Os doze trabalhos da boa governana

Nestes tempos em que atitudes ticas e posturas responsveis so, no apenas necessrias mas, absolutamente indispensveis para guiar a conduta dos homens pblicos (e mulheres idem) e para inspirar, pelo exemplo, os que esto empregados nesse imenso setor do tercirio que tem a ver com a chamada res publica, decidi retomar reflexes antigas (mas nem por isso menos teis) e alinhar num papel eufemismo para a tela do computador algumas simples regras de boa administra!o dessa "coisa pblica#$ %s reflexes surgiram em primeiro lugar no contexto da transi!o pol&tica no 'rasil rea na qual outras considera!es ( foram consolidadas em meu livro A Grande Mudana: conseqncias econmicas da transio poltica no Brasil ()o *aulo+ ,-dex, .//0) mas elas podem ser vistas como "atemporais# e no determinadas geograficamente$ ,omo s- consegui chegar at uma d1ia delas, pensei que poderia identificar o con(unto por meio de um t&tulo "apelativo#, que relembrasse o antigo her-i da mitologia grega$ No obviamente o caso, mas o evocativo parece suscet&vel de transmitir uma idia aproximada das reais dificuldades que podem ser encontradas na implementa!o dessas tarefas da governan!a$ ,om efeito, os maiores problemas que se apresentam, nos dias de ho(e, no processo de melhoria nas condi!es de vida e bem2estar das popula!es, em pa&ses ricos ou pobres, no so aqueles derivados da falta de recursos ou de meios tcnicos para sua solu!o, mas prov3m, to simplesmente, da incompet3ncia institucional$ 4stes do1e novos "trabalhos# podem ser vistos, pelo seu lado de administra!o da informa!o, como uma estratgia para a conquista consensual, ou para o convencimento, da maioria, no como uma forma de imposi!o da vontade do dirigente pol&tico$ *elo seu lado de "conselhos# ao dirigente, eles podem ser colocados naquela mesma cesta de recomenda!es "teis# ou de observa!es sobre as tcnicas de comando que, desde 5aut6lia e 7aquiavel, v3m enriquecendo a literatura da governan!a pol&tica, sem que se saiba, exatamente, se elas provocam uma melhoria real na qualidade da gesto sobre os homens (e mulheres)$ No me parece que elas tenham sido testadas ou controladas por algum -rgo gestor dos or!amentos e da moralidade pblicas, mas isso no representa um impedimento a que algum voluntrio queira fa1er alguma verifica!o emp&rica sobre sua consist3ncia e adequa!o intr&nseca 8s tarefas atuais de uma boa governan!a$ %final de contas, o teste do pudim, como se di1, vem no ato de com32lo$ %s regras no esto concebidas em inten!o de algum servi!o estatal particular, nem foram pensadas como devendo aplicar2se exclusivamente a algum pa&s determinado, mas o autor no tem nada contra, muito pelo contrrio, a que cada um fa!a a leitura geogrfica que bem lhe aprouver$ 4m todo caso, sem pretender a que estas regras se(am seguidas, ou sequer consideradas, por dirigentes concretos, num certo pa&s de &ndole cordial e receptivo a modas as mais bi1arras, transcrevo aqui os meus novos trabalhos para algum candidato a 9rcules da burocracia deste come!o de sculo .:$ 'om proveito aos que pretenderem delas utili1ar2se (no pretendo cobrar copyright pelo seu uso)$ %presento primeiro um resumo "literrio# desses "novos trabalhos de 9rcules#, para depois tecer considera!es mais elaboradas sobre cada um deles+ 7ais administra!o para resultados, menos declara!es genricas; %ntes a sele!o pelo mrito do que a escolha corporativa;

*refira uma a!o sobre os fins, antes que sobre os meios; 7elhor proteger a manada, mesmo que tenha de sacrificar algum animal; 4ntre a focali1a!o e a universali1a!o, fique com ambas; %uto2publicidade uma forma perversa de gastar recursos pblicos, ,onselheiros do pr&ncipe costumam atuar por ensaio e erro+ re(eite riscos;

No h conversa em "petit comit# que no escape para a "grande assemblia#; No distribua favores restritos, coloque tudo em regime de competi!o;

< grande critrio de sele!o o benef&cio para o maior nmero+ abra, portanto; 7ercados globais sempre sero melhores do que a "prefer3ncia nacional#;

< desenvolvimento uma atitude mental+ no existe mais "terceiro mundo#$

oil!+ parece um pouco desordenado e obscuro, mas tudo tem uma ra1o de ser, segundo os critrios da eficcia social e das melhorias na governan!a que so os privilegiados neste ensaio reflexivo$ =amos agora a considera!es mais elaboradas sobre cada um dos "trabalhos#$ Primeiro trabalho: Esquea Antonio Gramsci; adote Peter Drucker > passou o tempo de acreditar na validade conceitual ou mesmo prtica dessa conversa de "hegemonia ideol-gica#+ isso valia para uma fase em que a sociedade era feita de poucos homens instru&dos, em que a pol&tica era oligrquica, isto , dominada por uns poucos iluminados, na qual mesmo a a!o dos partidos ditos progressistas, ou de base operria, tinha de se apoiar sobre uma lideran!a aguerrida, disciplinada, que detinha a chave do futuro e se dedicava a liderar os demais na conquista e na manuten!o do poder$ 9o(e em dia, gra!as 8 dissemina!o da educa!o e aos meios de comunica!o, todos so ra1oavelmente bem informados sobre a maior parte das tarefas governativas$ < que vale mesmo, ho(e em dia, a boa gesto da coisa pblica+ honestidade, transpar3ncia, responsabilidade e, sobretudo, eficcia (ou efici3ncia, se preferirem)$ *or isso mesmo, creio que o velho (mais de ?/ anos em .//@) *eter ArucBer, economista austr&aco naturali1ado americano e guru das tcnicas de administra!o para resultados, apresenta imensas vantagens comparativas intelectuais sobre seu quase contemporCneo (menos de uma gera!o) %ntonio Dramsci$ Aeixe a ret-rica de lado, e passe a valori1ar a a!o concreta na busca de resultados efetivos para os fins alme(ados$ =oc3 prefere se alimentar de discursos ou ver as medidas de interesse pblico serem implementadas de modo ra1oavelmente barato, efetivo e transparenteE !egundo trabalho: "#o ocu$e $ela conquista% selecione $elo m&rito 4sta uma deriva!o da tarefa anterior, no sentido em que, com a complexidade atual da administra!o pblica, no se pode fa1er uma boa gesto, com resultados pelo menos ra1oveis, se se parte da idia de que os nicos capa1es para reali1ar os ob(etivos da mudan!a paradigmtica so os iniciados e os membros da confraria, quando eles nem sempre possuem o instrumental te-rico e tcnico para o desempenho de fun!es especiali1adas que requerem conhecimento espec&fico e

um certo treino funcional$ *or isso, pense em primeiro lugar nos resultados e atribua ao mrito a parte que lhe cabe nos processos de escolha do pessoal de apoio$ Fuanto aos menos preparados, fa!a2os se habilitarem para as novas fun!es, se(a por esfor!o pr-prio, se(a por estgios apropriados aos novos requerimentos do of&cio$ 'erceiro trabalho: "#o siga $ublicit(rios ou comunic)logos: v( direto * quest#o G uma velha mania das lideran!as inseguras, a de se precaver quanto a poss&veis iras do povo mido mediante campanhas otimistas, bem direcionadas quanto ao foco e quanto ao ob(eto (apenas que contornando o problema real)$ Hrata2se do velho hbito de esconder os problemas concretos fa1endo apelo aos meios, antes que se ocupando dos fins$ ,omo regra de princ&pio, este tipo de procedimento no costuma sustentar2se por muito tempo, por isso a nica recomenda!o poss&vel, em casos de necessidade urgente, seria a de deixar os rela!es pblicas de lado e se ocupar diretamente da substCncia das questes pblicas, pela via a mais reta poss&vel$ )upondo2se, claro, que voc3 consiga fa1er um diagn-stico ra1ovel da questo e das formas mais adequadas de encaminh2la$ +uarto trabalho: ,e-eite demandas de gru$os% ataque os $roblemas da maioria $rimeiro < poder tem isso de incImodo que ele atrai um bando de arrivistas, oportunistas e aproveitadores de todos os mati1es, cores e orienta!es pol&ticas$ % maior parte das moscas reais esto em busca de vantagens pessoais, mas numa sociedade organi1ada como a que vivemos, com incontveis grupos de interesse e de associa!es de classe, o mais freqJente de ocorrer a mobili1a!o dessas corpora!es organi1adas que tentam convenc32lo de que seu interesse espec&fico se confunde com o interessa da Na!o como um todo$ No acredite nesse tipo de argumento+ geralmente, os interesses da Na!o no t3m, salvo engano, representantes desinteressados que deles se podem fa1er porta2vo1es$ 4les so difusos e, quando concretos, costumam interessar prioritariamente aos mais humildes, que no t3m o hbito de se fa1er ouvir nos corredores do poder$ )e voc3 no consegue definir quais so os problemas da maioria, existe um modo muito prtico e simples de encaminhar esse tipo de diagn-stico+ consulte um desses anurios de desenvolvimento social do *NKA ou do 'anco 7undial, por exemplo e consulte as tabelas comparativas de servi!os bsicos (saneamento, servi!os pblicos etc$), os indicadores de sade (sobretudo os fatores de morbidade) e de educa!o, bem como os resultados de testes de qualidade setorial$ 4les daro um retrato imediato de como o seu pa&s se situa na escala da (in)felicidade humana, o que se tradu1 imediatamente num programa de prioridades governamentais$ +uinto trabalho: !e tiver de de.inir setores% .aa as $ol/ticas mais horizontais $oss/veis Nem sempre fcil escapar de demandas setoriais+ elas so o pr-prio de sociedades complexas que definem mtodos pr-prios de encaminhamento de problemas tcnicos, o que necessariamente envolve temas de nature1a restrita a determinados grupos da sociedade$ Aessa forma, algumas pol&ticas sero dirigidas a alguns setores apenas da sociedade, ainda que com prop-sitos generali1antes$ 7as, no se deixe arrastar pelo falso debate entre, de um lado, a universali1a!o dos servi!os pblicos e, de outro, a focali1a!o das medidas de apoio governamental em favor de uma determinada categoria de cidados$ )endo os recursos escassos, e as pessoas desigualmente dotadas por motivos de ber!o ou de forma!o, nem sempre poss&vel atender a todos ao mesmo tempo, da& uma inevitvel sele!o dos beneficirios desses recursos a partir de alguns simples

critrios de escolha por prioridades vis&veis$ %s pol&ticas pblicas sempre sero, ao mesmo tempo, universais e focali1adas, mas o ideal que a defini!o dos setores no se(a excludente$ 4sse debate sempre surge a prop-sito das pol&ticas setoriais, das quais a industrial est sempre na linha de frente para receber algum tratamento favorecido por parte do governo$ Ae fato, a experi3ncia hist-rica indica que na indstria que os ganhos derivados da inova!o tcnica e tecnol-gica, e portanto os aumentos de produtividade, costumam ter efeitos em cadeia e impactos redistributivos sobre o con(unto da sociedade, cabendo portanto aos governos estimular o progresso industrial$ 4ste um fato+ mas cabe portanto aos governos estimular o progresso tcnico da indstria como um todo, no necessariamente uma determinada indstria em particular, ainda que ela possa parecer estratgica ou "fundamental# para a competitividade internacional do pa&s$ % experi3ncia hist-rica ainda mais conclusiva a respeito dos ganhos gerais para a economia, em todos os setores, derivados da capacita!o em recursos humanos$ ,omo regra de princ&pio, portanto, prefira as pol&ticas industriais que atuam sobre as condi!es de inova!o tecnol-gica do con(unto da sociedade, e deixe que ela mesma introdu1a os aperfei!oamentos industriais que se revelarem teis para o bem2estar social$ !e0to trabalho: "#o acredite em $ro$aganda governamental% dei0e que os meios de comunica#o in.ormem sobre suas realiza1es ,ada macaco no seu galho+ o governo pago para tra1er seguran!a ao con(unto dos cidados, empreender obras pblicas de mais longa matura!o, criar as condi!es ideais para que todos possam exercer seus talentos com um m&nimo de igualdade de chances na partida competitiva, o que implica em investimentos de educa!o e sade, com alguma prote!o seletiva aos menos favorecidos$ La1endo isso bem, os pr-prios governados se encarregaro de divulgar e "propagandear# o que o governo fa1 de bom$ Msso de publicidade institucional serve apenas para dar dinheiro fcil 8queles mesmos que devem viver de sua capacidade de "vender# algo de til do ponto de vista da demanda do consumidor+ entre duas op!es, pode2se escolher ficar com a mais bem vendida do ponto de vista da publicidade, no necessariamente a de melhor qualidade ou menor pre!o, mas isso um problema de microeconomia do bem2estar que ser resolvido pela liberdade de escolha do consumidor$ < governo disponibili1a "bens pblicos#, que normalmente no necessitam de campanhas publicitrias, pois seus critrios de escolha ou de pre!o no so os mesmos da economia privada$ Fuanto ele tiver de fa1er alguma campanha de informa!o, no faltaro meios adequados para isso$ Aeixe que os meios de comunica!o se ocupem dos demais "produtos# governamentais+ mais barato e mais honesto$ !&timo trabalho: Pratique a arte de escal$elar acad2micos% ou melhor ignore3os ,onselheiros do pr&ncipe costumam ser idealistas, sonhadores, ing3nuos e, no geral, pouco eficientes, na medida em que eles pretendem se ocupar de todas as esferas do conhecimento humano e acabam tendo uma viso superficial sobre cada uma delas, numa era manifestamente complexa e diversificada$ 7elhor, assim, confiar em tecnocratas especialmente treinados para elaborarem diagn-sticos e propostas de a!o em seus campos de a!o respectivos$ 4les costumam ser mais prticos e so bem mais baratos, na medida em que qualquer proposta de acad3micos bem intencionados custa rios de dinheiro+ estes esto sempre querendo revolucionar o mundo ou provar alguma teoria, o que necessariamente provoca despesas desproporcionais do ponto de vista dos minguados or!amentos pblicos$

Oitavo trabalho: "#o aceite $equenos conluios% acabar( aceitando os grandes tamb&m <s grandes princ&pios ticos so geralmente agitados em per&odo eleitoral e depois esquecidos na fase prtica da governan!a$ %& que come!a o perigo, pois sempre haver algum disposto a "provar# que "este# problema mais "urgente# do que outro ou que ele requer "medidas especiais# de implementa!o$ <s problemas do dilogo para a busca de solu!es t-picas a questes concretas tambm surgem nesse momento, pois que se deve passar da fase das declara!es gerais destinadas ao grande pblico para a de solu!es tcnicas a problemas locali1ados$ %s "pequenas# solu!es de facilidade, como aquele mecanismo simples destinado a financiar, de modo "indolor#, determinada atividade pblica, podem transformar2se, quando menos se espera, em grandes problemas, que s- tra1em dificuldades aos governantes$ *or isso mesmo, pense duas ve1es quando for confrontado, ou apresentado, a algum expediente "inovador# no campo da governan!a+ geralmente vai se descobrir que ele ( foi apresentado antes (e re(eitado por "heterodoxo#, digamos assim) e que pode provocar, numa anlise mais acurada de custo2 benef&cio, grandes despesas depois$ "ono trabalho: ,egule $ela concorr2ncia% n#o $elo mono$)lio < princ&pio da concorr3ncia uma dessas coisas mais bem aceitas, no plano da teoria, e mais denegadas no terreno da prtica$ % competi!o entre muitos ofertantes costuma redundar em uma certa anarquia de situa!es, nos mercados de bens e servi!os, o que pode obviamente perturbar a pa1 de esp&rito de algum dos competidores$ 4la redu1 os ganhos de todos os ofertantes, obriga todos eles a buscar cada ve1 mais inova!es incrementais que diferenciem o seu produto do do concorrente e, pasmem, tra1 maior volume de op!es e menores pre!os aos consumidores$ Mdeal no papel, no mesmoE Na prtica, os concorrentes esto sempre procurando eliminar rivais, buscam com eles formar cartis ou, no limite, procuram a situa!o "-tima# da reserva de mercado com pouco ou nenhum risco de concorr3ncia$ Dovernos costumam ser muito mais sens&veis a pleitos de produtores organi1ados do que aos dese(os de consumidores desorgani1ados, da& o poss&vel surgimento de normas e regulamentos que limitam, de fato, a competi!o$ <s exemplos so muitos e no preciso delongar2se neles aqui, bastando com citar, por exemplo, o caso da telefonia$ Nesta rea quanto mais "anarquia# concorrencial, melhor para os usurios, desde que observadas certas regras de fiabilidade no servi!o$ 4m muitas outras reas, inclusive e tambm em determinados servi!os pblicos, a melhor forma de corrigir distor!es de mercado derivadas da baixa qualidade da oferta seria ampliar as franquias para a explora!o dos mercados de bens e servi!os$ *or que, por exemplo, s- se pode ter uma nica grande estatal explorando petr-leo, refinando o produto e distribuindo seus derivadosE ()ei que ( no mais ocorre esse monop-lio, mas ele foi durante muito tempo defendido no se sabe bem em nome de quais princ&pios de economia pblica$) *or que um pres&dio tem necessariamente de ser operado diretamente pela autoridade pblica, em lugar de passar por uma espcie de "leiles de presos#, regime no qual ofertantes passam a "comprar# condenados do setor (udicial ao melhor pre!o de mercado, para uma presta!o determinada de servi!os guarda, reeduca!o, eventual reinser!o no mercado de trabalho como alis ( ocorre ho(e no setor de sadeE )o provavelmente idias ousadas, mas que podem despertar algum dese(o de se ter mais concorr3ncia em servi!os que se considera como "exclusivos do 4stado#$ D&cimo trabalho: Analise os e.eitos distributivos de cada medida $ro$osta No h nenhuma novidade no que vai dito aqui, mas geralmente se tende a esquecer que a regula!o de determinadas atividades pblicas tem por ob(etivo

ampliar a disponibilidade de bens e servi!os aos cidados, no arrecadar mais recursos para o pr-prio 4stado$ <s governos constitu&dos em todos os n&veis se tornaram as mais poderosas mquinas de arrecada!o de recursos que ( se conheceram em toda a hist-ria, deixando aos contribuintes (empresas e cidados) apenas as op!es de pagar ou evadir$ 7uitos recorrem a diferentes mecanismos de evaso ou eliso fiscais, o que (ustifica uma amplia!o ainda maior dos investimentos pblicos nos meios (controle da arrecada!o, processos, puni!o etc$), antes que nos fins, eterni1ando assim o circulo vicioso que consiste em ver o governo trabalhando para o pr-prio governo$ Fuando se fala em analisar os efeitos distributivos de uma determinada medida, no se est obviamente recomendando o distributivismo compulsivo+ ele geralmente demag-gico e economicamente desarticulador das atividades produtivas, ( que costuma atuar sobre os estoques de rique1as existentes, antes que sobre os fluxos que poderiam ser criados a partir do est&mulo cont&nuo a novas atividades econImicas potenciais$ 4feitos distributivos so (ustamente aqueles que derivam de uma maior capilaridade social dos investimentos pblicos, que devem atingir os setores mais carentes relativamente, com vistas a integr2los num mercado mais amplo de bens e servi!os de amplo consumo$ *or exemplo+ o contrrio ocorre com determinadas pol&ticas governamentais como a *%, da Knio 4uropia de subs&dios pblicos na rea agr&cola, ( que no se tem, de fato, inseguran!a alimentar e o dinheiro canali1ado subtra&do de utili1a!es alternativas que poderiam ter maior impacto sobre o emprego e a renda de um maior nmero de cidados$ D&cimo3$rimeiro trabalho: Entre um sistema aberto ao mundo e outro estritamente nacional% $re.ira o $rimeiro No h mais nenhuma diferen!a, ho(e, entre mercados nacionais e mercados internacionais, pelo menos na vasta gama de produtos e servi!os uniformes (ou indiferenciados) que so consumidos pelos cidados, inclusive em reas aparentemente exclusivas da "cultura# nacional como podem ser os servi!os educacionais ou de la1er$ %o contrrio, quanto maior a escala de mercado, maior a chance que o seu "produto nacional# possa ser tambm consumido em outros pa&ses, aumentando, portanto, suas vantagens de escala e a produtividade dos fatores de produ!o$ Neservas de mercado, leis do "similar nacional# so cerceadoras da prefer3ncia dos consumidores e s- servem para consagrar pequenos monop-lios ou grandes cartis que no a(udam em nada a eleva!o dos padres de competitividade da economia nacional nos mercados globais, que ho(e constituem a caracter&stica essencial do mundo interdependente em que vivemos$ *or isso mesmo no acredite quando lhe disserem que "vantagens comparativas# so uma inven!o do sculo :O, que no se aplicam mais ao mundo do conhecimento em que se transformou a economia moderna$ < princ&pio continua mais vlido do que nunca, inclusive e principalmente nas novas reas de atividade produtiva, como na ( referida economia do conhecimento$ %lis, quem primeiro falou em "intelig3ncia# como fator de produ!o, foi um contemporCneo brasileiro de Aavid Nicardo, >os da )ilva Pisboa, num tempo em que todos eram "fil-sofos morais# e no economistas$ 7ercados amplos apresentam possibilidades muito maiores do que mercados cativos ou nacionais, da& uma preocupa!o constante em trabalhar em regimes abertos aos talentos individuais, antes do que fechados aos interesses de pequenos grupos$ D&cimo3segundo trabalho: Acabe com dogmas e restri1es mentais: o 4rasil n#o & $eri.eria *roposi!o ousada essa, pois noE ,laro que existem economias "centrais#, que "extraem# recursos e mais valia de regies ditas "perifricas#, mas isto se d em qualquer sistema ou sociedade, inclusive num Cmbito estritamente familiar, por

exemplo$ Fuem organi1a uma determinada atividade, distribui custos e concentra benef&cios, mas para isso preciso compet3ncia ou autoridade$ %ntigamente valia a autoridade paterna ou a da conquista; ho(e em dia, elas t3m cada ve1 menos capacidade de dom&nio ou preval3ncia, passando a ser substitu&das pela capacita!o pr-pria em organi1ar sistemas complexos de produ!o e distribui!o de bens e servi!os$ *or outro lado, aquela coisa de "primeiro mundo# ou "terceiro mundo# simplesmente acabou com o desaparecimento do segundo$ ,om efeito, poucos se do conta que a geopol&tica mudou e com ela a rela!o que os diferentes atores de um mesmo mundo mant3m entre si+ ( no se est mais levando em considera!o a atitude pol&tica que esses atores possam ter em rela!o a algum grande pro(eto organi1ador da humanidade capitalismo, socialismo, essas coisas velhas , mas apenas e to simplesmente a atitude que se vai adotar em rela!o aos desafios do mundo global$ Nesse sentido, o problema do desenvolvimento de fato uma questo de atitude mental, pois tornaram2se peremptas aquelas teorias "conspirat-rias# que fa1iam da explora!o de alguns (ou de muitos, contavam algumas hist-rias) a condi!o da rique1a e do progresso de outros (os poucos)$ 9o(e em dia, provavelmente ?/Q do estoque acumulado de todo o conhecimento humano est livremente dispon&vel para consulta, absor!o, c-pia e transforma!o em carter irrestrito, inclusive de forma cada ve1 mais acess&vel nos sistemas abertos e online$ <u se(a, no h mais limita!o tcnica salvo no sentido estritamente material ao aproveitamento dessas oportunidades de enriquecimento pessoal e coletivo, o que deveria, normalmente, diminuir as barreiras 8 entrada de mais sociedades em patamares mais avan!ados de bem2 estar e conforto material$ < fato de que essa "converg3ncia# de padres de vida tenha alcan!ado, at aqui, uma fra!o restrita da humanidade, no se deve a nenhum complI desses pa&ses "ricos# no sentido de impedir que sociedades mais pobres conhe!am padres mais avan!ados de bem2estar, mas se explica pela incapacidade gerencial, ou de governan!a, das sociedades do chamado "terceiro mundo#$ Herminando com nosso pr-prio exemplo nacional+ todos os problemas brasileiros se devem 8 nossa pr-pria incapacidade em solucion2los dentro dos limites do sistema nacional, eventualmente com aproveitamento das experi3ncias e conhecimentos ( dispon&veis a partir da tra(et-ria das sociedades mais avan!adas$ Nenhum deles tem origem no exterior e eles no tero solu!o sem uma concentra!o de esfor!os no pr-prio pa&s$ No acreditaE+ tente identificar uma "tragdia# nacional que se deve exclusivamente a causas externas$ )e encontrar, gostaria de ser avisadoR

Por PAULO ROBERTO DE ALMEIDA Doutor em Cincias Sociais, mestre em planejamento econmico
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