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LECTURAS BSICAS

DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS


CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
-'
LECTURAS BASICAS
-'
DE ADMINISTRACION
y POLTICAS PBLICAS
Jos Luis Mndez
compilador
[i
EL COLEGIO DE MXICO
350
L471
Lecturas bsicas de administracin y polticas
pblicas / Jos Luis Mndez, compilador.--
Mxico : El Colegio de Mxico, Centro de
Estudios Internacionales, 2000.
609 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-0950-8
1. Administracin pblica. 2. Poltica.
1. Mndez Martnez, Jos Luis, comp.
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Portada de Irma Eugenia Alva Valencia
Ilustracin de portada: Miniatura castellana de [mes del siglo xv
Primera edicin, 2000
D. R. El Colegio de Mxico
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico. D.F.
ISBN 968-12-0950-8
Impresoen MxicolPrinted.inMdico
NDICE
Jos Luis Mndez, Presentacin
PRIMERA PARTE
AsPECTOS TERICOS DE LA ADMINISTRACIN
Y LAS POLTICAS PBUCAS
9
Mara del Carmen Pardo, La administracin pblicaen MXico: su desarrollo' .:;.
como discipli,;a 17
Mara del Carmen Pardo, La administracin pblicaen Mxico,
sus condicionantes y retos .", 35
Francisco Gil Villegas, Losfundamentos polticos de la teora de la administracin
pblica . . 49 '
Jos Luis Mndez, La polticapblicacomo variable dependiente: haciaun anlisis
ms integralde las polticas pblicas 75
Mauricio Merino, De una disciplinasin objeto deestudio, a un objeto deestudiosin
disciplina. Administraciny polticas pblicasdesde una perspectiva nacional 111
SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN
PBUCA EN MXICO. PANORAMA GENERAL
Luis F. Aguilar Villanueva, Los retos actuales delEstadoYde la administracin
pblicaen Mxico 125
Luis F. Aguilar Villanueva, La refurma delEstadomexicano 137
Luis F. Aguilar Vllanueva, Gestin gubernamental y refurma detEstado 177
Maria del Cannen Pardo, La TBJurma administrativapara el desarrol1D social enMxico 195
M.aradel Carmen Pardo, LOs lmitu delatnOt'Jmizacin administrativa 19821988 217
7
8 LECTURAS BSICAS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Maria del Carmen Pardo, La evaluacin gubernamental: prioridad poltica
de 1982 a 1988
Rogelio Hemndez Rodrguez, La administracin al servicio de la poltica:
la Secretaria de Programacin y Presupuesto
Jos Luis Mndez, La reforma del Estado en Mxico: alcances y lmites
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
Francisco Gil Villegas, Descentralizacin y democracia: una perspectiva terica
Jos Luis Mndez, La reforma de descentralizacin en Per, 1978-1989
Mauricio Merino, Los municipios de Mxico: msall de la democracia
Mauricio Merino, El gobierno perdido (algunas tendencias en la evolucin
del municipio mexicano)
CUARTA PARTE
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
237
263
293
337
375
409
423
Maria del Carmen Pardo, El servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo
de la modernizacin 445
Rogelio Hemndez Rodrguez, Los altos mandos de la administracin pblica
mexicana 465
Jos Luis Mndez, La projesionalizacum delEstado mexicano; olvidando
o esperando a Godotl 477
QUINTA PARTE
POTICAS PBLICAS y RELACIONES
INTERNACIONALES
Blanca Torres, La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral (1991-1992) 505
Gustavo Vega Cnovas, Mxico, 1988-1994: restrueturacin econmica, crisis
y evolucin futura del libre comercioen Amricadel Norte 547
Jos Luis Mndez yJos Luis Carda, Instituciones enun marco de integracin

y contr6l: 4 caso de Mxico . - . 571
PRESENTACIN
JOS LUIS MNDEz*
La presente compilacin rene trabajos de investigacin emprica y
terica sobre administracin pblica y polticas pblicas. Los auto-
res son o han sido profesores de tiempo completo de El Colegio de
Mxico, y han estado en una u otra medida ligados a la Licenciatura
en Administracin Pblica del Centro de Estudios Internacionales
de El Colegio de Mxico. Por lo tanto, refleja las ideas y preocupa-
ciones que a lo largo de los aos esta rea de El Colegio ha venido
desarrollando. El libro busca reunir en un solo volumen artculos
previamente publicados en forma dispersa en una variedad de revis-
tas o libros.
La compilacin se divide en cinco secciones. La primera se refiere
a los aspectos tericos de las disciplinas de la administracin pblica y
las polticas pblicas. Incluye artculos de Mara del Carmen Pardo ela-
borados para los dos congresos conmemorativos de los diez aos de la
Licenciatura en Administracin Pblica. En stos, la autora reflexiona
sobre el desarrollo reciente en el campo de la administracin pblica,
la emergencia de nuevas disciplinas en Mxico -como la de las polti-
cas pblicas-, y los problemas o retos que en ambos campos se enfren-
tan para el mayor desarrollo del conocimiento cientfico.
En el tercer artculo de esta seccin, Francisco Gil Villegas reflexiona
sobre los fundamentos polticos de la teora de la administracin pblica.
Argumenta que es muy dificil sostener la tajante separacin entre admi-
nistracin como medios y poltica como fines, ya que la eficiencia tcnica
no puede justificar las metas mismas, las cuales slo pueden ser legitima-
das por ideologas y sistemas de valores.
En cuarto lugar, Jos Luis Mndez desarrolla a la poltica pblica co-
mo una variable dependiente y ordena los enfoques que tratan de expli-
carla, con-el objetivo de llegar a un anlisis ms integral de la misma.
* Profesiohar Electoralen el IFE Yprofesor-invest-
g'.ufor con licencia en el Centrodl! Estudioslntemaclonales de El COlegio de Mxico..
10
LECTURAS BSICASDE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
En el ltimo artculo de esta parte, Mauricio Merino discute los ltimos
desarrollos de la administracin y las polticas pblicas en Mxico y el mun-
do. Argumenta que el campo de las polticas pblicas ha aportado el objeto de
estudio que la administracin pblica nunca tuvo, pero al mismo tiempo ha
convocado a todas las disciplinas. Por ello, estaramos pasando de una disci-
plina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio que desecha la idea de te-
ner una disciplina especfica.
La segunda seccin del libro incluye artculos relativos al panorama
general de la administracin pblica en Mxico. Comienza con tres artcu-
los de Luis F. Aguilar en torno a los retos de la reforma del Estado, en los
cuales seala que dado que se empieza a cerrar el ciclo de la reforma del
Estado ms ligado a la democratizacin, se hace necesario impulsar la re-
forma y federalizacin administrativas. Tambin indica que la moderniza-
cin administrativa debera hacer posible en los hechos la gestin eficiente
y equitativa. Aguilar nos muestra cmo el saneamiento de las finanzas p-
blicas comenz a cambiar el modelo distributivo clsico de la poltica me-
xicana por uno ms preocupado por los resultados, y deriv en la promo-
cin del pluralismo poltico y la autonoma de la sociedad civil.
Enseguida, tres artculos de Mara del Carmen Pardo resean crtica-
mente los esfuerzos de modernizacin de Jos Lpez Portillo, Miguel de
la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, dando cuenta de sus logros y limita-
ciones. De manera interesante, abre la pregunta de si las adecuaciones y
reformas a los aparatos administrativos slo son posibles cuando hay esta-
bilidad o si, por el contrario, hay que insistir en su vigencia y viabilidad a
pesar de la crisis.
En esta misma parte, Rogelio Hernndez estudia minuciosamente el
surgimiento, desarrollo y desaparicin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto. Hernndez pone en evidencia la profunda vinculacin entre
la administracin y la poltica en Mxico.
En el ltimo artculo, Jos Luis Mndez hace una presentacin yeva-
luacin a la vez comprensiva y detallada de la reforma del Estado de Sali-
nas de Gortari. En ste muestra cmo, pese a algunos logros -sobre todo
de tipo macroeconmico- Salinas centraliz las decisiones y, como tam-
bin seala Pardo, limit la modernizacin de la administracin pblica a
aspectos tales como la simplificacin administrativa.
La tercera seccin toca un tema en el que una variedad de profesores
de El Colegio de Mxico ha venido trabajando desde tiempo atrs: el de la
descentralizacin. Un artculo que desde un principio clarific y abord
las cuestiones cruciales de este tema en un seminario organizadopor El
Colegio es el de Francisco Gil Villegas, "Descentralizacin y democracia:
unaperspecuva terica". Ah elau<>rseala quela democracia yla des-
PRESENTACIN
11
centralizacin son dos nociones que no se implican recprocamente en el
plano sistemtico-conceptual, aun cuando pueden coincidir en circuns-
tancias histricas y sociales particulares. Para l, la dispersin del poder no
debe confundirse con un proceso de descentralizacin, ya que tambin
puede definirse como la formacin de una organizacin pluralista perfec-
tamente compatible con un arreglo institucional centralizado.
Enseguida, jas Luis Mndez presenta un anlisis de la experiencia
peruana de regionalizacin. Utiliza ese caso para ejemplificar cmo el Es-
tado latinoamericano se puede entender en buena medida con base en el
enfoque del "Estado politizado", ya que el proceso de descentralizacin es-
tuvo sujeto a los cambios en los intereses polticos inmediatos. Una de sus
conclusiones es que la descentralizacin enfrenta en la regin un crculo
vicioso, en donde el cambio estructural es bloqueado por los mismos pro-
blemas que est tratando de resolver.
Por ltimo, Mauricio Merino presenta varios artculos sobre el impor-
tante tema del municipio en Mxico. Argumenta que si bien con la reforma
de 1982 los municipios obtuvieron recursos y patrimonio definidos, as co-
mo funciones propias y personalidadjurdica para actuar, ello no corri de
la mano con el crecimiento de sus capacidades tcnicas ni el aumento efec-
tivo de sus ingresos. En su segundo artculo en esta seccin, Merino seala
que tras el cascarn de los nombres que han definido el rgimen mexicano
como una repblica federal, representativa y popular, probablemente se es-
conda un entramado institucional ajeno a la lgica que esos nombres indi-
can. En este caso -argumenta-las instituciones mismas se habran converti-
do en una trampa en la que mientras ms se reclama el cumplimiento de
aquellas formas institucionales, ms se profundiza en la prctica opuesta.
La cuarta secin toca un punto poco estudiado pero fundamental de
la estructura administrativa e incluso poltica del rgimen mexicano: el
servicio profesional de carrera en la administracin pblica mexicana. Es-
te tema es abordado por tres autores.
Mara del Carmen Pardo indica que en el periodo de Salinas de Gor-
tari la administracin se vio desplazada por los asesores presidenciales, se-
leccionados por su lealtad al presidente, quienes se vean obligados a con-
validar el mandato del ejecutivo ms que a discutirlo. Adems, los servicios
pblicos empezaron a prestarse por agencias privadas y mediante la moda-
lidad de contratos. Por todo esto, se tendi a prescindir del aparato admi-
nistrativo habilitado tradicionalmente para estas tareas. Pardo propone
mecanismos que permitan hacer claras y trarisparentes las reglas que regu-
lan el desempeo de los funcionarios, adems de que permitan que la se-
leccin se haga tomando en cuenta la formacin, pero tambin las capaci-
dades yhabilidades para cada puesto.
12
LECTURAS BSICAS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
Rogelio Hernndez por SU parte analiza evidencia emprica que mues-
tra que en Mxico el servicio pblico se ha constituido en una verdadera
profesin, si por ella se entiende la prctica permanente de una actividad.
Aunque es cierto que los funcionarios cambian de puestos con mucha fre-
cuencia, esos cambios se realizan en no ms de tres dependencias, cuyas
funciones normalmente estn relacionadas, por lo que esta elevada rota-
cin no implica, necesariamente, impreparacin. As, este texto ayuda a si-
tuar en su correcta dimensin el tema de la profesionalizacin de la admi-
nistracin pblica mexicana.
En el artculo "La profesionalizacin del Estado mexicano: olvidando
o esperando a Godot?", jas Luis Mndez muestra la manera como el de-
sarrollo de un servicio de carrera se ha venido prometiendo sin que hasta
ahora se haya implementado. Argumenta que, no obstante las reformas, la
mayora de los pases de mayor desarrollo relativo han mantenido los
principios generales de los servicios de carrera. Indica que el reto es dise-
ar un sistema que logre las ventajas y evite las desventajas de tales servi-
cios. Asimismo, que la creciente democratizacin del pas puede traer el apo-
yo a esta reforma de quienes reconocen la necesidad de una mayor
estabilidad del cuerpo de funcionarios en un sistema poltico sujeto a la al-
ternancia, pero tambin de quienes slo desean mantenerse dentro del
sector pblico. As, toda permanencia debera desarrollarse en forma gra-
dual, limitada y estrictamente basada en el mrito y la capacidad probada.
La quinta y ltima seccin introduce un tpico relativamente nuevo,
al que el rea de administracin pblica del Centro de Estudios Interna-
cionales ha venido prestando bastante atencin: el de los problemas y po-
liticas pblicas "transnacionales". Se presentan aqu tres artculos.
En el texto "La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral
(1991-1992)", Blanca Torres nos narra cmo debido a la gran oleada en
contra del TLC por cuestiones ambientales, el gobierno de Bush incorpor
a la discusin a varios representantes de las organizaciones ambientales,
los cuales presionaron para que sus preocupaciones se incluyeran en el
TLC. Torres analiza el caso del atn y el embargo atunero que tuvo lugar
en 1991 y sus efectos sobre las negociaciones del TLC, en las que.los mexi-
canos se vieron presionados a rechazar la irresponsabilidad ecolgica. s-
te es un caso en el que hay clara conciencia de la existencia de un proble-
ma transnacional y en el que se han establecido mecanismos trilaterales
para atacarlo.
Por su parte, Gustavo Vega resea cmo el TLCestablece comits y
grupos de trabajo para fortalecer los mecanismos institucionales y de reso-
lucin de disputas, y para que los acuerdos paralelos secumplan eficaz-
mente. Sin embargo -indica...hace falta un rgimen comn en .materia de
PRESENTACIN
13
dumpingy de subsidios e impuestos compensatorios, adems de normas y
estndares tcnicos. Asimismo sostiene que, pese a la clara existencia de
varios problemas de tipo trilateral, los tres pases se han mostrado renuen-
tes a crear autoridades supranacionales, aunque es posible proponer nue-
vas funciones para dichas instituciones que permitan enfrentar tales pro-
blemas. Argumenta que estas nuevas funciones no implicaran una mayor
prdida de soberana ni requeriran de ms recursos que los que existen
en la actualidad.
En el ltimo artculo, Jos Luis Mndez analiza la distribucin de
competencias y las capacidades de coordinacin y control de Mxico para
conducir eficazmente negociaciones comerciales internacionales. Analiza
el caso del TLC, y concluye que aunque hubo organizaciones encargadas
de encauzar y coordinar las negociaciones comerciales, como la Secofi y la
oficina de coordinacin de la Presidencia, en buena medida dichas enti-
dades tuvieron ms un papel de decisin que de coordinacin, por lo que
se insiste en que la estructura poltico-administrativa de las negociaciones
comerciales enfrenta, entre otros, el dilema y el reto de conciliar la parti-
cipacin y coordinacin con la direccin y el liderazgo.
Como se puede ver, esta es una compilacin de trabajos que constitu-
yen referencias importantes en una variedad de reas de la administracin
y las polticas pblicas. Esperamos sirva a los estudiosos de estos temas en
Mxico y Latinoamrica.
PRIMERA PARTE
ASPECTOS TERICOS
"
DE LAADMINISTRACION
y LAS POLTICAS PBLICAS
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:
SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA*
MARA DEL CARMEN PARDO**
En Mxico, como en otros pases, la administracin pblica se ha so-
metido a una amplia e interminable discusin sobre su condicin cien-
tfica. El problema de su carcter cientfico situ el debate alrededor
del objeto o propsito de estudio y, por ende, de su correspondiente
conceptualizacin ydesarrollo terico.
A pesar de esa crisis (O carencia) de identidad, la disciplina de la
administracin pblica en Mxico forma parte de un movimiento inte-
lectual con una lnea de desarrollo propia, pero tambin enriquecido
por ideas externas.
El propsito de este trabajo es partir del anlisis de esas dos in-
fluencias para dar alguna sistematizacin a piezas sueltas que forma-
ran parte de una explicacin (quiz discutible) del estado en que se
encuentra nuestra disciplina en Mxico, incorporando tambin algu-
na referencia al esfuerzo que se ha hecho en El Colegio de Mxico en
este campo de estudios.
En el desarrollo de la disciplina en Mxico, los estudios de (y so-
bre) administracin pblica incorporaron diversas posiciones e inter-
pretaciones sobre la estructura y la finalidad del Estado, del gobierno
y, por ende, de la propia administracin pblica.
Las influencias externas -en especial la estadunidense y la france-
sa- hicieron de la reflexin sobre la administracin pblica un lugar
de encuentro necesario con la evolucin histrica de las sociedades.
Esta distincin no es absoluta. En el anlisis de los distintos mo-
mentos de evolucin de la disciplina se encuentran matices y nfasis
en los que el desarrollo propio y la influencia externa no son ntidos.
* Este trabajo fue publicado en ForoIntemaaonal; vol. 33, nm. 1 (131), Mxico,
El Colegio de Mxico, 1993, pp. 1229.
** Directora de Furo lntemacionaly profesora-investigadora del Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de Mxico.
18
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
La imposibilidad de separar conceptualmente lo propio de lo exter-
no me lleva a proponer el anlisis del desenvolvimiento de la adminis-
tracin pblica en Mxico bajo distintos enfoques; en stos, una lnea
de pensamiento es dominante y puede corresponder a pocas diver-
sas, o a ciertos resultados en cuanto a la produccin intelectual, pero
tambin a contribuciones importantes en las decisiones polticas y a la
orientacin que se dio, tanto en el mbito universitario como en el
profesional, a los administradores pblicos.
En Mxico, la enseanza profesional de la administracin pblica
vinculada con la ciencia poltica qued incorporada por primera vez a
los planes de estudio de la entonces Escuela Nacional de Ciencias Polti-
cas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en 1958.
A medida que el crecimiento y la complejidad del aparato adminis-
trativo pblico hicieron cada vez ms dificil su manejo eficiente, y da-
do el bajo nmero de egresados de la Universidad, se hizo necesaria
una mayor cantidad de profesionales capacitados para entender y re-
solver los problemas que afectaban a la administracin pblica.
Las distintas reformas hechas a los planes de estudio de la carrera
en la Universidad Nacional reflejaron la preocupacin por resolver,
mediante ciertos ajustes, la vinculacin de la formacin terica con los
problemas que el aparato administrativo enfrentaba en la prctica.
A partir de los aos sesenta, cuando la administracin pblica em-
pez a desdoblarse sin ninguna racionalidad aparente, los desajustes y
las ineficiencias-se hicieron an ms evidentes. El Estado se vio en la
necesidad de aclarar la situacin catica que presentaba la administra-
cin pblica, y reclamaba para ello ms y mejores administradores p-
blicos. De ah que sea justamente en esa dcada cuando la formacin
de estos profesionales se incorporara a la mayor parte de los planes de
estudio de las universidades pblicas e incluso de algunas privadas.
La experiencia en la formacin de profesionales en El Colegio de M-
xico haba resultado satisfactoria; de ah que se decidiera abrir un progra-
ma que estuviera especficamente enfocado a formar estudiosos de la ad-
ministracin pblica con un slido respaldo acadmico y sin restringir la
educacin a algn aspecto de la especialidad. En 1982 se inici la Licen-
ciatura en Administracin Pblica dentro de los programas del Centro de
Estudios Internacionales, con el objetivo de preparar profesionales con
una visin amplia de los problemas que la administracin pblica tiene
que enfrentar en Mxico y de los que derivan de la interrelacin de sta
con el desarrollo poltico-administrativo de los dems pases del mundo.
El plan de estudios incorpor, en su primera versin, la idea de una
formacin humanista complementada con el conocimiento de ciertas
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 19
herramientas de carcter tcnico. Tomaba ya distancia respecto a la
tradicin propiamente jurdica, pero inclua materias para integrar un
slido tronco econmico-administrativo, manteniendo un equilibrio
con el componente poltico y con las circunstancias histricas. Este
plan no incluy elementos que permitieran ampliar la brecha entre
poltica y la administracin; lejos de subrayar unilateralmente el aspec-
to tcnico, ms bien se integr con el propsito explcito de buscar
una formacin general, pero slida.'
En 1990 se hicieron modificaciones a dicho plan; estos cambios
respondan a la idea de que la administracin pblica deba ser fiel a
sus componentes de legalidad, eficiencia y politicidad.
Su evolucin dependa estrechamente de un mundo de problemas
pblicos ms complejos y de gran escala, con una creciente competencia
poltica interna y progresiva interdependencia internacional. Este plan
mantuvo el componente legal en una proporcin discreta; el poltico se
ampli y reorden; las materias econmico-administrativas se reforzaron
para poner mayor nfasis en los problemas de eficiencia, y se introdujo un
mayor contenido terico para fortalecer la formacin de investigadores."
La experiencia de los diez primeros aos del programa de El Cole-
gio de Mxico y mi inters por el desarrollo de la disciplina me sirvie-
ron para situar su evolucin en Mxico segn tres grandes perspectivas
que detallo a continuacin.
LAADMINISTRACIN COMO INSTITUCIN Y COMO ORGANIZACIN
Bajo la perspectiva institucional, el estudio de la administracin pbli-
ca se centr en su naturaleza especial en relacin con otras formacio-
nes sociales. Esta naturaleza, dice jean-Pierre Nioche, tiene como fun-
damento la teora liberal del Estado rbitro, que representa el inters
general, cuyos recursos materiales y humanos (la administracin) de-
ben ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo so-
cial, y que se caracteriza por la oposicin de in tereses particulares.
3
1 "Licenciatura en Administracin Pblica, proyecto de cambio curricular" (docu-
mento interno de trabajo), Mxico, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Interna-
cionales, 1990, pp. 1-2.
2 tu, pp. 2-3.
3 Tomado de Jean-Pierre Nioche, "Science administrative, management public et
analysedes politiques publiques", en Reoue a n ~ e d'AdministrationPublique, nm. 24,
1982, pp. 635-649.
20
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Entendida entonces como recurso de interrnediacin entre Estado
y sociedad civil, la administracin es distinta tanto del poder poltico,
del que es instrumento, como de la esfera privada, a la que controla gra-
cias a sus prerrogativas, a su rgimen particular para mantener el orden,
a la aplicacin de leyes y al funcionamiento de los servicios pblicos.'
El enfoque institucional cultiva esa diferencia y esa originalidad
irreductible que se le reconoce a la administracin yjustifica una cien-
cia especfica apoyada en reglas particulares que caracterizan su objeto
de estudio. Dentro de esas premisas se distinguen rasgos particulares de
la ciencia administrativa tradicional, entre los que destacan el papel
primordial otorgado al derecho, adems de lo que atinadamente sea-
la Nioche en el artculo citado: el desarrollo intelectual generalmente
deductivo; la debilidad en la observacin de la realidad, sustituida con
frecuencia por los comentarios a textos oficiales, y los trabajos suma-
mente normativos, por lo general descriptivos y poco explicativos.
Aunque en los pases anglosajones esta tradicin qued atrs, an
se conserva en Francia. Entre las razones que se han dado para expli-
car esta permanencia destacan el peso de la tradicin jurdica, la im-
portancia otorgada al derecho en la formacin de los administradores
pblicos y el aislamiento en que permanecieron las escuelas de admi-
nistracin en relacin con los movimientos y avances intelectuales,
dentro de los que se inscribe, naturalmente, el rezago en cuanto al tra-
bajo de investigacin. Algunas de estas razones son similares a las que
ayudan a explicar por qu este enfoque tambin prevalece en Mxico.
Este enfoque institucional pudo tambin reafirmarse en la medida
en que tanto la teora marxista del Estado como la liberal comparten
una visin instrumental de la administracin, en la cual el aparato admi-
nistrativo est totalmente sometido al poder poltico y acta segn las re-
glas impuestas, por medio de una estructurajerrquica y unitaria.
5
Por todo ello, la preocupacin por entender y analizar el papel de la
administracin pblica en Mxico parece, en un primer momento, ligada
a los anlisis propios del derecho administrativo, tanto en la definicin del
objeto de estudio como en lo que toca a los elementos tericos del con-
cepto de Estado que engloba la funcin de la administracin pblica.
Segn esta perspectiva, la administracin pblica cumple sus fun-
ciones administrativas de acuerdo con los fines del Estado. Se destaca
4 ue; p. 640.
5 Gerard Timsit, "La science administrative d'hier ademain et aprs-deman", en
&vueFranfaise deDroitPublicet de la SciencePolitiqut, octubre, 1982, pp. 928-1021.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 21
la comprensin de la accin del Estado como la actividad que se reali-
za bajo un orden jurdico y que consiste en ejecutar actos materiales o
jurdicos para casos individuales.
El sustento terico de este enfoque es
la definicin, en todos sus aspectos, de la administracin, conforme a la
propuesta por la doctrina del derecho pblico; la administracin se en-
tenda como el conjunto de recursos humanos y materiales encargados,
bajo la autoridad de los gobernantes, de asegurar la ejecucin de las leyes
yel funcionamiento de los servicios pblicos."
Se estudiaron, con base en ese sistema, los procedimientos administra-
tivos en el marco de la relacin entre el individuo y la administracin. Los
anlisis tuvieron como eje central la actividad jurisdiccional de los rga-
nos administrativos; asimismo, lo contencioso-administrativo fue una par-
te fundamental de las preocupaciones de la disciplina en ese momento.
Por ello, en los orgenes del Instituto de Administracin Pblica
Mexicano (despus llamado Instituto Nacional de Administracin P-
blica), el campo de estudio y anlisis de la administracin pblica co-
rrespondi "al respeto de los derechos de los particulares y a la legali-
dad como condicin y supuesto de toda accin pblica. Tambin a la
divisin de poderes y al problema de lograr que los grandes objetivos
se cumplieran en armona con la libertad y con el derecho y dentro de
la mayor eficacia posible en la accin gubernamental".'
La influencia jurdica someti el anlisis de la administracin p-
blica a un rgimen en el que se destacaba la necesidad de satisfacer el
inters general y mantener el orden pblico. Esta particularidad no
ayud a integrar el estudio de la administracin en una perspectiva
ms general, en la que se aplicaran otros mtodos.
El derecho pblico supone una separacin rgida entre lo poltico
y lo administrativo. Esto necesariamente obliga a entender la adminis-
tracin pblica como distinta del poder poltico y subordinada a ste.
El aparato administrativo no tena objetivos propios y sus funciones se
vean siempre como secundarias, ya que slo ejecutaba las tareas que
los rganos polticos le confiaban.
6 J. Chevaliery D. Loschak, Ciencia administrativa, trads.Joelle Bergere, Jos Vicen-
te Gmez Rivas y Blanca Oleas de Lima, t. 1, Madrid, INAP, s.f., p. 68.
7 "Discurso pronunciado por el licenciado Antonio Carrillo Flores en la sesin
inaugural del Instituto de Administracin Pblica", en Reoista deAdministracin Pblica,
nm. 1, 1956,pp. 5-6.
22
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
En estas condiciones, la administracin pblica no poda incluir los
aspectos polticos de la actividad estatal ni los fenmenos y relaciones de
poder que se desarrollaban en la sociedad dentro de su campo de anlisis
e investigacin. Por ello, en el derecho administrativo (como medio para
comprender la administracin pblica) destacan slo los aspectos institu-
cionales; pero por esa misma razn, en Mxico arraig la idea de que el
punto de vistajurdico era el mejor medio para conocer numerosos aspec-
tos de la realidad administrativa. As pues, se sustrajo de la administracin
toda influencia exterior, se le prohibi entrometerse en el terreno reser-
vado a lo poltico y fue vista con un criterio esencialmente instrumental.
Adems de estipularse la lnea divisoria entre tareas polticas y admi-
nistrativas (algo que resulta dificil, si no imposible), los conceptos y m-
todos jurdicos resultaron insuficientes, no slo para determinar el obje-
to de estudio de la ciencia, sino tambin el papel y funcionamiento de la
administracin.
La inadecuacin del esquema jurdico se hace evidente cuando se deja el
campo de la teora para acercarse a observar la realidad: es incuestionable
que lo administrativo forma parte del proceso poltico. Sin embargo, la
imposibilidad de separar artificialmente lo administrativo de lo poltico y
de considerar el uno como necesariamente subordinado al otro, hace es-
ta distincin poco operativa; no permite aprehender el fenmeno admi-
nistrativo en su totalidad, lo que en consecuencia se constituye en un obs-
tculo para el anlisis cientfico."
No resultaba fcil escapar de los esquemas conceptuales lgicos, co-
herentes y racionales. Esta caracterstica determin la tendencia de
aceptar como dado el carcter lgico y racional de los fenmenos polti-
co-administrativos y de reconocer en la organizacin administrativa una
consistencia que no siempre tiene.
Este enfoque impidi, en suma, determinar el objeto de estudio
de la disciplina, ya que se le defini por analoga con el derecho admi-
nistrativo y no a partir de una reflexin propia. Se copiaron temas de
estudio de los que formaban la materia habitual de los tratados de de-
recho administrativo: las estructuras, la accin y el control, y no ha si-
do fcil superar las interpretaciones de los juristas.
A partir de las propuestas de Max Weber, quien, dice Nioche, in-
troduce "el gusano organizacional en el fruto institucional", la admi-
nistracin se entiende como instrumento del dominio legtimo, yel
8 J. Chevalier y D. Loschak, fip. cit., pp. 69 Y70.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 23
modelo burocrtico como la forma ms racional de administracin, lo
que permite definirla como institucin y como organizacin.
La validez del modelo burocrtico ideal se extendi a todo tipo de
organizacin, lo que oblig a una suerte de esfuerzo para definir con-
ceptos y esquemas generales de anlisis que permitieran la compara-
cin y comprensin de todas las formas de cooperacin dentro de los
grupos sociales organizados. "Esta idea central se encuentra en el ori-
gen del desarrollo simultneo e independiente de la sociologa de las
organizaciones y del 'management'. "9
A partir de los aos cincuenta, cuando Parsons traduce al ingls
Economa y sociedad, y tambin a partir de los trabajos de Simon, la socio-
loga de las organizaciones se extiende y se vuelve un enfoque exitoso.
Se publican numerosos artculos, particularmente en Administrative
Science Quartcrly; en Francia, los trabajos de Michel Crozier permiten
observar fenmenos administrativos en los servicios pblicos indus-
triales yen las grandes empresas privadas. A partir de los aos sesenta,
sobre estas mismas bases intelectuales, se forma y se desarrolla el enfo-
que de management pblico. ID
El criterio de management y management pblico y los estudios sobre
administracin pblica en Mxico lograron entonces tomar cierta dis-
tancia de la tradicin jurdica e incluir aspectos ms utilitarios y pragm-
ticos. Se trat de pensar en reglas para una buena administracin, y las
pretendidas explicaciones tericas debieron establecerse sobre la base
de las experiencias y no tanto de una concepcin a priori sobre el papel
y el lugar de la administracin en relacin con la sociedad. Aparecieron
los paralelismos en el estudio de la administracin pblica y las organi-
zaciones privadas. Ambos tipos de organizaciones empezaron a estudiar-
se con los mismos mtodos y se copiaron tcnicas que fueron exitosas en
las organizaciones privadas, trasladndolas a las pblicas.
Estas influencias profundizaron la idea de separar poltica y admi-
nistracin, pero tambin permitieron que el concepto y hecho de la
administracin pblica tuviera cierta autonoma. En Estados Unidos,
el trmino Public Administration designaba a la vez un campo de estu-
dio, una disciplina y la administracin de los asuntos pblicos; en el
marco de la escasa tradicin de investigacin que se tena y se tiene en
Mxico sobre este tema, esto contribuy ms a la confusin que a la
comprensin del fenmeno.
9Jean-Pierre Nioche, op. cit., p. 637.
10 ue; pp. 639-640.
24
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
No me corresponde analizar la evolucin de esta materia en Estados
Unidos; slo dir que la influencia del business managernent dio origen a
lo que se conoci como la teora clsica, cuyos precursores estuvieron
convencidos de la posibilidad de fundar la gestin de las empresas en
principios cientficos. Este movimiento tuvo gran influencia en los am-
bientes acadmicos y profesionales mexicanos.
El ascenso del management y la idea de proceso administrativo, junto
con los anlisis del comportamiento humano, sirvieron de base para
las propuestas mexicanas. Tanto las reorganizaciones administrativas
del gobierno como la elaboracin de los primeros planes de estudio
universitarios se inspiraron en estas concepciones.
La reflexin sobre la administracin pblica cobr mayor auge debi-
do a la ampliacin de las actividades gubernamentales y a la importancia
que se le dio a la administracin como factor de desarrollo. Las organi-
zaciones aparecieron como instituciones plurales, en las que destacaron
aspectos que acentuaban su capacidad de integracin. Debido a la nece-
sidad de resolver los problemas de consenso, estas ideas orientaron los
estudios hacia el modo de pensar dominante en la poca, lo que de ma-
nera natural favoreca una perspectiva pragmtica -pero paradjica-
mente tambin reformista-, con el propsito de mejorar lo existente.
En el editorial de la Revista de Administracin Pblica (publicada por
el INAP en el ltimo trimestre de 1958), se dijo:
no se poda afirmar estrictamente que el Estado sea la burocracia, ni aun
que la burocracia sea la propia administracin, ya que tanto el Estado co-
mo sus modos de operacin forman un complejo poltico, econmico, le-
gal y humano que no puede definirse ni localizarse en individualidades.
Sin embargo, la burocracia es el cuerpo que moviliza la gestin del go-
bierno y, por lo tanto, es obvia su importancia en los tiempos presentes,
en los que la influencia estatal penetra tan hondamente en todas las esfe-
ras de la colectividad que jurdicamente representa."
Estas ideas se materializaron casi de manera exclusiva en estudios y
propuestas hechas en el gobierno y crculos oficiales. En esos crculos
se comparta la preocupacin de que "si la burocracia no conformaba
un cuerpo capacitado para las funciones del Estado; si la incompeten-
cia, la negligencia y la corrupcin la invadan, los mecanismos admi-
nistrativos seran irremediablemente impopulares ydeficientes'.P
11 Editorial de la RevistadeAdministracinPblica, nm. 9 (Memoria, 1955-1990), M-
xico, INAP, p. 21.
12 [bid., pp. 21-22.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 25
Aparecieron entonces trabajos en los que se incluyeron anlisis sobre
la burocracia y su insercin en la organizacin pblica. En el gobierno
se hicieron propuestas para analizar el estatuto de los servidores pbli-
cos, el diseo de puestos y operacin de escalafones y la administra-
cin de sueldos y prestaciones.
Por su parte, la corriente funcionalista permiti entender a la so-
ciedad como un organismo qUt; crece, se vuelve complejo y diverso.
Sus partes cumplen distintas funciones, lo que plantea problemas de
definicin, dependencia, etc. Durkheim se refiri a la nocin de fun-
cin y asign a la sociologa el descubrimiento de aquella parte de la
organizacin que encarna las principales funciones sociales y el anli-
sis de su posicin especfica en el juego de la dinmica social.!"
Al atribuir a la funcin la satisfaccin de una necesidad, este enfo-
que se extiendi a los anlisis de la administracin pblica. Merton se
esforz por darle a sta un carcter operativo; de ah, bajo la influen-
cia de Parsons y despus de Easton, se lleg al funcionamiento sistmi-
co, de acuerdo con la idea de que un sistema se ve obligado a cumplir
con ciertas exigencias para lograr su supervivencia.
Bajo la influencia de estos enfoques se constat que la administra-
cin pblica era una estructura que constitua un sistema y que cum-
pla funciones. Al hacer esto, se dejaba otra vez de lado a la adminis-
tracin como objeto de estudio cientfico, ya que nociones como las de
sistema, funcin y estructura no pueden explicar un objeto real sino
uno construido. En Mxico, estos enfoques se adoptaron de manera
selectiva, dependiendo del punto de vista que se quera favorecer; es
decir, segn se quisiera entender la administracin pblica como insti-
tucin, como organizacin o como sistema de accin. En cualquier ca-
so, esta distincin revesta un carcter estrictamente metodolgico.
Con estos supuestos los anlisis evolucionaron bajo dos premisas:
la relacin de la administracin pblica y el desarrollo econmico, y la
reforma administrativa. Los estudios realizados bsicamente en el go-
bierno cumplieron con el propsito de sustentar proyectos guberna-
mentales.
La Revista de Administracin Pblica reapareci despus de algunos
aos de interrumpirse su publicacin. En el editorial del nmero 16
(1964) se dijo que era intencin del Instituto dar un "enfoque ms po-
sitivo al concepto de la administracin gubernamental a fin de vincu-
larla lo ms estrechamente posible al fomento del desarrollo econmi-
15 Tomado de Chevalier y Losckak, up. cit., p. 111.
26
ASPEGrOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
co",14Se subrayaba "la necesidad de adecuar el rgano a la funcin y
condicionar el mecanismo gubernamental a la naturaleza y alcance de
los planes y programas econmicos del pas"." Las investigaciones rea-
lizadas durante casi dos dcadas aprovecharon los recursos y aplicaron
las tcnicas que servan de manera primordial a esos propsitos. "La
idea moderna de la administracin para el desarrollo se entenda co-
mo la obtencin del mejor empleo de los recursos disponibles con el
fin de aprovechar de un modo ms racional los insumas e incrementar
la produccin de bienes y servicios." 16 El crecimiento y evaluacin del
sector paraestatal fue otro incentivo para el estudio y el anlisis. La efi-
cacia de la administracin pblica se convirti en un factor determi-
nante para el desarrollo. La idea central giraba en torno al hecho de
que gobernar era administrar y que el esfuerzo deba estar en la adap-
tacin de las estructuras al desarrollo.
Estos estudios de carcter pragmtico consideraban a la administra-
cin como un instrumento de planeacin, programacin y direccin.
Las tcnicas presupuestales y los sistemas de administracin tributaria
ocuparon buena parte de la atencin de los especialistas en este campo.
En 1970, el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica,
que tuvo una gran influencia en Latinoamrica y en Mxico, organiz
el primer seminario regional de reforma administrativa; un ao des-
pus se celebr en Brighton, Gran Bretaa, el primer seminario de ca-
rcter interregional sobre ese tema. En 1973 y 1974 se realizaron las
dos etapas del Seminario Interamericano de Reforma Administrativa.
Jos Iturriaga, uno de los fundadores del INAP, dice sobre la impor-
tancia que tuvieron esos enfoques:
el sector paraestatal y el descentralizado fueron creciendo; primero con
cautela y despus aceleradamente, al punto que se percibieron en el con-
junto de la administracin no pocos rasgos irracionales o redudantes, cos-
tosos e innecesarios [...] para abaratar la administracin pblica y hacerla
menos onerosa, ms gil y verdaderamente concebida como administra-
cin para el desarrollo, se ingres a una cuidadosa revisin del aparato
administrativo y de su sector descentralizado y paraestatal, para introdu-
cir en los tres cuanta modificacin aconsejara el inters nacional.'?
14 INAP, Memoria, p. 39.
15 ne; pp. 39-40.
16 Andrs Caso, "Administracin pblica y desarrollo", en Revista de Administracin
Pblica, nm. 19, 1970, pp. 9-13.
17Jos Iturriaga, "Testimonio", en Memoria, D/J. cit., p. 61.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARRLLO COMO DISCIPLINA 27
A partir de la dcada de los setenta, al incorporarse a la vida nacio-
nal las administraciones estatales y municipales de manera ms din-
mica, acorde con la modernizacin propuesta para la federacin, algu-
nos analistas de la administracin pblica mexicana les prestaron
atencin; y hay que decir que las investigaciones sobre el tema han ido
en aumento, tanto en cantidad como en calidad.
Al hacer un balance no muy minucioso, puede decirse que los estu-
dios hechos durante ms de veinte aos no llegaron a proponer de mane-
ra precisa la naturaleza del comportamiento de la administracin pblica
ni analizaron las fuerzas que la impulsaban a actuar en varias direccio-
nes. No se hicieron propuestas en las que se relacionara la conducta de
los organismos pblicos con la forma en que se insertan en el proceso
histrico global y con su evolucin institucional. Tampoco se observ ni
analiz la interaccin de esos organismos con las variables externas."
LACIENCIA ADMINISTRATIVA
El trnsito de un Estado liberal a uno social de derecho favoreci el
cuestionamiento de la separacin entre poltica y administracin que,
en su tiempo, haba sealado Woodrow Wilson.
Frente al hecho de que en la evolucin y trnsito del Estado la ad-
ministracin pblica tiene un contenido histrico, hay en Mxico un
momento de confusin respecto de la definicin conceptual, metodo-
lgica y epistemolgica de lo que seran los estudios en esta materia.
Gabino Fraga, presidente del Instituto de Administracin Pblica, ex-
puso con claridad: "es necesario fijar el contenido de lo que deben ser
los estudios sobre administracin pblica en Mxico. Ha de ser [ana-
lizado] el aspecto poltico de la administracin pblica?, o el aspecto
jurdico>, o el aspecto tcnico relativo a la eficacia del funcionamien-
to de dicha administracin?". 19
Aventurando las ideas que influiran en los estudios dentro de este
campo, dijo que "ni antes ni despus de la ampliacin de los criterios jur-
dicos ha podido prescindirse de la administracin pblica". y cit a Geor-
ges Langrad, cuyo artculo "La ciencia de la administracin pblica en
18 Bernardo Kliksberg, "La reforma administrativa en Amrica Latina, una revista
del marco conceptual", en scar Oszlak (comp.), Teoria de la burocracia estatal, Buenos
Aires, Paids, 1984, pp. 459-489.
19 "Discurso del licenciado Gabino Fraga Magaa en la Segunda Asamblea Ordina-
ria del Instituto de Administracin Pblica en 1957", Menwria, p. 17.
28
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
i
I
I

Francia", publicado en la Revistade Ciencias Sociales de Puerto Rico, se con-


virti en una referencia obligada para los estudios mexicanos de esos aos.
En el mismo discurso deca Fraga que
la extensin de las funciones administrativas, como consecuencia de la am-
plitud desmesurada de las atribuciones del Estado moderno despus de las
ltimas guerras mundiales, ha hecho que la administracin penetre honda-
mente en la vida de la comunidad, teniendo que atender problemas para
cuyacomprensin yresolucin se requiere una tcnica especializada [... ]
y agregaba,
es necesario admitir que los estudios sobre administracin han tomado otra
orientacin, que es predominante, sobre todo en la doctrina norteamerica-
na, y que consiste principalmente en considerar la influencia del ambiente
poltico, psicolgico y social en el que se desenvuelve la administracin y
preconizar las medidas tcnicas ms adecuadas para tener el mejor rendi-
miento de la actividad administrativa, tratando de adaptar a la administra-
cin los principios que regulan el manejo de las empresas privadas.20
La confusin respecto de la definicin conceptual, metodolgica
y epistemolgica no permiti que se reflexionara con profundidad so-
bre la vocacin intelectual de la disciplina. Al volver parciales los enfo-
ques, el conocimiento se volvi incompleto y, por ende, la produccin
intelectual producto del trabajo de diferentes grupos. Se hicieron di-
versos intentos por establecer bases epistemolgicas y analticas, al in-
tentar identificar a la administracin pblica como una ciencia admi-
nistrativa.
En esta preocupacin intelectual se reconoca que una ciencia no
deba definirse slo por su objeto de estudio, sino tambin por su in-
tencin cientfica, tal que permitiera explicar los fenmenos observa-
dos. Se aceptaba que, si bien una ciencia se defina por su mtodo, es-
to no significaba que no poda utilizar los de otras ciencias afines. En
un primer momento era vlido suponer que la ciencia administrativa
poda recurrir legtimamente a mtodos de ciencias ya constituidas.
La reflexin deba incluir un cuestionamiento profundo sobre las
premisas que definan el carcter cientfico de la ciencia administrati-
va y elegir un marco de anlisis en el que pudieran incorporarse los
modelos que proponan otras ciencias sociales, para, finalmente, con-
i 20. lbd., pp. 17-18.
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 29
siderar los problemas especficos planteados a la ciencia administrativa
en el terreno de la investigacin.
Frente al postulado de que en la ciencia descansa la explicacin de
los fenmenos, y que el observador no puede percibir de inmediato
stos, se necesita de una investigacin que vaya ms all de la aparien-
cia de las cosas a fin de aprehender la esencia de stas que sea capaz de
romper con el conocimiento sensible, con la realidad tal y como se
percibe. Este objetivo es tanto ms dificil de alcanzar cuanto ms estre-
cha es la relacin entre el sujeto y el objeto de la investigacin.
En Mxico, la objetividad fue una condicin dificil de lograr debi-
do a que el observador estaba, en la mayora de los casos, inmerso en
la realidad que estudiaba, y debido a que le atribua cierto valor a los
hechos que le interesaban y se daba por supuesto que se conocan in-
tuitivamente. Esta realidad acab con las pretensiones cientficas de la
ciencia administrativa.
Gabino Fraga, en el mismo discurso arriba citado, ilustra cmo en
Mxico la evolucin del estudio de esta rea del conocimiento pas de
un momento en el que la disciplina pareca haber adquirido cierta
identidad, por lo menos en la definicin de su objeto de estudio, a
otro de reflexin y construccin terica.
A propsito de estos aspectos que pueden servir para apreciar el
funcionamiento de la administracin, en el X Congreso Internacional
de Ciencias Administrativas, celebrado en Madrid en 1953, tuvo lugar
una interesante discusin entre los especialistas en derecho adminis-
trativo y los de ciencias administrativas. Aunque se eludi la definicin
de la ciencia administrativa, se produjo una clara separacin entre los
'juristas", por una parte, y los "administradores", por la otra. Los pri-
meros, sostuvieron que las ciencias administrativas engloban al dere-
cho administrativo o por lo menos se complementan y coordinan con
ste; los segundos, insistieron sobre los aspectos prcticos y no jurdi-
cos de las ciencias administrativas.
A estos aspectos les conceden la primaca, ya se trate de principios gene-
rales de organizacin y mtodos administrativos o de las relaciones que
existen entre las ciencias polticas, la sociologa y la psicologa social con
las ciencias administrativas, en cuanto stas no estn confinadas solamen-
te a la administracin pblica, sino representan, igualmente, aspectos tc-
nios de prctica de negocios y de gestin de empresas.s'
:11 tu, p. 18.
29020
30
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Los estudios en administracin pblica reflejaron entonces la divi-
sin del conocimiento, el objeto de estudio y el mtodo. Se favoreci
una distancia entre el mundo acadmico y el profesional que no ha re-
sultado fcil acortar.
La experiencia prctica -pocos lo dudan-, es sumamente importante
como fuente de trabajo intelectual; pero en el caso de los estudiosos de
esos temas, ese argumento se ha utilizado de una manera extrema, al cali-
ficarse el trabajo acadmico como especulativo ypoco prctico. Tambin
la administracin pblica se ha encontrado repetidamente al servicio di-
recto de funcionarios pblicos, lo que imprime a la produccin intelec-
tual un carcter de corto alcance, inmediatista y coyuntural. Este uso bu-
rocrtico de la disciplina ha impedido que la administracin se concentre
en problemas menos prcticos aunque ms signfcativos.w
De esta manera, la administracin pblica enfrent la tajante dife-
rencia entre teora y prctica, lo que cancel cualquier intento por
convertirla en una disciplina cientfica.
EL ENFOQUE DE POTICA PBLICA
En los estudios relacionados con la administracin pblica sigui desa-
rrollndose la perspectiva de la organizacin, pero conviviendo con la
institucional.
A pesar de las aportaciones significativas de ambas corrientes, la reali-
dad administrativa no ha logrado enriquecerse con una explicacin con-
vincente. Al cuestionar algunas de las hiptesis ms importantes de las dos
perspectivas dominantes.jean-Pierre Nioche dice que empez a esbozarse
una tercera forma de anlisis: la perspectiva de las polticas pblicas.
La accin del Estado moderno y su sociedad no puede entenderse
por medio de la idea clsica que diferencia las esferas poltica y adminis-
trativa. Hacer algo eficaz implica presuponer tanto la complejidad del es-
cenario como la unidad de ste. Segn explica Nioche, "la accin colecti-
va se traduce en la construccin progresiva de los problemas de las
'polticas pblicas' ".23 En este caso, tanto la administracin como el me-
22 Eduardo Guerrero, "Administracin pblica: estado de la disciplina y de la pro-
fesi6n en Mxico", tesis para recibir el ttulo de Licenciado en Administraci6n Pblica,
El Colegio de Mxico, 1992, pp. 15-20.
23J.P. Nioche, op. cit., p. 645.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPUNA 31
dio social en el que acta Se analizan en perspectiva, como instancias
poltico-administrativas nacionales o locales.
Un aspecto esencial de este enfoque es que sus supuestos implican
no separar la esfera poltica de la administrativa y la social, ya que par-
te de la idea de un corte transversal de los tres componentes:
Toda poltica incluye en proporciones variables una dimensin de ges-
tin (resolver un problema, realizar un proyecto), yuna dimensin polti-
ca (mantener o modificar una situacin poltica dada). El anlisis se des-
arrollar sobre esos dos planos a los que se considera interdependientes,
dndose por entendido que la dimensin poltica puede incluir los dos
niveles: el sistema de poder especfico dentro del cual se forma y se des-
arrolla la poltica y el sistema politico globa1.2
4
Este enfoque incluye una secuencia que no puede confundirse
con la simple cronologa de los hechos; el orden de las etapas que se
suceden debe tomarse como una referencia hipottica, ya que las es-
trategias adoptadas por los diferentes actores pueden modificar el or-
den preestablecido."
Por ltimo, el enfoque de polticas pblicas tiende generalmente
a explicar, no slo a describir. Supone una conceptualizacin de pro-
cesos y la definicin de una metodologa que permite establecer y
probar hiptesis causales. Las metodologas son variadas y recurren a
las ciencias sociales, en especial a la economa, la ciencia poltica, la
sociologa y la psicologa. Por lo dems, el enfoque ha creado tambin
una serie de mtodos propios, tanto para llevar a cabo los planes de
investigacin como para el uso de las tcnicas para recopilar y anali-
zar datos.t"
Cuando en Mxico se superaron los prejuicios del enfrentamiento
estructuralista marxista y la fobia al uso del mtodo matemtico y esta-
dstico como radicalmente opuesto al histrico, los economistas empe-
zaron a interesarse en el enfoque de poltica pblica y a servirse de ste.
Esta corriente, desarrollada especialmente en Estados Unidos, ha
influido paulatinamente en los ambientes profesionales y acadmicos
de Mxico. Se advierte que la premisa fundamental es restablecer la ra-
cionalidad y el carcter pblico de las acciones gubernamentales, resti-
tuyendo el carcter pblico a lo social y liberando a lo gubernamental
24 /bid., p. 646.
25 Id.
26 Id.
32
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
de los compromisos que le acarreaba la exclusividad que se le atribuy
sobre lo pblico.
Bajo esta influencia, el estudio de la administracin pblica com-
parte ms la naturaleza de una ciencia aplicada que de una bsica. La
disciplina aparece como un conjunto de conocimientos orientados ha-
cia fines prcticos que constituyen una especie de ciencia del estudio y
realizacin de polticas concretas. El estudio de la poltica pblica po-
dra definirse como problem oriented science, es decir, una ciencia orienta-
da a descubrir y resolver problemas especficos y relevantes, basndose
en instrumentos y descubrimientos de otras ciencias sociales.s?
Al revisar el uso del gasto y el empleo como insumos fundamenta-
les para hacer ms dinmico el desarrollo, fue preciso enfrentar los
problemas de gobierno y administracin con criterios ms racionales y
una mayor especializacin. Por ello, se puede afirmar que las propues-
tas de esta corriente implican una crtica al Estado benefactor.
En la bsqueda de una gestin de gobierno ms informada, razonada y
eficaz, se incorporaron sofisticados avances del anlisis matemtico, la
teora de sistemas, la informtica, la microeconoma, la teora de decisio-
nes y organizaciones, y la economa del bienestar (anlisis costo-benefi-
cio), bajo la concepcin del gobierno como actor racional que reconoce y
trata de superar los lmites y restricciones (informativos, politicos, econ-
micos y legales) que pesan en sus elecciones pblicas."
Al tomar los programas pblicos como referencia conceptual bsi-
ca, esta corriente propone el perfeccionamiento de tcnicas analticas
y la posibilidad de elaboraciones tericas que permitan tomar decisio-
nes pertinentes en los mbitos gubernamentales.
A partir de que, desde el gobierno, se habl de que el Estado implica
transformaciones econmicas profundas, se han modificado radicalmen-
te las ideas sobre el papel asignado al gobierno y a la administracin:
Se ha ido dibujando un nuevo estilo de decisin y gestin pblica y han
aparecido nuevos patrones de administracin pblica menos respetuosos
de los valores tradicionales y ms preocupados por los valores administra-
tivosde eficiencia y eficacia, que se caracterizan por un mayor peso de las
iniciativas y autonomas sociales, en la identificacin y definicin de pro-
27 E. Guerrero, op. cit., p. 12.
28 Luis F. Aguilar Villanueva, "Poltica pblica y gobierno del Estado", Revistadel
Colegio, nm. 4, 1990, pp. 244-245.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 33
blemas, en la formulacin de las polticas para atenderlos yen las formas
de poner en prctica y evaluar las poltcas.w
En nuestro medio, la influencia de esa corriente es an reducida.
Su consolidacin y fortalecimiento dependern de la evolucin que
tengan los nuevos esquemas del desarrollo poltico-administrativo; de
un gobierno menos influyente y sofocador de iniciativas, pero ms efi-
caz, y de una sociedad menos pasiva, ms participativa y corresponsa-
ble en las decisiones que la afectan; se trata de situaciones que difcil-
mente se lograrn en el corto plazo. Es necesario, pues, hacer un
esfuerzo por modificar los modelos de cultura poltico-administrativa
de signo contrario.
CONCLUSIN
En Mxico, el estudio de la administracin pblica ha pasado por bue-
nos momentos de produccin intelectual, pero no ha logrado crear
teoras slidas, puesto que el trabajo de investigacin no ha sido cons-
tante ni sistemtico.
El enfoque institucional arraig debido a mltiples razones, pero
una importante es que tanto la teora liberal del Estado como su rival,
la marxista (fuente terica de algunos trabajos acadmicos en esta
rea), compartan una visin instrumental de la administracin. Este
supuesto defini y, por momentos, limit el avance terico.
Al incorporarse la ptica de la organizacin, el desarrollo concep-
tual en Mxico estaba rezagado respecto a los avances que sobre las
nociones de management y management pblico se tenan ya en otros
pases. Algunos postulados de este enfoque se incorporaron en nues-
tro pas sin el sustento de la reflexin rigurosa, lo que desvi la investi-
gacin hacia discusiones poco trascendentes y propici que se incor-
poraran al sector pblico mtodos de trabajo de la empresa privada sin
la suficiente revisin critica. Se utilizaron sistemas de planificacin y
control adaptados a la esfera pblica, pero otros, que se copiaron di-
rectamente del sector privado, evidenciaron los lmites y la falta de
adecuacin a la realidad del proceso pblico de decisin.
La idea de recurrir a tcnicas como el control de gestin, la direc-
cin por objetivos, la presupuestacin por programas, etc., era la de
29 bid., pp. 236-237.
34
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PBUCAS
mejorar la administracin de las organizaciones pblicas. Se logr
reinterpretar en trminos de management.algunas de las lecciones del
enfoque institucional, lo que sin duda fue una base para las contribu-
ciones que, desde la ptica gubernamental, se hicieron en nuestro pas.
El sustento terico del management pblico aport elementos que
permitieron anlisis ms apegados a la realidad. Por ejemplo, se adapta-
ron mtodos de acuerdo con los problemas que se fueron presentando
y, obviamente, con el entorno social. Uno de los problemas que impi-
dieron hacer propuestas que avanzaran ms all de las circunstancias sur-
gi al intentar analizar el sector productivo del Estado (sector paraes-
tatal); no fue fcil encuadrar su funcin en la definicin clsica que
sobre ste se tena.
Los anlisis tampoco lograron la adecuada articulacin de la admi-
nistracin con el sistema poltico, ni explicaron suficientemente los
avances e innovaciones, que sin duda influan de manera importante
en la administracin y en su relacin con la sociedad.
Para avanzar hacia la concrecin de propuestas de largo alcance
deberamos superar las explicaciones tradicionales que se centraron
en fortalecer el carcter omnipotente del Estado, y tambin aquellas,
derivadas de las distintas interpretaciones del management pblico, que
subrayaron de manera casi exclusiva temas como la eficacia en detri-
mento de otros criterios y de reflexiones ms profundas y crticas.
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO,
SUS CONDICIONANTES YRETOS

INTRODUCCIN
El desarrollo de la administracin pblica como campo disciplinario
se ha visto obstaculizado a partir de la dificil distincin entre la activi-
dad profesional y el desarrollo acadmico -entendido, primordial-
mente, como tarea de investigacin, produccin intelectual y editorial.
En la revisin que hice para un seminario anterior organizado por El
Colegio de Mxico, se aprecia que sus propias caractersticas -como
disciplina que estudia los fenmenos inherentes al Estado, gobierno,
aparatos administrativos, etc>,' la han hecho entrar a la rbita de in-
fluencia del poder. Ante ello, si bien se constatan avances en produccin
intelectual-en su mayor parte en textos elaborados por funcionarios-
esta situacin le ha restado fuerza crtica y propositiva.s La administra-
cin como disciplina no ha logrado la necesaria cohesin terica, por-
que ms que entender y explicar los fenmenos inherentes al Estado,
gobierno y aparatos administrativos, se ha dedicado a justificar pro-
puestas elaboradas desde el poder.
El reto que esta disciplina enfrenta en pases como Mxico es el de
buscar un espacio de reflexin y creacin ms especfico. Dicho espa-
cio tendra que construirse a partir de un anlisis profundo de las ca-
pacidades institucionales que es necesario generar>y del diseo y pues-
1 Vase el trabajo de Luis F. Aguilar, "Los objetos de conocimiento de la adminis-
tracin pblica", en RevistadeAdministracin Pblica, nm. 54, 1983.
2 Mara del Carmen Pardo, "La administracin pblica en Mxico: su desarrollo
como disciplina", en Furo Intemodonal; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 12-29; se repro-
duce en este volumen.
5 La capacidad institucional la entiendo a partir de la definicin de instituciones
que propone Douglas North en Imtitutions, InstitutUmal Change and Economic Perfqrmanet,
Cambridge University Press, 1990, como la inclusin de diversos actores cuya interac-
cin social y poltica debe estar regulada por reglas que todos los actores avalen, y que
les permitan actuar en un clima de certidumbre. Este tema est desarrollado por Mau-
36
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
ta en marcha de polticas pblicas, no gubernamentales," con el con-
curso de diversos actores que busquen consensos sociales reales y no si-
mulados, de manera que se logre efectivamente transitar hacia la de-
mocracia.
En este trabajo, a partir de un rpido recorrido sobre algunas deci-
siones derivadas del proyecto poltico del gobierno de Carlos Salinas
de Gortari, intento demostrar de qu manera el objeto e inters de la
disciplina se ven absorbidos por los temas impuestos desde arriba, lo
que impide que las propuestas disciplinarias tomen la necesaria distan-
cia que la objetividad cientfica supuestamente exige. El trabajo que
presento incluye, entonces, un somero anlisis de los temas que a par-
tir del relevo gubernamental en diciembre de 1988 han ocupado la
atencin de los estudiosos mexicanos. El campo de la administracin
pblica necesita ser desarrollado para contar con una produccin te-
rico-metodolgica que permita avanzar en propuestas paradigmticas.
Mi objetivo es demostrar que dicho desarrollo no puede ser slido y de
largo aliento mientras los estudios en esta disciplina tengan que justifi-
car, o justifiquen, propuestas gubernamentales.
CONDICIONAMIENTO y LIMITACIN DE lA DISCIPLINA
POR EL PROYECTO POLTICO
El gobierno actual se vio obligado a romper con formas tradicionales
de quehacer gubernamental para poder enfrentar rezagos acumulados de
enormes magnitudes, y una de las crisis econmicas ms severas.
El diseo del proyecto poltico salinista se elabor a partir del re-
conocimiento de que los desequilibrios macroeconmicos a los que el
pas haba llegado, se reflejaron de manera muy importante en la in-
capacidad del gobierno para continuar utilizando el gasto pblico pa-
ra satisfacer las demandas de la poblacin, y en el hecho de que el
aparato administrativo, particularmente el llamado sector paraestatal,
haba crecido en proporciones impresionantes y de una manera poco
racional, lo que obstaculizaba su eficaz rendimiento. El crecimiento
excesivo redund en una gran dispersin de esfuerzos de gestin gu-
bernamental y recursos, que oblig a partir de 1976 a una reordena-
ricio Merino en el trabajo "De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estu-
dio sin disciplina" que se incluye en este mismo volumen:
4 Vase el trabajo de Mauricio Melino, op. cit., pp. 119-121.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 37
cin de las reas en las que el sector pblico intervena. Se desarroll
una sectorizacin de entidades paraestatales bajo la coordinacin de
las dependencias del sector central, convertidas en lo que se conoci
como cabezas de sector. Este arreglo se mantuvo de 1982 a 1988, al
menos de manera formal. Sin embargo, su operatividad dejaba mu-
cho que desear por el hecho de que los arreglos slo correspondan a
una subordinacin administrativa, y no a un ejercicio coordinado de
esfuerzos en materia de intervencin econmica y de rendimientos fi-
nancieros."
En la administracin del presidente Salinas, frente al hecho de
que el sector paraestatal, ya no presentaba las dimensiones espectacu-
lares de aos atrs, la coordinacin interinstitucional se ha hecho so-
bre todo a partir de las iniciativas de sus asesores personales, incorpo-
rados en las oficinas cercanas al mandatario. Desde dichas oficinas
tambin se coordina el trabajo de los gabinetes especializados, los
cuales inciden en acciones donde participan ms de una de las de-
pendencias centrales o paraestatales. Habra que estudiar con cuida-
do el quehacer de estas oficinas para corroborar la opinin generali-
zada de que en stas se disearon las polticas ms importantes sin
buscar necesariamente el acuerdo de los sectores involucrados y de
que, por lo tanto, el responsable de esas oficinas se convirti virtual-
mente en un hombre que concentraba enorme poder, equiparable
con la figura de un vicepresidente, situado por encima de cualquier
secretario de Estado.
A partir de las definiciones de poltica y de polticas elaboradas en
los mbitos cerrados cercanos al jefe del ejecutivo, el proyecto poltico
se sustent en la necesidad de sanear las finanzas pblicas, como re-
quisito sine qua non para lograr los objetivos del ajuste estructural. Pa-
ra ello, se emprendi una reforma fiscal sin precedentes que deba
permitir aminorar la evasin, ampliar las fuentes de ingresos y reducir
las tasas impositivas en beneficio de los estratos de menores ingresos.
Tambin se tomaron decisiones para mantener una estricta disciplina
fiscal, que redujera e incluso eliminara a mediano plazo el dficit p-
blico, a fin de evitar presiones inflacionarias.
De la misma forma, se decidi continuar con los programas de
ajuste iniciados desde el sexenio anterior, como el de privatizar empre-
sas pblicas consideradas "no estratgicas" para el pas. Este proceso se
Mara del Carmen Pardo, "La reforma administrativa para el desarrollo social en
Mxico", en Furo Internal:ional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984, pp. 108-113; se reproduce en
este volumen.
38
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
plante como una valiosa posibilidad para liberar recursos que se ca-
nalizaran hacia programas sociales.
Junto con las medidas de ajuste sealadas, el gobierno actual dise-
una estrategia para atraer inversin extranjera que complementara
los esfuerzos nacionales. Dicha estrategia estuvo basada en la aplica-
cin de un conjunto de reglas -supuestamente claras y sencillas-, y en
la incorporacin de normas jurdicas depuradas que sirvieran para re-
activar la actividad econmica, proceso conocido como desregulacin.
Se emprendi tambin un ambicioso programa para fortalecer la in-
fraestructura nacional en importantes esferas con la participacin del
sector privado. .
Cuando el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari inici
su periodo en diciembre de 1988, el diseo de las polticas desde la c-
pula de la lite gobernante y sus asesores, experiment una importan-
te re definicin de reglas en materia de poltica econmica. La redefi-
nicin implic la necesidad urgente de controlar la inflacin, superar
el estancamiento econmico e incluir algn tipo de compromiso de
poltica social para buscar soluciones a los problemas que esas situacio-
nes acarreaban. De ah la inclusin de una poltica social que quiso
aparecer como "novedosa". As, el Programa Nacional de Solidaridad,
mejor conocido como Pronasol, se coloc en un lugar destacado en las
prioridades del proyecto poltico, ya que si no resolva problemas gra-
ves y acumulados en reas bsicas (salud, educacin, servicios), al me-
nos los paliaba y con ello se quitaba la presin y las crticas acerca de su
apuesta al modelo neoliberal.
El xito relativo alcanzado en los programas de ajuste macroeco-
nmico (por ejemplo en materia de deuda)
6
se sustent en la propues-
ta de "concertacin" con los distintos actores y fuerzas sociales involu-
cradas en los ajustes propuestos. En este sentido, el gobierno tom la
iniciativa de suscribir con los principales sectores econmicos un Pac-
to para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), que se ha
convertido en la pieza clave de la poltica econmica.
Estos cambios se han englobado en la llamada reforma del Estado,
que de acuerdo con el discurso oficial significaba alcanzar tres objeti-
vos bsicos: ampliar la vida democrtica, restablecer el crecimiento sin
inflacin y aumentar el bienestar material de la poblacin. La reforma
6 Sealo como relativo el xito alcanzado puesto que para fines de 1993 el Banco
Interamericano de Desarrollo deca que Mxico ocupaba la segunda posicin de pases
deudores del mundo desarrollado, con un saldo de 118 894 millones de dlares, El Fi-
nanciero, 11 de abril de 1994, primera plana.
lAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 39
se plante de esta manera debido a varios factores. Primero, el Estado
en Mxico haba tenido una influencia decisiva en casi todos los mbi-
tos de interaccin con la sociedad, ahogando sus iniciativas; as, el go-
bierno se haba visto involucrado en actividades de toda ndole, dilu-
yendo el sentido real de sus prioridades, y, lo que es peor, perdiendo la
capacidad para atenderlas. Segundo, la transformacin de la sociedad
mexicana en el ltimo cuarto de siglo ha modificado de forma impor-
tante la ndole y cantidad de las demandas y tambin su interaccin
con el Estado, la que empieza a manifestarse de una manera menos pa-
siva y reactiva, inscrita en la tendencia actual que se ha dado en llamar
"impulso" irresistible de la participacin". De acuerdo con Kliksberg,
la gente quiere democracias genuinas donde intervenga y tenga con-
trol de su destino." Tercero, los rezagos sociales, cuya solucin se ha
hecho esperar desde la Revolucin, ya no aceptaban ms plazo para
ser resueltos.
Sin embargo, lo que la reforma de Estado de hecho propuso fue la
incorporacin de una serie de mecanismos complejos planteados for-
malmente, con el propsito de concluir con el Estado paternalista y
promover que otros sectores compartieran responsabilidades. Con
ello, al gobierno se le separaba de la injerencia y atencin exclusiva de
los asuntos pblicos. Este proceso, que se inici hace apenas una dca-
da, puso en evidencia que el protagonista principal en la formulacin
de polticas haba sido el gobierno. Sin embargo, en el proyecto polti-
co salinista, reformar al Estado signific darle mayor viabilidad a ese
mismo gobierno para que volviera a ser capaz de generar respuestas
para mantener la estabilidad -incluyendo la creciente exigencia de la
sociedad-, tanto desde la perspectiva interna como desde la que la in-
teraccin internacional le estaba demandando. Por ello, la estrategia
se centr en las decisiones en materia econmica y en decisiones en
materia de reforma poltica, que no alcanzaron a cubrir el amplio es-
pectro de necesidades y demandas de un esquema ms democrtico.
As el marco poltico no ha obtenido los consensos necesarios, en-
tre otras cosas porque slo ha incluido cambios en materia electoral y
de esta manera, el fortalecimiento de la capacidad institucional del Es-
tado ha quedado sin solucin y sujeto a las decisiones en dicha mate-
7 Bernardo Kliksberg, &latma general del 11seminario internacional, organizado por
el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas bajo el tema: "El rediseo del Es-
tado para el desarrollo de una agenda socioeconmica y el cambio", Toluca, Estado de
Mxico, julio de 1993, p. 5. El entrecomillado lo toma B. Kliksberg del documento:
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 1993.
40
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
ria. En trminos de la disciplina quiere decir que para explicar lo que
sucede, el objeto de conocimiento se transforma en objetos que exi-
gen para su comprensin enfoques diversos, para lo que hay que pedir
prestado a la economa, a la ciencia poltica y al derecho sus marcos
explicativos.
Los ajustes mencionados han significado costos sociales de consi-
derable magnitud. El levantamiento indgena en Chiapas, el primero
de enero de 1994, ayuda a corroborar lo que en la mente de muchos
pareca una mera intucin: la poltica econmica no se acompa de
medidas que resolvieran los problemas derivados de la desigualdad.
Tampoco se opt por la decisin de fortalecer la participacin y los
mecanismos de expresin democrtica, a pesar de la retrica participa-
tiva implcita en el Pronasol.
EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD RECTORA DEL GOBIERNO
En el caso mexicano, se puede decir que la dimensin del Estado por
s sola no significa una mayor capacidad o eficiencia para resolver las
necesidades sociales. En realidad, esta caracterstica slo tiene sentido
si se ve a la luz de las condiciones reales, en las que su desmesurada di-
mensin condujo a una menor atencin y a la desviacin de recursos
de aquellos destinos en donde eran ms necesarios. En Mxico el pro-
blema no ha sido el de un Estado pequeo y dbil, sino el de uno que
al crecer se fue debilitando. Los problemas se agravaron cuando su
energa institucional se concentr en cmo mantener sus dimensio-
nes, en detrimento de su compromiso con la sociedad, particularmen-
te con los grupos ms desfavorecidos.
La produccin acadmica de temas relacionados con la adminis-
tracin pblica de las tres dcadas pasadas tuvo como una importante
fuente de inspiracin el desdoblamiento del sector paraestatal. La ma-
yor parte de los trabajos -desde la perspectiva administrativa- se dedi-
c a resear la manera en la que el gobierno fue aumentando su tama-
o, y muy poco al estudio de las tensiones que se podan generar entre
crecimiento y legitimidad gubernamental.s
La reforma emprendida por el actual gobierno no estuvo diseada
para incidir en el fortalecimiento necesario de la capacidad institucio-
8 Vase el trabajo deJos Chanes Nieto, Introduccin bibliogrfica a la administracin
pblicamexicana, Mxico, INAP, 1992.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 41
nal del Estado, para que, entre otras cosas, las polticas fueran efectiva-
mente pblicas (la capacidad podra ser medida por la presencia con-
sistente de diversos actores con facultad de establecer una interaccin
til, materializada en propuestas cuyo impacto beneficiara al conjunto
de la sociedad, y en el establecimiento de reglas para la interaccin y
participacin avaladas por el conjunto de fuerzas sociales). La reforma
se ha restringido al establecimiento de ciertos lmites al protagonismo
del gobierno en la solucin de necesidades que resultan -ahora s- ina-
plazables. Los lmites son ms el resultado de la incapacidad del gobier-
no para asumir el compromiso de la manera como lo hizo en el pasado,
que por una conviccin de abrir canales a la participacin y a la corres-
ponsabilidad, en la lgica de fortalecer el entramado institucional. De
igual manera, tampoco se ve de forma clara la preocupacin por gene-
rar mecanismos que eficienticen la accin de su aparato administrativo
y profesionalicen la funcin pblica, sino, ms bien, una intencin por
privilegiar la vertiente de la recuperacin econmica perse.
Lo que s se decidi fue profundizar en la medidas adoptadas en el
sexenio anterior, y llevar a cabo un espectacular desmantelamiento del
mencionado sector paraestatal. Ambas acciones, si bien pudieron ha-
ber considerado los rendimientos de las empresas, su inoperancia, su
mala administracin, etc., resultaron ms bien de una re definicin im-
portante de los mbitos de actuacin del sector pblico. El Estado,
frente a una situacin de crisis que le impeda hacer uso de los recur-
sos presupuestales, se sale de los espacios que tradicionalmente ocupa-
ba. Adems, "invita" a otros sectores de la sociedad (lase el privado) a
corresponsabilizarse con ste en la atencin de cuestiones bsicas, in-
cluso servicios pblicos (telfonos, correos, etc.) , y en apoyo a las pol-
ticas de ms alta prioridad que el propio gobierno estableci.
Otro resultado del llamado redimensionamiento del aparato esta-
tal fue la posibilidad de contar con recursos frescos provenientes de la
venta de empresas pblicas, que pueden ser utilizados en programas
dedicados a atender de manera selectiva los rezagos sociales. Esta idea,
armada con diferentes arreglos de organizacin, ya se haba ensayado
en el pasado. As, existan unidades dedicadas a atender aspectos so-
ciales bsicos con una estructura independiente de las del resto de las
secretaras de Estado, encargadas de las polticas sociales, como el Sis-
tema Alimentario Mexicano (SAM), o la Unidad de Coordinacin Ge-
neral del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Copla-
mar). Dichas unidades contaron con todo el respaldo presidencial e
incluso dependieronjerrquicamente del presidente. El haber ensaya-
do diferentes arreglos de organizacin nos advierte sobre la creciente
42
ASPEcrOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
incapacidad del Estado para cumplir con los compromisos asumidos
histricamente frente a la poblacin, y permite constatar que la mo-
dernizacin administrativa argumentada refleja la necesidad de ir tras-
ladando a la sociedad muchos de los compromisos sociales asumidos
por el Estado, sin poner en riesgo la estabilidad del pas.?
El instrumento escogido por el gobierno salinista, como un meca-
nismo de compensacin que activara el gasto social selectivo, y por ende
limitado, es el llamado Pronasol. Este programa se encuentra dentro
de una dependencia del sector pblico central, y su operacin responde
a mecanismos que han existido siempre (como la participacin comu-
nitaria, por ejemplo). Lo que es importante, pero no novedoso, es que
se ha entendido y se ha asumido por los rganos burocrticos como un
programa de inters presidencial. La formulacin del Pronasol desde
las oficinas del presidente es lo que explica que la subsecretara encar-
gada de su administracin, dependiente de la SPP, coordinara las accio-
nes en materia de desarrollo regional desde seis aos antes de que el
programa apareciera. As, cuando la SPP desapareci y pas a formar
parte de la estructura de la Sedesol, que fue creada casi cuatro aos
despus que el programa, no ocurri nada. La prioridad presidencial
otorgada al programa le permite no tener que incluir como una preo-
cupacin esencial para su eventual xito el contar con una adecuada
estructura, o con una capacidad "gerencial" para su manejo. Sin em-
bargo, el hecho de que su "xito" dependa slo de ese apoyo se est
convirtiendo en una de sus mayores debilidades, como ya aconteci en
el pasado con otros instrumentos meramente coyunturales de respues-
ta a las necesidades sociales.
REFLEXIONES FINALES
Hasta la dcada de los ochenta, el diseo del proyecto poltico estuvo
subordinado al modelo de desarrollo y al modelo gubernamental, ca-
racterizado por un uso poco racional de los recursos y -para dar res-
puesta a las necesidades sociales- un enorme gasto pblico que pareca
no agotarse. Esta situacin se acompa de un crecimiento, tambin
9 sta es una de las hiptesis del proyecto de investigacin sobre la administracin
de la poltica social que tengo en curso y que forma parte del macro-proyecto del CEI so-
bre "Cambio y resistencias: veinticinco aos de poltica mexicana 1968-1994". Los co-
mentarios del profesor Ren Herrera me fueron muy valiosos para aclarar dicha hip-
tesis.
LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 43
pOCO programado, de las dependencias del sector pblico, dedicadas a
fortalecer la intervencin del gobierno en un gran nmero de reas
de la actividad econmica y de servicios.
En este contexto, el gobierno fue convirtindose en el actor casi ex-
clusivo y esencial en las estructuras del Estado mexicano, no slo en la
dinmica econmica, sino tambin en los problemas sociales. La concu-
rrencia de otros actores y sectores no se requera para desarrollar y ha-
cer crecer en todos los aspectos al pas. El gobierno se convirti en el ac-
tor protagnico, y no estuvo dispuesto a revisar ese carcter, hasta que la
crisis le mostr, de manera evidente, los lmites de ese protagonismo.
Por ello, es sorprendente que sean los mismos funcionarios del go-
bierno mexicano los que abiertamente acepten que se fracas en la solu-
cin de los problemas, a causa de un Estado "obeso", "propietario", "pa-
ternalista [oo.] que trataba como menores e incapaces a los diferentes
grupos sociales y que asuma cada vez mayores demandas de la pobla-
cin e incrementaba el nmero de instituciones, recursos, y burocracias
para intentar atenderlas. El camino result inviable, fue costoso y no
constituy una estrategia que contribuyera al desarrollo'l.!"
El modelo adoptado permiti al gobierno -euyo elemento indispen-
sable es el ejecutivo, ms concretamente, el presidente de la Repblica-
convertirse en el espacio donde se concentraron prcticamente todas las
iniciativas, apareciendo como la arena de la representacin de los inte-
reses de los sectores y grupos sociales. Esta clara manifestacin de la cen-
tralizacin de decisiones que toma forma en el diseo de polticas, no
slo no se ha logrado revertir en Mxico frente al espectro de la entrada
a la modernidad (apertura comercial, bloques econmicos, el ingreso a
organismos de pases industrializados, como la OCDE, etc.), sino que se
ha agudizado en los ltimos cinco aos. Es necesario, entonces, hacer
un esuferzo para salir de la trampa de los enfoques que se circunscriben
en definitiva arms de lo mismo" y pensaren la revisin de ese papel
protagnico desde nuevos planos de anlisis. u
En el gobierno actual efectivamente queda rebasada la idea de ha-
blar de programas que hagan eficiente la gestin. Se propuso una re-
forma estructural, la llamada reforma del Estado, buscando resolver
10 Carlos Rojas Gutirrez, "El Programa Nacional de Solidaridad y la reestructura-
cin de la gestin social partcipatva", en La administracin pblicacontempornea en M-
xico, Mxico, Secogef/Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 168-174.
11 D. Osborne y T. Gaebler, Reinventing Govemment: How theEntrtpreneuriol SfJirit is
Transformingthe Pu.blic Sector, Addison-Wesley Publishing, 1992, citado por B. Kliksberg,
op. cit.,p. 20.
44
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
problemas graves tanto econmicos, como polticos y sociales. Esta re-
forma necesito de una serie de mecanismos complejos para concluir
con el Estado paternalista y dar paso a uno solidario.!" Sin embargo, el
diseo de polticas que involucraran un Estado ms participativo, y en
donde hubiera corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad,
qued atrapado en el diseo, puesta en marcha y hasta la eventual eva-
luacin autoritaria de las polticas gubernamentales. Otros actores han
intervenido en mecanismos de consulta, concesiones, o "pactos", pero
no han llegado a tener una participacin efectiva.
Hoy da, laque sucede es que, a pesar de reconocerse el "fracaso"
de un modelo de gestin que no ayud a resolver problemas sociales,
no se busca fortalecer la capacidad institucional del Estado, sino hacer
corresponsables del gobierno a otros actores y sectores, pero conser-
vando la toma de decisiones para la alta burocracia y los asesores. De
ah que se pueda decir que si bien hay mayor energa institucional
concentrada en esfuerzos de concertacin, la participacin social en-
cuentra an lmites, cuando no se trata de aceptar o convalidar las de-
cisiones de la lite en el poder.
Lo anterior se traduce, entonces, en una concentracin de la capa-
cidad rectora por el gobierno, donde la tarea de coordinacin se con-
vierte en una pieza esencial, sobre todo desde el mbito de accin del
ejecutivo federal, la cual fortalece an ms su papel decisivo, sobre to-
do frente a las situaciones de conflicto. Esta situacin limita la eficacia
de la interaccin del sector pblico con otros, como el privado o el so-
cial, porque no existe una competencia equitativa entre estos diversos
sectores, que al menos le permitiera al sector pblico un incremento
real de su capacidad administrativa.
Los rendimientos, an limitados en eficacia de gestin, dejan un
espacio que est siendo cubierto por una cada vez mayor participacin
de organizaciones no gubernamentales (ONG). Existe un sinfn de
ejemplos, pero las organizaciones ms estructuradas intervienen en
materias en donde hay un notorio dficit institucional en el diseo de
polticas "pblicas", como pueden ser los problemas del medio am-
biente, derechos humanos, mujeres, por slo mencionar algunos. Ade-
ms, al concentrarse la capacidad rectora, la efectiva descentralizacin
sigue siendo una cada vez ms aeja aspiracin.
12 Las contradicciones en las que se ha incurrido respecto de la pretensin de lle-
gar a un Estado solidario, estn reseadas por Lorenzo Meyer, "Sexenio de solidari-
dad?", en Exclsiar, 30 de septiembre de 1993, primera plana.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 45
En el caso del diseo de la poltica social se ve claramente que se
quiere hacer aparecer al Pronasol como el eje de esa poltica. En la es-
trategia salinista, a partir de la constatacin de los rezagos acumulados
en el desarrollo social, y debido a los saldos que la prolongada crisis
econmica haba dejado, se incluye al Pronasol como un mecanismo
que permitira canalizar el gasto social, pero de manera selectiva y
"amarrado" a las prioridades que se induyeron dentro del propio pro-
grama. Si hasta diciembre de 1993 se aceptaba en muchos crculos de la
sociedad mexicana que el programa haba tenido xito (a partir de
las cifras agregadas dadas a conocer), el levantamiento de los indge-
nas en el estado de Chiapas coloca una fuerte interrogante sobre esos
resultados.
No obstante, existen al menos dos razones para explicar por qu el
programa fue calificado positivamente. Primero, como qued explica-
do en anteriores prrafos, porque fue una iniciativa presidencial, y a
pesar de estar administrado por una dependencia gubernamental, ha
sido una preocupacin constante del presidente de la Repblica que
el programa funcionara, y funcionara bien. Segundo, porque ha teni-
do una amplia difusin en los medios de comunicacin. Esta situacin
se refleja en los datos recogidos por una encuesta de opinin elabora-
da por una revista de divulgacin en el mes de octubre de 1991Y
Al entenderse la poltica social del actual gobierno como sinnimo
de Pronasol, queda en evidencia que la continuidad en el diseo de
polticas que inciden en este campo, no es un constante del quehacer
gubernamental en Mxico. No se puede hablar de que exista la inten-
cin de disear polticas para un desarrollo social integrado, sino se-
lectivo, a partir de las prioridades que los gobiernos establecen.
La reforma del Estado en Mxico ha significado una importante
redefinicin en materia de poltica econmica, que se materializ en
una serie de decisiones polticas y programas modernizantes (con to-
do lo ambiguo que este trmino resulta) en los que se incluyeron, sin
duda, las negociaciones para la firma del Tratado de Libre Comercio
con Estados Unidos y Canad, que han consumido gran parte de la
energa e inteligencia institucionales de las lites en el poder. Esto ha
tenido costos importantes. Uno de stos es el que los programas so-
ciales tuvieron que encuadrarse en un esquema de atencin hacia los
grupos identificados como de "pobreza extrema", por lo que la res-
puesta a las necesidades sentidas, se da en los trminos de priorida-
EstePais, teneneias., opiniones, octubre, 1991.
46
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS rBUCAS
des unilateralmente establecidas, y es de entrada limitada. Otro, es
que la voluntad modernizadora para contar con un aparato adminis-
trativo moderno y eficaz no parece manifestarse con la misma convic-
cin.
Consecuentemente, hay una tensin no resulta entre un sistema
econmico con reglas claras de competencia, abierto y fiscalmente
mucho ms eficiente, y la actuacin de una administracin muchas
veces lenta, en el que el ejercicio de la autoridad aparece incierto, va-
luntarista, y en donde la eficacia de la gestin pblica queda atrapada,
ya que no logra generar la capacidad gerencial necesaria, pero tam-
poco romper con los comportamientos tradicionales que la constri-
eron en una lgica premoderna, burocrtica e ineficaz.
La insistencia en contar con la capacidad institucional en el Estado
debiera convertirse en origen y medio para la construccin de para-
digmas en administracin pblica, en la medida en que dada esa capa-
cidad, sta fuese necesariamente traducindose en el establecimiento
de reglas que ofrecieran certidumbre jurdica, tcnica, organizativa,
etc., a los diferentes grupos y actores sociales. Dichos actores tendran
que establecer una interaccin que permitiera efectivamente avances
hacia un esquema democrtico. De esta manera se podra hablar de
una reforma y un cambio que estuvieran encaminados hacia un esque-
ma de ejercicio de autoridad consensuado y, por ende, de beneficio
colectivo.
La preocupacin por encontrar en la administracin pblica una
verdadera ciencia social con todo el andamiaje terico que a sta co-
rresponde, es una preocupacin que se comparte en mbitos acadmi-
cos de distintas partes del mundo. El primer seminario en El Colegio
de Mxico result en ese sentido bastante ilustrativo. Existen incluso
discusiones en otros campos del saber cientfico social, como puede
ser el de la ciencia poltica, en el que la discusin est planteada sobre
la misma preocupacin, yen donde los resultados han permitido mati-
zar y relativizar la insistencia en su necesario carcter cientfico.
El problema de la disciplina pudiera, en todo caso, plantearse co-
mo el problema del "tema" de la administracin pblica, y con ello res-
tarle importancia a la pretensin de cientificidad probada que debiera
tener. Sin embargo, aligerarle el estatus no impide caer en cuenta de
los lmites y condicionantes que tiene, aun como una disciplina no
"duramente" cientfica.
En el caso mexicano es evidente que mientras el fortalecimiento
de la capacidad institucional est subordinado a la lgica de la to-
ma de decisiones centralizada en las altas esferas de la burocracia, y
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SYS CONDICIONANTES YRETOS 47
mientras estas decisiones se enfoquen fundamentalmente a la poltica
econmica y el mantenimiento del gobierno como el actor esencial en
losintercambios e interacciones del tejido social -aunque ya no sea el
nico-, la disciplina de la administracin pblica seguir encontrando
obstculos y se har ms lejana la posibilidad de elaborar construccio-
nes novedosas que permitan a sta encontrar su propia va de explica-
cin para los fenmenos que analiza.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS
DE LA TEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA*
FRANCISCO GIL VILLEGAS**
La administracin pblica se ha definido tradicionalmente como el
conjunto de actividades encargadas de llevar a cabo las polticas y pro-
gramas de los gobiernos. Desde esta perspectiva, la administraicn p-
blica se centrara principalmente en la planeacin, organizacin, di-
reccin, coordinacin y control de las operaciones del gobierno.
Incrustada eminentemente en un contexto delimitado por una ra-
cionalidad instrumental, la administracin pblica es identificada por
los manuales ortodoxos de la disciplina como el agente instrumental
de la poltica pblica, cuyos fines se encuentran definidos por la volun-
tad poltica. En principio, la distincin entre "poltica" y "administra-
cin" otorga un carcter de medio instrumental a la segunda, a fin de
que pueda servir a los fines propuestos y definidos por la primera.' Al
referirse as al caso britnico, S. E. Finer nos dice que, en teora, el ga-
binete debe circunscribirse a definir los planes de gobierno, dejando a
los departamentos administrativos la mera ejecucin de stos.r Ahora
bien, por lo menos en el mundo anglosajn, la perspectiva ortodoxa
que separa tajantemente la poltica de la administracin fue anuncia-
da de manera precursora en el brillante ensayo de WoodrowWilson ti-
tulado "The Study of Administration", el cual fue publicado en el se-
gundo volumen de Poltical Science QJtarterly enjunio de 1887.
3
De acuerdo con Wilson, la ciencia de la administracin pblica
constitua a fines del siglo XIX "el ltimo fruto del estudio de la ciencia
* En el centenario del natalicio de Karl Mannheim (1893-1947). Este trabajo se
public originalmente en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 30-53.
**Profesor-investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de
Mxico.
1 S. E. Finer, A Primer ofPublicAdministration, Londres, Frederik Muller, 1950, p. 14.
2 Ibid., p. 65. .
5 Woodrow Wilson, "Tbe Study of Administration", en Political Science Quarterly,
vol. 2, nm. 2, 1887, pp. 197-222.
AO
50
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
poltica". A pesar de que la administracin es la parte ms visible del
gobierno y es "tan vieja como el propio gobierno", el estudio de la ad-
ministracin pblica, a diferencia del de la poltica, es un fruto relati-
vamente tardo porque "nadie escribi sistemticamente acerca de la
administracin como una rama de la ciencia poltica hasta que este si-
glo [el XIX] super su primerajuventud y comenz a cultivar el conoci-
miento sistemtico como su flor ms caracterstica".'
Al delimitar "con precisin" el campo de estudio de la administra-
cin pblica, Wilson procede a establecer la tajante distincin entre
"poltica" y "administracin", que a partir de entonces se asocia a la vi-
sin ortodoxa de esta disciplina.
El campo de la administracin -nos dice Wilson- es un campo de negocios.
Ha sido apartado del apresuramiento y la pugna propios de la poltica, en
la mayor parte de sus aspectos se halla incluso al margen del controvertible
campo del estudio constitucional. Es una parte de la poltica nicamente
de la manera en que el sistema de contabilidad domstica forma parte de la
vida de la sociedad; nicamente como la maquinaria participa en el pro-
ducto manufacturado [... ] As, la administracin se halla fuera de la esfe-
ra propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones
polticas. Aun cuando sea la poltica la que fije las tareas para la adminis-
tracin, sta no debe dejar que maneje sus oficinas."
La idea de una tajante escisin entre poltica y administracin no
es, sin embargo, una aportacin original de Wilson, como l mismo lo
confiesa en su artculo de 1887 al dar como fuente de inspiracin para
tal distincin el nombre del eminente terico suizo Johann Kaspar
Bluntschli, autor de los tres volmenes de Lehre vom modernen Staat
(1875-1876) de los cuales bebieron tambin Max Weber, Hermann He-
ller, Carl Schmitt y Hans Kelsen. Con apoyo en las frases ms expresi-
vas de la obra de Bluntschli para fundamentar la tesis de la separacin
entre poltica y administracin, Woodrow Wilson considera necesario
[ ... ] separar la administracin tanto de la poltica como del derecho. La
poltica, dice Bluntschli, es una actividad del Estado "en cosas grandes y
universales", al paso que "la administracin en cambio es la actividad del
Estado en cosas individuales y de poca monta. La politica es, pues, el domi-
nio especial del estadista, y la administracin lo es del funcionario tcnico"
4 tu, p. 19B.
5 !bid, pp. 209-210.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 51
[... ] Una gran parte de la administracin va de incgnito para la mayor par-
te de la gente, confundindose a veces con los "manejos" polticos o bien
con los principios constitucionales, [pero] la administracin pblica es la
ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Cada aplicacin es-
pecial, particular, de la ley general es un acto de administracin,"
A fin de fijar claramente la versin ortodoxa de la separacin entre
poltica y administracin expuesta por Wilson hemos seleccionado la
siguiente frase lapidaria de su brillante y seminal artculo: "Los vastos
planes de actuacin gubernamental no son administrativos, pero la
ejecucin detallada de tales planes s que es administrativa".'
Durante la segunda mitad del siglo xx la tajante distincin de Wil-
son se vio sujeta a una profunda crtica. Es cierto que tambin Max
Weber pareca estar de acuerdo con la ntida divisin entre poltica y
administracin. Pero la gran diferencia entre los dos autores radica en
que mientras Wilson plante la distincin en trminos de una descrip-
cin fctica, Max Weber la utiliz nicamente con el propsito meto-
dolgico de construir tipos ideales, susceptibles de aplicarse despus a
investigaciones empricas concretas.
8
La sociologa poltica de Max Weber es, como todos sabemos, una so-
ciologa de la dominacin fundamentada en tipos ideales; en ella, se po-
ne a prueba la validez de la dualidad comprensin-explicacin incluida
en la definicin de la nocin de "sociologa" en la primera pgina de Eco-
nomay sociedad, como "la ciencia que pretende entender, interpretndo-
la, la accin social para de esa manera explicarla causalmente en su desa-
rrollo y sus efectos". En cualquier tipo de dominacin hay tambin, para
Weber, un elemento susceptible de ser captado por medio de la Verstehen
y que estara constituido por el conjunto de creencias y motivaciones que
legitiman un determinado tipo de dominacin. La legitimidad debe cap-
tarse as por medio de la comprensin interpretativa, tal y como sta apa-
rece en la primera parte de la definicin de sociologa interpretativa a la
que hemos hecho referencia. Pero Weber considera tambin que en todo
orden de dominacin hay un elemento de relacin causal configu-
rado por la manera en que el dominador controla y distribuye sus recur-
sos econmicos, militares y, sobre todo, administrativos. En el tipo de do-
minacin tradicional, por ejemplo, Weber distingue entre los subtipos de
dominacin feudal, patrimonial y sultanista, en funcin de si el control
6 Ibid., pp. 21().211.
7 Ibid.. p. 212.
8 MaxWeber. Etxmomia, sotiM:lad, Mxico. Fondo de Cultura Econmica, 1980. p. 5.
52
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
sobre los recursos econmicos y administrativos es centralizado, como en
el patrimonialismo y el sultanismo, o delegado, como en el caso del feu-
dalismo. La accin social es explicada aqu "causalmente en sus desarro-
llos y sus efectos", con lo que se satisface la segunda parte de la definicin
de sociologa referida ms arriba.
De esta manera, debera quedar claro que los tres tipos puros de
dominacin ni aparecen nunca con su pureza conceptual en la reali-
dad emprica ni se circunscriben exclusivamente al Estado moderno
ni agotan todos los tipos de dominacin que puedan darse en la histo-
ria, pues siempre es posible construir nuevos tipos ideales para expli-
car realidades peculiares como, por ejemplo, la del caciquismo. Lo
ms importante para los propsitos centrales del presente artculo radi-
ca, sin embargo, en que la separacin entre "poltica" y "administra-
cin" en la construccin de los tipos ideales de la sociologa poltica
de Max Weber tiene una funcin metodolgica y no se presenta como
una descripcin fctica o normativa sobre cmo se da empricamente
o cmo debera darse esta relacin en instancias concretas de domi-
nacin. Adems, al ser tan importante para Weber la variable de la le-
gitimidad en la explicacin de los diversos tipos de dominacin, no
pueden sostenerse interpretaciones como la que hizo Taleott Parsons
en el Congreso de Sociologa de Heidelberg en 1964, segn la cual
Weber quedara colocado por su anlisis de la burocracia moderna en
calidad de "heraldo del fin de las ideologas"." Pero tampoco se sostie-
ne la interpretacin de Jrgen Habermas quien, en ese mismo Con-
greso, se puso en el extremo opuesto a Parsons al clasificar simplista-
mente a Weber como un decisionista emparentado con Car1 Schmitt
porque "lejos de haber roto el encantamiento de la ideologa, ms
bien la fortaleci'U?
Vale la pena considerar aqu brevemente la interpretacin de Haber-
mas sobre el proyecto de la cientifizacin de la poltica en Max Weber
porque, pese a su reduccionismo, sintetiz una visin muy difundida du-
rante muchos aos sobre la manera en que supuestamente Max Weber
vea la relacin entre poltica y administracin. De acuerdo con esta in-
9 Vase Talcott Parsons, "Value-freedom and Objectivity", en Otto Stammer (ed.),
Max Weber and Sociology Today, Oxford, Basil Blackwell, 1971, p. 48.
10 Jrgen Habermas, "Discussion on Value-freedom and Objectivity", en Otto
Stammer (ed.), op. cit., p. 66. Para una discusin de por qu debe considerarse la inter-
pretacin decisionista de Weber como simplista, vase F. Gil Villegas, "Democracia y
dictadura en la teora del realismo poltico de Max Weber y Carl Schmitt", en Foro Inter-
nacional, nm. 117, 1989, pp. 129-152.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lAEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 53
terpretacin, reduccionista, por no tener en consideracin el importante
papel de la tica de la responsabilidad en la poltica moderna:
Max Weber nos leg precisiones claras sobre la relacin entre saber especia-
lizado y prctica poltica. La famosa confrontacin que lleva a cabo entre po-
der de los funcionarios y liderazgo poltico est al servicio de una estricta se-
paracin entre las funciones de los expertos y las funciones del poltico. ste
se sirve del saber tcnico, pero el ejercicio del dominio y de la autoafirma-
cin exige, por encima de eso, la imposicin interesada de una voluntad de-
cidida. En ltima instancia, la autoafinnacin poltica no puede fundamen-
tarse a s misma de forma racional, sino que, ms bien, lleva a efecto una
decisin entre valores y convicciones en pugna, que escapan a una argumen-
tacin concluyente y que pennanecen inaccesibles a una discusin compro-
metida [... ] La racionalidad en la eleccin de los medios va aparejada con la
declarada irracionalidad en la orientacin hacia los valores, fines y necesi-
dades. Pues es esa completa divisin del trabajo entre la pericia y formacin
tcnica de los cuadros generales de la burocracia [o .. ] por un lado, y el ins-
tinto y voluntad de poder de los lderes por el otro, lo que, de hacer caso a
Weber, posibilita una cientifizacin de la poltica.'!
Antes de pasar a discutir otra interpretacin clsica mucho ms ri-
ca y acertada de lo que implicaba el proyecto de la "cientifizacin de la
poltica" de Max Weber, conviene aclarar por qu la interpretacin de
Habermas no est bien fundamentada al atribuirle a Weber las caracte-
rsticas de un modelo decisionista.
Es cierto que, en la eterna pugna entre los valores ltimos, para
Weber no haba forma de demostrar, de manera absoluta y definitiva,
la superioridad de un valor sobre otro. Pero para l se poda ser conse-
cuente en el apego y seguimiento estricto a los principios selecciona-
dos dentro de la pluralidad valorativa y dirimir las posibles consecuen-
cias de una accin tomada en funcin de un valor, y no de otro, de
acuerdo con un criterio basado en la "tica de la responsabilidad co-
mo mejor opcin, al menos en el mbito de la poltica, frente a una r-
gida "tica de la conviccin" que no calcula las ltimas consecuencias
de una accin por estar apegada a principios considerados como abso-
lutos e inconmovibles. En este sentido, Wolfgang Schluchter ha de-
mostrado convincentemente que Max Weber no era un decisionista pu-
ro, como crea Habermas, sino que su inclinacin por el criterio de la
11Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", en Ciencia y tcnica como
"ideologa", Madrid, Tecnos, 1986, pp. 132-133. (Traduccin ligeramente enmendada
de acuerdo con la versin en la lengua originaL)
54
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
Verantwortungsethik le permiti criticar racionalmente consideraciones
prcticas y tomar acciones, no en funcin de decisiones arbitrarias, si-
no ms bien en funcin del clculo de las consecuencias posibles
abiertas a las diversas opciones de accin. As, el pluralismo axiolgico
de Weber presupone la multiplicidad de posiciones bsicas, fctica-
mente existentes o tericamente posibles, dentro de las cuales puede
darse la crtica y la discusin racional. Segn Schluchter, a travs de es-
ta interpretacin crtica se puede demostrar la inclinacin de Weber
por la "tica de la responsabilidad" frente a la "tica de conviccin" y,
con ello, su posicin no sera ya la de un decisionista sino la de un "ra-
cionalista crtico", puesto que:
[... ] la tica de responsabilidad formula el mismo postulado del raciona-
lismo crtico, por ejemplo, de Hans Albert: "debes exponer incluso tus
creencias y valores ms profundos a la crtica y hacerlos examinar en fun-
cin de sus probables consecuencias". No hay, ni puede haber, soluciones
finales. De esta manera, aun cuando la concepcin de Weber sobre la re-
lacin entre conocimiento y decisiones contiene ciertamente algunos ele-
meutos [... ] decisionistas, el componente crtico predomina claramente
y, por ello, desde una perspectiva terica, el modelo de Weber es fcil-
mente transformable en el del racionalismo critico.P
As pues, frente a los peligrosos deslices decisionistas, Max Weber
se ve protegido por su pluralismo axiolgico y su inclinacin a la tica
de la responsabilidad en el mbito de la poltica, la cual, a su vez, deri-
va de su pluralizada nocin de racionalidad.
Los problemas ideolgicos de la legitimidad, los elementos meto-
dolgicos de la construccin de tipos ideales y el papel de la tica de la
responsabilidad en la relacin de la poltica con la administracin son
retomados en una obra clsica, pero poco leda, donde se aborda el te-
ma de la "cientifizacin de la poltica" de Max Weber; nos referimos al
tercer captulo de Ideologa y utopa de Karl Mannheim. En efecto, en el
captulo titulado "Perspectivas de una poltica cientfica: la relacin
entre la teora social y la prctica poltica", Mannheim inicia la discu-
sin con la provocadora interrogante: por qu no existe una ciencia
de la poltica?; adems en un claro y fructfero dilogo con la confe-
rencia weberiana de "La poltica como vocacin", Mannheim tratar
12 Wolfgang Schluchter, "Wertfreiheit und Verantwortungsethik. Zum Verhltnis
von Wissenschaft und Politik bei Max Weber", en Rationalism der Weltbeherrschung. Stu-
dien tu Max Weber, Frankfurt, Suhrkamp Taschenbuch Verlag, 1980, p. 72.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lATEORA DE LAADMINISTRACIN PBUCA 55
de resolver, entre otras cosas, la relacin del conocimiento cientfico
especializado con la prctica poltica. El gran obstculo para la existen-
cia de una ciencia de la poltica radica, segn Mannheim, en que en el
mbito del pensamiento social y poltico es inevitable que surjan dife-
rencias de estilos de pensamiento que se extienden incluso al mbito
de la lgica misma. Resulta ingenuo estipular entonces la autonoma de
una ciencia de la administracin pblica que est por encima de las
ideologas, las contiendas y los partidos polticos. En las distintas ma-
neras de conceptualizar la forma de llevar a cabo las rutinas adminis-
trativas y el ejercicio de las polticas pblicas van implcitas, se quiera o
no, diversas concepciones sobre cul es la mejor manera, fctica o nor-
mativa, de realizar el orden y la prctica polticos:
Un problema -nos dice Mannheim- no puede resolverse oscureciendo
sus dificultades, sino tan slo si stas se plantean tan aguda y pronuncia-
damente como sea posible. Por lo tanto, nuestra tarea consistir definiti-
vamente en establecer la tesis de que, en poltica, el planteamiento de un
problema y las tcnicas lgicas que es preciso emplear varan con la posi-
cin poltica del observador."
A fin de verificar esta tesis, Mannheim construye, siguiendo la me-
todologa weberiana, cinco tipos ideales de pensamiento histrico po-
ltico, centrndose para ello sobre todo en la relacin entre teora y
prctica. Ahora bien, estos cinco tipos ideales, construidos en 1929,
podran parecer relativamente obsoletos en 1993. Sin embargo, sa es
una mera apariencia, pues es posible actualizarlos en funcin de los di-
versos modelos de teora poltica y de administracin pblica de los l-
timos aos, con lo cual expresaramos la vigencia conceptual que sigue
teniendo la construccin tpica ideal de la clebre obra de Mannheim.
Los cinco tipos ideales de pensamiento poltico administrativo cons-
truidos por Mannheim son 1) conservatismo burocrtico; 2) historicis-
mo conservador; 3) pensamiento democrtico liberal burgus; 4) con-
cepcin socialista comunista, y 5) fascismo autoritario.
La tendencia fundamental del conservatismo burocrtico consiste
en tratar de convertir todos los problemas polticos en problemas ad-
ministrativos. Como resultado de esa tendencia, Mannheim pone el
ejemplo de que la mayora de los libros de historia de la ciencia poltica
alemana hasta 1929 haban sido, de facto, tratados de administracin;
13 Karl Mannheim, ldeology and Utopia. An Introduction to the Sociolog;y of Knotoledge,
Londres, Kegan Paul, 1936, p. 104.
56
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
esta unilateralidad es explicable en funcin del peso de la tradicin
de la burocracia prusiana, de la cual haban surgido los principales
tratadistas alemanes, pero tambin por el hecho de que la esfera de
accin del funcionario pblico slo poda darse dentro de los lmites
marcados por el mbito jurdico. En consecuencia, el funcionario del
conservatismo burocrtico es incapaz de ver que detrs de la gesta-
cin de cada ley se encuentran representados y negociados los intere-
ses y la cosmovisin de grupos sociales especficos. Sin embargo, ese
funcionario toma el orden especfico prescrito por una ley concreta
como si fuera el orden natural de las cosas en general, y no compren-
de que cada orden racionalizado es tan slo una de las muchas for-
mas en que son reconciliadas fuerzas irracionales socialmente en con-
flicto. La racionalidad de la mentalidad legalista administrativa
construye as sistemas cerrados y estticos de pensamiento y se en-
cuentra constantemente ante la paradjica tarea de tener que incor-
porar en su sistema nuevas leyes que surgen de la interaccin de fuer-
zas reales como si tan slo se tratara de elaboraciones adicionales del
sistema original. 14
Por lo tanto, toda burocracia, en concordancia con el nfasis peculiar
sobre su propia posicin, suele generalizar su experiencia particular y
perder de vista el hecho de que el mbito administrativo y el orden ar-
mnicamente funcional representan tan slo una parte de la realidad
poltica total. El pensamiento burocrtico no niega la posibilidad de
una ciencia de la poltica, pero la considera idntica a la ciencia de la
administracin. As, hace caso omiso de los factores irracionales y cuan-'
do stos, a pesar de todo, irrumpen visiblemente en escena, son maneja-
dos como simples y "rutinarios asuntos de Estado". Una expresin clsi-
ca de este punto de vista se halla contenida en el dicho originado en
esos crculos de que "una buena administracin vale ms que la mejor
constitucin.P
La modernizacin del conservatismo burocrtico en la dcada de
los noventa aparece en el familiar modelo tecnocrtico, donde la relacin
de dependencia del especialista respecto al poltico parece invertirse y
este ltimo se convierte aparentemente en mero rgano ejecutor de
una intelligentsia cientfica con posgrados en economa y gobierno,
preferentemente de Harvard, Yale, Princeton, Chicago o Stanford, A
14 iuc. p. 105.
15 tu, p. 106.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lATEORA DE lAADMINISTRACIN PBUCA 57
medida que la investigacin de sistemas y sobre todo los procesos de
decision-makingy rational choiceproporcionan no solamente nuevas tc-
nicas para la prctica poltica, introduciendo mejoras en los instru-
mentos tradicionales, sino tambin una racionalizacin de la decisin
en cuanto tal por medio de estrategias calculadas y automatismos en el
propio proceso de decisin, parecen imponerse al reducido margen
de decisin de los lderes polticos las restricciones y coacciones lgi-
cas de "las cosas mismas", cuyos representantes resultan ser curiosa-
mente los propios especialistas con sus posgrados en Harvard, Vale,
Princeton, Chicago y Stanford.
En suma, la actividad decisoria que le queda al poltico en este ti-
po de Estado tecnocratizado resulta mnima o francamente ficticia,
porque en el mejor de los casos su actividad consiste nicamente en
rellenar los huecos que dejan libres las todava existentes imperfec-
ciones de la racionalidad administrativa. Con todo, la iniciativa de ac-
cin ya la tienen aqu el anlisis cientfico y la planificacin tcnica. El
Estado se convierte en un mero rgano ejecutor, como dice Habermas,
de una administracin ntegramente racional.!" La crtica de Her-
mann Lbbe a la indispensable autopercepcin tecnocrtica de los
nuevos expertos radica en que hacen pasar como coaccin de la pro-
pia lgica de las cosas lo que en realidad, y como siempre, sigue sien-
do poltica, mucha poltica y slo poltica.'? Sin embargo, esta crtica,
como bien seala Habermas, vuelve a situarnos en un "modelo deci-
sionista ampliado", porque aunque el espacio de las decisiones puras
se haya reducido considerablemente en funcin del crecimiento de
los medios de la racionalidad tecnocrtica, la problemtica de las deci-
siones polticas va desmontndose hasta no quedar de ella ms que un
ltimo reducto: el ncleo irracional de la decisin de ltima instancia
(como por ejemplo, "a quin dejar como mi sucesor?"), el cual ya
no es en absoluto susceptible de una ulterior racionalizacin tecno-
crtica."
A diferencia del modelo tecnocrtico que piensa que todo es en
ltima instancia racionalizable, el segundo tipo ideal de Mannheim, el
conservatismo histrico, se caracteriza por advertir plenamente ese
mbito irracional en la vida del Estado, el cual escapa a la posibilidad
de control y de manejo de la administracin; reconoce que existe una
16Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", op. cit., pp. 133-134.
17 Hennann Lbbe, citado enJ. Habermas, op. cit., p. 136.
18J. Habermas, op. cit., pp. 13&H7.
58
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
zona desorganizada e imposible de medir que es propiamente la esfera
de la poltica.
A fines del siglo XVIII, Edmund Burke declaraba as que "la ciencia
de construir un Estado es como cualquier otra ciencia experimental,
que ni debe ser enseada a priori ni existe ningn tipo de breve expe-
riencia que sea capaz de instruirnos en esa ciencia eminentemente
prctica"." Para Mannheim son evidentes las races sociolgicas de es-
ta tesis, ya que expresa la ideologa de la nobleza dominante en Ingla-
terra y en Alemania que legitimaba la pretensin de que slo la buena
cuna y la buena educacin proporcionan ese "no se qu" de la poltica y
del buen gobernante, pues slo con la pertenencia a un linaje de mu-
chas generaciones que hayan compartido el liderazgo poltico se ad-
quiere ese savoir affaire imprescindible para el buen gobierno. Se trata,
en sntesis, de la justificacin para un gobierno exclusivo de la aristo-
cracia. Para un lder poltico de esta clase, poseer un mero Conoci-
miento correcto y el dominio de algunas leyes y normas no es suficien-
te para poder gobernar bien:
Mientras que la burocracia desconoce el aspecto poltico de una situacin
debido a sus prejuicios administrativos, la nobleza se siente desde el princi-
pio en esa esfera como en su propia casa [... ] En tal esfera, el mezquino
manual administrativo resulta intil, pues no es posible deducir mecnica-
mente de las premisas que se plantean la solucin a los problemas reales.w
La teora histrico conservadora aborda primordialmente proble-
mas que trascienden la esfera administrativa. La administracin no
puede fabricarse artificialmente con mtodos mecnicos, sino que cre-
ce, se desarrolla y se resuelve de manera espontnea. El lder poltico
deber poseer as un instinto innato, aguzado por una larga experien-
cia que lo conduzca a la solucin correcta de los problemas.
La modernizacin del historicismo conservador en la segunda mi-
tad del siglo XX la proporcion el libro de Michael Oakeshott titulado
Rationalism in Polities. La gran lacra de la modernidad a partir del siglo
XVI ha sido creer que todas las artes pueden aprenderse racionalmente
por medio de libros y manuales. Pero as como la lectura de TheJay of
Cookingno va a generar por s misma chefsde alta cocina, ni la lectura y
obediencia a las reglas de Cmo ganar amigos nos va a hacer ms popu-
lares, o la lectura de Masters & Johnson nos va a convertir necesaria-
19 E. Burke, citado en Mannheim, op. cit., p. 107.
20 Karl Mannheim, op. cit., p. 107.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 59
mente en un "atleta del orgasmo", as tampoco la lectura de El prncipe
de Maquiavelo nos va a transformar en grandes polticos o en buenos
administradores pblicos. Maquiavelo bien saba los lmites del conoci-
miento tcnico y, cuando ofreci su famoso libro a Lorenzo de Medici
para ganarse una asesora, no ofreci nicamente el libro sino tam-
bin su propia persona. No fue Maquiavelo, nos dice Oakeshott, sino
sus seguidores, quienes creyeron en el poder abracadabrante de la tcni-
ca: "fueron ellos los que creyeron que el buen gobierno no era otra co-
sa que administracin pblica y que poda adems aprenderse en un
libro".21, Esos "racionalistas" de la poltica son los culpables de la dege-
neracin y decadencia del arte del buen gobierno, pues "la tradicin y
el hbito poltico, que hasta no hace mucho era posesin comn de to-
dos los contendientes en la poltica inglesa, han sido sustituidos por
una vulgar disposicin de nimo racionalista"." Para colmo de males,
ese racionalista de la poltica cree sinceramente que el entrenamiento
en algn conocimiento tcnico es la nica educacin que vale la pena;
es ms, "de veras se cree que una licenciatura en administracin pbli-
ca es la defensa ms segura contra la seduccin del demagogo y las
mentiras del dictador'l."
Para cuando Michael Oakeshott tom posesin en 1961 de la prin-
cipal ctedra de ciencia poltica en la London School of Economics, su
mayor preocupacin se encontraba en el grave ataque racionalista que
estaba sufriendo la educacin a travs de las universidades. En su con-
ferencia inaugural como titular de la nueva ctedra, intitulada "El es-
tudio de la 'poltica' en una universidad", Oakeshott defendi la idea
de que el buen poltico y el buen administrador es el universitario for-
mado en una autntica tradicin humanista y no el especialista en tc-
nicas especficas. El estudio de la llamada "administracin pblica" no
debera de darse en una universidad, sino en los politcnicos y en las
escuelas vocacionales.s' Oakeshott defendi as, en plena LSE, la tradi-
cin britnica de confiar las responsabilidades administrativas de sus
gobiernos a caballeros bien educados en humanidades con manejo del
griego y del latn y sin una especializacin en algn rea tcnica. La
grandeza del BritishEmpire se dio, en buena medida, gracias a que con-
t con excelentes administradores que se haban educado en Platn,
21 Michael Oakeshott, Rationalismin Politics, Londres, Methuen, 1962, p. 25.
22 tu, p. 32.
25 Ibid., p. 33.
24 Michael Oakeshott, "The Study of'Politics' in a University", en Rationalismin Po-
lities, op. cit., p. 329.
60
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
Tucdides y Cicern y no en la tcnica especializada de la administra-
cin pblica. Desde el siglo XIX los administradores britnicos haban
sido seleccionados sobre la base de exmenes competitivos, principal-
mente entre los estudiantes graduados de O:xford y Cambridge. Esos
exmenes no medan el conocimiento del sustentante en derecho ad-
ministrativo, como en el continente europeo, ni en alguna otra rea
directamente relacionada con la administracin pblica, sino que ms
bien se concentraban en el conocimiento de los clsicos y las humani-
dades. Tal sistema de reclutamiento buscaba producir administradores
generalistas, inteligentes y de una amplia educacin, libre de perspec-
tivas profesionales inmediatas y parroquiales, para que aprendieran,
sobre la marcha, la administracin y las actividades que estaban admi-
nistrando. La administracin pblica se conceba ms en trminos de
proporcionar asesora a los ministros, y menos en trminos de un ma-
nejo tcnico especializado en algn rea administrativa. En 1968, sin
embargo, Oakeshott perdera parte de su gran lucha como heredero
del historicismo conservador de Burke, cuando un comit de investi-
gacin sobre el servicio civil de carrera, bajo la direccin de Lord Ful-
ton, proporcion recomendaciones para ampliar la base del recluta-
miento e introducir un mayor grado de conocimiento administrativo
especializado. De cualquier modo, la idea de que la enseanza de la
poltica en una universidad no puede circunscribirse a sus aspectos
"cientficos", puesto que tal actividad tiene mucho de arte, filosofia y
aprendizaje artesanal, sigue vigente en varias reas de la educacin bri-
tnica, donde se coincide con Oakeshott en que hay una esencia de la
poltica que no puede ser abordada con un planteamiento racionalista
ni con tcnicas de administracin pblica.
El elemento identificado por Oakeshott con el nombre de "racio-
nalismo" sera precisamente el que Mannheim consideraba distintivo
del tercer tipo ideal de pensamiento poltico administrativo, es decir,
el tipo democrtico liberal burgus. El surgimiento de la burguesa,
nos dice Mannheim, se vio acompaado de un "intelectualismo" extre-
mo. El trmino "intelectualismo", tomado de la sociologa de Simmel,
se refera bsicamente a los mismos elementos que Oakeshott incluy
en su definicin de "racionalismo"; un modo de pensamiento que no
reconoce los elementos vitales de voluntad, inters, hbito y emocin,
o que, si los llega a reconocer, considera que pueden ser fcilmente
aprendidos, dominados y manejados por la razn.
Tal intelectualismo burgus demand expresamente una poltica cientfi-
ca y, de hecho, procedi a fundar tal disciplina. As como la burguesa
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 61
fund las primeras instituciones para canalizar la lucha poltica, as tam-
bin cre un mbito sistemtico para la nueva disciplina de la poltica. 25
Sin embargo, de la misma manera en que el parlamentarismo libe-
ral expresa una racionalizacin formal del conflicto social pero no una
solucin al mismo, el pensamiento burgus obtiene tambin una mera
y aparente intelectualizacin formal de elementos inherentemente
irracionales. Desde luego que la teora democrtico liberal burguesa
est consciente de los elementos irracionales, pero es lo suficiente-
mente "intelectualista" como para tratar de dominarlos mediante la
discusin y la crtica racional. Este tipo de teora se lanza as, con un
optimismo envidiable, a conquistar una esfera poltica donde la parti-
cipacin crtica y democrtica de todos sus miembros acabe por redu-
cir al mnimo todos los elementos irracionales de esa esfera." La admi-
nistracin pblica debe llevarse a cabo en un plebiscito cotidiano,
controlado y estimulado por la participacin de una opinin pblica
crtica, responsable, racional y diversificada.
La modernizacin del intelectualismo democrtico liberal burgus
en el siglo xx, puede encontrarse en el racionalismo crtico y la inge-
niera fragmentaria de la sociedad abierta propuesta por Karl Popper.
Como es sabido, para el racionalismo crtico el conocimiento cientfi-
co no avanza por medio de una acumulacin de hiptesis emprica-
mente verificadas sino ms bien por medio de un incesante proceso de
conjeturas y refutaciones, donde las respuestas a los problemas plan-
teados deben ser vistas siempre como soluciones tentativas, sujetas a
un proceso jalsacionistaeliminatorio, a fin de formular nuevos proble-
mas que, a su vez, deben sujetarse nuevamente al proceso jalsacionista.
Para el racionalismo crtico tambin las ciencias aplicadas sern ms
eficientes y racionales en la medida en que se ajusten a este criterio de
conocimiento cientfico y sean capaces de ponerlo en operacin. El
mejor programa de polticas pblicas, por ejemplo, ser aquel que
proponga soluciones tentativas al problema del trfico o de los vende-
dores ambulantes de las grandes urbes, y las sujete despus a una prueba
jalsacionista mediante Una comunicacin con la opinin pblica y los
puntos de vista de los gobernados a quienes van a afectar directamente
esas polticas, a fin de, si es necesario, refutar la solucin tentativa ba-
sada en los sealamientos apuntados por la opinin pblica y los go-
~ Karl Mannheim, Ideology a1ld utopia. .., op. cit., pp. 108-109.
~ /bid, pp. 1 ~ 1 1 0
62
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
bernados, y volver a sujetar la nueva solucin tentativa al criterio falsa-
cionista, con el objeto de llegar no a una solucin final y definitiva, sino
ms bien a una reformulacin del problema.
El argumento subyacente del racionalismo crtico consiste en con-
cebir nuestro conocimiento en general, y el del funcionamiento de la
sociedad en particular, como falible y en todo caso inadecuado para
las tareas de una gran planificacin social. Para Popper, la accin ra-
cional siempre debe tener en cuenta la falibilidad e imperfecciones de
nuestro conocimiento. Polticas pblicas como la construccin de poli-
duetos en zonas urbanas, o el trazo de los ejes viales, o la instalacin de
una central de abastos deben ponerse siempre en prctica con crite-
rios incrementalistas, de tal manera que sus efectos negativos puedan
ser corregidos tan pronto surjan y antes de que puedan causar daos
todava mayores.
Los argumentos de Popper para seguir el mtodo incrementalista
en las reformas sociales y en las polticas pblicas se encuentran as en
ntima correspondencia con su descripcin de la naturaleza y el creci-
miento del conocimiento cientfico. La ciencia, en general, tambin se
desempea de acuerdo con un criterio gradualista, por lo menos en
dos aspectos. Primero porque progresa no por medio del descubri-
miento de grandes verdades definitivas sino meramente por medio de
una simple aproximacin a la verdad, es decir, por el desarrollo de teo-
ras de verosimilitud creciente. En segundo lugar avanza por modifica-
ciones graduales en su tradicin, creencias y mtodos.t?
Por lo mismo, para el racionalismo crtico ya no es posible disear,
de cara a los problemas generados por el cambio social, reformas infa-
libles que prevean de antemano respuestas a todos y cada uno de los
detalles de su aplicacin. Toda reforma lleva implcita una infinidad
de consecuencias no previstas. La verdadera accin racional debe tener
en cuenta, todo el tiempo, las imperfecciones de nuestro conocimien-
to y todos debemos participar democrticamente en la correccin de
sus deficiencias y limitaciones. Ni el ms original cientfico, como Eins-
tein, o el ms genial y creativo de los dirigentes polticos, como Gorba-
chov, est libre del error. En suma, el enfoque incrementalista del racio-
nalismo crtico propone un elemento democrtico en el diseo mismo
de su esquema institucional para resolver problemas y conflictos socia-
les al enaltecer la argumentacin racional, la persuasin y la demostra-
'r1 Vanse Karl Popper, Conjeturas 'Y refutaciones. El desorrollo del CtJ'TI(JCimiento cientfico,
Buenos Aires, Paids, 1983, YKarl Popper, Conocimiento objetivo, Madrid, Tecnos, 1982.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBUCA 63
cin crtica sin recurrir a la violencia o a la manipulacin estratgico de-
cisionista. En este sentido, a pesar de todas sus modificaciones, el racio-
nalismo crtico es el heredero del intelectualismo demcrata liberal y
para esta perspectiva no debe haber separacin entre los mbitos de la
poltica y la administracin, ya que, en principio, la administracin p-
blica debe desarrollarse democrticamente.
El cuarto tipo ideal de pensamiento poltico administrativo cons-
truido por Mannheim es el socialista marxista, que tiene en comn
con el pensamiento conservador la no negacin de la esfera irracio-
nal, la cual no es ni sublimada como en el pensamiento burocrtico ni
abordada de una forma intelectualista como si fuera racional a la ma-
nera democrtico liberal. Sin embargo, el marxismo se distingue del
pensamiento conservador por el hecho de que concibe esta relativa
irracionalidad como potencialmente comprensible a travs de nuevos
medios de racionalizacin." En efecto, para Mannheim el marxismo
reconoce la irracionalidad relativa de la esfera poltica, pero a diferen-
cia del pensamiento conservador no se contenta con una mera acepta-
cin de lo irracional sino que trata de eliminar lo ms posible ese m-
bito por medio de un nuevo esfuerzo de racionalizacin.
Cmo podemos explicar -se pregunta Mannheim- esta singular caracte-
rstica, que consiste en combinar un irracionalismo extremo con un ra-
cionalismo igualmente extremo, de tal manera que surja de esta fusin
un nuevo tipo de racionalidad "dialctica'P'?
El pensamiento marxista "aparece as como el intento de racionali-
zar lo irracional't.v El elemento irracional es absorbido en el concepto
de transformacin dialctica. Las tendencias dominantes de la esfera
poltica no son construidas aqu como combinaciones matemtica-
mente calculables de fuerzas sino ms bien como capaces, en un mo-
mento dado, de sbita transformacin si son sacadas abruptamente de
la rbita de sus tendencias originales.
Desde el leninismo hay una larga historia de actualizaciones y mo-
dernizaciones del pensamiento marxista. Nosotros consideraremos
aqu nicamente dos casos radicales recientes y emparentados entre s:
el de Claus Offe y el de Jrgen Habermas. En su obra Contradicciones
delEstado de bienestar, Offe procede a sealar todas las irracionalidades
28 Karl Mannheim, op. cit., p. 114.
'l9 /bid., p. 116.
!O /bid., p. 118.
64
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
que generan crisis sistmicas en el capitalismo tardo del Estado de
bienestar, a fin de proponer una salida racionalizada, en direccin
marxista, a esa crisis endmica. Esta ltima consiste en que el Estado
capitalista avanzado tiene que buscar una creciente planificacin e in-
tervencin, a fin de obtener el necesario apoyo legitimatorio de las
masas, sin transgredir los lmites de la libertad de mercado y de la acu-
mulacin de capital, sin los cuales no puede funcionar ningn sistema
capitalista. Es decir, el Estado capitalista avanzado encuentra los lmi-
tes estructurales a la expansin de sus actividades econmicas y de pla-
nificacin social en el momento en que esta expansin amenaza con
suspender las condiciones de libertad de mercado e inversin, al su-
bordinar las unidades de produccin a la lgica de las decisiones pol-
tico administrativas y no a la lgica de la acumulacin privada del capi-
tal. El problema crucial se resume as, para los administradores del
Estado capitalista avanzado, en la cuestin ms concreta de cmo evi-
tar que el proceso regulador del aparato estatal se desve hacia la ad-
quisicin de una lgica autnoma, plenamente estatista e intervencio-
nista, y llegue a suprimir a la larga el dominio de las relaciones de
intercambio privado.
En forma resumida, esta incapacidad proviene de imperativos autocontra-
dictorios de poltica estatal: si bien debe organizar las consecuencias so-
ciales disfuncionales de la produccin privada, se supone que la poltica
estatal no debe lesionar el primado de la produccin privada. Sin embar-
go, si la poltica estatal quiere ser correcta, se ve forzada a apoyarse en me-
dios que violan la relacin capitalista dominante o bien socavan las exi-
gencias funcionales -la legitimidad y la competencia administrativa- de la
propia regulacin estatal."
Offe seala, en consecuencia, las irracionalidades estructurales del
funcionamiento del sistema capitalista, como lo han hecho todos los
marxistas, incluido el propio Marx, pero con mejores instrumentos
tcnicos y adaptando su aparato crtico a las condiciones del funciona-
miento del Estado capitalista en la segunda mitad del siglo xx. La sali-
da racionalizada al problema de esta crisis estructural, sin embargo, no
se plantea de manera tan clara y contundente como en el pensamiento
marxista clsico. No obstante, la salida racionalizada implcita es clara:
hay que sacar abruptamente al Estado moderno de la rbita de sus ten-
31 Claus Offe, Contradicciones en el Estado de bienestar, Mxico, Alianza Editorial,
1988,p.7l.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 65
dencias irracionales originales y esto slo puede lograrse en la direc-
cin de un modelo socialista como supuesta respuesta racional a "la
crisis en el manejo administrativo de las crsis".32
La crtica de Habermas al funcionamiento del capitalismo avanza-
do no se centra tanto en las cuestiones del manejo de las relaciones
privadas de intercambio o de la acumulacin privada del capital, sino
ms bien en el problema de la legitimidad. Adems, su respuesta racio-
nalizada al problema de la crisis de legitimidad del Estado capitalista
avanzado es abiertamente heterodoxa y "revisionista" frente al cuerpo
terico central de la ortodoxia marxista. Habermas sostiene as que la
"cientifizacin" del proceso poltico tiene que llevar necesariamente a
una crisis de legitimidad de los sistemas polticos en las sociedades ca-
pitalistas avanzadas de Occidente, entre otras cosas porque las fuerzas
gemelas de la burocracia y de la ciencia han alterado todo el carcter
esencial del proceso de toma de decisiones. La tendencia creciente a es-
tablecer los problemas polticos ya no en trminos ideolgicos sino en
trminos pragmticos -sobre el supuesto de que, al menos en princi-
pio, pueden ser resueltos en forma satisfactoria con una tecnologa so-
cial cientficamente diseada- es vista por Habermas como algo que
necesariamente desemboca en un socavamiento del consenso demo-
crtico. El crepsculo de las orientaciones ideolgicamente significati-
vas es, segn Habermas, el corolario de la decadencia de las filosofias
polticas tradicionales, y esa irracionalidad sustantiva acabar por ven-
garse de la sociedad cientficamente administrada. En las sociedades
capitalistas avanzadas el Estado ya ha dejado de ser una entidad signifi-
cativa, fuera del desempeo de sus funciones como garantizador de
una prosperidad creciente y gasto social para todos. El avance de las
formas tecnocrticas de los procesos de toma de decisiones y la cons-
tante demanda, tanto de los partidos polticos como de los gobiernos,
hacia la asesora cientfica de diversos tipos equivale a una autntica
"seudodespolitizacin" de la poltica. El proceso de toma de decisiones
polticas ha evolucionado poco a poco hacia un aparente asunto mera-
mente tcnico, en el que el ciudadano individual ya no tiene nada que
decir ni posibilidad de influir, en un sentido o en otro, en la decisin
que finalmente ser tomada.
S2 Vase Claus Offe, "Crisis en el manejo de la crisis: elementos para una teora de
la crisis poltica", en C. Offe, op. cit., pp. 41-71.
$3 VaseJrgen Habermas, Ciencia 'Y tcnica como "ideologa", op. dt., pp. 53-112, Y
Jrgen Habermas, Problemas deUgitil1llJci6n en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amo-
rrortu, 1975.
66
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
La salida racionalizada de Habermas al diagnstico de la irraciona-
lidad sustantiva del capitalismo avanzado no fue, sin embargo, de cor-
te ortodoxo. El agente social del inters emancipatorio no es, ni puede
ser, el proletariado industrial ni los intelectuales ni las feministas ni
tampoco los ecologistas. Ms bien es la humanidad en su conjunto. El
gradual debilitamiento del orden normativo y del consenso poltico
tradicional de todas las sociedades industriales, y no slo de las capita-
listas, acabar por socavar definitivamente la legitimidad de las actua-
les formas de dominacin, y entonces podr llevarse a cabo una ex-
haustiva crtica y desmantelamiento de todas las formas de ejercicio de
la racionalidad instrumental, estratgica y manipuladora. La comuni-
cacin no distorsionada entre individuos libres, autnomos y raciona-
les podr por fin concluir el proyecto iluminista de la modernidad.P'
El caso de Habermas evidencia as, por s solo, que todava no ha llega-
do la era del "fin de las ideologas".
El ltimo tipo ideal de pensamiento poltico presentado por
Mannheim es el fascismo, el cual ya no discutiremos aqu en su forma
tradicional sino en su "actualizacin" en el modelo decisionista totali-
tario elaborado por el Kronjurist del nacionalsocialismo: Carl Schmitt.
Este autor ha sido considerado, entre otras cosas, el acuador del tr-
mino de "Estado total" y el defensor ms lcido de la institucin polti-
ca de la dictadura como forma de gobierno ms afn y consecuente
con las tendencias racionalizadoras del Estado moderno. Para Schmitt,
slo en una dictadura se puede llevar hasta sus ltimas y lgicas conse-
cuencias la esencia del funcionamiento tcnico del Estado moderno.
La eficacia de este funcionamiento depende de que el inters tcnico
instrumental no se vea distorsionado por otro tipo de consideraciones.
[... ] resultar imposible que una organizacin funcione bien si las perso-
nas encargadas de la ejecucin reclaman, en virtud de cualesquiera inte-
reses, una cooperacin o control independientes que partan de puntos
de vista distintos al del funcionar tcnico en cuanto tal.3
5
Schmitt presenta ejemplos convincentes de cmo se paralizaran o
entorpeceran las comunicaciones si en las funciones administrativas de
una empresa de transportes o en una oficina de correos, los empleados
antepusieran intereses ajenos a los del transporte o a los del correo; pe-
34 Vase Jrgen Habermas, Teora de la accin comunicativa, 2 vols., Madrid, Tauros,
1989, yJrgen Habermas, El discursoftwsfico de la modernidad, Madrid, Tauros, 1989.
35 Carl Schmitt, La dictadura, Madrid, Revista de Occidente, 1968, p. 43.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 67
ro obviamente no pudo considerar cmo precisamente ese tipo de
racionalidad llev a la incuestionable cremacin de judos en Ausch-
witz, donde los burcratas encargados del proceso simplemente
"cumplieron rdenes" sin cuestionar el funcionamiento tcnico co-
mo tal, y en donde no se contradijo ni la perfeccin tcnica de la or-
ganizacin ni el fin ltimo propuesto por la autoridad soberana de la
institucin dictatorial en la que se enmarcaba tal funcionamiento
tcnico. En este caso se respet pulcramente el ideal instrumental
administrativo de Schmitt, segn el cual: "dentro del ejecutivo que
funciona bien, una vez que estn dados los presupuestos para ello,
no hay ya ningn acuerdo, convenio ni consulta con el rgano del
ejecutivo'T"
La dictadura representa as el medio instrumental ms afn al sur-
gimiento del Estado moderno, el cual es, en esencia, una organizacin
tcnica y ejecutiva. En este surgimiento hay una triple direccin hacia
la dictadura
integrada por el racionalismo, la tecnicidad y la ejecutividad [que] seala
el comienzo del Estado moderno; ste ha nacido de una tcnica poltica.
Con l comienza, como reflejo terico, la nocin de razn del Estado
[. .,] El ejrcito y el servicio civil burocrtico adiestrado, los "ejecutivos",
constituyen la mdula de ese Estado, el cual es por esencia ejecutivo."
La posicin pluralista y parlamentaria, defendida digamos por We-
ber o Kelsen, es un estorbo al desarrollo de la tecnicidad porque intro-
duce opciones y consideraciones no instrumentales, todo lo cual soca-
va, segn Schmitt, la esencia autntica de la poltica moderna. Las
instituciones polticas alternativas y el pluralismo parlamentario son
vistos como anacrnicas reproducciones de los "poderes indirectos in-
termedios" de una era premoderna, es decir feudal y medieval. Igle-
sias, sindicatos, universidades autnomas, partidos de oposicin, todos
son aberraciones poltico institucionales incompatibles con la esencia
tcnica del Estado absolutista moderno. El valor del Estado, que apare-
ce en el siglo XVI y se difunde por el continente europeo, radica en que
es una mquina poltico administrativa limpia, precisa y exacta; la gran
mquina, la machina machinarum. A partir del siglo XVII se desarrolla
un proceso de "neutralizacin" que culmina, coherentemente en la
tecnificacin general. El nuevo Estado "delega as su valor, su verdad y
!l6/dem.
" tu, p. 44.
68
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTlCAS PBUCAS
su justicia en su capacidad tcnica"." Lapidariamente Schmitt afirma
en consecuencia: "la mquina estatal funciona bien o no funciona en
absoluto'l." Como su funcin consiste en poner fin a la inseguridad de
la guerra civil, aquello que no pueda acabar la guerra de todos contra
todos no es un Estado. Este Estado no puede aceptar en su seno pode-
res indirectos de origen medieval como los parlamentos, las iglesias,
las universidades autnomas y los sindicatos porque son disfuncionales
al buen desempeo de la mquina, donde "la maravillosa instrumenta-
cin de una moderna organizacin estatal exige una voluntad y una
racionalidad unitarias'v"
La correcta evolucin -lgica e histrica- del Estado moderno es
vista as por Schmitt como un proceso que, en funcin de la natural e
incontenible expansin de la tecnicidad y la racionalidad instrumen-
tal, debe conducir finalmente al Estado total donde la tcnica ms alta
quede enlazada con la ms alta autoridad y se eliminen todas las for-
mas indirectas de poder. Al referirse a la historia moderna europea,
Carl Schmitt estipula claramente que el Estado liberal, pluralista y par-
lamentario es tan slo un estadio inferior, incluso una desviacin, fren-
te a la consecuente y natural forma poltica de la modernidad consti-
tuida por el Estado total. Este "viraje", natural y normal hacia el Estado
total en el siglo xx, estaba "programado", segn Schmitt, desde el sur-
gimiento del Estado absolutista moderno en el siglo XVI. Hobbes haba
captado genialmente esa esencia con su concepcin del leviatn, pero
trgicamente este proyecto fracas en Inglaterra, su pas de origen,
donde no se pudo desarrollar correctamente la tendencia natural del
Estado moderno hacia la dictadura.
Curiosamente Schmitt pretende situarse, en su defensa tcnica del
Estado total, ms all de las ideologas. La obra clsica de Schmitt, La
dictadura, no defiende en efecto ningn principio ideolgico del fas-
cismo o del nacionalismo; tan slo expone las supuestas razones tcni-
cas e histricas de por qu la forma de gobierno ms adecuada y efi-
ciente para la consecucin de los fines que se proponga el Estado
moderno es la dictadura, independientemente del contenido especfi-
co de las metas propuestas o fijadas por los lderes polticos de ese Es-
tado (hegemona racial, industrializacin, desarrollo econmico, so-
ciedad sin clases o socialismo en un solo pas). No importa si ese
!lBCarl Schmitt, DerLeviathanin derStaatslehre des Thoma.s Hobbes. Sinn und Feschlag
eines Politisches Symbols, Berln, Hanseatische Verlagsanstalt, 1938, p. 69.
!l9 la.. .
.. /bid., p. 118.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 69
Estado persigue el predominio de la raza aria o la dictadura del prole-
tariado, pues en ambos casos se toman decisiones efectivas dentro de
un marco organizativo acorde con la racionalidad instrumental y el
coherente funcionamiento tcnico administrativo del Estado moder-
no. Lo importante, parece decirnos Schmitt, no es si la organizacin
poltica moderna es una dictadura del proletariado o de algn otro
agente, lo que importa es que sea una dictadura donde se tomen de-
cisiones efectivas que sean aplicadas incuestionablemente por la ma-
quinaria administrativa para garantizar la integridad del Estado total,
nica forma de Estado acorde con la esencia de la era contempor-
nea que se caracteriza y define por su tecnicidad y su racionalidad ins-
trumental.
Sin embargo, la forma misma de concebir el funcionamiento ad-
ministrativo de este Estado ya es ideolgica. Schmitt constituye un caso
extrao donde de manera no consciente y explcita se presenta la efi-
ciencia tcnica como una ideologa autoritaria.
La presentacin actualizada de los cinco tipos ideales de pensa-
miento poltico administrativo construidos por Mannheim nos permi-
te resolver, apoyados en l, varias interrogantes cruciales sobre la rela-
cin entre ciencia poltica y administracin pblica. Una de stas
consiste en demostrar que es muy dificil sostener la tajante separacin
entre administracin como medios y poltica como fines, entre otras
cosas porque todava no ha llegado la era ni del fin de las ideologas ni
del fin de la historia. La eficiencia tcnica del modelo tecnocrticojus-
tifica tan slo los medios instrumentales para obtener las metas organi-
zativas fijadas, pero no puede justificar o legitimar las metas mismas.
Estas ltimas slo pueden ser legitimadas por ideologas y sistemas de
valores. Incluso dentro de los ms modernos aparatos estatales tecno-
crticos, la ciencia y la tecnologa tienen que operar dentro de los l-
mites marcados por la ideologa y los intereses polticos. Los dirigentes
polticos requieren todava de insumas ideolgicos, por ms objetivos
que aparentemente puedan ser, para legitimar sus proyectos y planes
de gobierno, as como su propia autoridad.
En los cinco tipos ideales presentados se ha visto tambin hasta
qu punto las diversas concepciones del funcionamiento tcnico ad-
ministrativo estn indisolublemente vinculadas con posiciones polti-
cas valorativas. El racionalismo crtico no acepta como autnticamen-
te racional ninguna forma administrativa que no sea corregida
constantemente en funcin de las refutaciones presentadas a sus pro-
yectos por la opinin pblica y la participacin democrtica. El mo-
delo decisionista totalitario, por el contrario, no considera como ra-
70
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
cional cualquier cuestionamiento de los cuadros administrativos ha-
cia los fines decididos autoritariamente por el lder poltico. La ac-
cin comunicativa de Habermas considera, a su vez, que la forma
ms elevada de racionalidad es la que ve, kantianamente, en todos y
cada uno de los individuos fines en s mismos y no medios, de tal for-
ma que un manejo administrativo instrumental no sera autntica-
mente racional.
Ahora bien, la demostracin de la permanencia de valores e ideo-
logas en el proceso poltico administrativo no debera llevarnos a la
conclusin de que no es posible una ciencia de la poltica. Despus de
encontrar elementos ideolgicos en los cinco tipos ideales de pensa-
miento poltico administrativo, Mannheim lleg ms bien a una res-
puesta positiva aunque condicionada frente a este problema:
Si resumimos todo lo que hemos presentado -expresaba Mannheim en
1936- podemos responder afirmativamente a la cuestin de si es posible
una ciencia poltica y si puede ser enseada. Desde luego que nuestra solu-
cin implica una forma de conocimiento muy diferente a la que [los positi-
vistas] consideraran como vlida. El intelectualismo puro no tolerara una
ciencia que est tan ntimamente relacionada con la prctica [i ..'] La polti-
ca como ciencia, en la forma de una sociologa poltica, nunca es un mbito
cerrado y terminado de conocimiento que pueda ser separado del conti-
nuo proceso a partir del cual se ha desarrollado. El conocimiento poltico
est siempre en un proceso continuo de transformacin y, sin embargo, se
encuentra tambin conectado con la corriente de la cual surgi."
El hecho de que la ciencia poltica no se adecue plenamente a una
concepcin positivista de la ciencia no significa que algo est mal con
la poltica. Ms bien debe ser un estmulo para revisar toda nuestra
concepcin de lo que debe ser una ciencia social. En el caso de cien-
cias como la de la poltica y la administracin pblica, que estn tan
directamente involucradas con la prctica, el problema de su cientifiza-
cin es sumamente grave si se tiene un marco positivista de in-
terpretacin de la ciencia. Pero es posible salir de este dilema si nos
movemos ms bien en un horizonte definido por la hermenutica y lo
que Weber llamaba la "relacin a valores" o Wertbeziehung. Mannheim
afirmaba, en consecuencia, en relacin con esta perspectiva de origen
weberiano, que su tesis principal era sostener que el conocimiento po-
ltico es imposible si pretende evadir o nulificar "la relacin a valores"
41 Karl Mannheim, qp. cit., pp. 146 Y152.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE lA ADMINISTRACIN PBLICA 7I
en el origen del conocimiento poltico mismo. Sin embargo, hay una
enorme diferencia entre un enfoque ingenuo que no es consciente de
la manera como los valores condicionan el proceso poltico adminis-
trativo y un enfoque que delimita claramente el mbito de influencia
de esos valores.
La quintaesencia del conocimiento poltico -nos dice Mannheim- parece
radicar en el hecho de que el crecimiento tcnico del conocimiento no
elimina las decisiones, sino que en todo caso las aplaza cada vez ms. Pero
lo que ganamos a travs de esta retirada de las decisiones es una amplia
cin de nuestro horizonte de visin y un mayor dominio racional de nues-
tro mundo. El hecho de que la sociologa del conocimiento nos d nue-
vas bases de anlisis, no nos exime de la responsabilidad de tener que
llegar a tomar algunas decisiones. Todos aquellos que temen que un cre-
ciente conocimiento de los factores determinantes que entran en la for-
macin de sus decisiones venga a amenazar su "libertad" pueden estar
tranquilos. En realidad, el que ignora los factores ms importantes y acta
bajo la presin inmediata de factores determinantes que le son descono-
cidos es el que es menos libre y se halla mucho ms predeterminado en su
conducta. Siempre que nos damos cuenta de un determinante que nos ha
dominado, lo eliminamos del campo de la motivacin inconsciente para
colocarlo en el de lo controlable, lo calculable y lo objetivo. La eleccin y
la decisin no son por ello eliminadas; al contrario, los motivos que pre-
viamente nos dominaban se convierten en elementos controlables. As,
cuando el principio de la tica de responsabilidad comienza a alborear, la
accin debe tomar en consideracin las posibles consecuencias de una
decisin en la medida en que sean calculables.v
Eri este sentido, debemos estar conscientes de que la eliminacin
definitiva de las ideologas es finalmente una aspiracin utpica de
corte positivista que genera nuevas formas de dominacin. Ms bien
debemos delimitar con claridad y precisin cules son los elementos
valorativos involucrados en una toma de posicin poltica yen el ma-
nejo del proceso administrativo, el cual tampoco puede estar exento
de un relativo condicionante ideolgico en las posibilidades de su xi-
to y eficacia.
El fracaso de Estados Unidos en la guerra de Vietnam es un buen
ejemplo de la forma en que las posibilidades de xito de un proceso
administrativo estn comprometidas indisolublemente con la posibili-
tu, pp. 169-170.
72
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
dad de tener slidos insumas ideolgicos. Con todo su podero tecno-
lgico, las burocracias civiles y militares de Estados Unidos no fueron
capaces de alcanzar las metas que les haban sido fijadas, en principio
porque no tuvieron una buenajustificacin ideolgica para la guerra.
Vietnam hizo evidente el error bsico de la tesis del fin de las ideologas,
cuando sta presupone que la sociedad y la tecnologa de las socieda-
des industriales avanzadas tienen ahora una hegemona autosuficiente
y autojustificadora; el desastre de Vietnam revel la debilidad funda-
mental de la conciencia tecnocrtica. Por ello, tampoco es correcta la
tesis de Habermas, segn la cual la tecnologa se convierte en una nue-
va ideologa que reemplaza las viejas formas de ideologa; en todo caso
el avance tecnolgico reprimira los componentes ideolgicos, al inhi-
bir la adaptacin y la creatividad ideolgicas.
En el mximo punto de una supuesta administracin pblica ple-
namente cientfica y racional, por encima de los partidos y los conflic-
tos polticos, y que por lo mismo ya no necesitar de la disciplina de la
ciencia poltica para tomar decisiones efectivas, racionales y eficientes,
surge el problema de que, de algn modo y en algn punto, permane-
ce la ineluctable necesidad de una justificacin ideolgica. La llegada
de la tercera generacin de computadoras, el control de la informa-
cin, el sistema de telecomunicaciones electrnicas y la cientifizacin y
refinamiento del anlisis de la toma de decisiones no han podido eli-
minar la "molesta" necesidad de los insumos ideolgicos.
De esta manera, el mercado de las ideologas, incluso en los siste-
mas tecnocratizados de la administracin pblica racionalizada, pare-
ce aumentar en vez de decaer. Aparentemente el crecimiento del sub-
sistema tecnocrtico dentro del marco burocrtico tradicional ha
puesto barreras y lmites a las fuerzas puramente polticas. Pero la ra-
cionalidad de la nueva tecnocracia se desarrolla dentro de los lmites
marcados por los lderes polticos y los clsicos constreimientos es-
tructurales de la burocracia tradicional. Nuestros flamantes y cientfi-
cos administradores pblicos encontrarn, despus de dejar la univer-
sidad, que son censurados y canalizados en su actividad por rdenes
directas y por el apoyo fiscal que reciben por su productividad y resul-
tados. Es cierto que las recomendaciones tcnicas que reciben no son
mera ideologa, pero los nuevos, ilustrados y eficientes administrado-
res pblicos pronto desarrollan una sorprendente capacidad para
adaptarse a las expectativas polticas del jefe, tomando en cuenta de
manera anticipada los intereses y puntos de vista ideolgicos, si no del
jefe inmediato, s del subsecretario o el secretario del ramo o incluso,
por qu no, del mismsimo presidente. Los jvenes y flamantes tcni-
LOS FUNDAMENTOS rotrncos DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 73
cos tienen diversos medios de alcanzar sus propios objetivos, los cuales
son seleccionados slo parcialmente en trminos de eficiencia y consi-
deraciones de costo-beneficio, pues con frecuencia tambin son selec-
cionados en trminos de ambiciones polticas propias.
De esta forma, el modelo tecnocrtico que ve la dominacin de los
tcnicos sobre los lderes polticos como algo positivo y deseable, por-
que son ms racionales y se inclinan con fidelidad fervorosa hacia los
modelos de eficiencia, no tiene ms validez, en el mejor de los casos,
que la de un tipo ideal, y en el peor, que la de una mera fantasa expe-
rimentada enReino Aventura.
Desde otro punto de vista, la conciencia tcnocrtica, como forma
de legitimacin de la sociedad moderna, no deja de ser una falsa con-
ciencia, al no percibir la forma en que es una mera modificacin de la
gramtica de la ideologa y no el "fin de la ideologa", la que cierta-
mente no pertenece al mbito de Reino Aventura, pero s al de la tie-
rra de la fantasa.
No podemos aceptar, por otra parte, la premisa de que la ideologa
tecnocrtica se orienta exclusivamente por la eficiencia y la racionalidad
instrumental, porque eso introducira de entrada la falsa suposicin del
predimonio de intereses exclusivamente tecnocrticos, aceptando con
ello, implcitamente, la tesis del fin de las ideologas. Pero esa tesis igno-
ra precisamente los intereses materiales y sustantivos tan poderosos de
los propios tcnicos y administradores pblicos, entre los cuales se en-
cuentran, desde luego, sus propios intereses polticos.
Concluimos entonces que una ciencia poltica, en el sentido elabo-
rado por Mannheim en el tercer captulo de Ideologa y utopa, es indis-
pensable para un adecuado estudio correctivo de la administracin
pblica. La separacin entre ciencia poltica y administracin pblica
slo tiene sentido si se acepta la incoherente tesis del fin de las ideolo-
gas. Los polticos ylos administradores pueden ser fructferamente se-
parados como tipos ideales pero, en el mundo real, ambas clases tie-
nen muchos elementos de los dos mbitos. El anlisis de los supuestos
valorativos involucrados en los diversos tipos de pensamiento poltico
administrativo debe hacerse explcito, as como tambin deben obviarse
los valores polticos de uno mismo. Con la afirmacin del primado de la
tica de la responsabilidad en el mbito poltico, Max Weber propor-
cion, nos dice Mannheim, la primera formulacin aceptable de una
ciencia de la poltica porque:
Sus ideas y sus investigaciones reflejan la etapa de la tica y de la poltica
en la que el ciego destino parece estar, al menos parcialmente, en vas de
74
ASPEGfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
desaparecer en el proceso social, y el conocimiento de todo lo cognosci-
ble se vuelve la obligacin para todo hombre de accin. En este punto,
mejor que en cualquier otro, la poltica se puede convertir en una cien-
cia, ya que de la nueva tica surge un punto de vista que considera el co-
nocimiento no como una contemplacin pasiva, sino como un autoexa-
men crtico y, en este sentido, prepara el camino para la accin poltica."
45 /bid., p. 171.
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE
DEPENDIENTE: HACIA UN ANLISIS
MS INTEGRAL DE LAS POLTICAS PBLICAS*
JOS LUIS MNDEZ**
INTRODUCCIN
El campo de las llamadas "polticas pblicas" ha venido adquiriendo
una creciente importancia dentro de las ciencias sociales contempor-
neas. Dicho campo estudia los diversos aspectos relacionados con estas
polticas, tales como: a) los procesos de definicin de los objetivos p-
blicos del Estado, b) el desarrollo de organizaciones y programas dirigi-
dos a alcanzar dichos objetivos y e) el impacto de estos programas.
Aunque en Estados Unidos este campo se viene desarrollando des-
de cuando menos los aos cincuenta, en Mxico yAmrica Latina ape-
nas comienza a emerger, aunque de una manera bastante rpida.'
* Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1 (131),1993, pp.
111-144.
**Agradezco los comentarios de B. Guy Peters, Luis F. Aguilar, Jos Luis Mndez
H., Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabrero y Myriam Car-
doso. Tambin fueron-provechosas las discusiones con estudiantes de El Colegio de
Mxico, la Universidad Iberoamericana y el eIDE.
1 Aunque este campo tiene races en la Alemania del siglo XVIII, generalmente se
reconoce corno el texto fundador el de H. Laswell y D. Lerner (eds.) , The Policy Sciences;
Recent Deoelopments in Scope and Method, Stanford, Stanford University Press, 1951. Re-
cientemente han aparecido en Mxico varias publicaciones. Vase L.F. Aguilar, "Polti-
ca pblica y gobierno del Estado", M. Merino, "El gobierno fuera del centro" y P.H.
Moreno, "Diagnstico y perspectivas de la descentralizacin en Mxico; intento de apli-
cacin de un enfoque de poltica pblica", todos en Revista del Colegio, octubre, 1990.
Luis F. Aguilar ha publicado varias antologas excelentes comentadas, como El estudiode
las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992 y La hechura delaspolticas pblicas,
Mxico, Miguel ngel Porra, 1992. Vase tambin o. Guerrero, "Polticas pblicas pa-
ra la reforma del Estado", en La reJorrn<i detEstado, Mxico, Colegio Nacional de Cien-
cias Polticas y Administracin Pblica, 1992.
75
76
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Algunas de las preguntas centrales dentro de este campo de estu-
dio han sido dos: 1) qu es una poltica pblica? y 2) cmo podemos
entender su surgimiento y evolucin? Dado que el Estado se puede
concebir en parte como un conjunto de organizaciones responsables
de formular y ejecutar polticas pblicas, la investigacin dirigida a res-
ponder estas preguntas es fundamental para el mejor y ms preciso en-
tendimiento de la naturaleza del Estado.! Por otro lado, tambin po-
dra abrir posibilidades para una mayor eficacia, y propiciar una
democracia ms directa y permanente en muchas reas que afectan la
vida cotidiana de los ciudadanos. En mi opinin, una democracia ad-
ministrativa responsablemente ejercida debe ser complemento indis-
pensable de la democracia electoral; sabemos que, aunque esta ltima
implica un control fundamental de los gobernados sobre los gober-
nantes, tiene la desventaja de que slo puede ser ejercida cada cierto
tiempo."
El propsito de este artculo es contribuir a una mayor precisin
en algunos de los instrumentos analticos que utiliza este campo de
estudios, a fin de entender mejor la naturaleza del Estado y la demo-
cracia,
Se podra decir que todo campo de estudios tiene cuando menos
dos elementos esenciales: un conjunto de variables independientes o
causas, por un lado, y un conjunto ms o menos circunscrito de varia-
bles dependientes o efectos, por el otro. En mi opinin, una disciplina
avanzar ms conforme mejor definidas estn sus variables y conforme
ms clara sea la relacin entre el cambio en las variables dependientes y
el cambio en las variables independientes. Esto ltimo hace de ambos ti-
pos de variables elementos complementarios: si la escala de variacin de
una variable dependiente no est bien definida, no se puede estable-
cer claramente su vinculacin con una o ms variables independientes
y por lo tanto resulta dificil explicar su comportamiento. A su vez, si
un enfoque o teora no precisa su objeto de estudio no podemos saber
bien a bien qu est proponiendo. As, ambos tipos de variables son
como las dos piernas de un campo de estudio: ambas necesitan estar
en un plano ms o menos similar para que dicho campo pueda "cami-
nar" equilibradamente (y con el tiempo "correr").
2 . OszIak y G. O'Donnell, "Estado ypolticas estatales en Amrica Latina: hacia
una estrategia de investigacin", en H. Flores yJ. Nef, Administracinpblica: prospectivas
crticas, SanJos, ICAP, 1984, pp. 376-377.
3 VaseJos Luis Mndez, "Laimportancia crucial dela reforma administrativa pa-
ra el desarrollo poltico", en Teoria y Praxis, w-Nuevo ~ l 1993._
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
77
En este sentido, el campo de estudios de las polticas pblicas (en-
tre otros de las ciencias sociales) ha tenido cuando menos dos proble-
mas importantes que han dificultado el desarrollo de anlisis precisos.
Por un lado, no ha visto a su objeto de estudio como variable (en este
caso, como variable dependiente o efecto). Por el otro, en ocasiones
este campo tampoco ha visto a sus teoras explicativas o causales como
variables (en este caso, independientes).
El vaco conceptual ha sido verdadera y sorprendentemente pro-
fundo en lo que se refiere a la variable dependiente; a este .respecto
bien podra asegurarse que el campo de las polticas pblicas, yen es-
peciallo que dentro de ste Dye ha llamado el rea de "determina-
cin de polticas"," ha estado avanzando muy "desequilibradamente".
En trminos figurados, podramos decir que esta disciplina ha estado
avanzando con una pierna bien desarrollada -la del estudio de las
causas de las polticas- y una mucho ms pequea y subdesarrollada
-la del estudio del comportamiento de estas polticas. Dicho de otra
manera, existen varios enfoques para entender las polticas pblicas y
stos han sido comentados y desarrollados profusamente, en cierta
medida porque forman parte de una comunidad acadmica ms am-
plia que la interesada en las polticas pblicas. Por lo tanto, la "pierna
de las teoras" ha desarrollado una variedad de msculos cuyo accio-
nar conjunto nos ha permitido avanzar en el conocimiento de la rea-
lidad. Esto no quiere decir que el desarrollo de teoras haya carecido
de problemas. Uno de stos, como veremos enseguida, ha sido la con-
centracin en macroenfoques que ven la realidad social no como algo
variable sino con caractersticas universales y permanentes. No obs-
tante, algunos enfoques tericos s han logrado pasar de la etapa de
los conceptos a la de las variables." As, contamos en este campo con
algunas variables independientes que en efecto son "variables", es de-
cir, que varan a lo largo de cierta dimensin. De hecho, uno de los
propsitos de este artculo es el de resear algunos de los enfoques y
variables independientes que ms han llamado la atencin reciente-
mente.
Sin embargo, la otra pierna de este campo de estudios, la de lasvaria-
bles dependientes, se ha desarrollado mucho menos. Esto es, el trabajo
conceptual en torno de los ejes o escalas de variacin de las polticas
4 TIl. Oye, Poli" Analysis, Alabama, University of Alabama Press, 1976.
5 G. Sartori, La poltiC4; lgica, mtodo enlas ciencias sociales, Mxico, Fondo de Cul-
tura Econmica, 1984, pp. 73-75.
78
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
pblicas como efectos ha sido mucho menor. Obviamente muchos de
los estudios de polticas pblicas, si no es que la mayora, implican el
anlisis de las mismas como variables dependientes. As, se ha tratado
de ver hasta qu punto son "exitosas", "eficientes", "democrticas", etc.
Sin embargo, la idea que se trata de destacar aqu es que generalmen-
te la poltica pblica no ha sido desarrollada como variable depen-
diente en forma conceptualmente amplia y sistemtica. En muchos de
los casos, por ejemplo, la definicin de sus escalas de variacin no ha
sido explicitada. Ysin una definicin ms clara de dichas escalas es di-
ficil comparar las polticas pblicas entre diferentes pases, periodos y
reas de poltica pblica.
La falta de un mayor desarrollo conceptual de las polticas pbli-
cas como variables dependientes se ha debido en parte a las dificulta-
des para llegar a un acuerdo respecto a qu es una poltica pblica.
Las definiciones en este sentido han proliferado y en realidad no re-
sulta fcil pensar que algn da se llegue a un consenso en torno a una
definicin rigurosa. Debido a que la tarea de la medicin, inherente a
la idea de variable, requiere de un proceso de definicin previo,6la fal-
ta de un acuerdo sobre esta ltima no ha facilitado el desarrollo con-
ceptual de los elementos bsicos de una escala de variacin.
Como se ver ms adelante, sta es slo una de las muchas dificul-
tades presentes que obstaculizan la construccin de escalas de las pol-
ticas pblicas como variables dependientes. Sin embargo, a mi pare-
cer, estas dificultades no deben detenernos en el desarrollo de esta
tarea, que creo necesaria y posible. Es necesaria porque el estudio pre-
ciso y sistemtico de esta rea no puede avanzar sin una definicin m-
nima de algunos elementos constitutivos de su objeto de estudio y sin
el desarrollo de ste como variable dependiente. Adems, una defini-
cin de dichos elementos me parece posible si,como se ver ms ade-
lante, nos mantenemos en un cierto nivel conceptual.
Este artculo busca fomentar el mayor desarrollo de la "pierna"
ms dbil del campo de las polticas pblicas, a fin de que dicho cam-
po, al caminar ms equilibradamente, pueda avanzar mejor en su ex-
ploracin de la realidad. Busca concebir la poltica pblica como varia-
ble dependiente y ligar con mayor claridad la variacin en sta con la
variacin en las variables independientes. Con este objetivo en mente,
el artculo desarrolla, por un lado, una escala para observar las polti-
cas pblicas como variables dependientes; por otro lado, se deducen o
6 tu, p. 75.
lAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 79
presentan ms explcitamente las predicciones que respecto a las pol-
ticas pblicas haran algunos enfoques recientes.
El cuadro 1 sintetiza la propuesta que en este sentido se desarrolla
en las siguientes secciones del ensayo. Dicho cuadro presenta la pre-
diccin o rango de prediccin de cinco enfoques, descritos en la se-
gunda seccin, en relacin con una escala de variacin de las polticas
pblicas como variables dependientes, la cual se formula en la primera
seccin.
CUADRO 1
Algunos enfoques recientes para el anlisis
de las polticas pblicas y sus predicciones
Predicciones
sobre el tipodepoltica pblica
Enfoques
Macroenfoques
Estatista
Pluralista
Enfoques de alcance medio
Estilos nacionales
Estilo estatista
Estilo pluralista
Arenas de poltica pblica
Arena distributiva
Arena redistributiva
Arena regulatoria
Arena mayoritaria
Ecolgico
Coalicin +crisis +solucin
Crisis + solucin
O crisis +coalicin
Crisis o coalicin o solucin
Pasiva Semiactiva Activa
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
x
x
x
Nota: "x. indica el lugar en que las polticas pblicas tenderian a situarse en la escala de acuerdo
con cada enfoque.
so
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
HACIA UNA DEFINICIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
COMO VARIABLES DEPENDIENTES
El problema de la definicin
Qu es una poltica pblica? Como ya lo seal, parece imposible que
aqu, como en otras reas, la mayora de los autores logre arribar a un
consenso. Las definiciones abundan y la batalla terminolgica parece
prolongarse ad infinitum. Esto se debe a la complejidad del tema y a
que los supuestos de diferentes enfoques y reas de poltica pueden
implicar nfasis distintos." En realidad, insistir en una definicin rigu-
rosa ha resultado ser ms problemtico que til."
El problema de la definicin se podra mitigar si consideramos una
definicin muy general que recupere slo los elementos sealados por
la mayora de los autores. As, por ejemplo, casi todas las definiciones
incluyen una visin de la poltica pblica como la accin del Estado di-
rigida a cumplir ciertos objetivos. Una definicin como sta bien po-
dra ser aceptada mayoritamente, pero no dejara de parecer un con-
cepto "estirado", esto es sin un "contrario" emprico (y, por lo tanto,
con una extensin excesiva)." Por ejemplo, en esta definicin podra
caber la decisin del Estado (que ya es una forma de accin) de no to-
mar acciones especficas para solucionar un problema determinado,
lo que para algunos autores constituira tambin una poltica pblica. lO
As, esta definicin parecera abarcarlo todo, ya que una poltica pblica
incluira los casos en los que el Estado interviene para solucionar un
problema pero tambin los casos en los que no interviene (su posible
contrario emprico). Esta definicin implicara, en el mejor de los ca-
sos, desaprovechar la utilidad que nos dan los conceptos que sirven
precisamente para diferenciar.
7 L. Aguilar, La hechura de las... , op. dt., pp. 29-40; O. Guerrero, op. cit., p. 51.
8 R. Speckhard, "Public PolicyStudies: Coming to Terms with Reality", en TheJour-
nal of the Northeastem Political Science Association, primavera, 1982, p. 512.
9 G. Sartori, op. cit., p. 294.
10 H. Hedo, "ReviewArticle: Policy Analysis", en BritishJoumal ofPolitical Science,
nm. 2, 1972, p. 85; W. Dunn, Introduction to PublicPolicy Analysis, Englewood Cliffs,
Prence Hall, 1981, p. 61;J. Heidenheimer, H.lIeclo yC.T. Adams, Comparative Public
Policy, Nueva York, Sto p. 2;j. Treadway, PublicPqlicyma/cingin the
American States, Nueva York, Preager, 1985, p. 6..
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
81
Las consideraciones anteriores me llevan a estar de acuerdo con
quienes han diferenciado entre una poltica y una decisin, II e incluso
ir ms all para proponer dos tipos ms de situaciones. As, propon-
dra diferenciar cuatro niveles:
1) Situaciones en las que el Estado no reconoce un problema y,
por lo tanto, ni siquiera existe una decisin consciente de no tomar ac-
ciones especficas. Por ejemplo, en algunos pases o periodos un Esta-
do puede no reconocer un problema demogrfico, de alimentacin o
ambiental y ni siquiera considerar si toma medidas similares a las asu-
midas en otros pases (tales como el control del nmero de nios que
se pueden tener en China, el racionamiento de comida que se ha dado
en Cuba o la regulacin de la conducta ecolgica de la sociedad que
hoy -mas no siempre- se da prcticamente en todo el mundo). Esta si-
tuacion podra ser denominada "inaccin pblica".
2) Situaciones en las que el Estado reconoce un problema, elabora
un diagnstico, establece un objetivo e incluso una estrategia, pero de-
cide no ir ms all; es decir, no tomar acciones especficas o de corte es-
tratgico para solucionar el problema. Un ejemplo podra ser cuando se
reconoce el problema de una crisis o la falta de competivividad econ-
mica, pero se llega a la conclusin de que la solucin de dicho proble-
ma debe dejarse en manos del mercado (probablemente a esto se refera
el secretario adjunto de Comercio de Estados Unidos, Frank Weil, cuan-
do dijo "nosotros tenemos una poltica industrial en este pas: la poltica
es que no queremos una poltica industrial")." A veces, un Estado pue-
de tomar la decisin de no actuar y con ello tomar una postura o espe-
rar la consecucin de su objetivo por medio de su "no actuacin" (un
ejemplo podra ser la negativa de Estados Unidos hasta los sesenta a in-
tervenir en las decisiones locales sobre discriminacin racial). A esta si-
tuacin podramos llamarla "decisin pblica" (ya que bsicamente su-
pone una decisin, en este caso, la de dejar las cosas como estn).
3) Situaciones en las que el Estado, ante un problema determina-
do, ejecuta una estrategia o programa de acciones dirigidas a su
solucin a travs de ciertos incentivos (monetarios, legales, de organiza-
cin, etc.) y formas (gestin pblica directa, gestin semi pblica, sub-
contratacin, etc.). Yo reservara el trmino "poltica pblica" para es-
te ltimo tipo de situacin.
II Vase Aguilar, La hecJUT de ltu... , op. cit., pp. 21-40,donde adems se ofrece una
excelente discusin en tomo a la definicin de poltica pblica.
12 Ch. Jobnson (ed.), The Industrial PoliCJ Deoote, San Francisco, Institute of Con-
temporary Studies, p. 8.
82
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
4) Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos e impre-
vistos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los nicos que
llevan a un determinado estado o situacin en alguna rea o aspecto
de las sociedades. Un estado (con minscula) social, econmico o po-
ltico no slo se deriva de una inaccin, decisin o poltica pblica, si-
no de una combinacin de stos y otros factores. Debido a un mal
diagnstico o a circunstancias cambiantes, una poltica puede, por
ejemplo, agravar un problema. Empero, no se puede decir por esto
que la poltica misma estaba dirigida a agravarlo. La combinacin de
varias decisiones pblicas tomadas por separado puede llevar a un de-
terminado estado o situacin no previsto por ninguna de stas. As, en
oposicin a otros autores,'! yo hara una diferenciacin conceptual
adicional y denominara a las situaciones arriba mencionadas "resulta-
dos pblicos".
Debido a que todos tienen consecuencias potencialmente signi-
ficativas para una sociedad, los tres primeros tipos de situaciones
pueden ser igualmente importantes. La importancia de las conse-
cuencias de una "decisin pblica" es lo que probablemente ha lle-
vado a algunos autores a querer incluirlas tambin bajo el trmino
"poltica pblica't.t! Sin embargo, creo que esto no justifica no dife-
renciar ambas situaciones con el fin de llegar a conceptos "claros y
distintos" (es decir, con un contrario emprico). Yaunque una deci-
sin pblica puede tener algunos elementos de poltica pblica, no
los tiene todos (especialmente los relacionados con la ejecucin de
un paquete estratgico de acciones), por lo que creo conveniente
reservar este ltimo trmino para cuando todos los elementos estn
presentes.
As, se podra establecer una diferenciacin entre una decisin y una
poltica pblica a partir de una concepcin de esta ltima basada en la eje-
cucin, por medio de ciertos incentivos, de un "paquete" estratgico de ac-
ciones relacionadas consciente y especficamente con una solucin u obje-
tivo general'> (otros autores usan trminos parecidos como "programa","
13 bid., p. 7.
14 Tal es el caso de Heidenheimer et al., p. 7. Vase tambin Johnson, op. cit.,
p.7.
15 ToA Smith, The Comparative p()"CJ Process, Santa Brbara, Clio Press, 1975, p. l.
16 H. Laswell yA. Kaplan, Puwer and Soeiety, New Haven, YaleUniversity Press, 1950,
p. 71; G. Starling, Thp()litUs and Economics ()fPublU: PoCJ, Homewood, DI., The Dorsey
Press, 1979, pp. 4 Y7.
LA POLTICA PBLICA COMO VARlABLE DEPENDIENTE
83
"curso"!" o "serie"18 de acciones). En este sentido, una "decisin pbli-
ca" sera una accin pblica especfica que no busca el desencadena-
miento de un paquete subsecuente de acciones de tipo estratgico.
Obviamente estos tres tipos de situaciones estn definidos aqu co-
mo tipos ideales y se podran situar a lo largo de un continuo. A decir
de Weber, un tipo ideal es un concepto que "se distancia de la reali-
dad, sirviendo para el conocimiento de sta en la medida en que, me-
diante la indicacin del grado de aproximacin de un fenmeno his-
trico a uno o varios de estos conceptos, quedan tales fenmenos
ordenados conceptualmente't.t"
En lo que Se refiere cuando menos a las polticas pblicas, la reali-
dad es tan compleja que la definicin de poltica pblica anteriormen-
te expresada no podra ser otra cosa que un tipo ideal. Como ha dicho
Heclo: "la poltica pblica no parece ser un fenmeno que se defina a
s mismo; es una categora analitica'V" Con base en los trabajos de
Lindblom'" y tantos otros que los han seguido." podramos decir que
muchas veces las polticas pblicas son "blancos nebulosos en movi-
miento", ya que con frecuencia los objetivos generales, el paquete con-
secuente de acciones y las relaciones entre ambos no se pueden ver
con claridad y adems se estn moviendo. La mayora de las veces las
polticas pblicas son ejercicios de exploracin y aprendizaje constan-
tes. Esto se debe a que: a) casi siempre hay una cierta incertidumbre
en los procesos de formulacin y ejecucin de las mismas, lo que lleva
a una retroalimentacin permanente entre las diferenes etapas de las
polticas pblicas, y b) su contexto cambia frecuentemente. "Una pol-
tica no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se reha-
ce sin cesar. Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones su-
cesivas hacia algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a
la luz de nuevas consideraciones." 23
17 H. Heclo, op. c., p. 84;]. Anderson et al., PublicPolicies and Politics in America,
North Scituate, Mass., Duxbury Press, 1978; Heidenheimer et al., op. cit., p. 2.
18 R. Rose, "Comparing Public Policy: An Overview", en EuropeanJoumal o/ Political
Research, abril, 1973, p. 73.
19 M. Weber, Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 17.
20 Heclo, op. cit., p. 85.
21 Ch. E. Lindblom, Tbe Palicy MakingProcess, Englewood Clffs, NuevaJersey, Pren-
tice Hall, 1968, p. 4.
22 Vase Heidenheimer el al., op. cit., p. ,3; B. Wittrock yP. del.eon, "Policy as a Mo-
ving Target: ACall for Conceptual Realism", en Palie,StudiesReview, agosto, 1986, p. 45,
as como O. Oszlak yG. O'Donnell, op. cit., p. 385.
25 Lindblom, en L. Aguilar, La hechura... , op. cit., p. 49.
84
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
Ciertamente, este movimiento constante de las polticas pblicas ha-
ce muy dificil su estudio. Sin embargo, dicho estudio es an ms dificil
cuando no tenemos un punto de referencia conceptual o cuando ste
no se encuentra lo suficientemente diferenciado (es decir, cuando no
tiene un contrario emprico).
El movimiento constante de las polticas podra hacernos pensar
que no tiene sentido un tipo ideal basado en gran medida en los obje-
tivos generales de dichas polticas y en su direccin consecuente. Sin
embargo, si bien es cierto que a veces la fuerte retroalimentacin en-
tre las diversas etapas o el cambio de contexto hacen que las polticas
pblicas se muevan a ritmos vertiginosos, habra que considerar que
"ciertas orientaciones inherentes [a las polticas pblicas] frecuente-
mente parecen supuestos virtualmente dados en cualquier situa-
cin".24 En otras palabras, aunque algunas veces laspolticas cambian a
ritmos vertiginosos ante situaciones de alta incertidumbre, en ocasiones
sta no es tan alta o los Estados prefieren no cargar con el costo poltico
de un cambio incesante en las polticas. As, tambin es posible encon-
trar casos en los que el Estado decide buscar ciertos objetivos y probar
(o imponer) un curso de accin durante un cierto periodo (por ejem-
plo, en periodos de crisis o en ciertas reas de poltica), aun cuando
no est del todo seguro de que sea el curso ms adecuado o existan
presiones para cambiarlo. Adems, si los objetivos iniciales de una po-
ltica cambian en la prctica o si no se sabe bien a bien cules son, esto
nos llevara a decir que hay una poltica nueva, diferente o simplemen-
te vaga (o, en los trminos que discutiremos ms adelante, "pasiva"), y
no a decir que la poltica carece totalmente de direccin.
En sntesis, no debemos suponer que las polticas siempre formu-
lan y luego siguen un objetivo general, pero tampoco que nunca bus-
can cumplir uno o varios objetivos generales por lo menos durante un
periodo breve. En mi opinin, las polticas pblicas tienden a seguir
una direccin (inherente a la tan repetida idea de "curso", "serie",
etc.), lo cual hace que el tipo ideal de poltica pblica arriba mencio-
nado, y que desarrollaremos con mayor precisin ms adelante, tenga
sentido como tal. Esta direccin, por dbil que sea, es la que permite
identificar un "paquete" especfico de acciones. Si la eliminamos, co-
mo probablemente algunos incrementalistas radicales recomendaran,
el concepto de "poltica" quedara de nuevo con un contrario empri-
co demasiado difuso (para decir lo menos) .
24 AJ. Heidenheimer et al, cit., p. 4.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 85
Como puede verse, nos encontramos ante un problema concep-
tual complejo. Si bien llegar a una definicin tiene sentido debido a
que, en aras de la claridad analtica, hay que diferenciar el concepto
de poltica pblica de otros conceptos (O contrarios empricos), a la
vez es difcil que dicha definicin aprehenda los rasgos bsicos de una
realidad sumamente variada. Por lo tanto, tambin es difcil que surja
un acuerdo en torno de una definicin, y cabra esperar que el debate
sobre las definiciones, aunque sean ideales, contine.
En todo caso, la propuesta de este artculo es que un camino posible
para salir de esta suerte de dilema, o cuando menos para no paralizarse,
es pasar de la etapa de los conceptos a la de las variables. En otros tr-
minos, el problema de la definicin se podra mitigar si en lugar de ver
a las polticas pblicas a travs de los limitados lentes de una defini-
cin, las vemos como variables, a fin de aprehender mejor la variedad
de casos o situaciones de una realidad social compleja. Ms que en ti-
pos ideales, probablemente lo que hay que hacer es comenzar a pen-
sar en escalas ideales. As, en la propuesta de escala que desarrollo ms
adelante, utilizo el tipo ideal de poltica pblica antes descrito para
construir una escala ideal de polticas pblicas, en la que dicho tipo
ideal se acerca en realidad ms a uno de los puntos de la escala (el de
una poltica pblica "activa").
La poltica pblicacomo variable dependiente.
El activismo de las polticas pblicas
Despus del anlisis de la seccin anterior podramos concluir que,
aunque puede ser sano que contine el debate en torno de una defini-
cin, esto no debera impedirnos pasar del mbito de los conceptos al
de las variables, a fin de medir con mayor precisin el comportamien-
to de las polticas pblicas.
Para ello no nos sirven las definiciones generales que puedan ser
unnimemente aceptadas (con amplia extensin y reducida connota-
cin),25 tales como "la accin del Estado dirigida a cumplir ciertos ob-
jetivos" (vase injra p. 80) o incluso una ms general, que satisfaga a
algunos incrementalistas, como "un conjunto de acciones estatales y
privadas".
25 G. Sartori, op. cit., pp. 79 Y293; M. Bunge, La investigacin cientfica, Madrid,
Ariel, 1985, p. 84.
86
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
Estas definiciones se mantendran en un nivel demasiado simple o
limitado para la construccin de una escala ms precisa que nos sirva
para observar las polticas pblicas como ''variables'' dependientes. Es-
ta tarea parecera requerir de un listado de algunos elementos bsicos
de una poltica pblica. As, con el fin de construir una escala de varia-
cin hemos considerado una serie de elementos de las polticas pblicas
a partir del tipo ideal arriba descrito. stos no pretenden servir para la
construccin de una definicin general que sea unnimemente acep-
tada, ni de una muy rigurosa que incluya todos los elementos poten-
ciales de una poltica pblica (con amplia connotacin y reducida
extensin). Se trata bsicamente de un listado de elementos que pue-
de servirnos mejor para desarrollar escalas de variacin, dentro de las
cuales podamos observar las polticas pblicas como "variables" de-
pendientes (sin que esto excluya necesariamente otros usos). De esta
manera podramos pasar de un nivel de anlisis ms limitado (que,
por decirlo as, slo usa pinceles gruesos y pocos colores) a un nivel ms
complejo (que pueda pintar ms fino y con ms tonos).
Acercarnos a un listado de los elementos bsicos de una poltica
pblica implica considerar qu la hace una "poltica" y qu la hace
"pblica". Como explicar ms adelante, el tipo de escala que me inte-
resa explorar inicialmente hace que me concentre en la poltica pbli-
ca como poltica. Por lo tanto, la referencia al aspecto pblico de di-
cha poltica ser de tipo disyuntivo y no contnuo.P
A mi parecer, una poltica tendra, como poltica, cuando menos
seis elementos bsicos, a saber: 1) el problema, 2) el diagnstico, 3) la
solucin, 4) la estrategia, 5) los recursos y 6) la ejecucin. En general,
toda poltica pblica se relaciona con un problema percibido o pre-
sentado como pblico, que es el punto de referencia y la fuente origi-
naria de donde surge la direccin inherente a toda poltica. Por otro
lado, las polticas pblicas implican un diagnstico (aunque sea polti-
co) de cuando menos algunas de las causas del problema y algunas de
las medidas que lo pudieran resolver o mitigar. Este diagnstico est
detrs de dos de los elementos de las polticas pblicas: la solucion y la
estrategia. As, tales polticas implican uno o varios objetivos globales,
que se consideran o se presentan como la solucin del problema, as
como una estrategia o programa de accin dirigido, al menos en tr-
minos polticos, a alcanzar dichos objetivos generales; la estrategia est
26 G. Sartori, op. cit., p. 73. Esto no implica que el grado de lo pblico sea menos
importante; nicamente que el nfasis en el mismo llevara a otro tipo de escala.
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
87
constituida por un paquete de acciones relacionadas y generalmente
con un cierto orden temporal. Ahora bien, como han recalcado varios
autores.s? para que una poltica exista, el paquete de acciones previsto
tiene que realizarse en alguna medida. As, las polticas pblicas tam-
bin implican la disposicin de ciertos recursos, que llevan a la realiza-
cin de las acciones propuestas por la estrategia. Por supuesto, el gra-
do en el que una poltica pblica contenga cada uno de estos
elementos variar mucho. Por ejemplo, a veces el problema, el diag-
nstico, la estrategia o algn otro elemento podran quedar estableci-
dos ms implcita que explcitamente, o los recursos o las "acciones es-
peradas" ser inadecuados o mnimos.
Cada uno de estos elementos tendra a su vez varios aspectos es-
pecialmente importantes. As, por ejemplo, respecto al problema
habra que tomar en cuenta cuando menos tres de ellos: a) su legiti-
midad frente a otros problemas, b) la legitimidad de la definicin
del tipo de problema y e) la claridad con la que el problema mismo
se define.
En cuanto al diagnstico, habra que considerar la claridad y la le-
gitimidad de los supuestos en los que se basan la definicin de la natu-
raleza especfica del problema, la(s) solucin(es) encontrada(s), y la
estrategia presentada.
En cuanto a la solucin, los aspectos por tomar en cuenta seran su
claridad y legitimidad." y los conocimientos de los involucrados.
Estos aspectos de la solucin tambin podran considerarse para la
estrategia. Sin embargo, sta tambin podra implicar la consideracin
del mbito de accin y coordinacin que prev. Obviamente, las accio-
nes estratgicas podran ser de diferente tipo (desde presupuestarias
hasta publicitarias).
En cuanto a los recursos, habra que considerar su cantidad y tipo
(de organizacin, presupuestarios ylegales).
Finalmente, la realizacin de las acciones "programadas" en una
poltica pblica tendra dos aspectos: a) su realizacin propiamente di-
cha y b) la evaluacin de dicha realizacin.
'tI Vase M. Wright, "Policy Community, PolicyNetwork and Comparative Industrial
Policies", en Political Studies, nm. 36, 1988, p. 599, YP. Eisenger, "Do the American States
Do Industrial Policy?", en BTitish]ournal ofPtJJ#ical Saence; nm. 20,1991, p. 528.
28 He usado aqu el trmino legitimidad en un sentido restringido. As, por ejem-
plo, un problema legtmo sera aquel que se juzga conveniente atacar; un diagnstico
legtimo sera aquel que se considera acertado y una solucin y estrategia legtimas se-
ran aquellas que sejuzga conveniente ejecutar.
88
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
Con base en los elementos arriba mencionados, es posible acercar-
nos a una definicin ideal an ms precisa de la poltica pblica.t? Sin
embargo, quisiera insistir en que el sentido principal de este listado es
el de establecer una escala de variacin. sta es una tarea difcil que
puede hacerse con diferente grado de precisin y cuya operacionaliza-
cin es complicada. Con todo, para empezar, podra ser adecuada una
escala con pocos puntos de medicin y construida de manera general.
As, yo propondra una escala con tres puntos de medicin: una polti-
ca pblica activa, una semiactiva y una pasiva.
Antes de pasar a describirla, es conveniente aclarar varios puntos
respecto a esta escala:
1) Su propsito es ofrecer una primera aproximacin a ciertos pa-
rmetros bsicos en un rea hasta ahora muy poco desarrollada; en
otras palabras, creo que dicha escala puede ser muy til para el estudio
de las polticas pblicas como variables dependientes, pero puede de-
sarrollarse an ms.
2) Queda claro que una poltica pblica difcilmente cabra, en sen-
tido estricto, en alguno de estos tipos de poltica, ya que, como en el ca-
so de nuestra definicin de poltica pblica, stos son definidos en tr-
minos estticos e ideales.
Por lo tanto, el propsito de dichos tipos no puede ser otro que el
de servir como puntos de referencia generales que nos ayuden a ubi-
car (temporalmente) estas polticas en un lugar o en un espacio deter-
minados dentro de la escala; en este sentido, podramos decir, por
ejemplo, que en un periodo una poltica pblica tiende a acercarse
ms a un tipo que a otro o a ubicarse en un espacio determinado entre
los puntos de la escala. Valga aclarar que si bien esta escala puede ser
til como marco de referencia, no supone pasar por alto la necesidad
del anlisis "histrico-concreto" de toda poltica pblica. La posibili-
dad de diferentes combinaciones, entre otras cosas, puede hacer de la
ubicacin de una poltica en esta escala una tarea compleja, que re-
29 Viendo dicha poltica pblica como: 1) La ejecucin de un "paquete" de accio-
nes estratgicas relacionadas, as como la abstencin inducida de actores estatales y pri-
vados, respecto a otras acciones, 2) utilizando como incentivos uno o varios recursos
(de organizacin, econmicos, legales, etc.), 3) siguiendo un cierto orden establecido
por una estrategia de accin, 4) a fin de cumplir ciertos objetivos generales fijados por
el Estado, 5) gracias a un diagnstico, 6) en donde dicha estrategia y objetivos generales
se asocian a la resolucin de un problema percibido por el Estado como pblico. Con
esta definicin y listado de elementos no se quiere decir que en la realidad hay una se-
cuencia temporal necesaria entre los miSlll()S, ni que stos no cambien a lo largo de la
evolucin de una poltica.
lA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
89
querir que el investigador la ponga en su contexto especfico. 30 Con
todo, aunque no siempre nos permita definir con precisin una polti-
ca, creo que una escala como sta facilita mucho la comparacin ya sea
de una misma poltica a lo largo del tiempo o de varios pases, o de di-
ferentes tipos de polticas.
3) Como la escala tiene un objetivo esencialmente heurstico, no
pretendo ofrecer aqu una operacionalizacin precisa o universal de
los elementos constitutivos de cada punto de sta. Esta tarea, cierta-
mente difcil, sera ms propia de investigaciones empricas concretas
que de un artculo como el presente. Por lo tanto, cada punto de la es-
cala est presentado ms bien de manera heurstica o general; sin em-
bargo, sobre todo para que el lector tenga una mejor idea de aquello a
lo que nos estamos refiriendo en cada uno de esos puntos, se presen-
tan algunas pistas que pueden servir para su operacionalizacin (sobre
todo para el punto ms alto y ms bajo de la escala, a partir de los cua-
les se podran deducir los indicadores para la parte intermedia).
4) Como ya lo indiqu, en la escala mi inters se centrara ms en
el grado de "activismo" de la poltica pblica como poltica que en el
grado en que sta es pblica; simplemente asumir que en los tres
puntos de la escala la participacin del Estado es muy importante a lo
largo de los diferentes aspectos del desarrollo de una poltica pblica.
Me concentro por el momento en la poltica pblica como poltica de-
30 Por ejemplo, en una poltica, el problema, objetivo general y estrategia pueden
ser claros y bien conocidos, pero muchas de las acciones previstas pueden no ejecutarse
(probablemente por falta de legitimidad y/o de los recursos adecuados). En este caso,
dicha poltica podra quiz situarse entre el punto intermedio y el punto ms bajo de la
escala. La ubicacin de una poltica puede ser tambin dificil porque la operacionaliza-
cin de los tipos puede hacerse de distintas formas. Adems, est por verse si se deben
asignar pesos diferentes a cada uno de los elementos bsicos de una poltica. En princi-
pio parecera que el grado de ejecucin de una poltica es especialmente importante
para que la misma sea activa, semiactiva o pasiva. A su vez, el grado de ejecucin de-
pender en gran medida de la legitimidad del problema, objetivos y estrategia. El pro-
blema con la asignacin de pesos diferenciales es que stos pueden variar de acuerdo
con el tipo de poltica u otros factores. Adems, habra que tener cuidado de no adop-
tar visiones cuantitativas simplistas o usar inadecuadamente la idea del continuo. En es-
te sentido, bien puede ser que diferentes combinaciones de elementos produzcan re-
sultados distintos o que despus de cierto punto una relacin lineal deje de existir [P.
Evans, D. Rueschemeyer y Th. Skocpol (eds.), Bringingths StateBackin, Nueva York,
Cambridge University Press, 1985, p. 352]. Sera por ejemplo interesante explorar has-
ta qu punto una poltica excesivamente activa comienza a tender hacia la inefectivi-
dad. Aunque no fue posible hacerlo en este artculo, estos asuntos deben tratarse con
mayor profundidad.
90
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PBUCAS
bido a que me interesa capturar su grado de eficacia, es decir, el grado
en que sta cumple con los objetivos que declara perseguir. En otras
palabras, una poltica activa tendera a alcanzar en mayor medida sus
objetivos declarados mientras que una poltica pasiva tendera al alcan-
zarlos en menor medida." No estara aqu tan interesado en el grado
de lo pblico de la poltica pblica porque no estoy del todo cierto, pa-
ra decir lo menos, de la relacin entre el grado de lo pblico (entendi-
do como el grado de participacin del Estado) y el grado de efectivi-
dad de una poltica; a veces una poltica altamente pblica puede ser
muy efectiva, pero a la vez una poltica menos pblica -en el sentido,
por ejemplo, que hace uso de la contratacin privada- tambin puede
ser efectiva y alcanzar sus objetivos declarados.
5) La idea de usar los trminos "activo", "semiactivo" y "pasivo" pro-
vino en parte de la poltica exterior de Mxico, en la cual trminos simi-
lares (especialmente el primero) comenzaron a ser usados a partir de
los setenta. A su vez, la extensin de su uso en el lenguaje cotidiano de la
poltica exterior mexicana se debi en buena medida a los influyentes
anlisis de Ojeda,32 quien us por primera vez en Mxico las nociones
de "activo" y "pasivo" para el estudio de la poltica exterior. Cre conve-
niente usarlos para esta escala porque el grado de actividad de los acto-
res pblicos y privados presente en una poltica me pareci un aspecto
importante de las polticas pblicas. Con todo, conviene aclarar que el
criterio de "activismo" usado en este artculo para la construccin de la
escala implica tambin el grado de legitimidad (en el sentido antes men-
cionado) de los diferentes elementos de una poltica y el grado de cono-
cimiento de stos por parte de los actores. Quiz la legitimidad y el co-
nocimiento de una poltica sean tan importantes para la construccin
de esta escala como su nivel de actividad. Sin embargo, bien se podra
decir que estos elementos culminan o se concretan en el nivel de la ac-
tividad. Por esta razn decid mantener los trminos activo, semiactivo y
pasivo para denominar a los puntos de la escala.
El punto ms alto de la escala propuesta, el de una poltica pblica
activa, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
31 Obviamente, ste es slo un concepto de efectividad. Como las decisiones pbli-
cas, una poltica pasiva podra ser efectiva para conseguir objetivos no declarados o no
explcitos. Asimismo, una poltica activa no ser siempre la ms adecuada, como por
ejemplo en situaciones de alta incertidumbre.
32 M. Ojeda, Alcances, lmites de la poltica exterJrde Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 1976, p. 177; El surgimiento de unapolitica exterior activa, Mxico, Secretaria de Edu-
cacin Pblica, 1986.
LAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
91
1) La legitimidad del problema es alta para la mayora de los funcio-
narios pblicos "normativos" (stajJ) , la mayora de los funcionarios p-
blicos "operativos" y la mayora de los grupos sociales relacionados con
el problema. Un camino posible para poner en operacin este concep-
to es el del lugar otorgado al problema en la agenda pblica por estos
funcionarios y grupos (el cual se podra obtener por medio de un
cuestionario). En este punto de la escala el problema estara conside-
rado dentro de la agenda inmediata o "decisoria"; es decir, como un
problema que requiere una accin inmediata del Estado;" Como se
observ, uno de los aspectos de este elemento de las polticas pblicas
es el de la definicin del tipo del problema. Este punto de la escala im-
plicara una definicin clara y legtima para los funcionarios y grupos
arriba mencionados, misma que se podra operacionalizar por medio
de las respuestas a preguntas especficas sobre el tema dirigidas a estos
actores.
2) Los supuestos del diagnstico, en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con una
solucin y estrategia especficas, son claros y legtimos para la mayora
dentro de cada uno de los tres tipos de actores arriba mencionados. De
nuevo, parecera que la mejor forma de operacionalizar este elemento
sera mediante las respuestas a preguntas especficas al respecto.
3) La solucin al problema es clara y legtima, adems de que es
bien conocida por la mayora dentro de cada uno de los tres tipos de
actores. Este ltimo aspecto se podra operacionalizar por medio de la
existencia o no de un plan formal. De hacerse as, este punto de la es-
cala implicara, por ejemplo, la publicacin y distribucin de un plan
formal donde se presente yjustifique la solucin.
4) La estrategia propuesta es tambin clara, legtima y bien conoci-
da por los actores. El grado de conocimiento de la estrategia se podra
operacionalizar por medio de la existencia o no de un plan formal. Si
se operacionalizara de esta forma, este punto de la escala implicara la
publicacin y distribucin de un programa estatal formal. Adems, es-
ta estrategia prev un nivel comparativamente alto de coordinacin
entre el Estado y los actores involucrados en la poltica, lo mismo que
de accin estratgica. El grado de coordinacin se podra operaciona-
lizar con base en el funcionamiento o no de instancias formales de
coordinacin o con un cuestionario; el nivel de accin se podra espe-
cificar con base en los puntos 5 y 6 q\,1e se describen a continuacin.
!!I J.Kingdon, Agmdas, Altemativs andPu.licPoIics, Boston, Little, Brown, 1984, p. 4.
92
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PBUCAS
5) Los recursos de organizacin presupuestarios y legales son ade-
cuados o suficientes para la ejecucin del nivel de accin previsto por la
estrategia. Los recursos de organizacin se podran operacionalizar con
base en el nivel jerrquico de la organizacin encargada de la poltica,
as como en el-grado de disciplina e integracin internas de dicha orga-
nizacin. Los recursos presupuestarios se podran operacionalizar con
base en el nivel comparativo de los recursos presupuestarios asignados.
Para la operacionalizacin de los recursos legales se observara el tipo
de base jurdica de la poltica y de la organizacin encargada de ella.
De operacionalizarse de esta forma, este punto de la escala impli-
cara que: la(s) organizacin(es) encargada(s) de la poltica pblica se
encuentra(n) en las altas esferas gubernamentales, tiene(n) a la mayo-
ra de las entidades relacionadas con el problema directamente bajo su
mando (es decir, stas no estn desconcentradas, descentralizadas o en
un nivel jerrquico semejante), que los recursos presupuestarios asig-
nados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (y por lo
tanto son comparativamente altos) y que la poltica y la organizacin
estn sustentadas en leyes o decretos propios y especficos.
6) La ejecucin de la serie de acciones programada por la estrategia
se realiza de una manera cercana a la prevista. Por ejemplo, los recursos
son gastados y sus receptores realizan las actividades encomendadas. Es-
to se puede operacionalizar por medio de los resultados de las evalua-
ciones estatales de las polticas y organizaciones. En caso de no contar
con ellos, se tendra que utilizar un cuestionario especfico."
34 Cabe insistir en que aqu se est haciendo referencia al concepto de activismo de
las polticas pblicas, diferente, por ejemplo, del concepto de fuerza de las mismas. Este
ltimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacin de los esta-
dos. Vase al respecto P. Katzenstein (ed.), Between Power andPlenty, Madison, Wis., The
University ofWisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, op. cit.;]. Hall y]. Ikenberry, El
Estado, Mxico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, "Predatory, Developmental and Other
Apparatuses: A Comparative Poltical Economy Perspective on the Third World State",
ponencia presentada en el XVCongreso Internacional de LASA, 4 al 6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente sera til tratar de acercarse a una definicin de una
poltica pblica fuerte considerando las lecciones ofrecidas por este debate. En este
sentido, dicha poltica podra ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos: 1)
en ella el Estado logra una "autonoma integrada" con los grupos sociales afectados (P.
Evans, op. cit.). Esto es, el Estado logra captar e incorporar los intereses de los grupos
sociales, ya que tiene una relacin cercana con stos, pero a la vez es capaz de defender
los intereses generales o de largo plazo de la nacin, ya que goza de una autonoma sig-
nificativa respecto a dichos grupos sociales, y 2) la poltica pblica es legtima pero fle-
xible; esto es, si bien el Estado incorpora los intereses sociales, tambin puede resistir la
prolongacin injustificada de beneficios y aprender de los errores para cambiar las po-
lA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 93
El punto intermedio de la escala, el de una poltica pblica se-
miactiva, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es mediano (esto es, el problema
es considerado un problema de la agenda gubernamental o sistmica
mas no de la "decisoria") ;35 la definicin del tipo de problema es un
poco confusa y no del todo legtima para varios de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas no son del todo claros y legtimos
para varios de los actores dentro de las categoras mencionadas.
3) La solucin propuesta por la poltica no es del todo clara, legti-
ma y bien conocida para varios de los actores.
4) La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, legtima ni
bien conocida para varios de los actores. La estrategia prev slo una
cierta coordinacin entre los actores involucrados en la poltica o un
nivel de accin que se considerara como intermedio.
5) Los recursos de organizacin, presupuestarios ylegales se encuen-
tran slo en el grado intermedio de accin previsto por la estrategia.
6) La ejecucin del grado intermedio de accin propuesto por la
estrategia se realiza de una forma cercana a la prevista.
El punto ms bajo de la escala, el de una poltica pblica pasiva,
podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es baja (esto es, el problema est si-
tuado al final de la agenda gubernamental); la definicin del tipo de
problema es confusa y poco legtima para muchos de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas son confusos y poco legtimos pa-
ra muchos de los actores.
3) La solucin propuesta por la poltica es confusa, poco legtima y
poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar la di-
fusin de la poltica por medio de declaraciones pblicas ms que por
la distribucin de un plan formal).
4) La estrategia propuesta tambin es confusa, poco legtima y po-
co conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar una es-
lticas (Hall e Ikenberry, op. cit., pp. 195-196). El concepto de una poltica fuerte podra
servir para desarrollar otra escala til para el anlisis de las polticas pblicas pero tam-
poco es el nico posible. Podran desarrollarse escalas basadas en otros criterios, como
el del grado en que una poltica resuelve un problema, el nmero de gente a la que be-
neficia dreetamente-el gnden que es pblica, etctera.
!l5J.Kingdon, op. cit., p. 4.
94
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PtiBUCAS
trategia difundida a travs de la comunicacin oral ms que por medio
de la publicacin de un programa formal). La estrategia supone una
coordinacin entre los actores involucrados en la poltica yun nivel de
accin comparativamente bajos.
5) Los recursos de organizacin, presupuestarios y legales son ape-
nas suficientes para la ejecucin del grado de accin previsto por la es-
trategia. Esto podra implicar que la o las organizaciones encargadas
de la poltica pblica se encuentran en esferas bajas, tienen poca auto-
ridad sobre las entidades relacionadas con el problema, cuentan con
recursos presupuestarios que alcanzan el bajo grado de accin previsto
y no estn basadas en leyes o decretos especficos que les den un sus-
tento legal amplio.
6) La ejecucin del bajo grado de accin propuesto por la estrate-
gia se realiza de una forma cercana a la prevista."
Aunque por supuesto la utilidad de esta escala queda a juicio de
los lectores, varias investigaciones me han mostrado que el grado de le-
gitimidad, conocimiento y actividad forman un campo importante de
las polticas pblicas. Esto puede deberse a que, en cierto sentido, tal
campo est relacionado con la efectividad de dichas polticas.
Por un lado, los diversos elementos para el desarrollo de la escala
aqu propuesta surgieron en gran medida de una investigacin compa-
rativa de polticas de fomento industrial en Nuevo Len (1985-1991) y
Pennsilvania (1979-1987) que actualmente estoy realizando.V Este
anlisis busca argumentar que en los dos estados arriba indicados se
dio en ciertos aos una transicin de una poltica de fomento indus-
trial "pasiva" a una "activa". sta implic el reconocimiento de una cri-
sis econmica como un problema pblico prioritario, la elaboracin y
difusin de planes y programas de accin para resolver dicho proble-
ma, el surgimiento de nuevas organizaciones y el ejercicio de recursos
presupuestarios comparativamente altos para ejecutar tales planes y
36 Como puede verse, en este nivel hay un impacto negativo de cada una de las eta-
pas sobre la siguiente: un problema confuso, as como poco legtimo y conocido tiende
a implicar un diagnstico y estrategia semejantes. Este impacto negativo podra conti-
nuar hasta la ejecucin: probablemente una poltica confusa, poco legtima y poco co-
nocida no se ejecutara de una manera cercana a la prevista.
37J. L. Mndez, Public Policies and Organi1.atiomlarEconomic Development in Nuevo
Leon; Mexico (1985-1991) and Pennsylvania, Unted States (1979--1987). Proyecto de tesis
doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.): y "Polticas pblicas para el desa-
rrollo industrial en Nuevo Len y Pennsylvania, 1 9 7 9 1 9 9 1 ~ ponencia presentada en el
XVII Congreso Internacional de LASA, Los ngeles, 24-27 de septiembre. 1992.
LA POTlCA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
95
programas. Esta investigacin sigue la lgica cientfica del llamado "di-
seo de casos ms diferentes"38 o "comparacin remota".39 Con base
en esta lgica metodolgica, el estudio explora la utilidad del enfoque
ecolgico, que describir ms adelante, para explicar el surgimiento
de esta poltica activa.
Por otro lado, como ya lo indiqu, la escala parti tambin de los
trabajos de Ojeda.w sobre todo en lo que se refiere al grado de "activi-
dad" de una poltica. Ojeda estudia el paso en Mxico de una poltica
exterior "pasiva" a una "activa" a partir de los aos setenta. En este sen-
tido, describe ciertos momentos en que hay un incremento notable en
el nmero de giras y misiones internacionales, as como de recepcio-
nes de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplomticas en ",1
exterior, nuevas y diferentes iniciativas internacionales, etc. Otros in-
vestigadores han utilizado el concepto de poltica "activa" tanto en el
rea de poltica exterior como en otras reas.f
Finalmente, vale hace notar que Hayes.v basndose en Brown.v
presenta cuatro tipos de "cambio de poltica pblica": a) polticas ra-
cionalistas incrementales, b) innovacin federal, e) innovaciones no in-
crementales y d) innovacin racionalista. Los criterios de su tipologa
slo estn brevemente desarrollados y son un tanto diferentes a los
aqu descritos, pero van en una direccin parecida. As por ejemplo,
sus dos ltimos tipos se acercarian a lo que yo llamo "poltica activa",
en la medida en que incluyen una solucin clara y una estrategia que
busca ser efectiva, a las que se llega yasea de manera sbita como en la
poltica del New Deal (innovacin no incremental) o gradual como
en la poltica ambiental estadunidense ("innovacin racionalista").
En todo caso, independientemente del grado de utilidad de la es-
cala aqu propuesta, el objetivo de este artculo de definir las polticas
38 H. Teune y A Przeworski, The LogicofComparatve Social Inquiry, Nueva York, Wi-
ley Interscience, 1970, p. 34.
S9 M. Duverger, Mtodosde lasciencias sociales, Mxico, Ariel, 1983, p. 420.
40 M. Ojeda, Alcances y lmites... , op. at., p. 177, YEl surgimiento..., op. cit.
41 R. Green, "Mxico, la poltica exterior del nuevo rgimen", en Foro Internacional,
nm. 69,1977, p. 4; Y. Shapira, "La poltica exterior de Mxico bajo el rgimen de
Echeverra: retrospectiva", en Foro Internacional. nm. 73, 1978, p. 89; O. Pellicer, "Vein-
te aos de poltica exterior mexicana: 19tj()..1980", en Foro Internadonal, nm. 82, 1980,
p. 149;]. Mttar, "Algunas consideraciones acerca del impacto del Tratado de Libre Co-
mercio de Amrica del norte sobre la pequea industria en Mxico", en IdeaEconmica,
marzo-abril, 1991, p. 21.
42M. Hayes, Incmnmtalism antlPubli, Nueva York, Longman, 1992, pp. 149-151.
., 1.. Brown, NewPolides, NewPolics, Washington, D.C., Brookings Institution, 1983.
96
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
pblicas como variables dependientes me parece de suma importan-
cia. Gracias a esta definicin, resulta ms fcil establecer el vnculo en-
tre variables dependientes e independientes. A esto es precisamente a
lo que me abocar enseguida.
ALGUNOS ENFOQUES RECIENTES
PARAEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBliCAS
Los enfoques para el estudio de las polticas pblicas se pueden divi-
dir en dos grandes grupos. En el primer grupo los que aqu llamar
macroenfoques, que resaltan algn tipo predominante de relaciones
sociales para explicar la naturaleza de las polticas pblicas. Los enfo-
ques del segundo grupo se pueden .denominar enfoques de alcance
medio y argumentan que la naturaleza de las polticas vara de acuer-
do con algn factor especfico. Este artculo se concentrar en presen-
tar algunos de los enfoques que ms han llamado la atencin reciente-
mente, entre stos dos macroenfoques, el pluralista y el estatista, as
como tres de alcance medio: 1) el enfoque de los estilos nacionales,
que pone nfasis en el tipo de cultura; 2) el enfoque ecolgico, que
considera el papel de los contextos sociopolticos, y 3) el enfoque de
las arenas de la poltica pblica, que subraya el tipo de sector o proble-
ma inherente a una poltica (industrial, ambiental, etc.). Aunque estos
enfoques no deben verse como necesariamente excluyentes.r' a partir
de los supuestos de cada uno de ellos podemos deducir o hacer pre-
dicciones diferentes respecto a las polticas pblicas, como lo mostrar
enseguida.
Los macroenfoques pluralista y estatista
El primer macroenfoque -el pluralista- parte de la idea de que las so-
ciedades contienen diferentes grupos de inters con un poder ms o
menos equivalente, donde los grupos estatales no tienen mayor fuerza
que los grupos privados. De acuerdo con lo anterior, podemos deducir
que para este enfoque el rango de las polticas pblicas tendera a ser
restringido; es decir, muchas reas quedaran en la esfera privada o del
44 G. Freeman, "NationalStyles and PolicySectors:Explaining Structured Varia-
non", en}tnlmallifPublePolidj, voL4, 1986;
LAPOTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
97
mercado (donde la intervencin del Estado se carga hacia el estableci-
miento y vigilancia de las reglas deljuego). En aquellos casos donde se
hace inevitable el surgimiento de polticas pblicas, la formulacin y eje-
cucin coordinada de stas ser muy dificil de lograr. Tales polticas ten-
dern a ser respuestas pragmticas o inmediatas a las presiones de una
variedad de grupos de inters y organizaciones burocrticas; por lo tan-
to, se argumenta que dichas polticas dificilmente conllevarn la claridad
de metas y la coordinacin necesarias para promover objetivos de media-
no o largo plazo. As, las polticas tenderan a ser pasivas o semiactivas.
Al denominar a estas premisas un "enfoque", se intenta sealar
que han sido presentadas bajo versiones un tanto distintas. En los cin-
cuenta y sesenta surgieron varias versiones, basadas en el estudio de los
grupos de inters en Estados Unidos.v Ms tarde apareceran otros
modelos que en una u otra medida se podran ver como variantes de
este enfoque, como el modelo de la poltica burocrtica.t" el de la im-
plementacirr'? y ms recientemente el interorganizacional.v Estos en-
foques han sido usados principalmente en las ciencias sociales estadu-
nidenses y han tenido poca repercusin en las ciencias sociales de
Amrica Latina. Con todo, aunque no se puede decir que adopten el
enfoque pluralista, varios autores han subrayado la existencia de una
mayor fragmentacin poltica del Estado latinoamericano de la que
suele percibr.w
45 D. Truman, The GovemmentalProcess, 2a. ed., Nueva York, Alfred A. Knopf, 1971
(e. 1951); E.E. Schattschneider, The Semisovereign People, Nueva York, Holt, Rinehardt y
Winston, 1960; R.A. Dahl, Who Govems?, New Haven, Yale University Press, 1961 y Po-
lyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971; N.W.
Polsby, CommunityPouer and Political Theory, New Haven, Yale University Press, 1963.
46 G. Allison, The Essence ofDecision: Explaining theMissile Cuban Crisis, Boston Little
Brown, 1971; A Gray, "Bureaueracy and Poltical Power", en Political Studies, nm. 36, 1988;
E.C. Page, Political Authority and BureaucraticPouer, Brighton, Sussex,Wheatsheaf, 1985.
. 47 J. L. Pressman y A. Wildavsky, Implementation, Berkeley, University of California
Press, 1973.
48 K. Hanf y Seharf, Interorganizational Policymaking: Limits to Coordination and Cen-
tral Control, Beverly Hills, Cal., Sage, 1978; R. Rhodes, Control and Power in Central-Local
Relations, Westmead, Gower Publishing, 1981; B. Hjern y Ch. Hull, "Implementation
Researeh as Empirical Constitutionalism", en EuropeanJoumalof Political Research, nm. 10,
1982; K. Hanfy T. Toonen, Policy Implementation in Federal and Unitary Systems, Boston,
Martinus, 1985; L. O'Toole, "Theoretical Developments in Public Administration: Im-
plieations for theStudy ofFederalism", en Govemance, octubre, 1990.
49 Ch. Anderson, Polinesand PolticalG4ange in Latin America, Princeton, University
ofPrinceton Press, 1967; L.A. Hll.nllnergteeI\, "Corporatism in Latin Ameriean Polities;
a Reexaminaton-of the 'Unique' Tradition", en Comparative Polities, julio, 1977; D. A.
98
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
En el debate terico de los ochenta, como reaccin al enfoque
pluralista, resurgi con fuerza el llamado enfoque estatista. En estos
aos se llam de nuevo la atencin sobre la visin europeo-continental
del Estado.t" en la cual ste se concibe como un colectivo organizado,
coherente e impersonal de funcionarios que reclama e impone su con-
trol sobre los recursos humanos y materiales en un territorio. Segn
este enfoque, el Estado tiene una relacin simbitica con la nacin; en
otras palabras, la existencia del primero depende del mantenimiento
o fortaleza de la ltima. Por lo tanto, el Estado tender a representar el
inters general o de largo plazo de la nacin (el cual se podra equipa-
rar con el orden social, mas no necesariamente con el "orden estable-
cido", ya que el inters de la nacin puede ameritar la transformacin
de este ltimo). Por ser la condensacin de dicho inters general, el
Estado no es simplemente un espejo de los intereses sociales o un rbi-
tro de la lucha entre stos, sino un actor en s mismo. Sin embargo, el
Estado no es slo un actor ms: es el actor fundamental y, por lo tanto,
requiere prioridad analtica.
As, para este enfoque el mayor peso del Estado como actor y la
tendencia de este ltimo a defender el inters general conduciran
generalmente a la formulacin y puesta en prctica de polticas p-
blicas que promuevan el inters de largo plazo de la nacin. Estas
polticas tenderan a incidir activamente en una amplia gama de
reas y a ser coordinadas de manera efectiva por organizaciones p-
blicas poderosas, capaces de sobreponerse a las presiones de los
grupos socales." Es decir, las polticas tenderan a ser activas o se-
miactivas.
La importancia crucial del Estado comenz a resaltarse especial-
mente para el caso de los pases de desarrollo capitalista tardo, cuan-
do menos desde principios de los sesenta.v En cuanto a Amrica Lati-
na, la dcada de los setenta atestigu la publicacin de varios libros
Chalmers, "The Politicized State in Latin America", en]. Malloy (ed.), Authoritarianism
and Corporatism in Latin America, Pittsburgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press,
1977;]. L. Mndez, "La reforma de descentralizacin en Per, 1978-1989", en Foro Inter-
nacional, vol. 31, nm. 1 (121),julio-septiembre, 1990.
50 A. Stepan, The Stateand Society; Pero in Comparative Perspective, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton University Press, 1978; K. Dyson, The StateTradition in Western Europe;
A Study of an Idea and an Institution, Nueva York, Oxford University Press, 1980.
51 A Stepan, op. ca; p. 33.
52 A Gerschenkron, Economic Bac1cwardness in Historical Pe:rspective, Cambridge,
Mass., Harvarfl University Press, 1962.
LAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
99
que seguan una direccin semejante.s' A decir de Migdal,54 los anlisis
de corte estatista de Latinoamrica y el mundo en desarrollo, y sobre
todo el concepto de corporativismo extrado del enfoque organicista,
ejerceran una influencia dramtica en los estudios de otras regiones
del mundo, primeramente Europa y luego Estados Unidos. As, en los
ochenta, varios autores insistieron vehementemente en la importancia
de este enfoque para el estudio de los pases ms desarrollados, inclu-
yendo aquellos considerados pluralistas, como Estados Unidos (aun-
que con diferentes matices) .55 Por lo tanto, el enfoque estatista tom a
partir de la dcada pasada considerable fuerza en el debate acadmico
mundial. 56
53 Entre otros, Ph. Schmitter, Interest Conflid and Political Change in Brasil, Stanford,
Stanford University Press, 1971; HJ. Wiarda (ed.), Politicsand Social Change in Latin
America: The Distinct Tradition, Amherst, Mass., University of Massachusetts Press, 1974;
R. Sonntag y H. Va1ecillos, El estadoen el capitalismo contemporneo, Mxico, Siglo XXI,
1977;J. Malloy, op. cit.; Stepan, op. cit.; D. Collier (ed.), The NewAuthoritarianismin Latin
America, Princeton, Nuevajersey, Princeton University Press, 1979; T. Evers, El estado en
la periferia capitalista, Mxico, Siglo XXI, 1979.
Este enfoque es discutido para el caso latinoamericano, enJ. L. Mndez, Modelos de
desarrollo en AmricaLatina, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1986, pp. 11-12; La re-
forma... , op. cit., Y"Hacia dnde va la ciencia poltica estadunidense?", en Umbral XXI,
otoo de 1990. La mayor fuerza o presencia del Estado en estos casos fue asociada en-
tre otras cosas al atraso econmico, extrema heterogeneidad socioeconmica y fuerte
dependencia externa.
54 J. Migda1, "Studying the Politics of Development and Change: The State of the
Art", en A. Finifter, Political Science: The Stateof the Discipline, Washington D.C., Asocia-
cin Norteamericana de Ciencia Poltica, 1983, p. 319.
55 Como todo enfoque, las versiones especificas del estatismo son diversas. Por un
lado, Nordlinger (On the Autonomy of theDemocratic State, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1981) insiste en la necesidad de dar cuenta de que los funcionarios tie-
o nen intereses propios que frecuentemente logran imponer sobre los grupos sociales,
pero no ve al Estado como un actor colectivo. Krasner (Defending the National Interest:
Raui MaterialsInoestements and usFureign Policy, Princeton, University of Princeton, 1978)
tambin seala que el Estado puede formular yejecutar intereses propios pero slo es-
tudia un rea especfica. Evans et al. (op. cit.) rescatan el estatismo como un enfoque ge-
neral til, pero ven a la "autonoma" del Estado como una variable afectada por las cir-
cunstancias, el sector, etctera.
56 Resulta curioso notar ciertas similitudes del enfoque pluralista y estatista con dos
de las vertientes ms conocidas del marxismo, el llamado marxismo ortodoxo (basado
en El manifiesto comunista) yel marxismo estructuralista (basado en El lB brumariode
Luis Bonapartey desarrollado por Grarnsci, Althusser y Poulantzas), respectivamente.
Los enfoques pluralista y marxista ortodoxo tienen en comn la visin de la sociedad
como lucha entre varios grupos sociales, en la cual el Estado no tiende a garantizar el
inters de mediano o largo plazo de un orden social. Ambos enfoques le niegan al Esta-
100 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
Los enfoques de alcance medio
Los macroenfoques estatista y pluralista no pueden considerarse como
variables independientes ya que asumen que el Estado o los grupos de
presin, respectivamente, tienden a ser los actores determinantes en
las diferentes sociedades y periodos histricos. Esto, sin embargo, no
ha podido hacer justicia a la variedad de casos y momentos nacionales.
Las peculiaridades de diferentes sociedades o periodos han llevado al
surgimiento de los enfoques del segundo grupo (de alcance medio),
que argumentan que la naturaleza de las polticas tender a variar de
acuerdo con el cambio en algn factor especfico. En este sentido, es-
tos enfoques s implican o representan una variable independiente.
Por ejemplo, el enfoque de los estilos nacionales argumenta que los di-
ferentes tipos de cultura e instituciones nacionales determinarn el tipo
de polticas y organizaciones pblicas. As, se espera que, dentro de
una misma nacin o entre naciones con culturas similares, dichas pol-
ticas y organizaciones sean muy similares a lo largo de diferentes co-
yunturas o problemas pblicos, mientras que naciones culturalmente
diferentes tengan distintos tipos de polticas y organizaciones pblicas,
aun frente a coyunturas o problemas parecidos. 57 Existe toda una va-
riedad de tipologas de culturas y regmenes. Sin embargo, permtase-
me adoptar por el momento una tipologa muy esquemtica con pro-
psitos ilustrativos, constituida por dos estilos de polticas pblicas: el
estatista y el pluralista." En este caso, se podra esperar que naciones
con una tradicin estatista desarrollen polticas pblicas bien coordi-
nadas por medio de organizaciones pblicas. Por el contrario, en na-
do un papel protagnico en las sociedades capitalistas (aunque difieren respecto a las
consecuencias de este hecho, que para el marxismo ortodoxo habran de ser catastrfi-
cas). Por otro lado, el marxismo estructuralista se asemeja al enfoque estatista en tanto
tiene una visin del Estado como una entidad con intereses propios y autonoma relati-
va, orientada a la reproduccin de un orden social. Sin embargo, el marxismo es un en-
foque bastante complejo, que incluye una variedad de escuelas (francesa, inglesa, ale-
mana, italiana, etc.). Adems, las bases epistemolgicas de este enfoque son diferentes
a las de los otros enfoques. As, incluir al marxismo hubiera resultado en un ensayo mu-
cho ms largo. Aqu solamente he querido dar a conocer algunos enfoques ms recien-
tes y menos conocidos para el anlisis de las polticas pblicas.
57 J. Richardson, G. Gustafsson y G.Jordan, "The Concept ofPolicy Style", enJ. Ri-
chardson, op. at:
58 J. Malloy, "Policy Analysts, Publicand Regime Structure in Latin Amerita", en
GovernanCl, julio, 1989; S. Linder y B.G. Peten, "lnstrumertt!! of Govemment: Percep-
tions and Contexts", en journal of Pub/it Poli", enerO"malZo, 1989.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 101
ciones con una tradicin liberal o pluralista, como Estados Unidos, las
polticas pblicas existentes tenderan a ser poco activas y a carecer de
una fuerte coordinacin. Los estilos nacionales de polticas obviamen-
te estn ntimamente relacionados con los tipos de regmenes (que
pueden ser muy variados) y hay todo un conjunto de investigaciones
que ligan el tipo de rgimen al tipo de polticas tanto para Amrica La-
tina como para otras regiones.P El enfoque de estilos nacionales se en-
cuentra tambin cercano al llamado nuevo nstitucionalismo.f"
Por otro lado, el enfoque de las arenas de poltica pblica sostiene
que diferentes tipos de reas de poltica pblica (por ejemplo, indus-
triales, ambientales, etc.) implican distintos tipos de marcos estructu-
rales y de grupos sociales; por lo tanto, tambin implicarn diferentes
tipos de relaciones entre dichos grupos. De esta manera -se argumen-
ta-, la naturaleza de las polticas depender del tipo de problema, por
lo que los mismos tipos de reas o problemas de poltica conducirn a
comportamientos polticos similares en las naciones, aun cuando tales
naciones sean culturalmente muy diferentes.
Este enfoque fue popularizado por Low," quien estableci tres tipos
de polticas pblicas: distributivas, redistributivas yreguladoras. Luego es--
ta perspectiva sera ampliamente comentada y revisada.
62
Quiz la revi-
59 Entre otros: B.G. Peters et al., 'Types of Democratic Systems in Types of Public
Policy", en ComparativePolitics, abril, 1977; . Oszlak, "Polticas pblicas y regmenes
polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en Estudios Ce-
des, nm. 2, 1980; S. Hughes y K. Mijeski (eds.), Politics and PublicPolicy in Latin Arnenca,
Boulder, Colorado, Westview, 1984.
60 J. March, yJ. Olsen, 'The New Institutionalism; Orgmizational Factors in Politi-
cal Life", en AmericanPoliticalScience Reoieio, nm. 78, 1984.
61 T. Lowi, "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory",
en WrldPolitics, nm. 16, 1964.
62 El artculo de Lowi origin un amplio debate y bibliografia. Entre otros muchos,
estn R. Salisbury, "The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles", en
A. Ranney (ed.), Political Science and Public Policy, Chicago, Markham, 1968; M. Hayes,
"The Semi-Sovereign Pressure Groups: A Critique of Current Theory and an Alternati-
ve Typology", en TheJoumal ofPolitics, nm. 40, 1978; R. Rose, "The Program Approach
to the Growth of Government", en BritishJoumal o/ Political Science, nm. 15, 1985; G.
Freeman, op. cit.
Ms recientemente se ha producido un extenso debate y bibliografia en torno a
los conceptos de "redes de poltica", "comunidades de poltica" y "problemas de polti-
ca". Vase por ejemplo H. Heclo, "Issue Networks and the Executive Establishment", en
A King (ed.), The NewAmerican PoliticalS'Ystem, Washington, D.C., American Enterprise
Institute, 1978; j.C. Campbell et al.. "Mterword.on PQlicyCommunities: A Framework
for (;mJernana, enerQ,1989, yM:. Wrigth, op. cit.
102 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOflCAS PBUCAS
sin ms esclarecedora del modelo original de Lowi sea la de Wilson,
quien habla de cuatro arenas de poltica: distributiva, redistributiva, regu-
ladora y mayoritaria." Partiendo de lo dicho por este autor, yo considera-
ra las distintas reas de poltica en trminos de tres elementos bsicos: 1)
la distribucin de costos y beneficios de las polticas, 2) el nmero de ti-
pos de actores y 3) la naturaleza del juego poltico. Wilson seala que en
la poltica distributiva los costos estn dispersos y los beneficios concen-
trados, por lo que el juego poltico ser no conflictivo o de suma positiva,
ya que los que pagan los costos se encuentran demasiado dispersos como
para organizarse o tomar conciencia de su calidad de "perdedores". As,
sta es una arena en la que slo entran dos tipos de actores: el Estado y
los grupos ganadores. En este caso, la poltica pblica tiende a tener ob-
jetivos claros que organizaciones unificadas ejecutan coordinadamente,
por lo que tendera a ser activa o semiactiva. La poltica industrial, fre-
cuentemente proteccionista y subsidiadora, entrara dentro de este tipo.
En la poltica redistributiva tanto los costos como los beneficios estn
concentrados, por lo que aqu los perdedores tambin estn presentes en
la arena, enfrentndose directamente con los ganadores (aunque casi
siempre con la mediacin estatal). En este caso el juego poltico es de su-
ma cero yel conflicto es alto. Por lo tanto, los objetivos de la poltica son
inestables y los actores deben ponerlos en prctica sin estar del todo con-
vencidos: por esto, la poltica tiende a ser pasiva o semiactiva. Un buen
ejemplo podra ser la poltica del presupuesto pblico o la salarial.
En la poltica reguladora los costos estn concentrados y los bene-
ficios dispersos, lo que lleva a un nivel de conflicto intermedio, donde
el Estado establece normas reguladoras dirigidas a beneficiar a la ma-
yora, pero que se aplican slo discrecionalmente por incapacidad eje-
cutiva o para evitar la reaccin de los que cargan con los costos. En es-
ta arena estn presentes el Estado, los grupos perdedores y los grupos
ganadores (aunque estos ltimos tienen una presencia ms limitada).
Aqu, la poltica pblica se ejecuta slo parcialmente, sobre todo por
organizaciones que no cuentan con los recursos o voluntad suficientes
para realizarla, por lo que tiende a ser entre pasiva y semiactiva. Un
ejemplo que suele mencionarse en este caso es la poltica ambiental.
Finalmente, en la poltica mayoritaria los costos y beneficios estn
dispersos, por lo que la presencia de ganadores y perdedores es menor
yel nivel de conflicto es bajo. El Estado entonces suele tener suficiente
es J.Q. Wilson, Pofitieal DrgrJniuJtions, Nueva York, Basie Books, 1973, y Ammcan Go-
vemment; Inslitutions anaPoIies, Lexington, Masa., De Heath and Co., 1983, pp. 417423.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
103
autonoma como para formular claramente y poner en prctica coor-
dinadamente una serie de objetivos, por lo que las polticas tienden a
ser entre activas y semiactivas. Este tipo de poltica es el menos desa-
rrollado y utilizado de todos y es ms dificil pensar en un ejemplo ade-
cuado. Quiz la poltica monetaria se acercara a este tipo. El cuadro 2
presenta una sntesis de este planteamiento.w
CUADRO 2
El enfoque de las arenas de poltica
Beneficios
._----
Concentrados Dispersos
Arena: Distributiva Arena: Mayoritaria l
'"
I Jugadores en la arena: Jugadores en la arena:
....
I
v
Estado y ganadores Principalmente el Estado
e,
'"
Tipo dejuega: Tipo dejuego:
es
Suma positiva (conflicto bajo) Suma positiva (conflicto bajo)
'"
S
'"
Arena: Redistributiva Arena:Reguladora
o
'" U o
Jugadores en la arena: Jugadores en la arena:
]
Estado, ganadores y perdedores Estado, perdedores y ganadores
s::
I
v
IJ
Tipo de juego: Tipo dejuego: s::
I
o
U Suma cero Suma cero relativa
(conflicto alto) (conflicto intermedio)
Fuente: Elaborado con base en Wilson, op. cit.,pp. 4I 7-423.
Para terminar con esta presentacin de algunos de los enfoques
ms recientes para el estudio de las polticas pblicas, mencionar una
tradicin de investigacin que considera los efectos del tipo de medio
ambiente o contexto coyuntural en las polticas pblicas. Sin embargo,
al igual que los dems, este enfoque "ecolgico" ha evolucionado de
diferentes maneras.
Un primer ejemplo sera Hampson, quien argumenta que, en con-
textos de "normalidad", los actores tienden a defender sus intereses par-
ticulares sobre los del conjunto de la sociedad (tal como sostienen los
64 La visin de Wtlson deja fuera un rea de poltica que no debe descartarse, la de
la autolTegulacin. VaseHayes, op. cit.
104 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
pluralistas). En estas situaciones, los actores no tienen incentivos para
cooperar con las polticas existentes de inters comn o para formular
polticas que promuevan tal inters en nuevas reas, ya que una poltica
pblica suele implicar una mayor coordinacin y sta afectara sus inte-
reses particulares o inmediatos. As, ciertas polticas no se formularn, y
las ya existentes implicarn un nivel de coordinacin muy bajo, por lo
que tendern a ser "pasivas". Sin embargo, cuando se da una crisis que
amenaza el statu quo, surge entre los actores un inters generalizado
por los programas de accin directa y coordinada dirigidos a darle solu-
cin. En estos contextos -se indica- el Estado goza de una amplia auto-
noma y los actores cooperan con los programas de largo plazo o de in-
ters comn (tal como argumentan los estatistas). As, habr una
tendencia al surgimiento de polticas pblicas que propiciarn un ma-
yor activismo y una mayor coordinacin entre actores. Con todo, des-
pus del "choque" inicial, y una vez que se ha respondido al mismo con
la formulacin de una poltica y la creacin de organizaciones para po-
nerla en prctica, la sensacin de crisis tender a disminuir (o a conver-
tirse en una nueva normalidad) y los actores tendern a funcionar nue-
vamente como grupos de inters (es decir, a defender sus intereses
particularesj.w La poltica pblica ser menos activa, aunque, basndo-
me en lo dicho por Peters y Hogwood." en mi opinin rara vez volver
al punto de partida con el mismo ritmo con que lleg a la cspide; para
ese momento, las organizaciones creadas para poner en prctica la pol-
tica pueden haber escarbado un nicho en la estructura burocrtica. El
planteamiento general de Hampson es similar al de los autores que han
estudiado el "ciclo de atencin" de las polticas pblicas."
Un segundo grupo de autores de esta misma lnea de investigacin
va ms all cuando indica que la relacin entre una crisis y las polticas
pblicas no es mecnica. Una crisis simplemente abre o cierra oportuni-
dades de accin y favorece unas coaliciones sobre otras. La vinculacin
entre una crisis econmica y ciertas polticas pblicas son actos "polti-
cos": si no hay una coalicin capaz de organizar una respuesta, una crisis
no tiene por qu conducir necesariamente a polticas activas."
6IS F. Hampson, FurrningEconomic Policy; theCase o/Energy in Ganada andMexico, Nue-
va York, StoMartin's Press, 1986; vase tambin Lindblom, en Hayes, op. cit., p. 153.
66 B.G. Peten y B. Hogwood, "In Seareh of the Issue-attention Cyde",en TheJOUT-
nal o/Polines, vol. 47, 1985, p. 246.
67 A. Downs, "Up and Down with Eeology. The Issue-attention Cycle", en The Publc
Interest,Q,lm.28. 1972, B.G. :a.Hogw9Q4,qp.cit"
68 R. Gittel, "Managng theDevelopment
LAPOLTICA PBLICA COMO DEPENDIENTE
105
Kingdonw a su vez elabora un modelo todava ms complejo. Reto-
mando a Cohen, March y Olsen.?? este autor estudia principalmente el
proceso de formacin de la agenda pblica. Sin embargo, de este an-
lisis bien se podra deducir que una poltica pblica activa, con objeti-
vos claros y bien coordinada por organizaciones poderosas, tender a
surgir cuando una crisis, una solucin al problema inherente a la mis-
ma y una coalicin poltica sean explcitamente ligadas por un "em-
presario poltico". La poltica tender a ser menos activa cuando slo
existan uno o dos de estos procesos.
Con base en los planteamientos de los diversos autores de este en-
foque podramos decir que las polticas pblicas pueden seguir una
curva en forma de campana, que en mi opinin, sin embargo, quedara
abierta del lado derecho (ya que las organizaciones e intereses creados
difcilmente desaparecern de inmediato). Esta evolucin, por cierto
similar a la del "ciclo de vida comercial" de un producto.?! se puede
observar en la grfica 1.
En mi opinin, creo que podra lograrse una versin ms acabada
del enfoque ecolgico si se toma en cuenta lo sealado por los "cons-
tructores sociales". Si aplicamos lo dicho por stos al anlisis de King-
don, no consideraramos los tres flujos o procesos que este ltimo se-
ala (el de los problemas, el de las soluciones y el de la poltica) como
independientes; ms bien consideraramos los dos primeros como al-
tamente dependientes del de la poltica, ya que las percepciones sobre
la presencia de una crisis o una solucin dependeran en gran medida
de la capacidad simblico-poltica de una coalicin o empresario pol-
tico para convencer a otras coaliciones o actores de que en efecto una
crisis o una solucin existen (claro est, ayudados por cierta evidencia
emprica sobre las circunstancias o sobre ciertas relaciones de causa-
efecto)." En opinin de Edelman, uno de los miembros ms represen-
tativos de esta visin, ni siquiera las crisis son hechos "dados", sino per-
me Revitalization", Joumal o/Political Analysis and Management, otoo, 1990; P. Goure-
vitch, Polines in Hard Times, Ithaca, N.Y, Comell University Press, 1986.
ooJ.RJngdon,op. at
70 M. Cohen, J. March yj. Olsen, A Garbage Can Model o Organizational Choi-
ce", en AdministTative St:ienu Qum't8rly, vol. 17, nm. 1, 1972.
71 R. Polli y V. Cook, "ValidityoftheProduct Life Cycle", en T1IeJouma/. o/ Business,
octubre, 1969, pp, R. Cotrlpetitive Behavior and Product Life Cycles",
enj.S. Wrigbt yJ..... Goldstucker, The N-ldlasfqr S'UcctlSful MM1ceting, Chicago, Ameri-
can MarketingAssociation, 1966, pp. 46-68.
J..... ...",.:"t.
106 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTlCAS PBUCAS
GRFICA 1
p
O a
e
v
e a
a
p
O
P
a
s
v
e a
a
Normalidad Crisis
Coalicin
Solucin
Nueva normalidad
Fuente: Elaborado con base en Hampson (op. cit.), Downs (op. cit.), Peters y Hogwood (op. cit.), Y
Kingdon(op. cit.).
cepciones en gran medida "construidas" (algunas crisis ambientales
podran ser un buen ejemplo de esto}."
COMENTARIOS FlNALES
El objetivo general de este artculo ha sido presentar una serie de re-
comendaciones y advertencias para un estudio ms integral y preciso
de las polticas pblicas y, en consecuencia, del Estado. En principio,
75 Algunos textos del enfoque de la "construccin social" son M. Edelman, Cons-
troctingtllePolitical 8pectacle, Chicago, The University of Chicago Press, 1988; TIIe Symbo-
lic Uses ofPolities, Chicago, The University ofDlinois Press, 1985; PoliticalLengu.agt, Nue-
va York, Aeademe Press, 1977; BJ. Nelson, Malr.ing an Issue of Child Abwe, Chicago,Ill.,
The University of Chicago Press, 1984.
Sobre la importancia de las percepciones, vanse P. Sabatier, "Ah AdvocacyCoali-
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIE.t'.TE
107
he buscado desarrollar conceptualmente una variable dependiente -a
mi juicio importante para este campo de estudios-, presentar algunos
enfoques y variables independientes y clarificar o deducir el vnculo
entre ambos tipos de variables. El cuadro 1 ofrece una visin sinttica
de los resultados. En este ltimo apartado slo recapitular las princi-
pales recomendaciones y advertencias presentadas, as como su impor-
tancia para la agenda de investigacin del campo de las polticas pbli-
cas y otros campos de estudio.
A mi parecer, la investigacin en torno de las polticas pblicas po-
dra avanzar ms si se utilizaran enfoques tericos que impliquen o re-
presenten variables independientes. Es decir, si se sigue el camino de
las teoras de alcance medio y no el de los macroenfoques." Por ejem-
plo, el adoptar preferentemente el macroenfoque estatista o el plura-
lista supondra que el Estado o los grupos de presin, respectivamente,
son los actores "determinantes" prcticamente en todo momento y to-
das las sociedades. En mi opinin esto no harajusticia a la variedad de
casos y momentos nacionales.
En otras palabras, a estas alturas parecera ms til hacer uso de
enfoques de alcance medio para entender la realidad, que seguir dis-
cutiendo si un macroenfoque u otro es el mejor. Los enfoques de al-
cance medio podran ayudarnos a "hilar ms fino" en cuando menos
dos reas. Primero, podran orientarnos hacia clasificaciones ms pre-
cisas de los tipos de poltica. Segundo, con base en estas clasificaciones,
la investigacin podra dirigirse a esclarecer las causas o condiciones es-
pecficas que estaran detrs del surgimiento de cada tipo.
En cierto sentido, parecera que es esto precisamente lo que auto-
res como Evans, Rueschemeyer y Skocpol." u Oszlak y O'Donnell.?"
han propuesto para la agenda futura de las ciencias sociales. Dado que
para ellos el grado de "autonoma" dentro de los Estados tiene una dis-
tribucin desigual en tiempo y espacio, no favorecen una visin de Es-
tion Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein",
en Policy Sciences, nm. 21, 1988; W. Dunn, op. cit.; Peters y Linder, op. cit., YM. Grindle
yJ. Thomas, Policy Choices and Policy Change. ThePolitical Economy of &form in Developing
Countries, Baltimore, TheJohns Hopkins University Press, 1991. Estos ltimos dan una
importancia especial a los contextos de crisis o normalidad, aunque tambin prefieren
hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a secas (vase p. 75).
74 Como bien lo recomend R Merton en su Social Theury and Social Structure, Glen-
coe, Ill., Free Press, 1957.
75 P. Evans el aL, op. cit., p. 14.
76 O. OzslakyG. O'Donnell, op. cit., p. 376.
108 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
tados "fuertes" y "dbiles" sino una que ve dicha autonoma en fun-
cin de sectores o momentos especficos (lo cual, como bien ha dicho
Oszlak.?? rechaza el carcter monoltico del Estado y las visiones cons-
piratorias o manipuladoras que se derivaran de tal carcter). As, este
artculo slo estara sistematizando y desarrollando en trminos de va-
riables dependientes e independientes un planteamiento hecho ya
por varios autores, pero que hasta el momento no ha sido valorado en
su justa medida. De esta manera, por el lado de las variables depen-
dientes, hemos esbozado una clasificacin de tipos de poltica de
acuerdo con un criterio de activismo; por el otro, hemos presentado
algunos enfoques que pueden ayudarnos a vislumbrar las condiciones
bajo las cuales tenderan a surgir ciertos tipos de poltica.
Por supuesto la discusin en torno de la evolucin tanto de las va-
riables dependientes como de las independientes no quedar exenta
de dificultades y discrepancias conceptuales y metodolgicas. El desa-
rrollo de escalas tiles de los tipos de polticas es una tarea conceptual-
mente compleja que se presta para un debate en torno, cuando me-
nos, de tres aspectos: 1) la seleccin definida de los elementos por
tomar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2) la definicin de los in-
dicadores empricos ms tiles en la dificil y extensa pero necesaria ta-
rea de "operacionalizar" la escala, y 3) la ubicacin de algunas polticas
pblicas en dicha escala (vase nota 30). Este artculo solamente ha es-
bozado una clasificacin heurstica y muy esquemtica de tipos de po-
ltica pblica de acuerdo con un criterio que en mi opinin es concep-
tualmente til. El objetivo ha sido facilitar la comparacin de polticas
pblicas entre diferentes periodos, pases o tipos de polticas. Sin em-
bargo, podran desarrollarse continuos ms especficos de tipos de po-
lticas, basndose ya sea en ste u otro criterio (como el de su "fuerza"
[vase nota 34], sus beneficiarios principales, etc.). Tambin cabra es-
perar que las investigaciones especficas operacionalicen conceptos
que aqu slo aparecen en trminos heursticos.
Adems, el debate sigue siendo intenso en torno de qu variables
independientes (culturales, ecolgicas, etc.) debemos considerar, c-
mo debemos definirlas y qu estrategias metodolgicas debemos utili-
zar para diferenciar sus pesos causales relativos (ya que dificilmente se-
r un solo factor el que acerque a una poltica pblica a uno de los
tipos sealados). En este sentido, este artculo se ha concentrado en
deducir o clarificar las predicciones que respecto a las polticas pbli-
17 . Oszlak, op. cit., p. 16.
LA POLTICA PBLICA COMO VARlABLE DEPENDIENTE
109
cas haran algunos enfoques que han llamado la atencin reciente-
mente; sin embargo, habra que incluir tambin otros. Adems, es evi-
dente que an es necesario precisar y desarrollar ms la variacin que
se puede dar en algunas variables independientes. Por ejemplo, la divi-
sin de.culturas o regmenes en estatistas y pluralistas es evidentemen-
te muy "gruesa" y est basada en elementos que aqu slo reseamos
muy esquemticamente. As, con base en las diferentes tipologas de
culturas, regmenes o instituciones que han sido desarrolladas (vase
nota 59), podra llegarse a clasificaciones o escalas con un mayor n-
mero de tipos, as como a una mayor precisin en la definicin de los
mismos y de sus consecuencias respecto a las polticas pblicas.
En sntesis, es evidente que en este artculo no trat de desarrollar
con toda precisin o extensin posibles las variables dependientes e
independientes del campo de las polticas pblicas, ni superar los ml-
tiples problemas tericos presentes en el mismo. Simplemente he que-
rido llamar la atencin sobre un desequilibrio existente en dicho campo
y, no obstante las variadas dificultades metodolgicas y conceptuales,
tratar de abrir ms la brecha en un rea escasamente explorada. He in-
tentado mostrar que en este campo el desarrollo conceptual de las va-
riables dependientes es tan importante como el de las variables inde-
pendientes, entre otras cosas porque el debate en torno de las causas
se beneficiara de un mayor desarrollo conceptual de los diferentes ti-
pos de efectos que stas pueden tener.
Un debate que implique una relacin ms precisa entre causas y
efectos podra llevarnos a nuevas fronteras no slo en el campo de estu-
dio de las polticas pblicas, sino tambin, debido a la importancia que
dichas polticas tienen para el entendimiento del Estado, de disciplinas
conexas como la ciencia poltica o la economa. A su vez, cabra esperar
que un conocimiento ms preciso de las formas (activa-eficaz, pasiva-
ineficaz, etc.) y causas (polticas, culturales, etc.) de las polticas pbli-
cas nos permitir mejorar su formulacin y puesta en prctica. Como
dijo Weber, las ciencias sociales no pueden ayudarle a una persona a de-
cidir a qu "dioses" (valores) debe "servir", pero s a encontrar a los que
manejan los hilos de su vida y prestarles "obediencia"," haciendle ver
que "la proposicin 'x es el nico medio para y', no es, en realidad, otra
cosa que lo inverso de la proposicin 'de x se sigue y' ".79
78 M. Weber, El poltico y el cientifico, Madrid, Alianza Editorial, 1979, pp. 223 Y231.
79 M. Weber, Ensayos solmmetOdologa social, Buenos Aires, Amorrortu, 1978, p. 247.
DE UNA DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO,
A UN OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA.
ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
DESDE UNA PERSPECTIVA NACIONAL*
MAURICIO MERINO**
INTRODUCCIN
La teora de la administracin pblica est amenazada de muerte. Des-
de hace tiempo la acechan la economa y la ciencia poltica, colocando
a su alrededor fronteras impenetrables. A partir de los aos cincuenta,
el creciente auge de los nuevos enfoques basados en el individualismo
metodolgico, en la teora de la eleccin racional -con todos sus mati-
ces y antagonistas- pero sobre todo en el encanto producido por la
llamada ciencia de las polticas, ha ido completando un crculo que
parece empujar cada vez ms hacia la decadencia de aquella disciplina
inicial. Paulatinamente, la administracin pblica se ha ido convirtien-
do en una referencia sin contenidos: en el nombre de una disciplina
que no supo -o no pudo- definir claramente su objeto de estudio ni su
metodologa propia y, en consecuencia, fue incapaz de acumular conoci-
mientos plausibles: de establecer paradigmas.
Paradjicamente, sin embargo, esa indudable amenaza no ha su-
puesto el nacimiento de una teora alternativa capaz de sustituirla con
total claridad. Ninguno de los enfoques ha producido el epitafio de la
vieja administracin pblica. Desde la teora de las organizaciones has-
* Preparado sobre la base de mltiples discusiones -formales e informales- con
mis colegas del programa de administracin pblica de El Colegio de Mxico, este tex-
to tiene la intencin explcita de comentar algunas de las preocupaciones compartidas
por Luis F. Aguilar, Maria del Carmen Pardo yJos Luis Mndez, a quienes cito expre-
samente en el cuerpo de este pequeo ensayo. Ninguno es responsable de mis inter-
pretaciones parciales, aunque s lo sean de lasinquietudes que lesdieron origen.
**Consejero electoral del !FE y profesor de! Centro de Estudios Internacionales
de El Colegio de Mxico.
111
112 ASPECTOS TERlCOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBIlCAS
ta el nuevo institucionalismo, pasando por la teora de las decisiones
hasta la ciencia de las polticas, ninguno de los enfoques que deben su
desarrollo a este siglo ha prescindido de la inevitable presencia de una
estructura gubernamental, incrustada en una realidad poltica nacio-
nal. Datos ambos que constituyen, a fin de cuentas, el meollo mismo
de la administracin pblica. Cmo, por qu y para qu se organiza el
gobierno?, cmo, por qu y para qu toma sus decisiones? Siguen
siendo preguntas que recorren hoy los enfoques alternativos, como
antes recorrieron aquella administracin pblica en decadencia.
Lo que ha cambiado -como en casi todos los mbitos, por cierto,
de las ciencias sociales- son las respuestas. Nos preguntamos lo mismo,
pero intentamos responder desde miradores distintos. De modo que la
aparente sustitucin de la administracin pblica acaso consista, ms
bien, en un desplazamiento de una disciplina que quiso abarcar ms de
lo que poda, por un objeto de estudio basado principalmente en el
anlisis de sus efectos. Abandonamos entonces la administracin p-
blica en busca de sus productos, de sus decisiones y de sus polticas, sin
haber trascendido sus estructuras, sus organizaciones ni sus motivos?
Si as fuera, estaramos en la paradoja de dejar atrs una disciplina sin
objeto de estudio, para adoptar un objeto de estudio -con las polticas
pblicas a la cabeza- sin disciplina, como si entre ambas no hubiera
ninguna solucin de continuidad.
EL TRAYECTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Desde su nacimiento, la administracin pblica ha encontrado al menos
dos enormes dificultades: en primer trmino que ha sido un espejo fiel
de las circunstancias. Nunca fue capaz de adelantarse a su tiempo para
prever las consecuencias ltimas de los actos administrativos, pero tam-
poco se lo propuso: su desarrollo como disciplina se ha explicado mucho
ms por la necesidad de adecuar el gobierno a los desafios del entorno,
que por su capacidad de adelantarse a stos. De modo que la adminis-
tracin pblica ha servido ms para el diagnstico, para tratar de orga-
nizar el presente, que para suponer escenarios de alcance ms amplio.
y de ah que en su trayecto hayan tenido cabida enfoques tan dispares
como los que ligaban la administracin pblica al derecho administra-
tivo, a la implantacin de manuales de procedimientos o a la formula-
cin de planes y programas dedesarrollo, pasando por una enorme
variedad de matices segn lo indicaran los vientos dominantes en cada
momento.
DISCIPUNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPUNA 113
Como ha observado Luis Aguilar, "si enlistramos los diversos obje-
tos de conocimiento propuestos para la administracin pblica, resul-
tara que sta se ha conceptuado como institucin estatal, como proceso
administrativo, o como tcnica de administracin";' Una administra-
cin pblica, en efecto, que ha pasado por varias etapas, sin que nin-
guna haya predominado sobre las otras: de acuerdo con las circunstan
cias, quiso normar cuando hacan falta instituciones para asentar el
gobierno y entonces produjo leyes, decretos, reglamentos, derecho ad-
ministrativo; quiso organizar, cuando esas instituciones generaron bu-
rocracias crecientes, y surgi la necesidad de redactar manuales, orga-
nigramas, procedimientos; luego quiso controlar y conducir el
desarrollo -cuando el desarrollo pareca asunto de un buen gobier-
no- mediante planes, programas y presupuestos, que casi nunca cum-
plieron lo que ofrecan.
Pero ms tarde, paradjicamente, la administracin pblica se vol-
vi simplificacin administrativa y desregulacin -donde antes produ-
ca normas-, desburocratizacin -donde antes redactaba manuales-, y
desincorporacin, donde antes acumulaba medios para gobernar a la
economa. Si cada etapa neg a la anterior, la ltima ha comenzado
por negarlas a todas. Pero cada una, sin embargo, se consider en su
momento como algo definitivo, porque as lo indicaban las circunstan-
cias. Normar, organizar o dirigir, cada vez que hizo falta y cada vez con
la misma vehemencia. Pero siempre detrs de las necesidades del da,
como un sino que ha acompaado a la administracin pblica desde
sus primeros andares.
El otro obstculo permanente ha sido su incapacidad para resolver
el dilema entre fines y medios. Dilema que se ha desdoblado, a su vez,
en varias dicotomas: la fundadora de Woodrow Wilson entre poltica y
administracin; la weberiana, por as nombrarla, entre fines polticos
legtimos y medios tcnicos racionales, y la ms reciente, entre fines
pblicos y medios gubernativos." Tres parejas que han atravesado la
1 "Los objetos de conocimiento de la administracin pblican, en Revista deAdmi-
nistracin Pblica, nm. 54, 1983, p. 370.
2 La dicotoma de Wilson no slo fund la disciplina, sino que abri un debate ya
clsico: "La administracin se encuentra fuera de la esfera propia de la poltica -escri-
bi Wilson-. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la po-
ltica fije las tareas de la administracin, sta no debe dejar que la poltica maneje sus
oficinas... ", Cfr. "El estudio de la administracin", en Political Science QJ.tarlerly, 1887.
Weber, por su parte, no plante una separacin estricta entre la poltica y la administra-
cin, sino una distincin entre los medios y los fines de la dominacin. Su pregunta de
fondo era: quin debe fijar los ol:6etivos ltimos del quehacer del Estado: el lder caris-
114 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
evolucin de la disciplina en un constante ir y venir entre los propsi-
tos ltimos delquehacer pblico y las herramientas para alcanzarlos.
No hace mucho que Maricarmen Pardo rese la historia de esas dico-
tomas, que vienen desde los orgenes de la disciplina y que han lleva-
do a una sucesin irreconciliable de miradores: desde el que ha visto a
la administracin pblica como un mero instrumento del poder esta-
tal, hasta el que ha preferido entenderla como el motor de los cambios
sociales, pasando por el que la ha definido como un recurso de inter-
mediacin entre el Estado y la sociedad."
Pero si la poltica es el conjunto de razones que tienen los hom-
bres para obedecer o para rebelarse.t laadministracin pblica ha sido
su interlocutora y, en ocasiones, su pareja infiel. Yes que desde cual-
quiera de los miradores que se prefiera adoptar, ha de tomarse en
cuenta que la administracin pblica no existe, no puede existir, sin el
Estado y sin el concepto mismo de autoridad: los ncleos todava vivos
de la ciencia poltica. Por eso, "la administracin pblica es un con-
cepto complejo que contiene en su comprensin lgica -segn la defi-
nicin de Luis F. Aguilar-los fines estatales-gubernamentales; la orga-
nizacin de las acciones, de los recursos y de los medios; su
funcionalidad respecto de los fines; las tcnicas empleadas para incre-
mentar la eficacia de las acciones; y sus efectos o consecuencias, res-
pecto de los fines propuestos"." Todo al mismo tiempo. Pero precisa-
mente por eso, imposible de ser reducido a las estrechas fronteras de
una disciplina dedicada, a pesar de todo, a la accin gubernamental.
Si se considera -sin perder de vista las tres dicotomas no resueltas-
que puede haber contradicciones enormes entre los fines estatales y
los que peridicamente define el gobierno, o entre stos y la organiza-
cin cotidiana de las acciones, o incluso entre los propsitos simples
mtico o tradicional, o la administracin racional? El alegato de Weber era contra el
despotismo y a favor de la democracia. Pero una democracia basada en la decisin ra-
cional. Cfr. al respecto, la ntida explicacin de Weber en su discurso sobre "la pol-
tica como vocacin", en El polticoy el cientfico, Alianza Editorial, Madrid, 1967, y
tambin las interpretaciones de Francisco Gil Villegas en "Los fundamentos polti-
cos de la teora de la administracin pblica", en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1
(131), 1993, Yde Luis F. Aguilar, en Weber: la idea de ciencia social. La innovacin, M-
xico, Miguel ngel Porra, 1989.
3 Mara del Carmen Pardo, "La administracin pblica en Mxico: su desarrollo
como discipij,)a", en Foro Jntemacional, nJIl. 131, 1993.
es del filsofo espaol Fernando Savater, en PoltiJ

4.
DISCIPUNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 115
de una organizacin y los medios efectivamente disponibles para alcan-
zarlos, saltan a la vista las contradicciones que la teora de la administra-
cin pblica nunca logr resolver. De distintos modos y desde enfoques
diversos, esa teora ha querido dar cauce a lo deseable mediante los
medios posibles -como se deca en los tiempos de auge de la reforma
administrativa- pero nunca logr ofrecer garantas sobre la eficacia de
sus propuestas porque sus resultados han escapado siempre de sus limi-
tadas esferas de accin o de reflexin.
Correr tras las circunstancias y en medio de sus propias contradic-
ciones ha sido, en suma, el destino de una disciplina dificil e incierta,
cuyas herramientas tericas han sido prestadas en buena medida por
la ciencia poltica y la economa. Herramientas insuficientes, sin em-
bargo, para definir un objeto de estudio propio, aceptado por todos y
por encima de las circunstancias de cada momento y de cada pas.
LA ALTERNATNA DE lAS POLTICAS PBUCAS
La falta de un objeto de estudio -o mejor dicho: la multiplicacin de
los objetos de estudio y, en consecuencia, de los mtodos y memorias-
explica no slo el origen de la amenaza que pesa hoy sobre la adminis-
tracin pblica, sino el creciente xito de las llamadas ciencias de las
polticas. Polticas pblicas que se han convertido, en efecto, en una
especie de piedra de toque para los estudiosos y tambin para los res-
ponsables de las tareas de gobierno. Frente a las intenciones omnia-
barcantes de aqulla disciplina administrativa, la ciencia de las polti-
cas ofrece en cambio un objeto de estudio preciso y concreto: un
objeto que, adems, puede ser estudiado o puesto en prctica. Estudio
delas polticas y estudio enlas polticas mismas, una vez que se han con-
vertido en acciones.
El enfoque propuesto por Harold Lasswell desde los aos cincuen-
ta, sin embargo, no representa una continuacin de la disciplina admi-
nistrativa ni es consecuencia lgica de su evolucin," Las ciencias de las
polticas se plantean ms bien como alternativa, que desde su origen
toma distancia de las concepciones globales yexclusivamente guberna-
tivas:
6 er. Harold D. Lasswell, "The PolicyOrientation", en Lerner yLasswell, ThePolicy
Sciences, Stanford, Stanford University Presa, 1951. r ~ d u i d o al espaol en Luis F.
Agular, El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Miguel Angel Porra, 1992.
116 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
Gobernar -nos dice en Mxico el profesor Aguilar- no es intervenir
siempre yen todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a
todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero
lo pblico trasciende lo gubernament
41.
Una poltica puede ser aqu una
regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos [ ... ] all
una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciuda-
danos."
Lo pblico es, en otras palabras, algo ms que la organizacin de
los aparatos caractersticos de la administracin del gobierno. El ad-
jetivo se vuelve asunto de todos y, por lo tanto, se escapa de las fron-
teras de la disciplina iniciada por Wilson en 1887. Lo pblico co-
mienza a formar parte de la dinmica del mercado -en su sentido
ms amplio- y a resolverse por medio de los instrumentos de la cien-
cia aplicada. De acuerdo con ese enfoque, cada problema admite una
solucin singular, con tcnicas y participantes distintos, porque para
convertirse en poltica esos problemas han debido pasar por "la co-
rresponsabilidad, la participacin y el dinero de los privados -de
acuerdo con Luis Aguilar- en su doble calidad de ciudadanos electo-
res y de contribuyentes"."
Si la administracin pblica vea rganos de gobiernos cargados
de responsabilidades y de programas distintos, destinados todos a satis-
facer las necesidades de una sociedad demandante pero pasiva, el en-
foque iniciado por Lasswell ve polticas pblicas que cruzan por rga-
nos, niveles y organizaciones de todo tipo a lo largo de una compleja
red de diseo e implementacin. Si la administracin pblica quera
ser una disciplina capaz de abarcar a la totalidad de las estructuras
creadas para resolver aquellas necesidades sociales, las polticas parten
del supuesto contrario: parten de la fragmentacin de problemas y de
respuestas, caso por caso. El gobierno deja de ser as un conjunto de r-
ganos ligados por un proyecto poltico nico, para comenzar a ser un
productor de polticas: tantas como lo exijan las circunstancias socia-
les; tantas como lo determine el enorme mercado formado por ciuda-
danos que pagan impuestos, eligen lderes entre partidos distintos y se
organizan para defender sus intereses privados. Ciudadanos que han
abandonado gradualmente la condicin dieciochesca de sbditos de
una gran administracin, para convertirse en clientes que exigen res-
puestas porque pagan impuestos, votan y se hacen or.
7 Luis F. Aguilar, ElesttU:li delas politicasfnJb/Um,fJ. cit,; p, 82;
8/bid,.p.36.
DISCIPliNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPliNA 117
Lo fundamental es entonces la eficacia de las respuestas, mucho
ms que su fidelidad a una visin ideolgica o a la promesa de un futu-
ro dirigido por el Estado. Lo que cuenta en las ciencias de las polticas
es la libertad de eleccin en su sentido ms amplio: no slo de los go-
bernantes que se harn responsables del manejo de los recursos comu-
nes, sino incluso de la racionalidad con la que han de manejarse esos
recursos. Libertad, racionalidad y eficacia que estn necesariamente li-
gadas a una idea democrtica liberal: la democracia como un conjunto
de procedimientos para acotar la accin del poder. Ciencias de las po-
lticas, pues, que aspiran a recoger lo mejor de todas las disciplinas, pa-
ra ponerlo al servicio de una sociedad que ejerce su libertad, en la de-
mocracia.
ALGUNOS RIESGOS DE lAS POLTICAS PBLICAS
Pero las polticas pblicas son, a pesar de todo, un producto. O si se
prefiere, una respuesta organizada a un conjunto de problemas comu-
nes. Han aportado el objeto de estudio que nunca tuvo la administra-
cin pblica, pero al mismo tiempo han convocado a todas las discipli-
nas para garantizar la eficacia de sus respuestas. Todos los
conocimientos y todos los ciudadanos han de tener un lugar reservado
en el conjunto de polticas pblicas: es, en otros trminos, la sociedad
abierta de Karl Popper que, sin embargo, todava est poblada de ex-
pectativas.?
Pasamos as de una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de
estudio que desde su origen desech la idea de tener una disciplina es-
pecfica. Pero adems, el enfoque -siendo inobjetablemente til para
solucionar problemas que la teora administrativa dej sin respuesta-
no ha logrado articularse cabalmente con la realidad porosa de la pol-
tica y la economa que siguen siendo las dos hijas rebeldes del Estado
nacin. De ah la importancia de la hiptesis sugerida por Jos Luis
Mndez: las polticas pblicas como una variable dependiente del en-
torno que las rodea. Polticas pblicas que no pueden entenderse en
9 En su artculo fundador, L.assweU reclama desde un principio de la participacin
de todas las ciencias y no slo de las humanidades. Cualquier campo del conocimiento,
para las Ciencias de las polticas -de ah su plural- puede ser relevante parasatisfacer
las necesidades de inteligencia y la racionaIidad de las decisiones tomadas por el go-
bierno.En cuanto a lasaportaeonesde Popper en ese mismo sentido,di'. Lo.stH:itdtu:l
abierta, AliaDzaEdtOrial, 1991.
118 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
abstracto, sino como el producto de una realidad nacional especfica
en la que tienen lugar intereses y conflictos sociales concretos. lO Polti-
cas que no slo responden a aquel ideal democrtico liberal, sino que
atraviesan tambin las fallas de la desigualdad producidas por el mer-
cado y por el Estado, y que hacen convivir organizaciones civiles mo-
dernas, con las antiguas reglas de las grandes corporaciones; ciudada-
nos capaces de organizarse, junto a amplios grupos de poblacin que
siguen viviendo -y sobreviviendo- como sbditos del Estado, y especia-
listas expertos con burocracias renuentes a abandonar su viejo papel
de benefactoras, porque no saben hacer otra cosa. La administracin
pblica atada al gobierno representa el pasado, pero tambin el pre-
sente. Tanto como las polticas pblicas anuncian lo que puede venir,
pero que todava no llega del todo.
De ah los riesgos que corre el enfoque, y que pueden viciarlo an-
tes de haber superado las trabas de la antigua disciplina administrativa.
Sealo tres que parecen saltar a la vista: en primer lugar, el riesgo de
confundir una poltica pblica con cualquier decisin tomada por el
gobierno, que involucre de alguna forma la participacin de la socie-
dad. En otras palabras: lo gubernamental disfrazado de poltica pbli-
ca, slo porque en algn punto de la red de implementacin participe
algn grupo social, o slo porque la decisin atraviese por varios rga-
nos o varios niveles de la estructura gubernativa. Cambiar el modo de
hacer las cosas, superando los viejos compartimentos estancos de la
burocracia, no supone un arribo automtico a las polticas pblicas.
De modo que el riesgo de la confusin no es menor: mudar el nom-
bre, para seguir haciendo lo mismo. Para serlo, en cambio, la poltica
pblica tiene que ser realmente pblica desde su origen: diseada por
quienes han de participar en su ejecucin, transparente en el momen-
to de implementarse, y ntidamente responsable de los recursos em-
pleados por el gobierno, pero tambin por la sociedad.
El segundo riesgo evidente se desprende del anterior: es el riesgo
del exceso en la utilizacin prctica de un enfoque que quiz no siem-
pre represente la respuesta ms adecuada. Riesgo que se desdobla, de
un lado, frente a las tercas realidades de una amplia porcin de la so-
ciedad que no participa porque no puede, ocupada como est en la
. muy dificil tarea de sobrevivir. La terca realidad de la pobreza y la des-
roCfr. Jos Luis Mndez,"La poltica como variable dependiente: hacia un anlisis
<iE:i1as en Furo Inttrnadonal. nm. un, 1993, y"Elemen-
de las polticas pblicas", en Reuistade Admi.
84, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1993.
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 119
igualdad -no slo de Mxico- que puede convertir a las polticas p-
blicas en una nueva forma de profundizar la marginacin, si se pierde
de vista que, como el mercado, slo pueden desarrollarse a plenitud
ah donde la sociedad ha superado los umbrales de la exclusin casi to-
tal. Aplicarlas sin distingo alguno no tendra sentido.
Por otro lado, este segundo riesgo tiene que ver con el predomi-
nio exclusivo de la visin tcnica por encima del conflicto social. "La
fiesta de los ingenieros", como la llam Ortega y Gasset desde princi-
pios de siglo. Hacer lo que aconseje la tcnica ms apropiada, con cri-
terios estrictamente cuantatitivos, sin tomar en cuenta las otras razo-
nes, polticas y sociales, que tambin pesan en la conduccin del
Estado. Es el riesgo del exceso, en efecto, colocado al otro extremo de
los que ha cometido el gobierno cuando quiso convertir todo en ar-
gumentos exclusivamente polticos. Las ciencias de las polticas pro-
ponen racionalidad y eficacia, pero tambin democracia y participa-
cin colectiva.
El tercer riesgo evidente es, en fin, el de la simulacin. El empleo
del enfoque de polticas pblicas sin el contrapeso de la libertad de los
ciudadanos: polticas pblicas sin democracia. Y; en consecuencia, re-
ducidas de nuevo a una mera decisin del gobierno o de pequeos
grupos aislados. Riesgo dificil de controlar, por lo menos desde este
enfoque, porque rebasa con creces el mbito de este objeto de estudio,
para insertarse de lleno en el terreno de la ciencia poltica a secas.
LAs INSTITUCIONES COMO PUENTE DE UNIN
ENTRE DISCIPLINA YOBJETO DE ESTUDIO?
La confusin, el exceso y la simulacin son riesgos inevitables en la
prctica cotidiana; no obstante, pueden ofrecer pistas para construir el
puente que est haciendo falta entre una disciplina amenazada de
muerte, y un objeto de estudio que todava no ha encontrado un sitio
preciso entre las ciencias sociales. Se pueden enlazar ambas cosas?
Si nos atenemos al programa de investigacion inicial propuesto
por Harold Lasswell, es ineludible tomar en cuenta el conjunto de ins-
tituciones polticas, econmicas y sociales que se dan cita dentro de ca-
da Estado en particular.Il Las instituciones entendidas en un sentido
11 El propio Lasswell subray la necesidad de reconocer el contexto en el que se
desarrollanlas polticas pblicas: "Lasciencias de polticas deben esforzarse por conse-
120
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBllCAS
amplio, y no slo como las leyes escritas, los rganos burocrticos y las
relaciones de autoridad que han intentado congelar, sin lograrlo, el
inevitable y permanente conflicto social. Las instituciones concebidas
como un fenmeno cultural, producto de la convivencia entre seres
humanos dentro de un territorio y una historia singulares, tal como las
vio desde un principio la teora clsica del Estado -desde Hegel hasta
Hermann Heller- y como las ha reencontrado, en fechas ms prxi-
mas, el nuevo institucionalismo.P.
Cmo se ligan esas reglas del juego social-que llamamos institu-
ciones- con las polticas pblicas? A primera vista, de una manera na-
tural, porque ambas son un producto social por excelencia. Parten de
la experiencia acumulada -como propona Yehezkel Dror-, para mejo-
rar la convivencia -como quera Laswell." De modo que las polticas
guir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la orientacin hacia problemas:los cientficos de pol-
ticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los m-
todos utilizados son mltiples y diversos". Cfr. "La concepcin emergente de las cien-
cias polticas", en Luis F. Aguilar, El estudio... , op. cit., p. 110.
12 La definicin de las instituciones como las reglas del juego que permiten a los ac-
tores sociales reducir sus mrgenes de incertidumbre y, en consecuencia, sus costos de
transaccin es de Douglas North (Institutions, Institutional Change and Economic Perfor-
mance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990). Por su parte, James March yJo-
han lsen -desde un mirador ms ligado a la ciencia poltica que a la economa- sugie-
ren que los elementos centrales de una nueva visin de lo institucional seran los
siguientes: "Primero, vemos la lgica de lo apropiado (en el sentido de lo que parece
correcto) como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas
a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro de una concepcin ms
amplia de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin -incluyendo la accin en si-
tuaciones polticamente importantes y nuevas- como algo institucionalizado a travs de
estructuras y reglas y rutinas. Tercero, vemos las reglas como un reflejo de la experiencia
histrica [... ] Cuarto, aunque las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente
conflictivas y ricas en contradicciones y ambigedades, y por lo tanto capaces de producir
lo mismo desviaciones que conformidad; variaciones tanto como estandarizacin. Quinto,
vemos el conjunto de reglas y sus relaciones como algo basado en la confianza, una res-
puesta que el comportamiento apropiado puede esperar la mayor parte del tiempo. [En
este sentido] el clculo de los beneficios y de los costos polticos son menos importantes
que el clculo de la identidad y del sentido de lo correcto". Cfr. RediscoveringInstitutions.
TheOrganizational Basis 01Politics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38.
13 Para Dror, en efecto, adems de los mtodos propuestos por Lasswell haba que
agregar otros elementos en las ciencias de las polticas: a) la comprensin de los valores
subyacentes; b) la consideracin de variables polticas; e) el tratamiento de asuntos ms
complejos y ms amplios (como el cambio institucional .0 .,- negociaciollesentreaeto-
,
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 121
pblicas han de operar sobre la base de las instituciones dadas, mucho
ms que sobre las que deberan existir. No constituyen un proyecto de
sociedad, sino una respuesta concreta a problemas concretos. Pero su
base es una base necesariamente institucional, porque son esas reglas
del juego las que le dan estabilidad a una sociedad, reducen sus mr-
genes de incertidumbre y fijan, en consecuencia, los conductos para
determinar el sentido ltimo de cada poltica pblica.
Otra cosa son las leyes y las estructuras rgidas con las que hemos
confundido las instituciones polticas. Leyes y estructuras que repre-
sentan slo una parte de la vida institucional de un Estado, pero que
con el paso del tiempo se convirtieron en la trampa donde cay la
disciplina de la administracin pblica: ms all del derecho admi-
nistrativo, de-los manuales y organigramas o de los planes y progra-
mas, la administracin pblica encontr el vaco. Mientras que el en-
foque de las polticas pblicas, tratando de eludirlo en favor de una
verdadera racionalidad colectiva, no ha logrado escapar de los ries-
gos que ya mencion. Ambas se encuentran, sin embargo, en el terre-
no intermedio: en el de las instituciones, que son algo ms que leyes y
estructuras de gobierno, pero tambin algo ms que meras decisio-
nes aisladas.
Quiz la administracin publica no est definitivamente condena-
da al fracaso, ni el enfoque de las polticas pblicas destinado a utpi-
cas sociedades perfectas. Quiz hay un camino intermedio para co-
menzar a enlazar las estructuras formales con las prcticas reales: la
administracin con las polticas pblicas, sin que haya entre ellas un
hiato imposible de llenar. Camino que ya recorri la teora del Estado,
pero que quiz vale la pena reconstruir desde el mirador viejo y nuevo,
a un tiempo, de las instituciones polticas que, a pesar de todo, siguen
definiendo el perfil de la sociedad.
res diversos); d) enfatizar en la innovacin como alternativa de poltica; e) mayor finura
respecto de los fenmenos sociales, reconociendo por ejemplo el papel de los compor-
tamientos irracionales o de las ideologas, yj) la autoconciencia institucional, en el sen-
tido de reconocer los lmites de los mtodos elegidos. Las propuestas de Dror, al salir
de la esfera del mtodo cuantitativo como nico elemento de enlace de todas las cien-
cias destinadas a definir o estudiar polticas pblicas, hacen referencia al problema del
entorno donde se desenvuelven esas polticas: hacen referencia a las instituciones, en el
sentido ya explicado. Cfr. "Prolegmenos para las ciencias de polticas", en Luis F.
Aguilar, El estudio..., op. at:
SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO
YDE LAADMINISTRACIN PBLICAEN MXICO.
PANORAMA GENERAL
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO
YDE LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
LUIS F. ACUILAR VILLANUEVA*
La administracin pblica, considerada como elemento del proceso
de gobierno del Estado, est condicionada tanto por la manera en
que institucionalmente -o de hecho- se seleccionan a los gobernan-
tes, como por la forma en que se ejerce el gobierno (modelo o estilo
de gobernar). Esto es particularmente cierto en el caso mexicano.
En un rgimen presidencial fuerte, como el mexicano, en donde
la presidencia ha predominado polticamente sobre los poderes del
Estado federal y sobre los mismos estados federados, el proceso de go-
bierno ha sido, lgicamente, de carcter unitario (uniforme) y centra-
lizado. stas han sido tambin las caractersticas propias de la adminis-
tracin pblica mexicana, pero con una caracterstica adicional muy
importante: en los primeros aos del autoritarismo, cuando la compe-
tencia democrtica era dbil, la administracin pblica -es decir, las
actividades que el gobierno emprenda para responder eficazmente
por medio de bienes y servicios pblicos y sociales a las demandas de
los intereses organizados- jug el papel crucial y legitimador de pro-
veer el apoyo social al gobierno.
La eficiencia de las acciones y servicios de la administracin pbli-
ca fue, tal vez, ms determinante para la legitimidad poltica del go-
bierno que las elecciones, o que la socializacin poltica de la pobla-
cin en torno a la ideologa nacionalista y social de la Revolucin
mexicana. En este sentido, los procesos operativos y de decisin de la
administracin pblica mexicana no han sido slo uniformes y centra-
lizados, sino tambin politizados y orientados a la obtencin del con-
senso poltico. De ah el claro y determinante papel poltico que sta
ha desempeado.
Si algo no ha existido en Mxico es la llamada dicotoma entre 10
poltico y 10administrativo, con todos los pros y con!faS a los que esta
* Profesor del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
125
126 REFORMA DEL ESTADO y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
falta de claridad entre ambas esferas puede conducir (baste recordar la
tesis de Wilson) .' Esta particularidad del ejercicio del gobierno en M-
xico -junto con las razones y modalidades de la intervencin econmi-
ca directa del gobierno- fue la principal causa del creciente nmero de
organizaciones, empresas, programas, regulaciones y personal pblico;
lo que llev en los aos setenta a la presencia de un gigantesco gobier-
no federal. En 1985, el entonces presidente Miguel de la Madrid lo des-
cribi metafricamente como un gobierno "obeso", que necesitaba de
un gran nmero de empresas estatales y agencias gubernamentales pa-
ra funcionar. La cifra de empresas pblicas oficialmente aceptada era
de 1 155 para 1982, y 941 para 1985.
2
Pero no solamente el nmero de
organizaciones que integraban el sector pblico haban aumentado,
tambin lo haba hecho el desorden; a tal grado que la reforma admi-
nistrativa realizada a fines de los setenta, as como la reforma poltica
democratizadora, han sido los esfuerzos ms serios y profesionales para
llevar orden y eficiencia a la administracin pblica, ya que sus objetivos
centrales fueron los de poner orden en el conjunto de las organizacio-
nes y actividades del gobierno (por ejemplo con la "sectorizacin"),
darle eficiencia a los procedimientos administrativos (mediante las
oficinas de "organizacin y mtodos"), mejorar los rendimientos del
personal pblico (por medio de la agilizacin de "trmites, salarios e
incentivos"), y penalizar las irregularidades.
Sin embargo, a lo largo del proceso de reforma -particularmente
en los aos ochenta, como resultado de la crisis fiscal y administrativa
del Estado mexicano- qued claro que deba drsele prioridad a la re-
forma del Estado, ms que a la reforma administrativa. Ante la debacle
de las finanzas pblicas, el colapso econmico del pas y la efervescen-
cia poltica de la sociedad, no quedaba otra opcin ms que la de re-
pensar y reestructurar la relacin constitucional entre el Estado federal
y las entidades federativas; la de dar cabida a nuevas relaciones polti-
cas entre el Estado y los diversos grupos organizados de la sociedad; la
de redefinir las funciones bsicas y necesarias del Estado posrevolucio-
nario; as como la de redisear el mbito y las pautas polticas de la tra-
dicionalmente extensa y profunda intervencin estatal.
El redimensionamiento y la reforma del Estado han sido, por con-
siguiente, lo caracterstico y lo prioritario de los aos ochenta y princi-
1 WoodrowWdson, "The Study ofAdministration", Poli.tical c i e n a ~ 2:2, 1887.
2Jacques Rogozinski, y Casas, "The Reestruring Process in Mexico", en Maria Elena
Vzquez Nava (ed.), PublicAdministration in Mexico Today, Mxico, FCE/Secogef, 1993.
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTR4CIN PBLICA 127
pios de los noventa, hasta el punto de haber sido plasmados: a) en la
definicin constitucional del mbito de la intervencin estatal (la re-
forma del artculo 25 constitucional en 1982 que estableci que el sec-
tor pblico tendra a su cargo de manera exclusiva las "reas estratgi-
cas" y podra participar junto con los sectores privado y social en las
"reas prioritarias" de la actividad econmica); b) en las polticas de de-
sincorporacin (extincin, fusin, liquidacin y privatizaciones de em-
presas pblicas "no estratgicas ni prioritarias"); e) en la desregulacin
de algunos servicios financieros y comerciales; d) en la descentraliza-
cin de algunos servicios pblicos como la educacin; e) en la nueva
forma de gobernar por medio de de la llamada "administracin pbli-
ca indirecta", llevada a cabo mediante concesiones, contrataciones y
cooperacin con organizaciones privadas lucrativas y no lucrativas; j) en
reformas constitucionales tales como la del artculo 115 referente al
municipio; g) en la introduccin del "sistema de planeacin democr-
tica del desarrollo nacional" (artculo 26), Yh) en las modificaciones
del sistema electoral (eFE, 1986: Cofipe, 1990, 1993), tendientes a la
democratizacin del gobierno.
Ahora que, de alguna manera, se empieza a cerrar el ciclo necesario
de la reforma del Estado -desincorporacin, liberalizacin y democrati-
zacin-, reaparece con ms fuerza la exigencia de impulsar seriamente la
reforma administrativa pblica, as como la federalizacin del gobierno y
la administracin pblica. En otras palabras, ha llegado el momento de
pasar del redimensionamiento del tamao del gobierno -mediante el re-
corte del nmero de organismos- a la construccin del "Estado de cali-
dad" (presidente Salinas), por medio de mejorar el funcionamiento de la
administracin pblica, mediante una mayor eficiencia y cobertura en
la prestacin de sus servicios. Es tambin hora de concluir la democra-
tizacin del rgimen transitando de la "repblica representativa" a la
"repblica federal". Es por ello que la agenda estratgica para el futu-
ro inmediato debe abarcar tanto la reforma administrativa del Estado,
como la federalizacin del gobierno y la administracin pblica.
LA NATURALEZA PBUCA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA
Como primer punto har un breve comentario sobre la naturaleza p-
blica de la administracin pblica, para posteriormente sealar algu-
nos lineamientos para la reforma administrativa, y sobre todo para de-
fender la federalizacum del gobierno; esto es, la necesidad de iniciar el
desarrollo plural de los gobiernos y las administraciones pblicas.
128 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Lo pblico de la administracin pblica. Entender y, por lo tanto, con-
cretar la naturaleza pblica de la administracin pblica se ha conver-
tido en la actualidad en una de las cuestiones clave de la administra-
cin pblica como disciplina, como profesin y como prctica
gubernamental. Cada pas tiene sus. propios argumentos parajustificar
la necesidad de replantearse la cuestin acerca de la naturaleza pbli-
ca de la administracin pblica. En Mxico, esto se debe a la transfor-
macin en las relaciones Estado-sociedad ocurrida en los ltimos aos
y, especficamente, al redimensionamiento ya la democratizacin del
Estado. Estos dos procesos histricos han sacudido las formas conven-
cionales de entender a la administracin pblica y de llevarla a cabo.
El llamado proceso de redimensionamiento del Estado no fue otra
cosa que la extincin, fusin, liquidacin y privatizacin de empresas
pblicas, acompaado de una administracin contratada con, conce-
sionada a, o compartida con, organizaciones no gubernamentales pri-
vadas o sociales y lucrativas o no. Este proceso necesariamente condujo
al replanteamiento de dos cuestiones: la primera concerniente al mbito
propio de la intervencin del Estado (y, por ende, de la administra-
cin pblica), y la segunda a la forma, temtica, sujetos e instrumentos de
la administracin pblica, lo cual es, en esencia, un cuestionamiento
sobre la naturaleza pblica de la administracin pblica.
Por otro lado, la creciente democratizacin del rgimen exigi
que los gobernantes y los administradores fueron representativos, le-
galmente responsables, fiscalmente cuidadosos e imparciales en el
cumplimiento de sus funciones. Como consecuencia del proceso de
democratizacin, el diseo y la ejecucin de las polticas ha empezado
a perder su proverbial autonoma y su discrecionalidad gubernamen-
tal; ha reducido sus amplios mrgenes de accin, y ha estado crecien-
temente condicionada por la opinin pblica, las elecciones, los parti-
dos polticos de oposicin y los movimientos sociales. En suma, nos
encontramos ante la presencia de un gobierno que, por lo menos en
sus niveles superiores, reconoce estar limitado por el derecho y por la
actividad poltica de sus ciudadanos.
En mi opinin, estos dos procesos de cambios y reformas deman-
dan de nosotros, los estudiosos de la disciplina, una revisin de nuestra
inclinacin mexicana a considerar a la Administracin Pblica desde
una perspectiva ms estatista que estatal -actitud en el fondo basada en
una defectuosa concepcin del Estado. En la visin inicial, la sociedad
civil (la ciudadana) y su actividad pblica de generacin de intereses y
necesidades, ha sido pasiva y ausente, siendo objeto pero no sujeto de la
administracin, ya que ha sido nula o escasa su influencia enla definicin
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LAADMlNSTRACIN PBUCA 129
de la agenda del gobierno. Dicho de otra manera, los cambios y refor-
mas en las relaciones entre sociedad y Estado han cuestionado nuestra
acentuada visin internalista de la administracin pblica, que conside-
raba a sta como el conjunto de las organizaciones y los procesos (di-
rectivos y operativos) de un "gobierno en accin", quiz no autocrtico,
pero s autnomo y que se vea a s mismo como el rector independiente
de una sociedad supuestamente rezagada, desorganizada, conflictiva,
incapaz de estructurar sus intereses "nacionales", Hasta hace pocos
aos, nuestra concepcin dominante de la administracin pblica se
haba reducido al estudio y a la gestin de los organismos, programas y
personal de gobierno ("internos al gobierno"),
Cuando, en muchas partes y con diversos argumentos (no todos
idneos), se comenz a hablar de que "lo pblico no era lo guberna-
mental" -y desde esa premisa se pretendi partir para la construccin
de una visin alternativa de la administracin pblica-, lo que se bus-
caba en realidad era revisar esa visin estatista, internalista, e incorpo-
rar las tendencias, procesos e impactos desatados por la actual reforma
del Estado (de hecho, la construccin del Estado moderno), El prop-
sito era incorporar y validar la idea de que el mbito de la administra-
cin pblica era (deba ser) algo constituido por el poder ciudadano, y
que los ciudadanos por s mismos (mediante sus organizaciones priva-
das, sociales, no gubernamentales) podan (deban?) tambin ser los
sujetos de la administracin pblica, hacindose cargo directamente
de la gestin de sus asuntos y tratndolos conjuntamente con el go-
bierno o con la presencia rectora del gobierno (financiera, regulato-
ra, promotora, supervisora, evaluadora o correctora).
3
El nfasis en el pblico, en la importancia que debe tener la opi-
nin y participacin de los ciudadanos en la definicin de los asuntos,
polticas y programas pblicos, llev a que se formara un consenso b-
sico que reivindicara la naturaleza doble (la forma y los sujetos) de la
administracin pblica. Esta doble naturaleza podra ser llevada a ca-
bo (directay operativamente) por actores y dependencias del gobier-
no o de la sociedad. Determinar en los hechos qu cosa podra o deba
hacer el gobierno y qu la sociedad, o qu el gobierno y la sociedad
conjuntamente, fue un segundo tema cuya solucin no poda ser teri-
ca (abstracta). El tratamiento dependajustarnente de la intensidad y
5 Para la definicin de "pblico", vase Albert O. Hirschman, ShiftingInvolvemmts:
Private Interest and Public Action, Prnceton, Princeton University Press, 1982; James M.
Buchanan, Prom Private Prwflrmas toPublic Philosop1&" l.ondres, lEA, y Luis F. Aguilar, El
estudiode laspolitiCfJ$ pblicas, Mxico, Miguel ngel POITa, 1992.
130 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
calidad de la interlocucin entre gobierno y sociedad, as como de
otros factores (constitucionales, polticos, fiscales, profesionales y de-
ms) que podran favorecer o restringir las oportunidades para que el
sector privado o social se hiciera cargo de administrar ciertas funcio-
nes pblicas.
La conclusin de estos recientes intentos prcticos y toricos ha si-
do ms tranquilizadora que efectiva; pero ha representado un avance
importante en el entendimiento y en la actuacin de la administracin
pblica. La tesis de fondo ha sido que las funciones pblicas, responsa-
bilidad directa del Estado y, ms concretamente, del gobierno del Esta-
do, pueden ser llevadas a efecto -"administradas"- de dos maneras:
por organizaciones del gobierno o por organizaciones externas del go-
bierno. El gobierno ser sin duda el centro ltimo de la decisin y de
la responsabilidad pblica, con actividades de regulacin, coordina-
cin, asignacin de recursos, seguimiento y evaluacin, pero las organi-
zaciones privadas y sociales (lucrativas o no) podrn hacerse cargo de la
gestin y operacin directa de la prestacin de ciertos servicios o de
la provisin de ciertos bienes. En esta perspectiva, el gobierno seguir
siendo esencialmente gobierno con funciones de alta direccin; no
obstante, podr ceder el proceso administrativo a instancias no guber-
namentales sin renunciar a su responsabilidad directa. De esta forma
se tendr un gobierno que gobierna, y no necesariamente uno que
opera siempre y en todo lugar.
LAREFORMA ADMINISTRATIVA YLA FEDERALIZACIN DEL GOBIERNO
Despus de haberse redefinido en los aos ochenta -no sin escisiones
y fricciones polticas-las funciones, las responsabilidades y el campo
de accin del gobierno federal, despus de haberse reajustado el n-
mero de las organizaciones, empresas, programas y personal del go-
bierno, y de haberse introducido paulatinamente una participacin
sistemtica de las comunidades y organizaciones en las posibles solu-
ciones a su propia problemtica y necesidades sociales (tal como lo ha
sido el Programa Nacional de Solidaridad que sent las bases para la
lucha conjunta entre sociedad y Estado contra la pobreza), parece ha-
ber llegado nuevamente el momento de revisar la manera como los go-
biernos estn tratando de cumplir sus funciones, tanto pblicas como
sociales. Esto es, de analizar, criticar y proponer nuevos modos de ha-
cer bien las cosas en los municipios, en los estados y en el Estado na-
cional.
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTRACIN PBLICA 131
Con un gobierno mexicano reducido -aunque no pequeo ni m-
nimo-, ahora parece decisivo introducir de manera realista, coherente
y progresiva reformas en a) la organizacin del gobierno y las prcticas
administrativas (por ejemplo en las formas de contratacin y otorga-
miento de concesiones, as como en la colaboracin estatal con el sec-
tor lucrativo y no lucrativo, con las ONG y con las comunidades loca-
les); b) los reglamentos que guan la formulacin e implementacin de
las polticas publicas; e) el sistema de incentivos de las organizaciones
pblicas, y d) la formacin tico administrativa que inspira las actitu-
des y motiva las acciones de los funcionarios pblicos en cuanto a efi-
ciencia, legalidad y responsabilidad. En este punto es necesario replan-
tearse tambin la vieja cuestin sobre la necesidad, la composicin y el
funcionamiento de un servicio civil de carrera, evaluando sus pros y
contras. Otro asunto relevante de la agenda mexicana debe ser el de b
federalizacin del gobierno y la administracin pblica. A este respec-
to, se pueden distinguir tres etapas en la poltica federal de la ltima
dcada (1983-1993):
a) La etapa de las reformas constitucionales (1983-1984). Es en es-
tos aos cuando se realizaron los cambios constitucionales y legales
que rigen hoy las relaciones intergubernamentales. El primero fue la
reforma del artculo 115, que buscaba fortalecer la autonoma regio-
nal.! El segundo fue el del artculo 26, que estableci el Sistema Nacio-
nal de Planeacin Democrtica, el cual incorporaba la participacin
de las entidades federativas en la formulacin y ejecucin de las polti-
cas nacionales. De esta manera, esta reforma dio origen a los Coplades
(Comits de Planeacin para el Desarrollo Estatal) ya los CUD (Conve-
nios nicos de Desarrollo), como los instrumentos jurdicos de la coo-
peracin intergubernamental entre la federacin, los estados y los mu-
nicipios. Casi simultneamente con la aparicin del impuesto al valor
agregado (IVA), se estableci tambin el nuevo sistema de Coordina-
cinFiscal (1980), vigente hasta la fecha, aunque con modificaciones
en el monto y en la forma de asignar las "participaciones" de los ingre-
sos federales.
b) La etapa de las polticas de ajuste y estabilizacin econmicas
llevadas a cabo por el gobierno federal (1985-1990). El saneamiento
de las finanzas pblicas y las polticas de estabilizacin econmica hi-
cieron inviable, debido a sus costos, la reforma federal de 1983-1984,
4 En la Constitucin de 1917, el gobierno mexicano fue dividido en federal, estatal
y municipal.
132 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
la cual qued prcticamente suspendida apenas iniciada. El efecto del
ajuste fiscal, al bajar las participaciones fiscales y las transferencias di-
rectas por medio de los CUD, fue la disminucin de los ingresos estata-
les. Esto ocasion que se detuviera el proceso de descentralizacin y el
de desconcentracin administrativa (educacin y salud), a pesar de las
mejores intenciones de llevarlo a la prctica.
e) La etapa de Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad)
(1990-1994). La reactivacin del gasto social tuvo como objetivo priori-
tario el combate a la pobreza, ya que las polticas de ajuste afectaron
enormente a los sectores ms desprotegidos, lo cual se realiz por me-
dio de un diseo innovador de poltica social (desburocratizado, parti-
cipativo, y de cooperacin entre el gobierno y las comunidades), que
sin embargo propici que el gobierno federal tuviera un papel domi-
nante en comparacin con el gobierno local. Al proveer directamente
de bienes y servicios pblicos de asistencia y bienestar a las poblacio-
nes necesitadas, la colectividad gan en trminos de justicia social y,
quiz, de equidad regional; pero perdi en cuanto al equilibrio fede-
ral, ya que la descentralizacin inherente al federalismo qued suspen-
dida. Slo hasta ltimas fechas se ha avanzado en la municipalizacin
de la poltica social y ha regresado como punto prioritario en la agen-
da del gobierno el desarrollo regional. Por ejemplo, el candidato pris-
ta Luis Donaldo Colosio, asesinado en marzo de 1994, hizo del desarro-
llo regional un tema central de su campaa electoral y un compromiso
de gobierno.
Los factores ms importantes que hoy en Mxico presionan hacia
una federalizacin del gobierno son de orden poltico y administrati-
vo. El proceso de democratizacin del pas no slo ha hecho hincapi
en la competencia libre e imparcial entre las opciones polticas. El re-
clamo democrtico en muchas regiones -principalmente en las regio-
nes del norte del pas- tambin ha significado un fuerte reclamo fede-
ralista de descentralizacin del poder poltico y de la administracin
pblica, como medio para alcanzar un mejor equilibrio entre los tres
niveles de gobierno. Representatividad poltica y federalismo han sido
interdependientes en el despertar democrtico de muchos grupos y
regiones.
Los tres casos de alternancia partidista en los gobiernos estatales
-dos de ellos ocurridos en el norte de Mxico, en los estados fronteri-
zos de Baja California y Chihuahua- tambin han estado acompaa-
dos por el reclamo de autonoma del gobierno y de la gestin pblica.
Los nuevos gobiernos han argumentado que no tiene mucho sentido
desarrollar una gran movilizacin ciudadana, triunfar convincente-
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTRACIN PBLICA 133
mente en las elecciones estatales y derrotar al hegemnico PRI, si llega-
dos al poder su ejercicio no puede ser traducido en polticas alternati-
vas -esto es, en la posibilidad de perseguir objetivos prioritarios, asig-
naciones de gasto, y otras modalidades de gestin distintos a los del
gobierno central-, ya que los gobiernos estatales tienen que subordi-
narse fiscal, programtica y administrativamente a los lineamientos y
esquemas de la poltica federal.
La alternancia gubernamental slo tiene sentido si existe un
acuerdo razonable en la definicin de las polticas que son de claro
corte y alcance nacional, y la de aquellas que pueden ser consideradas
, yjustificadas correctamente como de naturaleza y mbito local, aun-
que el gobierno federal tradicionalmente las haya manejado. A mane-
ra de ejemplo, acaso son funciones propias del gobierno federal las
actividades de turismo, pesca, salud o desarrollo urbano? La presin
para alcanzar una ms clara federalizacin del gobierno seguramente
crecer en la medida en que los partidos de oposicin se hagan cargo
de cada vez mayor nmero de gobiernos estatales y municipales. '
Sin embargo, existen tambin razones de orden administrativo
que se inspiran en los argumentos ya conocidos en pro de los gobier-
nos locales, en lo relativo a su supuesta o real eficiencia, participacin,
flexiblidad, responsividad y responsabilidad." En este sentido, crece en
el pas la crtica al paradigma tradicional mexicano de un gobierno y
administracin pblica uniformados y centralizados, que mientras fa-
vorece la homogeneizacin nacional es incapaz de tener en considera-
cin las circunstancias locales. La intensidad de los problemas y de-
mandas vara de una regin y localidad a otra; la calidad profesional,
las habilidades y la motivacin del personal pblico es diferente; la po-
sibilidad de experimentar formas indirectas de administracin pblica
(con referencia a la calidad y capacitacin de las organizaciones socia-
les existentes) es tambin diferente...
,Aunque es muy probable que exista consenso sobre la necesidad
de federalizar al gobierno -mediante la definicin, distribucin y ar-
ticulacin de las respectivas funciones entre los distintos niveles de go-
bierno-, es previsible un debate en lo que se refiere a los criterios e ins-
trumentos por utilizar. De alguna manera, es aleccionadora la polmica
sobre el proceso de transicin democrtica que lleva yaquince aos, si
se tiene como punto de partida la reforma de 1977. Por ello, tan nece-
5 Para mayores referencias vase Paul Hirst yJonathan Zeitlin, Reversing Industrial
Decline', Nueva York, St MartuP1'ess, 1989.
134 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
sario como dificil ser lograr acuerdos sobre los diferentes aspectos del
proceso, tales como su velocidad (gradualismo versus saltos cualitati-
vos); su direccin deseada (autonoma de los gobiernos locales versus
cooperacin y concurrencia entre los diversos niveles de gobierno se-
gn la magnitud o urgencia de los problemas por tratar); sus mbitos y
prioridades (poltico, fiscal, institucional, administrativo); sus condi-
ciones de factibilidad (coaliciones polticas, capacidad administrativa
de los estados en cuanto a recursos humanos, tecnologa, infraestruc-
tura, estmulos econmicos, etctera).
Algunos aspectos clave para la federalizacin del gobierno son a)
el arreglo constitucional, mismo que debe moverse hacia un esquema
ms equilibrado y cooperativo; b) el arreglo poltico (que est directa-
mente condicionado por el avance o estancamiento de la democrati-
zacin del rgimen federal, estatal y local, y por un sistema electoral
imparcial que d transparencia a los resultados), y e) por ltimo, aun-
que no en ltimo lugar, el arreglo fiscal y administrativo. Un avance
reciente en esta direccin ha sido la descentralizacin educativa con-
forme a la Ley General de Educacin (1993). Es sobre estas dos cuestio-
nes que quisiera hacer algunos comentarios finales.
En el corto plazo, parece dificil reformar de golpe el Convenio de
Coordinacin Fiscal vigente, a pesar de las seales crecientes del conflic-
to (de las que la poltica del gobierno panista de Baja California contra
el gobierno federal prista es sintomtica y pionera). Tal vez, ser posi-
ble incrementar gradualmente las participaciones para los estados del
monto de la recaudacin nacional (hoy en da se distribuye 24% de la
recaudacin nacional entre las entidades federativas, yel gobierno fe-
deral se reserva la asignacin directa del 76%restante).6 No obstante,
es posible aprovechar el sistema fiscal vigente buscando innovaciones
inteligentes, y quiz graduales, en la frmula actual de participacin,
desarrollando al mismo tiempo las facultades impositivas descentraliza-
das (predial, nminas laborales, derechos), sin olvidar el carcter rural
-tierras ejidales? y comunales- de la mayor parte de los municipios del
sur de Mxico.
Otro punto olvidado pero reformable es el sistema de transferen-
cias del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. En Mxico
6 Roberto Ortega Lomeln, Federalismo y municipio, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1994, p. 90.
7 Los ejidos son porciones de tierra no transferibles que fueron entregadas a los
campesinos poco despus de la Revolucin. En 1988 la proporcin de tierras ejidales fue
de 52% del total de tierras (Estudios econmicos de la OWE, Pars, OCDE, 1992).
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LADMINISTRACIN PBLICA 135
el sistema de transferencias se ha llevado a cabo dentro del marco del
Sistema Nacional de Planeacin, el cual, en la prctica, ha subordina-
do a los gobiernos locales al esquema uniformador y central del go-
bierno federal, en la medida en que las transferencias estaban atadas a
programas especficos de inversin y gasto pblico -inducidos desde el
vrtice del gobierno federal-, y en la medida en que las agencias del
gobierno federal, como reguladores, directivos u operativos eran do-
minantes en la implementacin de los programas.
En este sentido, valdra la pena explorar la posibilidad de des-
vincular las relaciones intergubernamentales del Sistema Nacional de
Planeacin (cada vez ms instrumento formal), para as dar paso a
otros instrumentos de colaboracin intergubernamental mediante
transferencias, tal como funcionan en otros sistemas federales. Dichos
instrumentos podran estar ligados a los esquemas del desarrollo re-
gional o, simplemente, fuera del concepto de planeacin, ser incluidos
en los programas de gobierno especficos de los estados y municipios.
En Mxico no han sido explorados ni explotados diversos gneros de
transferencias: las "transferencias categricas", que estn ligadas con
ciertas polticas federales especficas, pero que las diversas funciones y
responsabilidades de los gobiernos locales, pero sin especificar objeti-
vos e instrumentos. Estos dos tipos de transferencias hacen posible una
cooperacin intergubernamental que d ms peso a los estados y mu-
nicipios. En nuestro pas, siguiendo esta terminologa, han sido ms uti-
lizadas las "transferencias de proyecto", en el marco de la planeacin
nacional.s
En conclusin, es polticamente previsible un ascenso del reclamo
federalista en el pas, el cual probablemente tendr un tono agresivo
demandando la mxima autonoma y, por ende, la mayor descentrali-
zacin posible. Sin embargo, en las actuales circunstancias del pas, y
dada la visible desigualdad existente entre regiones y localidades -en
cuanto a la capacidad econmica y administrativa-, parece ms apro-
piado introducir la idea de un federalismo cooperativo, en el que los
diversos niveles de gobierno participen articuladamente (sin contar
las ya mltiples formas de cooperacin vertical y horizontal entre los
gobiernos) en la solucin de los problemas polticos y sociales de las
regiones y del pas.
8 Para una definicin de bwck, ~ l y project grant, vase Deil S. Wrlght, Unders-
tanding Interguuernmental Relations, Monrerey, California, Brooks/Cole Publishing Com-
pany,1982.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO*
LUIS F. AGUIlAR VILl.ANUEVA
Los ltimos doce aos en Mxico han significado todo un giro en las
relaciones polticas y en la manera de entender y realizar la funcin
publica. Han sido aos de problemas, tensiones, exploraciones, pero
tambin un tiempo de aprendizaje y cambio institucional. La crisis fis-
cal del Estado y el colapso de la economa nacional a principios de los
aos ochenta sacudieron la forma de gobernar y la estructura de la ad-
ministracin pblica. El Estado social administrador -de ideologa nacional
popular-! surgido de la Revolucin mexicana, que haba protagonizado la
industrializacin y modernizacin del pas a lo largo del siglo, haba
cado exhausto a causa de su dficit de recursos fiscales y polticos. En
la dcada de los ochenta result claro para el pas que era necesario re-
plantear las relaciones entre la sociedad y el Estado, as como revisar el
funcionamiento de la organizacin estatal, la estructura econmica y,
en consecuencia, el mbito y estilo de gestin gubernamental. Ms
que reordenar la administracin pblica.! era impostergable redimen-
sionary reformar el Estado.
* Este trabajo fue publicado originalmente por Luis Aguilar Villanueva en Gestin y
anlisis de polticas pblicas, 1994.
J Esta ideologa se construy a partir del levantamiento armado de 1910, se plasm
en la Cnstitucin social de 1917 y se consolid con la creacin de un partido de Esta-
do todo incluyente. La ideologa reivindic la nacionalidad mexicana en un pas que
despus de la Revolucin se encontraba muy fragmentado. Lo popularesla base del Es-
tado social que Mxico y sus instituciones siempre han enaltecido (actualmente, en la
ideologa del neoliberalismo social del Partido Revolucionario Institucional, PlU, que
ha sido el partido oficial desde 1929).
2 En el periodo 1976-1977 el gobierno emprendi el primer intento de autoco-
rreccin gubernamentah la reforma poltico-administrativa deJos Lpez Portillo. Por
un lado, se pens que, ante el crecimiento expansivo del Estado, se podra ordenar, res-
ponsabilizar y hacer ms eficiente el sector y paraestatal mediante pro-
cedimientos nacionalizadores de organizacin'y mtodos de gestin. La reforma adm-
138 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Se ha argumentado que hasta 1982, el rgimen poltico mexicano
haba hecho descansar su legitimidad y consenso en su capacidad para
impulsar el desarrollo econmico" y para satisfacer las diversas deman-
das de los grupos sociales mediante la provisin de bienes y la prestacin
de servicios (poltica de masas). La eficacia social de la accin guberna-
mental (legitimidad por gestin) fue por dcadas el soporte de la legitimi-
dad poltica. Sin embargo, en 1982 la crisis fiscal del Estado llev el esti-
lo de gestin gubernamental imperante! a su lmite. Para resolver a
fondo la crisis no fue suficiente, aunque s necesaria, la poltica de ajuste
y estabilizacin econmica. Por conviccin y por fuerza de las circuns-
tancias, el gobierno tuvo que ir ms all. Indujo el cambio estructural de
la economa nacional con la apertura comercial y la regionalizacin
econmica, hizo refluir la crecida y directa intervencin estatal en la eco-
noma y redimension el tamao de sus organismos y de la empresa p-
blica, abandonando el agotado modelo del primer desarrollo mexicano.
Sobre todo, en respuesta a la insurgencia poltica de la sociedad, inici
el cambio poltico de la democratizacin del rgimen.
La reforma del Estado mexicano ha sido una empresa colectiva
compleja, multifactica, que no es entendida correctamente si es vista
nistrativa previ competencias, sectorizaciones, globalizaciones, desconcentraciones
administrativas, delegaciones de autoridad y agilizacin de trmites. Por el otro, la re-
forma poltica, emprendida en 1976, fue una liberalizacin controlada de la competencia
poltica, particularmente por el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magiste-
riales y estudiantiles, al sindicalismo independiente y a los focos de guerrilla urbana y
campesina. Ambas reformas constituyeron el primer esfuerzo de reforma del Estado,
que muy pronto mostr sus lmites y se perdi en la debacle de fin de sexenio lopez-
portillista (1976-1982). En lo administrativo fue un ordenamiento y no un redimensio-
namiento; en lo poltico, fue un esfuerzo por desactivar las presiones del momento y no
una democratizacin integral del sistema.
3 El rgimen posrevolucionario tambin se ciment en otra fuente de legitimidad,
de origen legal: la democracia poltica. sta, sin embargo, fue descuidada sin grandes
costos polticos hasta antes de la dcada de los ochenta, Crespo,JA. (1992), p. 19.
4 El estilo de gestin pblica se caracterizaba por 1) el predominio del gobierno fe-
deral sobre los otros rdenes de gobierno; 2) el desempeo de la gestin pblica como
fuente primera de la legitimidad poltica del gobierno; 3) la amplia autonoma y discre-
cionalidad del gobierno y, en consecuencia, escasa participacin, discusin y concerta-
cin ciudadana en la formulacin de la agenda poltico-administrativa y en la eleccin
e implementacin de las polticas pblicas; 4) el nfasis en la gestin por medio de je-
rarquas personalizadas, de empleos de confianza, de directivos discrecionalmente asig-
nados en funcin de adhesiones y compromisos personales; 5) la gestin directa de las
polticas por razones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo, y 6) el descuido de la dimensin de cos-
tos de las decisiones pblicas. Aguilar, L. (1992), pp. 131-134.
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
139
.
nica y unilateralmente como un desmantelamiento o achicamiento
del aparato estatal por la presin de tener que sanear las finanzas p-
blicas en bancarrota. El estmulo inmediato para iniciar y acelerar la
reforma del Estado mexicano proviene sin duda de su pesado dficit
fiscal, pero tambin del dficit de consenso poltico que conllev la
crisis fiscal, sntoma y resultado de todo el estilo posrevolucionario de
gobernar y administrar. En el fondo, la reforma del Estado es la res-
puesta a la crisis de toda una economa poltica; es decir, de un mode-
lo de desarrollo econmico y de la red de instituciones y prcticas pol-
ticas que lo sustentaban. Pero ello, la reforma es, sobre todo, el intento
serio y global de armar una nueva economa poltica para Mxico, un
nuevo sistema econmico, poltico y administrativo. La envergadura
de la empresa explica asimismo las resistencias, reticencias, impugna-
ciones y hasta el levantamiento armado de Chiapas en este ao. Mu-
chas cosas cambiaban al mismo tiempo y muchos, con buenas o malas
razones, se han opuesto al sentido, alcance yvelocidad del cambio.
La reforma del Estado mexicano tiene cinco dimensiones o niveles
interdependientes y que, slo por fines de anlisis, pueden distinguir-
se y separarse: a) reformas en el proceso de gobierno y de la adminis-
tracin pblica, que llevaron primero a la reduccin del tamao del
aparato estatal (organizaciones, programas, empresas, personal), me-
diante cancelacin, fusin, liquidacin y privatizaciones, y que luego
comportaron cambios en las formas de realizar las funciones econmi-
cas y sociales de la rectora estatal (desregulaciones, servicios pblicos
concesionados o contratados, focalizacin de los subsidios, cooperacin
de gobierno y sociedad en el cumplimiento de la funcin pblica); b) re-
formas en el rgimen poltico mismo, que se plasman en cambios de
las instituciones y procesos electorales (democratizacin), en nuevas
formas de composicin de los poderes del Estado, en una ms real di-
visin de poderes, en un retorno al federalismo, en la incorporacin
del pluralismo poltico yen una proteccin ms activa de los derechos
humanos; e) reformas en la Constitucin poltica, mismas que redise-
an el mbito pblico y privado, el ejercicio del poder y de la libertad
ciudadana, y que tienen el propsito de construir la nueva economa
poltica nacional; d) reformas en el modelo de desarrollo, que dan paso
a la liberalizacin, la apertura y la globalizacin econmica y reubican
el papel del Estado en el nuevo modelo productivo ydistributivo; e) ms
discutidamente, reformas en la cultura poltica, en las nuevas ideas y ex-
pectativas sobre la funcin del Estado y el criterio de legitimidad del
gobierI!0' en el asentamiento de los valores y actitudes de la democra-
cia (pluralismo, tolerancia) yenun creciente nfasis en el valor polti-
140 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
co del derecho, en leyes generales y autoridades imparciales, en con-
traposicin a una vieja tradicin poltica de carcter patrimonial y po-
pulista.
En este artculo se busca exponer, tal vez de manera descriptiva
ms que analtica, un panorama general de las reformas, a partir de
la crisis econmica y poltica de 1982 hasta las elecciones de agosto
de 1994. Concentrar particularmente la atencin en las primeras
cuatro caractersticas de la reforma estatal y dividir el artculo en
tres secciones: la reforma econmico-administrativa, la reforma pol-
tico-electoral y la reforma constitucional, poniendo respectivamente
el nfasis en el proceso de redimensionamiento del Estado, en la de-
mocratizacin del rgimen poltico yen los aspectos cruciales que las
reformas constitucionales tienen para el armado de la nueva econo-
ma poltica mexicana.
LA REFORMA ECONMICo-ADMINISTRATIVA
Se han elaborado diversas explicaciones sobre el crecimiento de las
funciones, organizaciones y empresas del Estado mexicano que suelen
ser de dos tipos: socioeconmicas y polticas. Las primeras insisten en la
debilidad de la sociedad mexicana de la primera mitad del siglo. Se
trata de una sociedad dividida, heterognea, atrasada, pobre en capital
y recursos humanos, incapaz de enfrentar la modernizacin del pas.
De aqu, la necesidad de un fuerte poder estatal central para integrar,
organizar y desarrollar la sociedad nacional. Las explicaciones polticas
marchan por otra direccin y son menos positivas en la apreciacin
de los motivos del protagonismo gubernamental. Parten de la premi-
sa de la centralizacin posrevolucionaria del poder que monopoliz la
coaccin y la iniciativa poltica y que hizo descansar su legitimidad en
su capacidad de ofrecer bienes y servicios a los grupos demandantes,
en lugar de la eleccin ciudadana entre opciones competitivas. El creci-
miento del aparato gubernamental es entonces imputable a un sistema
poltico sin contrapesos ni pluralidad y a un modelo de gobierno pro-
penso a la gestin directa de bienes y servicios, para fines de mayor vi-
sibilidad de su accin y superior control de los beneficiarios. Al nfasis
en la gestin directa pertenece la dilatacin de la empresa pblica.
Los estudios retrospectivos ms importantes sealan tres periodos en
el proceso de intervencin econmica del Estado mexicano: 1925-1946,
aos dedicados a reactivar y reordenar la actividad econmica despus
de la revolucin; 1947-1955, aos orientados a promover y sostener el
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
141
proceso de industrializacin; 1956-1982, periodo en que el Estado partici-
pa directamente en la produccin de bienes y servicios. En los primeros
dos tiempos la empresa estatal opera en el campo de la energa, el trans-
porte y los insumos industriales bsicos con el propsito de apoyar el pro-
ceso de industrializacin y a la empresa privada, considerada como el
principal actor del desarrollo; en el tercer tiempo, la empresa estatal se
extiende desmesuradamente por todas las ramas productivas, hasta llegar
a participar en 45 de las 73 ramas econmicas entonces existentes.
La razn frecuentemente invocada desde los aos sesenta parajusti-
ficar la intervencin del Estado en las actividades de mercado fue la de
preservar el empleo y la planta productiva a causa de la ineficiencia eco-
nmica de ciertas empresas privadas, prximas a la quiebra. Pero, a par-
tir de los aos setenta, fue determinante el argumento de que la inter-
vencin estatal directa en la economa era condicin necesaria para
reorientar el extraviado desarrollo hacia el bienestar social y la distribu-
cin de la riqueza, conforme al ideal nacional popular de la Revolucin
mexicana, el cual se consideraba ajeno a la iniciativa privada capitalista,
y a la poltica de desarrollo estabilizador seguida por el gobierno en las d-
cadas pasadas. Los aos setenta se caracterizaron entonces por la con-
cepcin explcita del Estado como el agente econmico estratgico de la
empresa histrica del desarrollo, ms determinante que los privados y el
mercado. Si se quera seguir hablando de economa mixta, la economa
pblica tena la supremaca y la conduccin sobre una economa priva-
da, tal vez til pero sospechosa. En consecuencia, se asent y divulg
una idea estatista, nacionalista y socializante del desarrollo. Con esta teo-
ra-ideologa de respaldo, el aparato estatal aceler su dilatacin en los
setenta.
1982 fue el inicio de la crisis del Estado mexicano. Despus de tres
aos de altas tasas de crecimiento econmico (tasas histricas de 8%),
cuyo motor fueron los ingresos petroleros extraordinarios y el fcil ac-
ceso al financiamiento externo," la inflacin se dispar, el PIB descendi
5 El exceso de liquidez en los mercados financieros internacionales, aunado a una ele-
vada inflacin generalizada en las economas industrializadas, provoc un descenso en la
tasa real de inters (Libor) que se situ en niveles reales negativos. Al mismo tiempo, se
present un shock petroleroque increment el precio promedio por barril. Ambas condi-
ciones permitieron la contratacin de emprstitos externos yel gran crecimiento de las
exportaciones de petrleo. De 1977 a 1982 el endeudamiento externo mexicano (global)
salt de 30.8 millones de dlares (mdd) a 87.6; el del seCtor pblico pas de 85 mdd a 51
mdd (equivalente a 36.5% del PIB).Lasexportaciones de crudo representaron aproximada-
mente 75% de las exportacionestotales y20% de los ingresos del gobierno.
142 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
por primera vez desde los aos cincuenta y los salarios reales cayeron
12%, al mismo tiempo que las tasas de inters internacionales, aunque
con fluctuaciones diversas, se situaron muy por arriba de los niveles
que tenan en aos anteriores. En consecuencia, el peso mexicano se
devalu 276% en el periodo de un ao, el dficit del sector pblico cre-
ci alarmantemente a 17% del PIB y se fugaron capitales por casi 22 000
millones de dlares (vase cuadro 1).
CUADRO 1
Indicadores de la economa mexicana
Crecimiento Supervit Balanza Deuda
delPIB real o dficit(-)2 comercial' extema'
Aos Porcentaje Inflacin] Porcentaje PIB (FOB)4 Porcentaje PIB
1980 9.2 26.3 -7.5 -2613 23.3
1981 8.7 28.0 -14.1 -2870 25.1
1982 -0.6 58.9 -16.9 7646 49.0
1983 -4.1 101.9 8.6 14579 62.7
1984 3.6 65.5 -8.5 14096 54.2
1985 2.5 57.7 -10.5 9719 52.4
1986 3.7 86.2 -16.0 5894 76.3
1987 1.9 131.8 -16.1 10031 73.6
1988 1.2 114.2 -12.3 4090 59.1
1989 3.3 20.0 -5.5 391 45.1
1990 4.5 26.7 -3.5 -894 41.2
1991 3.6 22.7 -1.3 -6884 37.2
1992 2.6 15.6 0.5 -15792 29.8
1 Promedio anual.
Del sector pblico.
Millones de dlares. incluye ingresos netos de maquiladoras,
FOB: libre a bordo, por sus siglas en ingls.
s Deuda externa desembolsada.
Fuente: Banxico e INEGI.
Las medidas reactivas de nacionalizar la banca privada en 1982 e
introducir el control de tipo de cambio empeoraron la situacin ma-
croeconmica y desataron efectos polticos de deslegitimacin y repu-
dio al gobierno en sectores sociales fundamentales para la economa y
la estabilidad poltica (empresarios y clases medias). El cuadro crtico
termin por agudizarse cuando los acreedores externos se negaron a
seguir prestando dinero a Mxico, por su insolvencia. El pas pas de
lREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
143
ser un importante receptor de ahorro externo a constituirse en un
emisor de capitales."
En diciembre de 1982, el nuevo presidente Miguel de la Madrid
reconoci explcitamente la crisis fiscal y administrativa del Estado, a
la que hizo frente con un conjunto de iniciativas institucionales y de
poltica, que incluyeron desde reformas constitucionales (a los artcu-
los 25, 26, 28 Y115), propuestarias y programticas, hasta la puesta en
marcha del primer programa de estabilizacin econmica.
Las reformas constitucionales
El objetivo de los cambios constitucionales fue adecuar el entramado
institucional del' pas a la situacin crtica del pas, la cual se imputaba
a la gran concentracin del poder en el gobierno federal, en la presi-
dencia de la Repblica, as como a la amplitud y discrecionalidad de sus
decisiones e intervencin, sin el balance efectivo de los otros poderes
estatales y el control democrtico de la sociedad. El cuestionamiento
social apuntaba as a la fuerte centralizacin del poder pblico, a la au-
sencia de reglas claras y precisas acerca del mbito de la intervencin
estatal en la economa, y a la necesidad de democratizacin del rgi-
men poltico. Centralizacin decisoria, rango desmesurado de inter-
vencin estatal y autoritarismo eran para la mayor parte de la opinin
pblica las causas de la ineficiencia, imprevisin y arbitrariedad guber-
namental que haban llevado al pas a la crisis.
La respuesta institucional y poltica del gobierno al enjuiciamiento
social fue entonces: a) la reforma municipal (artculo 115), en el marco
de la descentralizacin de la vida nacional (uno de los lemas centrales de
la campaa electoral y del gobierno delamadridista); b) la definicin
clara del mbito y modo de la rectora econmica del Estado, y en cone-
xin c) la idea de planeacin democrtica (artculos 25, 26, 28) como el
modelo y estilo de la gestin pblica.
Con la reforma al artculo 115 se busc reactivar el papel poltico-
administrativo del municipio. Las modificaciones introdujeron la for-
6 Sin recursos externos y con un fuerte dficit en la balanza de pagos, Mxico se
vio obligado a suspender el servicio de la deuda externa desde septiembre hasta di-
ciembre de 1982. Su monto total ascenda a 92 408 millones de dlares que representa-
ba 49% del PIR, y la estructura de vencimientos se encontraba recargada excesivamente
en el corto plazo: 46%deba pagarse en un periodo no mayor a tres aos y 27%duran-
te 1983.
144 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ma de representacin poltica proporcional en los ayuntamientos, con
el fin de dar mayor presencia a los partidos polticos de oposicin, y
buscaron crear las condiciones para el buen funcionamiento del munici-
pio. En trminos generales, se redefini el papel asignado a este orden
de gobierno en la estructura del sistema federal mexicano mediante la
definicin de las fuentes de ingresos municipales, la enumeracin ex-
plcita de los servicios pblicos a su cargo y el reconocimiento de su
autonoma reglamentaria."
Tambin se estableci, con los cambios al artculo 26 constitucio-
nal, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) y la obliga-
cin de gobernar conforme a un Plan Nacional de Desarrollo (PND)
para recobrar el carcter pblico, socialmente consultado y pactado de
la accin del gobierno y fortalecer la planeacin como requisito para
racionalizar la accin gubernamental entre objetivos, medios y recur-
sos. En el artculo 25 se redefini el mbito de intervencin del Estado,
se reiter el derecho estatal a la rectora del desarrollo nacional; su exclusivi-
dad en las reas estratgicas de la actividad econmica y su concurrencia
con los sectores social y privado en las reas prioritarias.
8
En contraste, las
ramas econmicas no estratgicas ni prioritarias para el desarrollo nacio-
nal seran dejadas a la accin libre de los sectores privado y social.
El proyecto inicial de De la Madrid no se plante la cuestin de re-
visar crticamente la concepcin tradicional de un Estado grande, do-
minante, ni la de un gobierno socialmente activista, que haba sido el
origen del crecimiento de la intervencin estatal y del aparato guberna-
7 El artculo 115 enlista los siguientes servicios pblicos: agua potable, alcantarilla-
do, alumbrado pblico, limpieza, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros,
calles, parques yjardines, y seguridad pblica y trnsito. Estos servicios pueden am-
pliarse o reducirse en funcin de sus condiciones territoriales y socioeconmicas, as
como de su capacidad administrativa y fmanciera. En cuanto a las fuentes de ingreso, el
citado artculo establece: los rendimientos de sus bienes, las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, las participaciones federales correspondientes y los ingresos
derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. Cabe agregar que por
respeto al principio de legalidad contenido en el artculo 31 fraccin IV, se exige que
los ingresos tributarios municipales sean aprobados por la Legislatura de los Estados.
8 Las reas estratgicas de exclusividad del Estado, conforme al artculo 28 consti-
tucional, son acuacin de moneda y emisin de billetes; correos, telgrafos, radiotele-
grafa y comunicacin va satlite; petrleo e hidrocarburos, petroqumica bsica, mi-
nerales radiactivos y energa nuclear, electricidad, ferrocarriles y "las activdades que
expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la Unin". Cabe agregarque las
reas prioritarias carecen de un criterio constitucional preciso o de un procedimiento
poltico administrativo aceptado que permita definir con certeza su campo e importan-
cia. Hay margenpara la discrecionalidad de la decisin e interpretacin.
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
145
mental. Sin embargo, las reformas delamadridistas iniciaron el proceso
de redefinicin de las relaciones entre Estado-sociedad en un momen-
to institucional muy delicado. Por un lado, una sociedad cansada de la
gran discrecin presidencial en la toma de decisiones colectivas vitales
y, por el otro, un gobierno desacreditado dentro y fuera del pas. Los
cambios constitucionales crearon las condiciones para que despus,
cuando se reconoci en 1985 la imposibilidad de regresar al primer
modelo de desarrollo (endgeno, sustitutivo de importaciones, centrado
en el mercado interno) y al modelo de gobierno que le dio su soporte
(intervencin, gasto masivo, proteccionismo, control, centralizacin)
se diera paso, primero, al redimensionamiento del Estado y, despus, a lo
que hemos llamado reforma del Estado.
Los programas de ajuste econmico
Ante la crisis de 1982 se formul el primer plan de estabilizacin, co-
nocido como Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).
Se trata de un programa de corte ortodoxo orientado al control de la
demanda agregada, con el objetivo de corto plazo de restablecer la es-
tabilidad de precios. Las medidas del PIRE fueron diseadas particu-
larmente con el fin de corregir las finanzas pblicas: recortes en el
gasto pblico y aumentos de los ingresos mediante una reforma fiscal
a fondo y la actualizacin realista de los precios y tarifas del sector p-
blico. Como resultado de las medidas adoptadas se logr que el PIS
en 1984 y 1985 crecieran 3.6 y 2.5%, respectivamente, y que la infla-
cin bajara de 101.9% en 1983 a 57.7% en 1985 (cuadro 1). No obs-
tante la poltica de ajuste, la economa segua siendo muy vulnerable
a los choques externos. En octubre de 1985, se desplomaron 50% los
precios internacionales del petrleo, de veinte a diez dlares por ba-
rril, lo cual represent una fuerte prdida de ingresos pblicos por
ms de ocho mil millones de dlares, y el desordenamiento de la pre-
supuestacin pblica. A este choque hay que aadir otro, de origen
natural, provocado por los sismos de septiembre de 1985 en la ciudad
de Mxico yen la regin central del pas, que presionaron an ms el
gasto pblico en las tareas de reconstruccin y agudizaron el males-
tar social.
Ante lo precario de la situacin, el gobierno decidi poner en
prctica, en junio de 1986, otro programa ortodoxo de ajuste: el Pro-
grama de Aliento yCrecimiento-w. El objetivo era buscar el creci-
miento de la economa con reduccin de la inflacin. Con el PACla ac-
146
REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
tividad econmica creci hasta el tercer trimestre de 1987; sin embar-
go, la tasa promedio de inflacin mensual en esos meses no disminuy
y se ubic entre 6.6 y 8.2% (cuadro 2).
CUADRO 2
Tasa de inflacin mensual en Mxico
Mes 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Enero 604 704 8.8 8.1 15.5 204 4.8 2.5 1.8
Febrero 5.3 4.2 404 7.2 8.3 lA 2.3 1.7 1.2
Marzo 4.3 3.9 4.6 6.6 5.1 1.1 1.8 lA 1.0
Abril 4.3 3.1 5.2 8.7 3.1 1.5 1.5 1.0 0.9
Mayo 3.3 204 5.6 7.5 1.9 lA 1.7 1.0 0.7
Junio 3.6 2.5 6.4 7.2 2.0 1.2 2.2 1.0 0.7
Julio 3.3 3.5 5.0 8.1 1.7 1.0 1.8 0.9 0.6
Agosto 2.8 404 8.0 8.2 0.9 1.0 1.7 0.7 0.6
Septiembre 3.0 4.0 6.0 6.6 0.6 1.0 lA 1.0 0.9
Octubre 3.5 3.8 5.7 8.3 0.8 1.5 lA 1.2 0.7
Noviembre 304 4.6 6.8 7.9 1.3 1.4 2.7 2.5 0.8
Diciembre 4.2 6.8 7.91 4.8 2.1 304 3.2 204 lA
Fuente:Banco de Mxico, Indicadores econmicos (varios nmeros).
Durante los ltimos meses de 1987, una grave crisis financiera (cada
de la Bolsa Mexicana de Valores) interrumpi el proceso de recupera-
cin de la economa. El ambiente de incertidumbre provocado por esa
crisis y la inercia inflacionaria dieron lugar a una corta pero intensa fu-
ga de capitales que culmin con la devaluacin de noviembre de 1987,
hecho que coloc al pas en el camino de la hiperinflacin.? Ante esto,
el movimiento obrero organizado demand un aumento salarial de
emergencia de 46% y que, de no otorgarse, provocara una huelga ge-
9 Factores como la apreciacin del tipo de cambio real, el moderado crecimiento
de la produccin y la expansin de las exportaciones no petroleras, estimularon al sec-
tor empresarial a realizar pagos anticipados de su deuda externa, lo que aunado a la in-
certidumbre por la cada del ndice de la Bolsa Mexicana de Valores, en el mes de oc-
tubre, provoc una importante reduccin de las reservas internacionales. As, el 18 de
noviembre de 1987, con el fin de proteger el nivel de reservas, el Banco de Mxico se
retir del mercado cambiarlo del dlar y ocasion que su cotizacin aumentara alrede-
dor de 33% (de 1 700 pesos/dlares a 2 258), agudizndose de esta manera el proble-
ma inflacionario.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
147
neral. Entre 1982 y 1987, el salario mnimo general haba sufrido una
reduccin de 44.6%, en trminos reales, mientras que los salarios con-
tractuales, incluyendo prestaciones, descendieron 40.5 por ciento.!?
Algunos meses atrs, a raz de la realizacin de programas hetero-
doxos en Argentina, Brasil e Israel, ya se hablaba sobre la viabilidad de
uno similar en Mxico. Las autoridades mexicanas se resistieron inteli-
gentemente a ponerlo en marcha antes de contar con los requisitos
que aseguraran algn xito. Se consideraba indispensable contar con
un supervit primario elevado!' y tener suficientes reservas internacio-
nales para poder hacer frente, temporalmente, a posibles choques ex-
ternos y permitir las importaciones necesarias para el funcionamiento
del aparato productivo. Paralelamente, se requera corregir los reza-
gos existentes en los precios controlados y tarifas pblicas para evitar
posibles presiones de aumentos drsticos, una vez iniciado el plan.t"
Para enfrentar el problema de las expectativas inflacionarias iner-
ciales se reconoci la necesidad de concertar con los principales agen-
tes de la economa el programa de estabilizacin, con el fin de que la
desconfianza y la inseguridad no se tradujeran en recesin y desem-
pleo.t" La exitosa concertacin entre gobierno, capital y trabajo se
convirti en uno de los mecanismos ms eficientes para alcanzar la es-
tabilizacin econmica y. luego, para el cambio estructural de la eco-
noma mexicana: el paso a una economa abierta, competitiva ygloba-
lizada, con funciones de regulacin ypromocin por parte del Estado.
lO La prdida del poder adquisitivo de los salarios fue la consecuencia inexorable
de la cada de los trminos del intercambio que enfrent el programa de estabilizacin.
Por una parte, se permiti una mayor competitividad de las exportaciones provenientes
de los sectores intensivos en mano de obra y se impuls a la industria maquladora; por
otra, se consolid la contraccin de la demanda. Aspe (1993), p. 26.
11 El supervit primario fue entendido como la diferencia entre la recaudacin y el
gasto, excluyendo de este ltimo el pago de intereses de la deuda pblica (interna y ex-
terna).
. 12 Es importante recordar que las medidas de los programas de ajuste anteriores
(el PIRE y el PAe) avanzaron en la creacin de las condiciones necesarias para el xito de
un programa de estabilizacin con medidas heterodoxas.
El diseo y realizacin de un programa heterodoxo en Mxico no slo presen-
taba dificultades tcnicas, sino tambin un riesgo de prdida de credibilidad. Adems
del ajuste fiscal, se requera que los salaros reales y los mrgenes de utilidad para el
sector privado se ajustaran de manera congruente, lo que era imposible realizar sin
un acuerdo entre las autoridades y la poblacin. Para el anlisis emprico sobre la in-
fluencia de las expectativas en el comportamiento macroeconmico, vase Aspe yjar-
que (1985).
148 REFORc\1ADEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
El presidente Miguel de la Madrid convoc a los representantes de
los sectores obrero, campesino y empresarial el 15 de diciembre de 1987
para firmar el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE) , el cual estuvo vi-
gente hasta diciembre de 1988. Las principales medidas del pacto se
pueden clasificar en ortodoxas y heterodoxas." Entre las primeras se en-
cuentran las relativas a la poltica fiscal, monetaria y de deuda pblica;
entre las segundas estn la poltica cambiaria, de precios y salarios.l" Asi-
mismo, se continuo con los cambios estructurales, el redimensiona-
miento del sector pblico y la apertura comercial. Se trataba de un enfo-
que a dos manos: 1) control de la demanda y 2) concertacin por el lado
de la oferta.
Con el PSE aumentaron los ingresos pblicos mediante la amplia-
cin de la base gravable, la simplificacin de las disposiciones fiscales,
la puesta en marcha de programas ms rigurosos para combatir la eva-
sin fiscal, la reduccin de tasas impositivas y la eliminacin de bases
especiales de tributacin.!" Por otro lado, se continu con la disminu-
cin del gasto pblico, principalmente del gasto corriente y de las trans-
ferencias a las empresas estatales.'?
Los doce meses que dur el PSE fueron decisivos para que las autori-
dades lograran convencer a la sociedad de que las medidas fiscales y co-
merciales tendran resultados inmediatos y permanentes. En efecto, la in-
flacin se redujo drsticamente en ms de cien puntos porcentuales y
pas de una tasa anualizada, en diciembre de 1987, de 159% a una cerca-
na a 52% a fines de 1988. Las cifras del PIB muestran que la economa tu-
vo un crecimiento modesto durante este periodo, ligeramente superior a
1% en 1988, respecto al ao anterior (cuadro 1). La inflacin se logr re-
ducir sin frenar drsticamente el ritmo de la actividad econmica.
Con las llegada al gobierno del presidente Carlos Salinas de Gorra-
ri, sobre la base de lo logrado, se aceler el paso para lograr de una vez
14 Vase Aspe (1993).
15 El PSE se caracteriz por el establecimiento de las anclas nominales, la realinea-
cin de los precios clave en la economa, y la organizacin de la poltica fiscal y mone-
taria restrictivas.
16 La tasa del impuesto sobre el ingreso corporativo (impuesto sobre la renta para
sociedades mercantiles) pas de 37% a 36%, mientras que la nueva estructura aplicable
a personas fisicas estableci una tasa marginal mxima de 35 por ciento. La tasa del im-
puesto al valor agregado (!VA) pas de 5% a 10 por ciento. Tambin se continu con la
eliminacin de las bases especiales de tributacin para incorporar a los causantes me-
nores ya los sectores especiales como agricultura y transporte.
17 El anlisis de la poltica de gasto se realiza ms adelante en el apartado de la des-
incorporacin de empresas pblicas.
LA REFORMA DEL ESJADO MEXICANO
149
por todas la recuperacin econmica con estabilidad de precios. Para
ello, se concert un nuevo pacto, el Pacto para la Estabilidad y el Creci-
miento Econmico (PECE), que entr en vigor en enero de 1989.
18
En
esencia, el nuevo pacto buscaba dar continuidad y acelerar los avances
del programa anterior. 19
Es importante tener presente que el programa de estabilizacin no
hubiera tenido xito si no se disminuan las altas transferencias de re-
cursos al exterior. Sin lugar a dudas, la viabilidad macroeconmica del
programa estaba estrechamente vinculada con el monto'" y el horizon-
te de transferencias. Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se
llevaron a cabo dos importantes acciones. La primera de ellas estuvo
encaminada a la reduccin de la deuda; para ello el gobierno mexica-
no present a sus acreedores bancarios una propuesta para intercam-
biar, con descuento y mediante subasta, su cartera de deuda por bonos
nuevos. La segunda fue la relacionada con el refinamiento de la deuda
a cargo del sector privado y registrada en el Fideicomiso para Cobertu-
ra y Riesgo Cambiario (Ficorca).
No obstante, estas medidas fueron insuficientes. Por ello, el presi-
dente Salinas emprendi con rapidez, durante los primeros meses de
su gobierno, una nueva negociacin de la deuda externa. La estrategia
de negociacin se plante en dos etapas: la primera con los organis-
mos financieros internacionales y con el Club de Pars, y la segunda,
con la banca comercial. Con los primeros se pretenda tanto reducir
las transferencias netas de recursos como contar con su apoyo poltico
para defender la tesis de que para volver a crecer se requera dismi-
nuir la carga de la deuda externa. En cambio, la estrategia con la
banca comercial se orient a abatir las transferencias de recursos a
travs de la reduccin del valor nominal del saldo de la deuda o de
las tasas de inters que se pagaban sobre la misma." De acuerdo con
lB Tiempo despus (1992) se cambi el nombre por e! de Pacto para la Estabilidad,
. la Competitividad y el Empleo.
19 Durante el PECE se puso nfasis especial en reducir la inflacin anualizada a un
dgito, recuperar el crecimiento econmico por arriba de! incremento poblacional, re-
ducir las transferencias de recursos al exterior como requisito para volver a crecer en
forma sostenida con estabilidad de precios y en profundizar en e! cambio estructural
de la economa mexicana.
20 A comienzos de la llamada crisis de pagos en 1982, la deuda externa mexicana
estaba compuesta de la siguiente manera: a) deuda del gobierno con la banca comer-
cial, 50%; b) deuda del gobierno con instituciones financieras oficiales, 30%, y e) la deu-
da de empresas privadas. 20 por ciento.
21 Sepermiti a los bancos acreedores seleccionar entre tres opciones: a) reducir el
150 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
cifras oficiales, el monto de la deuda sujeta a renegociacin fue de ms
de 48 000 millones de dlares, es decir, poco ms de la mitad de la
deuda total a fines de 1989.
22
Las transferencias netas de recursos
como porcentaje del PIB pasaron de 6.1 en 1984 a -5.8 en 1991 (cua-
dro 3).
CUADRO 3
Indicadores del costo de la deuda externa mexicana
(porcentaje del PIB)
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Transferencias netas
5.4
7.6
6.1
5.8
2.9
1.6
5.7
-0.3
-2.6
-5.8
Servicio de la deuda
10.1
12.9
8.8
8.5
8.9
8.3
7.0
6.4
5.3
5.2
Fuente: DGPH, Secretara de Hacienda, apud. Aspe (1993), p. 39.
Para medir el impacto de los programas de estabilizacin (PSE y PECE)
basta ver el efecto global de las iniciativas de ingreso y gasto que se re-
sumen en el cuadro 4. Lo que resalta por su importancia es el incre-
mento del supervit primario de casi 3.3 puntos del PIB durante el pri-
mer ao del PSE.
Cabe mencionar que en el marco del PECE, como complemento a
los cambios en la poltica de gasto, se puso especial inters en el apoyo
principal 35%; b) disminuir la tasa de inters y fijarla en 6.25%, y e) para los bancos que
no tomaran ninguna de estas opciones prestar recursos frescos por 25% del saldo de la
cartera mexicana.
22 La reduccin de la deuda pblica permiti al gobierno mexicano disminuir con-
siderablemente las transferencias netas al exterior: de 5.7% del PIB en 1988 llegaron al
-0.3% en 1989. Asimismo, el servicio de la deuda, que en el periodo 1982-1987 fue de
9.5 en promedio, disminuy a 6.0% en 1988-1991. Adicionalmente, el paquete finan-
ciero negociado tambin tuvo efectos indirectos muy importantes, como el fortaleci-
miento de la confianza de los distintos agentes econmicos.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 151
CUADRO 4
Indicadores de las finanzas pblicas
(porcentaje del PIB)
1987
1988
1989 1990 1991
Ingresos totales 28.4
28.1
27.2
27.5
26.2
Petrleos Mexicanos 11.7
9.9
8.9
9.0
8.0
Gobierno Federal 7.5
10.9
12.2
12.1
12.3
Tributarios 8.6
9.3
10.1
10.6
10.8
No tributarios 0.9
1.6
2.1
1.6
1.5
Gastos totales 43.8
40.5
34.4
30.6
26.7
Gasto no programable 23.5
21.4
16.9
13.3
9.2
Pago de intereses
internos y externos 20.2
17.6
13.4
10.1
,.7
Gasto programable 20.3
19.1
17.5
17.3
17.5
Gasto corriente 12.3
11.9
11.1
11.2
10.9
Gasto de capital 4.5
3.7
3.2
3.8
3.4
Dficit operacional -1.8
3.6
1.7
-2.3
-2.7
Dficit primario
-4.7
-8.0
-7.9
-7.9 -5.6
Fuente: DGPH-DGPI, Secretara de Hacienda. Las cifras para 1991 se tomaron de Cri-
terios, Presidencia de la Repblica. El cuadro no incluye el sector paraestatal no con-
trolado. El gasto programable incluye el gasto corriente, el gasto de capital y transfe-
rencias a empresas no controladas.
a la poblacin de ms bajos ingresos. En el Plan Nacional de Desarrollo
1988-1994, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) se consi-
der el instrumento del gobierno para combatir la pobleza extrema.
Con el redimensionamiento del aparato estatal y la consecuente reduc-
cin del gasto pblico, el combate a la pobreza extrema se convirti en
una de las mayores prioridades gubernamentales. Uno de los fenme-
nos que acompaaron a la crisis econmica de 1982 fue el crecimiento
de los sectores ms pobres y marginados: comunidades indgenas,
campesinos y grupos populares urbanos.P
Pronasol est dirigido a esos grupos sociales y se propone elevar su
nivel de vida. Todas las acciones de este programa se sustentan en la
participacin de las comunidades con el gobierno. Esa participacin
25 A causa de la crisis, en 1988 el salario real disminuy 50% respecto a 1982; 18%
de las familias mexicanas perciba menos del salario mnimo y viva en condiciones de
extrema pobreza, y casi 50% de las familias tena ingresos mensuales de menos del
equivalente a dos salarios mnimos (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Soli-
daridad 1991).
152 REFORMA DEL ESTADO YI.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
significa que las comunidades aportan mano de obra y los recursos a
su alcance, y el gobierno, el resto de los recursos necesarios para el de-
sarrollo del programa que elige la comunidad. Esta ltima debe orga-
nizarse en un Comit de Solidaridad para dirigir el desarrollo del pro-
grama que se escogi. El gobierno federal descentraliza la ejecucin
de los programas por ste diseados a los gobiernos estatales y munici-
pales que se encargan de dar una respuesta a los demandantes.
Se ha considerado que tericamente las polticas sociales de Pro-
nasal pueden tener dos tipos de efectos en el seno mismo de la socie-
dad: primero, efectos distributivos de la riqueza" y, segundo, efectos
socializadores en un paso de la comunidad tradicional a la sociedad
moderna." En el primer grupo de efectos, se afirma que las polticas
pblicas que se ponen en prctica por medio de Pronasol facilitan la
produccin y el acceso a bienes y servicios pblicos, ampliando los be-
neficios del gasto social; adems, como el gasto en este tipo de polti-
cas es una inversin con rendimientos a largo plazo, se produce un
avance hacia condiciones ms adecuadas en la generacin de proyec-
tos productivos autofinanciables que permiten un alejamiento efectivo
de las condiciones de desigualdad y pobreza. El segundo tipo de efec-
tos estimula la modernizacin global en Mxico. Pronasol se puede
apreciar como un medio que comporta una caracterstica inductora
de socializacin poltica moderna: individuos que aprenden a resol-
ver sus problemas particulares en la medida en que contribuyen a re-
solver los problemas del conjunto.
Pronasol ha sido un programa nacional de enormes dimensiones.
Aunque ha sido muy criticado como un simple programa con fines
clientelares que busca aumentar los votos del partido oficial. Sus efectos
tangibles muestran que la demanda por sus beneficios y el involucra-
miento de la sociedad han ido en aumento. De 1989 a 1993, la pobla-
cin beneficiada por los programas de Pronasol se ha incrementado y
se espera que estas cifras crezcan an ms, en la medida y al ritmo que
crece la inversin gubernamental que se destina a sus programas. Co-
mo vemos en la grfica 1, la inversin federal en los programas ha sido
creciente desde 1989.
As la poltica de gasto gubernamental indiferenciado que se origi-
n en una poltica populista de masas, se cambi por una novedosa po-
ltica de gasto focalizado, dirigido a quienes necesitan realmente esos
24 Vase Gonzlez (1991).
25 Vase Aguilar (1991).
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
153
GRFICA 1
Inversin federal en Pronasol y desarrollo regional
(Millones de nuevos pesos)
1994 1993 1991 1992
Aos
1990 1989
l r ~
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
Nota: El dato para 1993 se obtuvo del cierre estimado all de noviembre de ese ao, y el de 1994 es
de la inversin programada.
Fuentes: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1989-1992; Carlos Salinas de Gcrtari, QJlinto Informe
de Gobierno, 1993 y Presupuesto de Egresos dela Federacin, 1994.
subsidios y estn dispuestos a participar en la puesta en prctica de los
programas.
La nueva estrategia econmica:
elproceso de desincorporacum y la apertura comercial
El modelo del primer desarrollo econmico mexicano trajo necesaria-
mente consigo la participacin directa del Estado en la creacin de in-
fraestructura, la produccin de bienes y la prestacin de servicios. No
haba otra estrategia posible, dada la debilidad de los recursos privados
nacionales frente a la ingente empresa colectiva de industrializar y mo-
dernizar la economa mexicana con un sentido social. Sin embargo, yaen
los aos sesenta, fueron notorios los lmites y cuellos de botella que
enfrentaba la economa mexicana para seguir adelante (pobreza de
ahorro interno y de reinversin, obsolescencia y dependencia tecnolgi-
ca, estrechez del mercado interno, desigual distribucin de la riqueza...)
y, sobre todo, para responder a las nuevas demandas sociales de la po-
blacin mexicana, surgidas en la primera fase de la modernizacin. La
expresin pblica de la rigidez econmica y poltica cobr forma en in-
154 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
tensos movimientos sociales a lo largo de los aos sesenta, que alcanza-
ron su clmax en el movimiento estudiantil magisterial del 68.
La respuesta gubernamental fue una lectura errnea y parcial de la
nueva circunstancia. En lugar de liberalizar y democratizar la poltica,
la respuesta consisti en incrementar la capacidad estatal para proveer
con mayores bienes y servicios a los demandantes descontentos, como
si se tratara de grupos de inters ms agresivos. Para ello se requera
que el Estado tuviera una mayor incidencia en la velocidad y rumbo del
desarrollo. Se consider entonces necesaria la intervencin estatal di-
recta en la economa con la tesis del desarrollo compartido (presidente L.
Echeverra, 1970-1976), en un ambiente intelectual y poltico de simpata
mayoritaria con esta tesis. En efecto, los aos setenta mexicanos fueron
aos de convicciones y proyectos socializantes o socialistas estrictos. Fue
as que el Estado asumi plenamente el papel de agente econmico es--
tratgico del desarrollo, por encima del sector privado y del mercado.
El indicador ms sobresaliente del crecimiento del aparato estatal de
aquellos aos es, indudablemente, el crecimiento acelerado de la em-
presa estatal, de programas y organismos gubernamentales y del nme-
ro de empleados pblicos. As, mientras que en 1970 haba 491 empre-
sas pblicas y 700000 empleados del gobierno central, para 1976 las
cifras llegaron a 854 empresas y 1.2 millones de empleados.
Bajo la proteccin de la concepcin intervencionista, as como de
la abundancia petrolera en la segunda mitad de la dcada de los seten-
ta, el gobierno lopezportillista prosigui con el crecimiento de la em-
presa pblica hasta el punto de tener presencia en 45 de las 73 ramas
de actividad econmica entonces existentes (hoteles, restaurantes, ci-
garrillos, azcar, textiles, lneas areas, acero, produccin de bicicletas,
entre otras). Al final del sexenio, las cifras eran ms que elocuentes: en
1982 existan 1 155 empresas paraestatales y 1.7 millones de emplea-
dos en el sector pblico central.
Al principio de la dcada de los ochenta, el PIREjuzg todava que la
empresa pblica deba ser racionalizada y reordenada, pero no se plan-
te la necesidad de un redimensionamiento. El Plan Nacional de Desa-
rrollo 1983-1988 fue el primer documento que indic que para lograr
una administracin pblica paraestatal eficiente se determinaran los li-
neamientos para la creacin, adquisicin, fusin, liquidacin o venta de
las empresas pblicas. En 1983 se inici el proceso de desinc01fJoracin
26
2fi Desincorporacin es la expresin que suele emplear el gobierno mexicano para
incluir todos los procesos de redimensionamiento: liquidacin o extincin (de las entida-
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
155
que, a partir de 1985, tuvo que acelerarse, debido a la nueva cada del
precio internacional del petrleo y al repunte de la inflacin (65.5% a
fines de 1984). Las nuevas restricciones del gasto pblico y el avance
en la fijacin de tarifas y precios pblicos reales se acompa inespera-
damente con la autocrtica del gobierno al tamao del aparato estatal
y, en el fondo, al modelo de intervencin econmica mediante propie-
dad, gestin directa y subsidios indiferenciados.
El mismo presidente De la Madrid diagnostic la obesidad del Esta-
do y propuso su adelgazamiento en un memorable discurso (8 de febrero
de 1985). Es decir, una ms rpida desincorporacin de las entidades
pblicas, la aceleracin de la liberalizacin econmica, la reduccin
de aranceles y cuotas de importacin, la exigencia de mayor racionali-
dad en la asignacin de recursos. As se desplom el viejo discurso in-
tervencionista del Estado y, con ste, el modelo cerrado del primer de-
sarrollo mexicano. En este momento, el grupo gobernante estaba
convencido de que no haba ms camino que una nueva estrategia de
poltica econmica y una nueva economa poltica. Ms all del sanea-
miento de las finanzas pblicas, se exigan soluciones alternativas a los
problemas estructurales de la economa mexicana. La hora del redi-
mensionamiento del aparato estatal, la apertura comercial y la liberali-
zacin econmica haba llegado.27
Al inicio del gobierno de De la Madrid, en diciembre de 1982, ha-
ba 1155 entidades paraestatales, en tanto que hacia fines del sexenio
haba concluido la desincorporacin de 595 entidades: 294 por liqui-
dacin o extincin, 72 por fusin, 25 por transferencia y 204 por ven-
ta (cuadro 5).
No obstante, aunque impresionante en trminos relativos, la re-
duccin, en trminos macroeconmicos, no fue muy significativa. En
efecto, la participacin de las entidades desincorporadas en el PIB no
era relevante. Su bajo impacto se debe, principalmente, a que las gran-
des empresas pblicas (Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de
des sin viabilidad econmica o con objetivos alcanzados); fusin (para mejorar el uso
de los recursos); transferencia (a los gobiernos estatales de empresas prioritarias que,
por su viabilidad econmica, pueden ser de inters para el sector social o privado). En
el fondo, es una cuidadosa expresin para no denotar ni enfatizar en la privatizacin.
27 Esta decisin debe haber obedecido a las restricciones internas, las presiones inter-
nacionales y los clculos pragmticos de gobierno, ~ indudablemente tambin a la con-
viccin del crculo ntimo de decisin. El proceso de sucesin, que favoreci a Carlos Salinas
de Gortarl, puso de manifiesto laconviccin de la clasepoltica en una nueva concepcin de
la rectora gubernamental yen la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo.
156 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CUADRO 5
Proceso de desincorporacin del sector paraestatal
Del 1 de diciembre de 1982 Del 1 de diciembre de1988
Tipo deproceso al 30 de noviembre de 1988 al1 denoviembre de 1991 Total
Concluido 595 310 905
Liquidado o cerrado 294 137 431
Fusionado 72 10 82
Transferido 25 7 32
Vendido 204 156 360
Fuente: Unidad de Desincorporacin, Secretara de Hacienda y Secretara de Programacin y Presu-
puesto. La cifra del tamao del sector paraestatal en 1991 incluye el efecto de la creacin de nuevas enti-
dades paraestatales.
Electricidad, Conasupo, Telfonos de Mxico, Ferrocarriles Naciona-
les, Fertilizantes Mexicanos) haban quedado fuera del proceso. Su im-
pacto positivo consisti en contribuir al saneamiento de las finanzas
pblicas, disminuyendo el monto de las transferencias (gasto corriente
e inversin) gubernamentales.
Las primeras empresas vendidas al sector privado (1985-1988)
eran en su mayora empresas pequeas, ms o menos rentables y opera-
ban en mercados relativamente competitivos. Su traslado no requera
cambios en leyes o reglamentos: la valuacin de sus activos era sencilla y
la adquisicin no necesitaba grandes capitales. Ms an, alrededor de la
mitad de las empresas vendidas incorporaban ya un porcentaje significa-
tivo de capital privado. Se trataba de hoteles y restaurantes, fbricas de
textiles, autopartes, alimentos, bebidas, tabaco, y petroqumica secunda-
ria. La obviedad de su innecesario carcter estatal despert poca oposi-
cin. Las primeras privatizaciones fueron adems un buen proceso de
aprendizaje para la segunda etapa de las empresas pblicas de gran ta-
mao, con mayor peso econmico e importancia poltica y, por ende,
con superior complejidad en su proceso de desincorporacin."
Como complemento de las medidas anteriores y en el marco del
PSE, en enero de 1988 el gobierno firm el Acuerdo de Austeridad
que, entre otros aspectos, incluy la reduccin del gasto corriente, fi-
jndose como meta un recorte de 30% en relacin con el nivel de
1987. Adicionalmente se eliminaron ms de 13000 puestos de perso-
28VaseAspe (1993), pp. 154-189.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
157
nal pblico de confianza'" y se inici un programa de retiro voluntario
para los empleados del sector pblico. Tambin, a fines de 1987 se ha-
ban autorizado incrementos a los precios de la gasolina, el petrleo y
el gas (85%), la electricidad (84%), el servicio telefnico (85% en lla-
madas locales y 55% en las internacionales), el transporte areo
(20%), ferrocarriles (17%), el transporte urbano, as como en el az-
car (81%) Ylos fertilizantes (71 por cientoj.w
Otra de las medidas clave para la reforma del Estado mexicano fue
la desregulacin econmica y la apertura comercial. En 1985, durante
el gobierno de Miguel de la Madrid, Mxico suprimi unilateralmente
los permisos de importacin sobre casi 80% de las fracciones arancela-
rias sujetas a restricciones cuantitativas (cuadro 6) y, en junio de 1986,
el pas ingres en el GA'IT. Tiempo despus, durante el PSE, se conside-
r que la competencia externa contribuira al esfuerzo para reducir la
inflacn,v bajando el precio de los insumos y productos directos al
consumidor.
CUADRO 6
Valor de las importaciones sujetas a permisos
Ao
1983
1984
1985
1986
1987
Porcentaje
100.0
83.0
35.1
27.8
26.8
Ao
1988
1989
1990
1991
Porcentaje
21.2
18.4
13.7
9.1
Fuente: Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, apud. Aspe (1993), p. 138.
Por otro lado, ms all de las privatizaciones y la apertura comer-
cial, desde 1988 la Secretara de Comercio y Fomento Industrial fue la
. 29 La Ley Federal de Trabajo determina los cargos considerados de confianza. La
contratacin, promocin y despido de este tipo de empleados se realiza sin interven-
cin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
so Estos precios permanecieron constantes durante el primer bimestre de 1988 pa-
ra que, con base en el acuerdo de la segunda concertacin, se incrementaran gradual-
mente.
st Entre diciembre de 1987 ydiciembre de 1988, el arancel ms alto descendi de
100% a 20%, y el nmero de artculos sujeto a restricciones cuantitativas pas de 1 200
a 325, representando 21.2% de las importaciones totales.
158 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACiN PBUCA EN MXICO
GRFICA 2
Evolucin anual del sector paraestatal
1200
1000

.,
v
800
....
e,
S
v
v
600
'"O
o
....
v
400
S
'::s
Z
200
o
Aos 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Fuente: Unidad de Desincorporacin, SHCP.
encargada de llevar a cabo simultneamente el Programa de Desregu-
lacin Econmica, el cual tena como objetivo eliminar y renovar una
enorme cantidad de regulacin obsoleta e innecesaria que afectaba
negativamente la productividad y la competitividad de algunas activi-
dades econmicas.P Los cambios ms profundos se dieron en los sec-
tores financiero y automotriz, en las telecomunicaciones y en el trans-
porte. La Ley de Competencias y la Ley de Proteccin al Consumidor
son instrumentos recientes que han permitido crear las condiciones
microeconmicas adecuadas para el incremento de la eficiencia y la
reduccin de costos en todos los mercados.
Durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se
continu con el proceso de desincorporacin y el de apertura comer-
cial y liberalizacin econmica. La novedad de este gobierno reside en
haber llevado de manera clara el proceso de redimensionamiento a su
concepto poltico institucional. No se buscaba simplemente sanear las
'2 La desregulacn del mercado, al buscar la liberacin de las fuerzas competiti-
vas, deba cumplir dos objetivos bsicos: en primer lugar, sentar las bases para maximi-
zar la competencia potencial: en segundo lugar, crear una infraestructura de incentivos
adecuada para la toma de decisiones. Lo primero implica que todos los actores econ-
micos tuvieran las mismas posibilidades de entrar en los mercados; lo segundo, luchar
contra las asimetras de informacin. Levy (1993).
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
159
finanzas pblicas; no era slo un programa de ajuste. Se trataba de po-
ner fin al Estadopropietario. En este sentido, la desincorporacin de la
empresa pblica fue constitutiva de la nueva manera de concebir las
funciones, mbitos y modos de la intervencin del Estado (grfica 2).
Lo que en De la Madrid era adelgazamiento-redimensionamiento
del Estado y en el primer Salinas modernizacin del Estado se convirti,
un ao despus de su presidencia, en la empresa de la reforma delEsta-
do.
33
La tesis de la reforma es clara:
El punto crucial es: las razones de la desincorporacin no son un mero
problema financiero [...] no se trata de razones de eficiencia de las em-
presas o los empleados pblicos [...] La tesis es de poltica general: que el
Estado cumpla sus responsabilidades constitucionales y sus compromisos
sociales fundamentales (Salinas de Gortari).
Esta tesisse basa en la evaluacin de la actuacin histrica del Estado desde
(la interpretacin de) los valores fundamentales de la Revolucin Mexicana
y de la Constitucin Poltica de 1917.
34
El Estado por evaluar es el Estado
grande, propietario y empresario del pasado inmediato. Yla evaluacin le
resulta adversa porque, a la luz de la Revolucin, la Constitucin incum-
pli funciones bsicas. Sobre todo, porque abandon su funcin social:
"un Estado ms propietario no es hoy un Estado ms justo"; "el Estado se
extenda mientras el bienestar del pueblo se vena abajo"; "era inacepta-
ble un Estado con tantas propiedades frente a un pueblo con tantas nece-
sidades" (Salinas de Gortari).
Hay dos planos en el argumento, uno factual y otro valorativo. El
factual (o pragmtico, como algunos suelen decir) sigue criterios de efi-
ciencia en el cumplimiento de las funciones y ofrece pruebas de que la
extensin del aparato gubernamental consumi y distrajo recursos,
burocratiz programas, oper desordenadamente, por ende, incum-
pli sus funciones sociales y, en consecuencia, desatendi la funcin
de garantizar la soberana (desplazamiento discursivo de la justicia so-
33 La idea de la reforma del Estado tuvo su primera y ms articulada expresin en
el Primer Informe de Gobierno (1 de diciembre de 1989). Fue desarrollada despus
con fines explicativos pero sin avances conceptuales, en el artculo de Carlos Salinas de
Gortari, "Reforma del Estado", en Nexos, abril, 1990, pp. 27-32. Las teoras principales
han sido repetidas o parafraseadas en otros discursos presidenciales o en el discurso de
sus funcionarios. ..
34 Mientras en el Primer Informe de Gobierno el referente primero es la Revolu-
cin Mexicana, en el artculo de 1990 el referente es la Constitucin Poltica. Se arma
este esquema de razonamiento con el fin de probar que la reforma del Estado recupera
las funciones pblicas que la Revolucin yla Constitucin le haban otorgado.
160 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
cial a la soberana nacional) y las dems funciones constitucionales. El
plano valorativo (o ideolgico-poltico) es ms definitorio y sigue criterios
de lo que debe ser y hacer el Estado. En esta perspectiva, se afirma ca-
tegricamente que el Estado debe hacerse cargo de la funcin social y
que el Estado intervencionista propietario dej de ser valorativamente
la idea de "ms Estado con menos justicia". Salinas resume yjerarquiza
los dos planos de la evaluacin:
El alejamiento del reclamo social se dio no slo porque las crecientes em-
presas paraestatales acapararon los recursos financieros, sino porque dis-
trajeron la atencin poltica del gobierno. Enlos hechos, el Estado se ocu-
p ms en administrar sus propiedades que en atender las necesidades
sociales apremiantes (Salinas de Gortari).
Conceptuada de esta manera, la reforma del Estado no es de nin-
gn modo una ruptura de la tradicin institucional e ideolgica, ni
tampoco una simple reforma administrativa o de gestin pblica. Es,
en cambio, "volver al Estado que se plante originalmente la Revolu-
cin mexicana [... ] volver al espritu original de la Constitucin de
1917", a sus funciones sociales y nacionalistas. Lo realmente esencial
de la reforma son las funciones no el tamao del Estado, los fines no los
medios. Revolucin y Constitucin "definieron propsitos y no ins-
trumentos rgidos". Por consiguiente, "la desincorporacin de em-
presas pblicas no estratgicas responde hoya un principio de fideli-
dad con el carcter social y nacionalista del Estado" (Salinas de
Gortari). La privatizacin no contradice sino posibilita hoy la con-
duccin del desarrollo, la rectora estatal. La privatizacin no es la
eutanasia del Estado rector ni la abdicacin de sus funciones histri-
cas, sino la necesaria estrategia prctica para que el Estado vuelva a
sus funciones sociales y nacionales bsicas. Libera recursos para en-
frentar los problemas sociales y configura "grandes consorcios que
puedan enfrentar a las grandes transnacionales". La funcin social,
ideolgicamente articulada con la funcin de la soberana e identidad
nacional-la ideologa tradicional del "nacionalismo revolucionario",
del "nacionalismo popular"-, es tan intensamente prioritaria que:
"El punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del
pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia que disper-
sar; entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo" (Salinas
de Gortari).
Con este argumento de fondo, se aceler el.proceso de desncor-
poracin y se realiz con xito la venta de grandes empresas como las
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
161
dos principales lneas areas nacionales (Mexicana de Aviacin y Aero-
mxico), una de las ms grandes minas de cobre en el mundo (Compa-
a Minera de Cananea), la compaa telefnica nacional (Telfonos
de Mxico) y la totalidad de los bancos comerciales. Al 31 de diciem-
bre de 1993 el total de las entidades paraestatales es de 258; 210 vigen-
tes y 48 en proceso de desincorporacin. De las entidades vigentes 70
son empresas, 38 son bancos de desarrollo y fideicomisos de fomento y
102 son entidades de servicio institucional."
Por el monto de los recursos y el inteligente procedimiento seguido,
el caso de Telfonos de Mxico (Telmex) merece un comentario adicio-
nal." El proceso de venta requiri que se tomaran tres tipos de medidas:
a) medidas administrativas, financieras y fiscales: transferencia de Telmex
de la Secretara de Comunicaciones y Transportes a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico, ajuste de tarifas, recompra de 629 millones de
dlares de su propia deuda, venta de cuentas por cobrar de 590 millo-
nes de dlares, emisin de bonos por 150 millones de dlares, nuevo
contrato colectivo de trabajo, y homogeneizacin de su categora fiscal;37
b) medidas legales: modificacin del ttulo de concesin, un nuevo marco
regulatorio de telecomunicaciones para crear condiciones de mayor
competencia en la industria, un programa obligatorio de crecimiento, in-
vestigacin y desarrollo tecnolgico, y calidad del servicio; e)mecanismos
de ingeniera financiera para optimizar los ingresos de la venta de la
compaa, facilitar la transaccin y garantizar el control administrativo
por parte de los mexicanos." El 13 de diciembre de 1990 se firm el con-
35 sncr-Secogef (1994), p. 57.
36 En 1972 el gobierno federal se convirti en el propietario mayoritario del capital
social de Telmex, la tercera empresa ms grande de Mxico y la empresa ms importante
que cotizaba en la Bolsa de Valores. Actualmente tiene ms de seis millones de lneas ins-
taladas y 64000 empleados. Su capital se compona antes de dos tipos de acciones; las
acciones que podran ser suscritas por cualquier inversionista mexicano o extranjero y
las acciones de exclusiva propiedad gubernamental, que eran equivalentes a 51.4% del
capital. El gobierno, tambin propietario de Acciones A, tena el control de la empresa
y era el propietario para fines de negociacin laboral y salarial con un sindicato muy ac-
tivo y cohesionado.
"Telmex estaba sujeto a un rgimen fiscal distinto del resto de las empresas p-
blicas. Dicho rgimen no se fundamentaba en criterios de operacin o desempeo de
la compaa: se basaba en un conjunto de gravmenes ad hoc.
ilIl El esquema de estructuracin financiera de Telmex consisti en uniformar las ac-
ciones. Se cre un nuevo tipo de acciones llamadas L, para aumentar el capital social. La
emisin de acciones'Lfue a razn de 1.5 acciones por cada accin AyAA.Estas ltimas se-
ran las nicas que tendran derecho a voto. Por consiguiente, el gobierno era propietario
de todas las acciones AAyde g 244 millones de acciones L, correspondientes a 51%del ca-
162 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
trato de compra-venta con el grupo ganador de la subasta de las acciones
AAcon un pago de 1 757.6 millones de dlares estadunidenses. En m:l:"o
el gobierno coloc en veinte pases 50% del total de acciones L de su ~
piedad, recibiendo ingresos netos de 2 166.6 millones de dlares. El fuer-
te sindicato de telefonistas obtuvo 4.4% del capital social de la empresa.
El gobierno ha reducido su propiedad en Telmex de 56% a 11%y ha
transferido el control y la operacin de la empresa al sector privado.
En cuanto a la apertura comercial, el gobierno salinista ha fortale-
cido las relaciones con los principales socios comerciales. El 11 de ju-
nio de 1990, los presidentes Salinas y Bush dieron instrucciones para
iniciar los trabajos relacionados con un Tratado de Libre Comercio.
En los meses siguientes Canad se sum al proceso. En un primer mo-
mento se pens que la firma del tratado podra realizarse en el mes de
febrero de 1993. Sin embargo, el cambio de la administracin estadu-
nidense (el triunfo de los demcratas y la llegada del presidente Bill
Clinton a la Casa Blanca), en adicin a la oposicin de los represen-
tantes de los sectores agrario y laboral y de los demcratas ms protec-
cionistas abrieron un comps de espera que no habra de concluir sino
hasta el mes de noviembre de 1993. Actualmente, el tratado entre esos
tres pases es una realidad e integra la zona de libre comercio ms
grande del mundo. Al mismo tiempo, Mxico ha estado negociando
tratados de libre comercio con otros socios comerciales como son Chi-
le, Bolivia, Costa Rica, Panam, Venezuela y Colombia.
LA REFORMA POLTICo-ELECTRAL
El desastre econmico en Mxico a principios de la dcada de los aos
ochenta no se consider por la sociedad ms atenta e ilustrada como
el resultado nicamente de un mal diseo de las polticas econmicas
o de una defectuosa gestin pblica. Su raz estaba ms all del desem-
pital. Para fines de 1990, la estructura de Telmex qued integrada por la serie A de accio-
nes que correspondan a 19.6% del capital y a 49% del voto (o acciones comunes); la serie
AAque corresponde a 20.4% del capital ya 51% del voto, y a 60% de accionesL en capital,
pero sin voto. El grupo ganador de la subasta fue el grupo Carso, encabezado por el Sr.
Carlos Slim, la Southwestern Bell y France Cable and Radio, que adquirieron el total de las
acciones gubernamentales AAy, por tanto, el control de la empresa. De los 1 756.6 millo-
nes de dlares pagados por estas acciones, el grupo Carso mexicano aport 51%y el resto
fue de las compaas extranjeras en forma casi proporcional, de manera que el grupo me-
xicano tuvo el control mayoritario de la empresa. Rogozinski (1993).
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
163
peo administrativo; se encontraba en el exagerado protagonismo y
discrecionalidad del gobierno federal, en la inactiva divisin de pode-
res, en un poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, en
un partido dominante sin la presin de la competencia abierta y, en el
fondo, en la inconclusa democratizacin del rgimen. La cuestin de
la democracia sin adjetivos o de la transicin democrtica irrumpi enton-
ces con toda su fuerza en la dcada de los ochenta, estableciendose ex-
plcita o implcitamente en la opinin pblica una correlacin entre
autoritarismo y crisis, entre autoritarismo y estancamiento del desarro-
llo nacional. La insurgencia poltica de la sociedad oblig a plantear
una serie de cambios profundos en el sistema poltico y electoral.
La necesaria poltica de ajuste yredimensionamiento iniciada por el
presidente Miguel de la Madrid para enfrentar la crisis no era suficiente.
Aunque el gobierno de la crisis quera y pareca reducir el asunto a pura
gestin pblica (saneamiento de las finanzas pblicas, reordenamiento
y planificacin de la accin gubernamental, descentralizacin de la ges-
tin), gran parte de la sociedad entenda la solucin de la crisis como
una cuestin poltica y no slo de polticas. Tampoco era suficiente y ra-
dicalla propuesta de planeacin democrtica, en el sentido de que el pro-
yecto de gobierno iba a estar sujeto a consulta y concertacin con los
sectores sociales ms importantes. Para evitar desastres por causa de de-
cisiones pblicas autoritarias, lo decisivo eran elecciones democrticas
en una contienda legal y equitativa entre diversos partidos polticos, as
como el control democrtico de los gobernantes. De hecho, qued muy
claro, casi desde el comienzo de la presidencia de De la Madrid, que el
ajusteeconmico y el cambio estructural de la economa que trajo consigo, te-
na un carcter poltico inevitable. La reforma financiera y administrati-
va pblica desataban efectos directa y centralmente polticos.
En efecto, los ajustes en las finanzas pblicas tenan impactos muy
poderosos en el sistema poltico. El cambio en el estilo de gobierno y
administracin, al que oblig la crisis de los aos ochenta, alteraba el
estilo de hacer poltica, la manera como los grupos y los lderes acos-
tumbraban a representar, agregar y tratar sus intereses y demandas, la
manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consen-
sos entre las organizaciones rivales y el gobierno.
El reflujo de la intervencin estatal -menos gasto, cancelacin de
programas, liquidacin yventa de empresas pblicas, ete.-llev natural-
mente a alterar el modelo de gestin gubernamental. No responder (o
responder por debajo de las expectativas) a las demandas tradicionales,
disear otras polticas.paraatender las demandas (sustituir con medios
de regulacin ypromocin la estrategia tradicional de gasto, propiedad y
164 REFORMA DEL ESTADO y LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
gestin directa en el tratamiento de muchos asuntos), no asumir como
asuntos pblicos de competencia gubernamental y de atencin prioritaria
ciertas reivindicaciones inerciales de las organizaciones, ser sordos a cier-
tos discursos ideolgicos, etc., eran cambios profundos en el modelo de
gestin pblica. Yocasionaron, en consecuencia, cambios rpidos y pro-
fundos en la interlocucin negociacin entre sociedad y Estado, entre las
organizaciones sociales y los poderes del Estado; en la poltica misma.
Las organizaciones sociales y los liderazgos, acostumbrados a arran-
car prestaciones y beneficios del gobierno a cambio de contener el con-
flicto, garantizar la paz social y dar apoyo (una poltica de presin y,
en casos extremos, hasta el chantaje), empezaron a perder fuerza apenas
el gobierno no dispona de recursos para repartir y obligaba a buscar
otras formas ms racionales de planteamiento y solucin de los proble-
mas sociales. Los grupos cuya fuerza dependa enteramente del modelo
tradicional de gobierno se debilitaron y avanzaron grupos otrora hetero-
doxos y hostigados (movimientos sociales independientes, asociaciones
cvicas, grupos autnomos, coordinadoras populares, organizaciones no
gubernamentales, partidos polticos de oposicin. ..). Los tradicionales
compulsivos organismos empresariales, obreros, campesinos padecieron
crisis de representatividad al tiempo que emergan nuevas asociaciones
con comportamientos, liderazgos y discursos alternativos. Aparecen
fracturas en la lite poltica ("Corriente Democrtica" del Partido Revo-
lucionario Institucional en el ao de 1996, es ilustrativa), se separan
grupos de aliados, se escinden las organizaciones, aumenta la oposicin
al gobierno en la opinin pblica y, muy promisoriamente, para el or-
den poltico futuro, se expande la pluralidad y autonoma poltica ha-
cia un sistema de partidos.
Antecedentes de las reformas electorales salinistas
Aunque la ltima dcada ha sido el despertar de la poltica democrtica,
los procesos de democratizacin del rgimen tienen una larga historia,
aunque pausada y gradual. La primera gran reforma poltico-electoral
ocurri en 1977-1978, en el gobierno de Lpez Portillo, con el fin de
dar cabida y representatividad en el sistema poltico a nuevas voces y
fuerzas que no podan ser ya contenidas en el permetro del partido do-
minante, el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Particularmente
busc incorporar a la vida poltica institucional a los movimientos de iz-
quierda que, en los aos setenta, por razones revolucionarias o por es-
trechez de los canales de representacin. y lucha poltica, haban ter-
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
165
minado en focos guerrilleros rurales y urbanos o en una oposicin po-
ltica tan frontal como sin salida.
En 1977-1978, las reformas constitucionales, as como las posterio-
res reformas a la ley electoral, iniciaron los cambios hacia la liberaliza-
cin del sistema poltico. En esa fecha, se dio plena vigencia y se puso
atencin en el sistema de representacin proporcional en el Congre-
so: se estableci el sistema de autocalificacin por parte de la Cmara
de Diputados, bajo el principio de proteger su autonoma frente a
otros poderes y se aprob el recurso de reclamacin ante la Suprema
Corte de Justicia que, posteriormente, en la reforma de 1986, sera eli-
minado y sustituido por tribunales electorales; se crearon asimismo
mecanimos que disminuyeron los requisitos de representatividad y fa-
cilitaron el registro a los partidos polticos de oposicin.
En 1986, en la segunda mitad del gobierno 'de De la Madrid, se lle-
va a cabo otra gran reforma electoral, ahora preocupada por dos con-
juntos de temas, muy vivos entre los partidos: la representacin pro-
porcional de las fuerzas en el Congreso y la composicin y autonoma
de los rganos electorales. La nueva reforma entrar inmediatamente
en crisis en las discutidas elecciones de 1988, que llevan a la presiden-
cia de la Repblica a Salinas de Gortari, al no poder resolver el problema
de la imparcialidad y confiabilidad del proceso electoral en una situa-
cin -la primera vez- de aguda contienda poltica entre los partidos
de oposicin y el PR!.
A las irregularidades y crticas del proceso electoral de 1988 se
debe que el nuevo presidente Salinas, en su discurso de toma de po-
sesin, el1 de diciembre de este mismo ao, anuncie el Acuerdo Na-
cional para la Ampliacin de la Vida Democrtica, con el compromiso
de proceder enseguida a la elaboracin concertada de nuevas leyes
electorales que desaten de una vez por todas los nudos que impiden
la cabal democratizacin del rgimen: la legalidad, la imparcialidad
y la credibilidad del proceso electoral desde su organizacin hasta
su cmputo final. Tres sern las reformas electorales emprendidas
por el gobierno de Salinas (1990, 1993 Y1994), al calor de las obje-
ciones y presiones de los partidos de oposicin y de la inteligencia
crtica.
Reformas electorales duranteelgobierno de Carlos Salinas de Cortan
El gobierno de Salinas abri con el primer hecho de alternancia
poltica, al reconocerse el triunfo del Partido de Accin Nacional
166 REFORMA DEL ESTADO y LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
(PAN)39 en el estado fronterizo de Baja California. 1989 es as el inicio
real de la transicin democrtica mexicana. A su vez, el primer gran
triunfo de la oposicin gener confianza en que la democratizacin
del rgimen era un proceso en marcha y una meta alcanzable.
La primera reforma electoral del gobierno salinista, en 1990, apro-
bada por el PRI Yel PAN, produjo una nueva legislacin: el Cdigo Fe-
deral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Los pun-
tos ms controvertidos de la legislacin anterior haban sido el control
que el poder ejecutivo segua ejerciendo en la preparacin, desarrollo
y vigilancia del proceso electoral y la llamada clusula de gobernabili-
dad,4O que confera la mayora de la Cmara de Diputados al partido
que obtuviera 35% de la votacin total.
El Cofipe de 1990 estableci la creacin del Instituto Federal Elec-
toral (IFE) como la mxima autoridad electoral, que estara presidida
por el gobierno y se integrara con representantes del poder ejecutivo
y legislativo y de los partidos polticos. Se consider la inclusin de los
ciudadanos (Consejeros Magistrados) 41 como el balance entre los acto-
res gubernamentales y las organizaciones partidistas. El lFE ejercera
sus funciones en todo el territorio nacional mediante 32 delegaciones,
una para cada entidad federativa y el D. F., Y300 subdelegaciones, una
por cada distrito electoral. La autoridad del Instituto estara a cargo de
un consejo general, presidido por el secretario de Gobernacin, y ten-
dra una direccin ejecutiva para fines de gerencia administrativa y
apoyo tcnico. Otro importante avance en la legislacin de 1990 fue la
creacin del Tribunal Federal Electoral, que se encargara de dirimir
los conflictos y controversias electorales y reforzara el control sobre la
legalidad de los actos y las resoluciones del organismo encargado de
39 El PAN se cre en el ao 1939 con fundamentos ideolgicos inspirados en el libe-
ralismo y la doctrina social de la Iglesia. Sin embargo, no fue sino hasta principios de
los ochenta cuando obtuvo presencia real en el escenario poltico nacional. Desde en-
tonces, ha emprendido una trayectoria electoral ascendente que lo ha llevado a ganar
alcaldas importantes y tres gubernaturas estatales. En las pasadas elecciones del 21 de
agosto, el PAN afirm su carcter de segunda fuerza poltica nacional.
40 Dicha clusula se cre en la reforma electoral de 1986 y se mantuvo en la de
1990. Por tal se entiende la necesidad de incrementar la representatividad de los parti-
dos de oposicin en el Congreso, pero sin perder la capacidad de gobernar, de llevar
adelante las iniciativas del ejecutivo por causa de bloqueos y estancamientos en el deba-
te parlamentario.
41 Los Consejeros Magistrados deban cumplir con los requisitos para ser minis-
tro de la Suprema Corte deJusticia de la Nacin y no haber ocupado cargo de elec-
cin popular o de dirigencia partidista en los cincos aos anteriores.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
167
las elecciones. Elimin el controvertido proceso d autocalificacin de
los senadores y diputados de sus elecciones, y cre el Registro Nacio-
nal de Ciudadanos para actualizar el padrn electoral.
Con dichas reglas se llevaron a cabo las elecciones federales de
1991, en las que el partido dominante, el PRl, recuper las posiciones
perdidas tres aos antes. Sin embargo, la nueva ley electoral an no
dejaba conforme a las diversas fuerzas polticas, particularmente al
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) ,42 que insista en la sobre-
rrepresentacin que introduca la clusula de gobernabilidad, se opona
al control que todava tena el gobierno en la organizacin ydictami-
nacin electoral, y denunciaba las condiciones de inequidad en la
competencia electoral. Fue entonces necesario reformar por segunda
vez el Cofipe para desahogar estas objeciones cruciales.
La segunda reforma estableci un ms equitativo acceso de los
partidos polticos a los medios de comunicacin. En lo referente al fi-
nanciamiento acord establecer fuentes transparentes para la obten-
cin de recursos de los partidos y fij lmites a los gastos de campaa.
Prohibi adems todo financiamiento que proviniera de los gobiernos
federal, estatal o municipal." de las dependencias y entidades pbli-
cas, de extranjeros, ministros de cultos y asociaciones religiosas y de or-
ganizaciones internacionales.
La reforma de 1993 mejor asimismo la representatividad poltica
del Congreso. Se estableci una nueva frmula para el Senado que am-
pliaba las oportunidades de los partidos polticos al establecer cuatro
senadores para cada Estado en lugar de dos, tres por mayora relativa y
uno para la primera minora. El nuevo sistema entr en vigor en las
elecciones de 1994,44 por lo que el nmero de senadores se duplic de
64 a 128. Incluso, por lo que respecta a la Cmara de Diputados, integra-
da por 500 miembros (300 electos por el principio de mayora relativa y
42 En 1988, como resultado de la escisin en el PRl de la llamada Corriente Crtica,
encabezada por Cuauhtmoc Crdenas y P. Muoz Ledo, surgi el Frente Democrtico
Nacional (roN), coalicin de varios partidos de izquierda impopulares. El Frente fue el
antecedente de lo que ms tarde sera el PRD, partido integrador de corrientes de iz-
quierda y del nacionalismo revolucionario tradicional.
45 Como prueba de parcialidad en la competencia poltica, la oposicin denunciaba
que el PRl gozaba del privilegio de utilizar fondos pblicos para actividades partidarias.
44 En estas elecciones estaba prevista la renovacin de la mitad de la Cmara Alta que
antes constaba de 64 senadores; sin embargo, las reformas recientes eliminaron esa fr-
mula, por lo que el 21 de agosto de 1994 se eligi a tres senadores: dos por mayora y uno
por primera minora. En 1997 se elegir a 32 senadores para ocupar el cargo por tres
aos solamente yen el ao 2000 se renovar la Cmara de Senadores completamente.
168 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
200 mediante el de representacin proporcional) se elimin la llama-
da clusula de gobernabilidad.
Como complemento de las medidas anteriores, se procedi a levan-
tar por segunda vez un nuevo padrn electoral y se emiti una credencial
de elector con fotografa para responder a las objeciones de que el pa-
drn contena sospechosamente duplicaciones y eliminaba selectivamen-
te a ciudadadanos inclinados hacia la oposicin.
A partir de enero de 1994, a raz del levantamiento armado en Chia-
pas y del asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colo-
sio, se present una circunstancia indita en la poltica nacional, caracte-
rizada por la incertidumbre y el riesgo poltico. La opinin pblica se
llen de anlisis pesimistas que prevean escenarios que iban del caos a un
gobierno interino de transicin. Lo relevante en estas circunstancias fue
el papel desempeado por los partidos polticos que empezaron enton-
ces a matizar su discurso beligerante ya buscar puntos bsicos de acuer-
do con el fin de evitar que las elecciones del 21 de agosto de 1994 fueran
el inicio de una desestabilizacin de enormes daos para la nacin.
Decisivo fue el Acuerdo para la Paz, laJusticia y la Democracia, firma-
do por partidos y candidatos .presidenciales el 27 de enero de 1994. El
acuerdo inclua una serie de medidas para garantizar tanto la equidad y
civilidad en las campaas electorales, as como la organizacin imparcial
y confiable del proceso y la jornada electoral. Sobre todo, dej abierta la
posibilidad de avanzar hacia una tercera reforma electoral, que creara
condiciones todava ms convincentes de que las elecciones ocurriran
bajo el sello de la legalidad, la imparcialidad y la equidad. De ese acuer-
do, tres meses despus, surgieron nuevas e importantes modificaciones
que abarcaron el cdigo penal que tipific 17 delitos electorales.
Las reformas constitucionales y del Cofipe llevadas a cabo en 1994
son importantes al menos por dos razones. En primer lugar, porque es
la primera vez que logran el consenso de todos los partidos, incluido el
PRD, que se haba resistido a aprobarlas en aos pasados; segundo, por-
que establecen una nueva composicin de los rganos de autoridad
electoral en la que seis consejeros ciudadanos independientes yapartidis-
tas -electos por la Cmara de Diputados a propuesta de los partidos y
no del presidente- se vuelven mayoritarios y determinantes en la toma
de decisiones en el seno del Consejo General del lFE.45 Por ltimo, las
45 El Consejo General del !FEse integra adems por cuatro representantes del Poder
Legislativo (dos diputados y dos senadores, uno de mayora y uno de minora respectiva-
mente) y por el secretario de Gobernacin que es el presidente del Consejo General. (Es-
ta conformacin fue modificada tras la reforma electoral de 1996; nota del editor.)
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
169
reformas ampliaron el campo de accin de los observadores naciona-
les y aceptaron la presencia de los visitantes extranjeros,
Adems de las reformas anteriores, el IFE impuls en los ltimos me-
ses acuerdos que mejoraron las condiciones de confiabilidad y equidad
del proceso electoral. Las nuevas medidas fueron: disminuir en cinco ve-
ces el tope de los gastos de campaa; llevar a cabo auditoras externas del
padrn para garantizar su confiabilidad; crear una fiscala especial para
perseguir los delitos electorales; seleccionar, mediante un procedimiento
de doble insaculacin, a los ciudadanos que se haran cargo de la mesa
directiva de las casillas electorales; emitir boletas electorales con taln fo-
liado para controlar el cmputo de los votos; suspender las campaas pu-
blicitarias de los programas de Procampo y Pronasol-dos programas so-
ciales que la oposicin impugnaba como clientelares y favorecedores al
PRI- durante un lapso de veinte das previos a las elecciones.
El contexto de incertidumbre abierto a partir de 1994, los recuerdos
del resultado electoral de 1988 y las reformas electorales que terminaron
incorporando la totalidad de las propuestas hechas por los partidos de
oposicin, alentaron la especulacin de que los probables resultados
de las elecciones presidenciales seran adversos al PRI y daran paso a la
alternancia poltica, inicindose efectivamente la transicin democr-
tica en Mxico.
El da 22 de agosto se conocieron finalmente los resultados preli-
minares de una de las elecciones que ms expectativas y escenarios ha-
ba creado, bajo la mirada vigilante de aproximadamente 1 000 visitan-
tes extranjeros y 50 000 observadores nacionales. Las cifras oficiales,
respaldadas por encuestas de salida y sistemas de conteo rpido, die-
ron el triunfo al candidato del PRI, Ernesto Zedillo, con 50.18% de los
votos, seguido del PAN (centro derecha) con 26.69% de los votos, y del
PRD (izquierda) con 17.08 por ciento.
Como nunca antes, se comprob una altsima presencia del electo-
rado en las casillas, que rebas no solamente los promedios nacionales
de aos atrs, sino que situ a Mxico en los niveles ms altos de parti-
cipacin electoral del mundo, al alcanzar ms de 77% de votacin res-
pecto de la lista nominal. Los resultados electorales echaron abajo mi-
tos, creencias y argumentaciones. Se vino abajo la tesis segn la cual a
mayor votacin de ciudadanos corresponda un menor nmero de vo-
tos para el PRI; se sacudi tambin la creencia de que la limpieza elec-
toral pasaba necesariamente por la derrota del PRI y se desacredit la
afirmacin sobre el deterioro poltico paulatino y constante del PRI.
Sobre todo, zozobr la tesis central de varios crticos, segn la cual el
triunfo del PRI tena como base el fraude electoral.
170 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
REFORMAS CONSTITUCIONALES: HACIA UN ESTADO DE DERECHO
Aunque el Estado mexicano se ha configurado como un vigoroso Es-
tado nacional, no ha podido todava consolidarse como un autntico
Estado de Derecho. Los esfuerzos por alcanzar un gobierno de leyes,
imparcial, honesto y eficiente son todava insuficientes para salvar la
distancia entre el pas legal y el pas real. Uno de los efectos ms be-
nficos del proceso de democratizacin emprendido ha sido justa-
mente (re)descubrir colectivamente el valor poltico del Derecho, la
igualdad ante la ley, la exigencia de autoridades imparciales. Apreciar
que quien elige el gobierno democrtico elige antes el gobierno de
leyes.
Durante el gobierno del presidente Salinas se respondi a las de-
mandas populares de justicia y legalidad con avances en la construc-
cin de un Estado de Derecho; los ms importantes fueron: a) la crea-
cin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), rgano
independiente, fiscalizador de los actos del gobierno y protector de
los derechos humanos considerados en el orden jurdico; b) la modifi-
cacin del marco legal del campo mexicano, que busc dar mayor
certidumbre jurdica a un sector sacrificado en aras de la industriali-
zacin, y c) la reforma constitucional del artculo 130, cuyo propsito
era establecer las nuevas relaciones entre el Estado y las Iglesias, sin
menoscabo de la tradicional conviccin laica del Estado y la libertad
religiosa.
La CNDHY la emergente cultura de losderechos humanos
Son hechos conocidos en Mxico la indolencia y parcialidad en la pro-
curacin y administracin dejusticia, la violacin de los derechos ciuda-
danos y la corrupcin inaceptable en ciertas reas del sector pblico.
Frente a esto, el gobierno mexicano decidi establecer, a semejanza
del modelo escandinavo del omlntdsmano del defensor del puebloen el
modelo espaol, una institucin encargada de la proteccin, promo-
cin, estudio y divulgacin de los derechos civiles: la Comisin Nacio-
nal de Derechos Humanos. No bastaba la existencia de la ley ni su inci-
piente o parcial cumplimiento; era necesario una instancia diferente
de las yainstituidas que fuera capaz de defender activamente los dere-
chos de los ciudadanos.
Creada por acuerdo presidencial el 5 de junio de 1990, la comi-
sin se concibi, segn el presidente Salinas; corno instrumento de la
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
171
sociedad para vigilar y auxiliar a las autoridades en observancia de la
ley y en la proteccin de las garantas individuales. Desde sus inicios, a
pesar de que el marcojurdico original la defina como un rgano des-
concentrado de la Secretara de Gobernacin, la CNDH adquiri un al-
to grado de independencia que le otorg un amplio prestigio en la so-
ciedad mexicana, vida de justicia y de respeto a la legalidad. Una
muestra reciente de su reputacin fue el haber otorgado al titular de
la comisin la delicada tarea de conciliar y lograr la paz en el conflicto
armado de Chiapas.
Su fructfera y notable experiencia condujo a que el 22 de enero
de 1992 se modificara el artculo 102 de la Constitucin, en el que se
facultaba al Congreso ya las legislaturas locales para que, dentro de
sus respectivas jurisdicciones, establecieran organismos de proteccin
de derechos humanos. La nueva disposicin constitucional tambin
dio a la CNDH el carcter de organismo descentralizado con personali-
dadjurdica y patrimonio propios; la facultad de emitir recomendacio-
nes pblicas, autnomas, no vinculatorias e informales; la no compe-
tencia en asuntos electorales, laborales yjurisdiccionales.
Mediante una intensa labor de promocin, capacitacin y divulga-
cin, la CNDH logr en poco tiempo constituirse en un instrumento
educativo de la sociedad al pugnar por una cultura poltica de la lega-
lidad en un pas que, por muchas razones histricas, termin atrapado
por arbitrariedades y componendas. El elevado nmero de quejas
atendidas por la Comisin, la fundacin de las Comisiones Estatales de
Derechos Humanos en las entidades federativas y el nacimiento de or-
ganizaciones no gubernamentales protectoras y defensoras de los de-
rechos civiles, son los ejemplos ms significativos de la interiorizacin
e incorporacin de esta prometedora cultura de los derechos humanos en
la conciencia del ciudadano mexicano. La gran tarea pendiente de los
siguientes gobiernos, por tanto, es la reforma del PoderJudicial, que de-
pure la administracin de justicia y culmine la construccin de un go-
bierno plenamente legal.
El campo mexicano
El artculo 27 constitucional, producto mximo de la revolucin agra-
ria de 1910 prohibi el latifundio yorden el reparto agrario, as co-
mo la restitucin de tierras y aguas a toda comunidad que las hubiera
perdido. Estas medidas, plenamentejustificadas en su momento, gene-
raron con el paso del tiempo problemas yvicios expresados en el mini-
172 REI'ORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
fundismo improductivo, la falta de certeza en la tenencia de la tierra y
la venta o renta de parcelas ejidales'" contra la ley agraria.
Estas distorsiones, entre lo formal y lo real, tuvieron efectos sobre la
productividad del campesino, la cual era 2.5 veces menor al promedio
nacional y 4.3 veces inferior a la del obrero en 1982. El salario anual
promedio per cpita de la poblacin ocupada en el campo, por tanto,
era inferior al de otras actividades econmicas. Adems, en 1988 y
1989 el PIB del sector agrcola mostr tasas de crecimiento negativas de
3.9 y 4.2% respectivamente. .
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH) yel Ins-
tituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica (INEGI) recono-
cieron que 52.4% de la superficie agrcola nacional era de subsisten-
cia, 40.5% era cultivada por mtodos tradicionales y slo en 7.1 % se
utilizaban tcnicas avanzadas. Asimismo, en 1988,23% de la fuerza na-
cional de trabajo laboraba en el campo, pero sta contribua con ape-
nas 7.7% del PIB. Ante este panorama y la nueva orientacin de la pol-
tica comercial, el gobierno del presidente Salinas se plante la
necesidad de modernizar el aspecto jurdico institucional que orienta-
ba y defina las relaciones en el campo mexicano.
El propsito de las modificaciones al artculo 27 constitucional fue
el de otorgar seguridad legal a los productores con el fin de promover
la capitalizacin del campo. La reforma, que reafirma la prohibicin
del latifundio, tenga una mayor certeza en la tenencia de la tierra y
consolida los tipos de propiedad (privada, ejidal y comunal) en busca
de una mayor productividad yjusticia en el agro mexicano.
El cambio constitucional tambin dio por terminado el reparto
agrario, una expectativa incansable de las masas campesinas e indge-
nas y una obligacin pblica que por dcadas se consider la quintae-
sencia de la Revolucin mexicana. El reparto no poda ser permanen-
te debido a que el crecimiento de la poblacin rural haba ocasionado
la fragmentacin de la tierra, lo cual imposibilitaba el acceso al crdito
y la tecnologa. Para fomentar la capitalizacin en el campo se estable-
cieron las condiciones legales que permitieron la inversin directa de
las sociedades mercantiles, organismos que antes de las reformas no
podan adquirir, poseer o administrar fincas rusticas y por lo mismo,
estaban imposibilitadas para invertir en actividades agrcolas. La refor-
46 El ejido es una figura jurdica creada despus de la Revolucin de 1910. Est
constituido por tierras comunales con el especfico objetivo de cultivar la tierra, Sin em-
bargo, los campesinos "ejidatarios" no poseen poder de enajenacn ni dominio de las
propiedades.
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
173
ma tambin consider la proteccin de las formas tradicionales y co-
munitarias de tenencia de la tierra existentes en el pas (principal-
mente de los ejidatarios y comuneros) y reconoci la tapacidad de los
productores de decidir sobre el uso de sus parcelas.
Las modificaciones a la Constitucin y a la Ley Agraria permitie-
ron la creacin de los Tribunales Agrarios y de la Procuradura Agra-
ria. Ambas instituciones operan desde 1992 con el propsito de abatir
el rezago en los certificados de la propiedad rural y proteger a los pro-
pietarios de las tierras. As, la nueva realidad jurdico institucional en
el campo pretende inscribirlo en el mercado competitivo tanto inter-
no como externo. El proceso, sin embargo, deber complementarse
con polticas crediticias, de asistencia tcnica y apoyos a la comerciali-
zacin libre de los productos del campo, terreno donde todava hay
mucho por hacer.
Redefinicin delas relaciones Estado-Iglesias
Al llegar a la presidencia, Salinas de Gortari abri la discusin sobre
la libertad religiosa y las relaciones del Estado con las Iglesias, otro te-
ma tab, dado el comportamiento polmico de la Iglesia mexicana
frente al Estado mexicano a lo largo del siglo XIX e inmediatamente
despus de la Revolucin. Luego de tres aos de discusiones y debates,
en 1992 se aprob casi por unanimidad la reforma al artculo 130
constitucional que superara la situacin de simulacin y que modific
las normas que eran letra muerta por la imposibilidad de ponerlas en
prctica, adems de que contravenan abiertamente cualquier declara-
cin de derechos humanos fundamentales.
Con las reformas constitucionales se logr que, por primera vez,
los sacerdotes y dems ministros de cultos religiosos obtuvieran dere-
cho a votar, al tiempo que la legislacin les restringa el derecho a ser
votados para cargos pblicos de eleccin. Asimismo, las Iglesias obtu-
vieron personalidad jurdica, con lo cual fueron reconocidas formal-
mente por el Estado, permitiendo as superar una simulacin que por
aos se haba guardado entre las partes. Por ltimo, abri la posibili-
dad paraque las asociaciones religiosas pudieran dedicarse a las labores
de enseanza en forma legal, siempre y cuando se cieran a los planes y
programas de estudio dictados por el gobierno.
Los fundamentos del Estado laico, por su parte, permanecieron.
La separacin de las Iglesias, la supremaca del poder civil, la subordi-
nacin-de todos a la legalidad, la'igualdad ante la ley de todas las Igle-
174 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
sias y asociaciones religiosas, adems del imperativo de garantizar las li-
bertades de conciencia y promover la tolerencia, son algunos de los
principios que le dan vida al laicismo estatal. Incluso permaneci vi-
gente la estricta prohibicin de que las Iglesias intervengan en los
asuntos polticos.
La reforma constituy, de esta manera, un avance profundamente
significativo en las relaciones del Estado con la sociedad, en su actuali-
zacin y mejoramiento. La legislacin, hasta entonces vigente, era la
de la Constitucin de 1917 y la Ley Reglamentaria de 1923, pensadas
ambas para principio del siglo y no para nuestros das. Las actividades,
que en su momento justificaron la adopcin de disposiciones legales y
polticas hostiles frente a la Iglesia catlica, perdieron su sentido.
CONCLUSIONES
La reforma del Estado mexicano an no ha terminado. Sin duda, los
avances en la democratizacin del rgimen y en la liberalizacin econ-
mica han originado una nueva relacin entre Estado y sociedad, bajo
el signo de una mayor autonoma y participacin social en los asuntos
pblicos. Han modificado tambin la estructura y el nmero de las orga-
nizaciones de la administracin pblica, as como su modelo de gestin.
Pero todava quedan muchas cosas por hacer en diversos rdenes. Fun-
damental es concluir la obra maestra del Estado de Derecho y del go-
bierno de leyes, llevar a su conclusin la democratizacin del rgimen y
abrir el proceso de un mejor balance entre el gobierno nacional y los go-
biernos locales conforme a la naturaleza federal de la repblica.
En esos ltimos meses, a lo largo de la campaa electoral e inme-
diatamente despus de conocidos los resultados, se ha ido configuran-
do una agenda comn en la que son ms las convergencias que las di-
vergencias entre los partidos polticos. A diferencia del pasado, lleno
de tensiones, desconfianzas y enfrentamientos, hoy los lderes de los
partidos han manifestado explcita y promisoriamente su voluntad de
dialogar para encontrar los acuerdos polticos bsicos que den el sus-
tento del consenso a la agenda comn. La novedad no consiste en
identificar los puntos prioritarios por tratar, sino en la cooperacin po-
ltica para llevarlos a cabo, la cual parece finalmente tomar forma, a
pesar de que los principales actores polticos difieran sobre sus instru-
mentos, tiempos y alcances.
La agenda tiene dos captulos: una agenda institucional y una
agenda de polticas. La primera tiene que ver con lo que boyes un re-
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
175
clamo nacional: efectiva divisin de poderes, contrapeso democrtico
al tradicional presidencialismo, una reforma a fondo del poder judi-
cial en busca de una procuracin e imparticin de justicia honesta e
imparcial, un balance efectivo entre los tres rdenes de gobierno -fe-
deral, estatal y municipal- con el tema del federalismo fiscal en punta.
y, en lo que concierne a la administracin pblica, es hora de iniciar
una profunda modernizacin administrativa que haga posible en los
hechos la gestin eficiente y equitativa que se espera de un Estado re-
formado. Despus del adelgazamiento de su estructura y de la introduc-
cin de nuevas formas de regulacin de la economa y la atencin a los
problemas sociales, sigue pendiente la tarea de reformar organizacio-
nes y procesos administrativos, precisamente para que el nuevo estilo
de gobernacin y gestin muestre su capacidad de resolver problemas
y conflictos.
La segunda agenda, la de polticas, no es menos importante. Los
cambios ocurridos son hoy una plataforma ms slida y prometedora
para atender los viejos y nuevos problemas del pas. Las polticas de
estabilizacin no se han traducido todava en crecimiento econmico.
La apertura y globalizacin econmica, que ha obligado a las empre-
sas sobrevivientes a volverse productivas y competitivas, todava no ha
creado los empleos e ingresos que se esperan de sta. Yenfrente si-
guen dolorosamente presentes las cuestiones de la pobreza y la desi-
gualdad injusta, particularmente en las zonas rurales y en las comuni-
dades indgenas, no obstante las polticas activas y novedosas de
asistencia, desarrollo y seguridad social. El desafio consiste en probar
que la reforma del Estado tiene sentido y eficacia para reformar las
condiciones de vida social, tan angostas y fatales para millones de ciu-
dadanos.
Resurge as, una vez ms, el tema del desarrollo econmico y so-
cial, que ha acompaado permanentemente a Mxico. Ybien vistas
las cosas, ms all de la cortina de humo de las recientes polmicas
prejuiciadas o argumentadas sobre la supuesta naturaleza neoliberal de
la reforma, el desarrollo econmico y social ha sido el objetivo de fon-
do de la transformacin del Estado mexicano. Se ha buscado armar
una nueva economa poltica que sea tambin economa social. Yesta
idea regulatoria de la poltica yla Administracin Pblica, mexicana y
no, seguir conduciendo el trabajo interminable de dar respuestas,
muchas y modificables, a las cuestiones pblicas y a las necesidades
sociales.
176 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
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GESTIN GUBERNAMENTAL
y REFORMA DEL ESTADO*
LUIS F. ACUIlAR VILLANUEVA
Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia polti-
ca, tendientes a la democratizacin del rgimen-sistema poltico mexica-
no, han estado continuamente presentes en las dcadas posrevoluciona-
rias. Adquirieron mayor extensin y fuerza en los aos setenta, bajo el
impulso del movimiento del 68, Yse convirtieron en una real posibili-
dad de cambio a lo largo de los aos ochenta. La crisis fiscal de 1982, a
la que siguieron necesarias polticas de ajuste y reforma del modelo
econmico, y la crisis poltico-electoral de 1988, parecen ser los dos
grandes eventos que llevaron a un nuevo nivel, ms articulado y ms
consciente, la demanda de nuevas relaciones entre la sociedad y el Es-
tado. Entre los sectores sociales, cada vez ms dispuestos a ejercer sus
libertades privadas y pblicas, y los sectores polticos y gubernamenta-
les, ms dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema polti-
co mexicano, en el modelo de administracin pblica y en la economa.
Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos polticos y
del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a lo que
hoy llamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar especfica-
mente en esta conversacin que los cambios sucedidos recientemente
en la gestin gubernamental desencadenan cambios en la poltica
misma y, por lo tanto, producen finalmente reformas del Estado. En
la ltima dcada se ha vivido el paso del redimensionamiento a la re-
forma del Estado. No slo ha cambiado el aparato gubernamental y
su modo de actuacin, ha cambiado, asimismo, el sistema poltico, el
Estado. Este es el supuesto y el objetivo de este trabajo.
*Este trabajo se public originalJnnte en Mauricio Merino Huerta (coord.), Cam-
bio'poltlco, MXico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administra-
cin Pblica-Conacyt, 1992, pp. 131-147.
177
178 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
1
En Mxico, como consecuencia de la forma en que termin la Revolu-
cin mexicana, se fue consolidando y endureciendo a lo largo de mu-
chos aos un estilo de gobierno, un estilo de gestin pblica, cuyas carac-
tersticas son conocidas por todos y que quisiera recordar de manera ms
ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor.
a) La primera caracterstica del estilo de gestin pblica mexicana
ha sido el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de
gobierno. La gestin pblica ha sido definida y vertebrada por una
agenda federal, una agenda nacional, ms que por los asuntos y las
prioridades de las comunidades polticas locales, ya sea regionales o
municipales. Todos los asuntos polticos y administrativos considera-
dos relevantes han sido calificados de naturaleza "nacional", por lo
que el resultado ha sido el predominio abrumador del gobierno fede-
ral sobre los otros niveles de gobierno, usualmente carentes de toda
iniciativa.
b) En segundo lugar, ha sido un estilo de decisin con amplia auto-
noma y discrecionalidad. El gobierno goza de un tradicional amplio
margen de maniobra en sus actividades de representacin de intereses
y de conciliacin de conflictos, en la formacin de su agenda poltico-
administrativa, en la eleccin e implementacin de sus polticas. Ha si-
do, entonces, un estilo de gestin de bajo componente pblico, es de-
cir, de escasa participacin, discusin y concertacin ciudadana. El
gobierno ha protagonizado y controlado el mbito de la vida pblica.
Hasta en las polticas exclusivamente tcnicas, la decisin estuvo en
manos de una lite bastante autnoma que consult discrecionalmen-
te a los interesados o a los afectados, pero descart de manera sistem-
tica la participacin resolutoria de ciudadanos y grupos independien-
tes en la definicin y tratamiento de sus problemas.
e) En tercer lugar, y ste es quiz el aspecto ms importante, la
gestin pblica fue la primera fuente de la legitimidad del gobierno.
Fue fundamental el empleo y desempeo de la gestin pblica como
fuente de legitimidad. La eficacia decisional (no hablo de eficiencia)
del gobierno en la provisin de bienes y en la prestacin de servicios
para responder a las diversas demandas de los grupos sociales, fue con-
siderado el elemento clave para mantener el poder y para mantenerlo
legtimamente. En vez de la eleccin ciudadana, derivada de la partici-
pacin democrtica plural y competitiva, fue la capacidad de la accin
gubernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, la
que constitua el fundamento de la legitimidad gubernamental. La po-
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
179
ltica mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos deman-
dantes de bienes y servicios pblicos ms que por ciudadanos oferen-
tes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opi-
nin pblica, la contribucin fiscal y la observancia de la ley: a la
manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la accin guberna-
mental fue entonces el soporte de la legitimidad histrica del Estado
mexicano. La llamada "poltica de masas", pieza angular del sistema,
tuvo base y alcance administrativo. Se puede hablar de una "economi-
zacin" de la poltica, en el sentido de que los fines, las bases y los me-
canismos del consenso fueron las varias utilidades econmicas que ob-
tenan los individuos y las organizaciones.
d) Asimismo, fue preferida la gestin directa de las polticas por ra-
zones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo. Este nfasis en la ges-
tin gubernamental directa de las polticas llev a la burocratizacin de
los programas y dej de lado otras formas de administracin pblica,
basadas en la cooperacin entre las comunidades y el gobierno (conce-
siones, contrataciones, autogestiones...). Al nfasis en la gestin directa
pertenece la creacin y dilatacin de la empresa pblica. La poltica de
desarrollo y la poltica de bienestar social del gobierno mexicano, to-
maron la forma de operacin directa de los programas y propiedad di-
recta de la empresa pblica. Otras opciones posibles de mayor involu-
cramiento y responsabilidad social no pudieron o no quisieron ser
tomadas en consideracin. La administracin pblica cay toda en el
lado gubernamental y foment, de hecho, la subordinacin de los ciu-
dadanos. En efecto, ha sido el factor administrativo el que, de manera
principal, ha contribuido a un entendimiento gubernamentalista de
lo pblico, hasta el punto que de no existe diferencia conceptual en-
tre lo gubernamental y lo pblico en la apreciacin de los mexicanos.
e) Otra caracterstica decisiva ha sido la fuerte regulacin de las
conductas econmicas. Una economa en desarrollo, en transicin de
una sociedad tradicional a una industrial, oblig a regular ampliamen-
te las conductas y elecciones econmicas, tanto para fines de protec-
cin y promocin del capital nacional (bajamente acumulado. incapaz
de afrontar entonces iniciativas de alto riesgo o de evolucionar en
grandes economas de escala) como para fines equitativos de defensa y
compensacin de los trabajadores. Capital y trabajo, cmaras empresa-
riales y organizaciones sindicales y campesinas, fueron la espina dorsal
del sistema poltico mexicano yde la poltica de desarrollo. Las clases
medias profesionales y propietarias han sido, en el fondo, ms cuestio-
nadas e independientes.
180 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
j) Ha sido notorio el nfasis en la gestin pblica mediante jerar-
quas personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discre-
cionalmente designados. Es, sin duda, una gestin pblica jerrquica,
de acuerdo con la clsica organizacin burocrtica del Estado, pero
articulada por una cadena de adhesiones y compromisos personales,
que ofreca muy poderosos incentivos de carrera poltica y de posicin
econmica para los que se integraran disciplinadamente a la cadena
personalizada de gestin. El "estilo personal" de gobernar no fue slo
una caracterstica de la presidencia, sino un hecho reproducido y dila-
tado en los diversos niveles de gobierno. En ese sentido, fue impresio-
nante comprobar, sobre todo en los momentos de la mayor decadencia,
que los ciudadanos no nos sometamos a un gobierno de leyes, sino a
un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez
no necesariamente significaban soborno o corrupcin, pero que obli-
gaban a los ciudadanos a entablar un trato personalizado con los gesto-
res de los bienes y servicios pblicos para poder obtener la aplicacin
de la ley y el acceso a los beneficios de los programas. La invocacin im-
personal de la legalidad o de la eficiencia gerencial de la administra-
cin pblica fue verbal ms que real, excepcin ms que regla.
g) Por ltimo, se descuid el aspecto costos de las decisiones de ges-
tin pblica. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, disconti-
nuidad y descuido. No ha sido comn en nuestro medio la conciencia
de costos (de oportunidad y operacin); entender que las decisiones
cuestan, que las decisiones consumen recursos pblicos escasos (y, a
veces, no renovables), por lo que se exige economa y eficiencia. Desde
luego, estas caractersticas de la gestin pblica no son fortuitas. Debi-
do a la magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza
de pas pobre y rezagado -demanda por infraestructura fsica, por bie-
nes y servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguri-
dad-, casi todas nuestras polticas desde los aos treinta y cuarenta
han tenido que ser distributivas, han debido asignar recursos y desple-
gar masivo gasto pblico. Hasta la fecha, afrontamos el problema de
gobernar a un pas mayoritariamente pobre, cuyas demandas recla-
man con urgencia bienes, servicios y oportunidades que comportan al-
tsimos costos. En los primeros aos del desarrollo gobernar implicaba
gastar. Esto se hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la
precariedad de la hacienda pblica.
En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo
de la economa nacional a travs de la consolidacin del mercado in-
terno, y buscando construir paulatinamente el Estado fiscal. Pero des-
pus, a la hora del apremio poltico (fines de los sesenta y dcada de
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
181
los setenta), camos en el descuido fiscal, en un dficit fiscal creciente
y un endeudamiento excesivo debido, en mucho, a la polmica idea
de que el desarrollo nacional (revolucionario) no poda lograrse ms
que mediante el protagonismo estatal (regulacin, propiedad, geren-
cia) con un papel menor de la iniciativa privada y el mercado. En suma,
el gobierno de pobres, donde la poltica distributiva es la dominante,
condujo a un enorme gasto y, paralelamente, al descuido de el aspecto
costosde la gestin pblica. La inevitable crisis financiera del Estado fue
el desenlace de este obligado estilo de gobierno y, en consecuencia,
provoc la recesin econmica nacional.
En las discusiones recientes sobre el crecimiento y el redimensio-
namiento del Estado, se ha prestado mayor atencin al tamao del Es-
tado, a la magnitud de su intervencin, y se ha prestado menor aten-
cin al estilo y forma de la intervencin. Slo recientemente se ha
descubierto que es ms importante y decisivo el sistema poltico y, por
ende, el modelo o estilo de gobernar y administrar que el sistema pol-
tico desencadena y refuerza. He puesto el nfasis en la idea de que el
estilo o modelo de gobernar ha sido el factor principal del crecimiento
del aparato gubernamental, hasta llevarlo a una situacin inmanejable
econmica y administrativamente. Este estilo de gobierno "crecido"
encontr sus razones en la "ideologa nacional popular" de la Revolu-
cin mexicana, con apoyo en la Constitucin poltica mexicana. Razo-
nes de unidad nacional, de justicia social y de impulso al desarrollo del
pas, que se hacan derivar de una interpretacin de la Revolucin me-
xicana y hasta de la historia patria, sustentaron la hegemona estatal, la
sobrerregulacin (protectora) econmica, la creacin de empresas p-
blicas, la burocratizacin de los programas de asistencia y promocin
social, el masivo gasto y empleo pblico. La concepcin dominante de
la Revolucin mexicana fue estatista ms que social y, dicho de paso,
ms enftica en el Estado nacional que en el Estado de derecho. El
resultado final de este estilo "revolucionario" de gobernar mediante
propiedad y gestin directa fue un gobierno autoritario y deficitario.
Nada extrao.
Todos los estudios sobre el despliegue y el desenlace de los llamados
biggoverriments insisten en sealar con evidencia relevante y extensa que
el crecimiento del Estado termina detenido y paralizado por el dficit fis-
cal y el dficit de consenso (o legitimidad). Los Estados no pueden cre-
cer todo.10 que quisieran y de la manera como lo desearan, porque hay
lmites en las contribuciones fiscales coactivas yhay lmites en las contri-
buciones polticas librest.lmites en la hacienda y lmites en la poltica, l-
mites en la recaudacin fiscal y lmites en el otorgamiento del consenso.
182 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
En mi opinin, lo que hemos aprendido a lo largo de los aos
ochenta, tal vez dolorosamente, es la idea de un Estado limitado, un
Estado que tiene menos consenso del que quisiera para poder realizar
grandes proyectos y empujar a la nacin a realizar grandes objetivos
holsticos, y que tiene menos riqueza pblica para instrumentar y reali-
zar estos objetivos. Recursos escasos, consenso condicionado.
Por ello, el mismo gobierno mexicano, bajo la insurgencia social y
por su propia iniciativa, procedi a corregir su dficit fiscal, saneando
sus finanzas en quiebra, as como su dficit poltico, comenzando a
abrir y pluralizar el sistema de representacin de intereses.
11
En 1976-1977, asistimos al primer proceso de autocorreccin guberna-
mental: la reforma poltica y administrativa de Jos Lpez Portillo. En
los sesenta y setenta, un periodo de crecimiento expansivo del Estado,
se pens que mediante procedimientos racionalizadores de organiza-
cin y de mtodos de gestin se podra ordenar, eficientar y responsabi-
lizar al sector pblico, central y paraestatal. Esto, lamentablemente, no
ocurri. Al final del gobierno activista de Luis Echeverra, tenamos un
aparato de gobierno, en el sector central y en el sector paraestatal, muy
disperso, miscelneo, asentado prcticamente en todos los sectores de
la economa sin un ordenamiento de prioridades y sin vnculos funcio-
nales estables entre las muchas y variadas agencias gubernamentales.
La reforma administrativa busc ordenar al multiforme sector pblico,
central y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficien-
te. Esta reforma administrativa dise competencias, sectorizaciones,
globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de
autoridad, agilizaciones de trmites, pero no avanz en la descentraliza-
cin de la autoridad ni reflexion sobre el trmite del gobierno. Se tra-
taba de un ordenamiento, no de un redimensionamiento.
La reforma poltica, emprendida simultneamente, ser una libe-
ralizacin controlada de la competencia poltica, particularmente por
el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magisteriales y estu-
diantiles, al sindicalismo independiente, a los focos de guerrilla urba-
na y campesina de los aos sesenta y setenta. Fue el primer esfuerzo de
reforma administrativa y poltica, que muy pronto mostr sus lmites y
se perdi en la debacle del fin del sexenio lopezportillista.
El segundo esfuerzo es el de 1982, cuando asistimos a una reforma
administrativa y gubernamental de mayor fondo. Me-refiero a las refor-
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
183
.
mas constitucionales del gobierno de Miguel de la Madrid. Es el retorno
a la idea de planeacin, al gobernar de acuerdo con el plan nacional, que
se acompaa con la idea del carcter democrtico y consensual del plan.
La idea de la "planeacin democrtica" quiere recobrar el carcter pbli-
co y pactado de la accin del gobierno, con el fin de que la sociedad pue-
da saber, en principio, cmo se va a gobernar, hacia qu objetivos y con
qu instrumentos. El carcter pblico, consultado y pactado del Plan Na-
cional de Desarrollo va a tener una restriccin. Se restringir a los secto-
res de la actividad econmica exclusiva del Estado, los llamados sectores
estratgicos, y a algunos de los sectores prioritarios donde concurren los
sectores pblico, social y privado. Los sectores no prioritarios y no estra-
tgicos sern dejados a la accin libre del sector privado y del social.
De esta manera, el Estado define su rea de rectora econmica.
Esto era urgente despus de sexenios en los que el Estado poda inter-
venir prcticamente en cualquier campo econmico y la Constitucin
no tena restricciones precisas y tajantes, quedando todo sujeto a la in-
terpretacin del artculo 27 y, por consiguiente, a las interpretaciones
gubernamentales oportunistas segn las necesidades y aprietos del
momento. Otra reforma importante del presidente De la Madrid es la
reforma municipal y, a partir y alrededor de ella, toda la poltica pro-
misoria de descentralizacin gubernamental.
Planeacin democrtica, rectora econmica, carcter estratgico
y prioritario de la economa pblica, reforma municipal y descentrali-
zacin, fueron las reformas a los artculos 25, 26,28 Y115 de la Consti-
tucin en diciembre de 1982. Estas reformas buscaban redefinir la
nueva relacin Estado-sociedad en un momento institucional muy deli-
cado. Por un lado, una sociedad irritada, "agraviada", hostil al gobierno
(federal); por el otro, un gobierno desacreditado y hostigado interna e
internacionalmente. Pero tambin crearon las condiciones constitucio-
nales para que despus, en 1985, reconocida la imposibilidad de regresar
al viejo modelo de gobernar (intervencin, gasto, proteccin, control,
centralizacin), se diera paso legalmente a lo que De la Madrid llam
el "adelgazamiento" del Estado y, en otros pases, se llamaba "redimen-
sionamiento", trmino mundialmente usado para designar la necesi-
dad de recortar la desmesurada intervencin estatal por su patologa e
improductividad.
Conviene aqu recordar que el proyecto inicial de De la Madrid no
consideraba la poltica ni revisaba crticamente la concepcin tradicional
de un Estado grande, dominante, ni de un gobierno activista socialmen-
te."Sin embargo, el impacto de las reformas administrativas" terminar
por ser directa y centralmente poltico.
184 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
y, hecho an ms determinante, la sociedad mexicana, particular-
mente la sociedad propietaria y educada, exigir reformas polticas
ms que administrativas, buscando ampliar su independencia y partici-
pacin. Las clases medias empresariales, por ejemplo consideraban ya
en 1982 que el retorno de la planificacin y de la rectora econmica
del Estado, la apropiacin estatal exclusiva de los sectores estratgicos
y su peso determinante en los sectores prioritarios, eran manifestacio-
nes del incorregible y peligroso estatismo mexicano. No eran seales
de cambio de rumbo sino de reincidencia en los mismos vicios. No vie-
ron en las reformas constitucionales del 82 un hecho administrativo
que busca poner orden y racionalizar la gestin gubernamental, sino
un funesto evento poltico. Su crtica al gobierno fue entonces radical.
El desastre de la economa a principios de la dcada no se deba sim-
plemente al mal clculo y diseo de las polticas econmicas del go-
bierno o al mal manejo de la gestin pblica. Su raz estaba en la exa-
gerada discrecionalidad que el gobierno federal gozaba, de derecho y
de hecho, en demasiados campos de asuntos colectivos cruciales. La
cuestin de fondo, en Mxico, era el autoritarismo sin controles: un
poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, un poder eje-
cutivo sin el control del legislativo y del judicial, un partido dominante
sin la presin de la competencia abierta.
As pues, mientras el gobierno de la "crisis" quera y pareca reducir
el asunto a pura gestin, a pura administracin (saneamiento de finan-
zas pblicas, ordenamiento y planificacin de la accin gubernamental,
descentralizacin de la gestin, dispersin de la responsabilidad pbli-
ca en diversos centros de decisin), la sociedad propietaria y educada
la entenda no como asunto administrativo u organizativo de gobier-
no, sino como una cuestin poltica central: una cuestin de poltica,
no de polticas. Esto ser especialmente claro en las regiones del norte
del pas (Chihuahua 85 y 86 es ejemplar), en algunos sectores clave de
la zona metropolitana y de las principales ciudades de Mxico. La de-
manda de esta sociedad ilustrada y propietaria es clara y drstica: un
Estado menos autoritario, ms restringido y descentralizado, puesto
bajo control democrtico y sujeto a sanciones en caso de ilegalidad e
incompetencia. Para estos sectores, slo un Estado de esta naturaleza
-una reforma poltica- poda ser la condicin bsica de una gestin
pblica eficiente, laboriosa, honesta, responsable: una reforma admi-
nistrativa. Demasiado tarde lleg la reforma de la ley federal electoral
en 1986, una modificacin del proceso electoral bajo el control guber-
namental, que no despert esperanza alguna de cambio democrtico
en la ciudadana activa.
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
185
En cambio, la sociedad que ''vive de la poltica", a saber, la que
(con o sin responsabilidad personal) no puede resolver satisfactoria-
mente sus problemas privados de bienestar en las interacciones del
mercado y debe, en consecuencia, recurrir a la acccin estatal para sa-
tisfacer sus necesidades -clases sociales ligadas a la posibilidad de em-
pleo pblico, a la asistencia y facilidades pblicas, a la prestacin de
servicios pblicos- no entender el significado de las reformas dela-
madridistas o, en el mejor de los casos, oscilar muy ambigua y confu-
samente entre dos posiciones. Por un lado, exigir conservar el mismo
modelo de intervencin estatal, mayor gasto pblico, masivo, sin el
cual su bienestar, seguridad y movilidad socioeconmica sera inviable
o slo alcanzable al precio de mayores esfuerzos y costos. Por el otro,
parece ser que quiere democracia y constitucionalidad. Sin el rigor de
un enunciado cientfico, se puede asentar que en el norte (urbano)
del pas puede advertirse un reclamo de democracia, combinado con
menor intervencin estatal, mientras en el sur y centro (pienso en mu-
chas capas sociales del D.F.) aparecen simultneas la demanda de mayor
activismo y gasto social del gobierno, en conexin con la reivindicacin
democrtica.
A diferencia del primer sector, el ataque principalmente de estos
grupos no se dirigi a la estructura autoritaria del sistema poltico me-
xicano o al autoritarismo del gobierno, causa del dficit pblico, sino
a entidades "abstractas" como el imperialismo, el FMI, el BM, que impo-
nan sus dictados sobre un gobierno supuestamente titubeante y a la
defensiva, que supuestamente prefera pagar la deuda por la crisis. Por
consiguiente, ms que el avance hacia la democracia, se exiga la res-
tauracin de la naturaleza nacionalista y popular (populista) de la ac-
cin gubernamental.
La disminucin del gasto social (indiferenciado) del gobierno, la
restriccin de subsidios (injustificados) yel cierre de muchos progra-
mas (ineficientes) fueron descifrados nostlgica o inmerecidamente
por muchos como el abandono de los compromisos nacional populares
de la Revolucin mexicana, como abandono de la "poltica de masas".
Puede parecer peverso y frvolo que la interpretacin cannica de la
Revolucin mexicana haya terminado por ser "gasto pblico", inter-
vencionismo, burocratizacin, corporativizacin, centralizacin, pero
en los hechos, as termin la interpretacin nacional y popular. En es-
te marco, se entiende el cisma prista en el momento de la sucesin y
el "hecho Crdenas".
El neocardenismo no va a entender las reformas pos-82, pos-85,
como pura administracin, saneamiento de finanzas pblicas y
186 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
descentralizacin de la gestin gubernamental. Su interpretacin ser
poltica y tremendistamente poltica. Se trata del abandono del com-
promiso nacional popular por parte del gobierno. Se trata de una trai-
cin y, por ende, se impone el retorno de la pureza. Esta idea tendr eco
e impacto en los sectores cuya vida dependa total o muy significativa-
mente de la economa estatal.
III
Desde la presidencia de Miguel de la Madrid, qued clara la imposibili-
dad de contener exclusivamente el "redimensionamiento" en el mbito
de la administracin pblica. No es probable un "ajuste econmico",
una "reconversin industrial", un "cambio estructural de la econo-
ma", sin reforma poltica. La poltica de ajuste redimensionamiento
tena una caracterstica poltica inevitable.
En efecto, los ajustes en las finanzas pblicas tenan impactos muy
poderosos en el sistema poltico. El cambio en el estilo del gobierno y
administracin, al que oblig la crisis de los aos ochenta, alteraba el
estilo de hacer poltica, la manera como los grupos y los lderes acos-
tumbraban a representar, agregar y tratar sus intereses y demandas, la
manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consen-
sos entre las organizaciones rivales y con el gobierno.
No podemos perder de vista que, en nuestro sistema, la distincin
entre poltica y administracin ha sido muy tenue, debido al hecho de
que los gobiernos solan apoyar su legitimidad en su eficacia decisio-
nal de ofrecer satisfactores a los diversos demandantes, ms que en el
proceso electoral y en la divisin de poderes. Esta legitimidad poltica
mediante administracin, se expresaba y reproduca en la sobreposi-
cin de la "representacin social" de intereses y la "representacin po-
ltica" de los mismos. Las organizaciones obreras y campesinas (y tam-
bin las cmaras empresariales y los colegios de profesionistas)
entroncaban con un partido hegemnico que, a su vez, era el interlo-
cutor preferencial (exclusivo?) del gobierno.
Este eslabonamiento continuo de organizaciones sociales, partida-
rias, gubernamentales, conmutaba las demandas sociales en respues-
tas administrativas de gobierno y era el espacio de negociacin en que
se intercambiaban obras pblicas y servicios sociales por apoyo polti-
co (de masas y lites). Organizada as la vida poltica, la alteracin de
la gestin pblica signific forzosamente un giro en las relaciones po-
lticas.
GESTIN GUBERNAMENTAL ESTADO
187
El reflujo de la intervencin estatal -menos gasto, cancelacin de
programas, liquidacin y venta de empresas pblicas, etc.- llev natu-
ralmente a alterar el modelo de gestin gubernamental. No responder
(o responder por debajo de las expectativas) a las demandas tradicio-
nales, disear otras polticas para atender las demandas (sustituir con
medios de regulacin y promocin la estrategia tradicional de gasto,
propiedad, y gestin directa en el tratamiento de muchos asuntos), no
asumir como asuntos pblicos de competencia gubernamental y de
atencin prioritaria ciertas reivindicaciones inerciales de las organiza-
ciones, ser sordos a ciertos discursos ideolgicos, etc., eran cambios
profundos en el modelo de gestin pblica. Ocasionaron, en conse-
cuencia cambios rpidos y profundos en la interlocucin y negociacin
entre la sociedad y el Estado, entre las organizaciones sociales y los po-
deres del Estado: en la poltica.
Organizaciones sociales y liderazgos, acostumbrados a arrancar
prestaciones y beneficios del gobierno a cambio de contener el conflic-
to, garantizar la paz social y dar apoyo (una poltica de presin y, en ca-
sos extremos, hasta de chantaje), empezaron a perder fuerza apenas el
gobierno no dispona de recursos para repartir y obligaba a buscar otras
opciones ms racionales de planteamiento y solucin de los problemas
sociales. Los grupos cuya fuerza dependa enteramente del modelo
tradicional de gobierno se debilitaron y avanzaron grupos otrora hete-
rodoxos y hostigados (movimientos sociales independientes, asociaciones
cvicas, grupos autnomos, coordinadoras populares, organizaciones no
gubernamentales, partidos polticos de oposicin...). Padecen crisis de
representatividad los tradicionales compulsivos organismos empresa-
riales, obreros, campesinos y emergen nuevas asociaciones con compor-
tamientos, liderazgos y discursos alternativos. Aparecen fracturas en la
lite poltica ("corriente democrtica" del PRI es ilustrativa), se separan
grupos de aliados, se escinden las organizaciones, aumenta la votacin
de los partidos de oposicin al gobierno y, muy promisoriamente, para
el orden poltico futuro, se expande la pluralidad y autonoma poltica:
nace un sistema de partidos. Al disminuir la intervencin estatal, que-
dan obviamente demandas insatisfechas y peticiones frustradas.
Cambian entonces, inevitablemente, las expectativas de la poltica,
por ende, el ejercicio mismo de la poltica (se desarrolla la pluralidad
e independencia, manifesta en la democratizacin) y, al final, cambia
la idea misma de la poltica del Estado y del gobierno. Por lo tanto,
tambin el discurso, la cultura.
En otros artculos he escrito que el efecto poltico del cambio en las
formas e instrumentos de gestin se manifest especialmente en dos
188 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
mbitos: en el mbito de lo pblico y lo privado, y en el mbito de la
independencia o dependencia de los privados y de sus organizaciones
respecto del gobierno en la atencin de sus asuntos. La disminucin
de la magnitud de la intervencin estatal ha provocado un recorte de
la esfera pblica y la expansin de la esfera privada. Se ha redefinido
lo que es (y debe ser) la responsabilidad gubernamental y lo que es (y
debe ser) la responsabilidad personal. Ha ocurrido tambin indita-
mente una revaloracin de lo privado, de su accin e iniciativa. Por
otro lado, al no hacerse ya cargo el Estado de algunos asuntos o al no
atenderlos con suficiencia -sumado al hecho, que para muchos grupos
sociales es obvio e indiscutible, de lo costoso e ineficiente de la interven-
cin estatal en estos asuntos- la consecuencia ha sido que, individuos y
grupos comenzaron a hacerse cargo de sus asuntos autnomamente,
con estrategias y organizaciones propias de accin.
En los aos de la "crisis", todos tuvieron que encontrar nuevas ma-
neras de resolver sus problemas de deterioro econmico y social, des-
cubriendo que podran prescindir del gobierno en muchos campos de
accin. La ausencia estatal en ciertas reas de accin y la resistencia (y
escepticismo) a su presencia condujo a desarrollar una mayor privaci-
dad, autosuficiencia econmica y autonoma poltica, no slo en las
capas propietarias y educadas. Esto ha sido manifiesto en la insurgen-
cia electoral, en la mayor competencia entre los partidos, en la mayor
independencia de la opinin pblica y en la mayor capacidad de indi-
viduos y grupos para plantear y resolver sus problemas econmicos.
En suma, el retiro administrativo del Estado ha liberado la poltica;
centralidad de la democracia electoral, competencia partidaria, lucha
de ideas, nuevos actores polticos, resistencia o indiferencia de las or-
ganizaciones sociales para hacer pasar sus demandas por los canales de
las organizaciones sociales y polticas establecidas para hacerse or por los
poderes del Estado. y, en el fondo, visiones diversas sobre la funcin
y mbito del Estado, proyectos nacionales diversos, programas de
gobierno diversos. El estrechamiento gubernamental del Estado ha
comenzado a dilatar la poltica. Tambin a diferenciarla en poltica
nacional, estatal, local. Muchos asuntos son de la arena local. No to-
das las cuestiones son de inters e impacto nacional.
Estos cambios en la relacin sociedad Estado, que tocan la nocin
de y las expectativas sobre el Estado, han producido el pluralismo polti-
co y en ste se expresan con claridad. Lo que empez comoforzado sa-
neamiento de las finanzas pblicas termin: como pluralismo poltico,
"transicin democrtica", autonoma de la sociedad civil. Hoy.estamos
eaJa fase de construccin de un sistema pluraly.competitivode parti-
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
189
dos. y, precisamente por ello, estamos al final del "proyecto nacional"
como la estrategia discursiva nica, uniforme y unitaria del consenso
poltico. La democracia pluralista significa la polmica civilizada entre
discrepantes proyectos de nacin (y programas de gobierno-progra-
mas electorales para realizarlos). y, sobre todo, significa potencialmen-
te la "individualizacin de la poltica", libertades polticasde todos y cada
uno de los ciudadanos.
Esta nueva situacin lleva, lgicamente, a dar prioridad a la Consti-
tucin poltica y al cuerpo de las leyes correctamente derivadas de s-
ta. En mi opinin, es el paso del Estado-nacin al Estado de Derecho
como el recurso discursivo y el criterio de legitimacin poltica en M-
xico. En contraposicin a la "unidad-identidad nacional" se abre paso
la "igualdad jurdica", constitucional. Polticamente (como cultural-
mente) Mxico es ya muchos, muchos Mxicos, pero legalmente, cons-
titucionalmente, Mxico es y debe ser uno. Esta indita situacin signi-
fica el peso determinante de la Constitucin poltica en la unidad y la
estabilidad poltica y la atenuacin de la ideologa nacionalista como
piedra de toque de la legitimacin y el orden: transicin de la "domi-
nacin tradicional" a la "dominacin moderna", legal (Weber). En este
sentido, la idea de la identidad nacional, la ideologa nacionalista, ya
no debe reir con la pluralidad poltica ni debe ser un perverso pre-
texto para sofocar la autonoma individual, la competencia partidaria, la
discrepancia sobre los programas de gobierno, la diferenciacin cultu-
ral, la descentralizacin, la autonoma (relativa) de estados y munici-
pios en el Estado federal.
IV
Vistos fra o apasionadamente, los gobiernos de De la Madrid y de Sali-
nas de Gortari entienden y ejercen la "rectora econmica" sin apelar a
algunos de los instrumentos macroeconmicos ms socorridos, a saber,
el dficit fiscal, la propiedad y gestin directa de las empresas produc-
toras de bienes pblicos y prestadoras de servicios pblicos. La inter-
vencin estatal puede ser legtima y eficiente por medio de regulacin,
supervisin, incentivos y sanciones, y no exclusivamente mediante pro-
piedad pblica y administracin directa. Los dos ltimos presidentes
(en una confluencia de convicciones personales, presiones polticas in-
ternas, condicionamientos internacionales; restricciones econmi-
cas...) han reconocido el gigantismo estatal, s inoperancia en muchas
reas de asuntos econmicos y sociales y, a fin de cuentas, su impro-
190 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ductividad social, el abandono del cumplimiento de las funciones bsi-
cas del Estado. El fin del "Estado propietario" (y el proyecto de un "Es-
tadojusto"), enunciado por el presidente Salinas en 1991, es discursiva
y operativamente la culminacin de la oportuna y valiente autocrtica
del "Estado obeso", sobredimensionado, formulada por el presidente
De la Madrid en 1985.
Las medidas de ambos no son decisiones personales. Expresan, ob-
viamente, voces y demandas sociales por un Estado de calidad, menos
innecesariamente intruso, pero tambin voces del mismo aparato gu-
bernamental que hablan sobre la inadministrabilidad y bancarrota.
Aunque De la Madrid haya activado el proceso por causa de la necesi-
dad de equilibrar las finanzas pblicas y de cambiar estructuralmente
la economa, guard silencio (al menos discursivamente) respecto del
cambio necesario en las relaciones polticas, en la relacin crucial en-
tre Estado y economa.
Demasiado tarde lleg la reforma electoral de 1986 que tal vez fue
significativa slo en el plano del sistema legal. El sistema poltico real
crey poder quedar intacto, aunque pronto los sacudimientos del 87 y
del 88 dejaron en claro que naca un nuevo sistema poltico. Mrito
del presidente Salinas ser haber llevado al discurso (a pesar de aco-
modamientos justificables con la interpretacin nacionalista-revolu-
cionaria tradicional) los alcances y lmites, las funciones y mbitos de
la accin del Estado en el nuevo tiempo de Mxico, as como la mayor
rapidez en decidir sobre varios puntos crticos para el surgimiento de
la nueva institucionalidad poltica del pas. Por un lado, el reconoci-
miento de la mayor autonoma y hasta autosuficiencia de los privados
educados o ilustrados, por tanto, polticas de liberalizacin econmica y
poltica. Por el otro, el reconocimiento de la mayor precariedad y po-
breza de las masas, pero sin mirar hacia atrs y caer en las viejas e im-
productivas estrategias paternalistas, populistas y burocrticas: el pro-
grama de solidaridad.
La reforma del Estado tiene tres niveles interdependientes: a) el
del proceso de gobierno o gestin pblica, b) el del rgimen poltico
o de la poltica misma y c) el de la Constitucin poltica del Estado.
Lasreformas del nivel de la gestin o gobierno son las ms manifies-
tas y tal vez las ms expeditas, pues los cambios en las formas e instru-
mentos de gobernar son, en gran parte, decisiones del gobierno mismo.
Es este nivel estricto del redimensionamiento del Estado: la reduccin
de su tamao, la disminucin de su nmero de empresas. programas,
empleados. leyes, gasto... Es tambin el nivel de las modificaciones en su
proceso de toma de decisiones e implementacin de polticas. Debido a
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
191
la inmediata visibilidad de los recortes de presupuestos, personal, pro-
gramas y empresas pblicas, es tambin el nivel ms polmico. Son
muchos los que consideran cosustancial a la naturaleza o a la funcin
rectora del Estado la existencia de un gran gobierno, lleno de todo ti-
po de recursos y aparatos, personal, programas y organizaciones. Las
reformas en el nivel de la gestin, hoy se manifiestan en privatizacio-
nes, desregulaciones, administraciones pblicas compartidas o conce-
sionadas. Pero, adems de los cambios en el nmero, hay cambios de
las formas y modos. Hubo anteriormente esfuerzos serios de descentra-
lizacinen el periodo de De la Madrid y hoy son patentes decisiones
gubernamentales, cuya operacin es contratada con el sector privado
o compartida con los diferentes grupos sociales bajo el principio de la
cooperacin y la corresponsabilidad. Todo un experimento poltico-
administrativo es el programa social de solidaridad.
El segundo nivel es la reforma de la poltica misma. Son las refor-
mas de las formas de relacin poltica entre la sociedad y Estado, en
particular las formas de elegir a los titulares de los poderes del Estado
y las formas como se componen y ejercen los poderes pblicos. Tam-
bin las formas de interrelacin entre los poderes y niveles del Estado
(divisin y distribucin de poderes). En este nivel, el ms agitado y
cuestionado, las reformas se han concentrado en lo que el presidente
Salinas llam "el acuerdo nacional para la ampliacin de la vida demo-
crtica" y que hoy se plasma en la reforma de la ley electoral (Cofipe), en
la elaboracin de un padrn confiable de votantes, y en las mltiples
concertaciones entre los partidos y entre stos y el gobierno, para ir ar-
mando con seriedad un sistema plural, competitivo y gobernable de
partidos. El problema central por resolver es la limpieza y la certidum-
bre de los resultados electorales, con demandas cada vez ms insisten-
tes no slo sobre la confiabilidad del cmputo, sino sobre las fuentes y
los lmites del financiamiento y sobre el acceso a los medios, sin favori-
tismos a ningn partido. Hay tambin avances experimentales de inde-
pendencia del poderjudicial con la creacin y operacin de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos. Asimismo, el rgimen federal se va
consolidando con el intercalamiento de diversos partidos en los diver-
sos niveles de gobierno.
Finalmente, la gran reforma del Estado se consumara en las leyes
fundamentales del Estado, relativas al mbito y ejercicio de las liberta-
des polticas y econmicas de los ciudadanos, y al mbito y ejercicio de
los poderes regulatorios y de intervencin del Estado. Los cambios noto-
rios en las relaciones entre sociedad y Estado terminarn por plasmarse
en un nuevo marco y fundamento jurdico. Setrata indudablemente de
192 REFOR..'\1A DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
una tarea posterior, pero tarde o temprano inevitable. La reforma pro-
funda del Estado es la constitucional. Por ahora, se llevan cambios en
artculos constitucionales clave para la modernizacin del pas (artcu-
los 3, 27, 136).
Hoy se discute con o sin razones, sensata o prejuicadamente, acerca
de la seriedad y magnitud de la reforma del Estado. Si slo concierne y
se circunscribe al estilo y al instrumental de gobierno y, en especial, de
gobierno econmico, o si involucra tambin la esfera poltica. Se trata
slo de polticas de desincorporacin, de algunas desregulaciones y
muchas ventas de empresas pblicas, de apertura econmica con un
inminente acuerdo de libre comercio norteamericano? se trata
tambin de la construccin de un rgimen democrtico plural, con li-
bertades polticas plenas, con igualdad de oportunidades para partidos
competitivos e independientes? En consecuencia, la discusin se cen-
tra en saber si nos dirigimos nicamente hacia nuevas formas de inter-
vencin estatal, sin cambios sustanciales en el sistema poltico, o si, en
contraste, avanzamos hacia nuevas formas de liberalizacin econmica
y poltica que, como propsito o como efecto, desatarn cambios en el
sistema: en el presidencialismo, la centralizacin, la vinculacin privi-
legiada entre el gobierno y el partido dominante, el control de la vida
pblica... Yo tiendo a pronosticar (en verdad, a desear y exigir) que en
el pas se materializar la segunda probabilidad. La poltica econmica
y la poltica social estn abriendo espacios de libertad e independencia
y, por ende, modifican ya las relaciones administrativas de la sociedad
con el gobierno y terminarn despus por modificar las relaciones
polticas. Esto vale principalmente para los propietarios y educados,
pero tambin para los sectores pobres. No se les puede pedir a stos
cooperacin y solidaridad en la solucin de sus problemas y, ms tar-
de, incongruentemente, tal vez solicitarles subordinacin y el silencio
poltico.
Lo que est realmente enjuego es el diseo de la nueva articulacin
entre sociedad y Estado o, si se quiere, dicho ms restringidamente, en-
tre economa y poltica. Una articulacin institucional que sostenga
duradaderamente los desarrollos ms libres de la sociedad en el terre-
no de la economa y de la poltica. Una nueva economa poltica. C-
mo armar un Estado bajo condiciones de libertad econmica de los in-
dividuos y libertad poltica de los ciudadanos? sta es la cuestin. Tal
vez, antes, frente al desarrollo econmico de una sociedad dbil y re-
zagada, se exiga un gobierno central y unapiramidacn de la polti-
ca. Vivamos, entonces, un mundo simple econmico y poltico. En
realidad, cada vez se rene J;Ilsevidencia de que el movimiento pudo
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTDO
193
haber sucedido al revs: porque se exiga o haba inters en un control
poltico central ocurri un desarrollo econmico centralizado. Debates
aparte sobre el pasado, hoy estamos activando un desarrollo abierto,
una economa diferenciada y competitiva... Sin instituciones polticas
abiertas y plurales, terminar por detenerse o desviarse el mpetu econ-
mico, as como se agotar la empresa solidaria de desarrollo social. Dif-
cilmente, mercado y solidaridad crecen en un mundo de instituciones
que restrinjen innecesariamente las iniciativas y opciones. Ser confia-
ble un desarrollo econmico y social que probablemente se desintegre
por carecer de un marco jurdico estable, por inhibir una representa-
cin de intereses plural, flexible e imparcial, por enfrentar y dividir a las
comunidades? En el orden lgico de las libertades econmicas y de la so-
lidaridad social estn como condicin necesaria las libertades polti-
cas. El autoritarismo poltico puede, acaso, servir por un rato; despus
se vuelve torpe, costoso y contraproducente. Es ms fcil mantener por
dcadas el autoritarismo frente a las lites y masas demandantes de bie-
nes y servicios en sociedades cerradas, que frente a los reclamos de li-
bertades individuales en condiciones de sociedad abierta. En el caso
de Mxico, me parece ver el vaso medio lleno.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO*
MARA DEL CARMEN PARDO
La reforma administrativa es la revisin de los componentes del apara-
to administrativo con el objeto de volverlo ms funcional para el desa-
rrollo del pas. Existe una desproporcin entre las demandas sociales y
los recursos estatales. El Estado contemporneo tiene dificultades para
establecer un equilibrio entre la sobrecarga de demandas (provenien-
tes de partidos, grupos de presin, medios de comunicacin, etc.) y
sus limitados recursos. Lo que parece decidir al gobierno a realizar la
reforma administrativa no es tanto la crisis econmica -que se vuelve
poltica y obliga al Estado a desempear un papel conciliador de inte-
reses- como el agotamiento del aparato estatal. En un crculo vicioso,
el Estado efecta reformas para contrarrestar su agotamiento, pero al
ampliar sus funciones por encima de su capacidad se debilita ms.
La frmula de los Estados contemporneos para evitar las crisis
econmicas y el conflicto social, es la racionalidad tcnica y adminis-
trativa. Empero, esta opcin puede acarrear problemas si dicha racio-
nalidad acta en el vaco por carecer de una orientacin poltica bien
definida. Es una racionalidad limitada, pues no puede haber consenso
en el sistema poltico y administrativo debido a la presencia de intere-
ses divergentes. Adems, aunque la planificacin sea "democrtica", la
capacidad del Estado para manejar informacin, lograr acuerdos, to-
mar y poner en prctica decisiones, siempre quedar por debajo de las
expectativas y demandas de la sociedad.
En Mxico, la creciente complejidad de los procesos productivos y del
intercambio capitalista ha conducido a un mayor intervencionismo del Es-
tado, cuyas funciones se han ampliado ycuya estructura se ha diferenciado
a raz de los cambios polticos yadministrativos. Por otra parte, el sistema
requiere nuevas bases de sustentacin, yaque el viejo "discurso revolucio-
... Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984,
pp. 101-117.
195
196 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
nario" legitimador presenta sntomas de agotamiento. Se ha tenido que au-
mentar los subsidios y compensaciones materiales a los grupos que apoyan
y legitiman al sistema para que no se transformen en opositores. Por estas
razones, hace falta una planeacin global que mejore la calidad de la admi-
nistracin pblica de manera que pueda enfrentar complejos problemas.
La capacidad administrativa y poltica de los funcionarios pblicos me-
xicanos podra tener limitaciones derivadas de nuestro dbil desarrollo
econmico. Hay problemas de bajo rendimiento personal (originado en el
clientelismo poltico, la proteccin sindical, etc.), duplicacin de puestos y
nepotismo, que a su vez generan corrupcin. Un remedio posible, pero
que conlleva dificultades polticas, es que el Estado impulse la participa-
cin de cuadros especializados en la administracin pblica, quienes tal vez
desempearan su trabajo con base en clculos racionales y sin dar impor-
tancia al costo social de sus decisiones. Esto nos remite a la polmica sobre
si es conveniente que los tecncratas desplacen a la clase poltica tradicio-
nal. Un clculo perfecto de los recursos, medios y fines para adoptar medi-
das eficaces, supone contar con un acervo de datos muy amplio, como no
lo tiene Mxico todava. Adems, en nuestro pas se observa una despro-
porcin entre las normas jurdicas y la prctica: existen leyes que no se
cumplen en su totalidad y hay tambin importantes vacosjurdicos. Ambas
circunstancias obstaculizan la toma de decisiones racionales. Cabe aadir
que los funcionarios pblicos no tienen un peso poltico propio que los si-
te por encima del gobierno, del partido dominante, de los sindicatos o de
los grupos empresariales. En el "mercado poltico", los administradores
defienden posiciones que no son autnomas y ninguna es hegemnica.'
Para entender y evaluar el programa de reforma administrativa del
gobierno de Jos Lpez Portillo es necesario compararlo con proyec-
tos similares de gobiernos anteriores y explorar la intencin oculta del
programa: evitar situaciones de crisis. Este objetivo explica la prioridad
otorgada a la reforma administrativa y la cantidad de recursos econ-
micos y humanos invertidos en ella.
Los INTENTOS DE REFORMA EN LOS Aos SESENTA
La reforma administrativa de Lpez Portillo no parti de cero. Desde
1965, al crearse la Comisin de Administracin Pblica (CAP), se inici
I Para un anlisis detallado, vase el trabajo de Luis Aguilar VilIanueva, Poltica y ra-
cionalidad administmtiva, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1982.
LA REFORMA ADMINISTRATNA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 197
un trabajo de investigacin para encontrar las fallas del aparato admi-
nistrativo y proponer soluciones. En 1967, la CAP elabor un informe
cuya importancia aument con el paso del tiempo, pues muchas de las
preocupaciones que reflejaba seguan en pie diez aos despus de su
aparicin al haberse agravado los problemas sealados. La CAP subray
que la administracin pblica era un elemento fundamental para pro-
mover el desarrollo econmico y social de Mxico: la mayor parte de
las entidades del sector pblico fueron creadas con miras a fortalecer
la infraestructura o fomentar las actividades bsicas para el progreso
del pas. Sin embargo, la organizacin administrativa no poda desem-
pear satisfactoriamente la tarea de programar diversas actividades
dentro de un plan integral. Los presupuestos quedaban al margen de
la planeacin y slo servan para controlar la contabilidad guberna-
mental; la CAP sugiri convertirlos en instrumentos de planeacin eco-
nmica, de modo que fuesen la expresin financiera de los programas
del sector pblico. El informe de 1967 expuso los graves desajustes del
sector paraestatal, originados en su rpido crecimiento. Otro problema
era la falta de elementos que permitieran evaluar la eficiencia de las en-
tidades paraestatales, limitacin nociva para el desarrollo econmico.
Frente a la gran importancia del sector paraestatal, que creci mucho
sobre todo en los aos sesenta, la CAP recomend con insistencia que se
buscaran mecanismos para conocer la magnitud exacta de dicho sector,
racionalizar su funcionamiento y coordinar sus actividades con las del
sector central, todo ello en el marco de un plan nico de gobierno. A la
luz de estos fines, la CAP propuso agrupar a las entidades por sectores, lo
que hara posible la planeacin integral del desarrollo.
Tres dependencias tenan funciones de control. De acuerdo con la
ley, a la Secretara de la Presidencia le correspondan las tareas de planea-
cin, coordinacin y vigilancia; a la de Hacienda y Crdito Pblico, las de
elaboracin del presupuesto y manejo del crdito pblico, y a la de Patri-
monio Nacional, la de aplicar controles especficos al sector paraestatal.
Varios instrumentos jurdicos fijaban estas atribuciones, por ejemplo, la
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958, y posteriormente
la Ley para el Control del Gobierno Federal de los Organismos Descen-
tralizados y Empresas de Participacin Estatal, cuya ltima versin data
de 1970. La dificultad para el funcionamiento armnico de este esque-
ma de triple participacin en tareas que son parte de un mismo proceso,
radicaba en la desarticulacin y en la falta de criterios uniformes entre
quienes las realizaban. La consecuencia era un grave desorden.
Los esfuerzos de reforma en esta primera etapa resultaron limita-
dos. No se logr sentar las bases de una administracin pblica que
198 REFOR.\IA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
apoyara el desarrollo del pas. Tampoco se pudo establecer un meca-
nismo que vinculara la administracin central con la paraestatal, por
lo que funcionaron como estructuras ajenas una a la otra. La legisla-
cin diseada para el sector paraestatal no reflej intenciones de reor-
denamiento en funcin de las prioridades nacionales, y mucho menos
se logr imponer criterios programticos a la administracin pblica.
LA ADMINISTRACIN PBUCA EN EL GOBIERNO DE ECHEVERRA
En el sexenio de Luis Echeverra se decidi poner en prctica varias
recomendaciones de la CAP. Diez acuerdos presidenciales sirvieron de
base a los programas que integraron el Plan Global de Reforma 1971-
1976. Se crearon varios organismos para estudiar el Plan y aplicar sus
disposiciones. En las dependencias pblicas, surgieron las Comisiones
Internas de Administracin, las Unidades de Organizacin y Mtodos,
Programacin, Orientacin, Informacin y Quejas, etc. La incorpora-
cin de estos rganos, por acuerdo presidencial en todo el sector p-
blico, se justificaba porque las unidades de anlisis en funcionamiento
(impulsadas desde 1965) no siempre orientaban con eficacia a los jefes
de cada dependencia. Estas unidades, que en el pasado haban desem-
peado tareas de poca importancia por falta de apoyo e incapacidad
de acceso a las autoridades superiores, deberan volverse parte de una
vigorosa poltica de reforma administrativa. Se destac la necesidad de
que las dependencias y entidades consideran como importantes y
adoptaran las recomendaciones de las unidades de anlisis. Esto se lo-
grara nicamente con el apoyo poltico de quienes tomaban las deci-
siones. Si las tareas de reforma no se integraban a las actividades nor-
males de las dependencias, quedaran muy relegadas. En este periodo
se dio impulso a los Comits Tcnicos Consultivos, dedicados a estu-
diar problemas especficos y a proponer soluciones. La Direccin de
Estudios Administrativos de la Secretara de la Presidencia fue creada
expresamente para coordinar los comits, cuyas deliberaciones cole-
giadas les permitieron con frecuencia lograr un consenso reflejado en
las conclusiones de sus estudios, que slo tenan carcter de recomen-
daciones pero se traducan a veces en medidas concretas. Sin embar-
go, en algunos casos los comits no lograron superar desaveniencias
internas sobre los detalles.
Entre las reformas que emprendi el gobierno de Echeverra des-
tacan las relativas al personal de la administracin, que tiene suma im-
portancia en cualquier proyecto de reforma y modernizacin, pues
lAREFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 199
son los empleados pblicos quienes ponen en prctica las nuevas me-
didas. Resulta complejo el sistema de incorporacin, desarrollo, capa-
citacin y remuneracin de estos empleados. Haca falta reestructurar
los sistemas de administracin del personal pblico para reorganizado
-sin sacrificar las reivindicaciones legtimas de sus sindicatos- a fin de
que pudiese colaborar en las tareas modernizadoras. Se insisti, igual-
mente, en la necesidad de planear la actividad pblica y de inscribirla
en un programa coherente, pero salvo en el caso de la Comisin de In-
versiones (creada en 1954),2 los esfuerzos de planeacin quedaron en
el campo de las buenas intenciones debido a que sus objetivos eran poco
precisos, demasiado ambiciosos o incongruentes. Un ltimo propsito
fue racionalizar los gastos e inversiones mediante 'la coordinacin de
los programas del sector pblico. Se pretenda establecer mecanismos
capaces de canalizar el gasto, de modo que el gobierno dispusiera de
un excedente cada vez mayor para financiar sus inversiones sin recu-
rrir a prstamos. Esto no se logr, sino que aumentaron el gasto y la
deuda pblica."
Paradjicamente, el rasgo distintivo de los esfuerzos de racionali-
zacin en el gobierno de Echeverra fue la creacin de numerosos or-
ganismos.t comisiones y, sobre todo, fideicomisos, que al tener perso-
nalidad y patrimonio propios rebasaron los lmites establecidos por la
administracin central para la asignacin de recursos, y escaparon a
todos los controles. El resultado fue una ampliacin desordenada del
aparato administrativo, mientras que disminuan las posibilidades de
introducir criterios racionales que obligaron a las entidades pblicas a
frenar su carrera de dispendio, ineficiencia y corrupcin.
LA VOLUNTAD REFORMISTA DE LPEZ PORTILLO
Al iniciarse el sexenio de Lpez Portillo, la reforma administrativa era
una de las principales "cartas polticas" del gobierno: su xito o fracaso
2 Las funciones de esta Comisin pasaron a la Secretara de la Presidencia, creada
en 1958.
3 En el periodo 1970-1976, el gasto aument de 32575 a 158671 millones de pe-
sos. Vase Estadsticas dela oficinadecuentasdeproduccin. 1960-1976, Mxico, Subdirec-
cin de Investigacin Econmica y Bancaria, 1977, y Rosario Green, Estadoy bancatras-
nacional enMxico, Mxico, Nueva Imagen, 1981, p. 29.
4 De 1958 a 1970 las entidades del sector paraestatal aumentaron de 250 a 600,
aproximadamente. En 1970 eran ya900.
200 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
reflejaran el del gobierno. Desde su discurso de toma de posesin, el
1 de diciembre de 1976, Lpez Portillo anunci medidas para reorga-
nizar la administracin pblica en respuesta a la crisis del pas. Haba
que aprovechar al mximo los recursos, reducir el gasto, evitar dispen-
dios y combatir la corrupcin. El presidente declar:
Para instrumentar las polticas que hemos expuesto, requerimos reorgani-
zar la administracin para organizar al pas. Aprovecharemos al mximo lo
til y garantizaremos que nadie resultar afectado ni en sus intereses ni en
sus derechos como empleado pblico o como usuario de servicios. Algu-
nas de las medidas que habremos de adoptar sern de aplicacin inmedia-
ta, valindonos de la oportunidad de renovacin que cada seis aos se nos
presenta. Otras se instrumentarn a lo largo del mandato que habr de
presidir. Los fines que persigue la reforma administrativa para el desarro-
110 que habremos de emprender son: eficiencia y honestidad."
Con el objeto de realizar esta reforma, el presidente expidi dispo-
siciones jurdicas que reordenaron las funciones de la administracin
central, delinearon una organizacin sectorial y propusieron adoptar
-para fines de planeacin- una nueva estructura de gasto y financia-
miento, y nuevos procedimientos para evaluar y vigilar su aplicacin.
Se propuso tambin un mecanismo regulador de la deuda pblica. El
nuevo marco jurdico sent las bases de una estructura sectorial como
la que otros gobiernos haban tratado de imponer en el pasado, y reor-
den las funciones de las dependencias centrales para coordinar su ac-
tividad con la de las entidades paraestatales afines. La Ley del Gasto
Pblico abarc los presupuestos de orientacin programtica, lo que
ampli el mbito de la Ley de Egresos. La Nueva Ley Orgnica incluy
disposiciones reguladoras tanto de las secretaras y departamentos de
Estado como de las entidades paraestatales, y cre mecanismos para
que las entidades con personalidad jurdica y patrimonio propios se
coordinaran con las dems dependencias del Ejecutivo.
La recin creada Secretara de Programacin y Presupuesto qued
a cargo de la programacin, la presupuestacin y el control del gasto
pblico. Responsabilizar a un rgano de las tres fases de un proceso,
permitira superar el famoso "tringulo de la eficiencia"
6
tan poco efi-
5 Discurso de toma de posesin de Jos Lpez Portillo, en Excilsi&r, 1 de diciembre
de 1976.
6 A partir de 1958, al crearse la Secretara de la Presidencia, el "tringulo de la efi-
ciencia" design la participacin de esta Secretarajunto con la de Hacienda yla de Patri-
monio Nacional en la programacin, lapresupuestacin y el control de la actividad pblica.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 201
ciente en la prctica. La nueva Ley de Presupuesto, que derog la vi-
gente desde 1935, regulara el gasto pblico federal, que incluye el gas-
to corriente, la inversin fsica, la inversin financiera y el pago de la
deuda. El ordenamiento abarc las dependencias del Ejecutivo Federal,
del Legislativo y del Judicial as como a las entidades del sector paraes-
tatal, Estas ltimas deberan recibir orientacin y sujetarse a la coordi-
nacin -en materias de planeacin, programacin, presupuestacin,
control y evaluacin del gasto- de los departamentos administrativos y
secretaras de Estado que fueran cabeza de sector. El mecanismo regu-
lador de la deuda pblica, diseado para apoyar el desarrollo econ-
mico, qued a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
segn la Ley General de Deuda Pblica.
Varios acuerdos presidenciales y nuevos reglamentos internos en las
dependencias de la administracin central, tenan por objeto facilitar la
reforma administrativa. Para efectuarla, el presidente contaba con su
propia experiencia profesional y con la ayuda de algunos colaboradores
que compartan con l la idea de reorganizar la administracin pblica
a tono con el desarrollo del pas. El programa de reforma tena, pues, el
mximo apoyo poltico -garanta de xito- que Lpez Portillo demostr
desde el inicio de su mandato al crear, mediante un acuerdo, la Coordi-
nacin General de Estudios Administrativos. Este organismo, directa-
mente dependiente del Ejecutivo, surgi para evaluar las actividades de
la administracin pblica y promover los cambios necesarios. Adems
del respaldo poltico, la Coordinacin tuvo por director a un especialista
con gran experiencia en la materia, factor que tambin auguraba xito a
la reforma. Muchos miembros del gobierno de Lpez Portillo haban
participado ya en proyectos de ese tipo. Samuel l. del Villar, en un ar-
tculo publicado en 1980, atribuy la "primaca poltica" de la reforma
al hecho de que sus promotores formaron parte de la CAP entre 1965 y
1970. Jos Lpez Portillo fue director jurdico consultivo de la CAP, des-
pus subsecretario y presidente de la misma; tambin pertenecieron a la
CAP Emilio Mjica,Julio Rodolfo Moctezuma, Carlos Tello y Fernando
Solana, todos ellos secretarios de Estado en el sexenio de Lpez Portillo;
Carlos Vargas Galindo fue secretario de la CAP y asesor jurdico de la
presidencia en el sexenio anterior; Alejandro Carrillo Castro, secretario
tcnico de la CAP y oficial mayor de las secretaras de Comercio y de
Educacin Pblica en el gobierno de Echeverra.?
7 Samuel l. del Villar, "La reforma administrativa, vieja carta de Lpez Portillo", en
Proceso, nm. 12, 1977, pp. 6-13.
202 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Exista voluntad poltica y acuerdo sobre la necesidad de las refor-
mas, que deban integrarse en un programa para traducirse en medi-
das congruentes con la intencin del Ejecutivo. En la primera reunin
del gabinete, celebrada el 28 de enero de 1977 y dedicada a la reforma
administrativa, el presidente seal:
Quisiera, seores miembros del gabinete, que tuvieran tan cerca a sus tc-
nicos como el presidente de la Repblica tiene a los suyos para impulsar
la reforma administrativa. En la medida en que ustedes tengan cerca a sus
reformistas, podrn reformar; si los alejan, sus intentos corren el riesgo
de convertirse en curiosidades de anlisis tcnicos, no tendrn fuerza y el
propsito fracasar. Yo les suplico a ustedes que les den todo su apoyo. La
proporcin, el sentido y la conveniencia, sern responsabilidad de uste-
des. Pero el apoyo, el anlisis, la especializacin, la conexin y la coordi-
nacin, facilitarn sus decisiones."
Otro elemento propicio para el cambio era el vigor del nuevo go-
bierno, que le permita emprender las tareas reformistas como un tra-
bajo de equipo cohesionado por la figura presidencial. Los principios
rectores de la reforma administrativa, en palabras del presidente, eran
la eficiencia y la honestidad, ambas fundamentales para el desarrollo
nacional. Al programa de reforma le fijaron cinco grandes objetivos: re-
organizar el gobierno para reorganizar el pas, adoptar la programa-
cin como instrumento bsico de gobierno; establecer un sistema de
administracin y desarrollo del personal pblico federal, que sin vulne-
rar los derechos de los empleados los indujera a desempear sus fun-
ciones con honestidad y eficiencia; fortalecer el sistema poltico y el fe-
deralismo, y mejorar la administracin de la justicia para fortalecer las
instituciones que consagra la Constitucin. Varios programas econmi-
cos y polticos coadyuvaran a realizar tan ambiciosos objetivos.
LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
En el mbito econmico, frente a la escasez de recursos, el Estado pro-
cur programar su actividad a manera de establecer prioridades y un
ritmo adecuado de gasto. Represent un cambio radical la creacin de
la Secretara de Programacin y Presupuesto, que segn Lpez Portillo
8 Boletn de Estudios Administrativos, Mxico, Presidencia de la Repblica, nm. 8,
1977, p. 16. .
LA REFORMAADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 203
habra de ser, junto con la de Hacienda, el "eje de la reforma adminis-
trativa", y que asumi todas las funciones relacionadas con la planea-
cin. De la desaparecida Secretara de la Presidencia, absorbi las tareas
de programacin; de la tambin disuelta Secretara de Industria y Co-
mercio, las de informacin y estadstica, que consisten en recabar y or-
denar datos para elaborar programas econmicos y la cuenta pblica.
La Secretara de Programacin y Presupuesto hered, de la Secretara
de Patrimonio Nacional, el registro y control de las entidades paraesta-
tales; de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, le fueron transfe-
ridos la elaboracin y el manejo del presupuesto de egresos, que debe-
ra vincularse con los objetivos prioritarios del pas. La Secretara de
Programacin y Presupuesto tambin evaluara los resultados de los
programas gubernamentales.
La sustitucin del "tringulo" por una sola dependencia que tom
a su cargo actividades antes dispersas, fue la ms radical de las medidas
transformadoras. Se pensaba que la Secretara de la Presidencia fraca-
s en sus propsitos de programar las actividades del sector pblico y
elaborar planes integrales de desarrollo econmico y social, por no
disponer del presupuesto para financiar los programas. El nuevo es-
quema pona fin a la "trampa administrativa" de disear el presupues-
to exclusivamente en funcion de los ingresos, sin tomar en cuenta los
objetivos de la programacin gubernamental. Todos los planes elabo-
rados en los tres primeros aos del gobierno se concentraron en la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto, que en abril de 1980 dio a co-
nocer el Plan Global de Desarrollo, cuyos objetivos orientaron su
actividad a partir de entonces. Con miras a realizar algunas de las pro-
puestas de reforma, se introdujo presupuestos con orientacin progra-
mtica en todas las dependencias y entidades pblicas, las cuales no
presentaron resistencia porque la transferencia de recursos qued
condicionada a la adopcin de dichos presupuestos.
El nuevo'esquema fall, sin embargo, en lo que se refiere a la eva-
luacin de proyectos. A pesar de que se haba encomendado a la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto evaluar los resultados de los
planes nacionales y regionales de desarrollo (adems de disearlos y
de programar su financiamiento) , Lpez Portillo mismo cre, median-
te un acuerdo publicado en octubre de 1977, una Coordinacin de
Evaluacin que dependera de la presidencia, encargada de supervisar
los programas del gobierno federal. Segn Francisco Ruiz Massieu,
desde el punto de vista jurdico es indebido que un acto del Ejecutivo
reasigne una funcin consignada por la ley. La distribucin de compe-
tencias entre secretaras y departamentos de Estado corresponde al
204 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Congreso y de acuerdo con la Constitucin puede modificarse nica-
mente por un acto legislativo." Una medida poltica rest fuerza a la
Secretara de Programacin y Presupuesto, al crear una instancia supe-
rior dependiente del Ejecutivo, til en realidad para convalidar ms
que para evaluar las decisiones presidenciales. Al duplicarse una fun-
cin tan necesaria para los nuevos mecanismos administrativos, perdi
su eficacia. .
Cuando surgi la Secretara de Programacin y Presupuesto se te-
mi que sus atribuciones tan amplias y complejas la convirtieran en
una "supersecretara" por encima de todas las dems, que por tener
tantas facultades perdiera funcionalidad y eficiencia. El gobierno de
Lpez Portillo decidi correr el riesgo e incluso asign ms tareas es-
ta Secretara en el ltimo ao del sexenio, entre otras la de ser fideico-
mitente nico del gobierno federal, funcin tradicionalmente desem-
peada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
LA SECTORIZACIN
En la esfera econmica, la sectorizacin represent el principal esfuer-
zo de reforma. La nueva legislacin asign responsabilidad sectorial a
las dependencias del Ejecutivo, que se encargaran de planear y llevar
adelante las polticas gubernamentales. Tambin coordinaran los or-
ganismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los
fideicomisos de los sectores a su cargo. Ordenar la compleja adminis-
tracin paraestatal en grupos sectoriales permitira una mejor coordi-
nacin y un control ms estricto sobre las entidades, que as apoyaran
ms eficazmente las polticas a cargo de las dependencias centrales.
Otro objetivo era imprimir coherencia a los planes sectoriales, y tam-
bin hacerlos congruentes con el Plan Global de Desarrollo.
Las secretaras de Programacin y de Hacienda fijaran normas y po-
lticas que regulasen el funcionamiento de las entidades de acuerdo con
su ubicacin sectorial, su papel en la economa, su patrimonio y su ren-
tabilidad social y financiera; asimismo, vigilaran los planes, polticas y
objetivos de las dependencias, y les daran apoyo.para desempear sus
tareas de coordinacin. Se cre una comisin de gasto y financiamiento,
encargada de proporcionar a las secretaras de Programacin y Hacienda
9 Jos Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido Lozano, Nueva administracin pbliJfelk-
Tal, Mxico, Tecnos, 1978, p. 123.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 205
toda la informacin que requirieran, pero debido a las dificultades para
asimilar los principios de la sectorizacin, hubo que posponer las activi-
dades de la comisin hasta que se consolidara la organizacin sectorial.
Agrupar a las entidades paraestatales bajo la coordinacin de una secre-
tara o departamento que armonizara sus operaciones, darla coherencia
y unidad a la administracin pblica federal.
La nueva organizacin sectorial requiri una re asignacin de fun-
ciones entre las secretaras de Estado y los departamentos administrati-
vos cabeza de sector, a fin de evitar conflictos y duplicacin de funcio-
nes. Existan, por ejemplo, dos secretaras encargadas del fomento a la
industria: la de Patrimonio Nacional (que apoyaba a la industria para-
estatal) y la de Industria y Comercio (ms ligada a la privada, aunque
promova la industria en general). Esta dualidad se corrigi con la
nueva Ley Orgnica, que transfiri todas las funciones de promocin a
la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. El fomento de las ac-
tividades agropecuarias y forestales corresponda a la Secretara de Re-
cursos Hidrulicos y a la de Agricultura y Ganadera. La segunda era
responsable de elaborar el plan agrcola nacional, pero su accin se li-
mitaba de hecho a las tierras de temporal, mientras que la Secretara
de Recursos Hidrulicos intervena en las tierras de riego, que son las de
mayor rendimiento. As, la dependencia encargada del plan slo tena
injerencia directa en la parte menos productiva del sector agrcola. Es-
ta deficiencia se corrigi formalmente con la creacin de la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos. El organismo responsable del
fomento pesquero, elevado al rango de Departamento de Pesca (y pos-
teriormente convertido en secretara), acumul funciones hasta en-
tonces dispersas en la antigua Secretara de Industria y Comercio, la
de Recursos Hidrulicos y la de Reforma Agraria, as como en algunos
fideicomisos que desaparecieron. La Secretara de Comunicaciones y
Transportes tom a su cargo los asuntos relativos al transporte marti-
mo. La nueva Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
asumi el pleno' control de los servicios de agua potable y alcantarilla-
do, antes en manos de las secretaras de Salubridad y Asistencia, Re-
cursos Hidrulicos y Patrimonio Nacional, y le encomendaron funcio-
nes en materia de asentamientos humanos, que haban correspondido
a la Secretara de la Presidencia. El gobierno de Lpez Portillo, luego
de asignar prioridad a la comercializacin de los productos de consu-
mo popular, cre la Secretara de Comercio para concentrar en ella
atribuciones hasta entonces repartidas entre las secretaras de Hacien-
da y Crdito Pblico, Relaciones Exteriores, Industria y Comercio, y
Patrimonio Nacional. La Secretara de Gobernacin abarc todas las
206 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
tareas relacionadas con los medios de comunicacin, y la de Trabajo y
Previsin Social, las relativas al registro de cooperativas.
La idea subyacente al esfuerzo de sectorizacin era depurar el sec-
tor paraestatal para evitar la duplicacin y la dispersin de actividades,
que elevaban los costos intilmente. En una reunin del gabinete en
julio de 1977, el presidente, al mencionar las entidades paraestatales
agrupadas en sectores, dijo a los secretarios yjefes de departamento:
Vamos sin ningn prejuicio a analizar las que correspondan a nuestro sec-
tor, a cada uno de nuestros sectores, y con todo rigor pensemos en elimi-
nar las que ya no sirvan, incorporar unas a otras para hacerlas ms con-
gruentes y eficientes, y de esta manera ir orientando ms lgicamente el
funcionamiento de los sectores de los que nos responsabilizamos. El tr-
mite est resuelto.
Para conseguirlo, de acuerdo con la ley, se otorg a la Secretara
de Programacin y Presupuesto la facultad de someter a la considera-
cin del Ejecutivo las propuestas -previamente analizadas por los coor-
dinadores de sector- de fusin, liquidacin, disolucin o fortaleci-
miento de la entidades paraestatales. Asimismo, la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico facultaba a esta Secretara para limitar la
creacin de nuevas entidades. Se pens en establecer, bajo la responsa-
bilidad de la Secretara de Patrimonio Nacional, mecanismos generales
para vigilar y controlar entidades paraestatales con actividades, funciones
y objetivos muy variados. El nuevo modelo descentralizado o sectorial
permitira que las tareas de planeacin, coordinacin y evaluacin que-
daran a cargo del departamento o secretara ms adecuados. Fue til
abandonar el presupuesto tradicional y disear uno desagregado por
programas que sealaban objetivos y metas, y asignaban la responsabi-
lidad de su ejecucin. Esto era parte del esfuerzo de programacin
global en asuntos tan importantes como adquisiciones, crdito, impor-
taciones, contratos y obras; facilitara el establecimiento de controles
por objetivos y metas, es decir, de controles diferenciados y casusticos,
adecuados al tamao y a la complejidad de cada sector.
La sectorizacin de las entidades paraestatales debera ampliar su
responsabilidad, no su poder. La formaliz un acuerdo publicado el 17
de enero de 1977, cuya versin original tuvo cuatro modificaciones. Al
principio, se delimitaron dieciocho sectores, formados por los departa-
mentos y secretaas con sus conjuntos de entidades paraestatales. Poste-
riormente, los dieciocho sectores se transformaron en doce que corres-
pondan a otras tantas actividades econmicas ysociales: administracin
ydefensa, poltica econmica, produccin agropecuaria y forestal, pesca,
LA REFORMAADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 207
fomento industrial, comercio, comunicaciones y transportes, asenta-
mientos humanos, trabajo, educacin, salubridad y seguridad social, tu-
rismo.!? Al sector coordinado por la Secretara de Hacienda le asignaron
las instituciones nacionales de crdito, la banca mixta, las instituciones
de seguros y fianzas y los fideicomisos financieros. Se agrup a los con-
sorcios y grupos de empresas en unidades mayores. Las entidades pa-
raestatales que tenan relacin con ms de una dependencia central
fueron atribuidas a una u otra "en funcin del peso relativo de sus ob-
jetivos con las polticas prioritarias y gubernamentales".
CUADRO 1
Distribucin sectorial de la administracin pblica paraestatal
(Febrero de 1980)
Organis- Empresas de Empresas de
mosdes- participacin participa-
centrali- estatal Fidei- cinestatal
Dependencias Total zados mayoritaria comisos minoritaria
Total 903 127 518 195 63
Secretara de Gobernacin 27 3 20 4
Secretara de Relaciones Exteriores 1 1
Secretaria de la Defensa Nacional 2 1 1
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 146 5 79 59 3
Secretara de Programacin y Presupuesto 16 5 9 2
Secretaria de Patrimonio
y Fomento Industrial 289 11 223 11 44
Secretaria de Comercio 37 8 26 3
Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos 90 11 51 23 5
Secretara de Comunicaciones y Transportes 64 4 46 7 7
Secretaria de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas 99 41 9 49
Secretara de Educacin Pblica 45 16 13 16
Secretara de Salubridad y Asistencia 13 13 O
Secretara del Trabajo y Previsin Social 7 3 4
Secretara de la Reforma Agraria 6 1 1 4
Secretara de Turismo 30 17 10 3
Departamento de Pesca 24 22 1 1
Departamento del Distrito Federal 7 5 2
10 El sector "administracin y defensa" lo integraron las secretaras de Goberna-
cin, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marna, y el Departamento del Distrito
Federal; el de "poltica econmica", las secretarias de Programacin y Presupuesto, y
Hacienda y Crdito Pblico. El sector "agropecuario y forestal", las secretarias de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos, yRefunna Agraria.
208 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Esta breve descripcin de los cambios administrativos no podra re-
flejar los problemas que provocaron. Seis aos no fueron suficientes pa-
ra asimilar las transformaciones polticas en las secretaras. Cada una
deba adecuar una vieja estructura a sus nuevas competencias, manejar
"nuevo" personal (con frecuencia proveniente de otras reas de traba-
jo), y coordinar su actividad reguladora con la de las entidades paraes-
tatales. Al evaluar los resultados de la reestructuracin, Ruiz Massieu
advierte que adems de los efectos normales del cambio de gobierno,
Mxico padeci desconcierto e inmovilidad originados en las transfor-
maciones de la administracin. "El traslado de funciones y recursos,
as como la sustitucin masiva de funcionarios, propici el cambio de
polticas y criterios y la aparicin de zonas de indefinicin."!' Estas zo-
nas tuvieron un alto costo en trminos de eficiencia. No hay elementos
empricos para evaluar las reformas, muchas de las cuales ya no estn
vigentes. Sin embargo, es claro que en materia presupuestal, por ejem-
plo, las medidas reformistas generaron una fuerte resistencia. Pronto
surgieron discrepancias entre las secretaras encargadas de los ingre-
sos (Hacienda) y los egresos (Programacin) sobre cmo aplicar las
disposiciones del Fondo Monetario Internacional en los sectores eco-
nmico y financiero del gobierno. Este desacuerdo fue la causa de que
los titulares de ambas dependencias renunciaran muy pronto a sus res-
pectivos puestos.
Habran sido necesarios mecanismos de coordinacin entre las se-
cretaras de Patrimonio y Fomento Industrial y de Comercio, responsa-
bles de reas vinculadas entre s. Habra hecho falta, asimismo,
un esfuerzo permanente de coordinacin entre la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico y la de Comercio, en lo referente a estmulos fiscales al co-
mercio exterior que fueran el resorte bsico de la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, que se encarga de proteger y fomentar el desarrollo in-
dustrial del pas, [y que sta] no fuera competente en la determinacin de
los estmulos fiscales dirigidos a esos fines. 12
Las dificultades de la sectorizacin pusieron en evidencia que las
entidades agrupadas por sector no constituan un universo homog--
neo, sino que haba disparidades estructurales imposibles de superar.
A guisa de ejemplo, el sector de fomento industrial, constituido por
245 entidades, englobaba empresas tan dismiles como Petrleos Mexi-
11J. F. RuizMassieu, op. cit., p. 112.
12 Loe. cit.
LA REFORMA ADMINISTRATNA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 209
canos y Bicicletas Cndor. Por otra parte, a pesar de los intentos de re-
forma, los organismos descentralizados y algunos fideicomisos siempre
pudieron coordinarse ms fcilmente con la administracin central
-gracias a sus relaciones directas- que con las empresas de participa-
cin estatal. Subsisti el problema -vigente hasta la fecha- de los fidei-
comisos, que aunque no son formalmente unidades paraestatales, en
la prctica manejan programas importantes, transfieren recursos a las
paraestatales, e incluso llevan a cabo actividades que deberan realizar
los organismos descentralizados y las empresas de participacin esta-
tal. Se podran evitar estos abusos reintegrando los recursos comprometi-
dos en fideicomisos a los presupuestos de los sectores, siempre que sea
conveniente; hara falta, asimismo, un control ms estrecho sobre los
recursos otorgados por la va fiduciaria a las paraestatales, y tambin se
podra convertir a algunos fideicomisos en organismos descentraliza-
dos o empresas de participacin estatal.
El proceso de reformas nunca dej en claro si la coordinacin de
los grupos de empresas debera limitarse a las matrices o extenderse a
las filiales. No se logr establecer criterios de funcionamiento ni con-
troles diferenciados para las empresas de participacin estatal mayori-
taria y las de participacin minoritaria, para las entidades con fines de
inters social y aquellas con objetivos exclusivamente econmicos. El
programa de reforma administrativa era slo un primer paso para
agrupar a las entidades paraestatales -los coordinadores de sector pre-
cisaran los mecanismos particulares- pero aun este paso fue dificil
darlo. Los promotores de la reforma no consiguieron que las viejas es-
tructuras se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capacidad
de persuasin ante la resistencia de quienes se aferraban al poder y re-
chazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As, las nor-
mas escritas no pudieron aplicarse debido a limitaciones de dos tipos,
estructurales y polticas. Un periodo de seis aos no poda bastar para
poner en prctica un programa de reforma tan ambicioso.
LA REFORMA ADMINISTRATIVAy lA VIDA POTICA
Las medidas de la reforma administrativa tuvieron repercusiones pol-
ticas. Cabe destacar las modificaciones a la Ley Orgnica de la Conta-
dura Mayor de Hacienda, que ampliaron las facultades de este orga-
nismo para llevar a cabo una revisin ms minuciosa del gasto pblico
federal, que incluira verificar la exactitud yjustificacin de los cobros
ypagos, los cuales deberan corresponder a los precios y tarifas autori-
210 REFORMA DEL ESTADO y LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
zados. Adems, se modificaron los plazos para que el presidente de la
Repblica y la Contadura misma presentaran cuentas. La Ley Orgnica
tambin consign que los secretarios de Estado yjefes de departamen-
tos administrativos deberan informar al Congreso de la Unin sobre
sus ramos, y comparecer ante las Cmaras, cuando se lo pidieran, para
exponer su opinin respecto a los temas de su competencia que fue-
ran objeto de un proyecto de ley o de un estudio. Esta ltima obliga-
cin se hizo extensiva a los responsables de los organismos descentrali-
zados y de las empresas con participacin estatal mayoritaria.
A pesar de que la reforma no tuvo como objetivo principal coadyu-
var a un equilibrio entre los poderes de la Unin o entre la Federacin
y los estados, s fortaleci al Legislativo en todo lo que concierne al
manejo de la cuenta pblica, y en la medida que someti las acciones
del Ejecutivo al control de otras instancias, contribuy a la legitimidad del
gobierno. La reforma administrativa favoreci de otra manera el equi-
librio del poder, al vigorizar el federalismo. Los Comits Promotores
del Desarrollo Socioeconmico de los Estados, creados durante el se-
xenio de Echeverra, fueron reforzados para permitirles intervenir en
la planeacin de la actividad pblica de los estados, funcin que de-
sempearan con la asistencia tcnica de representantes de la Secreta-
ra de Programacin y Presupuesto. Asimismo, desde principios de
1977, el gobierno federal celebr con los gobiernos de los estados
Convenios nicos de Coordinacin, como lo estipulaba la Ley Orgni-
ca, que tenan un doble propsito: desplazar recursos federales a las
autoridades locales y asegurar la participacin de las mismas en la to-
ma de decisiones federales que les interesaran. Estos mecanismos han
coadyuvado a la descentralizacin de procedimientos fundamentales
para el desarrollo nacional. Los municipios no se han fortalecido, pe-
ro la reforma s destac la necesidad de vigorizar las instancias locales
de gobierno como parte del esfuerzo de democratizacin nacional.
La Ley Orgnica seal la desconcentracin administrativa como
una de las formas de delegar autoridad y facilitar la toma de decisiones
en todo el pas. La Secretara de Educacin Pblica, por ejemplo, en-
comend las decisiones y trmites administrativos a treinta y una dele-
gaciones generales establecidas en marzo de 1978, y sus rganos cen-
trales quedaron como la instancia rectora de la educacin nacional.
Esta nueva infraestructura adecuara los planes y programas educati-
vos nacionales al contexto de cada estado. Las delegaciones generales,
familiarizadas con las necesidades locales, podran precisar la deman-
da estatal de educacin, determinar los medios para satisfacerla, y pla-
near los servicios educativos de acuerdo con el nivel de desarrollo en
LA REFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 211
el estado." Delegar funciones -que no le result fcil a la Secretara de
Educacin Pblica- signific un avance en el proceso para descentrali-
zar la educacin.
Adems de promover -en consonancia con la reforma poltica-la
participacin de los ciudadanos en la vida poltica, el gobierno em-
prendi un esfuerzo -ms retrico que real- para que participaran
tambin en el diseo y la ejecucin de los cambios administrativos. Es-
te era el objetivo de la "reforma de ventanillas", que el presidente mis-
mo defini como
una de las etapas ms comprometidas de la reforma. Est fundada en un
llamado a la participacin popular. Hemos, en consecuencia, abierto una
expectativa que merece una respuesta permanente y eficiente. Deseo sub-
rayar este aspecto por su trascendencia tanto social como poltica e histrica.
No quisiera que esta invitacin a la participacin concreta que le hemos
hecho al pueblo, resultara una frustracin o un desencanto. Es muy serio
abrir las puertas de la participacin. Los otros aspectos de la reforma ad-
ministrativa se daban en el mbito de nuestra propia responsabilidad.
Eran cuestiones de acomodo, organizacin, sectorizacin, integracin de
nosotros con nosotros mismos. Pero ahora hemos hecho un llamado al
pueblo de Mxico, y deseo subrayar la importancia que esto tiene; no qui-
siera que nos convirtiramos en un aprendiz de brujo que despierte fuer-
zas despus no controladas. Es necesario el esfuerzo consciente y responsa-
ble de todos ustedes para que la participacin, su expectativa, tenga una
respuesta cabal y eficiente. Lo subray prcticamente como el nico men-
saje que les entrego en esta reunin. Vamos a manejar las fuerzas del
desahogo y de la expectativa popular, hagmoslo con plena responsabili-
dad, sabiendo lo que espera el pueblo de Mxico que est acudiendo
muy generosamente, como siempre, al llamado que hemos hecho.l"
A pesar del vigor del llamado a la participacin, la primera fase del
programa se limit a mejorar los servicios de orientacin y ayuda en
las oficinas del gobierno federal, que si bien son importantes no cons-
tituyen un mecanismo para fomentar la participacin ciudadana. El
nico logro fue simplificar algunos trmites en las dependencias ofi-
ciales. Despus, se mejoraron los procedimientos para que cualquier
usuario de los servicios pblicos pudiera presentar quejas o sugeren-
cias, ya fuera por medio de grupos (colegios de profesionistas, sindica-
lS Memmia 1976-1982, Mxico, Secretara de Educacin Pblica, 1982.
14 Boletn deEmuliosAdminish'ativos, Mxico, Presidencia-de la Repblica, nm. 12,
1978, p. 12.
212 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
tos, confederaciones y cmaras) o a ttulo individual. Sin embargo, en
esta etapa del programa, enjulio de 1982, se haba perdido ya el entu-
siasmo original. Los encargados de la "reforma de ventanillas" quisie-
ron que siguiera apareciendo como noticia de primera plana, pero sus
perspectivas reales eran muy limitadas a pesar de la publicidad. La sim-
plificacin de los trmites resolvi slo parcialmente la angustia de
quienes tienen que iniciar algn trmite burocrtico.
LAREFORMA ADMINISTRATIVA EN EL PLANO SOCIAL
Entre las acciones de la reforma administrativa con repercusiones so-
ciales, destacaron las relativas al personal de la administracin pblica,
elemento clave para el xito de las tareas de reforma. Al igual que en
el sexenio anterior, algunas disposiciones fueron respuesta a las de-
mandas sindicales. Una serie de acuerdos presidenciales establecieron
la semana laboral de cinco das y el horario escalonado de labores. Se
protegeran los derechos de los trabajadores reubicados. Adems, se fi-
jaron vacaciones escalonadas y se modific la Comisin de Recursos
Humanos del Gobierno Federal, que a partir de febrero de 1978 in-
cluira a los representantes de la Federacin de Sindicatos de Trabaja-
dores al Servicio del Estado.
Otras acciones apuntaron al establecimiento de un sistema ms
moderno y funcional de administracin de los recursos humanos en el
sector pblico. Se redise el sistema de escalafn con base en una
gran cantidad de datos recabados para clasificar las funciones, hacerlas
corresponder a los puestos y establecer equivalencias entre stas en el
tabulador de salarios. El nuevo sistema, que jerarquiz los puestos y
asign sueldos mayores al personal especializado, alentara la capacita-
cin de los empleados, quienes ya no seguiran desempeando la mis-
ma funcin al pasar de una categora a otra. Se redujo el nmero de
puestos con el objeto de facilitar el manejo del escalafn y del tabula-
dor. Asimismo, se procur coordinar los esfuerzos de varias dependen-
cias en materia de capacitacin del personal pblico, y se cre un pro-
cedimiento para poner las relaciones laborales entre el Estado y su
personal ms en consonancia con las leyes vigentes. Hubo incluso un
intento -que no prosper por falta de consenso- de crear un rgano
central encargado de establecer normas y polticas generales para ad-
ministrar los recursos humanos en el sector pblico.
Otro objetivo era lograr una aplicacin ms eficiente y racional de
la justicia, mediante la colaboracin de todas las instituciones involu-
LA REFORMA ADMINISTRATNA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 213
eradas. El 30 de abril de 1980 se instituy, en una reunin del gabine-
te, el mecanismo de participacin y consulta que permitira establecer
los instrumentos y estrategias para diagnosticar y remediar los problemas
relativos a la prevencin, la administracin de la justicia, la delimita-
cin de competencias jurdicas y la readaptacin social. Sin embargo,
como estas acciones no se formalizaron sino en 1980, apenas se logr
avanzar en la definicin de propsitos.
CONCLUSIONES
Aumentar la eficiencia de la administracin pblica es un medio para
mejorar los servicios pblicos, modificar actitudes anquilosadas de los
funcionarios, evitar abusos y corregir la tendencia a los vicios adminis-
trativos y a la corrupcin. El esfuerzo por hacer de la administracin
un elemento til para la sociedad, debe tomar en cuenta la cultura na-
cional y perseguir -si quiere tener xito- metas generales de desarrollo
armnico ms all del mbito administrativo. El programa de reforma
de Lpez Portillo pareci tenerlas en un principio pero luego perdi
la amplitud de visin, y los cambios se volvieron el objetivo en s mis-
mo. Este proyecto cont con todas las ventajas que haban faltado a los
anteriores: el respaldo del presidente, una nueva legislacin para facili-
tar la reforma y un plan general de desarrollo.t" Todos estos elementos
deberan contribuir a edificar' un aparato administrativo gil, eficiente,
que evitara desperdicios y abusos.
El programa reformista recibi todo el apoyo poltico necesario,
pues la idea era responder con medidas tcnicas y administrativas a las
demandas que el sistema no poda ya satisfacer mediante subsidios y
compensaciones que representaban una carga excesiva. La administra-
cin pblica determinara las demandas que fuera posible y conve-
niente satisfacer. Se aprovecharan al mximo los recursos disponibles
gracias a una planeacin integral que fijara claramente prioridades. El
programa favorecera el uso racional de los presupuestos y su manejo
honesto. Cada organismo entregara cuentas y estara sujeto al control
de otros, que le impondran sanciones en caso de malos manejos. Esto
requerira contar con personal ms especializado. Dichas transforma-
ciones permitieron al sistema ajustarse a la escasez de recursos y esta-
15 Vase Fernando Solana, "Los marcos de la reforma de la administracin. en Re-
vista deAdministracin Pblica, antologa 1-54, 1983.
214 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
blecer objetivos prioritarios en 1981. La situacin cambi con el fugaz
y explosivo auge econmico que vivi el pas dos aos despus. El pro-
blema fue entonces evitar gastos intiles.
Al margen de estas fluctuaciones, el programa reformista adoleci
de fallas desde su origen. Varios de los organismos creados duplicaron
las funciones. Debido a que no se logr nunca establecer un equilibrio
entre las principales dependencias, aumentaron los conflictos, no los
puntos de coincidencia. Tampoco se previ el costo de los cambios es-
tructurales, que implicaron traslados masivos de personal y recursos y
fijacin de nuevas competencias. Una tarea de semejante magnitud
habra tenido que inscribirse en un esfuerzo de planeacin eficaz, que
realmente programara las actividades y vinculara entre s los presu-
puestos como instrumentos de apoyo.
Tena un gran potencial la nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Pblico, que por el solo hecho de abrogar la ley vigente desde
1935 representaba un avance. El presupuesto de egresos abarcara a to-
das las entidades paraestatales, de tal forma que el gasto pblico incluye-
ra el gasto corriente, la inversin fisica y financiera y la deuda pblica.
Sin embargo, el ejercicio del gasto qued como responsabilidad de cada
dependencia, orientada por los lineamientos y planes del Ejecutivo; en
poca de bonanza, fue muy difcil establecer las prioridades porque to-
das las reas parecan de primera importancia. El ambicioso Plan Global
de Desarrollo de 1980, que pretenda armonizar e integrar diversos pla-
nes, slo dedic cuatro renglones a la reforma administrativa.
Los miembros del gabinete aprobaron la sectorizacin porque
contribua a ordenar la administracin paraestatal. Empero, este es-
fuerzo no logr articular los objetivos de las secretaras con los de las
entidades que coordinaban. En cada sector hubo paraestatales muy
importantes que, por su naturaleza y sus recursos, rompieron el equili-
brio del poder e hicieron predominar sus intereses." Esto bloque el
funcionamiento de los mecanismos de control que ya existan -por
ejemplo, los consejos de administracin- y el de los nuevos sistemas
que el Ejecutivo mismo haba propuesto, con la subsecuente desmora-
lizacin de quienes promovan la reforma. Las normas en materia de
deuda pblica corrieron peor suerte. Si el ideal era un endeudamien-
to oportuno, racional y susceptible de pagarse con recursos internos,
en la prctica la deuda aument como nunca.
16 El director de Pemex tena reuniones con el presidente mismo, que era su ami-
go, no con los funcionarios de su sector.
lA REFORMA ADMINISTRATNA PARAEL DESARROLLO SOCIAL EN MxIco 215
La reforma administrativa se circunscribi, de hecho, a la esfera de
influencia del Ejecutivo: promover un equilibrio entre los poderes no
fue su objeto central. Las reformas a la Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda no se tradujeron en medidas eficaces; el autocon-
trol administrativo no basta para legitimar las acciones del Ejecutivo.
S avanzaron los programas destinados a fortalecer las administracio-
nes locales, sobre todo en lo que se refiere a la educacin pblica, pe-
ro la desconcentracin administrativa no tuvo el mismo impulso en to-
dos los sectores.
Fue nocivo para la reforma presentarla todo el tiempo como un
proyecto primordial. En realidad, su importancia y el gran apoyo ini-
cial que recibi disminuyeron con el tiempo. El grupo que la promo-
va fue cambiando y aparentemente se desintegr al comenzar la lucha
por la sucesin: cada miembro del gabinete estableci alianzas y com-
promisos en funcin de esta contienda, que minaban el consenso ge-
nerado por el programa de reforma administrativa. Con ms tiempo y
madurez poltica, se habra diseado un proyecto ms modesto pero
con mayores probabilidades de xito. En la medida en que las expecta-
tivas se desbordaron, los resultados no fueron satisfactorios. La reforma
administrativa no favoreci un desarrollo equilibrado: en el aparato ad-
ministrativo la ineficiencia y la deshonestidad se agudizaron hasta al-
canzar niveles nunca vistos, situacin diametralmente opuesta a las
metas que haba fijado el presidente.
LOS LMITES DE IA MODERNIZACIN
ADMINISTRATNA 1982-1988*
MARA DEL CARMEN PARDO
Intentar entender las decisiones gubernamentales relativas al mejora-
miento de la estructura administrativa y su funcionamiento en el gobier-
no de Miguel de la Madrid nos remite por fuerza a la herencia de los
programas de reforma administrativa de otros gobiernos y, en particu-
lar, al inmediatamente anterior,' En efecto, durante el gobierno deJos
Lpez Portillo se emprendieron diversas acciones englobadas en uno
de los proyectos polticos ms importantes: la reforma administrativa.
Desde su discurso de toma de posesin -y hasta prcticamente el final
de su mandato, cuando se delinearon tareas para mejorar el aparato
encargado de la administracin de justicia-, Lpez Portillo insisti en
la importancia de estas medidas, que se sintetizan en el primero de los
objetivos para el programa de reforma administrativa: organizar el go-
bierno para organizar el pas. Las expectativas generadas en torno de
un programa ambicioso, apoyado desde la ms alta jerarqua, fueron
muy amplias. Los logros quedaron por debajo de las expectativas, y la
reforma administrativa no se salv de las crticas ni del desprestigio
con que el gobierno termin su mandato.
Durante su campaa electoral, Miguel de la Madrid habl de revi-
sar las estructuras administrativas y de buscar el mejor aprovechamien-
to de recursos, y tambin manifest su desconfianza respecto al enfo-
que utilizado en el pasado para plantear los cambios que deberan
implantarse en el aparato administrativo, como anticipo de lo que se-
ra el acento que se pondra en ese campo:
* Este trabajo se public en Carlos Bazdresch et al. (comps.), Mxico. Auge, crisisY
ajuste, t-. 1: Lostiempos del cambio, 1982-1988, Mxico, Fondo de Cultura Econmica (Lec-
turas, 73), pp. 440460.
1 Vase Maria del Carmen Pardo, "La refortnaadministrativa para el (ic:sarrolloso-
cial en Mxico", en Foro IfIIml.adonal, nm. 98, 1984, pp. 101-117; se reproduce en el ca-
pitulo anterior.
217
218 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ahora, a travs de expertos en el llenado de formatos, de expertos en organigra-
mas de colores, que tienden a aparentar una actitud reformista, para preservar el
estancamiento o a veces para ocultar intereses creados o equilibrados entre intere-
ses ilegtimos. Todava, en consecuencia, hay inercias que debemos vencer, impro-
visacin y desorganizacin -que se pretende justificar con el argumento del prag-
matismo-, y falta de planeacin, programacin e indisciplina presupuesta! que se
pretende justificar con el argumento de la actividad y por el deseo de realizar las
cosas a como d lugar y a cualquier costo.!
De esa manera qued desplazada la idea de reforma administrati-
va y con ello desapareci la Coordinacin General de Estudios Admi-
nistrativos, unidad responsable de la formulacin y ejecucin de ese
programa, para reimplantar la preocupacin de modernizar la estruc-
tura y el funcionamiento del aparato administrativo.
Los viejos problemas se convirtieron en planteamientos novedo-
sos en la perspectiva de largo plazo que ofrece todo nuevo gobierno:
la necesidad de fortalecer los gobiernos locales con la consecuente in-
corporacin de medidas desconcentradoras y descentralizadoras; el
problema de la sectorizacin y sus repercusiones en la eficiencia y
productividad del sector pblico y el servidor pblico en su relacin
con el Estado y con la sociedad. Para la administracin pblica, el
proyecto modernizador de De la Madrid busc -como en momentos
polticos similares a principio de sexenio- vencer inercias y resistencias,
corregir errores y desviaciones, pero tambin encontrar frmulas efi-
cientes que aseguraran una administracin pblica comprometida
polticamente y (con medidas enmarcadas en el propsito de moder-
nizacin) lograr su transformacin para hacerla una estructura ms
gil y eficaz que coadyuvara a los objetivos de inters nacional. Uno
de los compromisos importantes en temas referidos a la administra-
cin pblica lo present el entonces candidato Miguel de la Madrid,
en la reunin celebrada en Len, Guanajuato, al plantearse la necesi-
dad de establecer un servicio civil adecuado, "que, fundamentado en
la equidad y la eficiencia, proporcione estabilidad, profesionaliza-
cin, honestidad y capacidad de innovacin".. De igual manera, hizo
referencia a la necesidad de contar con funcionarios pblicos que es-
tuvieran convencidos de los objetivos que busca alcanzar el gobierno
de la repblica, como una condicin ms necesaria que el cmulo de
conocimientos tcnicos.
2 "Modernizacin de la administracin pblica", en Consultapopular, Mxico, lEPES,
1982.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
219
En este ensayo se revisan las principales medidas contenidas en el
proyecto modernizador de la administracin pblica del presidente
Miguel de la Madrid, para establecer criterios que permitan evaluar si
lo realizado correspondi con lo prometido; y si no fue as, analizar las
causas por las cuales no se logr la congruencia necesaria entre los
planteamientos y los hechos. En la primera seccin del ensayo se hace
una revisin de los cambios propuestos a la estructura administrativa
en un nuevo esfuerzo por reordenar rganos y funciones, de manera
que la administracin pblica pudiera responder a imperativos polti-
cos, pero tambin a demandas sociales. En la segunda seccin se anali-
zan los cambios implantados para fortalecer la funcin de evaluacin
del gobierno, que en este periodo se destaca como una preocupacin
particular. En la tercera, se estudian las transformaciones sufridas por
las oficinas encargadas de mejorar la administracin, para tratar de en-
tender de qu manera se plantearon las acciones en esta esfera y cmo
se desarrollaron los programas; a manera de conclusin, se hace un
balance de cul fue la importancia que se concedi a la necesidad de
fortalecer y mejorar la administracin pblica, propsito que se identi-
fica como independiente de otros, aunque tambin estuviera incluido
en el proyecto poltico en el que se encuentran compromisos, decisio-
nes, acciones, alianzas, actitudes, etctera.
REORDENACIN ADMINISTRATIVA
Al inicio del gobierno de Lpez Portillo se public la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal (LOAPE), como el cuerpo normativo
en el que quedaba reflejada la voluntad poltica de reformar la admi-
nistracin pblica, para que sta respondiera a las necesidades del pas.
Esta ley incorpor elementos importantes para definir, por ejemplo, el
sector paraestatal, hasta entonces confusamente identificado en la le-
gislacin; para esclarecer el deslinde de responsabilidades; precisar el
significado de rgano desconcentrado y las normas bsicas respecto a
la necesidad de contar con dependencias que coordinaran por secto-
res la actividad de las entidades paraestatales. La publicacin de la
LOAPE hizo evidente la importancia que la reforma administrativa tena
para el entonces presidente.
Miguel de la Madrid present al Congreso, e14 de diciembre de
1982, una. iniciativa para reformar la. ley orgnica. Esta reforma reco-
noca la necesidad de adecuar el aparato administrativo a los imperati-
vos de la modernizacin:
220 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Se pretende que el aparato burocrtico renovado acte con eficiencia y
agilidad para aprovechar lo que ya se ha logrado y rectificar lo que no ha
podido funcionar. Este reordenamiento busca, adems, la simplificacin
adecuada para evitar el crecimiento innecesario del aparato administrati-
vo y lograr, as, la poltica de restriccin de gasto pblico prescindible.>
Otro propsito fue recuperar tanto la confianza de la sociedad en
su gobierno, como credibilidad en la honradez de sus funcionarios,
para lo que se cre la Secretara de la Contralora General de la Fede-
racin (Secogef), en busca de la renovacin moral de la sociedad, que
propuso De la Madrid como tesis bsica de su programa de gobierno.
La Secretara de Comercio se transform en Secretara de Comercio y
Fomento Industrial (Secofi), con lo que se le devolvieron las atribucio-
nes de esa materia, que en el sexenio anterior haba ejercido la as de-
saparecida Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial. "Ajuicio
de ese rgimen, separar las polticas de fomento a la productividad de
la industria nacional, de las que regulan su acceso a los mercados na-
cionales e internacionales haba causado problemas funcionales que
era necesario evitar."4
A la nueva Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal
(Semip), se le responsabiliz de regular los recursos de los que el Esta-
do tiene dominio directo y, adems, estipulado por la Constitucin.
Qued dentro de sus atribuciones regular mbitos relacionados con
las ramas petrolera, la elctrica, minera y nuclear y el sector paraesta-
tal, fortalecindose con ello la rectora del Estado. A la que haba sido
la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se le sum la
tarea de definir las polticas en aspectos tan fundamentales y de carcter
tan urgente como los asentamientos humanos, el desarrollo urbano, la vi-
vienda y la ecologa. De esta manera la nueva ley incorpor la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa, a la que se le confiri el trabajo en esos
campos y se le confirm como autoridad en materia de poltica inmobi-
liaria de la administracin pblica federal. La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico aument sus funciones, al tener que calcular los ingresos
de las entidades del sector paraestatal, con lo que qued facultada -con
el concurso de otras entidades- para establecer criterios, precios y tari-
fas de bienes y servicios de la administracin pblica. Sedispuso que
3 Presidencia de la Repblica, Las razones y las obras. Crnica del sexenio 1982-1988.
Primer ao, 2a. ed., Mxico, Unidad de la Crnica Presidencial, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1985, p. 32.
4 bid., pp. 32 Y34.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
221
coordinara el sistema bancario nacional, para lo que qued instalada
la Comisin Intersecretarial (SHCP-SPP) que deba establecer los modos
de indemnizacin, por la nacionalizacin bancaria. A la Secretara de
Salubridad y Asistencia (posteriormente Secretara de Salud) se le fa-
cult para coordinar los servicios mdicos de la propia Secretara, del
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE),
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y los
Institutos Nacionales de Salud. Estas reformas a la ley, aprobadas por
el Congreso, entraron en vigor el 29 de diciembre de ese mismo ao;
las consecuencias provenientes de estas, como las transferencias admi-
nistrativas y las reformas reglamentarias se concretaron a lo largo del
ao siguiente.
Al crearse la direccin general del Secretariado Tcnico de Gabi-
netes de la Presidencia de la Repblica, el 19 de enero de 1983, se in-
trodujo un nuevo elemento en el proceso de toma de decisiones, y se
reunieron esfuerzos anteriormente dispersos. En el secretariado se su-
maron a la Presidencia de la Repblica los gabinetes especializados: eco-
nmico, agropecuario, comercio exterior y salud. Esta nueva direccin
tena entre sus funciones coordinar asuntos de las dependencias que
integraban los distintos gabinetes; preparar las reuniones y redactar y
archivar las actas. Una tarea importante se refera al seguimiento de
los acuerdos:
Al formar esta direccin, se crea un espacio para que los asuntos que afec-
tan o incumben a ms de una rea sean ventilados entre todas, de modo
que decisiones finales incluyan una responsabilidad compartida entre las
distintas secretaras. Adems, constituye un espacio de negociacin, redu-
ciendo el potencial conflictivo entre secretaras, espacio sin duda ventajo-
so para el Ejecutivo."
Esta forma de organizacin practicada con xito en otros pases
-por ejemplo, Estados Unidos- demuestra que es til la presencia del
presidente para lograr consenso en las decisiones, que son indispensa-
bles para la operacin exitos de los programas. Para completar la rees-
tructuracin administrativa de la Presidencia, se le aadieron la direc-
cin de Comunicacin Social y la de Asuntos Jurdicos. Sin embargo,
algunas funciones que haban sido atribuidas a coordinaciones que de-
pendan directamente del presidente (la del Sistema Nacional de Eva-
5 Presidencia de la Repblica, op. cit., p. 35.
222 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
luacin, la de proyectos de Desarrollo, la del Programa para Productos
Bsicos. la de Servicios de Salud, entre otras), se transfirieron a las se-
cretaras Yse suprimieron las coordinaciones. Tambin se suprimie-
ron, en los primeros meses de 1982, el Fondo Nacional para Activida-
des Sociales (Fonapas), la Comisin Intersecretarial para la Planeacin
y Financiamiento de la Vivienda, la Unidad de Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Copla-
mar) yel Sistema Alimentario Mexicano (SAM).
Ante la inquietud que estas medidas generaron en la opinin pblica, el
gobierno reiter que las funciones se mantenan y que la atencin a los
grupos ms dbiles del campo sera preservada y reforzada por medio del
diseo de una estrategia englobadora de desarrollo rural integral, una de
cuyas metas sera lograr la autosuficiencia alimentaria."
En 1983 se public un decreto que estableca la reorganizacin del
sistema bancario. Las instituciones bancarias se transformaron en so-
ciedades nacionales de crdito. Se fusionaron 20 entidades bancarias y
a once ms se les revoc la comisin. Se redujeron de 60 a 29 los ban-
cos en operacin. La SHCP explic que "las fusiones buscan racionali-
zar tanto la captacin de recursos y la infraestructura disponible, como
el financiamiento por sectores y por regiones".' Estas fusiones tambin
fortalecieron las nuevas sociedades por el incremento de su capital. De
las 29 entidades, 14 quedaron en el Distrito Federal y 15 en ciudades
del interior de la repblica.
La simplificacin de los procesos y sistemas se formaliz en un pro-
grama que dio base al acuerdo presidencial publicado en agosto de
1984, en el que se estableci que las dependencias y entidades de la
administracin pblica deban proponer, en un plazo no mayor de 60
das, los procedimientos susceptibles de simplificarse. El acuerdo tam-
bin incorpor las disposiciones normativas para los procesos en los
que se requera mayor plazo para proponer sus modificaciones. Se en-
comend a la Contralora General la coordinacin de este programa.
La simplificacin de los procesos ayuda a lograr el acercamiento de los
usuarios de los servicios con el gobierno. Es una medida relativamente
rpida en la que los servidores pblicos dan prueba de confianza en
trminos de reducir requisitos para dar respuesta a la ciudadana y s-
ta, por su parte, se beneficia tanto en trminos de tiempo como de cos-
6/bid.
7 DJid., p. 23.
LOS MITES DE IA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
223
to del servicio demandado. Los programas de simplificacin' que efec-
tivamente agilicen procesos y den servicios ms oportunos, siempre lo-
grarn mejorar la imagen de quien trabaja en la administracin pbli-
ca. La ciudadana responder de mejor manera, una vez que se confie
en ella como contraparte de la administracin pblica. Esos progra-
mas deben estar planteados de tal manera que no exista en ellos nin-
gn elemento de rebuscamiento o de falsa salida, porque su inaplica-
bilidad se revertira violentamente contra quienes pretendieran
disfrazar soluciones con frmulas demaggicas.
En febrero de 1985 se realiz la primera y nica reunin de eva-
luacin del programa de simplificacin administrativa. Los responsa-
bles de seis secretaras, el jefe del Departamento del Distrito Federal y
el director del Instituto Mexicano del Seguro Social hicieron un re-
cuento de los trmites que se haban logrado reducir y simplificar. In-
tervinieron tambin, como suelen hacerlo en los actos formales, un
representante del sector empresarial y el lder de la federacin de sin-
dicatos de organismos gubernamentales, que comprometieron a sus
organizaciones para fortalecer el programa. En esa ocasin el presi-
dente dijo: "los avances son evidentes pero insuficientes", y reiter a
sus colaboradores la necesidad de "ampliar y profundizar en sus res-
pectivos programas de simplificacin administrativa"." Aadi que sta
acercaba ms a gobernantes y gobernados y le daba mayor contenido a
nuestro sistema democrtico, pero que, sobre todo, contribua a un
objetivo urgente: "elevar la productividad y eficiencia del aparato pro-
ductivo"." La intervencin del presidente demuestra que, para 1985, la
modernizacin administrativa ya no se sostena como propsito aut-
nomo, sino como un elemento que,junto con otros, buscaba hacer efi-
ciente el aparato productivo del Estado para enfrentar los problemas
de la crisis econmica. 10
8 Ibid; Cuarto ao, p. 220.
9/bid.
10 El captulo dedicado a registrar los cambios que sufri el aparato administrativo
en la Crnica del sexenio, desapareci en los volmenes de los pasados cuatro aos. Sin
embargo, apareci uno dedicado a las adecuaciones del aparato econmico del Estado
y otro ms a la desincorporacin de entidades paraestatales. Tampoco se volvi a men-
cionar el programa de simplificacin. Los temas de descentralizacin y fortalecimiento
municipal aparecen a lo largo de los seis volmenes, tambin con mayor nfasis en los
tres primeros, y aunque influyen de manera directa en la modernizacin administrati-
va, su anlisis rebasa los propsitos de este ~
224 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
lAIMPORTANCIA DE LA EVALUACIN
Como en los otros aspectos analizados, en los inicios del gobierno de
Lpez Portillo tambin se destac la necesidad de contar con una pla-
neacin gubernamental bien delimitada y sustentada en metas y dispo-
nibilidad de recursos. La creacin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto es una prueba fehaciente de la importancia concedida a
esa tarea. De la Madrid, en tanto titular de esa Secretara, conoca de pri-
mera mano su utilidad y la necesidad de fortalecer esa funcin. Por ello,
tambin desde que asumi la responsabilidad presidencial envi una ini-
ciativa al Congreso que propona el establecimiento de un sistema de
planeacin, que entr en vigor como norma obligatoria en la Ley de Pla-
neacin. Asimismo, se propuso la reforma de la Constitucin para esta-
blecer la obligatoriedad de la planeacin por parte del gobierno.
En mayo del ao siguiente, 1983, se dio a conocer el Plan Nacional
de Desarrollo que presentaba las metas propuestas para el periodo se-
xenal. El sistema nacional de planeacin parta de las orientaciones de
la Ley y del Plan, e incorporaba como instrumentos de aplicacin los
Comits Estatales de Planeacin para el Desarrollo (Coplades). La co-
ordinacin entre la federacin y los estados qued formalizada me-
diante los Convenios nicos de Desarrollo (CUD). Un aspecto desta-
cado en la implantacin del sistema fue la insistencia en la necesidad
de considerar el sentir de la sociedad respecto a los diversos temas y ac-
ciones. Se realizaron foros de consulta popular en los cuales se reco-
gieron necesidades y sugerencias que intentaban resolverse por medio
de la concertacin con grupos y particulares. A partir del estableci-
miento de estas vas se empezaron a elaborar planes y programas tanto
sectoriales como regionales, de corto y mediano plazo. Esta preocupa-
cin por mejorar y ampliar la tarea de planeacin fue incorporada co-
mo una de las tesis rectoras del proyecto de De la Madrid.
A pesar de ello, y debido al vigor con el que la sociedad manifest su
descontento contra los abusos de autoridad cometidos sobre todo en el
gobierno de Lpez Portillo, el presidente entrante recogi estas incon-
formidades tanto en la campaa como en los foros de consulta que sir-
vieron para elaborar el plan de gobierno, ylo llevaron a tomar decisiones
importantes para dar salida a ese descontento. La idea de la renovacin
moral de la sociedad surgi como uno de los principios rectores de su
gobierno. Decidi fortalecer el control de las acciones pblicas para re-
cuperar la confianza de los ciudadanos respectoal funcionamiento de la
maquinaria administrativa, pero, sobre todo, al comportamiento de los
funcionarios y empleados gubernamentales. Las acciones provenientes
LOS LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
225
de esa accin poltica se concretaron en lo que se identific -de manera
por dems exagerada- como Sistema Nacional de Control y Evaluacin.
Existan estas funciones dispersas y la idea fue fortalecerlas en un progra-
ma integrado. La decisin fundamental se encamin a recuperar la legi-
timidad del gobierno combatiendo actos que pudieran identificarse con
cualquier forma de corrupcin. Para cumplir con ese compromiso -que
en el nimo del Presidente pes como una gran deuda frente a la socie-
dad- se propuso en las modificaciones a la ley orgnica la incorporacin,
con rango de secretara, de la Contralora General de la Federacin.
"[... ]se busca que la administracin pblica refleje la instrumentacin
orgnica del propsito de renovacin moral. Para tal efecto, la Secretara
de la Contralora General de la Federacin (Secogef) se constituye en el
organismo globalizador en materia de control."!'
Darle el rango de secretara a la nueva dependencia demostraba
que el presidente haba decidido conceder a la evaluacin una impor-
tancia que nunca antes se le haba otorgado, a pesar de que existan
rganos encargados de cumplir con funciones similares a las que se
asignaron a la Secogef. Apareci adems como secretara globalizado-
ra, esto es, con atribuciones normativas que deban cumplir el resto de
los organismos gubernamentales. La nueva secretara estaba destinada
a convertirse en la pieza clave del Sistema Nacional de Control y Evalua-
cin, ya que le correspondi planear, organizar y coordinar ese siste-
ma. En los resultados sexenales se puede apreciar que parte importan-
te de su trabajo estuvo dedicado a tareas de coordinacin, sin que esto
pudiera interpretarse como la explicacin del funcionamiento de un
sistema propiamente dicho. La Contralora General se responsabiliz
de las contraloras internas y, en gran parte de 1983, se dedic a desa-
rrollar el marco en el que actuaran esos organismos y sus contralores.
Esta tarea se materializ en el documento "Bases generales para la for-
mulacin de auditoras". Tambin supervis el trabajo realizado por
contraloras externas y cre algunos mecanismos para que los organis-
mos gubernamentales corrigieran desviaciones y errores consignados
en las auditoras externas. Tambin coordin el trabajo de los comi-
sarios y delegados -incorporados como nueva categora de funciona-
rios- para dedicarse los primeros al seguimiento, control y evaluacin
de las entidades paraestatales, y en las secretaras de Estado los segun-
dos. "Estos servidores pblicos constituyen un importante instrumen-
to para lograr un control eficiente y, sobre todo un control preventivo,
11 Presidencia de la Repblica, op. cit., Primer ao, p. 32.
226 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
ya que tienen presencia en los rganos de gobierno de las entidades
gubernamentales. "12
El afn renovador del presidente De la Madrid se materializ tam-
bin en la iniciativa de ley que envi al Congreso acerca de responsabi-
lidades de los funcionarios pblicos, en la incorporacin al Cdigo Pe-
nal de los actos delictivos en los que estos servidores pueden incurrir, y
en las reformas a las previsiones sobre responsabilidad civil por dao
moral. Se cambi el ttulo cuarto de la Constitucin, de responsabilida-
des de los "funcionarios y empleados" por el de "servidores pblicos",
para eliminar la idea de que "la funcin llevaba aparejada la idea de dis-
tincin, prerrogativa o privilegio"." La nueva Ley contiene un catlogo
de deberes propios de los cargos pblicos y las formas para poder exigir
su observancia y castigar su incumplimiento. Al tomar la decisin de re-
formar el Cdigo Civil, el gobierno se enfrent a una violenta reaccin
en cuanto a la tipificacin del "dao moral", pues varios sectores de la
opinin pblica teman que limitara seriamente la libertad de expre-
sin, al impedir que los periodistas denunciaran a funcionarios corrup-
tos, ya que poda revertrseles la acusacin por "dao moral".
Tambin el captulo de deslealtad de la Ley de Responsabilidades
provoc vivas reacciones. Ah se deca que un funcionario poda ser
acusado por esa falta, si circulaba informacin delicada bajo su custo-
dia o a la que tena acceso. Despus de un amplio debate en el Con-
greso y de algunas movilizaciones en contra de esas medidas, la "ley
moral" se aprob, pero con la enmienda que exima a los periodistas
de cualquier persecucin injustificada, y la Cmara de Diputados eli-
min las reformas al Cdigo Penal que se referan al delito de desleal-
tad, considerando que ocultar informacin podra impedir la libre co-
rriente de informacin, elemento bsico para la libertad de expresin.
Esta marcha atrs fue un duro golpe a la renovacin moral, ya que es-
tas medidas representaban, por una parte, el primer paso en ese cami-
no, y, por otra, "implicaban una aceptacin tcita, ya veces explcita,
de que las prcticas que se trataban de corregir eran cosa comn'U!
En el primer mes de gobierno se tomaron medidas para limitar los
privilegios de los funcionarios pblicos, en cuanto al uso de vehculos,
gasolina, gastos de representacin, entre otros. Qued drsticamente
prohibido contratar parientes, para evitar los abusos de otras pocas.
12 bid., p. 32.
n tu, p. 29.
14 tus; p. 34.
LOS LMITES DE lA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
227
En mayo de 1983 se publicaron dos acuerdos presidenciales que perse-
guan lograr ms eficiencia y productividad en el sector paraestatal. El
primero reiteraba el papel de las globalizadoras como entidades nor-
mativas y de control, y delimitaba las funciones de las coordinadoras
de sector que, a partir de 1982, quedaron responsabilizadas de vigilar
el desarrollo de las actividades paraestatales, y tambin estipulaba las
obligaciones de los responsables de esas entidades. El segundo acuer-
do estableca las obligaciones del sector paraestatal respecto a su ade-
cuacin al Programa Inmediato de Reordenacin Econmica y al Plan
Nacional de Desarrollo. En ese momento la idea era obligar al sector
paraestatal a elevar su productividad sin incrementar su gasto; pero es-
tas medidas no suponan su privatizacin o extincin. Se puso en prc-
tica el mecanismo de declaracin patrimonial como recurso que apunta-
lara el desempeo honesto de los funcionarios, y tambin se estableci
un mecanismo para conocer quejas y denuncias por medio de una uni-
dad creada en la Secogef. A partir de las quejas, la Contralora presen-
t 89 denuncias penales ante el Ministerio Pblico y 2 500 contraloras
internas.!" En marzo de 1984 el secretario de la Contralora General ofre-
ci una conferencia de prensa en donde explic que la dependencia ac-
tuaba, en tanto rgano globalizador en materia de control, en tres di-
recciones: la prevencin, la cobertura nacional y la comunicacin social
e institucional. Se propona normal' la actuacin de los funcionarios,
pero evitando la centralizacin de las acciones de control-ya que se uti-
lizaran instrumentos, sobre todo los rganos de control interno-, el
recurso de las auditoras internas y los comisarios de los consejos de
administracin de las empresas pblicas.
En el caso de la administracin pblica mexicana, desde 1917 ha
habido intentos de crear un organismo que pudiera medir los resulta-
dos de la gestin gubernamental, aunque fuera parcialmente. En estos
intentos no aparece el propsito, que la lgica administrativa sugiere,
de integrar la planeacin, ejecucin y evaluacin en un mismo proceso.
Se busc fundamentalmente controlar acciones gubernamentales que
tuvieran relacin con el manejo de recursos, principalmente presu-
puestales y fiscales. De la Madrid procur fortalecer la planeacin y una
manera de hacerlo era tomar en cuenta los resultados obtenidos. Sin
embargo, la importancia concedida a la evaluacin tuvo como sustento
el descrdito acumulado yacrecentado de los gobiernos anteriores.
15 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental: prioridad polti-
ca 1982-1988", en Furolntemacional, nm. 120,1990, pp. 765-788; se reproduce en el si-
guiente captulo.
228 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
De la Madrid propuso el restablecimiento del rgano encargado
del control, con el propsito de que ste formara parte de una accin
ms integral, de ah el nombre de Sistema Nacional de Control y Eva-
luacin. A la Contralora General correspondi el papel protagnico y
sus brazos ejecutores, los comisarios y delegados, debieron haber servi-
do como filtro en la prevencin de acciones incorrectas. La realidad
fue que, en este aspecto como en otros, la urgencia de la crisis desvi
los propsitos originales, y estos funcionarios tuvieron que responsabi-
lizarse de tareas provenientes de la liquidacin, fusin y venta de las
empresas y organismos del sector paraestatal. Lo mismo puede decirse
de las contraloras internas, encargadas de los recortes de personal, de
las adecuaciones de los ajustes presupuestales, que fueron hechas a
partir de contracciones, en las distintas partidas. La Ley de Responsa-
bilidades posiblemente gener mayor conciencia de lo que no puede
hacerse en tanto se ocupe un cargo pblico. Sin embargo, al llevarla a
cabo hubo una fuerte dosis de formalidad que amortigu, pero no re-
solvi problemas de fondo relacionados con la corrupcin.
LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
En los inicios del sexenio permaneci, como reducto de la administra-
cin anterior, la Direccin General de Administracin de Personal el
gobierno federal, a la que se encarg la ejecucin de un programa que
presentaba las tareas clsicas de la administracin de personal: actuali-
zacin de catlogos de puestos, administracin de sueldos, entre otros.
Tambin se le atribuy la responsabilidad de elaborar el modelo general
de servicio civil, para cumplir con uno de los compromisos asumidos
por De la Madrid. Efectivamente, en un esfuerzo decidido de implan-
tar un servicio civil "mexicanizado", que haba estado presente en el
nimo de presidentes anteriores, se trat de definirlo y, de manera no-
vedosa, proyectarlo a partir de cierta jerarqua administrativa.
Se defini el servicio civil como "racionalizacin de todos los pro-
cesos de administracin de personal al servicio del Estado, llevados a
rango de ley, para garantizar su vigencia y aplicacin permanente con
el propsito de propiciar y fomentar en los trabajadores la realizacin
de una autntica carrera como servidores pblicos"." Se estudiaron ex-
16 Secretara de Programacin y Presupuesto, Memoria Mxico, 1984,
Anexo V, p. ll.
LOS LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
229
periencias extranjeras para identificar la escalajerrquica ms apropia-
da, el rgano responsable de aplicarla y las caractersticas que definiran
su puesta en prctica. Se destac el hecho de que el establecimiento de
un servicio civil era una tarea inaplazable si lo que se deseaba era
cimentar un futuro slido con base en las experiencias del pasado y pre-
sente, pero que al mismo tiempo, el modelo por aplicar tena que surgir
como producto de una tcnica matizada por nuestras peculiaridades y
no como el ciego transparente de un modelo cuya operacin puede ser
ms o menos satisfactoria en otro medio, pero que por necesidad fracasa-
ra en el nuestro.'?
Llama la atencin que se insistiera en que el nuevo esquema ga-
rantizara la realizacin de autnticas carreras de servidores pblicos.
Esta afirmacin hace suponer que, hasta la fecha en la que el sistema
se puso en prctica, los funcionarios no tuvieron verdaderas carreras
en el sector pblico.
Por otra parte, la legtima preocupacin de no copiar procedimien-
tos exitosos en otros pases, parece forzar el matiz en las tcnicas, lo que
es ya de por s absurdo. En lugar de reconocer francamente que el siste-
ma poltico mexicano conform un esquema propio de incorporacin,
permanencia y hasta exclusin de sus funcionarios, que si, efectivamen-
te, no responda a presupuestos ortodoxos, s funcion de acuerdo con
las caractersticas de cambio sexenal que le imprime una lgica particu-
lar a la experiencia mexicana en esa materia." Respecto al problema de
la escala jerrquica, se lleg a la conclusin que deba incluir jefaturas
de departamento, dado que la frontera entre los puestos directivos y los
operativos pareca lmite natural al que deba sujetarse el servicio civil,
ya que esta divisin garantizaba, por una parte, la continuidad de esfuer-
zos que se entiende como elemento valioso para conservar programas y
experiencias exitosas, y, por otra, la flexibilidad en la nominacin de los
colaboradores responsables de la direccin y de la conduccin de los pro-
gramas. Si bien, en trminos generales, los mandos superiores tienen ta-
reas de direccin y de operacin los mandos medios e inferiores hay un
sinfn de ejemplos en los que la discrecionalidad (o el tiempo y la expe-
17 Secretara de Programacin y Presupuesto, op. at., p. 15.
18 Vase Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los fun-
cionarios pblicos en Mxicon, en Vctor BravoAhuja (comp.), Ens(lJOS sobre la modernidad
nacional. Tendencias contemporneas t la atlmnistTaci1'/. flblC4, Mxico, Diana, 1 9 pp.
19-45.
230 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
riencia) se ha convertido en atributo de los mandos medios e incluso de
los inferiores, y ha transferido las funciones de direccin a esos puestos,
porque las decisiones fluyen, o porque es ah donde se topan con obst-
culos que las detienen. En la experiencia mexicana, la eleccin de la es-
calajerrquica es variable y depende, entre otras razones, del organismo
gubernamental de que se trate, del efecto que la funcin tiene en la so-
ciedad o de las relaciones que tiene el organismo con su sindicato.
Por ltimo, respecto al rgano encargado de establecer y coordi-
nar el sistema de servicio civil, se observ que en otros pases dependa
de algn rea del rgano ejecutivo del gobierno -concretamente de la
encargada de manejar y controlar el presupuesto- o de la estructura
del rgano legislativo. Al respecto se concluy que "su efectividad es
pobre ya que en la esfera de decisiones, el peso relativo de quien ma-
neja y controla el presupuesto es determinante't.!? Es por estas razones
que siempre se pens que la Secretara de Programacin y Presupues-
to deba ser la encargada de este programa, esto es, un rgano que de-
pende del Ejecutivo y que es responsable de la planeacin, ejecucin y
control del presupuesto. Un dato que sorprende en el planteamiento
de estas ideas, aunque no se conocen cifras, es el hecho de que "al esta-
blecerse el servicio civil de carrera en Mxico y de aceptarse el nivel jerr-
quico que se propone (jefatura de departamento inclusive), todas las pla-
zas correspondientes a los puestos que quedaran comprendidas dentro
de esos lmites que, en ese momento eran de confianza, pasaran a ser de
base".20
Es evidente que de ah habra que partir del fortalecimiento de la
estructura sindical y, sobre todo, de la Federacin de Sindicatos de Tra-
bajadores al Servicio del Estado (FSTSE). Resulta ms o menos claro
-aunque no existen pronunciamientos oficiales al respecto- que a
partir de esta consecuencia previsible se estanc la realizacin del
programa, que paulatinamente fue perdiendo fuerza, as como se fue
debilitando la insistencia de que era necesario establecerlo. Las es-
tructuras responsables de ponerlo en prctica no fueron ms all de
la etapa de elaboracin del programa y del anteproyecto de ley.21 No
obstante, en el segundo informe de gobierno del presidente De la
Madrid se dice que el proyecto se haba concretado la idea, y que ha-
19 Secretaria de Programacin y Presupuesto, op. cit., pp. 16 Y17.
20 tu, p. 17.
21'Que aparece con toda claridad en los documentos que consignan las estructuras
orgnicas, los programas yel detalle de la informacin presUpuestal de la Secretaria de
Programacin y Presupuesto.
LOS LMITES DE lA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
231
ba sido sometido a consideracin de la Comisin Intersecretarial del
Servicio Civil.22
En los inicios de ese gobierno, aparecen las primeras observa-
ciones respecto a la modernizacin administrativa, que se define
"como el proceso democrtico de transformacin institucional,
con el que se busca adecuar las caractersticas estructurales y ope-
rativas de las dependencias y entidades a los nuevos objetivos, prio-
ridades, estrategias y polticas del Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988".23
Definicin tan general que adems remite a un documento nor-
mativo y, por tanto, tambin general; por consiguiente no permite
comprender el alcance de lo que sera el proceso de modernizacin
administrativa. Sin embargo, y tal como se ha destacado en los anlisis
acerca del comportamiento de las estructuras administrativas, no exis-
ti una sola posicin definida. En algunos crculos dirigentes se man-
tuvo la idea de que el logro de los grandes objetivos nacionales estara
relacionado con la armonizacin de las tareas administrativas y polti-
cas, de manera que
la administracin pblica se pusiera invariablemente al serviciode los ob-
jetivos de la sociedad y del Estado. Por ello, requerira que la organiza-
cin de la administracin pblica fuera eficiente, flexible, articulada al
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, orientada al fortalecimien-
to de la funcin social del Estado y al mejoramiento de su capacidad de
serviciofrente a la poblacin.w
Al analizar las transformaciones de los organismos administrativos
responsables de coordinar los programas de modernizacin adminis-
trativa se observa que: en el lapso de 1983 y 1984 funcion la Unidad
de Modernizacin y de la Administracin Pblica Federal, que depen-
da directamente del secretario de Programacin y Presupuesto, y la
22 Esta comisin se constituy el 29 de junio de 1983 como instrumento de coordi-
nacin y asesora del Ejecutivo federal para la instauracin del servicio civil. Estaba in-
tegrada por los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (quien la
presida) por el Contralor General y por el secretario general de la FSTSE. Secretara de
Programacin y Presupuesto, Comisin lntetsectetotial del Seroicio Citnl; Mxico, Secretara
de Programacin y Presupuesto, agosto de 1984.
25 Secretara de Programacin y Presupuesto, Informe de Labores, 1 de agosto de
1982-30 de septiembre de 1983, Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983,
p.203.
24 Ibid., p. 203.
232 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Direccin General de Servicio Civil, a la que asign adems el proyec-
to general del servicio y elaborar el anteproyecto de la ley correspon-
diente. A la Unidad de Modernizacin de reciente creacin se le asig-
naron los recursos de la extinta Coordinacin General de Estudios
Administrativos, que ascendan, en ese entonces, a 260 millones de
pesos. Las tareas siguieron respondiendo a viejas inquietudes y pro-
blemas an no resueltos. Esta unidad deba apoyar los programas de
reestructuracin del sector pblico en busca de ms racionalidad y
para dar congruencia a las atribuciones, funciones, programas y re-
cursos." La crisis econmica an no alcanzaba proporciones alarman-
tes, por lo que todava no se haca mencin de la desincorporacin de
entidades paraestatales, que es motivo de reflexin de importantes es-
tudios, y que acab convirtindose en uno de los programas priorita-
rios del gobierno de De la Madrid en su propsito de modernizacin
administrativa.
Desde un principio se insisti en la necesidad de fortalecer las
medidas que apoyaran la organizacin sectorial, y la descentraliza-
cin y desconcentracin administrativa. Tambin se incorpor el tra-
bajo de coordinacin para promover la simplificacin de sistemas y el
mejoramiento de los servicios al pblico. En 1984, la Unidad de Mo-
dernizacin se transform en Coordinacin General, de la que depen-
da una Direccin General de Modernizacin de la Administracin
Pblica. Descendi de rango, puesto. que se subordin a la Subsecre-
tara de Control Presupuestal y Contabilidad. Se entenda que la admi-
nistracin pblica era un medio que deba servir a los objetivos del
plan global y a los programas de gobierno. La modernizacin adminis-
trativa, como proceso de transformacin, deba coadyuvar a la adecua-
cin de las estructuras y sistemas, y a lo que el informe de labores de
la Secretara de Programacin y Presupuesto identificaba como los
"nuevos objetivos, prioridades, estrategias y polticas del desarrollo
nacional".
Sin embargo, los problemas econmicos empezaron a desviar los
propsitos modernizadores de la administracin pblica como recur-
so autnomo que buscaba mejor rendimiento con medidas que, sin
ser drsticas, imprimieran cambios y adecuaciones paulatinos. El infor-
me de labores mencionado habla de la liquidacin de unidades en el
25 El dato que consigna el primer informe de gobierno del presidente de la Rep-
blica es que se redujeron 51 unidades a nivel de direcciones generales y 27 a nivel equi-
valente en el sector paraestatal.
LOS LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
233
sector central-ya se consignaron las primeras modificaciones que em-
pez a sufrir el sector paraestatal.26
A la Direccin General de Servicio Civil se le sigui asignando la mis-
ma tarea: definir la base terica del servicio civil y elaborar el anteproyec-
to de ley. Entonces, su funcin consisti en reestructurar catlogos de
puestos, ajustar los salarios y modificar el sistema de pensiones, entre
otros. En 1985 se fusionaron las direcciones generales de modernizacin
administrativa y de servicio civil, pero la dependencia se mantuvo en la
misma subsecretara. En ese mismo ao a la tarea de modernizacin de
la funcin pblica se le asignaron 309 millones de pesos. La Coordina-
cin General de Modernizacin Administrativa descendi de rango; pas
a depender de la Direccin General Normatividad, Adquisiciones y Bie-
nes Muebles de la propia Secretara de Programacin y Presupuesto, y se
le encomend el programa de modernizacin administrativa, para lo
que le asignaron 129 millones de pesos. En febrero de 1985 se remitieron
a las dependencias del sector central los "Lineamientos, metodologa y
procedimientos para el registro y modernizacin de estructuras organiza-
cionales'V' Se sostuvo el esfuerzo de simplificacin de procesos. Respecto
al programa de servicio civil, el problema de su implantacin continu en
estudio y se sigui trabajando en administracin de sueldos y en progra-
mas de capacitacin." No obstante, el quinto y sexto informes de gobier-
no revelan que la gravedad del problema econmico obligaba al gobierno
a tomar medidas de ajuste, de suerte que la modernizacin administrati-
va y, ms an, la implantacin del servicio civil quedaron francamente
aplazadas. En la estructura orgnica de la Secretara de Programacin y
Presupuesto ya slo se consign la supervivencia de la Direccin General
de Servicio Civil. Por otro lado, siguieron reducindose las unidades in-
cluso en el sector central.P El gasto corriente se redujo significativamen-
26 Decreto de extincin de 14 comisiones intersecretariales y dos comits, Diario
Oficial, 12 dejunio de 1984. Asimismo, se registraron 149 procesos de liquidacin o ex-
tincin en el sector paraestatal.
27 Un acuerdo presidencial, emitido el 26 de julio de 1986, oblig a la suspensin
de esos registros. Presidencia de la Repblica, CuartoInforme de Gobierno 1986. Poltica
econmica, Mxico, Presidencia de la Repblica, septiembre de 1984.
28 Posteriormente se anunci que los programas de capacitacin haban quedado
pendientes de ejecutarse, ya que falt su concertacin con la Secretara del Trabajo y
Previsin Social (STPS) Ycon las dependencias coordinadoras del sector.
29 Se redujeron 8122 direcciones de reas y departamentos y 1 318 de nivel equi-
valente en el sector paraestatal. Secretara de Programacin y Presupuesto, Informede
labores, septiembre 1985-agosto 1986, Mxico, Secretara de Programacin y,Presupuesto,
1986, p. 132.
234 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
te en algunos captulos: se cancelaron plazas de confianza y se congela-
ron las plazas de base vacantes de las dependencias de la administracin
pblica federal. En 1988 se public un acuerdo de "austeridad y raciona-
lidad" que sirvi para detener el crecimiento del aparato administrativo y
adecuarlo a las necesidades del quehacer gubernamental. Asimismo el
Pacto de Solidaridad Econmica tambin afect estas decisiones en ma-
teria administrativa; las acciones ms importantes en cuanto al gasto p-
blico y como parte del acuerdo mencionado, buscaron reducir el nme-
ro de unidades administrativas, cancelar plazas y recortar recursos
materiales y servicios generales.? Los programas de descentralizacin se
apoyaron tambin en "criterios de racionalizacin estructural, simplifica-
cin administrativa y productividad, de tal manera que sus acciones no
implicaron la creacin adicional de estructuras organizacionales'V'
Sustituida por programas de naturaleza y propsitos distintos de
los que formaron parte de la concepcin original, la modernizacin
administrativa perdi su vigencia.
CONCLUSIONES
Durante el sexenio delamadridista surgi la idea de fortalecer la pla-
neacin como requisito para realizar una accin gubernamental arm-
nica entre objetivos, medios y recursos. A partir de este propsito se
adecu la estructura administrativa, primero, a los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo, pero ms tarde se tuvo que acoplar tambin a
los planes que exigi la emergencia de la crisis econmica. Se modifi-
c el aparato administrativo que, en los primeros aos de gobierno,
sirvi a la desconcentracin, descentralizacin y a la reforma del rgi-
men y la estructura municipal. La sectorizacin tambin recibi aten-
cin por un momento, pero todas estas medidas fueron quedndose a
la zaga, cuando la necesidad de reducir el gasto pblico, entre otros
instrumentos de la poltica de ajuste, se convirti en requisito para
combatir la inflacin, y para pagar el servicio de la deuda externa. Por
otra parte, la presin social, transformada en creciente inconformidad
30 Se redujeron 1574 unidades administrativas. Se cancelaron 13404 plazas que re-
presentan 1%del total existente y que importaban 58623 millones de pesos. Se redujo
en 75 781 millones de pesos el gasto en recursos materiales y servicios generales. Secre-
tara de la Presidencia, Sexto infot'1ll8 de Gobi8rno. Poltica et:tJn6mica, Mxico, Presidencia
de la Repblica, 1988, p. 205.
tu, p. 75.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATNA
235
ante los abusos, el mal uso de la autoridad y del poder conferido a los
gobernantes -quienes creyeron que el terreno de las decisiones polti-
co administrativas era propicio para obtener beneficios personales y
hacer a un lado el inters nacional-, obligaron a De la Madrid a resca-
tar la evaluacin, como elemento indispensable para recuperar la legi-
timidad que el servicio pblico y sus funcionarios haban perdido. El
esfuerzo emprendido no es desdeable, en cuanto a la insistencia en
restaurar la credibilidad de la funcin pblica.
No obstante, durante la campaa electoral del candidato Carlos
Salinas de Cortari, ya no se escuch la demanda de moralizar la accin
gubernamental, como haba ocurrido seis aos antes. La maquinaria
evaluadora -la Secretara de la Contralora General, las contraloras in-
ternas, los comisarios, los delegados, entre otros- result desproporcio-
nada para las funciones que desempe; por una parte, el tradicional
autocontrol, esto es, controles de recursos bsicamente presupuestales y
financieros; por otra, como va para hacer valer la Ley de Responsabili-
dades (sus efectos ms espectaculares fueron la detencin del ex director
de Pemex, Jorge Daz Serrano, y del ex director de la polica capitali-
na, Arturo Durazo Moreno). No se cuenta con evidencia de que la
aplicacin de esta ley haya corregido errores y vicios, y de que la co-
rrupcin no sea lo que ha llegado a identificarse como "funcional" pa-
ra el sistema poltico administrativo. Lo mismo puede decirse respecto a
la declaracin patrimonial, que a pesar de su obligatoriedad no permi-
te tener la informacin pertinente para juzgar, por ejemplo, el enri-
quecimiento inexplicable.V
El proyecto poltico del periodo 1982-1988 comenz con la inten-
cin de superar inercias, que retrasaban y entorpecan el trabajo eficiente
de las oficinas gubernamenales, pero se fue diluyendo hasta prctica-
mente desvanecerse. Las unidades encargadas de los programas de mo-
dernizacin administrativa, entre las que destacaba la del servicio civil
como elemento importante para la moralizacin de la funcin pblica,
iniciaron sus trabajos con debida jerarqua y con atribuciones que refle-
jaban la voluntad poltica. Sin embargo las repercusiones de la crisis eco-
nmica, agudizadas por el pag de la deuda, fueron transformando las
prioridades en el propsito modernizador: el proyecto de instaurar el
servicio civil hasta el puesto de jefatura de departamento, encontr difi-
cultades en el equilibrio entre la presin sindical y la eficiencia en su
aplicacin, lo que oblig al gobierno a descartar el programa.
52 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental", op. cit.
236 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
La modernizacin administrativa, entendida como necesidad de
tener un aparato administrativo mejor ajustado y que sirviera al go-
bierno en la intencin de resolver demandas y proporcionar mejores
servicios, fue transformndose hasta confundirse con procesos de sim-
plificacin que, con todo y su importancia, corresponden a la idea de
un proyecto ms integral y de mayor alcance. Adems, se le identific
con recortes, congelamiento, cancelacin de plazas y partidas presu-
puestales, que no respondan a lgicas racionalizadoras, sino a urgen-
cias provocadas por la crisis econmica. Otro ejemplo en ese mismo
sentido es la drstica transformacin del sector paraestatal, reducido en
aproximadamente 60% respecto a 1982. La modernizacin adminis-
trativa, dijo De la Madrid durante su campaa electoral, no debe enten-
derse como moda sexenal. Su intencin original fue respaldada como
un proyecto significativo, pero los panoramas de principio y de fin de
sexenio variaron considerablemente.
La idea de modernizar las estructuras administrativas no se sostuvo
como propsito importante. Los cambios para mejorar se sustituyeron
por recortes y desaparicin de unidades y oficinas administrativas. Hu-
bo, sin duda, razones impuestas por la lgica econmica, pero esto no
significa que la racionalidad administrativa no tenga su valor y no se
deba pensar en ella como un apoyo importante en la necesaria bs-
queda de mayores consensos. La pregunta que queda sin respuesta es,
entonces, si las adecuaciones y reformas a los aparatos administrativos,
por ms necesarios que parezcan, slo son posibles cuando hay estabi-
lidad o incluso bonanza econmica (como sucedi en los primeros
aos de gobierno de Lpez Portillo) o si, por lo contrario, hay que in-
sistir en su vigencia y viabilidad a pesar de la crisis, para que los gobier-
nos estn mejor equipados para enfrentarla.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL:
PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988*
MARA DEL CARMEN PARDO
La evaluacin gubernamental tiene doble categora: por una parte, la
que se refiere a los aspectos de orden general, es decir al comporta-
miento macroadministrativo; por otra, la que se utiliza para identificar
controles parciales que se incorporan en cada dependencia, o cada
proyecto, referidos fundamentalmente al manejo de recursos financie-
ros y presupuestales.
Al plantearse el problema de la evaluacin gubernamental enten-
dida como tarea que permite apreciar de manera global los resultados
obtenidos por la administracin pblica, se hace necesario referir la
evaluacin a la planeacin y, por ende, a la puesta en marcha de las po-
lticas gubernamentales. Sin embargo, en la prctica, esta relacin no
parece establecerse de manera tan clara como la teora administrativa
lo sugiere. Entre lo que se pretende llevar a cabo, establecer propsi-
tos, cumplirlos y evaluar el producto no son acciones en secuencia.
La importancia que tiene la evaluacin gubernamental en Mxico
se debe a que el aparato administrativo es pieza crucial para formular y
poner en marcha las polticas pblicas. Tiene un papel fundamental
por lo que respecta a la satisfaccin de las demandas sociales, a la
orientacin del desarrollo econmico y al terreno del bienestar y segu-
ridad sociales.
An ms, lasactividades de regulacin, de bienestary empresariales de laad-
ministracin pblica, tienen efectoprofundo en la vidadiaria de losmexica-
nos; la poblacin acrecienta susexperiencias polticasmediante el contacto
con representantes de la burocracianacional, en lugar de los miembros del
partido (PRI) o de los notables de lasdistintaslocalidades.
1
* Este trabajo sepublic originalmente en Foro Internacional, vol. 30, nm. 4 (120),
1990, pp. 76:;..788.
l. Merilee S. Grindle, Bummcmts, Politicans, Cl1Id Peasantsin Mexico. A Case stutl1in
PublicPolicy, Los ngeles, University o California Press, 1977, p. 2.
237
238 REFORMA DEL ESTADO y LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
As pues, el aparato administrativo despliega su actividad de tal
manera que son fundamentalmente las relaciones interpersonales
que se establecen entre los miembros de los niveles alto y medio de la
burocracia, lo que determina el xito de la decisin de poner en mar-
cha una poltica pblica y, obviamente, los resultados que se logren
con esa decisin. Por esa razn, el cambio de funcionarios que ocurre
cada seis aos es elemento importante; se puede afirmar, as, que son
diferentes las circunstancias en las que se toma la decisin de llevar
a cabo una accin pblica y aqullas en las que se pone en marcha esa
decisin.
Presentado de manera esquemtica, ocurre que, al llegar al go-
bierno un nuevo equipo de funcionarios, destinan gran parte de su
energa a la planeacin. Pasan de uno a dos aos evaluando lo que se
hizo durante la pasada administracin y estableciendo una nueva teo-
ra; normalmente se confirma que lo hecho en el pasado tiene ms fa-
llas que aciertos y se formula, entonces, lo que se puede hacer en el
futuro inmediato y mediato. Se disea el primer plan, que se somete
aljuego de distintos intereses y al cabo del segundo ao se tiene ya un
borrador definitivo. Todo esto ocurre en una franca bsqueda de cre-
dibilidad tanto a los ojos del equipo mismo, con el presidente a la ca-
beza, como a los de otros grupos y actores. La segunda etapa, durante
la cual puede transcurrir otro ao, es el establecimiento de la deci-
sin; se convence al presidente de los beneficios que se obtendrn y,
con su visto bueno, se inicia la conciliacin de intereses involucrados
y el establecimiento de la poltica pblica. La tercera etapa, en la que
se invierten doce meses, es la aprobacin y el inicio de la ejecucin de
la decisin. En esta etapa los aspectos importantes se refieren a los
ajustes que se hacen dentro del nuevo equipo, los problemas de coor-
dinacin y la asignacin de los recursos presupuestales. La cuarta y l-
tima etapa es la conclusin y entrega del programa. Pero para el quinto
ao de sexenio, la sombra del proceso de la sucesin presidencial em-
pieza a cubrir la estructura gubernamental. Los funcionarios se dedi-
can a intentar, por todos los medios, institucionalizar los programas
bajo su direccin. Hay una intencin ms o menos manifiesta de tra-
tar de expandir y lograr ms efecto de las actividades en marcha y se
empieza a hacer de lado deliberadamente la evaluacin de acciones,
porque la legitimidad de la decisin poltica tomada se sustenta en su
resultado objetivo.
En el ltimo ao del sexenio, las decisiones se retrasan o franca-
mente se evitan; se dejan de discutir de manera abierta los problemas y
los programas; "el funcionamiento normal de las organizaciones pbli-
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 239
cas carece de atencin generalizada y no se toma ningn tipo de deci-
siones, para no comprometer a la nueva administracin't."
All donde la relacin personal es un ingrediente importante para
que se tomen decisiones de poltica pblica y donde, por otra parte, la
administracin pblica est todava poco sujeta a la presin de los r-
ganos legislativo y judicial y de la opinin pblica, sta ser slo pro-
ducto de la lite burocrtica yde la interaccin poltica. El aparato admi-
nistrativo pblico tiene importancia, pero no la necesaria despolitizacin
de la tarea evaluadora para que sta, efectivamente, se lleve a cabo
con objetividad y veracidad necesarias.
Procuro en este trabajo acercarme a los problemas de la evalua-
cin en el nivel macroadministrativo. Me referir nuevamente a las dis-
tintas teoras para tratar de entender dnde se ubica la poltica pbli-
ca, como elemento fundamental de la decisin poltico administrativa
que se establece con el propsito ms o menos explcito de buscar al-
gn resultado. Reviso las caractersticas que ha adoptado la evaluacin
a la luz de la experiencia en otros pases; por ltimo, me refiero a los es-
fuerzos que en lo que concierne a evaluacin se hicieron durante los lti-
mos seis aos de gobierno en nuestro pas, con la intencin de ver si
las acciones de la decisin poltica para fortalecer la evaluacin guber-
namental efectivamente lograron encontrar la correspondencia que la
teora administrativa sugiere como indispensable entre planeacin y
evaluacin o si, por el contrario, la evaluacin gubernamental se en-
frenta con dificultades que no le permiten rebasar los lmites que su
propia naturaleza le impone o las que son producto del sistema polti-
co al que sirve la administracin sujeto de esa evaluacin.
LA EVALUACIN EN EL PROGRESO DE LOS PRINCIPALES
ANLISIS DE LA ADMINISTRACIN
Al revisar la evolucin de los principales anlisis de la administracin y
sus interrelaciones para encontrar sus fundamentos tericos y la expe-
riencia emprica con el propsito de comprender la funcin de evalua-
cin, vemos que fue dentro de lo que se denomin "revolucin organi-
zacional'" donde se desarrollan los conceptos: primero, el de gestin
pblica (management) , y luego el de anlisis de la poltica pblica.
y Ibid., p. 166.
, La frase es de Kenneth 1953.
240 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
La sociologa de las organizaciones aplicada a la administracin
pblica fue objeto de sinnmero de comentarios, interpretaciones,
etc. En los aos setenta se llev a cabo un importante debate sobre los
mtodos de la ciencia administrativa y hubo avances valiosos para acla-
rar las diferencias entre la perspectiva institucional y la nueva perspec-
tiva organizacional.
Desde la perspectiva institucional, la ciencia de la administracin
estudiaba la disciplina en lo que tena de propio, y en las caractersti-
cas que la diferenciaban, segn su relacin con otras formaciones so-
cales.' El origen de esa diferencia se encuentra en la teora liberal,
cuando hay un rbitro que representa el inters general, cuyos recursos
tanto humanos como materiales, es decir la administracin, deben
ser diferentes en su funcionamiento de los del resto del cuerpo so-
cial, caracterizado por la oposicin de intereses particulares. "La ad-
ministracin, intermediaria entre el Estado y la sociedad civil, es dis-
tinta a la vez del poder poltico, del que es su instrumento, y de la
esfera privada a la que protege, gracias a una serie de prerrogativas
que le son propias y a un rgimen particular que le permita mante-
ner el orden, aplicar las leyes y hacer funcionar los servicios pbli-
COS."5
Los postulados tericos de la perspectiva institucional recuperan
y profundizan la idea de esta diferencia, lo que justifica una ciencia
propia apoyada en reglas particulares. Nioche resume con toda clari-
dad cules son los supuestos sobre los que se asienta el andamiaje in-
telectual de la ciencia administrativa tradicional: el papel importante
que tiene el derecho, el desarrollo de marcos tericos deductivos, la
debilidad de la observacin directa -sustituida por comentarios de
textos y discursos oficiales- y, finalmente, la elaboracin de trabajos
descriptivos rara vez explicativos. La perspectiva tradicional se conser-
v porque
J
tanto la teora marxista del Estado como su rival, la liberal; comparten una
visininstrumentalista de la administracin. Aunque como instrumento de
4 Estudios como los de W. Wilson, F. Goodnov, L. White, D. Waldo y H. Burnhan
forman parte de la corriente intelectual que reflexiona sobre los problemas de admi-
nistracin pblica cuando se intensifican de manera paralela las actividades guberna-
mentales.
jean-Perre Nioche, "Science administrative, management public et analyse
des poli tiques publiques", en RevueFranfaise d'Administration Publique, nm. 24,
1982, p. 636.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTlCA DE 1982 A 1988 241
opresin yde camuflaje ideolgico al servicio de la clase dirigente yno como
expresin del inters general, el aparato administrativo se ve en ambos casos
sometido al poder poltico y actuando segn reglas de una estructura unita-
ria yjerrquica.
6
En contraparte, la ptica organizacional parte de la preocupacin
de Weber, quien identifica la administracin como instrumento del
ejercicio del dominio legtimo y el modelo burocrtico como la forma
ms racional de administracin. Propone este modelo ideal para cual-
quier tipo de organizacin, idea que expresa una de las preocupacio-
nes centrales de esta postura terica."
Las caractersticas sobresalientes de este -entonces- novedoso enfo-
que, tuvieron que ver con una actitud ms inductiva, la observacin direc-
ta y la aplicacin de encuestas. Se bas tambin en un esfuerzo de con-
ceptuacin del aparato administrativo del Estado como un sistema
organizado, complejo, regulado por relaciones de poder culturalmente
determinadas," A este esfuerzo se sum la propuesta de investigadores co-
mo Dale, Koontz, Drucker, etc. quienes utilizan los mismos mtodos tanto
para la administracin pblica como para la empresa privada,"
La nocin original de gestin evoluciona, y se empiezan a tomar
en cuenta las particularidades que tienen las organizaciones. Estas ca-
ractersticas encontraron una especie de sntesis desde la perspectiva
institucional-digamos clsica- y de las adiciones hechas por el anlisis
organizacional. Dentro de las primeras estara la sumisin de la estruc-
tura administrativa al poder poltico y a un sistemajurdico especfico.
El funcionamiento de la estructura administrativa responder a princi-
pios de racionalidad propios y recursos presupuestales asignados, es
decir que no se obtienen en un intercambio comercial y de mercado.
Entre las segundas se reconocen las organizaciones ton una estructura
generalmente grande y con funciones importantes que desarrollar;
6 Gerald Timsit, "La science administrative d'hier a demain et apres-demain", en
ReoueFrancais du Droit Public etde la Science Politique, Pars, 1982, pp. 929-1021.
7 Socilogos como G. March, HA. Simon, A. Etzioni, P. Blau tomaron como punto
de partida el modelo de otganizacin burocrtica propuesto por Weber y opinaron que
las organizaciones son sistemas, los cuales, a su vez, comprenden subsistemas entre los
que sepresentan problemas de equilibrio, comunicacin e integracin.
8 Vase Michel Croser, .LePhrwmine bureaucrqtique, Pars, Seuil, .1963.
9 Vase Ernest Dale. Management: Thtoryand Pratice, Nueva York, McGraw-Hill,
1965; Peter Drucker, Th Practiee 01MaTlagmltnt, Nueva York, Harper and Bros, 1954;
Harold Koontz y Cyril O'Donnell, Principies oIManagmt.ent. Sa. ed., Nueva York, Mc-
Gtaw-Hill. 1964.
242 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
complejidad creciente debida a un sinnmero de factores derivados
de tareas de compra y de venta, pero a la vez con caractersticas de ser-
vicio pblico.
Esta evolucin signific la propuesta de planteamientos coheren-
tes ms completos al recuperar y reinterpretar algunas lecciones del
anlisis institucional. Esto pareca acercarse a una definicin de ges-
tin ms completa, aunque plante problemas importantes, algunos
inherentes a su propia concepcin, es decir, al hecho de basarse en el
principio de la transposicin de mtodos de las empresas a las admi-
nistraciones pblicas, debidos los ms a la insistencia en la necesaria
ruptura entre lo poltico y lo administrativo.
Las dos perspectivas tericas no lograron explicar cabalmente la
realidad administrativa. Cuando se cuestionaron algunos de los su-
puestos de las dos corrientes dominantes, se advirti un problema no
resuelto: el anlisis de las polticas pblicas y su evaluacin.
Estos cuestionamientos se deben, primero, a que al identificar a las
instituciones como organizaciones se tuvieron que utilizar nuevos ins-
trumentos para actuar sobre ellas. Las organizaciones administrativas
aparecen como actores que tienen una cierta autonoma, lo que reba-
sa -de entrada-la tradicional idea de una administracin instrumen-
tal y totalmente sometida al poder poltico. Se cuestiona tambin la
separacin entre la administracin y la sociedad civil. Las relaciones
de la administracin con su medio se convirtieron en el elemento fun-
damental de equilibrio yen el indicador ms tangible de su eficacia. Se
fragment el carcter unitario y piramidal de la administracin para
dar paso a una multitud de organizaciones, diferenciadas incluso ya en
s mismas, suborganizaciones movidas por lgicas diversas. lO Se difun-
de entonces la idea de una administracin que agrupa suborganizacio-
nes con distintos criterios, pero sin actuar con la misma lgica.
La segunda limitacin es que, si bien hubo un avance importan-
te al proponerse instrumentos mejor adaptados a las nuevas reali-
dades -como actuar sobre funciones diferenciadas-, esta intencin
favoreci una visin reduccionista de la administracin al basarse en
el traspaso indiscriminado de mtodos de la esfera privada a la p-
blica para cada una de las funciones. El proceso de adaptacin a la
esfera pblica es ya de suyo costoso, pero an ms complicado es el
hecho de que si bien esta transposicin es adecuada para algunas
tareas del sector pblico, para otras, como las que se llevan a cabo
\0 Nioche, op. cit., p. 641.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 243
en el subsector salud o en el subsector educacin, es prcticamente
imposible.
La tercera limitacin fundamental es que en la empresa -ms
all de las funciones- se define la poltica general de manera integral
y con una perspectiva de largo plazo que adems responde a los obje-
tivos que la empresa persigue. En la gestin pblica, puede haber
contradiccin entre los valores en que se sustenta el proyecto nacio-
nal y la accin "eficiente" del aparato administrativo. No es posible
intentar conciliar la accin reguladora del gobierno con la rentabili-
dad -en trminos de mercado- de, por ejemplo, la empresa Conasu-
po. La administracin se somete a la voluntad poltica, pero en la
consecucin de sus propsitos acta de manera independiente, lo
cual significa aceptar los objetivos preestablecidos y, a la vez, actuar
segn una lgica propia.
Nioche resume de manera muy clara el efecto de estas limitacio-
nes al sealar que las dos perspectivas expuestas arriba eliminan por
medio de sus hiptesis los problemas polticos. S se habla de poder
(en los anlisis de Crozier) se trata esencialmente de un poder dentro
y para el juego de la organizacin, pero los poderes y los conflictos no
tienen dimensiones macrosociales ni histricas. Ambas perspectivas
tampoco explican claramente las innovaciones ni los cambios impor-
tantes. En el anlisis institucional no se explican los cambios, ni se de-
muestra por qu forman parte del sistema poltico. El anlisis organi-
zacional tampoco aclara mucho la teora del cambio, o cundo hay
crisis, o lo que ocurre cuando no ha habido cambios durante mucho
tiempo. No explica realmente los orgenes de la crisis ni sus modalida-
des. Ambos anlisis cumplen una funcin ideolgica. La ciencia admi-
nistrativa tradicional ha contribuido a mantener y reforzar el carcter
sagrado del Estado, y la sociologa de la organizacin ha incluido la va-
loracin de temas como el de la racionalidad y el de la eficacia. Al in-
tentar comprender -tanto en su complejidad como en su unidad- la
accin de la administracin y su mbito sociopoltico, sta se convierte
en una construccin de los problemas de la poltica pblica.
En los pases anglosajones se ha abandonado paulatinamente la
perspectiva tradicional (institucional) para analizar la realidad poltico
administrativa. En Estados Unidos se favorece el aspecto utilitario y
pragmtico para determinar las reglas de la buena administracin y las
teoras se forjan a partir de la experiencia, no a partir de una concep-
cin a priori del papel y del lugar de la administracin. En el caso de
Francia, el propio Nioche seala que se conserva la ptica tradicional
debido al enorme peso que tiene la tradicin jurdica y, por consi-
244 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
guiente, a la importancia que se da al derecho en la formacin de los
administradores pblicos y debido tambin, en gran parte, al aisla-
miento de las escuelas de administracin respecto del movimiento in-
telectual, en el que estara incluida la propia investigacin sobre admi-
nistracin.
Por lo que se refiere a Mxico, ni siquiera se ha planteado la discu-
sin sobre los alcances de las teoras descritas y, sin embarg, en los
anlisis de los problemas administrativos han influido tanto la perspec-
tiva institucional como la organizacional. No hay planteamiento con-
ceptual propio para analizar las polticas gubernamentales, pero hay
un sinnmero de decisiones y acciones que cabran bajo esa denomi-
nacin. Las polticas gubernamentales se formulan, se echan a andar y
su evaluacin se reduce a incluir controles destinados a supervisar el
manejo de recursos bsicamente presupuestales.
El proceso de poner en marcha la poltica pblica se interrumpe in-
cluso antes de que pueda llegarse a la fase de evaluacin: la regularidad
con la que "soluciones definitivas" se abandonan sin una evaluacin se-
ria y la facilidad con la que se proponen otras, es claramente resultado
del cambio de personal pblico que ocurre al principio de cada "sexe-
nio". Cada nueva administracin est preocupada por dar su propia
orientacin a los programas pblicos lo ms rpido posible, y los funcio-
narios 1ecin incorporados se dedican a sus tareas sin tomar en cuenta
los planes que ya existan. El resultado es que se reintroducen polticas
que se haban comprobado impracticables, bajo el supuesto de que se
buscan nuevas soluciones, se repiten viejos errores debido a la inexpe-
riencia de los nuevos cuadros y muchos programas que haban probado
su eficacia potencial, quedan archivados. Como los funcionarios se mue-
ven de una dependencia a otra completamente diferente, la experiencia
que logran acumular tiene generalmente poco peso en la tarea especfi-
ca de disear y poner en prctica nuevas polticas pblicas.u
En el siguiente apartado propongo una revisin de los distintos sis-
temas de evaluacin y control que existen en otros pases, para tratar
de buscar similitudes y diferencias con los nuestros y, sobre todo, para
tratar de entender si cuando se habla de evaluacin gubernamental,
sta slo puede referirse a proyectos y acciones concretos y cules se-
ran, en todo caso, las razones para no poder evaluar el conjunto de la
accin gubernamental.
11 Tomado de Merilee S.Grlndle; D/J.cit, p.167.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTICA DE 1982 A 1988 245
OTRAS EXPERIENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y EVALUACIN
La evaluacin gubernamental incide de manera directa en la bsque-
da de la calidad de la gestin pblica; es importante, por ello, revisar
los tipos o sistemas de evaluacin y control que tienen otros pases. Es-
ta revisin nos permitir tener referencias para identificar las prcticas
mexicanas en esta materia y extraer algunas conclusiones.
El control jerrquico es la forma utilizada en muchos pases como
elemento importante de la evaluacin. Su origen es el mismo que el
de la organizacin vertical. Es un control al que se acude de manera
natural y tiene como referencia fundamental la norma escrita. Su ayu-
da consiste en poder esclarecer la toma de decisiones y sirve tambin
para presentar datos en forma clara. Sus limitaciones residen en que
no es til para cuestionar los mtodos. Si se utiliza de manera extensa en
varios niveles de la organizacin retarda las decisiones y obstaculiza
aquellas que son desconcentradoras. Controles internos, como el je-
rrquico, coexisten con controles externos. En la concepcin anglosa-
jona, por ejemplo, la evaluacin externa est reservada a los cuerpos
identificados con el parlamento, que en muchos casos se limitan a
controlar la cuenta pblica. En la concepcin francesa, la evaluacin
est en manos de organismos que forman parte del poder ejecutivo
(presidente de la repblica, primer ministro, ministro de finanzas), los
cuales verifican servicios que dependen de autoridades distintas de
ellos. Dentro de esta interpretacin, se entiende como control interno
la inspeccin general de finanzas sobre los servicios financieros, cuya
autoridad superior radica en un ministerio; pero tambin como con-
trol externo, porque es ejercido por el cuerpo de funcionarios del
Ministerio de Finanzas sobre otros cuerpos administrativos. Sin em-
bargo, existe tambin La Cour des Comptes (Tribunal de Cuentas) que
establece un contacto tcnico tanto con el poder legislativo como con
el ejecutivo, sin que efectivamente dependa de ninguno para el ejerci-
cio de sus funciones. Con estas caractersticas se lleva a cabo, bsica-
mente, un control de tipo externo. En nuestro caso, la Contadura
Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados sera un ejemplo de
esta concepcin. .
La confianza en la competencia y en la independencia de expertos
contables para controlar las cuentas y la gestin de algunos servicios
gubernamentales favorece, en algunos paises, que sean los agentes gu-
bernamentales quienes cumplan con estas. tareas. En otros pases se
considera que son fundamentalmente estos ltimos los ms capacita-
dos para llevar a cabo esas funciones debido a que se reclutan toman-
246 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
do en cuenta conocimientos y aptitudes especficos para cumplir con
esa funcin. Hay otros ejemplos en los que se combinan ambas posibi-
lidades -el caso de la administracin pblica en Mxico- depositando
la evaluacin tanto en rganos y agentes del aparato administrativo,
como contratando expertos para llevar a cabo una evaluacin que nor-
malmente tomar en cuenta un aspecto especfico de la gestin pblica.
El ejemplo ms claro sera la contratacin de despachos privados que
llevan a cabo auditoras, recurso al que se acudi en Mxico en los l-
timos aos.
En el conocimiento de los controles existentes es importante des-
tacar los que tuvieron su origen en el sector privado y se transfirieron
al sector pblico. En este traspaso, en ocasiones crtico, y la mayora
de las veces acrtico, influy que una corriente de pensamiento, im-
portante en el desarrollo de la ciencia administrativa, sostuvo que
exista analoga entre las administraciones pblicas y las empresas
privadas.P Para demostrarlo, utilizaron los recursos mnimos de la te-
ora general de sistemas, al sealar que cualquier organizacin es co-
mo una caja negra donde se transforman recursos y medios en re-
sultados y productos.t> Con este modelo se tendra la ventaja de
poner el acento en los propsitos de la accin administrativa. Sin em-
bargo, hay por lo menos dos inconvenientes: asimila los productos
administrativos a los productos de una empresa, y su anlisis no in-
tenta entender los componentes de la caja negra, lo cual, en el caso
de la administracin pblica, se convierte en omisin fundamental.
Al intentar traspasar los mtodos de las empresas a las administracio-
nes pblicas, aparecen con mayor nitidez algunas caractersticas dis-
tintivas de esta segunda, como por ejemplo, proporcionar servicios
en lugar de productos, dirigirse a un pblico que no constituye el
mercado en el sentido estricto del trmino, al que se le proporcio-
nan una serie de prestaciones que no necesariamente fueron deman-
dadas, adems de bienes de naturaleza colectiva. La administracin
pblica est constituida por cuerpos burocrticos y sindicales que
presionan para favorecer sus propias reivindicaciones, con lo que
tienden a valorar sobre todo la sociabilidad dentro de sus organiza-
ciones y sus fines parciales por encima de los objetivos de las admi-
nistraciones a las que sirven.
12 Vase a tericos de la organizacin como March, Simon, R Scott, P. Blau, etctera.
l'En Mxico este principio terico se incorpor en los trabajos de reforma admi-
nistrativa a partir de 1960.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 247
Por esas particularidades muchos autores dudan de la eficacia de
la transposicin de mtodos de un sector a otro. Se escucha con fre-
cuencia que faltan en la gestin pblica elementos que han hecho exi-
tosa la gestin privada y la razn que se esgrime como fundamental
es que la gestin pblica no est controlada. Es una afirmacin sor-
prendente ya que los controles en los sectores pblicos son numero-
sos y exigentes.t! La diferencia de fondo es que mientras que el compor-
tamiento del sector privado est sometido a las leyes del mercado (ms o
menos predecibles), el sector pblico tiene coerciones particulares de
naturaleza distinta, cambiante y hasta impredecibles; la definicin de ne-
cesidades es inexacta; es permanente el conflicto entre bienes de natura-
leza individual y colectiva; hay objetivos econmicos, pero tambin precr
cupaciones sociales presentes y futuras, y unajerarqua de necesidades
que se modifica de manera constante. Por otra parte, las empresas fun-
cionan con indicadores de rentabilidad, que en el sector pblico, en mu-
chos renglones, tienen que ser deficitarios y su "producto" no tiene valor
de mercanca Los recursos de que disponen las administraciones pblicas
no estn ligados a ventas ni tampoco al dinamismo de sus responsables;
corresponden al presupuesto que es un acto poltico. El personal pblico
est identificado por medio de un estatus, lo que le da enorme rigidez a la
gestin. Adems de estos elementos, que parecen ser de carcter perma-
nente, en las administraciones pblicas existen, por una parte, procedi-
mientos y reglas estrictas que encuadran las actividades administrativas y,
por otra, una estructura presupuestal, que no deja margen para ensayos
aventurados y propuestas innovadoras." Sin una revisin crtica, no pue-
den traspasarse al sector pblico mtodos que podan haber sido exitosos
en el privado, yaque sus fines responden a una preocupacin de carcter
econmico. Esta misma conclusin es til por lo que se refiere a la apre-
ciacin de resultados, es decir, su evaluacin.
Sin embargo, de alguna manera inspirados en la empresa privada y
ligados a una nocin ms moderna de gestin, pases como Francia han
incorporado el llamado control de gestin o autocontrol, que se define
al dar al administrador el mando de sus acciones. Con ello debe mejorar
el proceso de toma de decisiones, provocando acciones correctivas par-
ciales. Este tipo de control est integrado a la gestin de maneraperma-
nente, lo que supone anlisis tanto apriori como aposterioti. Puede ser en
14Jacques Ratier, "Contrle et gestion dans les administrations publiques", en Re-
vueFra1lfOise d'Administration Publique, nm. 6, 1978, p. 223.
IS [bid., p. 224.
248 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ocasiones represivo, pero las ms de las veces debe ser correctivo porque
cuestiona las previsiones en funcin de las desviaciones. El control de
gestin se acerca al control externo en la medida en que compara los
elementos dados (costos, objetivos, realizaciones) con las distintas mo-
dalidades de llevarlos a la prctica. Esto se logra no por el responsable
directo, sino por otro agente que se sita en el nivel superior de la jerar-
qua, quien sugiere decisiones prospectivas o reguladoras. Su xito no
puede separarse del que se obtiene en relacin con el manejo presu-
puestal, ya que de lo que se trata es de asegurar una relacin ms estre-
cha entre objetivos y medios, entre anlisis y estudios previos y los resul-
tados. La racionalidad presupuestal, dice Jacques Ratier, no es slo un
mtodo, es una actitud intelectual que motiva a los responsables a estar
continuamente investigando opciones para adoptar la menos costosa."
El control de gestin se incorpor con ese nombre dentro de la admi-
nistracin publica mexicana hace escasos diez aos. Se busc fundamen-
talmente adecuar los medios a los fines y dar seguimiento a los resulta-
dos. Sin embargo, muchas de las oficinas a las que se asign esta tarea
acabaron sirviendo como un cuerpo ms de asesores para los niveles de
toma de decisiones, con lo que se diluy la tarea de evaluacin. Para que el
control de gestin funcione, se debe asegurar que las decisiones que se
tomen sean claras y fundamentadas en estudios previos, y que los resul-
tados de la gestin se confronten con las previsiones iniciales para poder
medir la eficacia de la accin. Un procedimiento utilizado bajo este con-
cepto es el de los presupuestos por programas, que aparecen como una
especie de "crdito" otorgado a los administradores, que les ayuda en los
anlisis previos a la decisin poltica; esto sirve para relacionar los resul-
tados evaluados en trminos fisicos con los costos de las acciones em-
prendidas. La evaluacin cualitativa escapa a los lmites impuestos por
estos mtodos, pero la cuantitativa puede resultar de suma importancia
en una evaluacin objetiva.
Un recurso muy socorrido en la mayora de los pases, como insu-
mo para la evaluacin de la gestin pblica, es la documentacin ofi-
cial. Sin embargo, esta informacin no es representacin exacta de la
realidad administrativa, puesto que la gestin y la evaluacin no pue-
den desligarse ni desprenderse -aun cuando fuera para fines analti-
cos- del medio sociopoltico en el que actan las administraciones p-
blicas.!? La documentacin oficial no incorpora el anlisis de ese
16 na; p. 222.
17 ue; p. 219.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 249
medio, ms bien resea y proporciona datos de la accin guberna-
mental. Por otra parte, es enorme la distancia entre las atribuciones
previstas por la ley y las que realmente se ejercen. Los informes oficia-
les no incluyen datos para apreciar y analizar esa distancia. La adminis-
tracin pblica mexicana no sera excepcin a esta prctica generaliza-
da. De hecho, en nuestro caso, gran parte de los datos e informes
oficiales representan el nico elemento al que se puede acudir para sa-
ber qu se hizo e incluso qu falta por hacer.
Una distincin importante en los mtodos para evaluar la gestin p-
blica es apreciar la evaluacin que se hace sobre la legalidad y la regulari-
dad y la calidad de la gestin. En Francia y Espaa, por ejemplo, se est
intentando dar ms importancia a este ltimo tipo de evaluacin, ya que
mediante su incorporacin se busca modernizar la gestin, evitar gastos y
precisar de mejor manera los resultados obtenidos. Habra un sinnme-
ro de ejemplos para demostrar que el control de la regularidad no basta
para modernizar y hacer eficiente la administracin pblica, pero no se
podra hablar de evaluacin gubernamental cuando el carcter agregado
de los planes no lo permite y, entonces, habra nuevamente que remitirse
a organizaciones especficas o programas y lo que se evaluara, en el me-
jor de los casos, seran los rendimientos. La reglamentacin interna sirve
para obligar (o prohibir), lo que la convierte en una aparente ayuda para
el funcionario, pero a la vez es un obstculo, yaque por su naturaleza ge-
neral y abstracta, se tiende a favorecer los medios por encima de los fines.
La administracin pblica mexicana servira como ejemplo del caso en
que los controles sobre regularidad y legalidad son mltiples, pero no ne-
cesariamente han repercutido en el mejoramiento de la calidad ni tam-
poco en la transparencia de la gestin pblica.
Puede tambin existir un control a posteriori que implica lo que es y
lo que debera ser. Desde un punto de vista ideal podra servir para sa-
car conclusiones que ayudaran en acciones futuras. La prctica ha de-
mostrado, desafortunadamente, que ha sido til para patentar reglas,
que si bien ayudan a corregir, impiden hacer modificaciones sobre la
marcha y, por supuesto, impiden cualquier innovacin;"
Los diferentes mtodos de evaluacin me permiten afirmar que la
evaluacin gubernamental tiene que tomar en cuenta el estilo del go-
bierno que formula los planes y que el carcter agregado de stos im-
posibilita el ejercicio objetivo de la evaluacin. Es difcil establecer los
criterios que, aun bajo el supuesto de la evaluacin de rendimientos,
18 Ibid., p. 220.
250 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
acerquen los resultados obtenidos a los que se planearon, sin poner en
entredicho la legitimidad de quienes elaboraron los planes. En la admi-
nistracin pblica, el complejo juego de intereses, puesto en marcha al
establecerse una poltica publica, permite que la apreciacin de los re-
sultados vare de acuerdo con las preocupaciones de los diversos obser-
vadores participantes. stos pueden ser los polticos responsables de los
resultados y de las incidencias sociales de la gestin, los sindicatos atados
a mantener el empleo de sus agremiados y defender el salario, los secto-
res financieros preocupados por los costos y los rendimientos, y los ciu-
dadanos deseosos de una administracin eficiente a condicin de que le
sean respetados sus derechos, es decir, sus intereses particulares.
Las organizaciones pblicas, al verse sometidas a presiones de dis-
tinto signo, tienden a buscar su defensa estableciendo planes yjustifi-
cando los medios que se requieren para cumplirlos. Por ello, una for-
ma de autocontrol es la posibilidad de nombrar a los funcionarios
responsables y definir un marco jurdico destinado a asegurar la sumi-
sin de las organizaciones pblicas al principio de la legalidad, recur-
sos tiles ambos, pero no absolutos.
La accin administrativa se sita en el centro del debate sobre la
eficacia del sistema poltico, puesto que las organizaciones pblicas tie-
nen, efectivamente, muchas responsabilidades, pero al mismo tiempo
disponen de muchos privilegios y de un sinnmero de medios e inclu-
so recursos de derecho pblico (expropiaciones, verificaciones, expul-
siones, penalizaciones) para cumplir con sus funciones esenciales. Por
esto la evaluacin gubernamental debe hacerse no slo en trminos
de costos, sino tambin de los resultados obtenidos e incluso del uso
que hace la administracin pblica del poder que tiene.
Los instrumentos de control y evaluacin presentados aqu sirven
para verificar si se cumplieron las metas previstas. Alejarse del modelo
de autocontrol e incluir controles externos donde el rgano legislativo
mantiene su independencia, puede ser un ejercicio de evaluacin ob-
jetivo. La evaluacin gubernamental slo es posible-en un sistema pol-
tico donde el debate parlamentario est enriquecido por posiciones
partidistas distintas del partido que tiene el poder, pero sobre todo,
por una opinin pblica concientizada, cuyo papel en los intercam-
bios gobierno-sociedad sea tomado seriamente en cuenta; con ello se
proporcionara, adems, un contrapeso efectivo a los excesos de poder
y, por consiguiente, un clima favorable a la evaluacin gubernamental
sin que esto significara el riesgo de que el gobierno en turno perdiera
la legitimidad obtenida mediante el voto.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A I988 251
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL,
PARTE IMPORTANTE DEL PROYECTO POLTICO 1982-1988
No puede decirse que la administracin pblica mexicana sea excep-
cin porque no existen tipos ymedios diversos para controlar las activi-
dades que las dependencias oficiales desarrollan, muchos de los cuales s
existen en otros pases. Tampoco se podra afirmar que la preocupa-
cin por controlar por lo menos las actividades de la administracin
interna sea reciente.P
Sin embargo, s es claro que a partir de un reclamo social generali-
zado -que se manifest con vigor durante la campaa del presidente
De la Madrid contra los actos ms que evidentes de abuso de autoridad
en varios rdenes, cometidos sobre todo durante el gobierno de Jos
Lpez Portillo- llevaron al entonces presidente a tomar una serie de
decisiones para fortalecer el control de las acciones pblicas en bs-
queda, necesaria, de recuperar la confianza de los ciudadanos en las
acciones emprendidas por la administracin pblica y en el comporta-
miento de los funcionarios y empleados gubernamentales. Las acciones
derivadas de esa decisin poltica se encuadran dentro de lo que se co-
noci con el ambicioso nombre de Sistema Nacional de Control y Eva-
luacin. Se pens que, en efecto, las tareas de control y evaluacin se
encontraban dispersas y desintegradas, y que deba intentarse fortale-
cerlas dentro del supuesto de un sistema integrado.
La decisin poltica fundamental se tom para reconstruir la legiti-
midad perdida del gobierno por medio del combate ms abierto a los
actos que se pudieran llegar a identificar con cualquier forma de co-
rrupcin. Es ms, a principios de los aos ochenta, la sospechosa, pero
muchas veces sealada, eficacia de la corrupcin en trminos de la
"funcionalidad" del sistema poltico social entr en franca crisis.
Lejos de ser -la corrupcin- ese mecanismo que facilitaba la adhesin al
sistema, empieza a provocar movimientos de rechazo. Miguel de la Ma-
drid efectivamente sinti el peligro que esto significaba para el sistema:
hizo de la lucha contra la corrupcin (la renovacin moral) uno de los
puntos fuertes de su mandato.w
19 En el artculo deJos Trinidad Lanz Crdenas, "El marco jurdico y administra-
tivo del control de la administracin pblica federal", en Revistade Administracin Pbli-
ca, nIDs. 57-58, 1984, pp. 43-52, aparece una apretada sntesis de los antecedentes.
20Georges Couffignal, "Le PRI: crpuscule d'une hgmonie", en Problemes d'Amri-
queLatine, nm. 88, La documentation Francaise, 1988, p. 8.

252 REFORMA DEL ESTADO YlA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO


Para cumplir con uno de los compromisos fundamentales de su
gobierno, Miguel de la Madrid propuso al Congreso, en diciembre de
1982, las necesarias reformas a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal para incorporar, con rango de secretara, la Contralo-
ra General de la Federacin. El presidente De la Madrid afirm que
los sistemas de administracin de recursos del Estado se deberan for-
talecer y perfeccionar, al igual que los sistemas de control y vigilancia
de la administracin pblica. Para que el gobierno de la repblica pu-
diera cumplir esos propsitos y se constituyera en modelo de conduc-
ta, se promovera la creacin de la Contralora General de la Federa-
cin, con el propsito de
sistematizar y fortalecer las diversas facultades de fiscalizacin, control y
evaluacin de la administracin pblica. Congruente con esta filosofa, a
iniciativa del ejecutivo se reform la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, crendose dicha secretara con facultades especficas en
su artculo 32 bis a partir del 10 de enero de 1983.
21
Dije ya que el establecimiento y posible xito de las decisiones po-
lticas estn, necesariamente, en correspondencia con la relacin que
los funcionarios de alto y medio nivel establezcan con el presidente, y
cmo el comportamiento general de la burocracia influye en esas deci-
siones. Vale la pena notar, entonces, que dando a la Contralora rango
de secretara, Miguel de la Madrid decidi fortalecer el control y la
evaluacin por encima de otras tareas (como la planeacin), que fue
sealada como fundamental en administraciones pasadas.
Dentro de la estructura de organizacin pblica hubo rganos
que tuvieron algunas de las facultades recuperadas por la Contralo-
ra. Al darle rango de secretara el propsito fue dotarla de potestad
suficiente para que tuviera ms autoridad sobre cualquier otro orga-
nismo con atribuciones de naturaleza similar. La Contralora Gene-
ral apareci, adems, como secretara globalizadora, es decir con
atribuciones normativas que deben cumplir el resto de las depen-
dencias y, aparentemente, sin que pudiera entrar en conflicto de
competencias con la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico
encargado de la revisin del presupuesto y cuentas pblicas depen-
dientes de la Cmara de Diputados. La explicacin que se dio -acer-
ca de que la Contralora y la Contadura no entraran en conflicto-
fue que la primera llevara a cabo un autocontrol de la accin pbli-
21 Jos Trinidad Lanz CIrlenas, op. tit., pp. 29-30.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 253
ca (lo que se conoce como control interno) mientras que la segun-
da cumple con un control de tipo externo, tal como lo expliqu en
pginas anteriores.
Por otra parte, cuando se cre, tambin se insisti en que no se eli-
minaran los controles y supervisiones existentes en el mbito interno
de cada dependencia. Sera la Contralora la encargada de
la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas globales,
sectoriales, e institucionales de control, para que sobre bases uniformes se
cubriera con una perspectiva completa de legalidad, exactitud y oportuni-
dad, la responsabilidad en el manejo de los recursos patrimoniales de la
administracin pblica federal."
Esta nueva secretara estaba tambin destinada a ser pieza clave en
la idea de contar con un sistema nacional de control y evaluacin, ya
que le correspondera planear, organizar y coordinar ese sistema. En el
balance sexenal hecho al trabajo realizado por esta dependencia, que
analizar en otro momento, se podr apreciar que parte importante del
trabajo de la Contralora General estuvo dedicado a tareas de coordi-
nacin sin que de esto se pudiera derivar el funcionamiento de un sis-
tema propiamente dicho. La Contralora General se responsabiliz, por
una parte, de las contraloras internas que existan en cada dependen-
cia y entidad gubermentales, las cuales, entre otras tareas fiscalizadoras,
llevaron a cabo auditoras en forma peridica; tambin supervisaban el
trabajo de las oficinas de recepcin de quejas y denuncias abiertas para
la atencin directa de la ciudadana. Por otra parte, coordin a los co-
misarios y delegados como nueva categora de funcionarios para dedi-
carse al seguimiento, control y evaluacin del desempeo de las entida-
des paraestatales los primeros, y de las secretaras de Estado los segundos.
La Contralora General se constituy, entonces, en el rgano encargado
de ejercer, primero, el control jerrquico para
que como instrumento del rgimen disciplinario del Estado, pudiera nor-
mar y ejercer el control jerrquico, imponer las sanciones a los servidores
pblicos en el desvo de sus deberes genricos y especficos y en su caso
denunciar oportuna y eficazmente las irregularidades que fueran delic-
tuosas ante el Ministerio Pblico.v
ft Ibitl., p. 30.
25 /bid., p. 54.
254 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Segundo, trabaj bsicamente sobre control de regularidad, lo que
dio como resultado que se trabajara menos sobre supuestos de preven-
cin y ms sobre aqullos de sancin. .
De ah que tambin esa secretara fuera la responsable de llevar a
cabo las acciones derivadas de la expedicin de la Ley Federal de Res-
ponsabilidades de los Funcionarios Pblicos, con lo que, a su vez, se
modificaron artculos del ttulo cuarto de la Constitucin y se incluye-
ron tambin reformas al Cdigo Penal. Con la expedicin de la ley se
fortaleci el marco normativo de la administracin pblica y el apego
a la legalidad que, como ya seal, no incide de manera directa en la
evaluacin global de la tarea administrativa pblica. Con la nueva ley
de responsabilidades se "establece un cdigo de conducta al que debe-
r apegarse todo servidor pblico, donde se sientan las bases para la
actuacin de quien, desde las instituciones, debe atender los intereses
fundamentales del pueblo mexicano't.r- Con las reformas a la legisla-
cin penal, se tipificaron delitos y conductas pblicas corruptas en las
que se incurri con frecuencia, y que hasta entonces la ley haba omiti-
do; adems, se adecuaron las que ya existan, a fin de cubrir insuficien-
cias notorias. Finalmente, las reformas al cdigo civil se hicieron con la
intencin de proteger la integridad moral de las personas, se estable-
cieron los derechos de los servidores pblicos y de los particulares, pa-
ra salvaguardar tanto su patrimonio moral como su prestigio.
Los instrumentos prcticos utilizados por la Contra1ora para materia-
lizar los efectos de esta ley fueron el registro de la situacin patrimonial de
los funcionarios y la atencin de denuncias sobre la conducta de todos los
servidores pblicos. La manifestacin patrimonial parece "un remedio"
ms de forma que de fondo, primero, porque de su cumplimiento obliga-
torio dependa que el funcionario permaneciera o no en su puesto -si-
tuacin que parece no slo exagerada sino hasta impracticable-; segun-
do, porque se puede presentar la situacin patrimonial suficientemente
"arreglada", como para que los funcionarios de la Contralora no puedan
deducir fcilmente, por ejemplo, el enriquecimiento inexplicable, ra-
zn fundamental de la puesta en marcha de esta medida. Siempre re-
sultan "explicables" las fortunas amasadas en seis aos.
Respecto de las denuncias, la Contralora pareci agotar sus atri-
buciones en la persecucin de ilcitos por parte de los servidores p-
24Jess Franco Guerrero, "El sistema nacional de planeacin y la integracin del
sistema de control y evaluacin gubernamental", en Revista de Administracin Pblica,
nms. 57-58, 1984, pp. 27-28.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTICA DE 1982 A 1988 255
blicos con la detencin del ex director de Petrleos Mexicanos, ya que
de los datos incorporados al informe de la reunin de autoevaluacin
de esa secretara, que se llev a cabo el 14 de septiembre de 1988, se
destaca que esa dependencia present 89 denuncias penales y las con-
traloras internas hicieron lo mismo con ms de 2 500 casos."
Otra medida incorporada para fortalecer la tarea de la evaluacin
gubernamental fueron las reuniones de autoevaluacin de las depen-
dencias y entidades gubernamentales que se llevaron a cabo durante
los ltimos meses de esa administracin.
Al revisar los informes de dos secretaras globalizadoras, de una se-
cretara del sector social y una eminentemente operativa, para encon-
trar elementos acerca de las decisiones y acciones destinadas a fortalecer
la tarea de evaluacin gubernamental, encontr que esos documentos
slo tienen un valor poltico porque presentan la situacin siempre
positiva de la dependencia referida, datos que se elaboraron y se die-
ron a conocer en el cambio de gobierno, momento poltico que, como
dije arriba, no es el ms apropiado para llevar a cabo la revisin a fon-
do de lo realizado. Dije que la evaluacin se hace con ms detalle
cuando el nuevo equipo inicia sus tareas, pero se convierte en un ele-
mento de consumo interno que slo sirve para justificar el estableci-
miento de las teoras que estarn incluidas en los nuevos planes.
La Secretara de Programacin y Presupuesto reconoci ms
avances en acciones que incidieron en los cambios estructurales im-
portantes que en sus logros cuantitativos. En su calidad de globaliza-
dora, los funcionarios que hicieron uso de la palabra destacaron su
participacin en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo -do-
cumento rector de las decisiones de poltica econmica- en los 17
programas sectoriales y siete regionales, ms los programas operati-
vos anuales llamados criterios generales de poltica econmica. Para
alcanzar los objetivos del plan; se propusieron como estrategias la re-
ordenacin y el cambio estructural; para ello,
los recursos presupuestales se orientaron a impulsar el redimensiona-
miento del sector pblico, la desincorporacin de entidades no estratgi-
2!i Reunin de autoevaluacin 1983-1988, Secretara de la Contralora General de
la Federacin, septiembre, 1988, p. 29. Las cifras apuntadas por la Contralora parecen
perder significado respecto al supuesto de fondo de combatir la corrupcin, si torna-
mos como referencia el dato de que hay 3761 000 trabajadores en el gobierno federal.
Jos Merino Man, Tamao, composici6n t la administTaci6n f1blUa federal, Mxico, Se-
cretara de la Contralora General de la Federacin!INAP, marzo de 1988.
256 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
cas ni prioritarias, la modernizacin de la industria paraestatal, la descen-
tralizacin de la vida nacional, la promocin del desarrollo cientfico y
tecnolgico y la desconcentracin administrativa.w
Se incluyeron cuatro posibilidades para instrumentar decisiones:
obligatoriedad, coordinacin, induccin y concertacin. Este trmino
-y la correspondiente actitud pblica- se incorpor a los programas
de gobierno de una manera formal y se ha convertido muy rpido en
trmino utilizado continuamente en el discurso oficial, y si no se le lle-
na de contenido claro y especfico, permite la flexibilidad suficiente
para no tener que asumir ningn tipo de compromiso. Posteriormen-
te, la propia Secretara de Programacin y Presupuesto se encarg de
ajustar los planes y programas originales a las circunstancias, lo que.
dio como resultado la puesta en marcha del Programa de Aliento y
Crecimiento y el Pacto de Solidaridad Econmica. El informe analiza-
do seala que se hicieron estos planes junto con una serie de regla-
mentaciones y adecuaciones al marco normativo existente. En tanto
que informe oficial, tiene, como suele ocurrir, un tono de satisfaccin
del deber cumplido, no incorpora datos que podran permitir tener
una idea general de si las nuevas propuestas, estrategias y leyes resol-
vieron ms y mayores problemas en comparacin con las ya existentes.
Sin embargo, por ser la spp la secretara que tambin es responsable de
la integracin de los presupuestos, de su seguimiento y, por supuesto
de los recortes efectuados, la parte de su informe que contiene datos
cuantitativos es la referida a los aspectos de administracin interna, pe-
ro tambin la de las reas donde el gasto pblico apoy las prioridades
y las metas establecidas en la planeacin gubernamental, que es el caso
del apartado dedicado a lo que se denomin estrategia social.
Al llegar al apartado de desarrollo regional y descentralizacin, no
aparecen elementos para saber si se avanz en la necesaria redistribu-
cin ms equitativa del poder y sus beneficios a los gobiernos locales,
punto de partida para hacer efectiva la decisin descentralizadora, y
mucho menos cules fueron los problemas y obstculos que surgieron
para impedir que esa decisin tuviera la vigencia necesaria para cum-
plirse. Tampoco se puede evaluar si los estados y municipios lograron
desarrollar programas que contribuyeran a mejorar las condiciones de
vida de sus poblaciones, si se ampliaron los canales de participacin, ni
26 Reunin de autoevaluacin, 19821988, Secretaria de Programacin y Ptesu-
puesto. 13 de octubre de 1988, p.18.
lAEVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 257
si se fortaleci la infraestructura local en un sentido amplio para evi-
tar, a mediano plazo, el interminable xodo hacia la saturada capital.
En la parte referida a la actividad administrativa de la secretara, el
informe seala que su contralora interna "llev a cabo 1600 activida-
des" y aade que, de stas, las fundamentales fueron auditoras
financieras, operacionales y de legalidad; evaluaciones administrativas y
de cumplimiento de programas; actos de vigilanciaen materia de fondos
y valores; atencin de quejas y denuncias, enlace y coordinacin de aspec-
tos de simplificacinadministrativa; estrictavigilanciaen el cumplimiento
de las medidas de austeridad; participacin e instrumentacin de los me-
canismos de entrega-recepcin, y asistencia a las licitaciones y comit de
compras de la secrerara.r?
Este listado no permite entender si esa cantidad de "actividades"
fue la suficiente y necesaria para mejorar la calidad de las tareas en la
secretara, ya que tampoco se presentan datos que podamos relacionar
con los resultados obtenidos y si stos fueron o no los esperados, y si
no lo fueron, cmo se podra retroalimentar la toma de decisiones pa-
ra que en el futuro la secretara trabajara de mejor manera, etctera.
El informe del sector educativo presenta en esencia datos cuanti-
tativos, y en la parte correspondiente a la educacin tecnolgica in-
cluye elementos que apuntan hacia una evaluacin cualitativa que
puede ser til para definir el rumbo en el futuro inmediato. No se in-
cluye, por ejemplo, ningn elemento que permita saber hasta qu
punto la participacin del sindicato de maestros (SNTE) fue una fuen-
te de conflicto para avanzar en la tarea de mejorar la calidad de la
educacin.
El ltimo informe revisado corresponde a la Secretara de Turismo
que, por tratarse de una dependencia con atribuciones de carcter
fundamentalmente operativo, incorpora las tareas referidas al marco
legal que norma el comportamiento de este sector y las de coyuntura
en caso de desastres naturales a los que se tuvo que hacer frente du-
rante el periodo que comprende la evaluacin.
En este informe se alude con frecuencia a las ventajas obtenidas
por medio de los acuerdos dentro de la propia dependencia y de aqu-
llos tomados con otros actores y sectores. Es irregular, al igual que los
anteriores, puesto que en algunas partes presenta datos que exageran
f1lbUl.,p159.
258 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
el detalle y en otras la agregacin excesiva no permite apreciar en su
justa dimensin los resultados obtenidos.
En los cuatro informes analizados encontramos un nivel exagera-
do de agregacin hasta el mnimo detalle, sin que existan elementos
que permitan apreciar las acciones incompletas y, menos an, las inco-
rrectas. Por tratarse de documentos meramente circunstanciales, no
parece que hayan tenido la intencin de ser ejercicios serios de evalua-
cin para presentar un panorama objetivo de donde se desprenderan
tanto aquellos resultados planteados, programados y logrados, como los
no logrados, que permitiran tambin conocer los.imponderables que no
favorecieron su consecucin.
CONCLUSIONES
Poco se ha analizado en cuestiones de administracin pblica. La esca-
sez de referencias tericas originadas a partir de experiencias concre-
tas obligaron a los estudiosos mexicanos a proponer perspectivas calca-
das de otros pases, lo que dio como resultado que se incluyeran, de
manera poco crtica, tanto la ptica institucional como la organizacio-
nal en el tratamiento de temas relacionados con la administracin p-
blica.
Con esas dos propuestas tericas no se logr entender, y por lo
tanto resolver, los problemas administrativos; de ah que las polticas
pblicas no tuvieran referencias tericas propias ni suficientes que
permitieran su cabal explicacin y anlisis. Sin embargo la formula-
cin y prctica de decisiones en poltica pblica es un hecho cotidiano
en nuestro quehacer poltico administrativo. El corte sexenal ha influi-
do de manera determinante en el nfasis que la relacin personal y el
comportamiento burocrtico tienen en el eventual xito de las polti-
cas pblicas. Lo que s est fuera de discusin es que haya evaluacin
de las polticas como ejercicio objetivo que permita saber en qu me-
dida se cumplieron las metas propuestas y en qu medida esto no fue
posible y cules seran lasrazones de estas fallas, para pasar de ah a la re-
definicin de nuevos planes. Lo que efectivamente sucede es que la credi-
bilidad gubernamental est atada a la forma como se plantean los nuevos
proyectos y metas por lograr cada seis aos; de ah la importancia que
tiene la planeacin gubernamental.
Es cierto que desde 1917 hay intentos fallidos para contar con un or-
ganismo encargado que de alguna manera incida en la medicin de los
resultados de la gestin gubernamental, aunque fuera de manera par-
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICADE 1982 A 1988 259
cia1.
28
Esos intentos no respondieron a la teora administrativa que sugie-
re integrar la planeacin, la ejecucin y la evaluacin dentro de una mis-
ma lgica. Respondieron a la necesidad de controlar las acciones guber-
namentales, sobre todo aquellas que tuvieran relacin con el manejo de
recursos principalmente presupuestales y fiscales. El fracaso de estos in-
tentos no est relacionado tan directamente con sus atribuciones como
con aquellas que la Secretara de Hacienda sinti que le invadian.P Esta
situacin nos confirma la idea de que para el xito o fracaso que se pue-
da atribuir al establecimiento de una decisin en materia de poltica p-
blica, es necesario saber cmo se plantearon las relaciones entre las
dependencias gubernamentales comprometidas y qu grado de co-
municacin haba entre los funcionarios participantes.
Para hacer frente al descrdito acumulado y acrecentado por los
gobernantes, el presidente Miguel de la Madrid propuso restablecer el
rgano encargado del control con la intencin de que este control for-
mara parte de un objetivo ms integral de evaluacin, de ah el nom-
bre de Sistema Nacional de Control y Evaluacin. La incorporacin de
la Contralora General de la Federacin con rango de secretara le
confiri el papel central y los delegados y los comisarios fueron sus
brazos en la supervisin de la accin pblica en el sector central y pa-
raestatal respectivamente. Su actuacin tuvo un gran efecto en decisio-
nes correctivas como el ajuste del sector paraestatal (que es objeto de
anlisis en otro trabajo de este mismo artculo), pero poco en materia
preventiva. Lo mismo se puede afirmar de las contraloras internas en
las cuales recay la tarea de los recortes de personal, de las adecuaciones
de los ajustes presupuestales, qpe siempre fueron hechos a partir de con-
tracciones a las distintas partidas, etc. Tuvieron un carcter de control t-
picamente interno y basado en la legalidad y regularidad de la accin
pblica. A pesar del esfuerzo de coordinacin que llev a cabo la Con-
tralora, las contraloras internas e incluso los comisarios y delegados
no tuvieron el tiempo ni la relacin necesaria para actuar como ele-
mentos de un sistema ms integrado.
La Ley de Responsabilidades posiblemente gener ms conciencia
sobre lo que no se debe hacer en tanto se tenga la investidura de fun-
28Jos Trinidad Lanz Crdenas, arto cit., pp. 43-52.
29 "En 1932 el presidente de la repblica envi una iniciativa al congreso en la que
se solicit la supresin del Departamento de la Contralora de la Federacin (creado
en 1917) y la reorganizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que
asumiera ntegramente las facultades y responsabilidades inherentes a su carcter pro-
pio de administradora del patrimonio de la federacin, tanto respecto al manejo de
fondos, como en cuanto a la fiscalizacin preventiva." (ibid.).
260 REFOIU-fADEL ESTADO YlA ADMINISTRACiN PBUCA EN MXICO
cionario pblico, pero dije ya que al llevarla a cabo hubo una fuerte
dosis de formalidad que amortigu, pero no resolvi, problemas de
fondo ligados a la corrupcin.
Con la inminente transmisin del mando, las reuniones de autoe-
valuacin tuvieron como propsito explcito dar a conocer al futuro
presidente la situacin que cada dependencia y entidad reflejaba a fi-
nales de 1988. La informacin analizada contiene datos de suyo revela-
dores de una situacin dada, pero de ninguna manera una intencin
de que sirvieran como insumo para una evaluacin.
El esfuerzo llevado a cabo durante la administracin de Miguel de
la Madrid no es desdeable en cuanto a su insistencia por recuperar la
credibilidad de la funcin pblica. El esfuerzo se materializ -de
acuerdo con la opinin del secretario de la Contralora en la reunin
de evaluacin sexenal- en el hecho de que entre las demandas de la
poblacin durante la ltima campaa poltica del candidato del partido
mayoritario no se incluy la necesidad de moralizar a la funcin pblica,
como s haba ocurrido haca seis aos. A pesar del esfuerzo realizado
y de los resultados obtenidos, slo podemos hablar de evaluacin de la
poltica gubernamental como autoevaluacin y referida a los proble-
mas de manejo de recursos presupuestales y financieros. Si la legitimi-
dad del quehacer poltico depende del efecto derivado de los planes y
del planteamiento de nuevas teoras generadas sexenalmente, una eva-
luacin objetiva no podr incluirse como elemento necesario para cerrar
el crculo planeacin-evaluacin. Slo una oposicin poltica ms estruc-
turada, y por ende real, y una opinin pblica ms consciente sern ele-
mentos clave en la inclusin de una evaluacin pblica objetiva, que
no se limite a aspectos contables y funciones internas de la administra-
cin, sino que permita proponer esquemas de trabajo para mejorar la
calidad de la gestin pblica.
A pesar del nfasis puesto en la necesidad de la evaluacin, los es-
fuerzos hechos por el gobierno de Miguel de la Madrid se limitaron a
una decisin poltica que permitiera recuperar la credibilidad de la fun-
cin pblica, pero circunscribiendo esta necesidad a los aspectos ms vi-
sibles de corrupcin en el manejo de recursos y de poder pblico.
En Mxico, la administracin pblica es efectivamente un compo-
nente importante del sistema poltico y est en relacin permanente y
dinmica con el mundo de los axiomas yvalores de la poltica. El pro-
blema para conseguir su eficaz comportamiento y la legitimidad del
gobierno al que sirve, est en la comprensin del papel que desempe-
a la administracin pblica. O se le entiende como un ente indepen-
diente y, por lo tanto, con autonoma total que es expresin y medio
IA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 261
de la tecnocracia, o se le concibe con autonoma relativa, lo que plan-
tea el problema adicional de buscar su necesario equilibrio entre las
dos curvas de regulacin analizadas por Nioche, que establecen la re-
lacin de la administracin con la sociedad y, por ende, una evalua-
cin de su comportamiento. El equilibrio debe estar entre la curva de
regulacin corta, que favorece la relacin directa entre el ciudadano y
la organizacin administrativa con la que establece contacto ms inme-
diato, y la curva de regulacin de largo alcance, que pasa por las elec-
ciones y por eljuicio sobre el sistema poltico en su conjunto.
LA ADMINISTRACIN
AL SERVICIO DE lAPOLTICA:
LA SECRETARA DE PROGRAMACIN YPRESUPUESTO*
ROGELIO HERNNDEZ RODRGUEZ**
El gobierno de Carlos Salinas de Gortari se ha caracterizado por poner
en marcha diversas modificaciones socioeconmicas y polticas que, en
trminos generales, se han agrupado bajo el amplio ttulo de moderni-
zacin. Los cambios han sido de tal magnitud que incluso han alcanza-
do aspectos que por mucho tiempo parecieron intocables, toda vez
que eran considerados como distintivos del sistema poltico.
Por un lado, se ha introducido una profunda reforma econmica,
que no slo ha implicado un nuevo modelo de desarrollo sino tam-
bin un replanteamiento de las tareas y responsabilidades de los secto-
res pblico y privado. Por otro lado, se han modificado algunos artculos
constitucionales que alteran las relaciones tradicionales con los secto-
res de la sociedad.
La administracin pblica no ha escapado a esta puesta al da. En
enero de 1992 el presidente Salinas anunci la fusin de las secretaras
de Programacin y Presupuesto (sPP) y Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP), por considerar que con ello fortaleca las decisiones de poltica
econmica al reunir en una sola dependencia el control del gasto p-
blico y las funciones fiscales, financieras y de crdito, es decir, volver a
unir los egresos con los ingresos.'
*Este trabajo tiene una gran deuda con Miguel ngel Hernndez Rodrguez, y tal
vez la mejor manera de reconocerla sea dedicndole su publicacin. Tambin agradez-
co a Luis F. Aguilar sus observaciones a una de las versiones del ensayo. El presente ar-
tculo se public en Foro Internacional; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 145-173.
**Profesor-investigadordel Centro de Estudios Sociolgicosde El Colegio de Mxico.
1 En la misma ocasin, el mandatario anunci el nacimiento de la Secretara de
Desarrollo Social sobre la estructura que tena la de Desarrollo Urbano y Ecologa. as
como la incorporacin del Programa Nacional de Solidaridad; meses despus se supo
que Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad se dividiran en depar-
263
264 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
El argumento se apoya en dos consideraciones. La primera, que la
spp haba terminado por concentrarse en la preparacin del presu-
puesto pblico, y la segunda, que hasta 1976 esa tarea se realizaba en
la SHCP. Ms an, en crculos gubernamentales se aadi que el cierre
de la SPP no era ms que la reintegracin fisica a Hacienda de una ra-
ma que siempre haba tenido. Planteada en estos trminos, la decisin
no slo era necesaria sino de congruencia administrativa.
No obstante, sta es una explicacin parcial, pues lo verdaderamen-
te importante no radica en si ahora era injustificable que la secretara se
concentrara en el presupuesto (o lo hiciera de manera preponderante),
sino cmo fue que lleg a tener esa limitada responsabilidad. Por ello es
preciso revisar si lo que haca la SPP en 1992 era lo que se propuso en su
nacimiento o si poco a poco fueron distorsionndose sus objetivos origi-
nales. Como podr verse en este trabajo, el desarrollo de la SPP muestra,
como en pocas ocasiones, la manera como la administracin pblica est
al servicio de la poltica y puede ser empleada para distintos fines, inclu-
so opuestos.
En realidad, la SPP naci como respuesta a una necesidad adminis-
trativa y para hacer posible una nueva concepcin de la poltica econ-
mica segn la cual el gasto debera responder a la planeacin del desa-
rrollo y no, como haba ocurrido hasta entonces, a las limitaciones del
ingreso. La nueva dependencia tena como cometido no slo elaborar
el presupuesto de egresos, sino hacer de esta tarea una parte del pro-
ceso de planeacin, lo que supona tambin contar con programas,
metas y, en especial, con el seguimiento y evaluacin de los resultados.
A partir de 1982 la secretara comenz una larga serie de transfor-
maciones que condujeron a la concentracin en las tareas presupues-
tarias (y, en especial, su control) mientras que las fases de planeacin,
programacin y evaluacin que, al menos en teora, iba a desarrollar,
fueron eliminadas de la dependencia. Por otra parte, desde 1988 la SPP
sirvi de cobijo institucional al Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol) que no responde a ninguna lgica administrativa institucio-
nal sino a la perspectiva presidencial acerca de cmo debe solucionar-
se la pobreza en Mxico.
'Por ello, su desaparicin pareca ser necesaria. Sin embargo, si se
observan con cuidado los acontecimientos, es posible obtener otras
tamentos operativos para mejorar su eficiencia y competitividad. No hay duda de que
tambin est en marcha una nueva reforma administrativa que busca hacerla ms ade-
cuada al proyecto econmico.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
265
conclusiones. La ms importante de todas es que, al suprimir la SPP,
Hacienda recuper una rama que le haba sido desprendida, pero
tambin absorbi las funciones que hasta 1976 desempeaban las de-
pendencias federales que en su momento le dieron vida a la nueva ins-
titucin, como las secretaras de la Presidencia, Patrimonio Nacional
(Sepanal), e Industria y Comercio (SIC).
El propsito de este ensayo es describir este proceso. En la primera
parte se analizan las circunstancias en que se cre la SPP y las funciones
que en ese entonces desarrollaba Hacienda. En la segunda, se revisan
los distintos cambios que experiment la nueva secretara, unos durante
el propio sexenio de Jos Lpez Portillo ylos otros, los ms relevantes,
precisamente cuando su titular fue Carlos Salinas de Gortari.
LA EMERGENCIA DE LA PLANEACIN COMO PRINCIPIO DE DESARROLLO
Para entender cabalmente las consecuencias tanto administrativas co-
mo econmicas que se derivaron de la creacin de la SPP, es preciso te-
ner presentes las tareas que desempeaba la SHCP y, por ende, el enor-
me poder que haba logrado reunir.
Hasta 1976, a Hacienda le corresponda calcular y recaudar los in-
gresos, tanto los fiscales como los provenientes de la contratacin de
deuda, interna y externa; prestaba a quienes ya no eran sujetos de cr-
dito internacional; integraba el presupuesto de egresos de la federa-
cin y controlaba su ejercicio, para lo cual revisaba y aprobaba los pre-
supuestos parciales que cada dependencia le presentaba. Como
consecuencia de ello, Hacienda tambin llevaba la contabilidad de las
finanzas pblicas. Adems de lo anterior, en sus manos estaba la con-
duccin, en todas sus etapas, de las polticas monetaria y crediticia.
Como es fcil observar, Hacienda tena el control de los recursos
gubernamentales y manejaba la economa del pas. Saba con toda
oportunidad el nivel de ingresos que se quera tener y, adems, los dis-
tribua segn su criterio y su perspectiva del desarrollo econmico. En
sus manos estaba poner en prctica cualquier proyecto y, naturalmen-
te, desechar el que no le pareciera conveniente.
Este exceso de poder fue el resultado de varios factores que deriva-
ron del modelo de crecimiento diseado y dirigido por la propia SHCP:
el desarrollo estabilizador. Este modelo tena una clara definicin de
los objetivos que deberan alcanzarse y del papel que deba desempear
el Estado en la economa. Su aplicacin, por una parte, gener un pro-
ceso administrativo que no consideraba la planeacin como un princi-
'
'i
266 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
pio normativo de las acciones gubernamentales, y su xito, por otra
parte, hizo posible la formacin de un poderoso grupo burocrtico
que lleg a ser decisivo en el desempeo gubernamental.
No es ste el lugar adecuado para puntualizar las caractersticas
del llamado desarrollo estabilizador (por dems conocidas, gracias a
los importantes estudios que lo han analizado), pero bien puede recor-
darse que este modelo propici el crecimiento gracias a un estricto con-
trol del gasto pblico, lo que implicaba un programa de inversiones
restringido a lo indispensable y que tena como principal propsito fo-
mentar la creacin de capital.
Para los fines del modelo, el manejo centralizado e inseparable del
gasto y de los ingresos era indispensable para evitar cualquier exceso.
En la medida en que el desarrollo estabilizador sustentaba objetivos
econmicos especficos, implant una estructura y procedimientos ad-
ministrativos que respondan funcionalmente a ellos. La asignacin
del gasto, por ende, obedeca a los ramos del sector pblico.
A pesar de los mltiples programas de gobierno que se generaron en
el pas, la planeacin era una labor confinada a cada dependencia pbli-
ca y, por tanto, desligada de un cuerpo central que estableciera objetivos y
prioridades en conjunto. Los programas, por su parte, tambin eran habi-
tuales, y si acaso existan, se limitaban a las acciones de la propia entidad.
Esto no significa que el gobierno no intentara implantar, o al menos
centralizar, la planeacin. Es conocida la larga lista de comisiones que
fueron creadas con este propsito y, sobre todo, las atribuciones que te-
na en esta materia la Secretara de la Presidencia." Aun as, su influen-
cia no logr nunca sobreponerse a la de Hacienda, pues si bien a la
primera le corresponda planear el gasto pblico y las inversiones,
aprobando incluso las que se realizaban en los estados, careca de fa-
cultades para convertir sus propsitos en asignaciones presupuestales.
Ella, al igual que el resto de las dependencias, centrales o descen-
tralizadas, tena que presentar sus presupuestos a Hacienda, la cual, en
ltima instancia, condicionaba cualquier proyecto a los recursos disponi-
bles. As, a fin de cuentas la planeacin real del gasto pblico, corrien-
te y de capital, quedaba en las manos de Hacienda.
Esta dbil planeacin afectaba las otras fases del proceso. Por
ejemplo, los programas prcticamente no existan porque los presu-
2 Una historia pormenorizada de los distintosinlentos se encuentra en Mara del
Carmen Pardo, La modemiUJCin administrativa en Mxico, Mxico, INAPIEI Colegio de
Mxico, 1992, captulo 3.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
267
puestos se aprobaban por ramos administrativos, lo que haca secunda-
rio su diseo y, adems, anulaba cualquier especificacin sectorial o re-
gional. En estas condiciones, la evaluacin, como etapa final que califi-
ca las polticas pblicas de acuerdo con los resultados obtenidos, era
ms un deseo que una realidad.
Adems de dispersa, la evaluacin era parcial. La Sepanal contaba
con un rea que se encargaba de controlar y vigilar las entidades des-
centralizadas y paraestatales: Presidencia haca su propio seguimiento
por medio de la Direccin General de Inversiones y,finalmente, la Di-
reccin de Egresos en Hacienda haca lo suyo. Como es fcil deducir,
esta unidad era la que mejor haca la tarea, toda vez que perteneca a
la dependencia que en la prctica asignaba el gasto; era natural que
contara con ms elementos y mejores oportunidades para realizar el
anlisis del presupuesto y, por ello, su vigilancia era la ms completa
de todas.
A pesar de todos estos problemas, doce aos de crecimiento eco-
nmico hicieron impensable cualquier posibilidad de cambio en el
proceso que se segua. El xito fortaleci de tal manera a Hacienda,
que cualquier intento que pretendiera ampliar las funciones de otras
dependencias o hacer de la planeacin una norma estaba destinado al
fracaso, porque atentaba contra las atribuciones de la secretara. En el
fondo, no se trataba solamente de distribuir de mejor manera las tareas
gubernamentales, sino de restarle influencia a la institucin que ma-
nejaba por completo la economa del pas. Hacienda se haba converti-
do en un obstculo tanto administrativo como econmico y, segn se
ver de inmediato, tambin poltico.
Cuando al comenzar la dcada de los aos setenta lleg a su fin el
desarrollo estabilizador, Hacienda no estuvo dispuesta a apoyar los
cambios que el gobierno de Luis Echeverra pretendi introducir. Co-
mo ha sido documentado.tlos errores en la poltica econmica de
aquellos aos no se debieron exclusivamente a la vacilacin del jefe
del ejecutivo, los conflictos con la iniciativa privada o los problemas
econmicos internacionales, sino que obedecieron tambin a la oposi-
cin abierta de la SHCP. Cada vez que el gobierno intentaba alterar el
principio de que el gasto pblico deba ocuparse slo de la infraestruc-
tura y del fomento privado, Hacienda empleaba su informacin y sus
recursos econmicos para entorpecer las decisiones.
5 Carlos Tello, La poltica econmica enMxico, 1970-1976, Mxico, Siglo XXI, 1980,
captulos 2 y 3.
'1
I,!
268 REFORMA DEL ESTADO Yl.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Lo mismo ocurri al final del gobierno de Lpez Portillo, cuando
en medio de la crisis econmica Hacienda y el Banco de Mxico ocul-
taron al presidente los datos sobre la situacin real de la economa, lo
cual lo llev a aplicar medidas equivocadas que agravaron los proble-
mas.! En este caso la responsabilidad del hundimiento econmico
tampoco es imputable del todo al presidente Lpez Portillo; como lo
hiciera seis aos antes, Hacienda tambin contribuy a ello.
Este comportamiento, por lo dems, no es ni extrao ni particular
del caso mexicano. Incluso en pases con un arraigado y profesional
servicio civil (una de cuyas supuestas cualidades es que sus miembros
son neutrales en poltica), ha sido posible observar cmo ste ha obs-
taculizado el trabajo de gobiernos con los cuales no simpatizaba. Co-
mo lo ha sealado Renate Mayntz, la supuesta neutralidad ha servido
en muchas ocasiones para que la administracin se constituya en un
poderoso grupo de inters capaz de cuestionar la legitimidad del gru-
po gobernante y lo vete si considera peligrosas sus medidas."
En el caso mexicano, donde no existe separacin entre las tareas ad-
ministrativas y las estrictamente polticas, es fcil entender que las de-
pendencias gocen de diferentes grados de influencia en funcin de sus
atribuciones. Si a ello se agrega que la SHCP es una de las ms antiguas y
con mayor tradicin en el gobierno, que ha conseguido una notable es-
tabilidad orgnica y que, por ltimo, tambin logr disminuir la rota-
cin de sus funcionarios e incluso sujetar su movilidad a ciertos criterios
de experiencia, podr entenderse el "espritu de grupo" que sus miem-
bros mantuvieron tras el derrumbe del desarrollo estabilizador.
El hecho de que Hacienda se haya convertido en el centro vital de la
administracin pblica, sumado a su papel como responsable del creci-
miento del pas, gener en sus funcionarios un alto grado de cohesin.
Esto es lo que Mayntz ha llamado ethos profesional, es decir, una identidad
de grupo que genera normas especficas de comportamiento basadas en
la fidelidad a esos principios de autoestima." Lo grave es que de 'ah se
deriva una explicacin administrativa, econmica y poltica que se supo-
ne correcta y que no necesariamente se identifica con la que posee el
4 Carlos Tello, La nacionalizadn de la banca enMxico, Mxico, Siglo XXI, 1984, ca-
ptulo 2, y Rogelio Hemndez Rodrguez, Em/J"sarios, bancay Estado. El conflicto durante
el gobierno deJosLpezPortillo, 1976-1982, Mxico, Flacso/Miguel ngel Porra, 1988,
captulo 4.
5 Renate Mayntt, Sociologa de la administracin pblica,Madrid, Alianza, 1978, pp.
76-77.
6 Op. ciL, pp. 185 Yss.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
269
gobierno en su conjunto. As, cuando sus integrantes juzgan que las me-
didas se separan de lo prudente, pueden actuar incluso en contra de sus
mandos superiores. Esto fue lo que sucedi entre 1970 y 1982.
Sin embargo, la situacin poda cambiar; bastaba que hubiera la
firme voluntad poltica para conseguirlo. La srr fue el instrumento
que la administracin de Lpez Portillo encontr para equilibrar el
poder de Hacienda e introducir una nueva perspectiva econmica.
Como se ha dicho muchas veces, la spp fue mucho ms que una
nueva dependencia: se pretendi que fuese el centro de una profunda
reforma que buscaba reorganizar la administracin pblica para darle
coherencia a muchas funciones dispersas y manejar eficazmente los re-
cursos en una poca caracterizada por su escasez."
Como se sealaba en la exposicin de motivos que explicaba el naci-
miento de la SPP, el gasto pblico deba asignarse de acuerdo con priori-
dades y objetivos precisos de desarrollo. Tcnicamente, esto significaba
elaborar programas de trabajo en los que se especificaran metas por
conseguir, los recursos necesarios y los responsables de su aplicacin, as
como establecer mecanismos que evaluaran permanentemente las pol-
ticas adoptadas. La evaluacin cobraba su significado ms profundo en
el sentido no slo de vigilar administrativamente el ejercicio del gasto, si-
no de corregir las fallas y replantear los procedimientos para alcanzar
los objetivos deseados. Era, en suma, una etapa clave del proceso de
planeacin.
Conviene subrayar que si bien este nuevo esquema correga fallas
tradicionales, era por completo distinto a las prcticas hacendarias.
Adems de responsabilizar a una dependencia de todo el presupuesto
federal, se estableci que los egresos atendieran a las necesidades sec-
toriales y regionales que el antiguo manejo por ramos administrativos
descuidaba. La evaluacin se centraliz e intent sobreponerse a la li-
mitada idea de controlar el gasto y llevar la contabilidad como registro
7 La reforma comprendi siete puntos adems de la creacin de la SPP: 1) sectoria-
lizar la administracin pblica y responsabilizar a las secretaras de la coordinacin de
las entidades que estuvieran incluidas en su campo; 2) fusionar las secretaras de Agri-
cultura y Ganadera con la de Recursos Hidrulicos; 3) incorporar Pemex a la Secreta-
ra de Patrimonio yFomento Industrial; 4) integrar todas las labores comerciales en la
Secretara de Comercio; 5) transferir la marina mercante a la Secretara de Comunica-
ciones yTransportes; 6) atender los problemas de urbanismo yvivienda en la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y 7)unificar las actividades relativas a la
pesca en un departamento autnomo. "Exposicin de motivos para la reforma admi-
nistrativa", en Mt1ItOI'ia institucional deltJSlcrttaria de Programacin 'J~ p u s t o Mxico,
SPP, anexo m,junio de 1981. '
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l.'
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t
270 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN rBUCA EN MXICO
final de su ejercicio, sin posibilidad de conocer anticipadamente si se
presentaban problemas que impidieran conseguir las metas.
La reforma de aquel entonces tambin permiti aplicar otra con-
cepcin econmica. Junto con los cambios administrativos, Lpez Por-
tillo promovi una nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico, segn la cual la integracin del presupuesto deba sujetarse a
los programas de trabajo y stos, a su vez, responder a las prioridades
que determinaran los planes de desarrollo nacional. Los gastos guber-
namentales ya no estaran sujetos al principio hacendario de los ingre-
sos sino a objetivos de poltica general."
Lpez Portillo tena la experiencia suficiente para poner en marcha el
proyecto. Haba estado encargado de diversos estudios sobre la adminis-
tracin pblica y como subsecretario de Presidencia y Sepanal haba co-
nocido de cerca las limitaciones que cualquier iniciativa de desarrollo en-
contraba en Hacienda; pero, por encima de todo, haba estado al frente
de esta secretara precisamente en los ltimos aos del gobierno de Eche-
verra. Como pocos, el presidente conoca de lo que era capaz la SHCP.
Las responsabilidades que se le atribuan a la SPP obligaban a do-
tarla de recursos que, en la prctica, le permitieran competir exitosa-
mente con Hacienda, la que aunque perda una subsecretara comple-
ta, conservaba an mucha influencia. En trminos generales, la nueva
dependencia se constituy con unidades administrativas que hasta
1976 pertenecan a cuatro secretaras, una de las cuales, la de Presi-
dencia, fusion a las dems. Esta manera de configurar la SPP provoc
los primeros problemas operativos.
Su primer organigrama consideraba la existencia de tres subsecre-
taras, cada una para responder a las etapas previstas en el manejo del
gasto: Programacin, Presupuesto y Evaluacin (cuadro 1). La prime-
ra, que se encargara de realizar estudios econmicos, planear medi-
das de desarrollo y de traducirlos en programas de trabajo, se form
8 Claramente as lo afirm Lpez Portillo el 28 de enero de 1977: a la spp le corres-
ponde el manejo global del proceso de planeacin econmica y social, desde su con-
cepcin hasta su evaluacin [... ] La decisin ms importante que se tom para funda-
mentar esa reforma fue haber dividido la Secretara de Hacienda en ingresos y egresos,
y haber otorgado a un solo centro de responsabilidad, a partir de la planeacin lo que
antes se otorgaba a otra secretara a partir de la poltica de ingresos. Hemos querido
subrayar [... ] algo que es fundamental: concebir como origen y fin del desarrollo el
instrumento de planeacin y no [... ] la captacin; amarrar las decisiones fundamenta-
les al plan y no al ingreso constituye en el fondo el secreto de esta reforma administra-
tiva (Memoria institucioruJl. .. , p. 57),
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
CUADRO 1
Secretara de Programacin y Presupuesto
Unidades administrativas y su procedencia, 1976*
271
1) Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica
Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Promocin
y Operacin Regional
2) Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Inversiones
Pblicas
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos
Contadura de la Federacin
Direccin General de Normas
sobre Adquisiciones, Almacenes
y Obras Pblicas
3) Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Anlisis
para la Evaluacin
4) Coordinacin General del Sistema
Nacional de Informacin
Direccin General de Estadstica
Direccin General de Sistemas
y Procesos Electrnicos
Direccin General de Diseo
e Implantacin del Sistema
Nacional de Informacin
Direccin General de Estudios
del Territorio Nacional
Procedencia
r
cretaria de la Presidencia
Direccin General Coordinadora de la Programacin
Econmica y Social
Direccin General de Desarrollo Regional
y Urbano
Secretaria de la Presidencia
Direccin General de Inversiones Pblicas
Secretaria deHacienday Crdito Pblico
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos
Contadura de la Federacin
Secretaria del Patrimonio Nacional
Direccin General de Control yVigilancia
de los Organismos Descentralizados
y Empresas de Participacin Estatal
Direccin General de Promocin y Coordinacin
del Sector Paraestatal
Direccin General de Inspeccin de Adquisiciones
Direccin General de Inspeccin de Contratos
y Obras Pblicas
Secretaria de la Presidencia
Direccion General de Inversiones
Secretaria de Hacienday Crdito Pblico
Direccin General de Egresos
Secretaria del PatnmonioNacional
Direccin General de Operacin y Desarrollo de
Organismos y Empresas del Sector Paraestatal
Secretaria de Industriay Comercio
Direccin General de Estadstica
Secretaria deHaciendaY Crdito Pblico
Direccin General de Procesos Electrnicos
Secretaria de la Presidencia
Comisin Nacional de Estudios del Territorio
Nacional
* Para hacer ms claros los cambios no se toman en cuenta las unidades administrativas que corres-
ponden a la operacin interna de la dependencia. a pesar de que tambin procedan de las mismas secre-
tarias y de que sufrieron divef'llllS modificaciones posteriores.
Fuente: ~ ~ d e l a ~ d e ~ ~ Mxico,junio de 1981.

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272 REFORMA DEL ESTADO YlA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ntegramente de la Secretara de la Presidencia. Sus tres direcciones
generales nacieron de una redistribucin de funciones de dos unida-
des que ya existan en esa dependencia.
La de Presupuesto tuvo una conformacin ms compleja, en la
que sin embargo predomin la Subsecretara de Egresos de Hacienda.
De sus cinco direcciones generales, tres no slo provinieron de aqulla
sino que sus funciones pasaron intactas; ms an, la de Egresos absor-
bi las tareas de contabilidad y auditora que estaban separadas en su
origen. Se mantuvo, tambin intacta, una direccin general de Presi-
dencia, y la otra fusion dos de Sepanal.
Esta subsecretara se convirti en el rea central de la SPP pues con-
centr toda la responsabilidad de integrar el presupuesto pblico, tan-
to de inversiones como de gasto corriente (en el que estaban inclui-
dos, claro est, los pagos al personal federal); autorizaba las solicitudes
que cada dependencia le presentaba; llevaba la contabilidad y la audi-
tora del sector pblico; estableca las normas para las compras que
realizara el gobierno y tena facultades para vigilar la ejecucin de
obras, para lo cual controlaba el padrn de proveedores y contratistas.
La tercera Subsecretara, la de Evaluacin, slo cont con una direc-
cin general que no integr unidades administrativas sino funciones es-
pecficas. Como se apunt antes, esta tarea no estaba insitucionalizada
en el sector pblico y era escasamente practicada en algunas depen-
dencias. Al establecerse por primera vez, concentr lo que hacan las
tres secretaras originarias.
Varios aspectos merecen ser subrayados. Es muy clara la intencin
de hacer realidad los objetivos de planear e integrar el presupuesto por
programas y evaluar las polticas pblicas como un proceso completo
que sustentara la accin del gobierno. Sin embargo, esos deseos no se
convirtieron en una verdadera redistribucin de funciones que los hi-
ciera viables. Por el contrario, las dos subsecretaras bsicas (Progra-
macin y Presupuesto) reprodujeron con modificaciones mnimas la
presencia de las dos secretaras que les dieron vida: Presidencia, encar-
gada de la planeacin, y Hacienda, que controlaba el gasto.
Si esto ya anunciaba problemas en el corto plazo, el predominio de
las estructuras hacendadas pareca asegurarles la conduccin de la nue-
va secretara. Aunque en principio esto era previsible ya que Hacienda
perda casi toda la Subsecretara de Egresos," el traslado casi sin cam-
9 De la Subsecretara de Egresos dependan. basta 1976, la Tesoreliay la Contadu
tia de la FederaciflYias direcciones generales de Egresos, Pagos. Vigilancia de Fondos
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
273
bias de las reas operativas signific tambin el de las prcticas y las
costumbres que respondan a una lgica profundamente arraigada y,
sobre todo, poco convencida de la pertinencia del cambio.
Ms an, la sombra de Hacienda no se redujo a la Subsecretara de
Presupuesto, cuyas funciones, por lo dems, estaban destinadas a ser
centrales, sino que se extendi a la de Evaluacin. A pesar del papel
que en teora tena esta unidad, ella sum tareas dispersas, entre las
cuales las ms consistentes estaban en la Direccin General de Egresos
de Hacienda. Lo delicado era que esas actividades respondan a una
idea del gasto que, como parece desprenderse de este primer organi-
grama, pasaba sin cambios a la SPP. Lo ms probable es que la Subse-
cretara de Evaluacin resultara tan influida como la de Presupuesto.
Finalmente, resulta patente que los organizadores no tenan una
idea definida de lo que deba ser la evaluacin como prctica cotidiana.
Si los otros mbitos reproducan al menos a las instituciones origina-
les, la de Evaluacin resultaba un hbrido muy poco preciso en cuanto
a sus responsabilidades. Como se ver en las pginas siguientes, estas
primeras fallas en la integracin de la nueva secretara determinaran
su desarrollo: no es casual que la nica rea que se mantuvo a lo lar-
go del tiempo hasta absorber por completo la actividad de la spp ha-
ya sido justamente la de Presupuesto, en tanto que las dos restantes
desaparecieron o, en el mejor de los casos, se diluyeron en el orga-
nigrama.
Conocidas son las diferencias que tuvieron los titulares de SPP y Ha-
cienda durante el primer ao de gobierno de Lpez Portillo, las cuales
los llevaron a salir del gabinete; sin embargo, lo son menos los conflic-
tos internos y tcnicos que las subsecretaras tuvieron en ese entonces.
John Bailey, basado en entrevistas con funcionarios de la poca, seal
algunas que bien pueden resumirse en la falta de colaboracin de las
tres reas. 10
Los encargados de programar las inversiones lo hacan sin consi-
derar ningn otro elemento que las supuestas necesidades del desarro-
llo, mientras que quienes preparaban el presupuesto rechazaban o
modificaban los proyectos por irreales o exagerados. Lo grave del caso
y Valores y Procesos Electrnicos. Hacienda solamente conserv la Tesorera y Vigilan-
cia de Fondos y Valores; el resto pas a SPP.
10JohnJ. Bailey, "Presidency. Bureaucracy. and AdnnistrativcRefonn in Mexico:
. The Secretariat ofProgranuning and Budget-, Inln'-American Economic Afjairs, vol. 34.
nm. 1, 1980, pp. ste es sobre las circunstancias en que naci
la SPP y sus primeros aos de vida.
274 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
fue que mientras Programacin se dedic a elaborar esbozos de planes
nacionales, el gasto pblico lo manej la Subsecretara de Presupues-
to. Las dos reas bsicas se enfrascaron en conflictos que reflejaban
muy bien sus distintos orgenes y la ausencia de una direccin clara
acerca de cmo hacer realidad los objetivos de la dependencia.
La Subsecretara de Evaluacin, como era previsible, fue la ms da-
ada, pues adems de que las dos primeras no lograron trabajar en
conjunto, sus propias responsabilidades no fueron nunca definidas,
por lo que se dedic a preparar estudios parciales y de escaso efecto en
todo el proceso econmico.
Un tercer problema fue, una vez ms, la influencia de Hacienda.
Como en ocasiones anteriores, emple su poder para obstaculizar la
tarea de la SPP mediante un recurso que nunca perdi: el manejo real,
fsico, del dinero. Como despus sealara Carlos Tello, Hacienda en-
torpeca el ejercicio del presupuesto retrasando los pagos ya autoriza-
dos mediante la Tesorera de la Federacin; de esta manera, ante el
presidente y el resto de las instituciones pblicas, la spp apareca como
incapaz de hacer realidad sus propios planes.'!
Las responsabilidades de ambas dependencias obligaban a la coo-
peracin para que el proceso fuera eficaz, y para tal efecto se cre la
Comisin de Gasto-Financiamiento. Sin embargo, esta instancia, lejos
de propiciar el entendimiento, fue el lugar en el que tuvieron lugar las
disputas de ambos secretarios.
Despus de todo, la dbil integracin de la SPP, as como el predominio
de Hacienda, despertaron dudas sobre la pertinencia administrativa yeco-
nmica de la nueva institucin. Por ello las primeras modificaciones, reali-
zadas durante el gobierno de Lpez Portillo, buscaron fortalecer sus tareas.
En 1980, ya con Miguel de la Madrid como titular de la SPP, la depen-
dencia experiment los primeros cambios en su estructura (cuadro 2).
En general, se advierte en ellos el propsito de convertir la planeacin en
una tarea de la secretara y hacer ms fluida la comunicacin entre sus
distintas reas.
Todas las subsecretaras resintieron modificaciones importantes.
La de Programacin fue de las ms beneficiadas: sus tareas seexten-
dieron al anlisis econmico por ramas especficas, de tal suerte que
los programas de trabajo estuviesen dirigidos a atender necesidades
11 Ibid., p. 52. A pesar de que la spt> autorizaba los presupuestos, Hacienda era la
que estableca el calendario en el que las dependencias podan realmente disponer de
los recursos, con lo cual siempre tena la posibilidad de hacer fracasar cualquier pro-
yecto.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LAPOTICA
CUADRO 2
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1980
1
l. Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Anlisis de Ramas Econmicas
Direccin General de Programacin Regional
2. Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Presupuesto Agropecuario y Pesca
Direccin General de Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Presupuesto de Desarrollo Social
Direccin General de Presupuesto de Administracin y Finanzas
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Pagos
Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal
3. Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Control de Contratos y Obras
Direccin General de Control y Auditora Gubernamental
Direccin General de Documentacin yAnlisis
4. Coordinacin General de los Servicios Nacionales de Estadstica, Geografia
e Informtica
Direccin General de Estadstica
Direccin General de Integracin y Anlisis de la Informacin
Direccin General de Poltica Informtica
Direccin General de Geografia del Territoro Nacional
5. Coordinacin General de Delegaciones Regionales!
Direccin General de Fomento al Desarrollo Estatal
Direccin General de Desarrollo Rural Integral
Direccin General de Control Operativo de las Delegaciones
275
1 Deliberadamente se presenta a la SPP como un listado de unidades administrativas y no en la forma
tradicional de los organigramas, porque no interesa destacar las lneas de autoridad.
2 Se cre en agosto de 1978.
Fuente: Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de sus
reglamentos interiores", en Revista d. Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 74, 1989.
nacionales ms precisas. En este punto cobra importancia el rea de estu-
dios regionales, pues revela el inters por equilibrar las metas de los pla-
nes de desarrollo.
La Subsecretara de Presupuesto se transform radicalmente para
romper la herencia hacendara. De las siete direcciones generales que
configuraron esa rea, slo la de Pagos mantuvo su funcin original
debido a que yaestaba en-marcha el proceso de descentralizacin que
l
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276 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
la trasladara a cada dependencia y que concluy con su desaparicin a
fines de 1983; el resto obedeci a los mismos criterios de atencin sec-
torial y, en este caso, sobre todo social.
El gasto ya no se manejara de manera unitaria al viejo estilo de
Hacienda, sino que se destinara a las necesidades de cada sector. Na-
turalmente, se trataba de hacer ms compatibles y expeditas las funcio-
nes de esa subsecretara con las que desarrollaba la de Programacin y
resolver as los conflictos que predominaron en los aos anteriores en-
tre ambas unidades.
Pero De la Madrid tambin cre una direccin general que desde
entonces sera decisiva en la SPP: la de Poltica Presupuestal, encargada
de establecer las normas y lineamientos a los que debera someterse el
diseo e integracin del presupuesto federal, y establecer el calenda-
rio para el ejercicio real y financiero del gasto. Desde entonces, esta
unidad fue el lugar en el que verdaderamente se decida cunto y a dn-
de deba destinarse el presupuesto; el resto de las direcciones generales
slo aplicaba por sectores lo que aqulla haba aprobado.
La Subsecretara de Evaluacin fue transformada. Para resolver la
indefinicin que hasta entonces haba padecido, se suprimi la nica di-
reccin general que ella tena y se crearon cuatro nuevas, tres de las cua-
les se encargaron de la contabilidad, auditora y el contrato de obras.
La Direccin General de Contabilidad Gubernamental surgi co-
mo la ms importante; sustituy a la Contadura de la Federacin y, a
juzgar por sus atribuciones, y sobre todo por su permanencia en la se-
cretara pese a todos los cambios que sta sufri, pareca que estaba
implantando un nuevo concepto de la evaluacin, segn la cual ya no
sera considerada como una parte del proceso de la poltica pblica, si-
no como el registro de datos que permitiran vigilar el presupuesto pa-
ra evitar prdidas y malos manejos.
As lo siguiere una comparacin de las funciones que tuvo en esos
dos momentos la subsecretara. En 1976, la Direccin General de An-
lisis para la Evaluacin tena como encomienda disear e implantar un
sistema nacional de evaluacin integral y permanente del programa
de gobierno. En cambio, en 1980 la Direccin General de Contabili-
dad Gubernamental estaba responsabilizada de recabar la informa-
cin financiera, presupuestaria y contable para preparar la Cuenta P-
blica, as como de fijar las normas para que el resto de las entidades
llevaran sus respectivos registros. A la de Control y Auditora le corres-
ponda establecer las normas para realizar esas i ~ i o n s y promo-
ver las modificaciones que ellas recomendaran.
La de Control de Contratos y Obras ruaba los criterios para realizar
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA pOTICA
277
y vigilar las obras pblicas y llevaba el padrn de contratistas. Por lti-
mo, la de Documentacin y Anlisis determinaba los lineamientos pa-
ra que cada dependencia presentara los datos que integraran los in-
formes presidenciales.P
Estas expectativas, empero, no se cumplieron en la realidad. En rigor,
las tareas de contabilidad sirvieron (incluso hasta nuestros das) nica y
exclusivamente para elaborar la Cuenta Pblica que, por ley, debe ser pre-
sentada anualmente a la Cmara de Diputados. Aunque se supone que di-
cha Cuenta ofrece los resultados de la gestin financiera del gobierno, su
contenido no tiene ninguna utilidad para integrar el presupuesto, por-
que se entrega con seis meses de retraso y, peor an, el dictamen final
de los legisladores no se encuentra listo sino dos aos despus.P
Esto significa que durante todo ese tiempo se ejerce el gasto fede-
ral sin considerar para nada los resultados de ese informe. En conse-
cuencia, la Cuenta Pblica (y por consiguiente las tareas de contabili-
dad) no cumplen con algn propsito de evaluacin, sino que slo
obedecen un mandato legal. Contra cualquier supuesto, las reformas
de 1980 no sustituyeron con algo nuevo la evaluacin que Lpez Porti-
llo pretendi darle, simplemente la eliminaron.
El conjunto de modificaciones que aplic De la Madrid muestran
dos direcciones distintas; de hecho, revelan los intereses divergentes
del jefe del ejecutivo y del titular del ramo. Mientras los cambios en las
dos primeras subsecretaras indican el inters por consolidar las ideas
originales de la dependencia, las que se introdujeron en la de Evalua-
cin y, en particular, la creacin de una unidad encargada del control
presupuestal, sugieren un objetivo contrario.
Pareciera que ante la imposibilidad de oponerse a los deseos presi-
denciales, De la Madrid hubiera optado por crear mecanismos que
aseguraran la vigilancia del gasto y que a largo plazo sirvieran para con-
solidar las tareas presupuestarias. El supuesto no es una simple conjetu-
ra, pues como se ver ms adelante, los cambios radicales ocurrieron
justo cuando Miguel de la Madrid se convirti en presidente ypudo re-
alizar las alteraciones que deseaba sin interferencia alguna.
Sea como fuere, el sexenio de Lpez Portillo intent darle un per-
12 Reglamentos intniores de las dependencias de la administracin pblicacentralizada,
Presidencia de la Repblica, 1978, y Manual deorganizacin delgobiernofederal, Presiden-
cia de la Repblica, 1982.
18 Informacin detallada acerca de 1011 alcances y evolucin de la contabilidad gu-
bernamental, as c::omodelproceso que sigue laCuenta Pblica, se encuentra en Pro-
grama, revista de laSPP, nm. 4, noviembre de 1980-febrero de 1981.
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278 REFOR..\1ADEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
fil definido a la SPP. Los cambios continuaran a partir de 1983, pero ya
no responderan a la idea original.
DE lA PLANEACIN A lAVIGILANCIA DEL GASTO
A partir de la llegada del nuevo gobierno, la SPP modific su orienta-
cin a causa de la severa crisis econmica que enfrentaba el pas. Si el
diagnstico que se elabor entonces pona el acento en aspectos es-
tructurales del modelo de desarrollo seguido hasta ese momento.l" las
medidas que de esto derivaron definieron al sector pblico, yen espe-
cial a su gasto, como los principales responsables del desastre.
Lo que dio en llamarse el cambio estructural buscaba reorientar el
aparato productivo de tal manera que lograra tanto su integracin co-
mo su eficacia; pero en esta tarea era fundamental, primero reestruc-
turar el sector pblico, en particular las empresas paraestatales, y se-
gundo, emplear el gasto racional y disciplinadamente.
La intervencin estatal, incrementada desde los aos setenta, ha-
ba distorsionado la economa al convertir los recursos pblicos en res-
ponsables del crecimiento, y haba provocado su dispendio y derro-
che. En consecuencia, no poda resolverse la crisis sin replantear las
funciones gubernamentales.
ste era el propsito de largo plazo, el cual se realizara slo cuan-
do los desajustes econmicos del momento se controlaran. Sin embar-
go, lejos de conseguir la estabilidad, la crisis se agrav a tal grado que
el gobierno de De la Madrid se vio obligado a aplicar durante todo su
periodo diversas medidas que buscaron su control. Como puede ob-
servarse, si la intencin de fondo para cambiar el modelo de desarro-
llo haca de la SPP un factor importante, los programas de estabiliza-
cin la hicieron decisiva pero con un ligero cambio de matiz: como lo
sealara el nuevo secretario Carlos Salinas, la SPP "se ha desenvuelto
dentro de criterios de saneamiento de las finanzas pblicas y la con-
tencin del crecimiento del gasto pblico federal"."
La planeacin como principio de gobierno fue sustituida por la
H El Plan Nacional de Desarrollo enumera varios puntos que pueden resumirse en
cuatro: desequilibrio en el aparato productivo y distributivo; insuficiencia del ahorro
interno; escasez de divisas y desigualdad en la distribucin de los beneficios del creci-
miento econmico, Plan NacionaldeDesaf'TOl1o, Mxico, SPP, 1988.
15 Manual deorganiWcin generaldela Secreta1a deProgramaein ,Prtsuptusto, Mxico,
1987, p. 19.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
279
disciplina y vigilancia del gasto. Era natural, por ende, que en la prctica
las tareas asignadas a la dependencia pusieran el nfasis en el presu-
puesto y control. Poco a poco la secretara retom los principios ha-
cendarios sobre el manejo y seguimiento de los egresos.
La transformacin de la SPP bajo el mando de Carlos Salinas fue sor-
prendente. En 1983, en plena correspondencia con las nuevas priorida-
des del gobierno, se decidi fusionar las tareas de programacin con el
diseo del presupuesto anual y sectorial; se separ la planeacin de largo
plazo de los programas y, finalmente, la evaluacin, que ya haba experi-
mentado modificaciones, se traslad ntegramente a la recin creada
Contralora de la Federacin (cuadro 3).
CUADRO 3
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1983
1) Subsecretara de Planeacin del Desarrollo
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Programacin Econmica y Social
Direccin General de Documentacin y Evaluacin
2) Subsecretara de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Industrial
y de Servicios
Direccin General de Pagos*
Direccin General de Programacin y Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Servicios
3) Subsecretara de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Social y Rural
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Infraestructura Bsica
4) Subsecretara de Control Presupuestal y Contabilidad
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Normatividad de Obras Pblicas, Adquisiciones
yBienes Muebles
Direccin General de Servicio Civil
5) Subsecretara de Desarrolo Regional
Direccin General de Delegaciones
Direccin General de Programacin y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica de Descentralizacin para el Desarrollo Regional
6) Instituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica
Se convierte en organismo descentralizado con cuatro direcciones generales
* Desapareci en diciembre de 1983.
Fuente: vaseel cuadro 2.
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280 REFORMA DEL ESTADO YI.A ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
No deja de sorprender que con un proyecto que postulaba la auste-
ridad del gasto pblico y, ms an, que restringa las funciones de su
principal dependencia ejecutora, las unidades administrativas lejos de
disminuir, aumentaran. As, se cre una Subsecretara de Planeacin del
Desarrollo, responsabilizada de los estudios sobre las tendencias econ-
micas ms generales y desvinculada de la preparacin de programas.
La justificacin para hacerlo se encontraba en el propuesto Siste-
ma Nacional de Planeacin, en el que se consideraba que los sectores
privado y social participaran en esta tarea bajo la simple coordinacin
de la SPP. Disminuida la responsabilidad directa de la dependencia en
la elaboracin de los planes de desarrollo de largo plazo, pareca ms
importante crear una unidad "altamente especializada" (como seala
el manual de la poca) pero en los estudios macroeconmicos.
Las tareas de programacin se trasladaron a las direcciones gene-
rales encargadas del presupuesto, pero en lugar de mantenerse bajo el
mando de una subsecretara, se dividieron. Quiz como ningn otro,
este cambio ilustre el deseo de reiniciar la perspectiva hacendaria.
Hasta 1980, la programacin se mantuvo vinculada a los planes de go-
bierno y se le hizo ms puntual al ampliar su anlisis por ramas econ-
micas, sociales y regionales.
A partir de 1983, se transform la planeacin en puramente norma-
tiva y los programas en una funcin del presupuesto: exactamente lo
que en sus primeros aos fue exigido por quienes manejaban los egre-
sos. Pero por si esto no significara un cambio de fondo, se fortaleci la
funcin presupuestal con dos subsecretaras cuya divisin era solamente
sectorial: por un lado la industria y por el otro la agricultura y los aspec-
tos sociales. Si el poder del rea de presupuesto dentro de la SPP era
grande desde su nacimiento, a partir de esta reforma fue absoluto.
Para completar la obra, los promotores del cambio desaparecieron
lo poco que quedaba de la evaluacin. Para hacer realidad lo que ellos
llamaron "ineludible distincin entre el control y la evaluacin propios
de la planeacin, y el control y evaluacin de la gestin administrativa",16
que aparentemente realizaba en conjunto la SPP, el presidente De la Ma-
drid promovi el nacimiento de la Contralora de la Federacin, cuyas
facultades fueron lasde controlar y evaluar el desempeo gubernamen- .
tal, entendidas ambas tareas como la vigilancia yla inspeccin del ejerci-
cio del gasto. As, la nueva dependencia absorbi las responsabilidades
de auditora que hasta entonces manejaba la SPP.
16
00., p. 17.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POIiTICA
281
De acuerdo con su idea sobre las diferentes acepciones de la eva-
luacin y para cumplir con la entrega de la Cuenta Pblica, la SPP retu-
vo la contabilidad gubernamental y el control sobre las adquisiciones.
Como se ve, su concepto de la evaluacin slo comprende la auditora,
el control y la contabilidad, esto es, el registro de datos financieros,
presupuestales y contables.'?
Una de las modificaciones ms importantes fue hacer del control
presupuestal una tarea bsica de la SPP al darle el rango de subsecreta-
ra, a la que se aadieron las de contabilidad y contratacin de obras
ya descritas. Si se tiene presente la poca relevancia que tenan estas ac-
tividades, resulta obvio que las funciones sustanciales de la nueva sub-
secretara estaban en la Direccin General de Poltica Presupuestal,
creada apenas tres aos antes. A partir de entonces, esta unidad fue la
responsable de elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
expedir las normas de su ejercicio y determinar los niveles de gasto.
Este cambio tena sus antecedentes en las modificaciones que el
propio De la Madrid, como titular de la SPP, haba introducido en
1980. Entonces, haba creado el rea de control del presupuesto y ha-
ba reducido las funciones de la Subsecretara de Evaluacin a la audi-
tora y la contabilidad. Poco poda extraar que al convertirse en pre-
sidente y tomar como principios de su gobierno la lucha contra la
corrupcin en el sector pblico y la austeridad en el gasto, la Contra-
lora y la SPP asumieran por separado esas responsabilidades.
La nueva Subsecretara de Control Presupuestal, junto con las dos
encargadas de aplicar el gasto, delinearon definitivamente el perfil de
la SPP: una dependencia cuya funcin esencial era la de aplicar riguro-
sa y disciplinadamente los escasos recursos pblicos.
El ltimo cambio orgnico afect a la antigua Coordinacin Gene-
ral de Delegaciones Regionales que, sorpresivamente, tambin se con-
virti en subsecretara. Esta nueva unidad, pese a tener las facultades
de manejar las delegaciones y preparar los programas y el presupuesto
en el mbito regional, siempre apareci como marginal en la estructu-
ra de la SPP. La causa, en buena medida, fue su endeble origen.
Cuando se cre la dependencia, gracias a su carcter globalizador
en todo el pas, requiri delegaciones regionales que llevaran la repre-
sentacin del secretario a cada entidad; por eso estuvieron bajo la au-
17 Los artculos que aparecen en los nmeros 57 y 58 de la &vista deAdministracin
Pblicc(M6xico,lNAP,1984) onfitman.queentre los administradores pblicos no hay
otra numeNde t ~ laevaluacin.
.;
11
282 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
toridad directa del titular hasta 1978. En agosto de ese ao, empero,
naci la Coordinacin General de Delegaciones, con tres direcciones
generales, que se encarg del control de los delegados y de los aspec-
tos tanto normativos como operativos de las polticas de desarrollo,
ms que regionales estatales. lB
En la prctica, sin embargo, estuvo sujeta a los lineamientos de las
tres subsecretaras. Al final, esa coordinacin no fue sino un aparato
burocrtico montado sobre las delegaciones. Cuando en 1983 alcanz
el mismo rango, no hizo ms que asegurar su espacio administrativo
pero sin muchas justificaciones eh cuanto a sus responsabilidades. Por
ello, no fue casual que esta unidad albergara al Pronasol a partir de
1988: por primera vez pareca cumplir con alguna tarea sustantiva.
Los cambios continuaron y, una vez ms, estuvieron determinados por
la crisis. El primer programa de estabilizacin que propuso el presidente
De la Madrid fue el Inmediato de Reordenacin Econmica; en ste se es-
timaba que las medidas correctivas no superaran los tres aos y que a par-
tir de 1985 comenzara la recuperacin. No obstante, contra las expectati-
vas oficiales, ese ao marc el agravamiento de los problemas, al caer los
precios del petrleo, complicarse las negociaciones de la deuda externa y
producirse los terremotos que demandaron grandes recursos econmicos
para atender las necesidades sociales de la poblacin afectada.
La situacin oblig al gobierno a extremar los recortes presupuesta-
les para asegurar el control de las finanzas. La administracin pblica, de
nuevo, fue la primera en sufrir las consecuencias: ms de 150 unidades,
incluidas subsecretaras, oficialas mayores, coordinaciones y direcciones
generales, desaparecieron enjulio de 1985.
19
La sPP, a pesar de su indis-
cutible poder, no pudo evitar los recortes, pues S\J reduccin de funcio-
nes dos aos atrs no haba correspondido a una similar en su estructura.
En 1985 la dependencia fue reformada por tercera vez en tan slo
nueve aos. Yaunque en esencia buscaba suprimir unidades ms que
alterar las funciones (las cinco subsecretaras se redujeron a cuatro y
las 16 direcciones generales a doce), el nuevo organigrama sirvi para
acentuar la tendencia que se haba iniciado al comenzar el gobierno
(cuadro 4).
18 Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a
travs de sus reglamentos interiores", en Revista de Administracin Pblica, nm. 74,
1989, pp. 82 Yss. Estas facultades en los estados se mantuvieron dentro de la SPP hasta la
creacin de la Secretara de Desarrollo Social. que las asumi por completo.
19 Miguel de la Madrid, Q)4nto informe de golJimo, apndice estadstico. 1987. Las
oficialas mayores desaparecidas estaban en las dos procuraduras dejusticia.
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POTICA
CUADRO 4
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1985 y 1986
283
1985 1986
1) Subsecretara de Planeacin
y Control Presupuestal
Direccin General
de Poltica Econmica y Social
Direccin General
de Poltica Presupuestal
Direccin General
de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Normatividad
de Obras Pblicas, Adquisiciones
y Bienes Muebles
Direccin General de Servicio Social
2) Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo
Industrial y de Servicios
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Energtico
e Industrial
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Servicios
3) Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo
Social y Rural
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
4) Subsecretara de Desarrollo
Regional
Direccin General de Delegaciones
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica de
de Descentralizacin
para el Desarrollo Regional
Se mantiene igual
Se mantiene igual
Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo Social
y Regional
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
Direccin General de Delegaciones
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica
de Descentralizacin para el
Desarrollo Regional
Fuente: Secretara de Programacn y Presupuesto. Manual dt mpni%ati1l gmn-al dt la... op. cit.,
marzo de 1987.
284 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Obligado el secretario Salinas a reducir su dependencia, eligi eli-
minar lo que le era marginal y que ya haba comenzado a retirar en
1983. El principal cambio consisti en desaparecer una subsecretara;
en lugar de fusionar a las encargadas del manejo del presupuesto, de-
cidi unir la de Planeacin del Desarrollo con nada menos que la de
Control Presupuestal y Contabilidad. Como era de esperar, en el pro-
ceso la ms perjudicada fue la primera, que perdi dos de sus direccio-
nes generales mientras que se preservaron todas las de la segunda.
Al final, las tareas de control y vigilancia se fortalecieron en tanto
que las de planeacin se limitaron a una sola unidad administrativa.
Con todo, indirectamente esta subsecretara se constituy en la ms
poderosa dentro de la SPP pues reuni a las dos direcciones generales
ms importantes: la de Poltica Econmica y Social y la de Poltica Pre-
supuestal. Ambas, pero en especial la primera, resistieron todos los
cambios que experiment la dependencia gracias a la influencia que
generaban sus atribuciones.
La de Poltica Econmica y Social estaba encargada de los estudios
econmicos, del diseo de las polticas globales de corto y mediano pla-
zo y de elaborar los planes nacionales de desarrollo que por ley deba
entregar la SPP. Por todo ello, esta unidad lleg a ser ms importante
que la propia Subsecretara de Programacin de la cual dependi.
Esto, naturalmente, otorgaba a sus titulares un enorme poder. De
1979 a 1981, cuando el secretario era Miguel de la Madrid, el director
general de Poltica Econmica y Social fue Carlos Salinas, y desde 1982
hasta 1988 (excepto el breve paso de Scrates Rizzo entre 1983 y 1985)
lo fue Jos Crdoba Montoya. El hecho de que Salinas no fuera subse-
cretario a pesar de su cercana con De la Madrid, y sin embargo llegara
a convertirse en titular del ramo, as como que Salinas prefiera mante-
ner a uno de sus hombres de ms confianza como responsable de esa
unidad, cuando hubiera podido designarlo subsecretario, prueba que
esa Direccin General era ms importante que lo que su rango poda
ndcar.w
Con la otra Direccin General ocurri algo similar. El primer sub-
secretario de Planeacin y Control Presupuesta! fue Pedro Aspe, quien
20 Una clara demostracin de cmo la subsecretara como tal careca de la impor-
tancia que su jerarqua indicaba, la constituye el nombramiento del sucesor. de Miguel
de la Madrid cuando ste result candidato a la presidencia. En concordancia con el
organigrama, el sustituto deba ser Francisco Labastida, subsecretario de Programa-
cin, sin embargo, el elegido fue Ram.n de Pre$u.puesto,es de-
cir, el responsable del rea principal de la SPP.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
285
sustituy a Salinas en el mando de la SPP cuando se convirti en candi-
dato a la presidencia. Cuando Aspe se hizo cargo de Hacienda en
1988, Ernesto Zedillo fue designado titular de la secretara, cuyo pues-
to inmediato anterior haba sidojustamente el de subsecretario de esta
unidad. Estos ltimos nombramientos demuestran dnde se encontra-
ba en realidad la direccin de la dependencia.
El proceso de transformacin administrativa no se detuvo. Pocos
meses despus del cambio de 1985, un decreto presidencial determin
reagrupar las funciones destinadas al desarrollo rural y social con las
regionales, fusionando dos subsecretaras. Si por un lado se advierte el
deseo de darle contenido a un rea hasta entonces virtualmente vaca,
tambin se observa el inters de manejar el presupuesto federal de
una manera menos dispersa.
Al terminar el sexenio de De la Madrid, la SPP haba restringido sus
tareas a dos reas esenciales: la integracin del presupuesto y su vigi-
lancia. Su estructura reflejaba con claridad estos propsitos; mientras
que en el sexenio de Lpez Portillo las tres subsecretaras correspon-
dan a cada etapa del proceso de planeacin, bajo el mando de De la
Madrid y de Salinas, tras varios intentos, dos de ellas se encargaban de
preparar y controlar el presupuesto.
Era patente la intencin de convertir a la SPP en una actualizada
Subsecretara de Egresos. En consecuencia, al comenzar el gobierno
de Carlos Salinas pareca inevitable que la dependencia desapareciera.
Con ese perfil, la fusin comenz a interpretarse como una simple de-
volucin de oficinas a Hacienda.
En 1989 se realizaron nuevos cambios en la estructura de la SPP,
que lejos de hacerla ms eficiente slo acentuaron la necesidad de eli-
minarla. Las principales modificaciones respondieron por completo al
deseo presidencial de darle cobijo a un proyecto de su gobierno: el
Pronasol. Por un lado, se subrayaron las atribuciones presupuestarias,
y por otro, las mnimas facultades de una subsecretara se pusieron al
servicio de aquel programa (cuadro 5) .
El presupuesto, por fin, se adjudic a una sola subsecretara que
absorbi las distintas direcciones generales que atendan los sectores
productivo y social, y tambin se le traslad la de normas sobre adqui-
siciones. Con ello, el presupuesto volvi a manejarse de manera inte-
graly las tareas de vigilancia del gasto se reforzaron al centrarse en el
diseo y la normatividad presupuestaria. Estas dos subsecretarias cons-
tituyeron las actividades sustantivas de la dependencia.
La tercera subsecretara ~ la de Qesarrollo Regional, cuyo nom-
bre, si bien evoca laque existi entre 1983 y 1986, slo retuvo de aqulla
286 REFORMA DEL ESTADO YIA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CUADRO 5
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1989
1) Subsecretara de Planeacin del Desarrollo y Control Presupuesta!
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Poltica Presupuesta!
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Servicio Civil
2) Subsecretara de Programacin yPresupuesto
Direccin General de Programacin y Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Servicios
Direccin General Programacin y Presupuesto de Desarrollo
Agropecuario, Pesquero y de Abasto
Direccin General de Programacin y Presupuesto de los Sectores Salud,
Educacin y Trabajo
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Urbano
Direccin General de Normatividad de Obras Pblicas, Adquisiciones
y Bienes Muebles
3) Subsecretara de Desarrollo Regional
Unidad Responsable del Programa Nacional de Solidaridad
Direccin General de Programacin y Presupuesto Regional
Fuente: Diario Oficial, 24 de enero de 1989.
la estructura de las delegaciones regionales. 'Con excepcin de una, to-
das sus unidades desaparecieron para dar lugar a la encargada del Pro-
nasol. En rigor, la nica encomienda de esta subsecretara fue propor-
cionar un espacio administrativo al programa presidencial.
El Pronasol requiere de un anlisis particular que excede con mu-
cho el objetivo de este ensayo; aun as, conviene precisar dos de sus ca-
ractersticas bsicas para entender cmo su presencia en la SPP no le
ayudaba a justificar su continuidad. El manejo directo del Pronasol se
halla en manos del subsecretario, pero sus lineamientos de trabajo los
traza una comisin presidida por el jefe del ejecutivo.t! Por ms que
all participen varios miembros del gabinete, entre ellos el titular de la
SPP, resulta obvio que su control es asunto exclusivo de la presidencia.
La nica razn para que el Pronasol se encuentre en esa depen-
dencia es que ah se prepara el presupuesto federal y, al menos norma-
21 Carlos Rojas Gutirrez, "El Programa Nacional de Solidaridad", en Revista deAd-
ministmt:in Pblica, nm. 74.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
287
tivamente, a ella le corresponde vigilar su empleo. La realidad (y aqu
est la segunda caracterstica), es que el xito del programa ha deriva-
do de su autonoma administrativa, e incluso presupuestaria, para de-
cidir qu hacer, dnde hacerlo y asignar los recursos necesarios. En es-
tas circunstancias, el Pronasol, es decir, la subsecretara de Desarrollo
Regional, no constituye una parte orgnica de la SPP sino una estructu-
ra paralela.
Si se tiene presente la historia de la SPP, resulta evidente que no po-
da justificar su existencia en una tarea bsica (por ms que el presu-
puesto sea vital para el gobierno y la economa), y en otra circunstan-
cial, cuya lgica la establece el presidente de la Repblica. As fue
como la SPP pas de ser considerada como una dependencia determi-
nante en el gabinete a ser un ejemplo de exceso administrativo: Ha-
cienda poda hacer de manera ms eficaz su nica tarea.
GASTO PBLICO YESTABILIDAD ECONMICA
Es comn que los cambios en la administracin pblica sean interpre-
tados como adecuaciones que buscan hacer ms racionales las activida-
des del gobierno. Cuando el cambio consiste en desaparecer una se-
cretara de Estado, se supone que es una medida para corregir una
decisin presidencial poco prudente.
Esta percepcin de la realidad es, para decir lo menos, superficial,
porque apenas si da cuenta de las circunstancias finales que termina-
ron con la dependencia, pero nunca de las causas que la llevaron ah.
Si se analizan, las ms de las veces queda al descubierto un proceso en
el que se distinguen distintas concepciones polticas y econmicas que
definen a las dependencias pblicas como instrumentos para conse-
guir sus objetivos. As, los cambios se convierten en algo ms que sim-
ples adecuaciones administrativas.
La evolucin de la SPP constituye un ejemplo de primer orden para
mostrar este conflicto de concepciones, porque desde su nacimiento fue
la responsable de ejercer el gasto pblico y, por ende, de desarrollar mo-
delos de crecimiento econmico. Los gobiernos de Miguel de la Madrid
y de Carlos Salinas no compartieron en nada los criterios que llevaron al
de Lpez Portillo a crear la SPP, y le fueron introduciendo modificacio-
nes que al final de cuentas hicieron sus tareas insuficientes para soste-
nerla como una unidad autnoma. Lo ms interesante es que los dos
primeros mandatarios fueron alguna vez los secretarios de la dependen-
cia y los que realizaron lasms importantes transformaciones,
288 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Como ya se apunt en las pginas anteriores, la spp fue fundada para
que el gobierno ejerciera los recursos ms racional y eficientemente al
crear programas de trabajo y asignarles presupuesto. No obstante, lo rele-
vante de este principio administrativo es que responda a una perspectiva
econmica segn la cual el gasto pblico deba depender de las polticas
de desarrollo y no del nivel de ingresos que se pudiera o quisiera captar.
Si su significado econmico era importante, por cuanto rompa
con una tradicin gubernamental respecto del papel que deba de-
sempear el Estado en el pas, su impacto poltico fue notable porque
limit una de las fuentes de oposicin ms poderosas dentro del mis-
mo gobierno: la que ejerci durante aos la Secretara de Hacienda.
Varios factores contribuyeron al fracaso de este proyecto. El primero
fue el corto periodo que pudo prevalecer esta concepcin econmica y,
sobre todo, que su esquema de desarrollo no dio los frutos prometidos
y, por el contrario, hundi al pas en la peor crisiseconmica de su historia.
Si con el gobierno de Echeverra haban surgido crticas que recla-
maban la restitucin del desarrollo estabilizador como smbolo de
prudencia econmica, tras la ruina del modelo petrolero la exigencia
cobr mayor vigor. El principio que dio vida a la SPP (que el gasto se
destinara a conseguir objetivos precisos de crecimiento) fue considera-
do como el origen del exceso y del derroche.
Un factor de enorme importancia para reimplantar este esquema
econmico fue el tipo de funcionario que se hizo cargo de la SPP. Tras
la breve presencia de Carlos Tello y de Ricardo Garca Sinz, que tuvie-
ron contacto limitado con Hacienda.v llegaron a la spp funcionaros
que se haban formado por completo en esa dependencia. Como era
previsible, ninguno de ellos comparta las ideas de Echeverra o de L-
pert: Portillo pues todos haban hecho sus carreras pblicas en los aos
sesenta, cuando el desarrollo estabilizador estaba en marcha y era con-
ducido por Antonio Ortiz Mena desde la Secretara de Hacienda.
Nada tena de extrao, en consecuencia, que apenas De la Madrid
se convirtiera en secretario de la SPP fortaleciera las funciones de pre-
supuestacin e hiciera a un lado las ideas de Lpez Portillo acerca de
cmo ejercer el gasto. Desde su llegada, los cambios en la secretara se
hicieron aparecer como adecuaciones de sus tareas originales cuando
en realidad se iban anulando.
22 Ambos trabajaron en esa secretaria, pero la mayor parte de sus carretas las hicie-
ronen Presidencia y Sepanal y, por lo menos Garca Sinz, en organismos desentrali
zados y empresas paraestatales.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
289
La srr fue sufriendo una permanente distorsin de funciones que,
primero, sirvi para separarle una rama completa y trasladarla a la
Contralora, y despus para privilegiar la integracin y vigilancia del
presupuesto: exactamente como lo haba practicado Hacienda. Des-
pus de 15 aos de vida, la SPP haca lo que antes desempeaba una
subsecretara; por ende, no parecajustificarse su existencia.
Sin embargo, detrs de ese aparente acto de congruencia adminis-
trativa se esconde un proceso, en el que funciones especficas que ha-
ban desempeado algunas dependencias pblicas ahora desaparecen.
Deliberadamente se trata de hacer olvidar que la sPP, en su origen, no
fue slo la Subsecretara de Egresos sino tambin la Secretara de la
Presidencia y varias unidades de otras instituciones; si hoy parece que
se trata solamente de aquella subsecretara es porque en el camino
fueron suprimindose el resto de sus funciones.
En el fondo, lo que se trata de ocultar es que la Secretara de Ha-
cienda que se configur en 1992 no reconstruye la que existiera hasta
1976, sino una nueva y ms poderosa que anula cualquier contrapeso a
su presencia y fortalece los instrumentos necesarios para reimplantar
viejas perspectivas de desarrollo econmico.
Su nuevo organigrama muestra ntidamente esta victoria adminis-
trativa, econmica y poltica. La Subsecretara de Planeacin y Control
Presupuesta! se convirti en el centro del cambio: por fin se defini su
verdadera responsabilidad al sustituir su primera palabra por la de
normatividad y eliminar la Direccin General de Poltica Econmica y
Social mediante el recurso de fusionarla con la de Planeacin Hacen-
darla. Como complemento, la nica que se preserv fue la de Progra-
macin y Presupuesto, aquella que paulatinamente fue acumulando
las facultades de la Spp.23
Reveladoras modificaciones que no pueden reducirse a una simple
adecuacin administrativa y que cobran ms sentido porque no son
definitivas. El proyecto considera a mediano plazo que Hacienda rein-
tegre sus tres principales subsecretaras, para lo cual desaparecer la
de Asuntos Financieros Internacionales (que naciera en este sexenio
con la nica encomienda de negociar la deuda externa) y unir la de
Normatividad y Control Presupuesta! con la de Programacin y Presu-
puesto para dar lugar a la aorada de Egresos.
Diario 0Jitial,24 de febrero de 1992. La Subsecretaria de Desarrollo Regional se
transfiri pocos meses despus a la recinereada Secretara de Desarrollo Social, nuevo
albergue del Ptonasol.
290 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Si ste era el propsito final, no haba necesidad de cambiarle el
nombre a una unidad condenada a ser suprimida, a menos que se quisie-
ra dejar en claro su firme deseo de eliminar sus funciones desde el inicio.
Tal vez no pasar mucho tiempo para que Hacienda vuelva a con-
tar con las tres reas que tuvo hasta 1976 (ingresos, egresos y crdito
pblico), con la enorme salvedad de que en lo sucesivo no tendr que
negociar con la Secretara de la Presidencia ni tampoco contempori-
zar con ninguna otra concepcin econmica.
Este cambio en la estructura de la administracin pblica corres-
ponde al nuevo esquema de desarrollo econmico promovido por el
actual rgimen, pero iniciado desde el anterior. Como es sabido, este
modelo se basa en un profundo replanteamiento de las funciones que le
correspondieron al Estado en la economa, por lo menos desde 1970.
Bajo la conviccin de que el Estado se hizo cargo de tareas que rebasaban
su capacidad, pero en especial que no le correspondan por principio,
los gobiernos de De la Madrid y de Salinas han restringido la interven-
cin pblica a lo estrictamente necesario, es decir, a las ramas estrat-
gicas ya sealar, en general, el rumbo de la economa.
Entre otras consecuencias importantes, estas modificaciones han
llevado a que el sector privado ocupe los espacios que ha ido liberando
el gobierno y que lo han convertido en el principal responsable del cre-
cimiento. Si algo ha sido claro en la estrategia gubernamental es su pro-
psito de que el gasto pblico no vuelva a ser el motor de la economa.
Sus recursos, por lo tanto, deben ser controlados rigurosamente y
dirigidos a lo que las autoridades estimen prioritario. Por supuesto, es-
tas prioridades dependen del nivel de ingreso que se considere saluda-
ble para sostener el desarrollo. La mejor manera de conseguir estas
metas consiste en que el presupuesto pblico sea manejado por quie-
nes calculan los ingresos; aqu se encuentra la congruencia en la toma
de decisiones que invocara el presidente Salinas para eliminar la SPP.
Guardando todas las salvedades necesarias, este modelo trae a la me-
moria el que Ortiz Mena pusiera en prctica entre 1958 y 1970. Yla ana-
loga no es infundada, como lo prueban las declaraciones del secretario
de Hacienda acerca de que las medidas de este rgimen han permiti-
do que Mxico haya logrado "una nueva etapa de estabilidad econmi-
ca similar a la que tena en los sesenta".24 Como puede advertirse, la es-
24 El Universal, 28 de mayo de 1992. Una exposicin ms seria de estas similitudes
de pensamiento entre los actuales responsables de la economa y el desarrollo estabili-
zador se encuentra en el trabajo de Francisco Gil Daz, "Mexico's Path from Stability to
Inflation". en Arnold C. Harberger (ed.), World Economic Growth, San Francisco, Institu-
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
291
trategia de esos aos est muy presente en los responsables de la eco-
noma nacional: despus de muchos aos, la prudencia se impone en
las decisiones.
Resulta evidente que en estas circunstancias la SPP no poda subsis-
tir. Sin embargo, no deja de llamar la atencin que quienes la sepulta-
ron la hayan utilizado eficazmente, por ms que nunca aceptaran su
desempeo autnomo. La razn radica en que sus atribuciones legales
la hacan indispensable para controlar la crisis de la dcada pasada y
aplicar el programa de recuperacin econmica.
Las facultades que tena la SPP la convertan en un invaluable guar-
din del presupuesto pblico, precisamente el factor que ante sus ojos
se presentaba como el causante de los problemas. As, una dependen-
cia que naci para emplear el gasto como promotor del desarrollo, sir-
vi para controlarlo y para hacer de la austeridad presupuestal un
principio de gobierno. Conseguido el objetivo, se le hizo desaparecer
en el organigrama de Hacienda, bajo cuya autoridad se encuentra,
desde entonces, todo el control de las finanzas pblicas y donde se de-
termina el curso de la economa del pas.
te for Contemporary Studies, 1984. En ste, el autor no slo elogia el modelo de Ortz
Mena, sino que -an ms importante- critica sus efectos negativos. El documento no es
uno ms entre los que han analizado ese programa, toda vez que su autor es, desde
1988, subsecretario de Ingresos en la SHCP: en rigor, es una defmicin de las bondades
del actual modelo, pero sin negar su deuda con el pasado.
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO:
ALCANCES YLMITES*
JOS LUIS MNDEZ
En 1994, Mxico est de nuevo viviendo un fin de sexenio muy dificil.
La rebelin de Chiapas, varios asesinatos -como el del candidato a la
presidencia del Partido Revolucionario Institucional- y una ola de se-
cuestros y bombas, entre otras cosas, han oscurecido y hecho muy in-
cierto el panorama nacional. Esta situacin es el resultado de causas
diversas. Sin embargo, debe resaltarse que tiene lugar despus de 10
aos de que el gobierno mexicano inici la transicin hacia un nuevo
modelo econmico. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) termin de
definir dicho modelo, lo bautiz con el nombre de "liberalismo social"
yejecut una "reforma del Estado" basada en l.
En estos momentos todava faltan seis meses para que termine el
actual sexenio y, an ms importante, faltan por efectuarse las eleccio-
nes presidenciales de agosto de 1994. Con todo, ya es posible evaluar
algunos aspectos del gobierno de Salinas de Gortari. Adems, la preo-
cupante situacin de mediados de 1994 exige una reflexin sera y
aguda, a la vez que responsable, sobre los alcances y lmites de la refor-
ma del Estado, la poltica de desarrollo de estos cinco aos y medio y,
por lo tanto, sobre algunas de las tareas que el prximo gobierno de-
ber enfrentar de inmediato. El objetivo del presente artculo es apor-
tar elementos para dicha evaluacin.
Desde una perspectiva histrica, el modelo "liberal social" de los
aos ochenta representa el cuarto intento de Mxico para alcanzar lo
que ha sido su meta principal por siglos: la "modernidad" o, en otras
palabras, una nacin efectivamente integrada en lo econmico, lo po-
Algunas de las acciones e ideas de este artculo estn basadas en el ensayo "Mexi-
co under salinas. Towards a New Record for Orle Party's Domination", publcado a
prindpioade 1994e n ~ Basil&iatkWelllAsociacin Internacional de Ciencias
POIticU.Elarticulo propiamente fue publkadoen GISI'i6n, PoltI:aPtiblea, vol. 3, nm. 1;
primer semestre. 1994. pp. ~ 2 2 6
293
294 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ltico y lo social (Meyer, 1992). Ante este nuevo intento, la pregunta
central es obvia: lograr, a diferencia de los intentos anteriores, acer-
carnos finalmente al tan ansiado puerto de la modernidad?
Es dificil dar una respuesta definitiva a esta pregunta. En ese senti-
do, Mxico ha estado cruzado por un debate en torno del modelo li-
beral social. Para algunos observadores, la apertura econmica traer
un mayor crecimiento y, con ello, mayor empleo y mayores recursos
para atacar la desigualdad y otros graves problemas internos; tambin
se ha sostenido que dicha apertura implicar una mayor democracia.
Sin embargo, para otros el modelo ha trado mayor desempleo, mayor
concentracin y desnacionalizacin de la riqueza as como mayor au-
toritarismo.
Este artculo no pretende explicar el surgimiento o predecir con se-
guridad los efectos del modelo liberal social; ms bien, intenta llevar a
cabo una presentacin y evaluacin de dicho modelo y sus riesgos po-
tenciales, para luego hacer dos sealamientos centrales en torno del de-
bate arriba indicado. El primero de stos es que, pese a los logros signifi-
cativos que deben reconocerse, sobre todo de orden macroeconmico,
el modelo salinista ha tenido tambin limitaciones importantes. Una de
stas la expres cruentamente la rebelin de Chiapas en enero de 1994;
manifest que las reformas polticas y la poltica social, con todo y su im-
portancia, no tuvieron la profundidad o la eficiencia suficiente para evi-
tar que esos grupos se rebelaran. Como se ver, en mi opinin hay tam-
bin otras insuficiencias de la poltica de desarrollo de Salinas de
Gortari, sobre las cuales an habr que trabajar fuertemente en el futu-
ro. As, la primera y segunda partes de este artculo presentan y evalan
los alcances y lmites de la reforma del Estado emprendida por Salinas
de Gortari.
El segundo sealamiento respecto al debate es que, aparte de los
problemas en relacin con la seleccin, magnitud o ejecucin de las
polticas pblicas, hay un problema estructural bsico: la naturaleza
de nuestro sistema poltico-administrativo, que si bien es ms compleja de
lo que se suele pensar, an es en gran medida vertical.' En este senti-
do, creo que las probabilidades de que el modelo liberal social terrni-
1 Se puede calificar al sistema poltico-administrativo como vertical, sobre todo en
la medida en que tradicionalmente ha tenido un sistema electoral controlado por el
ejecutivo federal y un estilo de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas "de
arriba hacia abajo". Por razones propias del debate poltico ideolgico, el grado de este
verticalismo ha tendido a ser negado o exagerado. Creo que una visin ms objetiva del
sistema reconocera la existenciade una significativa verticalidad pero tambin de otras
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES
295
ne por acercarnos significativamente a una nacin ms integrada y es-
table, y a un Estado con suficiente legitimidad, son an menores si no
se cambia dicho sistema. A este respecto, a mediados de 1994, se perci-
ban dos problemas pendientes que quisiera abordar brevemente a
continuacin.
Poco a poco, y de manera acelerada en 1994, el gobierno de Sali-
nas de Cortari ejecut cambios importantes en el sistema electoral.
Sin embargo, an falta ver hasta qu punto este problema en efecto se
ha resuelto y podamos tener una transicin gubernamental estable. s-
ta depende de que, ms all de los cambios en las formas, el gobierno
y los diferentes partidos se comporten responsablemente, garantizan-
do el primero prcticas electorales limpias] aceptando los segundos
los resultados de elecciones transparentes. Este es sin duda un proble-
ma central: si el acuerdo y la responsabilidad de los actores no se im-
pone, el pas podra entrar en la senda de la inestabilidad y la violen-
cia, que a nadie conviene.
Si bien por un lado ha llevado a cambios importantes, esta orien-
tacin ha circunscrito en gran medida lo electoral a una agenda de
cambio institucional que debera ser ms amplia. El problema electo-
ral ha absorbido la mayor parte de la atencin en el debate mexicano
sobre la democracia. Esto es producto de que en los partidos ha en-
contrado grupos directamente interesados y con poder de moviliza-
cin.
No obstante, por no contar con interesados visibles, organizados o
poderosos, hay otro problema que a lo largo del sexenio fue relegado
tres tendencias que hacen que el sistema sea complejo: 1) a lo largo de su historia, cier-
tos actores, como los lderes obreros y empresariales (especialmente los ltimos), la
prensa, la Iglesia, los partidos y el gobierno estadunidense han sido interlocutores im-
portantes del presidente; 2) Mxico es un pas con un territorio medianamente extenso
y con cerca de 85 millones de habitantes. Afin de poder proporcionar los servicios a lo
largo de la nacin, se ha tenido que desarrollar una compleja red burocrtica en los ni-
veles federal, estatal y municipal. Obviamente, incluso un presidente fuerte y centralis-
ta no puede controlar cada uno de los puntos de este sistema multiescalonado, y 3) de
los aos treinta a la fecha ha habido una cierta, aun cuando obviamente insuficiente,
circulacin de lites cada seis aos (Mndez, 1993a).
La complejidad de laformulacin e implementacin de las polticas, frecuentemen-
te ignorada por los observadores, ha implicado un Estado mexicano ms "politizado
(Chalmers, 1977) de lo que usualmente se piensa. Con todo, el grado de politizacin
del sistema vara por sector, regin y tipo de actores. Chiapas ha sido, por ejemplo, un
estado en que el verticalismo del sistema se ha expresadoclaramente desde hace mu-
chotiempo.
296 REFORMA DEL ESTADO YIA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
no slo por el gobierno sino en general por los partidos, la opinin
pblica y la acadmica. Me refiero al importante dficit de legitimidad
proveniente de la falta de confianza del ciudadano comn en la polti-
ca, en los partidos y en la gestin pblica en general. As, en 1987,81 Y
78% de los mexicanos creyeron que el gobierno era mal administra-
dor y deshonesto, respectivamente (Alducn, 1991, p. 188). En 1991,
uno de cada cinco expres tener confianza en el gobierno y slo 12%
dijo respetar el proceso poltico (Camp, 1993a, basado en la Encuesta
Mundial de Valores de 1991). A diferencia de otros pases, las institu-
ciones estatales y burocrticas son claramente en las que los mexicanos
menos confian; datos de Camp revelan una obvia falta de confianza en
el gobierno (la mitad de la que se tiene en Estados Unidos o Canad)
(Camp, 1993a, pp. 57-59,71). En 1992,56% de los mexicanos, no favo-
reca a partido alguno (Basez, 1992).
No creo que el problema de la legitimidad de gestin haya sido menos
urgente que el problema electoral y, por lo tanto, que deba dejarse para
despus. Aparte del hecho ya mencionado de que sin una democracia
poltico-administrativa ser dificil que Mxico alcance o mantenga polti-
cas efectivas en contra de la desigualdad, hay otras razones que otorgan
una importancia central a la problemtica poltico-administrativa. As, la
tercera parte de este artculo se centra en la definicin, justificacin y
posibles soluciones a este problema. Creo que por haberse abordado
menos, la discusin del mismo probablemente constituya la parte ms
interesante del ensayo y el lector bien puede leerla primero.
A mi parecer, sera un grave error poltico y pblico concebir al
campo de lo poltico-administrativo como un rea insustancial para la le-
gitimidad y la democracia y que no amerita cambios urgentes, ya sea
porque el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no proponga cam-
bios poltico-administrativos de fondo o porque los partidos de oposi-
cin vean cualquier propuesta en este sentido como un instrumento "di-
versionista" del partido en el poder. Ello implicara caer en el error de
pensar que la burocracia slo administra las polticas pblicas, o que los
problemas polticos se resolvern tan slo abriendo la posibilidad de al-
ternancia poltica, elaborando nuevas "soluciones" o utilizando nuevos
instrumentos administrativos (Kliksberg, 1989). Semejante postura no
estara reconociendo el gran dficit de capacidad administrativa existen-
te en Mxico (que es general en Amrica Latina y que se debe, entre
otras cosas, al subdesarrollo de nuestros servicios de carrera; vase Kliks-
berg, 1989) ni la profunda complejidad y dificultad que todo programa
pblico implica (las cuales son an mayores en los aos noventa; Mn-
dez, 1993a). De mantenerse esta postura, cualquier nuevo gobierno po-
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
297
dra rpidamente ser decepcionante y conducir a niveles ms preocu-
pantes de desencanto ciudadano de la poltica. En mi opinin, el inters
pblico y las necesidades actuales de los mexicanos exigen mayor con-
ciencia de que muchos de los problemas administrativos estn ligados a
ciertas problemticas que son comunes a regmenes o gobiernos de dis-
tinto signo ideolgico. Por lo tanto, no creo que la oposicin deba espe-
rar para despus de su eventual llegada al poder para presionar por es-
tos cambios. En este sentido, si bien la creciente democratizacin y
pluralidad activarn algunos de los aspectos formales de nuestra demo-
cracia que han permanecido inactivos (como la divisin de poderes y el
federalismo), an es necesario hacer cambios de fondo, y no slo en lo
electoral. El reto en ese sentido es reducir la hoy tajante separacin en-
tre el ciudadano, por un lado, y la poltica y la toma de decisiones, por el
otro, y creo que el gobierno que inicie en 1994 le debe dar prioridad.
El tema de la democracia y la eficiencia poltico-administrativa to-
dava enfrenta el problema de colarse a la agenda nacional mexicana,
dominada por polticos partidistas profesionales a quienes no les ha
llamado mucho la atencin. En parte, el problema es que despus de
un periodo en que la reforma administrativa y la planeacin democr-
tica representaron slo "mucho ruido y pocas nueces", los estudiosos
de estos temas no han podido formular o "vender" soluciones convin-
centes. Esto se debe en gran medida a que la investigacin sobre admi-
nistracin pblica es extremadamente escasa en nuestro pas. A su vez,
dicha situacin est en parte relacionada con el hecho de que los in-
vestigadores mexicanos han tendido a ver a la administracin pblica
como algo meramente instrumental, aunque tambin a las dificultades
que stos han tenido para obtener informacin.
LAsREFORMAS SAUNISTAS
En 1988-1993 Salinas de Gortari tuvo xito en dos empresas. Primero,
en trminos macroeconmicos, puso al Estado y a la economa en or-
den. Segundo, fue capaz de culminar una "Reforma del Estado" (ini-
ciada por Miguel de la Madrid) a fin de implementar un nuevo mode-
lo de desarrollo, el del "liberalismo social". Esto, conjuntamente con
golpes espectaculares contra los cacicazgos sindicales en Pemex y el SNTE,
empresarios corruptos (Legorreta) y policas sospechosos (Zorrilla),
hizo que la legitimidad de Salinas y la Presidencia~ recuperara en los
primeros aos del sexenio. A continuacin describir las principales
polticas de Salinas. para luego evaluarlas en la siguiente seccin.
298 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Polticas macroeconmicas
En 1988 Salinas transform el dficit pblico de alrededor de 12% del
PIB en un supervit de 0.5% en 1992 (El Financiero, 14 de marzo de
1993, p. 4). Esto se debi en parte a un aumento de la recaudacin fis-
cal, ya que entre 1988 y 1993 los ingresos tributarios se incrementaron
32% en trminos reales (Rebolledo, 1993, p. 120).
Entre 1989 y 1990 Mxico logr una reorganizacin yuna reduc-
cin significativa de su deuda externa. Segn datos del gobierno fede-
ral. su monto disminuy de 68.3 a 21.0% del PIB entre 1988 y 1993, Ysu
costo baj de 18.2 a 3.1% del PIB (Consejo Consultivo, 1994, p. 35).
Hasta qu punto el problema de la deuda ha sido resuelto est sujeto a
discusin (Castaeda, 1993, p. 65), pero el acuerdo de 1989 ciertamen-
te llev a tasas de inters ms bajas ya mayores entradas de capital.
Mediante la organizacin formal de un "pacto" entre la clase obre-
ra, empresarial y el Estado (iniciado en 1987), as como de una polti-
ca monetaria y de salarios restrictiva, Salinas redujo la inflacin de 51.7
en 1988 a 19.7% en 1989,29.9% en 1990, 18.8% en 1991, 11.9% en
1992 y 8.0% en 1993 (sin embargo, debe notarse que las organizacio-
nes laborales han cuestionado estas cifras inflacionarias). El PIB creci
1.3, 3.4, 4.4, 3.6, 2.6 Y0.4 por ciento (preliminar) en los mismos aos.
De 1988 a 1992 los salarios generales en la mayora de los sectores se
estabilizaron o crecieron en trminos reales (GeDE, 1992, p. 60). La ta-
sa de desempleo abierto comenz a descender a partir de 1989. Las re-
servas internacionales fueron aumentando. Las exportaciones petrole-
ras cayeron de 80% del total de exportaciones en 1982 a 30% en 1991
(este porcentaje seguira disminuyendo en 1992 y 1993).
En octubre de 1993 se firm de nuevo el pacto para el periodo
enero-diciembre de1994. Segn Salinas, sta ser la fase "ms generosa
del pacto", ya que implicar una recuperacin del salario mnimo de
entre 16 y 18%, as como reducciones de impuestos para individuos y
empresas (Muro, 1993, p. 9). El gasto pblico para la promocin eco-
nmica y social ser mayor este ao y, adems, su ejercicio fue recalen-
darizado despus de la rebelin de varios miles de campesinos en
Chiapas en enero de 1994. No obstante este hecho, el ingreso de Mxi-
co a la ocns fue aceptado a principios de este ao.
La re/arma del Estado
Tal como el propio Salinas ha dicho, esta reforma significa bsicamen-
te tres cosas: 1) el desmantelamiento del intervencionismo estatal enla
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
299
economa; 2) la sustitucin de "Estado propietario" por el "Estado pro-
motor", y 3) el surgimiento del "Estado solidario". Como Luis Aguilar
ha resaltado (1992b, p. 209), dos lneas de razonamiento estuvieron de-
trs de esta reforma. Por un lado, Salinas argumenta que la propiedad
y el excesivo intervencionismo llev a la mala administracin de em-
presas y programas. Por el otro, arguye que un Estado muy grande es
incapaz de atender sus objetivos ms importantes, esto es, sus funcio-
nes sociales y nacionalistas.
1) As, en primer lugar, Salinas desmantel el intervencionismo es-
tatal en la economa por medio de una privatizacin y desregulacin
sustanciales: privatiz la mayora de las grandes empresas, as como los
bancos. En este sentido, se privatiz Telfonos de Mxico, las dos prin-
cipales lneas areas y el canal estatal de televisin (entre otras compa-
as). Pemex no fue privatizado, pero fue reorganizado. Entre diciem-
bre de 1982 y diciembre de 1988, el nmero de empresas pblicas
pas de 1 155 a 646. En diciembre de 1992 eran slo 217 (Rogozinski,
1993, p. 54). La inversin pblica total pas de 8% del PIB en 1982 a
3.6% en 1992 (Meyer, 1991, p. 34).
En cuanto a reducir la regulacin del mercado, Salinas rompi
abiertamente con varias tradiciones (para una revisin de todas las re-
formas vase Levy, 1993). Entre sus principales medidas estuvieron las
siguientes. Primero, cambi el artculo 27 constitucional, permitiendo
la venta, renta y compra de tierra ejidal. Segundo, limit dramtica-
mente los controles de precios. Tercero, elimin algunas restricciones
importantes para el transporte de carga nacional. Cuarto, redujo las
restricciones de la inversin externa y del mercado financiero. Quinto,
adems de la eliminacin de exenciones fiscales y subsidios a empresas
realizada en el sexenio de De la Madrid (el total de subsidios pblicos
se redujo de 12.8% del PIB en 1983 a 4.1 % en 1988) (OCDE, 1992, p.
143), el Congreso aprob recientemente una ley de "estndares" y otra
de regulacin de monopolios. Sexto, Salinas abri la economa a la
competencia extranjera (para 1992 la tarifa promedio estaba ligera-
mente por arriba de 10% y casi no haba ya permisos de importacin)
(OCDE, 1992). Como es bien sabido, en 1991 Salinas inici negociacio-
nes para un Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN),
revirtiendo una larga tradicin antiestadunidense. El TLCAN parece ha-
ber sido el resultado de la constatacin por parte del Presidente de
que, sin dicho acuerdo, Mxico nunca podra obtener el flujo de capi-
tal necesario para financiar el enorme dficit comercial asociado a un
mayor crecimiento, para no hablar de la necesidad social y de infraes-
tructura. En 10s.18 meses siguientes a la apertura de las negociaciones
300 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
para el 'rt.c, Mxico atrajo entre 22 y 27 billones de dlares. Para algunos
observadores, ste ha sido el mayor xito de Salinas de Gortari (Castae-
da, 1993, p. 61). Despus de aprobados los acuerdos paralelos en materia
de medio ambiente, estndares laborales y salvaguardas en noviembre de
1993, el tratado comercial entr en vigor en enero de 1994.
2) Un segundo aspecto de la reforma de Estado salinista es el paso
del "Estado propietario" al "Estado promotor". Esto ha significado bsi-
camente limitar los programas estatales industriales a reas especficas
(por ejemplo la automotriz), exportaciones, productividad, as como
pequeas y medianas empresas (las cuales presuntamente crean la ma-
yora de los nuevos empleos). En este sentido, por ejemplo, el principal
banco de desarrollo, Nacional Financiera (antes concentrado en apo-
yar a las paraestatales), como algunos bancos regionales, fueron reo-
rientados hacia las pequeas y medianas empresas. El programa de pe-
queas empresas ha sido ampliamente difundido. Ha habido tambin
un Acuerdo Nacional de Productividad y Calidad (1992) y otro para la
Modernizacin de la Educacin (1993), as como un Servicio Nacional
de Empleo que ofrece becas de capacitacin (reforzado a mediados de
1994). Tambin se ha impulsado desde 1993 el otorgamiento de crdi-
tos hacia el campo, mediante el programa Procampo. La creacin del
Sistema de Ahorro para el Retiro en 1992 represent un importante
impulso al ahorro interno y en esa medida a los crditos.
3) El tercer aspecto de la reforma de Salinas es el surgimiento del
"Estado solidario". Desde 1989, Salinas ha implementado un "progra-
ma de solidaridad" (Pronasol), el cual contiene una amplia variedad
de programas, pero ha estado dirigido en gran medida a apoyar las
obras pblicas en las zonas ms pobres (alrededor de 50% de los re-
cursos ejercidos de 1989 a 1992). El programa ha significado mayores
esfuerzos y precisin en la poltica social. Pronasol habla de una "nue-
va poltica social" basada en cuatro principios. Primero, "procesa las
iniciativas y demandas, en lugar de imponer soluciones" (Gonzlez,
1992, p. 190). Segundo, "una completa y eficaz" participacin popular
en la formulacin, implementacin y evaluacin de proyectos. Terce-
ro, instrumentos "solidarios" de las polticas, en las cuales los fondos
pblicos se complementaron con contribuciones locales; "est basada
en una corresponsabilidad que termina con el paternalismo". Ycuar-
to, "est basada en la transparencia, honestidad y eficiencia del uso de
los fondos de la nacin" (Gonzlez, 1992, p. 190).
Los gastos de la poltica social se haban reducido durante la admi-
nistracin del presidente De la Madrid. En 1988108 gastos de salud,
educacin y bienestar fueron de 5.6%del PIB, comparados con 8.2%
lA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES
301
del promedio de 1981-1982 (OCDE, 1992, p. 107). La infraestructura,
educacin, salud y niveles de bienestar se deterioraron notablemente.
La pobreza aument. A fines de los aos ochenta cerca de 32% de la
poblacin estaba por debajo de la "lnea de pobreza" oficial (Loaeza,
1992b, p. 63). De acuerdo con las cifras oficiales, 20% viva en extrema
pobreza en 1987 (OCDE, 1992, pp. 118-122). Durante este periodo la in-
migracin ilegal a Estados Unidos se increment significativamente; el
porcentaje de gente nacida en Mxico que vive en Estados Unidos pa-
s de 18 a 24% del total de gente nacida fuera de ese pas (Lozano,
1990, p. 55.) (Hoy en da, los ciudadanos de origen mexicano son la
segunda minora despus de los negros).
Salinas invirti las tendencias a la baja en el gasto social. Los gastos
en salud, educacin, desarrollo urbano, solidaridad y abasto social co-
mo porcentaje del PIB comenzaron a aumentar de 1989 en adelante
(1988: 6.3% del PIB; 1989: 6.6%; 1990: 6.8%; 1991: 7.7%; 1992: 8.6%;
1993: 9.5% [estimado] y 1994: 10.2% [estimado]. Consejo Consultivo,
1994, p. 39). Hacia fines de 1993 el gasto social habra crecido 78% en
trminos reales, comparado con 1988 (Sedesol, 1993, p. 234).
Si bien en 1989 el Pronasol representaba 1.1% del gasto neto total,
3.0% del gasto programable y 4.2% del gasto social, para 1992 esos
porcentajes eran 3.6, 6.3 Y7.0 por ciento respectivamente; adems, de-
be destacarse que si en 1989 representaba 6.6% de la inversin total y
33.3% de la inversin en desarrollo social, para 1992 esos porcentajes
eran 17.3 y 49.3%, respectivamente (Consejo Consultivo, 1994, pp. 48-
49). La inversin en Pronasol pas de 0.45% del PIB en 1989 a 1% en
1991 (Sedesol, 1993, p. 234). Su presupuesto pas de 680 millones de
dlares a 2 500 millones en 1993, con aumentos anuales de 36% (Cor-
nelius, Craig y Fax, 1994, p. 8).
A partir de 1991, el Pronasol se convirti en el programa ms di-
fundido de la administrcin salinista. Una porcin significativa de la
distribucin del dinero a los estados ha sido canalizada a travs de este
programa. Desarroll lentamente una red administrativa a lo largo de
la nacin, la cual a decir del presidente ha llegado a incluir 150 000 co-
mits locales, coordinados por delegados del programa en cada esta-
do. El programa seala que cada comit es elegido por la comunidad
con objeto de ayudarla a identificar y resolver sus principales proble-
mas, a travs de mecanismos colectivos y "pblico-privados". Este pro-
gramaha crecido mucho ms rpido que cualquier otro. Como dicen
Cornelius, Craig y Fox (1994, p. 8), ser dificil identificar otro progra-
ma gubernamental del periodo posrevolucionario cuya penetracin
en lasocledad mexicana haya sido tan rpida Yextensa.
302 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
El manejo y distribucin de recursos, el hecho de que ha sido uno
de los programas ms favorecidos por el presidente y que estuvo enca-
bezado por uno de los entonces posibles candidatos a la presidencia
por el PRI, convirti a las delegaciones de solidaridad en estructuras lo-
cales poderosas.
La reforma administrativa
Si bien hizo algunos cambios significativos desde el principio (como la
nueva dimensin del secretariado tcnico de gabinetes, al que se le dio
una mayor fuerza en la coordinacin general del gobierno), la nueva
visin de Salinas llev a una reorganizacin administrativa global en
1992. La estructura administrativa que l hered fue el resultado de la
reforma de 1977. Esta reforma pas el control de los egresos de la Se-
cretara de Hacienda a la Secretara de Programacin y Presupuesto
(Spp), dando como resultado que sta se convirtiera en la dependencia
ms fuerte. La idea era liberar el gasto de la Hacienda y hacerlo depen-
der de la planeacin del desarrollo ms que de los ingresos. Sin embar-
go, aos despus la Secretara de Programacin pas a ser dominada
por un grupo proveniente de Hacienda. Este grupo parti de la Secre-
tara para alcanzar la Presidencia. Para 1992, la SPP haba perdido varias
de sus funciones y su sentido original, dada la nueva concepcin del Es-
tado como una entidad orientada hacia la poltica social y la promocin
econmica, en lugar de la gestin y propiedad directa de empresas
(Hernndez, 1993). Adems, la planeacin se volvi ms general. Por
lo tanto, en 1992 la Secretara de Programacin fue eliminada y el con-
trol sobre los gastos regres a Hacienda. Con todo, una nueva Secreta-
ra de Desarrollo Social fue creada con base en una de las reas de la
SPP y se le dio el control del Programa de Solidaridad. As, sta surgi
como un contrapeso al poder de Hacienda. Esta secretara tambin ab-
sorbi lo que era la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. A pe-
sar de que tiene varios programas urbanos y ambientales (por ejemplo,
un programa para impulsar el desarrollo de ciudades de tamao inter-
medio) y de la creacin de un Instituto Nacional de Ecologa y una Pro-
curadura Federal del Medio Ambiente en 1992, el nombre de la nueva
secretara indica que la prioridad es el desarrollo social.
Por otra parte, a partir de 1989 Salinas de Gortari inici un pro-
grama de simplificacin administrativa y se han tomado medidas sim-
plificadas importantes en varias reas (Vzquez, 1993, pp. 210-215). Sa-
linas redujo 60 410 puestos en reas no primarias (lo que represent
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
303
un corte de 4.3% del empleo pblico federal), pero aument los pues-
tos en 9.4, 13.9 Y28.3 por ciento en el sector educativo, de justicia y se-
guridad, y de salud, respectivamente (Ruiz, 1993, pp. 224-225).
Entre las iniciativas importantes de 1993 podemos contar la trans-
formacin del banco central en una entidad autnoma y la creacin
de una comisin especial para vigilar la implementacin de la ley "an-
timonopolios".
Los cambios poltico-electorales
Salinas implement bsicamente tres reformas del sistema electoral.
En 1990 tuvieron lugar dos modificaciones importantes. Primero, con
la ayuda del PAN, se aprob la llamada clusula de gobernabilidad; en
consecuencia el partido mayoritario, con slo ganar 35% de los votos,
recibira automticamente el nmero de asientos adicionales que le
garantizaran la mayora simple en el Congreso. Segundo, se crearon
un Instituto Federal Electoral (IFE) un tanto ms independiente y un
Tribunal Electoral. Con un perfil ms "profesional", el Instituto ha tra-
tado de mejorar la credibilidad de las elecciones. Por ejemplo, ha esta-
do distribuyendo una credencial para votar con fotografa con objeto
de evitar las prcticas fraudulentas.
En agosto de 1993 el Congreso aprob una segunda reforma polti-
ca, eliminando la clusula de gobernabilidad y la (auto) confirmacin
de resultados electorales por el Congreso. De acuerdo con esta refor-
ma, los resultados electorales seran ahora validados por el Instituto y el
Tribunal Electoral. La reforma tambin introdujo una mejor represen-
tatividad en la Cmara de Senadores, una mejor participacin de los
partidos de oposicin en elecciones estatales y una mejor regulacin de
los gastos de las campaas polticas, entre otros cambios. En 1994 hubo
ms cambios; por ejemplo, se redujeron los topes de gastos de las cam-
paas polticas y en junio se nombraron seis consejeros ciudadanos del
IFE, todos ellos personalidades reconocidas y bastante independientes.
Por vez primera, se dio un debate televisado entre los tres principales
candidatos a la Presidencia.
Adems, Salinas tom importantes iniciativas en otras tres reas
polticas. Primero, en 1992 una reforma hace que se reconozca la exis-
tenciajurdica de las Iglesias, acabando con su exclusin legal de la po-
ltica, la educacin y la propiedad. Por ejemplo, ahora un sacerdote
puede ser electo o tener un cargo pblico, siempre y cuando abando-
ne suestatus religioso.
304 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Otra iniciativa poltica importante fue la creacin de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, en 1990, como una entidad parcial-
mente independiente que puede hacer recomendaciones a los gobier-
nos acerca de juicios mal manejados u otras irregularidades que afecten
los derechos humanos. Tambin se hicieron cambios para imponer
una mayor responsabilidad al Ministerio Pblico, precisar las obliga-
ciones de la poltica y los derechos de los sospechosos; en cuanto al
campo, se crearon tribunales agrarios y una procuradura agraria (Re-
bolledo, 1993, pp. 87 Y150).
Finalmente, Salinas propuso apoyado por el regente de la ciudad
de Mxico, una reforma poltica del Distrito Federal, segn la cual el
regente ser electo por el presidente de entre los miembros del parti-
do que resulte mayoritario. La reforma tambin propuso el fortaleci-
miento de las hoy an dbiles entidades legislativas y locales del Distri-
to Federal.
EVALUACIN GENERAL DE LAS REFORMAS
Polticas macroeconmicas
Sin lugar a dudas, en esta esfera Salinas ha alcanzado logros significa-
tivos. El pas ha experimentado un crecimiento moderado durante
sus cinco aos de gestin, que se compara favorablemente con el es-
tancamiento de los aos ochenta. La inflacin ha sido controlada, lo
cual ha permitido mayor certidumbre econmica, mayor inversin
productiva, etc. Sin embargo, el modelo salinista tambin ha implica-
do problemas: el dfict en la cuenta corriente se ha incrementado dra-
mticamente. En 1992 creci 72.7% para alcanzar 22 800 millones de
dlares (6% del PIB; El Financiero, 22 de abril de 1993, p. 4). El dficit
representa un aspecto del dilema econmico afrontado por todos los
presidentes mexicanos en dcadas recientes; parecera que en una
economa en desarrollo, como la mexicana, las altas tasas de creci-
miento estn asociadas a una alta tasa de inflacin o a un significativo
dficit comercial. Esto se debe en parte a la tradicional reticencia del
sector privado mexicano para realizar inversiones de largo plazo en
el pas.
El gobierno argument que el dficit no era un problema porque
todas las economas en crecimiento necesitan importar bienes de ca-
pital para ser capaces decrecer ms adelante. Adems, los flujos de
capital externo sostendran presumiblemente el dficit. No obstante,
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
305
estos argumentos fueron cuestionados por varios economistas en dos
aspectos. Primero, para fines de 1992, 70% de la inversin externa era
especulativa o de muy corto plazo y slo 30% era inversin directa. As,
la mayora del capital externo puede salir en cualquier momento (an
peor, de acuerdo con Castaeda, 1993, p. 64, parte de la inversin ex-
terna era capital mexicano que regresaba del exterior). Segundo, las
importaciones de capital han sido slo una parte menor de las impor-
taciones totales (menos de 20%) (vase INEGI, 1993, p. 56; El Financiero,
4 de junio de 1993, p. 4; Gmez, 1993; Castaeda, 1993, p. 64). As, la
mayora de los observadores, y aun el banco central, consideran que el
problema del dficit es grave (Weintraub, 1992; ElFinanciero, 22 de abril
de 1993; Reyes Heroles, 1995, p. 7).
Puesto que la inflacin persisti y el dficit en la cuenta corriente
alcanz niveles extremadamente altos en 1992, Salinas decidi desace-
lerar la economa. As, en 1993 el nivel del dficit se redujo, pero a cos-
ta de un crecimiento econmico de slo 0.4 por ciento.
Un segundo problema es que, no obstante los varios programas,
hay quejas generalizadas de que el modelo ha producido serias dificul-
tades para las medianas y pequeas empresas (incluidas las potencial-
mente productivas) y para la economa no exportadora, que son secto-
res que representan una porcin significativa del empleo total
(Gmez, 1993; Abarca y Vzquez, 1993; El Financiero, 26 de mayo de
1992, p. 16,27 de mayo de 1994, p. 20). Para muchos observadores la
apertura fue demasiado rpida y no se dio en todos los campos (el
mercado de capitales ha permanecido cerrado, lo que dificulta la com-
petitividad de las empresas). Aunque es un tema que se presta para de-
claraciones retricas de los empresarios (y del Estado), para muchas
organizaciones empresariales el programa para las pequeas empresas
no ha funcionado adecuadamente (El Financiero, 21 de septiembre de
1992). En cualquier caso, en 1993 el reporte anual del Banco de Mxi-
co reconoci que muchas empresas han quebrado o estn en vas de
hacerlo (El Financiero, 22 de abril de 1993). De acuerdo con Morici
(1993, p. 52), de 1990 a 1992 alrededor de 10% de las 90000 pequeas
y medianas empresas mexicanas ha salido del mercado, con un costo
estimado de 100000. empleos (ms de una sexta parte de los nuevos
empleos creados en 1988-1992). En general, los crditos e incentivos
para producir todava son limitados (Mndez, 1993b). Asimismo, el
apoyo a actividades de "investigacin y desarrollo" por el Estado, y es-
pecalmente de las empresas, es extremadamente bajo (OCDE, 1992, p.
168). Adems, pe$e a todos los programas de apoyo, las exportaciones
no se han incrementado 10 sucente (en parte por un peso sobreva-
306 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
luado). Por desgracia, hasta ahora los "Acuerdos Nacionales" de Pro-
ductividad y Educacin no han podido avanzar con rapidez.
Tercero, el peso del programa de ajuste ha recado mayormente
sobre los trabajadores, Pese a la mejora relativa, los salarios se-lian in-
crementado muy poco en comparacin on lo que perdieron en los
aos ochenta. El descontento laboral, aparentemente creciente en es-
tos aos, ha sido estrictamente controlado. A los trabajadores se les ha
exigido ser ms productivos y aceptar ms y ms "flexibilidad" en sus
contratos, pero con salarios an demasiado bajos.
En sntesis, las reformas macroeconmicas an no han involucra-
do suficientes beneficios microeconmicos para los empresarios o los
trabajadores.
Adems de los problemas asociados con el modelo seguido, est
claro que queda mucho por hacer. En primer lugar, existen varios pro-
blemas relacionados con el ritmo y la forma del crecimiento econmi-
co mexicano. Por otro lado, a pesar de que de 1988 a 1992 la econo-
ma creci ms rpidamente que la poblacin, la tasa de crecimiento
no ha sido muy alta y ha venido disminuyendo desde 1991 (pases co-
mo Chile han tenido mucho mejores resultados); de hecho, en 1993 la
economa mexicana sufri una recesin (El Financiero, 6 de junio de
1993). Aunque sta pareca comenzar a ceder en el primer trimestre
de 1994, las perspectivas econmicas para 1994 no eran prometedoras
(El Financiero, 30 de mayo de 1994, p. 34). Adems, el crecimiento de es-
tos aos no ha estado necesariamente vinculado con la creacin de
nuevos empleos suficientes, para no mencionar empleos productivos
y permanentes. Mientras los pases ms desarrollados se preocupan
cada vez ms por la supuesta tendencia del capitalismo de fines de si-
glo hacia un "crecimiento sin empleos",2 Mxico siempre ha enfrenta-
do un fuerte problema de desempleo. A pesar de que las estimaciones
varan, la economa ha creado mucho menos del milln de nuevos
empleos que se necesitan cada ao. De acuerdo con un estudio, slo
583208 nuevos empleos se crearon en 1988-1992 (El Financiero, 30 de
noviembre de 1992). As, el hecho de que la economa informal haya
alcanzado alrededor de 25% del total del empleo no es una sorpresa
(ocoz, 1992, p. 236). Estimaciones no oficiales de 1992 consideraban
al desempleo en alrededor de 10% (ocne, 1992, p. 237) yal subem-
20ffe (1985) ha argumentado que una de las contradicciones ms importantes
del capitalismo tardo de fines de siglo, no se da tanto en la relacin entre el trabajo yel
capital, sino entre. el empleo por un lado y el desempleo y subempleo por el otro.
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
.
307
pleo en 25% (Latin American Special Report, 1992, p. 8); si bien la ta-
sa de desempleo abierto comenz a bajar a partir de 1989, en 1993 es-
tuvo de nuevo en los niveles de 1988. Paradjicamente, con la aparen-
te recuperacin del primer trimestre de 1994, el desempleo pareca
haber aumentado en ese lapso (aunque al mismo tiempo las remune-
raciones tambin parecan aumentar) (El Financiero, 27 y 30 de mayo
de 1994). Aigunas estimaciones no oficiales del desempleo a princi-
pios de 1994 llegaban a 20 y 25% (El Financiero, 27 de mayo de 1994).
Aunque reducir la inflacin as como el dficit pblico y comercial son
objetivos en lo general aceptables, pareca que la preocupacin por al-
canzar dichas metas desvi demasiado la atencin gubernamental del
problema del crecimiento y la creacin de empleos (aunque hay que
admitir tambin que no resulta fcil superar algunos dilemas econ-
micos como el que presenta el dficit comercial, que afecta a una eco-
noma en tanto que es un importante factor de incertidumbre). Ade-
ms de tasas de crecimiento que no han podido ser muy altas, la
economa ha estado creciendo basada ms en los servicios que en la in-
dustria (El Financiero, 4 de diciembre de 1993, p. 4) Yla productividad
es an muy baja en muchas reas. Finalmente, la economa mexicana
es todava muy dependiente del capital extranjero y de la economa de
Estados Unidos (entre 60 y 70% de importaciones y exportaciones se han
realizado con este pas). A pesar de que una economa abierta es sin du-
da positiva en varios aspectos, un propsito fundamental debera ser am-
pliar las posibilidades del consumidor y el productor mexicano para
comprar yvender productos de alta calidad entre ellos mismos.
Segundo, an existen muchos monopolios o semimonopolios y
una excesiva concentracin de la riqueza (Mxico ha tenido una de las
peores distribuciones del ingreso en el mundo y su PIB per cpita est
por debajo de nueve pases latinoamericanos). En este sentido, las ca-
denas productivas de empresas de diferente tamao podran ser una
opcin para enfrentar eficazmente la competencia internacional sin
concentrar an ms el capital (algunos pases asiticos son buenos
ejemplos en este sentido) (Berry, 1994). Aunque la ley para regular los
monopolios es un buen adelanto, parece que todava vamos a tener
que aguantar por varios aos la ineficiencia de monopolios como Tel-
fonos de Mxico o el excesivo control del mercado de una cadena de
televisin como Televisa. En este sentido, creo que debera hacerse al-
go ms que simplemente esperar el momento en que estos sectores se
abran a la competencia dentro del TLCAN (si es que se abren en ambos
C3.$OS) , Adems, los ya enormes problemas que enfrentan algunos .sec-
tores mayoritariamente poblados por las pequeas empresas podran
308 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
incrementarse significativamente conforme el TLCAN se implemente
(Mndez, 1993b). Para Morici (1991, p. 52) y varias organizaciones em-
presariales (El Financiero, 31 de mayo, 15 dejunio, 12 de noviembre, 2
de diciembre y 8 de diciembre de 1993) entre 40 y 70% de pequeas y
medianas empresas podra cerrar durante los prximos aos. Por otro
lado, el TLCAN podra favorecer al ya rico nortecontra el muy pobre sur.
Esto y los acontecimientos de Chiapas revelan la necesidad de fuertes
polticas regionales y mayores apoyos a empresas pequeas para que
puedan integrarse de manera eficiente al mercado.
En cuanto a la poltica social, es de notar el aumento de las asigna-
ciones. El programa de solidaridad ha sido un programa innovador di-
rigido sin duda a la poblacin necesitada. No resulta fcil evaluarlo, ya
que pudo haberse dado de distintas formas en las diferentes regiones,
subprogramas y tiempos (Cornelius, Craig y Fox, 1994, p. 5). Sin em-
bargo, ha habido acusaciones y anlisis que sealan que los intereses
polticos han desviado su foco de inters sobre la pobreza extrema
(Dresser, 1991; Molinar y Weldon, 1993).3 Muchos se preguntan si la
por momentos intensa campaa publicitaria ha correspondido con las
dimensiones reales del programa. An ms, ste comenz con un en-
foque bsicamente compensatorio y centrado en las obras pblicas, lo
que tiene un limitado efecto sobre la desigualdad. Posteriormente el
programa adopt una visin ms integral, basada en la idea de que la
superacin de la pobreza tiene mucho que ver con la creacin de em-
pleos permanentes. As, el programa ha intentado vincular la infraes-
tructura, la salud y la educacin a proyectos productivos. Como sea, es-
ta aproximacin comenz hacia mediados de sexenio y creo que an
podra desarrollarse ms.
Tercero, los salarios en el sector agrcola se desplomaron entre
1988 y 1990 (OCDE, 1992, p. 60). Los cambios al artculo 27constitucio-
nal pudieron haberse adaptado a las psimas condiciones sociales de
algunos estados como Chiapas. Pese a los plazos ms largos del TLCAN
para muchos productos agrcolas (15 aos) ya programas como Pro-
campo (que tambin ha sido sujeto de crticas) (El Financiero, 9 de ma-
yo de 1994), en el contexto del tratado el futuro de millones de cam-
pesinos que producen granos bsicos es angustioso.
3 Me ha tocado ver personalmente, por ejemplo en Chalco, paredes pintadas con
los logotipos de Solidaridad y el PRI sobrepuestos. Con todo, no resulta fcil definir con
precisin o certeza el grado de poltzacn del programa. El estudio ms profund que
conozco del programa reconoce que la infonnaci6n existente no pennitesuperat posi-
bles sesgos de agregacin del anlisi.(Molinar yWeldon, 1998"1';20),
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMlTES
Polticasocial, federalismo y democracia administrativa
309
Salinas ha sido un presidente ms centralista que De la Madrid. Ha re-
centralizado los flujos de ingresos (por ejemplo, en 1989 el control so-
bre el impuesto al valor agregado fue retirado a los estados) (Bailey,
1992). Asimismo ha impuesto mayormente su poder sobre los gober-
nadores, ya que aun cuando por motivos variados ha pedido la renun-
cia de alrededor de la mitad de los mismos, acercndose al nivel r-
cord de renuncias del Mxico posrevolucionario, tambin ha habido
muchos cambios en el Gabinete. Est claro que en el contexto del TLCAN
ciertos estados podran demandar mayor autonoma, especialmente
aqullos con importante capacidad administrativa y econmica como
Nuevo Len, Jalisco, Baja California y Chihuahua. De hecho, ya se han
presentado algunos conflictos entre algunos estados y el gobierno fe-
deral sobre el uso de recursos. Aunque debe reconocerse que con Sali-
nas se ha dado un importante proceso de desconcentracin educativa
y se ha reconocido polticamente la importancia del federalismo, nues-
tras viejas tradiciones centralistas no facilitan la descentralizacin y po-
demos esperar que el grado de beligerancia de los estados y el nivel de
conflicto intergubernamental aumenten.
El Pronasol ha enfrentado el dilema de evitar tanto la burocratiza-
cin e incoherencia favorecidas frecuentemente por el federalismo
como las rigideces asociadas a la planeacin central. Con la informa-
cin disponible, es difcil dilucidar hasta qu punto el programa ha
enfrentado con xito este complejo dilema. Puesto que el Pronasal es
administrado por una secretara federal, se ha producido una poltica
social ms bien centralizada, al menos en trminos fiscales. Los muni-
cipios, por ejemplo, no parecen ser tomados en cuenta (Merino, 1993,
pp. 135-145). A pesar de que las estructuras de los comits del Prona-
sol podran favorecer una mayor participacin local en la formulacin
de polticas, el grado y la significacin de esta mayor participacin es al-
go que an faltara por documentar y precisar; si somos realistas, no es
fcil esperar que las tradiciones autoritarias y centralistas que vienen
desde la Colonia puedan ser fcilmente revertidas. Como bien sealan
Cornelius, Craig y Fox (1994, p. 11), el Pronasol no compite con el
sector privado ni reemplaza los subsidios anteriores; subraya la autoa-
yuda y la accin colectiva y solidaria y permite movilizar ms recursos.
Con todo, Bailey (1994) ha sealado que el programa ha provocado
entidades polticas regionales ylocales. Pese a las tradiciones clientelistas,
las organizaciones no gubernamentales han venido creciendo en Mxi-
co a ltimas fechas. A pesar de que pudieran beneficiarse de vnculos
310 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
cercanos con el programa en trminos de recursos e institucionaliza-
cin y as ir incrementando su autonoma (de hecho sa es la apuesta
de algunos encargados del programa), tambin podran perder parte
de ella. De ser as, las redes, la identidad y la autonoma de la sociedad
civil seran seriamente afectadas por el programa.
Reformapoltica
Antes de la rebelin en Chiapas, la situacin poltica era ya de alguna
manera diferente a la de haca 10 aos, en parte porque Salinas haba
permitido a dos gobernadores del PANtomar el poder y designado a uno
ms (el PAN gobierna actualmente a cerca de 13.5 millones de mexica-
nos) (Aguilar Camn, 1993, p. 7). As, para 1992 existan al menos
tres partidos con una presencia importante en el Congreso y en va-
rios estados tenda a darse cuando menos un bipartidismo; en este
sentido, haba existido cierta respuesta a la mayor pluralidad de fuer-
zas polticas. Por lo que se refiere a los derechos humanos, aunque
desgraciadamente para 1993 an era un hecho que la mayora de las
recomendaciones de la Comisin no eran acatadas, sta ha servido co-
mo un importante ombudsman legal.
Pese a estos avances, ya desde principios de 1993 muchos observa-
dores (vase EstePas, abril de 1993) sealaban que el programa de re-
formas polticas de Salinas se haba quedado abiertamente rezagado
respecto al programa econmico, y que todo pareca indicar que para
el presidente la democratizacin tendra que esperar hasta que las re-
formas econmicas se consolidaran. Las reformas polticas haban bus-
cado bsicamente incrementar la credibilidad del sistema electoral ofi-
cialmente controlado. En otras palabras, como algunos autores han
sealado (Loaeza, 1992a, p. 3), estas reformas haban significado una
liberalizacin poltica, no una democratizacin. De hecho, en marzo
el secretario de Gobernacin haba dicho abiertamente que el gobier-
no no tena intencin de ceder su control sobre el sistema electoral
(LaJomada,1993).
Por otra parte, sin embargo, encuestas de 1992 sealaban que 71%
de los mexicanos quiere cambios moderados y, an ms, que el apoyo
para los cambios ms radicales era elevado comparado con los estn-
dares internacionales (16%) (Basez, 1992, p. 7). Unos aos antes
otras encuestas revelaban que 50% estaba de acuerdo con que Mxico
deba caminar hacia un gobierno ms democrtico (pero conciertas
restricciones) (Alducn, 1991, pp. 207,212,216). Estos estudios, auna-
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES
311
dos al descontento poltico y a la movilizacin de 1992-1993 en estados
como Michoacn, Guerrero, San Luis Potos, Guanajuato, Yucatn,
Puebla, as como finalmente la rebelin de Chiapas, mostraron con
claridad que, polticamente, el PRI y el gobierno se encontraban atrs
de la sociedad.
Hasta 1993 la respuesta del sistema a la creciente movilizacin fue
muy "presidencialista" y pragmtica. Era el presidente quien resolva
los conflictos. En realidad, nadie pareca estar contento con esta polti-
ca. Algunos miembros del PRI se mostraban a disgusto porque no saban
qu esperar o se sentan traicionados. La oposicin continuaba dicien-
do que esta poltica slo representaba concesiones parciales y selecti-
vas. A su vez, estas concesiones reforzaban las creencias de la oposicin
de que el poder y las elecciones no se ganaban con votos sino con pre-
sin sobre el presidente, aun en aquellos casos donde el PRI pudiera
haber ganado. Tal como varios observadores lo apuntaron (Crespo,
1993; Camp, 1993a y 1993b, p. 177; Loaeza, 1992a, pp. 15, 34), este de-
sarrollo no favoreca un desarrollo poltico ordenado.
En sntesis, las medidas polticas de Salinas mostraron que carecan
de un profundo o al menos mejor planeado programa de reformas po-
lticas. Probablemente no quera enfrentar al mismo tiempo dos retos
extraordinariamente difciles (el poltico y el econmico). Quiz tam-
bin esperaba una reduccin del descontento poltico con el mejora-
miento de la economa. Las elecciones de 1991 parecieron confirmar
este punto de vista, al recuperar el PRI cierto apoyo electoral, obtuvo
61.48% del voto contra 17.43% del PAN y 8.25% del PRD (Meyer, 1991).
No obstante, la significativa movilizacin poltica en varios estados du-
rante 1992 y 1993 Yla rebelin en Chiapas parecen haber tomado por
sorpresa al presidente.
En 1993, las movilizaciones, protestas polticas, un acuerdo entre
el PAN y el PRD para impulsar una mayor democratizacin y algunas di-
ficultades para la aprobacin del TLCAN en Estados Unidos, llevaron a
una segunda reforma poltica.
Es justo reconocer -como el mismo candidato del PRD seal- "a
pesar de sus lmites, la nueva ley electoral es muy restrictiva; condicio-
na las acciones del gobierno" (El Financiero, 17 de octubre de 1993).
Las entidades encargadas de sancionar las elecciones son ahora ms
independientes.
An ms, en enero de 1994, despus del levantamiento delEZLN
(Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional) en Chiapas, el mismo pre-
sidente reconoci con franqueza "lo que no funcion" (por su inespe-
rada magnitud. este movimiento sorprendi y cimbr al gobierno). A
'1
,
.,
'1

:
312 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
partir de ese levantamiento, se ha desarrollado un ambiente poltico
confuso, incierto y agitado, marcado por varios asesinatos como el del
candidato a la presidencia del PRl, una creciente inseguridad pblica,
etctera.
Como seal, en la segunda mitad de 1994 se han dado todava
ms cambios en el sistema electoral, como por ejemplo la reduccin
del tope de los gastos de campaa o el nombramiento de seis conseje-
ros ciudadanos independientes en el consejo general del lFE. Todo pa-
rece indicar que nos aproximamos a las elecciones ms transparentes
de nuestra historia. Sin embargo, an est por verse en qu medida los
cambios legales transforman las prcticas en 1994 (independiente-
mente de que, en mi opinin, se le debera dar todava mayor autono-
ma alIFE).
Reformas administrativas
La desaparicin de la spp y la mayor autonoma del banco central son
cambios positivos dirigidos a evitar dficit fiscales o que la deuda ex-
terna se dispare. Sin embargo, no estn claras las consecuencias que
estos cambios traern para la planeacin en el largo plazo (Cordera,
1992).
Muchas reas de la administracin pblica en Mxico estn ms
profesionalizadas, como por ejemplo el Banco de Mxico, la Secreta-
ra de Hacienda o la Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
Sin embargo, la mayora de las reas permanecen sin un servicio civil
y tienen aparatos administrativos ineficientes (como yalo indicamos,
en 1987,81 Y78% creyeron que el gobierno era mal administrador y
deshonesto, respectivamente [Alducn, 1991, p. 188]; no creo que di-
chos porcentajes hayan cambiado mucho). Adems, a lo largo de los
aos, el funcionamiento de los tribunales ha sido poco transparente
y muy probablemente ha estado influido por presiones polticas o so-
bornos econmicos. Las estructuras administrativas siguen siendo ex-
tremadamente dbiles en muchos estados y en la mayora de los mu-
nicipios. Cambiar esta situacin no ser fcil. Por ejemplo, el intento
por desarrollar un servicio civil durante los aos ochenta fracas en
parte porque se pens que dara mucho poder a los sindicatos (Par-
do. 1992).
Por otra parte. debo agregar que la democracia no slo tiene que
ver con los votos. En 1992 los mexicanos' no parecan -desaortunada-
mente entusiasmados con ningn partido poltico (56% no favoreca a
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VMITES
313
<
ninguno de ellos) (Basez, 1992, p. 6). Adems, 83% de los mexica-
nos pensaban que "el gobierno debe abrirse ms al pblico" (Basez,
1992, p. 5).
Salinas ha tocado los contornos de la democracia poltico-administra-
tiva en por lo menos dos puntos: el de las comisiones, acuerdos y pactos
"nacionales", y el de los comits de solidaridad. Sin embargo, en cuanto a
los primeros, la iniciativa ha estado bsicamente en manos del Ejecutivo
o, cuando ms y slo en cierta medida, de los empresarios. Han tenido
poca influencia los obreros, los partidos y menos an los cada vez mayo-
res organismos ciudadanos. Respecto de los comits de solidaridad, aun
cuando pueda haber mucha variacin, pareceran centrarse ms bien en
discutir cmo se van a usar localmente recursos asignados desde el cen-
tro. Adems, parecera que, en general, durante su administracin Sali-
nas personaliz la toma de decisiones, se apoy fundamentalmente en
un grupo "compacto" de "tecnopolticos" y redujo el espacio del debate
sobre las polticas pblicas (Camp, 1993b, p. 176).
En sntesis, algunos de los cambios administrativos realizados por
Salinas mejoran ciertamente el desempeo del aparato estatal. Sin em-
bargo, otros, como la centralizacin del poder, lo pueden haber daado.
En cualquier caso, su programa de reforma administrativa ha resulta-
do insuficiente. En la siguiente seccin paso a extenderme ms en este
problema.
LEGITIMIDAD DE GESTIN Y REFORMA POTICD-ADMINISTRATIVA
Importanciadelproblema de la legitimidad degestin
Como seal en la introduccin, no creo que el problema de la legitimi-
dad de gestin sea menos urgente que el problema electoral, y que por lo
tanto no deba considerarse como una prioridad. Aparte de que sin una
democracia poltico-administrativa ser dificil que Mxico alcance o
mantenga polticas efectivas en contra de la desigualdad, hay cuando me-
nos otras cuatro razones que otorgan una importancia central a la pro-
blemtica poltico-administrativa.
1) Una tiene que ver con el ejercicio cotidiano del poder. La esfera
de las polticas pblicas es algo que afecta a diario al ciudadano; es,
por decirlo as, la piel del Estado, en permanente contacto con sus in-
tegrantes. Cuando se percibe al Estado como un aparato ineficiente, o
como instrumento para servirse ms quepara servir, esta piel raspa y
provoca el enojo o el temor ciudadano. Por otro lado, cuando se ve en
314 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
los servidores pblicos legalidad y un espritu de servicio en lugar de la
apata o la clara posibilidad del abuso, la administracin pblica puede
generar un clima de confianza y respeto hacia la actividad pblica. En
los aos noventa, como seal al principio, slo uno de cada cinco me-
xicanos demostraba confianza en su gobierno y slo 12% indicaba res-
petar los procesos polticos; nicamente 32% declaraba confiar en el sis-
tema legal y un raqutico 16% deca confiar en el Congreso; el nivel de
desconfianza y el rechazo de la poltica pareca ser mayor en 1991 que
en 1987 (Meyer, 1991, p. 53; Camp, 1993a, p. 30, basado en la Encuesta
Mundial de Valores, 1991; vese tambin EstePas, agosto de 1991). A di-
ferencia de otros pases, las instituciones estatales y burocrticas son las
que menos confianza le merecen a los mexicanos [datos de Camp re-
velan una clara falta de confianza en el gobierno (la mitad de la que se
tiene en Estados Unidos o Canad)] (Camp, 1993b, pp. 57-59, 71). Bien
se puede afirmar que, sin una administracin pblica eficaz, ser muy
dificil que los mexicanos respeten la actividad poltica, considerada por
Aristteles como la base insustituible de las virtudes y la felicidad colecti-
vas. Un Estado que no es suficientemente capaz y autnomo para captar
y defender el inters del pueblo respecto a grupos particulares, median-
te polticas en efecto pblicas y eficaces, es un Estado con una legitimi-
dad irremediablemente frgil. En este sentido, varios tericos de la de-
mocracia han insistido en que uno de los pilares de la legitimidad del
Estado moderno es el administrativo (Sartori, 1992; Paramio, 1991); co-
mo veremos ms adelante, algunos incluso han ido ms all para sealar
que la frontera de la democracia moderna est en la administracin p-
blica, lo que nos lleva al siguiente punto.
2) Por s sola, una reforma electoral profunda podra conducir a
una democracia esencialmente "de1egativa" (O'Donnell, 1992); esto
es, una democracia en donde se puede elegir libremente a un presi-
dente, pero donde ste tiene excesiva libertad de movimiento. En mi
opinin, un gobierno verdaderamente "propio" no slo se basa en la
democracia poltico-electoral que permita una eleccin de los repre-
sentantes cada cierto tiempo, sino tambin en una democracia polti-
co-administrativa, mediante la cual la sociedad tenga formas de pro-
porcionar "insumos", monitorear y controlar las polticas pblicas, a
fin de que stas estn dirigidas a fines pblicos y sean eficaces. As, lo
que necesitamos es una "democracia representativa" (O'Donnell,
1992) y una "democracia concertada" (conceptos en los que me exten-
der un poco ms adelante).
3) Si algunos cambios administrativos son de por s fundamentales,
cobran todava una mayor urgencia cuando se pretende llevar acabo un
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
315
nuevo rgimen poltico-electoral. Los retos administrativos asociados a
un nuevo formato poltico, aunados a nuestro dficit poltico-administra-
tivo, pondran en riesgo el funcionamiento efectivo y la legitimidad que
dicho formato pudiera convocar. Por ejemplo, una divisin de poderes y
un federalismo reales sern dificiles de lograr si el Congreso o los estados
no tienen una infraestructura adecuada de apoyo profesional y cientfico
y una capacidad de investigacin propia sobre las polticas pblicas. Ade-
ms, de no tomarse en cuenta el punto de vista administrativo, tal divi-
sin de poderes y federalismo podran implicar una falta de coordina-
cin para todos. En este sentido, los funcionarios de carrera no deben
ser vistos slo como instrumentos sino tambin, en cierta medida, como
actores importantes y legtimos que tienen algo que aportar en un siste-
ma plural de toma de decisiones. En otras palabras, una burocracia pro-
fesional y reclutada por mrito tiene un papel que desempear como fac-
tor de estabilidad y eficiencia administrativas, aun cuando en esencia
deba estar sujeta a los dictados de la sociedad y sus representantes. De he-
cho, ste puede verse como un aspecto ms de la democracia representa-
tiva, donde el "toma todo" no es una opcin del juego poltico.
4) Al firmar el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
Mxico entr a un nuevo contexto econmico. ste es bsicamente un
acuerdo comercial sin entidades supranacionales importantes. En este
sentido, es un caso muy diferente al europeo. A pesar de que relaciona
a dos naciones desarrolladas con una en desarrollo, podemos esperar
que conduzca a una importante armonizacin en ciertas reas (por
ejemplo, estndares productivos, subsidios, regulaciones de mercado y
ambientales, etc.). Los acuerdos paralelos en materia ambiental y labo-
ral, as como otros aspectos del TLCAN, abren la posibilidad de discu-
sin y cierta homologacin de esas polticas. Esto demandar la exis-
tencia de un aparato regulador eficaz y profesional, as como un poder
legislativo yjudicial independientes.
Por otra parte, para competir con efectividad la economa mexica-
na deber ser apoyada por un Estado eficiente en trminos administra-
tivos que nicamente regule lo necesario en forma expedita, y que sea
un eficiente prestador de los servicios que se requieren para el funcio-
namiento de una economa, por ejemplo, en lo referente a la tecno-
loga, la educacin o a las comunicaciones.' Tambin se requiere un
4 Adems se requerir una cierta homologacin de estndares y prcticas regulares
(includa la poltica ambiental) y por lo tanto la homologacin del grado y la forma en
que el Estado adminstra estas reas.
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316 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCAEN MXICO
Estado que promueva con eficiencia la actividad econmica, como ya
lo han demostrado las exitosas economas de Japn o Alemania. En
Mxico hemos tenido desde tiempo atrs una poltica industrial. Sin
embargo, gracias a un aparato administrativo ineficaz, dispendiador,
poco profesional y muy poco vigilado, esa poltica gener privilegios
e ineficiencia. Amrica Latina est llena de ejemplos de cmo dife-
rentes estrategias econmicas y sociales han fracasado por no atender
al problema de la capacidad de ejecucin, de la naturaleza, visiones e
intereses de los altos funcionarios pblicos pero tambin intermedios
y operativos, as como de su capacidad y sentido de misin pblica, y
en esa medida de su independencia respecto a los grupos polticos.
Creo que el caso japons y alemn, entre otros, muestran que el pro-
blema no es la poltica industrial, que bajo ciertos formatos resulta cru-
cial ante la mayor competencia internacional, sino el aparato que la
administra.
Democracia y gobernabilidad
El problema de la legitimidad de gestin tiene, en mi opinin, dos
fuentes principales: por un lado, una inadecuada representacin ciu-
dadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, por
el otro, la percepcin bastante generalizada de una administracin p-
blica ineficiente, que promete pero no cumple, o que est ms para
servirse que para servir. De alguna manera, se refiere entonces a dos
problemas centrales de los estados contemporneos: la democracia y
la gobernabilidad.
Estas dos problemticas sobrepasan, aunque incluyen, los aspectos
que ms preocuparon al gobierno de Salinas de Gortari, es decir, el ta-
mao del Estado, la simplificacin administrativa, la desregulacin, la
nueva organizacin interministerial del Estado liberal social o la mo-
dernizacin tecnolgica.
En mi opinin, hay cuando menos cuatro elementos de la demo-
cracia que debera buscar una reforma del Estado dirigida a atacar el
problema de la legitimidad de gestin (al menos en Mxico):
1) Democracia "representativa". Es decir, un sistema en que las deli-
beraciones y decisiones son tomadas por representantes que son elegi-
dos popularmente, pero que tambin estn inscritos en una estructura
institucional que los hace a la vez independientes y complementarios
entre s, tanto en forma vertical (federalismo) como horizontal (divi-
sin de poderes).
lAREFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
317
En este caso, la elaboracin de la agenda y la formulacin de deci-
siones son realizadas por el Ejecutivo y el Legislativo, apoyados por sus
respectivos cuerpos profesionales; la ejecucin la realiza un aparato
ejecutivo profesional, comandado por el presidente de la Repblica, y
complementado cuando resulte conveniente por organismos cuasigu-
bernamentales; la evaluacin y el control los realiza el Poder Legislati-
vo, una contralora independiente y en cierta forma el PoderJudicial.
Los instrumentos de la democracia representativa son: 1) las elec-
ciones transparentes, 2) la separacin de poderes y 3) el federalismo.
Como dije, en Mxico el debate se ha centrado mucho en el primero
de estos instrumentos, descuidando los dems.
2) Democracia constitucional. Es decir, una estructura en la que
las deliberaciones, decisiones y transformaciones son regidas (efectiva-
mente) por un sistema constitucional y de derecho. Los instrumentos
de la democracia constitucional son una constitucin y un sistema de
derecho civil, penal, administrativo, etctera.
3) Democracia concertada. Esto es, un sistema en que algunas deci-
siones y deliberaciones incluyen a organizaciones sociales no partida-
rias. Algunos instrumentos de la democracia concertada son: 1) dentro
del Legislativo, las audiencias parlamentarias con organizaciones no gu-
bernamentales (colegios profesionales, centros de investigacin, orga-
nizaciones civiles, territoriales, etc.). 2) Dentro del Ejecutivo, a) los me-
canismos para la toma concertada de decisiones, como por ejemplo los
pactos entre las organizaciones sociales o las comisiones ad hoc, y b) la
gestin administrativa descentralizada y en funcin de misiones y resul-
tados, ms que de rgidas jerarquas. 3) Dentro de las relaciones inter-
gubernamentales, la programacin y ejecucin de las polticas pblicas
va organizaciones comunitarias locales.
4) Democracia abierta. Es decir, un sistema en que muchos de los pro-
cesos deliberativos y de toma de decisin del Poder Ejecutivo, Legislativo
yJudicial, as como la informacin que les sirvi de base, estn potencial-
mente sujetos al conocimiento e investigacin no slo de cualquier rama
de gobierno sino de cualquier ciudadano, quien puede comentar e inclu-
so disentir de dichas decisiones. Algunos instrumentos de la democracia
abierta son la libertad de expresin y prensa, la pluralidad de los medios
de difusin, y el derecho a la informacin.
Para algunos autores la democracia concertada constituye, en estos
momentos, la frontera del avance democrtico. Por ejemplo, Sartori
(1989, p. 45) ha dicho que "de ahora en adelante el avance de la de-
mocracia se medir por la conquista de los espacios que hasta ahora
estn ocupados por los centros de poder no democrticos", uno de los
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318 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCAEN MXICO
dos que l menciona es la administracin pblica. Otros autores como
Dahl (1992, pp. 399-409) YPoggi (1990, pp. 173-196) opinan lo mis-
mo, pero no slo porque la democracia an no haya llegado al aparato
administrativo: segn ellos, en las democracias constitucionales y re-
presentativas, se ha presentado una creciente separacin entre la toma
de decisiones y el ciudadano. Esto se deb a que la poltica: 1) ha pasa-
do a centrarse y depender en gran medida de la poltica econmica; se
ha tecnoburocratizado y corporativizado (y entonces privatizado), y 2)
se ha "personalizado", es decir, la poltica ha pasado a centrarse en las
personalidades ms que en los problemas y los programas. Esto se de-
be en parte a la creciente influencia de los medios, especialmente la
televisin, que por razones comerciales tienden ms a entretener que
a informar (las campaas polticas en casi cualquier pas son un buen
ejemplo de esto). En este sentido, estoy de acuerdo con el sealamien-
to de Camp (1993b, p. 176) de que "probablemente la debilidad ms
obvia al medir los logros democrticos en Mxico se refiere al aspecto
de las polticas pblicas".
Ahora bien, la democracia es un objetivo fundamental pero no el
nico valorado por las sociedades. stas quieren un gobierno demo-
crtico pero que en efecto gobierne, que d solucin eficiente a sus
problemas. En mi opinin, el reto es introducir cambios pero, parafra-
seando a Weber, de manera responsable, a fin de complementar go-
bernabilidad, institucionalidad y eficiencia, por un lado, con participa-
cin y vigilancia, por el otro.
En este sentido, es til mencionar el concepto de "autonoma inte-
grada" (Evans, 1992), de acuerdo con el cual el Estado debe ser capaz
de combinar dos elementos: por un lado, un alto sentido de misin
pblica, un alto profesionalismo, y por lo tanto una alta eficiencia; y,
por el otro, una cierta integracin con los grupos poltico-sociales que
le permita obtener los insumas suficientes por parte de esos grupos,
pero que a la vez no sea clientelizado por ellos y pueda resistir las exi-
gencias particularistas que afectan el inters general. En este sentido,
hay un consenso emergente (vase por ejemplo, Hall e Ikenberry,
1991; Pipitone, 1994; Evans, 1992) en cuanto a que un Estado "fuerte"
es aquel que es capaz de or a los grupos y de implementar programas
que los apoyen, pero que tambin es capaz de imponerse sobre los in-
tereses particulares y defender eficazmente el inters general, es decir,
de exigirles a los grupos que reciben recursos del Estado eficiencia en
el uso de los mismos yresultados claros.
As tenemos dos elementos, que pueden verse como los brazos de
una pinza. El primero es una mayor participacin en la formulacin,
lA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VMITES
319
ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas, tanto del
poder Legislativo federal y el de los estados, como de los poderes eje-
cutivos estatales y las organizaciones civiles (prensa, asociaciones pro-
fesionales o ciudadanas, cmaras, think tanks, etc.). El objetivo no sera
quitarle la batuta a un gobierno mayoritario o afectar innecesariamen-
te la eficacia y rapidez de las polticas fragmentando excesivamente el
proceso de toma de decisiones; ms bien, slo evitar que el poder eje-
cutivo federal se extralimite, se clientelice o d pasos de ciego. El se-
gundo brazo de la pinza es el de una capacidad profesional y un senti-
do de responsabilidad y de misin pblica mayores de los integrantes
del aparato estatal. Un mayor profesionalismo y sentido de misin p-
blica implicaran una defensa ms eficaz del inters general y en ese
sentido un gobierno en mayor medida "para todos".
La historia confirma que un requisito, quiz de hecho el primer
requisito, para que una nacin progrese econmica y socialmente es
que su Estado tenga esta autonoma integrada, como lo demuestran
varios anlisis de los pases ms ricos (japn, Suecia, Estados Unidos) o
de los llamados tigres asiticos (Evans, 1992). Todos estos pases han
desarrollado aparatos pblicos altamente profesionales, meritocrti-
cos, con fuerte sentido de misin pblica, yeso ha sido una de las cau-
sas principales, o la principal, de su xito econmico (Pipitone, 1994).
Dichos aparatos han asegurado la firmeza de las reglas institucionales
bsicas que pueden permitir el desarrollo de un mercado econmico y
financiero productivo.
Estas ideas empatan con la reciente discusin acerca del Estado,
el gobierno y la administracin pblica, que ha tendido a sealar que el
problema no reside nicamente en el tamao del Estado, o en esco-
ger determinadas polticas pblicas, sino en la forma en que el Estado
realiza sus funciones, en el "cmo" ms que en el "qu" (vase al res-
pecto Kliksberg, 1989; Osborne y Gaebler, 1992; Gore, 1992).
Estrategia de la reforma
Aunque la estrategia especfica que debera seguir una reforma del Es-
tado y del gobierno sera materia de una reflexin ms profunda, vale
la pena hacer algunas consideraciones al respecto.
Primero, es importante sealar que una modernizacin adminis-
trativa efectiva slo puede darse si se constituye en una poltica pblica
(Kliksberg, 1989; Crozier, 1992); es decir, ms que darse en unos cuan-
tos meses y como simples parches aislados, debe.tener objetivos gene-
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320 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
rales y una estrategia bien pensados y coordinados, basados en diag-
nsticos precisos y en una programacin de objetivos cuando menos
en el mediano plazo, a la que se le pueda dar seguimiento. A fin de dise-
ar y ejecutar esta poltica, como sucedi en el caso de Japn, Suecia, Es-
tados Unidos y otros pases, se requiere una comisin. Creo que en
Mxico dicha comisin debera tener cuando menos tres caractersti-
cas: 1) ser de carcter estratgico, es decir, formada por muy pocas per-
sonas y que descentralice muchas de sus funciones en entidades profe-
sionales y de investigacin; 2) estar directamente relacionada con el
presidente, y 3) gozar de una importante autonoma. Esta poltica de-
bera incluir un intenso trabajo de investigacin de la problemtica
de la administracin pblica, ya que resulta dificil intervenir sobre un
aparato que se conoce poco.
En segundo lugar, varios estudios sobre procesos de reforma (Pe-
ters, 1991; Downs y Larkey, 1986; Olsen, 1988; Egeberg, 1987; vase
tambin Ascher, 1984) indican que, ms que una gran reforma del Es-
tado, es preferible plantear una poltica estratgica de modernizacin,
es decir, que se concentre en un conjunto especfico de acciones, se-
leccionadas por sus efectos multiplicadores a corto y mediano plazo.
Aqu nos enfrentamos con un reto maysculo, uno de los ms
grandes y complejos retos de Mxico y Amrica Latina, ya que se trata
de cambiar prcticas sociales que tienen siglos de existencia. El proble-
ma es que detrs de estas prcticas est toda una compleja matriz insti-
tucional,