Tema 3: LAS FUNCIONES DEL SECTOR PBLICO EN UNA ECONOMA DE MERCADO

El objetivo de este tema es ofrecer una justificacin terica de la intervencin del Sector Pblico en las economas de mercado, a partir de los teoremas fundamentales de la Economa del Bienestar.

Para ello, se lleva a cabo una exposicin sistemtica de las distintas situaciones de "fracaso del mercado" que pueden plantearse, poniendo nfasis en las razones que determinan la insuficiencia de los mecanismos de mercado y las diferentes posibilidades de intervencin pblica correctora. Se resalta, sin embargo, que la existencia de "fallos del mercado" constituye una condicin necesaria -aunque no suficiente- para fundamentar desde la Teora Econmica la intervencin del Sector Pblico en la actividad econmica.

3.1. LAS FUNCIONES BSICAS DEL SECTOR PBLICO DESDE UNA PERSPECTIVA NORMATIVA.
Para justificar las principales funciones o reas de intervencin del Sector Pblico en las economas de mercado, desde el punto de vista de la teora moderna de la Hacienda Pblica, se suele partir de la obra de Musgrave (1959), en cuya "Teora mltiple del presupuesto" se reflejan tres reas fundamentales para la actuacin de los poderes pblicos en las economas de mercado actuales: La asignacin ptima de recursos, corrigiendo los resultados que se desprenden del funcionamiento del mercado, para adecuarlo a las prioridades del conjunto e la sociedad. La estabilizacin econmica, para alcanzar unos niveles satisfactorios de crecimiento econmico, en ausencia de desempleo y de inflacin, dos desequilibrios que pueden llegar a alcanzar especial gravedad a los que las economas de mercado resultan proclives. La redistribucin de la renta y la riqueza, corrigiendo de nuevo la distribucin primaria que se desprende del funcionamiento del mercado, en la medida en que no se adecue a los criterios de justicia o equidad vigentes en una determinada comunidad o momento histrico.

La justificacin de este tipo de intervencin pblica, desde el punto de vista de la Teora Econmica, se encuentra en los denominados teoremas fundamentales de la Economa del Bienestar. Recibe este nombre una rama de la Teora Econmica que se caracteriza por elaborar modelos tericos con un grado considerable de abstraccin que permiten aislar las caractersticas fundamentales de un determinado sistema econmico, de manera que pueda llevarse a cabo su contraste con la realidad. En el caso que nos ocupa, se trata de construir modelos que reflejen las condiciones bajo las que podra funcionar una hipottica economa de mercado pura, sin ningn tipo de intervencin pblica, e investigar en qu medida sus resultados de funcionamiento resultan deseables desde el punto de vista del conjunto de la sociedad. Los resultados ms importantes de esta lnea de investigacin se recogen en tres importantes teoremas: el denominado Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar, el Segundo Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar, y el Teorema del second-best, de Lipsey y Lancaster (1956-57).

El desarrollo de este tema se centrar en el anlisis sistemtico del contenido del Primer Teorema Fundamental. Las implicaciones de los dos teoremas restantes se expondrn en la parte final, puesto que su comprensin se alcanza con facilidad tras el anlisis del primero. Cuadro 3.1.: EL PRIMER TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR

El contenido del Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar se resume en el Cuadro 3.1, y establece que, bajo ciertas condiciones, el funcionamiento de una hipottica economa de mercado pura sin ningn tipo de intervencin estatal es compatible con la existencia de una situacin de equilibrio de la que se predica una valoracin positiva desde el punto de vista del bienestar social (se la califica de ptima en el sentido de Pareto).

A continuacin, llevaremos a cabo una interpretacin sistemtica de las condiciones de validez de este teorema, de la que se desprendern las conclusiones de carcter normativo sobre la justificacin potencial de la intervencin de los poderes pblicos, en la medida en que la deseabilidad social de los resultados que se desprenden del funcionamiento del mercado presente limitaciones, o dependa crucialmente de condiciones cuyo cumplimiento no est garantizado.

3.2. EL

PAPEL

DEL

SECTOR

PBLICO

EN

LA

REDISTRIBUCIN DE LA RENTA.
3.2.1. Qu es una situacin ptima en el sentido de Pareto? En primer lugar, es importante determinar qu es exactamente lo que afirma el teorema, para poder determinar rigurosamente su contenido y sus condiciones de validez. Si se examina el Cuadro 3.1 de abajo arriba, nos encontramos, en primer lugar, con la afirmacin de que los resultados de equilibrio que puede alcanzarse sera ptima en el sentido de Pareto.1 Se trata de una afirmacin que incorpora un juicio de valor y que, por lo tanto, no necesariamente tiene por qu resultar aceptable para todo el mundo. Sin embargo, se trata tambin de un concepto que ha alcanzado una considerable notoriedad, hasta el punto de convertirse en un punto de referencia, dado que como veremos resulta un juicio de valor que resulta muy fcil aceptar por todas las personas. Para establecer su alcance, definiremos en primer lugar qu entendemos por una situacin mejorable en el sentido de Pareto: se trata de una situacin en la que al

Por el economista y socilogo italiano Vilfredo Pareto.

menos una persona podra mejorar su situacin, sin que nadie empeorase con el cambio. Se trata, obviamente, de un juicio de valor (qu es mejorar?), pero se trata de un juicio de valor fcil de compartir, en la medida en que, si se alcanzase una situacin similar, la mejora potencial podra alcanzarse mediante un acuerdo por unanimidad, o sin ningn voto en contra, dado que nadie saldra perdiendo con el cambio. Ello explica el xito del criterio de Pareto como punto de referencia: resulta difcil negar la validez de una escala de preferencias que se acepta por unanimidad, o que nadie discute. En esas condiciones, una situacin sera ptima en el sentido de Pareto cuando no fuese posible alcanzar ninguna situacin mejor (siempre en el sentido de Pareto), es decir, cuando no resultase posible que ninguna persona mejorase su situacin sin que alguna otra resultase perjudicada. Podemos explorar con mayor cuidado el contenido de estos conceptos con la ayuda del Cuadro 3.2: Se trata de llevar a cabo un reparto (por ejemplo, de una tarta) entre dos personas, X e Y. Consideremos seis posibles situaciones, etiquetadas con las letras A, B, C, D, E y F. Cuadro 3.2: PTIMO DE PARETO?

En la situacin A, cada una de las dos personas recibe la parte que se indica en el cuadro, y la parte que queda en blanco se deja sin repartir (supongamos que se arroja a la basura). Resulta inmediato que la situacin A no es ptima en el sentido de

Pareto: existe al menos una situacin mejor (en la situacin B, tanto X como Y saldran ganando en el reparto). La situacin B s resulta, en cambio, ptima en el sentido de Pareto: No existe modo alguno en que X o Y puedan mejorar sin que la otra persona empeore, dado que, en este caso, se ha repartido la totalidad de la tarta y no se est desperdiciando ninguna parte de ella. Cualquier posible reparto alternativo de enfrentara necesariamente al veto de la persona perjudicada. Las limitaciones del concepto de optimalidad paretiana saltan rpidamente a la vista si se consideran las situaciones C, D y E: Si consideramos la primera de ellas, resulta claro que la situacin C es ptima en el sentido de Pareto. Sin embargo, no puede decirse que sea mejor (en el sentido de Pareto) que la situacin A, dado que si se les propusiese a X y a Y el cambio desde A a C la persona Y resultara perjudicada. Puede existir, pues, una situacin ptima que no sea mejor que otra que no lo es. Del mismo modo, puede afirmarse que las situaciones D y E son tambin ptimas en el sentido de Pareto, pero no disponemos de ningn criterio que nos permita afirmar que son mejores que las tres situaciones anteriores, como tampoco podemos afirmar lo contrario: La principal ventaja del criterio valorativo paretiano (no puede discutirse lo que se acepta por unanimidad) se torna en un inconveniente decisivo (cualquier persona perjudicada puede vetar el pronunciamiento). Por otra parte, salta a la vista que se trata de situaciones profundamente diferentes desde el punto de vista distributivo y que si se tuviesen tales consideraciones en cuenta no sera inverosmil que una sociedad considerase preferibles situaciones como la B (ptima) o incluso la F (que no es ptima) a situaciones como la D o la E. Sin embargo, dicha valoracin social no se podra justificar por el criterio de Pareto. La conclusin es evidente: el criterio de Pareto no guarda relacin alguna con criterios de justicia distributiva, sino exclusivamente- con criterios de eficiencia (entendida sta como aprovechamiento total de los recursos): siempre que no se arrojen trozos de tarta a la basura, se acepta cualquier posible criterio de reparto, sin cuestionar su grado de justicia. En la medida en que una sociedad no resulta indiferente a estas valoraciones de justicia distributiva, salta a la vista que el resultado que nos ofrece el Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar tiene un alcance muy limitado: el funcionamiento de una hipottica economa de mercado pura podra resultar en el mejor de los casos eficiente, pero nada nos garantiza que fuese justo.

A partir de ah, aparece una primera dimensin para la intervencin de los poderes pblicos en las economas de mercado: la redistribucin de la renta y la riqueza, si los resultados de distribucin primaria ofrecidos por el funcionamiento de los mercados no resultasen compatibles con los criterios de justicia distributiva vigentes en una determinada comunidad y momento histrico. Esta intervencin pblica se orientara, idealmente, a garantizar que se cumplen las preferencias sociales entre distintos resultados posibles (ptimos en el sentido de Pareto), de alcance distributivo muy diferente. Para estudiar las modalidades concretas que puede revestir esta intervencin, es preciso estudiar previamente de qu manera de pueden describir (y medir) los resultados distributivos de los mercados (y de las actuaciones pblicas que pueden llegar a corregir su funcionamiento). A ello se destina el epgrafe siguiente. 3.2.2. Medicin de la desigualdad. Para medir el grado de desigualdad que existe en la distribucin de una variable, existe una herramienta estadstica denominada curva de concentracin. Cuando la variable cuya distribucin se estudia es, precisamente, la renta o la riqueza de una poblacin, la curva de concentracin correspondiente recibe el nombre de curva de Lorenz. En la curva de Lorenz se representa, en el eje horizontal, la distribucin de la poblacin, ordenada de menor a mayor nivel de renta o riqueza, y distribuida en grupos de igual tamao, denominados cuantiles.2 En el eje vertical se representa el porcentaje total de renta o de riqueza acumulada a medida que se van agregando los diferentes cuantiles. Si la distribucin fuese absolutamente igualitaria, la representacin grfica de la curva de Lorenz se correspondera con la diagonal del primer cuadrante de los ejes de coordenadas.3 Se trata de la denominada lnea de equidistribucin, que nos proporciona un patrn de referencia ideal con el que comparar las distribuciones realmente existentes.

Puede tratarse de cuatro cuartiles (cada uno de ellos correspondiente al 25% de la poblacin), cinco quintiles (del 20%), diez deciles (10%), cien centiles o percentiles (del 1%), etc. El primer cuantil es siempre en ms pobre, y el ltimo agrupa siempre a la parte ms rica de la poblacin. 3 Por ejemplo, al 20% ms pobre de la poblacin le correspondera el 20% de la renta o la riqueza. El 40% ms pobre (acumulando el segundo quintil) recibira el 40%, y as sucesivamente hasta que tras agregar el ltimo cuantil al 100% de la poblacin le correspondera el 100% de la renta o la riqueza.

Cuadro 3.3: DISTRIBUCIN DE LA RENTA EN ESPAA, 1997

Cuadro 3.4: ESPAA, 1997: CURVA DE LORENZ

Cuando se representa una distribucin real, los grupos de menor renta no alcanzan una participacin equivalente a su peso sobre el total de la poblacin, lo que determina que la curva de Lorenz se site por debajo de la lnea de equidistribucin. En los Cuadros 3.3 y 3.4 se recoge la distribucin de la renta en Espaa, en 1997, y la representacin de su curva de Lorenz. La distancia entre la curva de Lorenz y la lnea de equidistribucin delimita un rea de desigualdad que nos permite medir el mayor o menos grado de desigualdad distributiva. Cuanto ms alejada de la lnea de equidistribucin se encuentre la curva de Lorenz (= cuanto mayor sea el rea de desigualdad) la distribucin de la renta ser

menos igualitaria, y podr requerir una intervencin pblica correctora que ayude a desplazar la curva de Lorenz hacia la izquierda (= acercarla a la diagonal, y reducir el rea de desigualdad). Si medimos el rea de desigualdad, podemos obtener un ndice de desigualdad que nos ofrezca una evaluacin cuantitativa de la misma. El ndice de Gini es el ms conocido, y puede calcularse como el cociente entre el rea de desigualdad de la distribucin y el valor mximo posible de dicha rea de desigualdad (el que se alcanzara en el caso de una distribucin absolutamente desigual, con una extensin que cubrira todo el rea situada bajo la lnea de equidistribucin). El ndice de Gini presentar valores comprendidos entre 0 (absoluta igualdad) y 1 (absoluta desigualdad). Otros indicadores de desigualdad son el ndice de Theil, que adopta un rango de valores similar al de Gini (y con idntica interpretacin), pero con una estructura matemtica diferente,4 y la familia de ndices de Atkinson, que incorporan en su estructura matemtica un coeficiente de aversin a la pobreza que permite que se obtengan valores ms altos (con el mismo grado de desigualdad) en la medida en que la posicin de los grupos sociales de menor renta sea ms favorable.5

Dificultades para acordar un criterio de equidad La medicin precisa del grado de desigualdad de la distribucin de la renta constituye un presupuesto para poder plantearse si resulta preciso o no que los poderes pblicos lleven a cabo algn tipo de intervencin correctora. Sin embargo, es importante recordar que dicha intervencin presupone, adems del conocimiento del grado de desigualdad, la existencia de un criterio de equidad que permita valorar si las desigualdades existentes se consideran o no justificadas, y aporte unas directrices para su correccin. Se trata de una tarea considerablemente ms difcil, en la medida en que una sociedad plural ofrece una variedad de criterios de equidad alternativos, de acuerdo
4

Su formulacin no resulta tan intuitiva como la del ndice de Gini dado que no se trata de una normalizacin matemtica del rea de desigualdad (se trata de un ndice de entropa, que se deriva de la teora matemtica de la informacin): A cambio, presenta la virtud de ser un ndice que puede descomponerse matemticamente, de manera que puede estudiarse en qu medida la desigualdad global de una sociedad compleja puede explicarse a partir de las desigualdades que existen entre los distintos grupos sociales o territorios que la integran, y las desigualdades internas de los mismos. 5 Se trata, por tanto, de indicadores que ya no se limitan a medir la desigualdad, sino que incorporan en su estructura un elemento valorativo. Su justificacin se encuentra en el hecho de que el criterio valorativo que llevan implcito (la aversin a la pobreza) es ampliamente compartido por la comunidad cientfica y el conjunto de la sociedad.

con las diferentes preferencias de su ciudadana. Entre estos posibles criterios se encuentran el igualitarismo (se considera que el ideal de justicia se identifica con la absoluta igualdad), las diferentes propuestas de raz meritocrtica (se acepta que estn justificadas aquellas situaciones de desigualdad que, en una forma u otra, se juzgan merecidas: salarios ms elevados para tareas que requieran mayor esfuerzo, formacin o responsabilidad, por ejemplo), o el denominado criterio maximin, propuesto por John Rawls (1971), y que utiliza como criterio de equidad la situacin de los grupos sociales que, en cada momento, se encuentran en la situacin social menos favorable. 3.2.3. Intervencin del Sector Pblico y redistribucin de la renta Si la distribucin de la renta y la riqueza que resulta del funcionamiento del mercado no guarda correspondencia con los criterios de equidad socialmente vigentes, los poderes pblicos tienen abierta una primera gran rea de intervencin sobre el funcionamiento del sistema econmico: la redistribucin de la renta y de la riqueza en un sentido de mayor equidad. Para el desarrollo de stas polticas de intervencin pblica correctora, las administraciones pblicas pueden utilizar el sistema fiscal (que habr de fundamentarse sobre figuras tributarias de carcter progresivo), programas de transferencias para combatir la desigualdad y luchar contra la pobreza (como los programas de garanta de rentas mnimas) o el propio juego de los programas de gastos sociales del Estado del Bienestar (educacin, sanidad, vivienda,...) cuyo efecto redistributivo suele ser muy importante Cuadro 3.5: FALLOS DEL MERCADO EN LA DISTRIBUCIN

3.3. LAS POLTICAS DE ESTABILIZACIN ECONMICA.

Del examen del Primer Teorema Fundamental de la Economa del bienestar iniciado en el apartado anterior, se desprende que el funcionamiento de una hipottica economa de mercado pura sin ningn tipo de intervencin estatal, y bajo el conjunto de condiciones ms favorables podra conducir a que se alcanzase una situacin de equilibrio eficiente (ptima en el sentido de Pareto), pero cuya adecuacin con los criterios sociales de equidad no estara garantizada sin una intervencin pblica redistributiva concurrente. Comprobaremos a continuacin que, en condiciones reales, ni siquiera tenemos garantizado que se alcance una asignacin de recursos eficiente:

En primer lugar, porque el teorema establece que el funcionamiento de nuestra economa de mercado hipottica es compatible con la existencia de una situacin de equilibrio ptima en el sentido de Pareto, pero ello no significa que necesariamente se alcance dicha situacin de equilibrio.

En segundo lugar, porque todo ello se predica bajo un conjunto de condiciones muy estricto, que abordaremos con detalle en el siguiente apartado.

En efecto, de la experiencia de la Historia se desprende que el funcionamiento de las economas de mercado se caracteriza por su inestabilidad, que las expone peridicamente a desequilibrios cclicos que se manifiestan, en la esfera interior, en la existencia de desempleo involuntario o de tensiones inflacionistas, as como (en su dimensin exterior) en posibles problemas con la Balanza de Pagos. El trnsito del modelo de la Hacienda clsica al de la Hacienda keynesiana pone de manifiesto que hoy da se acepta ya, de manera pacfica, que los poderes pblicos deben desarrollar tambin una actuacin correctora en el terreno de la poltica econmica de estabilizacin. Los principales instrumentos con que el sector pblico cuenta para alcanzar sus objetivos en este segunda rea de intervencin son las herramientas de la poltica econmica (fiscal, monetaria, de rentas, de comercio exterior y tipo de cambio) para la lucha contra el paro, la inflacin y el desequilibrio en las cuentas exteriores, conforme se resume en el Cuadro 3.6.

Cuadro 3.6: FALLOS DEL MERCADO EN LA ESTABILIZACIN

3.4. LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS.

Los dos apartados anteriores nos han permitido advertir que el buen funcionamiento de las economas de mercado puede requerir (y, de hacho, requiere) que los poderes pblicos asuman responsabilidades de intervencin en las reas de la estabilizacin econmica y la redistribucin de la renta y la riqueza. Explicaremos a continuacin que su presencia activa en el funcionamiento del sistema econmico resulta asimismo necesaria en el terreno de la asignacin ptima de recursos, porque los resultados que predice el Primer Teorema Fundamental slo se alcanzan bajo un conjunto de condiciones muy restrictivas, que podemos resumir en dos grandes formulaciones: en primer lugar, para que una economa de mercado pura sea capaz de alcanzar la eficiencia (= sea capaz de cubrir satisfactoriamente las necesidades de su poblacin) es preciso que existan mercados para cualquier

tipo de bienes y necesidades que podamos concebir

en segundo lugar, el funcionamiento de dichos mercados debe reflejar de manera adecuada las prioridades del conjunto de la sociedad, sin privilegiar de manera indebida intereses de tipo particular. La primera de estas formulaciones nos remite al conjunto de condiciones previas del Primer Teorema Fundamental, que exigen la existencia de un conjunto

completo de mercados (mercados universales) y, de manera especfica, la ausencia de externalidades y de bienes pblicos.6 La segunda formulacin nos recuerda que, de acuerdo con el Primer Teorema Fundamental, la hipottica economa de mercado pura que nos serva de referencia habra de ser perfectamente competitiva. Las caractersticas que definan estos mercados pretenden precisamente asegurar la inexistencia de poder de mercado

individual, en grado alguno, para las empresas y agentes que en ellos participan, de
manera que los resultados de equilibrio del mercado no queden indebidamente orientados en beneficio de los intereses o prioridades de los agentes econmicos que dispongan de un mayor grado de poder individual. El incumplimiento de este doble conjunto de condiciones (que se sintetizan en el Cuadro 3.7) determina que el funcionamiento de las economas de mercado reales no garantice que necesariamente se alcancen resultados eficientes, y abre un nuevo espacio potencial para la intervencin de los poderes pblicos en el proceso de asignacin de recursos. Para analizar este nuevo conjunto de fallos del mercado, llevaremos a cabo, nuevamente, una lectura de abajo arriba de este Cuadro 2.7.

Cuadro 3.7: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS

Puede demostrarse que dichos supuestos se pueden entender como casos particulares de inexistencia de mercados.

3.4.1. Incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta Como hemos sealado, las caractersticas de los mercados de competencia perfecta configuran un modelo terico orientado a garantizar que el comportamiento de los agentes econmicos se desarrolla al servicio de sus intereses o prioridades- sin mediacin de poder econmico individual. Las condiciones que se exigen (racionalidad perfecta, informacin perfecta, libertad de entrada y salida y multitud de oferentes y demandantes) estn orientadas a garantizar este resultado.

Es fcil percibir que, sin embargo, dichas condiciones no se cumplen en la realidad:

Racionalidad limitada
Frente al supuesto de racionalidad perfecta en el comportamiento de los agentes econmicos (crucial para asegurar un comportamiento ptimo al servicio de sus prioridades) la realidad nos muestra que el comportamiento racional de estos agentes presenta muchas veces severas limitaciones, que pueden manifestarse en el consumo abusivo deciertos bienes (alcohol, tabaco,...), el desarrollo de ciertas prcticas de riesgo (utilizacin de telfonos mviles mientras se conduce, p. ej.) o la existencia de prioridades distorsionadas (por efecto de la publicidad o de la presin ambiental, p. ej.).

Es tales supuestos, no existe garanta de que las decisiones individuales de los agentes (an en las condiciones o contextos ms favorables) nos aseguren un resultado de mxima eficiencia sin mediacin de intervencin pblica. Por el contrario, se aprecia con facilidad que existe un espacio potencialmente amplio para este tipo de intervencin, de cara a potenciar los comportamientos de mayor racionalidad. Encajaran dentro de este supuesto multitud de normas reguladoras (como las que limitan el consumo de alcohol o tabaco, o la utilizacin de telfonos celulares cuando se maneja un auto) que, lejos de entenderse como mera manifestacin de un paternalismo estatal, pueden entenderse como la respuesta (en el mbito de la autorregulacin de la convivencia social) que personas racionales conscientes de sus limitaciones articulan a modo de autoseguro.

Ausencia de informacin o movilidad perfecta

Como en el caso anterior, los supuestos de informacin perfecta y movilidad perfecta de los agentes econmicos persiguen asegurar el respeto a las prioridades individuales en ausencia de poder de mercado: Los procesos de arbitraje espacial y temporal conduciran a un precio de equilibrio nico y eficiente. La realidad, por el contrario, nos indica que la informacin es escasa y costosa de conseguir (en tiempo, y en unidades monetarias), y que su disponibilidad otorga un poder de mercado inequvoco a quienes la poseen. Similares consideraciones pueden hacerse en cuanto a la ausencia de movilidad perfecta, y ofrecen nuevamente- un espacio para la intervencin pblica al servicio de le eficiencia de los mercados: la difusin de

informacin y el incremento de la movilidad.

En cuanto a la primera, se puede citar una panoplia de instituciones pblicas: desde el funcionamiento de registros oficiales que ofrecen seguridad jurdica y transparencia al funcionamiento de los mercados, a las normas de etiquetado, informacin al consumidor, prevencin de la publicidad engaosa o normalizacin tcnica de productos, pasando por las normas de homologacin de ttulos acadmicos y profesionales o las obligaciones de informacin y comunicacin de hechos relevantes en los mercados burstiles, los poderes pblicos garantizan unos flujos mnimos de informacin que permiten mitigar los desequilibrios en el poder de mercado individual vinculados con la disparidad de informacin, y alcanzar situaciones de equilibrio de mercado ms eficientes.

En cuanto a la segunda, los poderes pblicos desempean tambin, en numerosas ocasiones, una labor de eliminacin de las barreras que limitan la libertad de entrada y salida de los mercados para los agentes que en ellos intervienen, permitiendo que se alcancen resultados ms eficientes.

3.4.2. Incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta (2): Existencia de monopolios y mercados concentrados Sin embargo, el incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta viene determinado, sobre todo, por la presencia predominante de los mercados concentrados dentro de la estructura econmica de las sociedades actuales. Hablamos de mercados

concentrados para referirnos a sectores o industrias en las que la mayor parte de la

produccin se lleva a cabo por un nmero reducido de empresas, que operan, por tanto, en rgimen de oligopolio o monopolio. Los agentes que actan en este tipo de mercados disponen de ciertos mrgenes de actuacin o poder de mercado individual, que se ir elevando conforme aumenta el grado de concentracin en uno u otro lado del mercado, y les permite influir sobre las condiciones de equilibrio del mismo, determinando la aparicin de costes sociales: El precio ser mayor y la produccin inferior a la que se alcanzara en condiciones de competencia perfecta. Las formas de intervencin de los poderes pblicos, para mejorar el funcionamiento de los mercados, son tambin bastante amplias (como se recoge en el Cuadro 3.8) y de larga tradicin: En primer lugar, las polticas de defensa de la competencia y la legislacin antimonopolio (donde la estadounidense Ley Sherman constituye un precedente desde 1890). Cuadro 3.8: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (2)

Las primeras manifestaciones de legislacin antimonopolio postulaban la ruptura del mismo (dividindolo en empresas ms pequeas, capaces de competir entre s) o la promocin de empresas pblicas competidoras. El derecho moderno de la competencia (singularmente, el desarrollado en el mbito de la Unin Europea) ha puesto un nfasis mayor en la prevencin de las conductas tipificadas como abuso de posicin

dominante, desarrollado a partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.

De esta manera se trata de imponer lmites al ejercicio del poder de mercado individual, para acercar el resultado asignativo de dichos mercados al que idealmente se alcanzara en condiciones de competencia perfecta. Una alternativa que puede revestir gran eficacia es la regulacin de precios o cantidades que, para corregir los efectos de la concentracin de mercado, habrn de consistir en el establecimiento de precios mximos, o de cantidades mnimas o niveles

mnimos de servicio.
Por fin, puede plantearse la nacionalizacin del monopolio, o el establecimiento de impuestos sobre los beneficios extraordinarios asociados al mismo (que pueden, en ocasiones, establecerse como licencias de acceso al mercado). En estos supuestos, el objetivo consiste (con independencia de que puedan adoptarse adems medidas de regulacin) en que reviertan al conjunto de la sociedad, a travs del erario pblico, la totalidad o una parte de los beneficios extraordinarios de monopolio, como compensacin por los costes sociales generados. Un caso particular, que requiere de un examen pormenorizado, es el del denominado monopolio natural, que surge en determinados sectores econmicos caracterizados por la existencia de importantes economas de escala (normalmente, como consecuencia de unos costes fijos muy elevados, como los que caracterizan a las principales industrias de red, de suministros de agua, gas o electricidad, y donde los costes variables resultan comparativamente muy reducidos). En estas industrias existe una tendencia hacia el monopolio, en la medida en que si alguna de las empresas concurrentes adquiriese una ligera ventaja de tamao o costes, la rebaja de precios que podra ofrecer le permitira ampliar dichas ventajas, reducir todava ms sus precios, e incrementar su posicin de ventaja hasta dominar por completo el mercado. Para la autoridad reguladora, ello plantea el problema de cmo conciliar la exigencia de eliminar las ineficiencias asociadas con los costes sociales del monopolio con el mantenimiento de las ventajas competitivas que se asocian con la existencia de economas de escala. Ello plantea el problema de que ciertas modalidades de intervencin, como la ruptura del monopolio o la promocin de posibles empresas

competidoras, que pueden resultar adecuadas para los casos normales de monopolio, no seran operativas para el caso del monopolio natural, que no deriva su posicin dominante de ninguna norma de proteccin, sino de sus ventajas competitivas.

Las

medidas

de

regulacin

siguen

siendo

adecuadas

(como

las

nacionalizaciones o las licencias) pero su aplicacin en el caso del monopolio natural plantea el problema de que si, para aproximarse a los resultados ideales de la competencia perfecta, se fijasen precios iguales a los costes marginales, habran de asumirse las prdidas econmicas que inevitablemente se produciran (en presencia de economas de escala, o costes medios decrecientes a largo plazo, los costes marginales estn sistemticamente por debajo de los costes medios, por lo que un precio igual al coste marginal no cubrira dichos costes). De ah que, en ocasiones, se haya planteado una regulacin de precios que los igualase al coste medio, a modo de solucin second

best (Cuadro 3.9).Un problema adicional que se puede plantear en estos casos es el
de las asimetras de informacin que inevitablemente existen entre las autoridades reguladoras y las empresas reguladas, que puede constituir una fuente de ineficiencias adicional.

Cuadro 3.9: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (3)

3.4.3. Mercados incompletos Como hemos sealado, la validez del Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar descansa adems de los supuestos de competencia perfecta sobre un conjunto de condiciones que presuponen que existen mercados para cualquier posible bien o necesidad que pueda concebirse, dado que no puede predicarse el buen funcionamiento del mercado en aquellas situaciones en que el mercado no existe. De la potencia de los mercados como institucin social puede ofrecer una idea el hecho de que existan mercados que permitan la cobertura de necesidades cuya satisfaccin mediante este tipo de instituciones no resulta intuitiva. Es posible comprar o vender, por ejemplo, la seguridad? Podemos poner valor a la propia vida? La existencia de mercados y contratos de seguros nos indica que tal cosa resulta posible, dentro de ciertos lmites. Sin embargo, resulta tambin evidente que la cobertura de cualquier posible necesidad a travs de las instituciones de mercado no puede predicarse de manera universal, y en esa hiptesis resulta obligado el recurso a otros tipos de instituciones (como las familias u otras redes de solidaridad tradicional, o como los poderes pblicos). Precisamente, una de las pautas posibles en que puede manifestarse la intervencin del sector pblico en las economas de mercado es, precisamente, la creacin o desarrollo de los mercados en algunos supuestos en que stos no existen. En algunos casos (pensemos en los mercados de fondos o planes de pensiones para la jubilacin) el desarrollo de estos mercados se ha debido al diseo previo de un sistema de seguros sociales de jubilacin que ha permitido que todas las personas perciban las ventajas de disfrutar de tales seguros (pblicos) y las posibilidades de mejora que pudiera reportar un aseguramiento complementario de carcter privado. En otros casos, el desarrollo de los mercados se hace posible merced a una intervencin pblica que reduce los costes de transaccin, o que establece un marco de derechos de propiedad que previamente no exista, y que posibilita el desarrollo de las negociaciones. Por fin, pueden tambin interpretarse como supuestos de inexistencia de mercados el caso de las externalidades o efectos externos, o el de los bienes pblicos.

3.4.4. Externalidades, bienes preferentes y bienes indeseables. Se denominan externalidades, o efectos externos, a las situaciones en las que una actividad de produccin o consumo desarrollada por unos agentes econmicos genera costes o beneficios sobre otros agentes, no recogidos por el sistema de precios. Un ejemplo caracterstico es el de la contaminacin atmosfrica que genera el consumo de combustible por los vehculos automviles: el precio de mercado del combustible recoge los costes y beneficios privados asociados a la produccin y distribucin del mismo por parte de las empresas que lo suministran, por una parte, y al disfrute de los automviles y los servicios de transporte que proporcionan a las personas que los utilizan, por otra. Sin embargo, en el desarrollo de esas actividades se produce una contaminacin del aire cuyo coste no queda necesariamente reflejado en el precio de mercado del combustible, dado que no afecta de manera directa ni a los productores ni a los consumidores del bien. En esas situaciones, no se cumplen las condiciones que aseguran que el funcionamiento de los mercados asegura la eficiencia desde el punto de vista de la sociedad, en la medida en que su funcionamiento no resulta capaz de tener en cuenta la totalidad de los costes y beneficios relevantes, sino slo los de tipo privado: los costes y beneficios externos (los que afectan a agentes terceros, ms all de la relacin bilateral entre las partes que actan en el mercado) no se tendran en cuenta, y ello dara lugar a una produccin o un consumo de bienes por encima (o por debajo) de los que resultaran eficientes desde el punto de vista social. Como se indica en el Cuadro 3.10, estas externalidades pueden ser positivas o negativas (dependiendo de si se generan beneficios o costes sociales), de consumo o de produccin, y pueden tener (o no) carcter recproco. Es importante tambin la distincin tradicional entre efectos externos de carcter pecuniario o tecnolgico (dependiendo de si sus efectos quedan o no recogidos por el sistema de precios): slo estos ltimos se consideran verdaderamente externalidades en el sentido que utilizamos en este tema, porque slo en ese supuesto se produce una situacin de fallos del mercado. Cuadro 3.10: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (4)

El fallo del mercado se produce porque, si no se tienen en cuenta la totalidad de los costes de produccin (en el caso de las externalidades negativas) las cantidades producidas o consumidas se encontrarn por encima de las socialmente deseables, y lo contrario se producir en el caso de los efectos externos positivos (se producir o consumir una cantidad inferior a la ptima, al no considerarse los beneficios externos). La intervencin de los poderes pblicos se encaminar, en estos casos, a lograr que se tengan en cuenta (se internalicen) dichos costes o beneficios externos. Una solucin tradicional consiste en establecer unos impuestos (o multas o sanciones) cuyo valor fuese equivalente a los costes externos que se generasen.7 De esta manera, los agentes que actan en el mercado se veran obligados a tener en consideracin los efectos externos que generasen, y su nivel de actividad se ajustara hasta alcanzar los valores ptimos.

Cuadro 3.11: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (5)

Puede llegarse a resultados similares por la va de la regulacin: Una regulacin tcnica adecuada de los procesos de produccin o consumo que generan la externalidad puede prevenir sus efectos indeseables (por ejemplo, obligando a que una empresa contaminante depure previamente sus vertidos a un ro). Una regulacin adecuada de precios o cantidades puede imponer unos precios mximos (o unas
En el caso de las externalidades positivas, el valor de dichos impuestos sera negativo, y hablaramos de subvenciones.
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cantidades mnimas de carcter obligatorio) para las actividades que general efectos externos positivos: el ejemplo ms caracterstico es la declaracin de que la educacin bsica (un determinado nivel de servicios educativos, que puede variar segn los pases) debe ser obligatoria (cantidad mnima) y gratuita (precio mximo). En el caso de las externalidades negativas, la regulacin habra de ser de precios mnimos, o cantidades mximas. Un caso extremo sera el que estableciese una cantidad mxima igual a cero: se trata de actividades prohibidas. Por fin, la actividad de los poderes pblicos puede manifestarse en la provisin directa de aquellas actividades (como la educacin o la sanidad) que generan efectos externos positivos. Un supuesto adicional de intervencin de los poderes pblicos en el funcionamiento de las economas de mercado es el de la promocin de la produccin o consumo de bienes preferentes, o la limitacin del de los bienes indeseables. Esta denominacin lleva implcito un juicio valorativo (normalmente, incorporado en alguna declaracin con valor normativo, de carcter legal o incluso constitucional) que, desde el punto de vista del anlisis econmico, se encuntra asociado a la generacin de externalidades de carcter positivo (en el caso de los bienes preferentes) o de carcter negativo (en el de los indeseables), que justifican esta intervencin pblica.

Cuadro 3.12: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (6)

3.4.5. Bienes Pblicos Por fin, un supuesto claro de fallo del mercado (por ausencia de ste) se produce en el caso de los denominados bienes pblicos: se trata de bienes que se definen por una doble caracterstica: (Cuadro 3.13) son bienes de oferta conjunta: Como en el caso de una carretera, un concierto o una clase universitaria, el coste marginal de ofrecer el bien a una persona ms es igual a cero (al menos, en tanto no se alcance el aforo total de la clase o la sala de conciertos, o la capacidad mxima de la carretera). Son bienes de imposible exclusin: No es posible evitar (por razones que pueden ser de tipo tcnico o econmico) que disfruten de ellos las personas que no paguen su precio. Un ejemplo podra ser el de un programa de radio o televisin emitido en abierto (lo que explica por qu razn estos programas se financian por vas alternativas a la de los precios, como la publicidad). La conjuncin de ambas caractersticas determina un supuesto de inexistencia de mercados: si no es posible la exclusin, nadie estar dispuesto a pagar el precio (y menos an si, al tratarse de bienes de oferta conjunta, se puede disfrutar de idnticos niveles de calidad de consumo por parte de todos). Pero, si nadie paga, nadie se animar a producir, y el mercado no lograr ofrecer cobertura para estas necesidades.

Cuadro 3.13: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS (7)

El problema que se plantea es que estas caractersticas que definen a los bienes pblicos concurren en el caso de ciertos bienes (o necesidades) de gran importancia: la seguridad jurdica, la representacin diplomtica exterior de un pas, la defensa nacional,... constituyen ejemplos de bienes pblicos cuya provisin no puede llevarse a cabo a travs de las instituciones propias de los mercados. La provisin pblica de este tipo de bienes permite que su oferta se pueda financiar mediante ingresos coactivos (los tributos), lo que permite superar los problemas que plantea su imposibilidad de exclusin. A su vez, la necesidad de que su provisin se lleve a cabo por los poderes pblicos no necesariamente implica que stos deban tambin responsabilizarse de su produccin: es posible la produccin privada, siempre y cuando los poderes pblicos garanticen que existe una demanda.

3.5. FALLOS DEL MERCADO Y FALLOS DEL SECTOR PBLICO.

A lo largo de este tema hemos desarrollado, adoptando como punto de partida el Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar, una exposicin sistemtica de las razones por las cuales una hipottica economa de mercado sin intervencin alguna de los poderes pblicos sera incapaz de asegurar unos niveles mnimos de equidad (pero tampoco de eficiencia) en el funcionamiento econmico de la sociedad. Hemos observado que se producen fallos del mercado, de gran importancia, en las reas de la asignacin ptima de recursos, de la estabilizacin econmica y de la distribucin de la renta y la riqueza, que abren el espacio a una intervencin pblica correctora. En este ltimo apartado vamos a intentar precisar el alcance que hemos de atribuir a estos espacios potenciales de intervencin de los poderes pblicos, completando nuestro ejercicio de interpretacin del Primer Teorema Fundamental y haciendo referencia al "Segundo Teorema Fundamental" de la Economa del Bienestar y al "Teorema del second-best" de Lipsey y Lancaster. En primer lugar, es preciso sealar que las condiciones que se establecen en el marco del Primer Teorema Fundamental son, desde el punto de vista lgicomatemtico, condiciones necesarias, pero no suficientes: La existencia de fallos del mercado abre un espacio para la intervencin correctora de los poderes pblicos, pero no la determina. Para justificar dicha intervencin hace falta, adems, garantizar que esta intervencin ha de ser capaz de corregir los falos del mercado existentes, e incrementar los niveles de eficiencia en la asignacin de recursos que el mercado

ofrece. Es importante, a estos efectos, tener en cuenta que, junto a los fallos del mercado, existe tambin una amplia literatura sobre los fallos del sector pblico que igualmente ha de tenerse en consideracin: si el Primer Teorema Fundamental nos obliga a mantener una actitud crtica (y no de confianza ciega) hacia el funcionamiento de los mercados, asimismo nos obliga a mantener una actitud similar hacia la intervencin pblica. Hecha esta afirmacin, es preciso decir, sin embargo, que los argumentos a favor de una presencia pblica significativa que asegure un buen funcionamiento de las economas de mercado son argumentos de gran solidez, como se desprende el anlisis de los otros dos teoremas fundamentales de la Economa del Bienestar: El Segundo Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar afirma que, si se garantizan las condiciones de partida adecuadas, una economa de mercado sin sector pblico es capaz de alcanzar cualquier posible situacin ptima en el sentido de Pareto. La trascendencia de este teorema es importante porque se ha tratado de utilizar para establecer una suerte de divisin del trabajo entre el funcionamiento de los mercados y el papel de los poderes pblicos: si stos de encargasen de garantizar las condiciones de partida adecuadas (una distribucin de la renta coherente con un principio de igualdad de oportunidades, por ejemplo) podramos confiar al mercado, de manera exclusiva, la consecucin de la eficiencia. El anlisis riguroso de este Segundo Teorema Fundamental no nos permite, sin embargo, atribuir al funcionamiento de los mercados esta presuncin de preferencia o ventaja comparativa (frente a los poderes pblicos) en el terreno de la bsqueda de la eficiencia econmica. Las condiciones de validez del Segundo Teorema Fundamental son las mismas que las del Primero y, como hemos desprendido de su anlisis riguroso, se trata de un conjunto de condiciones extremadamente restrictivo (los fallos del mercado son ms una regla que una excepcin). Si su carcter de condiciones no suficientes nos impide establecer una presuncin general de eficiencia a favor de la intervencin pblica, el hecho de que se trate de condiciones necesarias nos impide asimismo sustentar una presuncin general de signo opuesto, a favor del mercado. Para bien o para mal, el anlisis de los teoremas fundamentales de la Economa del Bienestar nos obliga a llevar a cabo un anlisis riguroso, pra cada caso

concreto, de las ventajas e inconvenientes respectivos de la intervencin pblica y el funcionamiento de los mercados.8

Esta ltima conclusin se refuerza si tomamos en consideracin el que podra merecer el nombre de tercer teorema fundamental de la Economa del Bienestar. El Teorema del second-best de Lipsey y Lancaster (1956-57) se plantea dado que las estrictas condiciones que establece el Primer Teorema Fundamental pueden impedir que una economa de mercado pura alcance unos resultados ptimos- cules seran las condiciones para alcanzar el mejor de los resultados subptimos posibles. En particular, si no resulta posible alcanzar lo mejor en ausencia de instituciones pblicas (dado que no es posible que se cumplan todas las condiciones de optimalidad), qu sera lo segundo mejor? Ms concretamente: podramos afirmar que lo segundo mejor sera que se cumpliesen todas las condiciones menos una o el mayor nmero posible de ellas? podramos afirmar que, si la intervencin pblica resulta necesaria aunque no suficiente- para alcanzar resultados ptimos, lo segundo mejor sera que dicha intervencin se pudiese reducir a los mnimos imprescindibles?

De manera acaso sorprendente (aunque no totalmente contraintuitiva) el teorema del second-best niega esta posibilidad: el cumplimiento parcial de las condiciones del Primer teorema fundamental no guarda relacin con una eventual consecucin -igualmente parcial- de sus deseables resultados de eficiencia: Estos se desprenden del cumplimiento del conjunto de sus propiedades, de manera que -si se incumple uno de los requisitos- la consecucin de un ptimo de segundo orden (second best) no estara necesariamente asociada con el cumplimiento de los restantes, pudiendo incluso requerir algn incumplimiento -compensatorio- adicional (como, por ejemplo, una intervencin pblica correctora).

De nuevo, el anlisis riguroso, desde la teora econmica, nos invita a prescindir de los prejuicios y acudir a la reflexin crtica: No resulta posible establecer una presuncin general de eficiencia a favor de los mercados, pero tampoco a favor de la intervencin pblica. La realidad de las economas modernas viene marcada por la coexistencia, como seala Wolf (1988), por la coexistencia de mercados que
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Es importante recordar que estas instituciones no tienen carcter opuesto: La intervencin pblica contribuye en numerosas ocasiones, mediante su actuacin correctora, a garantizar el buen funcionamiento de los mercados.

funcionan mal con gobiernos que funcionan mal, y el diseo de las polticas pblicas tiene como objetivo real alcanzar una combinacin menos imperfecta. Para ello, habr que recurrir, en numerosas ocasiones, a introducir elementos de mercado o de competencia en situaciones en que no existen, pero tambin habremos de recurrir, en otros muchos supuestos, a introducir elementos de poder pblico corrector cuando resulte necesario.

El papel del anlisis econmico consiste, pues, con ms frecuencia, en ayudarnos a formular las preguntas o crticas adecuadas, que en ofrecernos un conjunto de respuestas predeterminadas, sin espacio para el pensamiento crtico, a los problemas econmicos

REFERENCIAS
LIPSEY, R.G. - LANCASTER, K. (1956-57): "The general theory of second best", Review of Economic Studies, vol. 24, n 63, pp. 11-32. MUSGRAVE, R.A. (1959): The Theory of Public Finance. McGraw-Hill. New York [v.e.: Teora de la Hacienda Pblica. Madrid: Aguilar, 1967] RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice. Harvard U.P. [v.c.: Teora de la Justicia. Mxico: F.C.E., 1979]. SAMUELSON, P.A. (1954): "The Pure Theory of Public Expenditure", Review of Economics and Statistics, vol. 36, n 4, pp. 387-389. [v.c.: "La teora pura del gasto pblico", Hacienda Pblica Espaola, n 5 (1970), pp. 165-167.] WOLF, CH. (1988): Markets or Governments: Choosing between imperfect alternatives. Cambridge, Mass.: MIT Press.