GEISEL - Economia

Governo Geisel: transio poltico-econmica?
Um ensaio de reviso
Jos Pedro Macarini
Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 142, maio 2008. ISSN 0103-9466
Governo Geisel: transio poltico-econmica? Um ensaio de reviso

Jos Pedro Macarini 1
Resumo Este artigo procura reconstituir os principais traos da poltica econmica durante o governo Geisel (197478), concentrando-se no exame de dois desdobramentos de especial importncia. O primeiro diz respeito poltica macroeconmica voltada aos problemas conjunturais (inflao e balano de pagamentos). Discutese o grau de importncia atribudo a essa faceta da poltica econmica bem como os resultados alcanados, distinguindo-se dois perodos marcados por nfases distintas. O segundo desdobramento refere-se ao II PND, marca fundamental da poltica econmica do perodo: o artigo procura apresentar uma leitura crtica de alguns pontos controversos suscitados pela literatura dedicada ao tema. Palavras-chave: Brasil Poltica e governo; Ditadura militar; Poltica econmica. Abstract The Geisel Administration: political-economic transition? An essay of revision This article seeks to trace the main aspects of the Geisel Administration (1974-78) economic policy, focusing on two main developments. The first concerns the macroeconomic policy related to problems of inflation and balance of payments affecting the economy. A discussion is made of its degree of importance in the conduct of economic policy, as well as the results achieved, distinguishing two periods (1974-75 and 1976-78). The second point centers around II PND (National Plan of Development), the focal point of the economic policy of that period: a critical assessment is made of the main issues of controversy surrounding the theme as treated in the literature. Key words: Brazil; Military dictatorship; Economic policy. JEL Classification: E65.
Introduo
A poltica econmica do governo Geisel (1974-78) foi objeto de vrios estudos, realizados em distintos momentos, os quais deram margem a ampla controvrsia na interpretao das opes ento adotadas. Tais estudos misturam insights analticos de maior permanncia com aspectos datados em funo do momento histrico da observao. O longo perodo j transcorrido (implicando um novo momento de observao) convida a uma retomada do tema tendo em vista a sua inegvel relevncia na histria poltico-econmica brasileira contempornea bem como a disponibilidade de novos materiais sobre o perodo surgidos mais recentemente. No meu objetivo, de forma alguma, encerrar a controvrsia ou esgotar o tema, mas sim
(1) Professor Assistente Doutor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IEUnicamp).
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 142, maio 2008.
Jos Pedro Macarini
sistematizar os traos fundamentais e refletir sobre aquela experincia da poltica econmica brasileira (com o benefcio propiciado pela distncia histrica). Dessa perspectiva, busca-se aqui recuperar um aspecto do governo Geisel, presente na literatura mas talvez ofuscado pela controvrsia. Nascido sob o signo da transio poltica, expressa no compromisso com a abertura lenta, gradual e segura (aps a exacerbao da ditadura durante a presidncia Mdici), e embalado pelo projeto Brasil Grande Potncia inaugurado explicitamente na administrao anterior, a trajetria da economia e da poltica econmica tambm terminou por se revestir de um carter de transio. De fato, a segunda metade da dcada de 70 assinala o encerramento do brilhante ciclo longo desenvolvimentista e o trnsito para a melanclica longa estagnao das trs dcadas seguintes durante a qual iluses foram perdidas, profundas transformaes ocorreram e um amesquinhamento das ambies poltico-econmicas deitaria razes aparentemente profundas. O artigo compe-se de quatro sees, incluindo esta introduo. A seo 1 centra-se no exame de possveis tenses cercando a definio inicial do curso da poltica econmica do governo Geisel. A questo chave que orienta a investigao neste passo pode ser colocada da seguinte forma: por que, com um ministro da Fazenda to umbilicalmente vinculado a uma viso de poltica econmica tipificada pelo PAEG de Campos-Bulhes (Simonsen), numa conjuntura de acelerao inflacionria e desequilbrio de balano de pagamentos, a opo de poltica econmica do governo Geisel foi heterodoxa? A seo 2, a par de oferecer uma sinttica apresentao do II PND e sua execuo, busca elaborar criticamente as principais questes surgidas no debate sobre o tema. Algumas reflexes de cunho mais geral compem a ltima seo.
1 1974: Duas linhas de poltica econmica?
Um exame acurado da poltica econmica do regime militar mostra a existncia de importantes mudanas de um perodo para outro (s vezes verificando-se sob uma mesma administrao). No de forma alguma imprprio descrever o curso da poltica econmica apontando movimentos (sucessivos) de inflexo, os quais explicitam uma mudana substantiva. Inaugurado em 1964 com uma preocupao obsessiva com a inflao, um programa de estabilizao de linha essencialmente ortodoxa foi persistentemente implementado durante o trinio Castello Branco. Seus resultados imediatos foram: reduo expressiva da inflao, mas muito aqum do pretendido (e talvez ainda mais decepcionante: queda de patamar em 1965, seguida de alta em 1966 induzindo a percepo de que para eventualmente lograr sucesso aquele tipo de poltica econmica deveria se estender indefinidamente); duas recesses atingindo com mais intensidade a indstria (embora de curta durao, a segunda coincidia com a inflao em alta); e uma coleo de efeitos colaterais geradores de atrito ou mesmo fissuras na base de sustentao da poltica econmica: desemprego,
falncias, desnacionalizao. Os seus formuladores, mais aferrados ortodoxia econmica ou dotados de inclinao ecltica, nunca abandonaram suas convices. Isso foi manifestado de uma forma lapidar por Simonsen ao doutrinar que as recesses observadas durante a busca da estabilidade eram fenmenos de curto prazo, compatveis com o princpio do recuar para saltar melhor i.e., retomar o desenvolvimento em bases slidas.2 As convices do primeiro time de tecnocratas do regime no bastaram para assegurar a continuidade daquela orientao de poltica econmica: esta experimentaria uma clara inflexo no governo Costa e Silva, quando o peso da dinmica imediatista (na caracterizao de Simonsen) induziu a opo por uma alternativa heterodoxa na sua execuo, sintetizada na extrema liberalidade da expanso nominal da liquidez e do crdito.3 Durante o governo Mdici (1970-73) a poltica econmica se revestiria de feies singulares. Pela primeira vez desde sua implantao, o regime proclamaria a meta de crescimento acelerado (a 10% a.a.), inserida num objetivo (explcito) de longo prazo: ingressar, no espao de uma gerao, no seleto grupo de pases capitalistas desenvolvidos, expresso do projeto Brasil Grande Potncia. A estratgia embasando esse desiderato consistiu no modelo agrcola-exportador, criatura de Delfim Netto. A poltica macroeconmica foi continuamente expansionista, atingindo um clmax em 1973. Enquanto a desinflao, originalmente o alvo prioritrio do regime, na prtica tendeu a ser colocada num plano secundrio. Refletindo sobre as vicissitudes experimentadas pelo enfoque gradualista, que ele mesmo ajudara a edificar com o PAEG, Simonsen comentaria (no incio do governo Mdici!), com indisfarvel pesar, que, sufocada pela dinmica imediatista, o combate inflao desceu da categoria de meta autnoma para a de mnimo condicionado, com a poltica econmica voltada crescentemente para o objetivo de atingir certas metas bsicas de crescimento a curto prazo e, dentro disso, reduzir ao mnimo a inflao.4
(2) Simonsen (1970, p. 18-19). Os termos ortodoxia e heterodoxia so empregados na literatura com as mais diversas conotaes. Nesse sentido, pode ser til cotejar a apreciao do PAEG como um programa heterodoxo elaborada por Resende (1982) com a alternativa, que julgo correta, presente em Fishlow (1974). O essencial da concepo ortodoxa admiravelmente retratado em depoimento, dado em 1989, de Octavio Gouva de Bulhes: O Paeg era muito amplo. No cogitava apenas de combater a inflao, mas tambm de levar avante o desenvolvimento do pas, sob diversos ngulos. proporo que fosse sendo eliminada a inflao, poderiam ser introduzidas outras medidas, concernentes ao desenvolvimento. O esprito que orientava as reformas se resumia no seguinte: desenvolver o pas sem estabilidade monetria assumir um risco grande de retrocessos. E esses retrocessos so prejudiciais ao desenvolvimento econmico e social. Ao passo que, se o progresso for feito de maneira saudvel, no sentido de ser executado sem grandes dficits oramentrios e sem reduo do valor da moeda, pode ser mais lento, mas mais seguro e isento de retrocessos malficos. Essa que era a filosofia. (Alberti et al., 2002, p. 28). (3) Sobre a poltica econmica do trinio Costa e Silva ver Fishlow (1974) e Macarini (2006). (4) Simonsen (1970, p. 19). Sobre a poltica econmica do governo Mdici ver Macarini (2005).
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O desempenho da economia durante esses anos foi fruto de condies internacionais extremamente favorveis em combinao com variados fatores de natureza interna que deflagraram um novo ciclo expansivo (para isso contribuindo de uma maneira decisiva a poltica econmica, em especial as reformas do governo Castello Branco).5 H que se lembrar, contudo, que o regime parafraseando um importante relato histrico, vivendo a sua etapa de ditadura escancarada (Gaspari, 2002) incorporou os vistosos nmeros do desempenho macroeconmico em sua retrica triunfalista, colocando em estreita correspondncia o potencial econmico do pas e as virtudes tcnicas da poltica econmica. possvel que, no incio, a aposta no crescimento acelerado (coincidindo, note-se, com a entrada em recesso da economia norte-americana) tenha constitudo muito mais um lance ousado porm de resultado incerto, refletindo a opo no isenta de risco de buscar disseminar uma mensagem de esperana e otimismo apta a consolidar um regime at ento sujeito a recorrentes sobressaltos. Como se sabe, a ousadia foi recompensada; a sucesso de xitos logrados deu margem ao surgimento de um estado dalma tendencialmente otimista e a poltica econmica revestiu-se de uma aura de convico cega. Para o regime o milagre brasileiro no foi casual, fruto de condies especialmente favorveis, fase exuberante de um movimento cclico da economia; ao contrrio, ele foi o produto natural de uma poltica econmica racionalmente traada, executada com coerncia e flexibilidade para responder com rapidez a uma realidade sempre em mutao. Seu arquiteto, Delfim Netto, manifestou seguidas vezes esse tipo de autoavaliao. Veja-se, a ttulo de exemplo, algumas declaraes:
(...) dificilmente se pegar esse Governo num erro de lgica ou de uma incoerncia (...) h uma estrutura lgica que preside a formulao da poltica econmica e h uma coerncia implcita em toda essa poltica. (Delfim Netto, 1972, p. 26). Eu acho que o que houve no Brasil foi realmente uma certa conscincia de que o importante era ter uma poltica econmica razoavelmente certa e estvel. O que houve de mais importante na experincia brasileira foi justamente o que aconteceu na experincia alem e japonesa: a estabilidade da poltica econmica, de suas regras (...) Eu acho que o que caracteriza a nossa poltica isso: a direo do vetor, isto , um vetor sempre na mesma direo. No Brasil no h marcha r. Pode-se caminhar em primeira, em segunda, em terceira, mas marcha r no h. Se as coisas esto favorveis anda-se em terceira, se a ladeira muito forte passa-se primeira, mas sempre na mesma direo. E ajustando a situao aqui e ali.6
(5) Da extensa literatura a respeito veja-se, para maiores referncias, Bonelli e Malan (1976) e Tavares (1998). (6) Delfim Netto, entrevista a Viso (26 fev. 1973, p. 106). Na ocasio ele responderia aos crticos: Em qualquer lugar onde tenha havido desenvolvimento, o fator mais elementar foi o aumento do nvel de racionalidade das decises (...) Chamar-se tecnocrata quele que tem lgica uma questo de semntica. (p. 108).
At o encerramento da administrao Mdici as projees oficiais eram de continuar a caminhar em terceira por muito tempo. A ttulo de ilustrao, pode-se pinar as declaraes nada cautelosas de Delfim Netto:
O Brasil encontrou definitivamente o seu caminho, graas ao dinamismo de suas foras internas. Somente uma calamidade nacional capaz de impedir a marcha do pas para seu destino histrico (...) O desenvolvimento econmico e social definitivo, e no um acidente. E chegou para ficar.7 No se identifica nenhum fator impeditivo do desenvolvimento da economia brasileira. Nada poder retardar o crescimento econmico do Brasil, a no ser os prprios brasileiros.8
Um evidente ufanismo perpassa a ltima Mensagem ao Congresso (1974) do presidente Mdici. Contemplando os xitos colhidos por sua administrao Nesse quadro de prosperidade at hoje inigualado, na crnica da nossa histria econmica (...) (p. XI), a qual entre 1969 e 1973, alcanou os maiores ndices da nossa histria. (p. V) , a Mensagem afirmava a certeza de um futuro magnfico:
Atingiram-se, por conseguinte, do ponto de vista quantitativo, as condies indispensveis para assegurar crescimento acelerado e permanente, porque apoiado, de maneira fundamental, em recursos gerados dentro da prpria economia nacional. (p. VII); Essas realizaes (...) constituem hoje a infra-estrutura em que se apoiaro as exportaes brasileiras nos anos vindouros, garantindo, sem soluo de continuidade, ao contrrio do que ocorria no passado, a sustentao do desenvolvimento econmico. (p. XI); Em momento histrico extremamente complexo, quando a tnica, no quadro mundial, a perplexidade e o sobressalto, em poca na qual ganham corpo, em todos os horizontes, fatos ou fenmenos sociais, inditos e complexos, est o Brasil, seguramente, entre as naes que (...) podem olhar para o futuro com justificada confiana. (p. XXII).9
Essa a auto-avaliao da herana legada a seu sucessor. (Notvel: o general Geisel foi o primeiro presidente escolhido pelo regime num processo tranqilo, sem contestao interna. Como rejeitar a herana recebida?) O governo Geisel, inaugurado nesse momento histrico e embalado por esse tipo de perspectiva (quela altura, pode-se dizer, enraizada no regime), prolongaria tal postura em meio a um cenrio (interno e externo) completamente diferente. Disso prova o II PND, seguramente o eixo da poltica econmica pelo menos at 1976. Antes
(7) Jornal da Tarde (29 jul. 1972) declarao de Delfim Netto aps se reunir com o presidente Nixon nos Estados Unidos. Dois meses antes, em entrevista ao The Times de Londres, Delfim Netto declarara: No gosto de falar sobre futurologia, mas acho que temos impulso para continuar a crescer durante talvez mais dez ou quinze anos na mesma proporo. (Jornal da Tarde, 24 maio 1972). (8) Pronunciamento no Congresso Nacional, de junho de 1973 ver Delfim Netto (1973, p. 90). (9) Mensagem ao Congresso Nacional 1974, passim. Para uma sinttica e aguda interpretao das vicissitudes da poltica econmica da ditadura, do PAEG ao II PND, ver Lessa (1998, p. 58-76).
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de alinhavar algumas observaes a seu respeito, cabe referir-se evoluo da conjuntura e o comportamento da poltica econmica (dita de curto prazo). Os dois ltimos anos do governo Mdici compem um quadro certamente sui generis. O auge cclico prosseguia a pleno vapor e sua percepo em termos de um milagre econmico engendrado pelo regime (replicando as experincias anteriores observadas na Alemanha e no Japo) alcanava um grau mximo de ressonncia.10 O governo Mdici, como se acreditasse tudo poder num quadro poltico em que a oposio militar havia sido aniquilada e a oposio liberal sufocada, enquanto a aliana Estado/Empresa Multinacional/Empresa Privada Nacional parecia dotada de indefinida longevidade em face da generosa colheita de lucros em tempos de auge cclico , anuncia a meta de reduo da inflao (15% em 1972, 12% em 1973), sem admitir qualquer sacrifcio em termos de crescimento econmico. Note-se que aps o PAEG a poltica econmica prudentemente jamais se comprometera com um nmero explcito para a sua meta de inflao. Importa aqui observar que, enveredando por esse caminho, o curso da conjuntura e a administrao do milagre resultaram no seguinte quadro em 1973: crescimento do PIB da ordem de 14.0% (enquanto o PIB mundial crescia 6.1% e a Amrica Latina 8.4%), crescimento do produto industrial de 17.0% (16.6% no caso da indstria de transformao), o indicador de utilizao de capacidade na indstria alcanou um pico de 90% (87% em 1972) outro indicador, a proporo de industriais considerando o nvel de demanda como forte ao invs de normal ou fraco, cresceu para 33% em abril (o mais elevado registrado pela Sondagem Conjuntural da FGV desde 1967) e prosseguiu a escalada para inditos 49% em julho e 60% (!) em outubro. Do lado da poltica econmica: ligeiro supervit oramentrio mas com expanso nominal da despesa da ordem de 37.4%, expanso da base monetria de 46.8%, determinada pelo forte incremento das reservas internacionais e pela atuao do Banco do Brasil expandindo suas operaes de emprstimo em 49% (seguido, alis, pelos bancos comerciais, com um crescimento de 43%).11 Isso tudo, lembre-se, quando a poltica econmica perseguia como um objetivo prioritrio a reduo no patamar de inflao. No necessrio professar um rgido quantitativismo, nem mesmo uma viso ecltica da economia, para enxergar nessa conjuntura riscos acentuados de acelerao inflacionria. Num sentido de certa forma paradoxal, pode-se dizer, a poltica econmica em 1973 perdeu o controle da situao. Com efeito, o endividamento externo ultrapassou toda e qualquer programao, exigindo para que fosse mantido um controle mnimo sobre a expanso da liquidez uma desacelerao do crdito incompatvel com o estado de excitao da demanda; ao
(10) Para situar em perspectiva o tema do milagre brasileiro ver as anlises crticas de Santos (1995, cap. VI) e Singer (1989, p. 15-76). (11) Os nmeros foram extrados de Banco Central do Brasil (1973); Giambiagi et al. (Org., 2005, Apndice Estatstico); Bacha (1976, 1a. parte, 2).
mesmo tempo, tenses inflacionrias originadas na tendncia ao surgimento de escassez de insumos e matrias primas foram intensificadas pela conjuntura internacional (de exploso nos preos das commodities), culminando, j no final do perodo, com o choque do petrleo. Assim, as avaliaes iniciais de beneficiar-se de um choque deflacionrio na esteira de uma grande expanso da agricultura (a colheita esperada aps anos de implementao do modelo agrcola-exportador) acabaram se frustando. A heterodoxia delfiniana teve de recorrer s condenadas prticas dos governos populistas (tabelamento de alguns preos e o surgimento de gios no computados nos ndices de inflao) para obter um xito ilusrio: o IGP de 1973 foi de apenas 15,6%, o mais baixo desde 1964 mas o deflator implcito do PIB registrou forte alta no ano (29.6%) e disseminou-se rapidamente a idia de que ocorrera uma inflao reprimida (artificialmente), a qual seria sucedida por uma inevitvel fase de inflao corretiva j em 1974.12 Esse foi o cenrio do incio do governo Geisel (a verdadeira herana que lhe cabia administrar). Ao longo de 1974 a sua definio na rea da poltica econmica deveria ser concretizada: a sistemtica ento vigente propiciava esse prazo pois, em tese, continuavam em vigor as diretrizes estabelecidas no I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) 1972/74. O ritmo febril da atividade econmica prosseguiu durante parte do ano, refletindo os projetos j em curso ou recm decididos da safra de investimentos do milagre (cf. Castro, 1985; Tavares 1998). O desequilbrio externo alcanou uma dimenso inaudita, para o que o choque do petrleo contribuiu de forma importante mas to somente parcial (cf. Bonelli; Malan, 1976). Ainda assim, sua influncia no desenho da poltica econmica no deve ser supervalorizada: as exportaes conseguiram manter um alto dinamismo, os indicadores comumente monitorados (como a razo dvida externa/exportaes) situavam-se em nveis tidos por aceitveis e, sobretudo, as reservas internacionais tinham atingido montante
(12) Singer (1989) propicia uma arguta anlise contempornea dessa conjuntura. Uma reconstituio detalhada da poltica econmica encontra-se em Macarini (2005). Ver tambm Conjuntura Econmica, fev. 1974, para um balano global da conjuntura, antecipando a transferncia para 1974 de um elevado potencial inflacionrio medida que o efeito da injeo monetria do ano anterior se propague integralmente sobre o nvel dos preos. Bacha (1976) comentando a herana deixada por Delfim Netto observou criticamente: (...) o governo federal continuou a expandir a demanda agregada a taxas elevadas, como se pretendesse furar o teto representado pelo produto potencial (...) (p. 33); Ao invs de procurar controlar as presses de demanda, o governo anterior preferiu congelar alguns preos crticos bem como manipular os ndices oficiais de preos para ocultar as taxas reais de inflao. (p. 35). Um depoimento de Julian Chacel, da FGV, dado como contribuio a um perfil biogrfico de Simonsen ver Alberti et al. (Org., 2002) parece confirmar a opinio corrente: Eu tinha que ter a informao objetiva. O que fosse cobrado por fora era, por definio, clandestino. (p. 179). Mas ele recusa a pecha de manipulao: Os artifcios que o Delfim usava naquela poca, que eram to combatidos, tinham a ver com o conceito, hoje, de core inflation. (p. 179). Chacel sugere que os artifcios utilizados iam alm do mero tabelamento: Delfim, por exemplo, olhava o ndice de Preo por Atacado. Que peso tem o arroz no ndice? Era s convocar um atacadista e dizer: Segura o preo do arroz por aqui que eu lhe dou um subsdio por ali. Aquilo que foi segurado, atravs de um artifcio que o ministro da Fazenda podia fazer, no tinha como deixar de refletir no ndice de preos. (p. 179).
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bastante elevado (ao ponto de obrigar a administrao anterior a colocar uma barreira na forma de um depsito compulsrio de 40% sobre as novas captaes de emprstimos no exterior). Tudo indica que o problema mais srio identificado na abertura do novo governo tenha sido a realidade inquietante da inflao em alta. De fato, de janeiro a abril o IPA cresceu mdia mensal de 3.9% e a imprensa recolhia uma avaliao generalizada de um movimento de alta, projetando-se uma inflao no ano em torno de 25 a 30%. Ademais, o novo ministro da Fazenda era portador de concepes largamente conhecidas e de fcil consulta, sendo previsvel que sob seu comando a poltica econmica abandonaria os artifcios que cercaram a sua conduo em 1973. Assim, a nova administrao comeou sob o signo da desrepresso dos preos.13 Esta linha de ao configuraria to somente uma primeira etapa de um programa (implcito) de estabilizao, devendo ser seguida de uma poltica de cunho contencionista nas reas monetria (e creditcia) e fiscal. No possvel precisar at onde se imaginava ir com esse esforo de moderao e disciplina. As anlises e relatos a distncia tendem a incorporar um vis, informado pela transformao do que era futuro (desconhecido) em passado (conhecido). Delfim Netto alerta com razo: As pessoas ficam muito sbias quando o futuro virou passado. Quando o futuro futuro, as coisas so diferentes (...) as decises que voc toma hoje so tomadas com base no conjunto de informaes que voc tem hoje, e na confiana que voc tem nesse conjunto de informaes.14 Provavelmente a inflao assustava o suficiente para deflagrar um ajuste naquele sentido mas, aps anos de doutrinao em torno das virtudes do gradualismo e da imaginao reformista, aliado prpria magnitude da alta inflacionria prevista, de se supor que no chegasse a abalar a confiana num rpido sucesso na sua conteno, sem exigir um sacrifcio comparvel ao observado durante o PAEG.15
(13) A expresso de Carneiro (1994), um autor muito identificado com Simonsen e que oferece uma excelente anlise da poltica econmica de curto prazo no perodo aqui examinado (p. 194-216). Ver tambm o seu depoimento em Alberti et al. (Org., 2002): Como havia uma grande represso de preos, ou seja, havia preos que no subiam porque estavam tabelados, no momento em que se desreprimiu e foi a primeira coisa que o Mario Henrique fez, concedeu os aumentos que estavam represados para poder enxergar efetivamente quais eram os preos de mercado , a taxa de inflao foi dos 12% oficiais para 30%. Essa foi a herana que ele recebeu. (p. 78). Para um exemplo de relato contemporneo disseminado na imprensa ver a matria A volta da inflao, Viso, 11 mar. 1974, p. 115-118. (14) Alberti et al. (Org., 2002, p. 183-184). (15) A duplicao da taxa de inflao entre 1973 e 1974, de 20 para 40%, no foi exageradamente preocupante, dadas essas circunstncias institucionais. Isto era mais verdadeiro na medida em que a inflao estava se acelerando nos pases industriais, passando a nveis de dois dgitos. Os brasileiros orgulhavam-se de sua maior capacidade de adaptao ao contexto inflacionrio sem pagarem um custo real elevado. Existia, na verdade uma exultante conversa de se exportar sua testada tcnica de correo monetria para os Estados Unidos. (Fishlow, 1986, p. 516).Tambm nesse sentido, ver o depoimento de D. D. Carneiro, citado adiante (nota 21).
De qualquer forma um fato que a Fazenda esboou uma ao contencionista na execuo da poltica macroeconmica. O descontrole monetrio observado em 1973, e que projetava sobre 1974 um rastro de novas presses inflacionrias (o ecletismo de Simonsen sabidamente incorporava a componente de ortodoxia monetria), seria sucedido pelo anncio (j em abril) de volta disciplina, com a programao monetria estabelecendo a meta de crescimento dos meios de pagamento de 35%. digno de nota, tendo em vista o desempenho da poltica monetria nos anos subseqentes, que essa programao foi efetivamente cumprida (o M-1 cresceu 33.5% e a base monetria 32.9%); com a inflao (IGP-DI) acumulando uma alta de 35.4%, no de estranhar que o ano se encerrasse em meio sensao generalizada de liquidez restrita. A situao foi agravada pelos efeitos da quebra de uma importante instituio financeira (Grupo Halles), em paralelo crescente incerteza incidindo de forma desestabilizadora sobre um sistema financeiro segmentado em contratos nominais e contratos com correo monetria. Foi preservada a prtica de taxas de juros administradas pelo Banco Central (introduzida em 1969), certamente um sinal da cautela com que a restrio monetria foi aplicada. O complemento necessrio na rea fiscal era naturalmente mais difcil de ser implementado: ainda assim um crescimento nominal da despesa (governo federal) de 38.7%, implicando um modesto crescimento em termos reais, e um supervit oramentrio de 0.5% do PIB podem ser tomados como indicadores de uma poltica fiscal em maior sintonia com o objetivo imediato de reverter a escalada inflacionria.16 Um aspecto negligenciado pela literatura diz respeito poltica de controle de preos. A desrepresso de preos promovida pela poltica econmica no implicou de forma alguma a adoo, em 1974, de uma liberao generalizada dos preos controlados pelo CIP, nem mesmo o regime mais brando de liberdade vigiada (introduzido em 1976, quando cresciam os atritos com o empresariado e a conduo da poltica econmica experimentava uma inflexo). Ao contrrio, uma atuao muito firme do CIP foi preservada como pea importante da poltica de combate inflao o prprio Simonsen declarou (ainda em abril): O governo vai ser extremamente severo, daqui por diante, com elevaes de preos alm das margens permitidas (...) O
(16) Carneiro descreve o desenho da poltica econmica desejada por Simonsen: O programa de estabilizao do Mario Henrique tinha duas etapas. A primeira era essa desrepresso, para poder ver os preos em movimento, e a segunda era um processo de austeridade fiscal. A desrepresso j iria corroer um acrscimo de moeda que tinha havido no ano anterior. Quando voc deixa os preos subirem, o poder de compra diminudo, e s isso j implica uma diminuio de demanda. O passo seguinte era fazer uma elevao da taxa de juros e contrair o crdito. (Alberti et al., Org., 2002, p. 180). A segunda etapa do esforo de estabilizao, portanto, era exatamente o disciplinamento fiscal e monetrio. (p. 181). Para diferentes anlises do ensaio de ortodoxia tentado em 1974 ver Carneiro (1994), Bacha (1976 e 1978) e Fishlow (1986). Sobre os desdobramentos especficos do mercado financeiro ver Silva (1980), Assis (1983) e Lessa (1998, p. 207-211).
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importante que estamos encerrando este ciclo de reajustamentos de preos e pretendemos dar um basta nas elevaes.17 O ano de 1974 encerrou-se com a economia sendo revisitada pelo fantasma da crise de estabilizao. Como na experincia pretrita do PAEG, as sries de produo calculadas em base anual ocultam o processo; mas a observao de variveis proxy (como o consumo industrial de energia eltrica no eixo Rio So Paulo) deixavam entrever uma substancial desacelerao no ltimo trimestre do ano e a ecloso de uma recesso aberta nos primeiros meses de 1975. Isso tambm se refletiu na percepo dos empresrios, conforme captada pela Sondagem Conjuntural da FGV: a proporo das respostas considerando a demanda forte (superexcitada ao longo de 1973 e primeiro semestre de 1974) reduziu-se para 17% em janeiro e 9% em abril de 1975 (desde 1968 o nvel mais baixo registrado nessa poca do ano tinha sido 17%). Um clima de economia mergulhando em recesso, aps anos de milagre e reiteradas proclamaes de justificada confiana na capacidade de crescimento acelerado e permanente, se disseminava pela economia.18 O governo Geisel, comprometido com um projeto de liberalizao do regime, foi tambm abalado por um choque poltico: a inesperada derrota nas eleies legislativas de novembro de 1974. A partir da a poltica de distenso ingressaria numa rota tortuosa, tendo de enfrentar recorrentes desafios de fraes internas e apelar para o arsenal de instrumentos discricionrios sua disposio para no descarrilhar.19 Analistas da poltica econmica atentos s determinaes oriundas do processo poltico tm apontado esse evento como importante (no mnimo, se no decisivo) na opo tomada pelo governo Geisel de priorizar o crescimento, lanando o II PND (formalmente a ser executado a partir de 1975), dessa forma colocando tacitamente em posio subordinada o combate inflao.20 O carter contraditrio da poltica econmica do perodo (a coexistncia de uma estratgia de desenvolvimento perseguindo completar a industrializao e preservar o crescimento acelerado com uma poltica de curto prazo obstinada com a conteno da demanda) e a presena no governo de uma figura com o perfil de Simonsen (personificao da imaginao
(17) Veja (10 abr. 1974, p. 81. Sobre essa faceta da poltica econmica so muito sugestivas as observaes de Lessa (1998, p. 271-291). (18) Os resultados da recesso industrial, que s foram conhecidos de fato ao final do primeiro trimestre de 1975, eram alarmantes, pelos indicadores parciais publicados pela imprensa. Carneiro (1994, p. 204). Para Bacha (1976, p. 34) essa foi a conseqncia de uma dose exagerada de restrio fiscal e monetria. Ver tambm os comentrios sobre essa conjuntura de Fishlow (1986), Singer (1989, p. 157-167) e Serra (1982). (19) Para um exame detalhado ver Moreira Alves (1984, cap. VII). (20) Para a poltica econmica de curto prazo, a derrota do governo nas urnas transformou 1975 em ano de recuo na tentativa de conteno de demanda. Carneiro (1994, p. 202-203). Momentos de incerteza poltica abundantes no incio de 1975 no so adequados para a imposio de medidas convencionais e impopulares. (Fishlow, 1986, p. 515). Isso deve ser cotejado com o imprescindvel relato de Gaspari (2003, p. 437-481).
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criadora do regime e obsessivo cultor da estabilidade, incapaz de sucumbir tentao da dinmica imediatista), compem um cenrio propcio a esse tipo de interpretao. Parece-me, entretanto, que a decisiva incidncia da poltica deu-se em funo de outros fatores (apontados na literatura). Em primeiro lugar, os interesses capitalistas afetados pelas conseqncias de uma consistente poltica de estabilizao (a qual, na melhor hiptese, necessariamente se prolongaria por alguns anos) eram suficientemente fortes para bloquear essa opo de poltica econmica. Pr-64 essa dinmica poltica levara a um abandono prematuro trs diferentes programas de estabilizao; ps-64 essa mesma dinmica levara ao abandono da ortodoxia ao cabo de um trinio, adiando sine die o sonho da estabilidade ( pertinente reler o lamento de Simonsen, 1970); ps-74 ela est na raiz da sempre anunciada/adiada recesso (at que a fragilidade do balano de pagamentos e os credores internacionais impuseram-se no final de 1980...). A manifestao epidrmica dessa condicionante poltica foi a infinda tolerncia com taxas mais elevadas de inflao.21 Por outro lado, o regime no curso de sua complexa e acidentada trajetria desenvolveu um projeto Brasil Grande Potncia incompatvel com a aventura da poltica de estabilizao. A frao militar que tinha no general Geisel a sua personificao no apenas continuava a empunhar essa bandeira mas, inclusive, era dotada de um nvel de percepo e coerncia mais elevados, o que se traduziu num
(21) Apud Carneiro (1994, p. 206-207). So os prprios admiradores de Simonsen, uma personalidade reconhecidamente dotada de um conservadorismo cartesiano (na caracterizao de Carneiro, 1994), que manifestam estranheza com a situao e buscam uma explicao plausvel. Vrios depoimentos recolhidos em Alberti et al (Org., 2002) abordam a questo. Pelo menos dois deles merecem destaque. Segundo Carneiro: A idia de que voc poderia provocar uma recesso era sempre assustadora embora, diante do crescimento anterior, de 1972-73, qualquer taxa de crescimento responsvel fosse uma recesso (...) Geisel era fundamentalmente austero, at pessoalmente, e o Mario Henrique no precisava vender a ele a idia de austeridade. No entanto, o fantasma de que um excesso de austeridade poderia fazer o pas cair na recesso, era um grande risco na poca. Isso ficou mais claro ainda quando o governo perdeu as eleies (...) A virada foi ali, porque o Geisel tinha que administrar duas coisas: a economia e a poltica. (p. 181-182). Carneiro lembra que, em um seminrio internacional promovido pelo BNDE na FGV (em outubro de 1973), o prprio Simonsen marcara sua participao no evento exaltando as virtudes da correo monetria e desenvolvendo um arrazoado sobre o porqu de a inflao no Brasil no ser um problema to grave (p. 178). Nesse sentido (e por ironia da vida) cabendo-lhe o papel de causar e de administrar a recesso para evitar uma inflao que, de qualquer forma, no se tornaria um problema to grave (...) ele ficou numa posio enfraquecida na prtica da poltica econmica, apesar de muito sintonizado com o Geisel em termos da lgica da poltica econmica. (p. 178 e 182). A perplexidade da situao bem traduzida no depoimento de Bacha: A questo de por que o Simonsen, no governo Geisel, embarcou nessa de tolerncia com a inflao, mesmo sendo contra as convices dele, de por que, apesar de tudo, ele se acomodou, s se explica pela atrao psicolgica, pela afeio e o respeito que ele tinha em relao ao Geisel como figura de pai. Acho que a interpretao tem de ser meio freudiana, porque, seguramente, apesar de o Simonsen estar no ministrio mais importante, que era o da Fazenda, quem comandava a poltica econmica era o Velloso, que no era um economista do nvel dele. (p. 189). Acho que, no governo Geisel, o Simonsen ficou agentando aquela poltica econmica, que era contra as suas convices em relao a como se deveria atuar no perodo, por causa do prprio Geisel. Quando o Geisel desapareceu, ele quis se impor, tanto que mudou para o Planejamento achando que o problema era que estava no ministrio errado. (p. 195).
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programa ousadamente industrializante (no lugar do modelo agrcola-exportador de Delfim Netto). Mesmo passando por um longo perodo de gestao, o II PND explicitando a promessa de manuteno do crescimento acelerado veio luz muito antes das eleies de novembro. De qualquer forma, as principais medidas instrumentais para a sua implementao j vinham sendo adotadas ao longo de 1974.22 Assim, o mais plausvel que a deciso tomada no incio de 1975 tenha sido a de abandonar uma poltica de curto prazo cujos efeitos, previstos pelo professor de teoria econmica, no foram devidamente antecipados pelo agora ministro da Fazenda e que claramente conflitavam com a estratgia de poltica econmica do governo Geisel. Tenha-se em conta, para compor o quadro dessa conjuntura, que a avaliao inicial da crise internacional, ainda que suscitando preocupao, no chegou ao ponto de antecipar um grau de turbulncia capaz de erigir-se em barreira externa impeditiva do projeto desenvolvimentista, o que se refletiu na timidez das medidas de conteno das importaes. Tudo isso obviamente mudaria ao longo do tempo mas, advirta-se, h um risco de tornar ilusrio o relato da poltica econmica quando reinterpretado a partir da transformao do futuro em passado (apud Delfim Netto).23 Como quer que seja, um fato que a poltica econmica de curto prazo muda, num sentido expansionista, ao longo de 1975. J no incio do ano, num quadro de contrao da liquidez muito mais acentuado que a previso do oramento monetrio, o Banco Central acionou o mecanismo do refinanciamento compensatrio, emprestando fundos aos bancos comerciais, a prazos de 90 a 150 dias, sobre os quais incidiriam apenas juros nominais de 6% a.a. Dessa forma buscou-se evitar que a expanso do crdito privado fosse obstada pela queda observada at ento nos depsitos a vista. Nos meses subseqentes cresceu a assistncia financeira do Banco Central s demais instituies financeiras, s voltas com srios problemas de liquidez oriundos da combinao inflao em alta, incerteza sobre a correo monetria (na oportunidade ocorreu o primeiro expurgo oficial) e a prtica da carta de recompra, que transformava em moeda (dinheiro financeiro) ttulos privados como as letras de cmbio e os certificados de depsito, ao mesmo tempo que ensejava ganhos para as instituies (atravs do diferencial entre a correo estimada e a taxa prefixada na carta
(22) Lessa (1998, p. 89-101) deixa isso muito claro. Apesar de suas profundas divergncias de interpretao do II PND, Lessa (1998) e Castro (1985) coincidem na descrio acima. Ver tambm os pronunciamentos de Reis Velloso do ano de 1974 e seu depoimento mais recente, em DAraujo e Castro (Org., 2004, cap. 6-7). (23) Acerca da conduo da estratgia externa ver Davidoff Cruz (1984, p. 37-46) e Bacha (1978, p. 51-52). A dificuldade de compreender a natureza e profundidade da crise mundial, amplamente disseminada aps a longa idade de ouro do capitalismo, est bem documentada em Frank (1983, cap. 6). Uma interpretao distinta feita por Castro (1985).
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de recompra). Assim, e apesar do efeito contracionista da reduo das reservas internacionais, o crescimento dos meios de pagamento (M-1) foi de 42.8%, desfigurando a poltica de conteno da demanda.24 Na verdade, a poltica de curto prazo perfilava-se ao que veio a ser um padro oscilante, do tipo stop and go. A fase expansiva tambm seria breve, cedendo lugar a novo esforo contencionista de 1976 para 1977. Evidentemente o ritmo da atividade econmica seria afetado por essa inconstncia da poltica econmica, como evidenciado nas taxas de crescimento do produto industrial: 5.9% em 1975, 12.4% em 1976, 3.9% em 1977...
2 O II PND e o debate poltico-econmico
O II PND constituiu sem sombra de dvidas o norte da poltica econmica durante a primeira metade do governo Geisel. Inicialmente, cumpre explicitar o que teriam sido seus aspectos distintivos, responsveis por uma identidade prpria na trajetria contempornea da poltica econmica brasileira. O II PND, elaborado no ambiente do milagre brasileiro dos primeiros anos 70, anunciou o seu compromisso posteriormente, em 1976, reinterpretado como apenas um indicador a ser logrado com pragmatismo responsvel, jamais uma meta25 com a manuteno do crescimento acelerado pelo restante da dcada. Numa clara extrapolao das taxas de crescimento do milagre, o II PND externou sua aposta num crescimento do PIB da ordem de 10% a.a. at 1979 (e no caso da indstria de transformao, eixo dinmico da economia, um mnimo de 12% a.a.). Tenha-se em conta que, at ento, jamais a poltica econmica ousara se expor dessa forma. Nos tempos pr-milagre a modstia nas projees de crescimento ditava o tom imprimido retrica oficial (veja-se o PED de 1968). Enquanto no momento da irrupo do milagre (final de 1969) o prprio ministro Velloso parecia preocupado em conter os excessos de otimismo, alertando para o risco das formulaes irrealistas. At mesmo o I PND 1972-74 (de dezembro de 1971), produzido em pleno milagre (porm, quando a poltica econmica era capitaneada por Delfim Netto, que alardeava sua
(24) Ver a descrio de Carneiro (1994, p. 204-206), o qual conclui (em sintonia com Simonsen): o fato de que a poltica monetria estava sujeita a arrependimento prenunciava um longo perodo de tolerncia, na prtica, com taxas mais elevadas de inflao. (p. 201); (...) o resultado prtico do arrependimento foi o descontrole monetrio (p. 204), pondo por terra todo o esforo de estabilizao iniciado em maro de 1974 (p. 206). Ver tambm Bacha (1978, p. 50-51): ele mostra como a expanso monetria (e fiscal) foi ainda mais intensa quando se toma o perodo de junho de1975 a junho de 1976. (25) Lessa (1998, p. 176).
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descrena no planejamento), explicitava os objetivos de crescimento do PIB na ordem de 9% ao ano e expanso industrial acima de 10%.26 O nvel de ambio do II PND to mais notvel tendo em vista que o diagnstico formulado apontava para uma economia na fronteira do pleno uso da capacidade instalada, exigindo, pois, uma elevao da taxa de investimento. Ademais, o esforo requerido teria de ser ainda maior dado que a razo incremental capitalproduto fora anormalmente baixa na mdia do perodo 1971-73.27 E no plano internacional, quando de sua divulgao j eram visveis os sinais de crise, em particular com a recesso norte-americana j em curso desde novembro de 1973. Contudo, recomendvel cautela para no incidir em juzos apressados e infundados, feitos a distncia e ignorando as incertezas que cercam toda conjuntura quando ainda em processo. Nesse sentido, convm lembrar que a recesso nos Estados Unidos vinha se desdobrando com muita suavidade at setembro de 1974 (coincidentemente quando o II PND fica pronto e anunciado), ganhando dramaticidade nos meses subseqentes. Isso foi ainda mais acentuado no caso da economia alem ocidental, que exibiu uma ligeira recesso at o terceiro trimestre de 1974 e, em seguida, uma contrao expressiva.28 Por outro lado, a prpria experincia brasileira recente mostrava uma economia crescendo vigorosamente enquanto uma recesso ocorria nos Estados Unidos (1970); esta, por sua vez, foi sucedida pelo boom sincronizado do capitalismo avanado de 1972-73. H anos, deve ser lembrado, os crculos dominantes da profisso vinham cultivando um otimismo incontido com as virtudes das transformaes operadas no capitalismo que teriam engendrado a obsolescncia do ciclo econmico. Parafraseando
(26) Brasil (1971, p. 13). Adiante, explicitava como um objetivo nacional um crescimento anual do PIB entre 8 e 10% (p. 15). Ver a respeito Macarini (2005). Em uma aula no Curso de Doutorado da EPGEFGV, proferida em 12 de julho de 1974, Reis Velloso referiu-se imaginao criadora revelada pelos formuladores da poltica econmica e atestada pelos nmeros do crescimento recente da economia, esclarecendo em seguida: Exemplo disso foi a atitude de no definir as metas de crescimento pela simples projeo, para o futuro, das tendncias do passado recente. Programou-se a ruptura em relao a tendncias passadas prximas. Quis-se alcanar o que se poderia denominar de pleno potencial no perodo seguinte superando conceitos menos relevantes como o de pleno emprego ou plena capacidade , numa atitude de seriedade tcnica, sim, mas tambm de intuio econmica e desafio poltico. E, fazendo meno ao fato de que j comeam a surgir as sugestes de passar o pas a crescer em ritmo moderado, ele reafirmava a posio de preservar o objetivo de efetivar o pleno potencial (...) o que, em 1974, se traduz por uma meta de crescimento de 10%. (Reis Velloso, 1974). (27) Fishlow (1986, p. 510) observa que um crescimento de 10% a.a., com a razo capital-produto passando de 1.75 (1971-73) para 2.67 (1965-70), implica uma taxa de poupana da ordem de 27% do PIB (a poupana domstica oscilara entre 22 e 23% no perodo de 1970-72). (28) Enquanto no Brasil o ministro Simonsen falava em uma ilha de prosperidade, na Alemanha Ocidental o chanceler Helmut Schmidt declarava (em set/74): quase embaraoso constatar a que ponto nossa economia se porta bem em comparao com a economia internacional. citado em Mandel (1990, p. 11). Sobre a recesso nos Estados Unidos, ver Macarini (2007, p. 17-22).
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Gunder Frank (1983) se a bola de cristal dos planejadores do II PND estava embaada, havia muitas razes para isso e o fenmeno se mostrou amplamente disseminado. Nesse sentido, a interpretao de Lessa, sugerindo que o diagnstico oficial captou a conjuntura internacional em termos superficiais, descrevendo-a como a crise do petrleo, instrumentalizada para viabilizar uma mudana de curso na poltica econmica (determinada por uma avaliao crtica do modelo vigente durante o milagre), parece-me convincente.29 Mas o aspecto certamente mais importante do II PND residiu na mudana qualitativa almejada. Durante o milagre do governo Mdici o crescimento acelerado tendeu a ocultar a preocupao limitada da poltica econmica com a promoo de transformaes na estrutura industrial do pas. A prpria apresentao da estratgia de desenvolvimento em termos de um modelo agrcola-exportador reveladora dessa orientao. A estratgia pr-64 da substituio de importaes era vista como esgotada e, de qualquer forma, um modelo inferior porque implicando alto nvel de proteo e baixa eficincia. Alis, volta e meia acenava-se com a possibilidade de introduzir uma reforma tarifria visando estimular a eficincia.30 verdade que essa descrio no pode ser levada a um extremo: a indstria foi o eixo do crescimento acelerado, a indstria petroqumica surgiu nesse perodo, o programa siderrgico constituiu um projeto impacto do governo Mdici e a indstria de bens de capital foi um dos lderes do crescimento durante o auge (com apoio explcito da poltica econmica). Ocorre, porm, que o padro de crescimento durante o milagre, alavancado pela vigorosa expanso da indstria de bens de consumo durveis, se fez explorando o potencial implcito em uma estrutura industrial implantada anteriormente, envolvendo ajustes localizados (realizados freqentemente com atraso). Sua conseqncia foi a emergncia de desequilbrios, sintetizados num aumento expressivo do coeficiente de importaes (bens intermedirios e bens de
(29) Lessa (1998, p. 37 et seq.). Castro (1985, cap. 2), em um saudvel esforo de defender a poltica econmica de cunho desenvolvimentista e industrializante (tipificada no II PND), sugere uma interpretao totalmente distinta mas, a meu ver, ela viciada pela releitura a distncia, quando o futuro tornado passado dissipou as incertezas, coloca novas questes e cria o risco de tradues distorcidas do passado em reexame. (30) Na vspera da mudana de governo, Eduardo de Carvalho, importante assessor de Delfim Netto, declarava: Houve uma poca em que especialistas e analistas econmicos julgavam que a agricultura era at mesmo um sinnimo de subdesenvolvimento. Uma economia nitidamente agrcola seria uma economia necessariamente subdesenvolvida. No entanto, foram exatamente os produtos primrios que mantiveram as duas grandes potncias EUA e Unio Sovitica na liderana do comrcio internacional. Entusiasta do modelo agrcola-exportador ele projetava: A perspectiva para a agricultura brasileira a melhor possvel. O potencial de expanso muito grande, muita coisa ainda no foi sequer aproveitada e muito precisa ser feito. Ao mesmo tempo em que se torna necessrio aumentar a extenso de terra ocupada, necessrio aumentar a produtividade por rea ocupada. Conjugando esses dois fatores, possvel obter da agricultura o seu rendimento mximo. E tudo isso depender da habilidade em se utilizar a poltica correta para o setor. (Viso, 11 mar. 1974, p. 116).
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capital), apenas amplificado (e no originado) pelo choque do petrleo.31 Sob Delfim Netto, pode-se argumentar, isso no representaria problema: uma poltica de firme apoio s exportaes (industriais e agrcolas) e agricultura, complementada pela poltica de endividamento externo, garantiria a remoo de qualquer barreira externa ao crescimento acelerado. E convm chamar a ateno para o bvio: uma poltica de industrializao no necessariamente do interesse da totalidade dos interesses industriais j constitudos, implicando uma articulao poltica que pode ou no ter sucesso.32 Deve ser enfatizado que o II PND representou uma inflexo substantiva na poltica econmica da ditadura. Ao desenhar uma coleo de grandes metas de investimento, distribuda pelas vrias indstrias de bens intermedirios e de bens de capital, bem como pela infra-estrutura de energia e transporte, o II PND reproduziu o esprito do Plano de Metas da dcada de 50, at mesmo na recuperao assumida da retrica da substituio de importaes. No obstante os cuidados na sua encadernao, de forma a sugerir uma linha de continuidade com a administrao anterior o que foi reforado, sem dvida, pela preservao das diretrizes prioritrias em matria de agricultura e exportao (negligenciados na dcada de 50) e a poltica de endividamento externo (e de capital estrangeiro em geral) , a poltica econmica perseguia agora o crescimento acelerado nos marcos de um padro (modelo) distinto, implicando um objetivo de mudana qualitativa. Materializadas as metas de investimento do programa, a indstria de transformao teria um ntido ganho de participao no produto, exibiria uma estrutura mais diversificada com adensamento dos segmentos fundamentais para a reproduo ampliada do capital e uma correspondente diminuio (relativa) da dependncia de importaes. No curso de sua implementao, a dinmica do crescimento acelerado teria como eixo central as inter-relaes de demanda e oferta originadas nos grandes blocos de investimento planejados para as indstrias de bens intermedirios e de bens de capital, energia e transporte. A correspondente expanso do emprego, somada a uma poltica salarial modificada para evitar o arrocho observado no passado (Lei n. 6.147, de 14 de outubro de 1974), asseguraria o crescimento do consumo de massa, dessa forma arrastando as indstrias de bens de consumo. Alguma contribuio nesse sentido tambm proviria da continuidade de uma poltica de estmulo agricultura e s exportaes contempladas com metas no menos ambiciosas: 7% a.a. para a agropecuria, 20% a.a. (!) para as exportaes. Em suma, o resultado esperado da
(31) Ver, dentre outros, Oliveira (1977, cap. 3); Bonelli e Malan (1976); Werneck e Bonelli (1978); Cardoso de Mello e Belluzzo (1982); Suarez (1983). (32) Castro (1985) deixa bem claro esse ponto.
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execuo do II PND seria a aproximao a um estgio de grande maturidade do capitalismo industrial no Brasil e a articulao de uma dinmica de crescimento livre das fragilidades potenciais reveladas durante o milagre (quando as indstrias de bens de consumo durveis desempenharam um papel destacado). Assim, do prisma da reconstituio do movimento da poltica econmica, sob a aparncia de continuidade (exercitada, diga-se, com grande empenho pela linguagem caracterstica do regime), esconde-se uma mudana expressiva de orientao (e implicitamente uma avaliao crtica da administrao passada). Os traos de continuidade se manifestam, por exemplo, na nfase dada agricultura e s exportaes (quintessncia da retrica da poltica econmica do governo Mdici), na poltica de endividamento externo, at mesmo nas polticas de mercado de capitais e de conglomerao financeira. Mas o foco do II PND naquelas prioridades de investimento, menos pela magnitude almejada (embora nisso tambm resida um elemento funcional) e mais pela mudana qualitativa projetada, constitui um diferencial substantivo. Pode-se argumentar que o governo Geisel deu seguimento ao projeto Brasil Grande Potncia gestado anteriormente, conferindo-lhe um grau de consistncia que at ento no havia revelado.33 Na matriz determinante da opo representada pelo II PND encontra-se, antes de mais nada, a evoluo experimentada pelo regime. Este, ao consolidar-se assumindo uma feio repressiva intensificada (com o AI-5, o golpe dentro do golpe), ensejou a forma peculiar de aglutinar foras de sustentao (fraes militares, fraes do capital, segmentos da populao) traduzido no projeto Brasil Grande Potncia. Este por si s no levaria ao II PND (conforme evidenciado pelo governo Mdici e o modelo agrcola-exportador) mas sim rejeio da estratgia convencional de ajuste, defendida pelas correntes ortodoxas. Uma oferta de projetos diferenciados de poltica econmica, em competio mais ou menos discreta pelo prmio de projeto oficial, mais um natural rearranjo de foras propiciado pela mudana de administrao, alm
(33) A aparncia de continuidade na poltica econmica facilitada/reforada pela circunstncia de o redator do II PND, Reis Velloso, ter sido um servidor de vrias administraes: ele j redigira o I PND do governo Mdici e o PED do governo Costa e Silva. Lessa (1998) lana luz sobre as inflexes na poltica econmica durante a ditadura, dissolvidas pela linguagem do regime e confundidas em certas anlises surgidas aps a ditadura. Castro (1985), em sua reinterpretao do II PND como a mais conseqente poltica de ajuste estrutural (e a mais autenticamente heterodoxa), deixa igualmente muito claro que o II PND implicou uma importante reorientao da poltica econmica. E no ser destitudo de significado, ou informado apenas por razes polticas de menor ordem de grandeza, o fato de Delfim Netto em diferentes oportunidades ter manifestado uma avaliao abertamente crtica do II PND: a heterodoxia de Delfim, reafirmada por ocasio de seu retorno em agosto de 1979 ao comando da poltica econmica, envolvia outra articulao de interesses e dispensava qualquer projeto de avano da industrializao. Ver, por exemplo, a matria Os arquivos de Delfim, Isto Dinheiro, n. 325, 19 nov. 2003; Gaspari (2003, passim).
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da oportunidade criada pela evoluo da conjuntura econmica tal a combinao de circunstncias que levou estratgia de 74 (na expresso de Castro).34 Em que medida o II PND foi efetivamente executado e seus efeitos sobre a economia um tema que despertou acesa controvrsia. A esse respeito cabem algumas observaes. No resta dvida que a poltica econmica perseguiu com empenho a realizao do programa de investimentos contemplados na estratgia, para isso recorrendo a diversas aes: notvel fortalecimento do BNDE visando equacionar a questo crucial do financiamento (duplicao dos recursos e criao de subsidirias direcionadas ao apoio dos setores prioritrios), remanejamento dos diferentes mecanismos de incentivo ao setor privado numa linha coerente com os objetivos da estratgia, continuado esforo de marketing junto a potenciais scios internacionais (cuja participao, via aporte crescente de IED, era decisiva para assegurar a plena consecuo das metas de investimento), etc. Com isso a taxa de investimento (FBKF/PIB) atinge seus mais altos nveis justamente no trinio 1974-76, declinando suavemente nos anos subseqentes graas preservao dos principais projetos j em andamento (sob comando das maiores e mais influentes empresas estatais). Isso significou que, no movimento cclico da economia brasileira observado no longo perodo dos anos 50 aos anos 70, aps o auge cclico 1970-73 seguiu-se uma desacelerao bastante branda: o PIB cresceu a 6.7% a.a. no perodo 1974-78 (11.1% a.a. no perodo 1968-73). Esse desempenho deve ser contrastado com a desacelerao muito mais forte que se seguiu ao auge do Plano de Metas, quando a poltica econmica fracassou em articular um novo bloco de investimentos e a adoo de programas de estabilizao (Trienal e PAEG) conduziu a cortes de investimento
(34) Castro (1985) a descreve (com razo) como extremamente ousada (p. 32); rejeitando a crtica conservadora ele contra-argumenta: longe de evitar problemas, a opo brasileira foi no sentido de atac-los pela raiz. (p. 34); com efeito: Optou-se aqui por uma autntica transformao: da economia e do seu relacionamento com o exterior. (p. 34). Lessa (1998) enfatiza corretamente o carter voluntarista do II PND e mostra com grande perspiccia como interesses empresariais contrariados deram vazo a uma onda crescente de crticas, contribuindo para um encurtamento das ambies durante a segunda metade do mandato. As crticas de Castro (p. 44-46), a meu ver no atingem o alvo (mas, provavelmente, so inevitveis dado o seu indiscutvel apreo pela estratgia de transformao, o que no parece ser o caso de Lessa). Advirta-se que a leitura de Lessa no deve ser supersimplificada: toda poltica econmica supe apoio (diferenciado) de fraes capitalistas e o II PND no seria exceo, haja visto o tratamento dispensado indstria de bens de capital (e a recepo inicial, de aplausos prolongados). Sobre a base de classe da poltica econmica do governo Geisel (e igualmente o papel do contexto de rivalidade inter-imperialista crescente) ver os preciosos insights de Marini (1977). Ver tambm Fishlow (1986) para uma referncia permanncia da influncia estruturalista sobre quadros do regime ps-64 (Fishlow integrou um grupo de brazilianistas servindo no IPEA em seus anos iniciais).
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pblico (e ainda observou-se um refluxo do IED). Inegavelmente, o II PND foi decisivo para frear a sobrevenincia de uma crise econmica de maiores propores.35 O II PND, enquanto opo de programa econmico do governo Geisel, estabelecendo a diretriz bsica da poltica econmica e tornando claramente subordinados outros objetivos da poltica econmica (como a estabilidade monetria), perdeu acentuadamente importncia ao longo do qinqnio. A interpretao formulada por Lessa (1998) persuasiva e d conta plenamente do movimento da poltica econmica. Em 1975-76 a realidade da crise internacional ganha um contorno ntido, chocando-se contra as premissas originais do II PND. Suas conseqncias, desestabilizadoras da poltica econmica, foram: as exportaes perderam dinamismo, o hiato de recursos manteve-se prolongadamente num elevado patamar (intensificando o grau de endividamento externo, agora cum deteriorao dos indicadores de solvabilidade), as reservas internacionais continuaram em queda (ao ponto de acender um sinal vermelho) e, no menos importante, os fluxos de IED, embora recordes histricos, ficaram aqum do necessrio para permitir a materializao das metas ambiciosas de investimento (um caso exemplar, e no nico, foi o atraso na execuo, ainda assim parcial, do programa siderrgico, medida em que os scios buscados no exterior reavaliavam suas decises luz de uma conjuntura de crnico excesso de capacidade no plano mundial).36 As implicaes foram de duas ordens. O erro no projeto, desenhando metas que no se cumpriram conforme a programao, vitimou o projeto maior de grandeza nacional. A manuteno do crescimento acelerado, com base em outra dinmica, supunha a realizao sincronizada de investimentos pois das relaes interindustriais que se originaria a crescente demanda para justificar o programa e sustentar a trajetria de crescimento da economia a ttulo de exemplo, os investimentos em siderurgia, energia eltrica, etc., ampliam a capacidade produtiva de insumos bsicos e criam a demanda compatvel com os projetos de investimento nas indstrias de bens de capital. O empresariado, tendo apostado no II PND (e, sobretudo, apoiado generosamente pela poltica econmica), em face das dificuldades imprevistas experimentadas por vrios
(35) Para um exame da dinmica cclica e do desempenho da economia nesse perodo ver Tavares (1998) e Bonelli e Werneck (1978). Esse papel do II PND bastante enfatizado por Castro (1985), que sugere a interessante hiptese de que na conjuntura de 1974 com a safra de investimentos do milagre em maturao e um inflado animal spirits do empresariado outra opo de poltica econmica (at mesmo a proposta de um modesto crescimento) poderia engendrar uma drstica reverso de desdobramentos imprevisveis (diferentemente da conjuntura posterior, de 1979). En passant, a desacelerao ps-74 mostrou-se to branda ao ponto de suscitar um debate acerca da realidade mesma da crise econmica no perodo. Ver, por exemplo, as observaes de Marini (1977) e diferentes palestras reproduzidas em: Revista da Anpec, n. 1, 1976; Tibiri, n. 12, jan,/mar, 1980; Tibiri, n. 13, jul./out. 1980. (36) Note-se que, no final de 1976, a recuperao em curso da economia norte-americana dava sinais de um flego limitado. Ver sobre a conjuntura internacional: Macarini (2007, p. 17-22); Frank (1983, cap. 6); Magdoff e Sweezy (1982, cap. 1); Volk e Shapiro (1980).
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projetos prioritrios, mergulhou na incmoda situao de carregar uma capacidade produtiva ampliada tornada excedente num ambiente de incerteza crescente. Apenas um indicador: a produo corrente da indstria de bens de capital, aps um crescimento de 13% a.a. de 1974 a 1976 (de longe o melhor desempenho setorial) exibe um crescimento de apenas 3.4% a.a. de 1977 a 1980 (o mais fraco desempenho setorial).37 A reao compreensvel das lideranas dessa frao empresarial, a despeito do tratamento preferencial que recebera do II PND, foi a de manifestar sua ingratido, reforando o movimento de crtica poltica econmica sob a forma de campanha contra a estatizao e levando-o a um patamar de maior radicalidade, expresso em crtica ao prprio carter do regime e conseqente defesa da democracia. Assim, o fracasso do II PND consistiu no fracasso em alcanar o objetivo maior de mudana no padro de industrializao, passagem necessria para o trnsito ao status almejado de Nao Potncia.38 A outra conseqncia foi a mudana de posio no tabuleiro da poltica econmica, com as preocupaes com os objetivos de curto prazo ganhando uma preeminncia que no chegaram a ter em 1974. A inflao sofre forte alta, com o IGP atingindo 46.3% em 1976 (29.4% em 1975). difcil imaginar um ministro com o perfil de Simonsen mantendo, nessa conjuntura, um esprito tolerante diante da inflao, disciplinadamente cerrando fileira pr-desenvolvimento. At mesmo Reis
(37) Ver Serra (1982). Note-se que para esse modesto desempenho contribuiu o grande impulso dado s exportaes, as quais passaram de US$ 893 milhes em 1975 para US$ 2.4 bilhes em 1979 (cf. Carneiro, 1994, p. 216). (38) Esta articulao exigiria que houvesse espao poltico-econmico para que, num golpe concentrado no tempo, fosse implantado um grande bloco integrado pelos projetos de insumos bsicos e nova capacidade ampliada e diversificada na indstria nacional de bens de capital. Esse bloco interarticulado garantiria a demanda para a indstria de bens de capital e o suprimento de insumos bsicos. A constituio dessas novas capacidades, significando uma descontinuidade, um salto pelo lado da oferta, cristalizaria um pacto entre esses dois setores. O peso e a necessidade da sustentao dinmica desse pacto imporiam uma nova diretriz ao movimento ulterior da industrializao. E teramos ento instalado um novo Padro. Assincronias e redues das magnitudes dos projetos interarticulados implicam objetivamente a frustrao do salto. Uma analogia til para esta questo. Uma aeronave necessita uma potncia de decolagem e uma velocidade mnima para sua sustentao em cruzeiro. Sem potncia no decola e abaixo da velocidade estola. A diluio em tempo indefinido do bloco de inverses projetado pelo II PND patente nas peripcias dos projetos bsicos e arritmia das ampliaes da indstria de bens de capital realizadas na escala e no tempo propostos pelo II PND e descaladas pelo atraso e pela reduo dos projetos bsicos, impediram a decolagem. A aeronave novo padro de industrializao no decolou. (Lessa, 1998, p. 150). Implcita nessa anlise h uma outra idia, elaborada por Tavares (1998): a mudana de padro, dando maior densidade ao DI, aumentaria as chances de ciclos expansivos prolongados (como ilustrado pela experincia japonesa dos anos 50 e 60). O tema explorado por Lessa, contudo, diz respeito ao porqu do fracasso, levando-o a sugestivas hipteses sobre a interao poltica-economia enquanto fonte de limites ao da poltica econmica. A substncia de sua anlise no de forma alguma atingida por crticos que insistem em mostrar (corretamente) o sucesso alcanado em termos de altas taxas de crescimento econmico e de mudanas fundamentais na estrutura da economia cf. Batista (1986) (e indiretamente, talvez John Wells, reconhecido na dedicatria como a major source of inspiration).
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Velloso, o arquiteto do II PND, situado numa posio que lhe permitia desfrutar de influncia determinante na conduo da poltica econmica, dava sinais de desconforto diante da conjuntura e ajusta o seu discurso, reinterpretando o II PND como uma estratgia de desacelerao progressiva.39 A preocupao maior, porm, originou-se na evoluo decepcionante das contas externas, em contnua deteriorao ao longo de 1975 e primeiros meses de 1976 e tendo na queda das reservas internacionais o seu indicador-sntese. Assim, o financiamento externo, pea fundamental da estratgia do II PND, parecia sob risco de desorganizar-se. As medidas tomadas em 1974 e 1975 visando conter as importaes (sem envolver qualquer moderao no crescimento, at mesmo coadjuvando o apoio dado ao setor de bens de capital) eram, agora, avaliadas como insuficientes. Ganhava fora o diagnstico de que o ritmo de crescimento era excessivo, incompatvel com o equilbrio interno (inflao) e externo.40 A nova orientao da poltica econmica materializou-se na liberao das taxas de juros, promovida de maro a setembro de 1976 (o que significava, naquele contexto, alta das taxas de juros), no anncio da meta de restabelecimento da disciplina monetria (nos moldes do PAEG) e no reconhecimento da necessidade de realizar cortes na programao de investimentos do II PND. Esta ltima deciso era certamente
(39) Fishlow (1986, p. 518) aponta a incoerncia de Velloso em seu esforo retrico para construir uma imagem de continuidade essencial na execuo do II PND. Carneiro (1994) chama a ateno para a circunstncia de, na sistemtica do processo decisrio da administrao Geisel, o ministro Velloso ter ocupado uma posio estratgica: (...) nos conflitos entre a Seplan e o Ministrio da Fazenda (...) a balana pendeu de modo geral para os argumentos do ministro da Seplan, calados em uma estratgia previamente estabelecida, e o qual tinha na secretaria executiva do Conselho de Desenvolvimento Econmico oportunidade para definir a agenda do mesmo e assim arregimentar apoio para o programa de investimentos. (p. 207). Reis Velloso descreve sua atuao no papel de secretrio geral do CDE (institudo pela administrao Geisel, abandonado pela administrao Figueiredo): A mim cabia a funo de preparar a pauta, de estar sempre acompanhando os assuntos para ver se era oportuno sugerir ao presidente que eles fossem colocados em discusso, e assim por diante (...) Todo mundo falava, todo mundo opinava, mas quem decidia era o presidente. (Albertini et al., 2002, p. 167). Velloso bate na tecla de que a estria de suas divergncias com Simonsen no passa de mito (p. 168-170), mas parece incorrer em um lapso ao confidenciar num tom de naturalidade: Nunca cometemos o erro poltico de levar ao presidente um assunto para ele desempatar, porque a ele perderia a confiana em ns dois (...) (p. 171). Que o mito continua muito disseminado constata-se em vrios depoimentos recolhidos em Alberti et al. (2002). (40) Contraste-se as avaliaes de Velloso sobre as perspectivas do balano de pagamentos feitas em 1974 (Transio e importaes, em O Globo, 30 jun. 1974) e em 1978, em reunio de trabalho informal com empresrios (cf. Reis Velloso, 1978). Sobre a inflexo de 1976, Velloso recapitula: Houve, por exemplo, uma diferena no segundo semestre de 1976. O Simonsen voltou da reunio do FMI preocupado e escreveu uma nota longa ao presidente dizendo que a credibilidade do Brasil junto aos organismos financeiros internacionais estava muito baixa porque a situao da balana comercial no era boa, a situao da inflao no era boa, o pas estava crescendo demais, e a razo desse excessivo crescimento era um excessivo investimento pblico (...) O que eu escrevi ao Simonsen foi o seguinte: Em essncia acho que voc tem razo (...) Concordo com o que voc prope, de reduzir investimentos pblicos, mas com a condio de que os investimentos prioritrios, dentro do II PND, no sejam afetados. (...)Ento, ns, em conjunto, fizemos uma proposta ao presidente de como desacelerar os investimentos pblicos. depoimento dado a Alberti et al. (Org., 2002, p. 168-170).
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um fato emblemtico da conjuntura de crise da poltica econmica, independentemente da complicada arbitragem poltica que se seguiu e dos resultados sem dvida insatisfatrios nem a estabilizao logrou avanar nem a magia suscitada em 1974 de uma marcha firme em direo Nao Potncia foi restabelecida. A poltica macroeconmica teve efeitos sobre a atividade econmica: o PIB cresceu 5.7% em 1977 (9.7% em 1976) e a indstria 3.9%, o pior desempenho da dcada (e aps ter alcanado 12.4% em 1976). A inflao recua ma non troppo (o IGP reduz-se de 46.3% em 1976 para 38.8% em 1977) e sem configurar uma tendncia (40.8% em 1978). Em medida no desprezvel essa trajetria da inflao deveu-se aos azares da produo agrcola (2.9% em 1976, 11.8% em 1977 e -2.6% em 1978), implicando choques inflacionrio em 1976 e 1978 e deflacionrio em 1977. Mas o conjunto de incentivos ao endividamento externo, somado a nova mudana do cenrio internacional, outra vez irrigado de abundante liquidez, alteram (temporariamente) o estado do balano de pagamentos: da dificuldade de financiamento no incio de 1976 a um sobrefinanciamento em 1978 (rigorosamente anlogo ao observado em 1973: crescimento das reservas muito alm das mais otimistas previses, com efeitos desestabilizadores sobre a poltica monetria e a necessidade de colocar barreiras para conter o fluxo de captaes externas). Ironicamente, a trajetria da balana comercial no se ajustou aos objetivos dessa poltica econmica: em 1977, um forte crescimento das exportaes (beneficiadas pela acentuada melhora nos termos de troca) antecipa o equilbrio da balana; em 1978, as exportaes perdem flego e as importaes do um salto, ressurgindo o dficit.41
(41) A melhor anlise da poltica econmica desse perodo a de Davidoff Cruz (1984, p. 37-64). Ver tambm Silva (1980, caps. III e IV) para uma crtica s inconsistncias da poltica econmica de Simonsen; para um contraponto, favorvel a Simonsen, ver Carneiro (1994, p. 194-216). E para captar o grau de tenso envolvendo a conjuntura e a poltica econmica muito til consultar as intervenes no V Encontro Nacional de Economia da Anpec, realizado em novembro de 1977, de um crtico (Lopes, 1978) e de um fiel defensor (Lemos, 1978) da poltica recessiva de Simonsen. Diagnosticando a emergncia em 1977 de um quadro nitidamente recessivo, lembrando que somente em 1967 verificou-se uma taxa de crescimento do produto industrial inferior, Lopes alertava: Se essas medidas surtirem o efeito desejado, e se a atual orientao da poltica de controle da demanda global for mantida no prximo ano, o resultado poder ser a pior recesso do nvel de atividade na experincia recente da economia brasileira (pior inclusive que as crises de estabilizao de 1964/65 e 1967). (p. 8). Examinando a natureza do surto inflacionrio de 1976, atribuindo-o s componentes estrutural (alta dos preos agrcolas) e de realimentao (a modificao da poltica salarial introduzida pela Lei 6.147), e com base em projees para o balano de pagamentos compatveis com o objetivo de procurar maximizar o crescimento econmico, Lopes conclua: no h justificativa para uma poltica de desaquecimento da economia na atual conjuntura brasileira. (p. 10). A resposta de Lemos (importante assessor de Simonsen no incio de sua gesto) especialmente interessante na medida em que traduz a lgica e objetivo implcitos na poltica de Simonsen, supondo-se que pudesse contar com slida sustentao poltica: reverter as expectativas inflacionrias (o indicador de sucesso seria dado pelo retorno a taxas de inflao de 20 a 25% a.a.), criadas por um estilo excessivamente pendular na conduo de sua poltica monetria e fiscal, devido, possivelmente, a divergncias entre os ministros da rea econmica, que s foram aparentemente equacionadas no nicio do corrente ano. (p. 20). Essa poltica de desaquecimento envolveria uma crise de estabilizao, mas nunca uma recesso permanente, sendo pois compatvel com satisfatrio crescimento real do PIB a mdio prazo (id ibid). Com certeza, tal era a doutrina Simonsen.
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A poltica de curto prazo, perseguindo a desacelerao controlada, tornou-se dominante, passou a ditar a conduo da poltica econmica, porm permaneceu muito aqum do desejado pelos seus executores. A despeito da retrica oficial, no h como imaginar um outro sentimento que no fosse a insatisfao com o estado da economia na transio do governo Geisel para o governo Figueiredo. Nesse momento, Reis Velloso, de sada aps uma longa permanncia no governo, repassou ao general Figueiredo um documento a ttulo de legado explcito do governo Geisel, contendo a recomendao de perseguir um crescimento de 5% a.a., o qual s poderia vir a ser melhorado (para algo entre 6 a 8% a.a.) quando se consolidasse um quadro de supervits crescentes na balana comercial e taxa de inflao declinante. Enquanto Simonsen, que permaneceu com poderes reforados para conferir-lhe o controle sobre a poltica econmica, estaria programando uma desacelerao da economia para 3% em 1979.42 A contrapartida do insucesso da poltica de curto prazo foi a continuidade, aqum de suas metas originais e estendendo-se no tempo, dos projetos de investimento do II PND. Tanto mais que, por diversas razes (influncia poltica das maiores estatais, canal de obteno de financiamento externo, impossibilidade de paralisar grandes projetos j em andamento, etc.), a desacelerao constituiu uma alternativa factvel. Sendo assim evidente que, deixando de ser j a partir de 1976 o norte da poltica econmica, a execuo do II PND acarretou importantes mudanas na economia brasileira. Talvez a mesma avaliao que Castro (1985) enderea a Lessa (1998) lhe possa ser retribuda: despida de exageros, com que revestiu sua valiosa defesa de uma poltica industrializante, sua leitura do II PND mostra muito bem as transformaes provocadas na economia e as possibilidades colocadas durante a transio para a democracia nos anos 80.43
Concluses
muito freqente a tendncia a enfocar o tema da poltica econmica a partir de um ngulo unilateral, buscando identificar a sua lgica (ou deficincias) em termos estritamente econmicos. Isso inevitvel dado que o saber econmico constitudo sempre por diferentes escolas em competio e a abordagem naqueles termos um veculo natural para abrir espao (ou reafirmar um espao j desfrutado). Ocorre, porm, que a poltica econmica no se resume melhor ou pior aplicao de teorias econmicas mais ou menos adequadas realidade. Uma melhor compreenso do processo poltico-econmico passa pelo reconhecimento da natureza complexa de sua formulao, envolvendo no apenas aspectos econmicos (sem dvida presentes e
(42) DAraujo e Castro (Orgs., 2004, p. 235). Ver tambm Reis Velloso (1978). (43) Ver tambm o exame detalhado dos resultados do II PND de Batista (1986).
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dotados de grande importncia) mas igualmente fatores determinantes de ordem poltica. Alm disso, atuando para tornar de maior complexidade o processo de sua elaborao, a poltica econmica uma atividade freqentemente (se no sempre) envolvida em uma camada ideolgica, medida em que se mostra um canal para a difuso de um iderio especfico (o qual pode distanciar-se mais da realidade ou simplesmente revestir interesses concretos de imediata identificao). O exame da poltica econmica durante o governo Geisel permite apreender tais caractersticas. A reflexo a respeito talvez possa ser iluminada esboando-se um paralelo com episdios anteriores. O II PND apresenta similitude com o Plano de Metas enquanto programa industrializante, de transformao estrutural do capitalismo no Brasil. Nem sempre essa perspectiva foi dominante na poltica econmica do Brasil contemporneo: coteje-se as experincias contrastantes dos governos Dutra e segundo Vargas, Juscelino e Castello Branco e, at mesmo, Mdici e Geisel. Neste ltimo caso, ambas as administraes foram marcadas por alimentarem o sonho de grandeza associado ao crescimento acelerado mas, enquanto a primeira o fz brandindo um pretenso novo modelo de desenvolvimento (agrcola-exportador), a segunda lanou o ambicioso II PND alicerado na recuperao (pelo menos formal) do modelo de substituio de importaes. Na tentativa de penetrar mais a fundo no processo da poltica econmica h que se partir do reconhecimento da importncia crucial de fatores polticos.44 No contexto da ditadura militar a influncia decisiva do poltico teve uma manifestao absolutamente especfica: o projeto Brasil Grande Potncia, aflorado durante o governo Mdici e inteiramente preservado no governo Geisel. Isso tornou extremamente difcil, para dizer o mnimo, propor em 1974 qualquer coisa parecida com uma estratgia de desacelerao progressiva (ou controlada) e mais ainda o ajuste recessivo do balano de pagamentos (e o ataque frontal inflao). sintomtico (e revelador) que terminaram caindo no vazio tanto as recomendaes dos conservadores de fora do governo quanto a opo seguramente preferencial de Simonsen, defrontado com uma conjuntura de inflao novamente em alta. (Ironicamente, Simonsen viu-se na contingncia de render-se dinmica imediatista.) Impossvel divorciar desse pano de fundo poltico-ideolgico a definio da poltica econmica em 1974. A proposta explcita de perpetuar o crescimento acelerado (a 10% a.a.) no exato momento em que o ciclo econmico domstico dava sinais de mudar de fase e em meio recesso
(44) Aguirre e Saddi (1997) argumentam com muita propriedade que a deciso de lanar o II PND fundou-se, de fato, em motivos polticos e no puramente econmicos (p. 93). Ter batido nessa tecla e elaborado todo um trabalho para fundament-la constitui um ponto forte dessa contribuio. Incidentalmente, cabe chamar a ateno para a circunstncia (aparentemente ignorada) de a sua linha de anlise encontrar farto material de apoio (ou de subsdio para a reflexo) em Lessa (1998), fato obscurecido pela sua opo de focar a questo das leituras alternativas girando em torno do fracasso ou da marcha forada (p. 90-91).
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mundial constituiu, sem dvida, uma projeo da megalomania alimentada pelo milagre, dando sobrevida ao sonho acalentado pelo regime. No h nenhum desdouro em sugerir que a bola de cristal do planejador estava embaada o futuro rigorosamente desconhecido! A questo pertinente reside justamente no por qu de tal aposta, com um nvel de ambio to inflado, ter sido feita e assumida tranqilamente pela nova administrao. Sem desconhecer (nem minimizar) a substncia do argumento keynesiano levantado por Castro (e Velloso), parece-me que, usado ligeiramente, contribui mais para tergiversar a questo. O fato decisivo no residiu no risco de, ao tentar desacelerar, acabar transformando o milagre em recesso aberta e sim na dificuldade poltica (interna ao regime) de desinflar suas ambies. Como aqui se usou a imagem da bola de cristal, talvez se pudesse colocar a questo: qual teria sido a recepo do II PND em setembro de 1974 se algum mago revelasse o destino reservado ao Brasil nas dcadas seguintes (a longa estagnao no lugar da esperada potncia emergente)? E por suposto a influncia dos fatores polticos tambm se fz sentir atravs do peso, naquela conjuntura, da coaliso de interesses econmicos (e polticos) contrrios recesso (e mesmo a uma reduo expressiva do crescimento). A evoluo da conjuntura, seguindo uma trajetria acidentada e imprevista, levou ao trmino do sonho (em 1976), posteriormente ao arquivamento do projeto de potncia (governo Figueiredo: esse o significado da mensagem de Velloso recomendando indefinida modstia nas ambies de crescimento), por fim at mesmo aceitao da inevitabilidade da recesso (final de 1980). Se o foco da anlise reside no movimento da poltica econmica, a reconstituio mais prxima da realidade no pode perder de vista as importantes inflexes verificadas em seu curso. Dessa perspectiva, correto argumentar que o II PND foi sepultado em algum momento em 1976 quando a poltica econmica passou a ser ditada pela premncia cada vez maior dos problemas de curto prazo, i.e., a alta inflao e o desequilbrio de balano de pagamentos (ambos revestidos de uma outra dimenso, aps trs anos de inesperada permanncia). Pode-se mesmo argumentar que a evoluo da conjuntura, em seus avatares surpreendentes, terminou imprimindo um outro sentido ao II PND. Sepultado com o acordar amargo do sonho, a sua difcil e acidentada implementao passou a ser apreciada do prisma da sua funcionalidade para sustentar um crescimento modesto em face das ambies originais, mas nem por isso perdendo brilho em comparao com a experincia internacional (e pretrita da economia brasileira); e igualmente do prisma das mudanas que acarretou, criando espao a ser melhor (ou pior) aproveitado pelas administraes seguintes. Nesse sentido, Lessa (1998) continua sendo a mais densa e sugestiva anlise do II PND enquanto recuperao do processo (e movimento) da poltica econmica.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 142, maio 2008. 25
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Cabe ainda uma referncia ao papel desempenhado pelas diferentes concepes da economia, disputando influncia na elaborao da poltica econmica. Certamente a dinmica poltica do regime abriu espao para cursos distintos da poltica econmica (tal como no passado). Em meio a traos de continuidade existem importantes diferenas na poltica econmica de um perodo para outro (que no refletem estritamente as mudanas de conjuntura). A literatura h muito chamou a ateno para esse ponto, distinguindo a ortodoxia de Campos-Bulhes (e Simonsen) e a heterodoxia de Delfim Netto. Menos enfatizado, porm, foi uma acentuada diferena de perspectiva em matria de estratgia de desenvolvimento. Fishlow (1986) corretamente apontou a permanncia da influncia estruturalista no mbito da tecnocracia do regime. Isso se traduziu na estratgia de 74, com sua preocupao em corrigir desequilbrios estruturais da economia, negligenciados (ou mesmo ignorados) na perspectiva rival do modelo agrcola-exportador de Delfim Netto. Nesse sentido, mesmo uma leitura crtica que revele as inconsistncias do II PND, oriundas da circunstncia de ser produto de um exerccio extremado de autoritarismo,45 e que enxergue o seu abandono a meio do caminho, admite tranqilamente os seus aspectos novos em termos de, bem ou mal, buscar enfrentar o insuficiente aprofundamento da industrializao observado na fase anterior do milagre. amplamente reconhecido que, em forte contraste com a conjuntura aps o Plano de Metas, a tendncia desacelerao iniciada em 1974 foi muito suave ao ponto de levar muitos economistas a no reconhecerem qualquer crise econmica na segunda metade da dcada de 70. O papel decisivo nesse desempenho coube estratgia de 74, que permitiu manter a taxa de investimento. Mas da no se segue que o processo poltico-econmico do perodo tenha tido nessa perspectiva a sua motivao, o seu determinante. Este tem a ver com o sonho, fruto de um especfico regime poltico. Sem qualquer pretenso de aprofundar o tema, manifesto minha preferncia por caracterizar o regime em termos de ditadura do grande capital. Ao faz-lo creio no incorrer em nenhum reducionismo simplrio: a frmula capta tanto o elevado grau de autonomia do Estado, quanto a sua base junto s classes sociais (ou fraes de classe). As fraes empresariais capitalistas, enquanto estiverem valorizando seus capitais a contento podem tranqilamente deixar livre o regime para acalentar seus sonhos (mesmo porque, enquanto projeto, eles sinalizam oportunidades de valorizao do
(45) Extremado, no em funo de alguma suposta tradio histrica que terminou deitando razes, e sim porque, aps dez anos de vigncia do regime, dos quais os ltimos sete assinalados pelo xito do crescimento acelerado, interpretado como fruto da racionalidade da nova poltica econmica, o ambiente tornara-se propcio a manifestaes de megalomania e voluntarismo. possvel que a viso de mundo do planejador tenha tido alguma influncia nisso: a linha de argumentao de Velloso falando em sintonia fina, recomendando crescer a 5% (como em 1974 propusera 10%), identificando na deciso errada de acelerar (em 1979, em 1985) a causa maior das dificuldades, sugere uma viso da economia como um sistema controlado. Se assim, em 1974 a tentao do II PND era, certamente, irresistvel.
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capital). Quando a evoluo da conjuntura contradiz o projeto, abrindo (e/ou aprofundando) fissuras na base de sustentao da ditadura, as fraes capitalistas faro valer o seu poder de veto assim revelando o limite (poltico) da ao polticoeconmica. Eventualmente, os condottieri da poltica econmica envidaro esforos, com maior ou menor sucesso, para recompor a base de apoio cf. Aguirre e Saddi (1997) tentaro cooptar. A poltica econmica do governo Geisel ilustra cristalinamente o ponto. E a execuo do projeto, a pleno vapor at 1976, limitadamente a partir da, somado ao novo curso imprimido de 1976 a 1978 (o enfoque monetrio de balano de pagamentos), se alcanou xito em diferir no tempo a plena emergncia da crise, criou um tal acmulo de problemas que iria dificultar sobremaneira a gesto da poltica econmica j no incio do governo Figueiredo, quando a crise se explicita em definitivo. Outro limite (de natureza econmica) se manifesta com fora nesse momento: o seu reconhecimento leva a um notvel encolhimento das ambies poltico-econmicas do regime.
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Governo Geisel: transio poltico-econmica?

Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 142, maio 2008. ISSN 0103-9466

Governo Geisel: transio poltico-econmica? Um ensaio de reviso

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