPER, Josh. A preliminary analysis of federal social spending in Brazil, 19871995. Cadernos de Polticas Sociais do UNICEF. Srie Documentos para Discusso, set. 1996. (ainda no publicado) MACHADO JR, Jos Teixeira e REIS, Haroldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 25a edio revista e atualizada. 1993. REZENDE, Fernando. Afogando em nmeros. Braslia: IPEA. Documento preparatrio para entrevista concedida ao BOM DIA BRASIL, Rede Globo, em 20/03/97. URRIOLA, Rafael. Incidencia del gasto pblico social en Ecuador. Santiago: CEPAL, 1995. mimeo

A PRODUO EDITORIAL DESTE VOLUME CONTOU COM O APOIO FINANCEIRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE CENTROS DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA ANPEC.