Antecedentes del Estado.- Se define al Estado, como un ente compuesto de territorio, poblacin y gobierno. Entre las clsicas definiciones de Estado se encuentra: la corporacin formada por un pueblo, dotada de un poder mando originario y asentada en un determinado territorio 1 . Lo que se puede decir de otra forma: que el Estado se caracteriza por tres elementos: territorio, poblacin y poder, que presupone, adems, una cierta tendencia comunitaria y una oluntad de traba!ar en com"n y la coordinacin de sus actiidades #acia metas comunes 2 . $istricamente, estos elementos #an recibido desigual preponderancia. %&'rs distingue el (nfasis del concepto de la polis griega en la dimensin territorial, en contraste con la connotacin de populus )poblacin* que tiene el concepto equialente de ciitas romana. Esta diferencia entre el territorialismo griego ersus la preponderancia del elemento poblacin del derec#o p"blico romano, se confirma con la categor+a personalista que la nocin romana de imperium concede a los magistrados que rigen las proincias: el imperium, significa propiamente una atribucin de competencia personal de los magistrados prorrogados, y slo secundariamente la delimitacin territorial para el gobierno fuera de ,talia 3 . La Nac!n.- El enfoque que considera la unidad de una -acin como base material del Estado, carece de sustento en la realidad del Estado moderno, sea esto en la Espa.a, /rancia, 0(lgica, 1lemania, de Europa, o en arios Estados africanos o asiticos contemporneos2 realidad de la cual el me!or e!emplo es el Estado que #oy ostenta la #egemon+a mundial: los Estados 3nidos. 3na constante reciente del Ecuador de fin de siglo 44 y comienzos del siglo 44, #a sido la insistencia de grupos ind+genas determinados de considerarse como nacionalidades 1 JELLNEK, GEORG. Teora General del Estado (1905). Editorial Albatros. Buenos Aires, 1981. p. 135. 2 STEN, EKKEHART. Derecho Poltico. Aguilar. Madrid, 1973. pp. 5-8. 3 D'ORS, LVARO. Ensayos de Teora Poltica. EUNSA. Pamplona, 1979. separadas. La nacionalidad, por otra parte, como lo se.ala 5rossman, es algo que depende de un gobierno central " , es decir la "nica realidad un+oca de la nacionalidad en el siglo 44, es la definicin que de ella #acen de las diferentes constituciones y leyes que la regulan. -o obstante la realidad pol+tica que restringe la importancia del tema -acin en el concepto de Estado, toda+a pudo 5arr( de 6alberg a comienzos del siglo 44, siguiendo la definicin adoptada por los autores franceses afirmar que El Estado es la personificacin de la -acin, o, citando a 0luntc#li, decir que el Estado es la persona pol+tica organizada de la nacin # . Esto se e7plica por la tremenda importancia que los filsofos y !uristas alemanes impartieron al concepto de -acin durante el siglo 4,4. ,ncluso en la segunda mitad del siglo 44, toda+a el reputado constitucionalista franc(s %uerger se refiere en el sentido sociolgico al Estado8 nacin $ . %esde el punto de ista sociolgico, 9eber define la nacin como una comunidad de sentimiento que se podr+a manifestar adecuadamente en un Estado propio2 por tanto, una nacin es una comunidad que normalmente tiende a formar un Estado propio % . 1 pesar de lo dic#o, esta reminiscencia del concepto nacin pesa toda+a en la realidad pol+tica, y consecuentemente en la realidad doctrinal de los albores del siglo 44,. 5rossman, citado l+neas arriba, e7presa el estado actual de la cuestin de la siguiente manera: Nacin y Estado, son dos aspectos del orden social moderno, y cada uno es ininteligible sin el otro. Un Estado debe poseer o crear una base de nacionalidad, y una nacin debe someterse a cierta forma de control centralizado, si es que cualquiera de ambas organizaciones quiere perdurar 8 . E&ol'c!n (st!)ca* de la 'ndad +ol,tca-socal a la conce+c!n sec'la)-ada de Estado.- Los t(rminos de pueblo, territorio y gobierno como constitutios del concepto de Estado, tal como se mane!an en los pa+ses del sistema de derec#o p"blico, romano8 napolenico, son indeterminados en e7tremo. 1s+, muc#as eces el nombre de Estado ofrece la impresin errnea de tratarse de un concepto aplicable a todas las (pocas #istricas y en 4 CROSSMAN, R. H. Biografa del Estado Moderno (Segunda reimpresin). Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1992. p. 20. 5 CARR DE MALBERG, R. Contribution a la Thorie Gnrale de l!"tat. Recueil Sirey, Pars, 1920 (Reimpresin del CNRS. Pars, 1962). T. , p. 9. 6 "El Estado-nacin es una agrupacin humana, una comunidad que se distingue de otras por muchos criterios: en ella son particularmente intensos los vnculos de solidaridad y la organizacin es especialmente fuerte. La diferencia entre el Estado y los otros grupos humanos es por lo tanto de grado ms que de naturaleza. DUVERGER, MAURCE. #nstitutions Polti$ues et Droit Constitutionnel. PUF. Pars, 1966. p. 57. 7 WEBER, MAX. "V Structures of Power En: From Ma% &eber. Traducido al ingls, editado y con una introduccin de: H. H. GERTH y C. WRGHT MLLS. Oxford University Press. Nueva Cork. 1958. Reimpresin de 1979. p. 176. 8 CROSSMAN. 'b. cit. p.20. toda la e7tensin geogrfica del planeta. :ero, en forma muy precisa, %&'rs #a subrayado, por e!emplo, la ine7istencia de una realidad pol+tica similar al ;Estado& en el mundo romano . . 1s+, afirma que: no toda forma de gobierno, es decir, no toda organizacin que rija a la sociedad ciil y eite el caos puede ser considerada como un Estado. !ealmente, yo no "ago m#s que recoger una l$nea de pensamiento que iene de %a& 'c"eler y especialmente de (arl 'c"mitt, seg)n los cuales el Estado nace en el siglo *+,- ni los jud$os, ni los faraones, ni !oma conocieron un erdadero Estado el abuso del concepto de Estado se debe a que la "istoria "a sido escrita en la Edad %oderna ./ . En la polis <denominada #oy ciudad0Estado< concebida por 1ristteles la prudencia es la "nica irtud peculiar del que manda: las dems parece que son necesariamente comunes a gobernados y a gobernantes. La ciudad se caracteriza por su gobierno, donde #ay unos pocos que mandan y los dems que obedecen, en forma sucesia. En consecuencia, el autor de :oliti= inicia su obra con el estudio de la familia, citando, por e!emplo, a $omero: 5ada uno es legislador de sus #i!os y esposas, concluyendo: La comunidad perfecta de arias aldeas es la ciudad, que tiene ya, por as+ decirlo, el niel ms alto de autosuficiencia 11 2 y ms adelante: :or naturaleza, pues, la ciudad es anterior a la casa y a cada uno de nosotros, porque el todo es necesariamente anterior a la parte 12 , anticipando el esquema de >ousseau, denominado de las libertades de los antiguos, en contraposicin con la concepcin de los filsofos ingleses, de las libertades de los modernos, que se er ms adelante. 1 inicios de la Edad 6edia, corresponde al :apa inestir con el poder temporal al Emperador del Sacro ,mperio ?ermnico8>omano: @el Emperador, y asimismo los dems ?obernantes, derian sus cargos de %ios solamente en forma mediata2 pero inmediatamente de la cabeza de la ,glesia 13 . 3na caracter+stica de la sociedad pol+tica as+ concebida es que abarca la totalidad de los aspectos de la ida de sus miembros. La constatacin del diorcio creciente entre el mundo pol+tico y las dems reas de la ida de la persona )religiosa, social, econmica, cultural* en el Estado contemporneo, conduce a $egel a definir a la sociedad ciil, en la cual los indiiduos, afuera del Estado as+ restringido, legitiman su ego+smo y, en palabras de 1ineri, se emancipan de las consideraciones religiosas 9 D'ORS. 'b. cit. p. 58. 10 #bdem. p. 69. 11 ARSTTELES. (a Poltica. Gredos. Madrid, 1988. Libro y Libro , pp. 164 y 49. tlicas aadidas. 12 #bdem. p.51. 13 GERKE, OTTO. Political Theories of the Midle )ge. Beacon Press. Boston 1958. Pg. 13. y (tico8pol+ticas que #asta entonces #an frenado el libre !uego de los intereses indiiduales en su m7ima e7tensin 1" . En la #istoria del %erec#o y del Estado, es notoria la c"spide a que llega la teorizacin del Estado con $egel y la tesis contraria de 6ar7 1# . $egel atribuye al Estado la caracter+stica de encarnar el moimiento del Esp+ritu, es decir la representacin de la racionalidad. 1l contrario, 6ar7 afirma que el Estado es una abstraccin2 solamente el pueblo es lo concreto 1$ . Seg"n 1ineri, 6ar7 usa el t(rmino el Estado moderno tal como se desarrolla en la tradicional filosof+a germnica, con sus connotaciones protestantes. Al )6ar7* concibe el surgimiento del Estado moderno como un corolario de la secularizacin e7presada en la ;emancipacin pol+tica&, esto es, la separacin de las consideraciones religiosas y teolgicas de la pol+tica y la relegacin de la religin institucional a una esfera separada y limitada. Enseguida, 1ineri cita a 6ar7 cuando este enumera a 6aquiaelo y 5ampanella, y ms tarde $obbes, Spinoza, $ugo ?rotius y finalmente >ousseau, /ic#te y $egel como los primeros que percibieron el Estado a tra(s de unos ;o!os #umanos& y que comenzaron a desarrollar sus leyes naturales desde la razn y la e7periencia antes que de la teolog+a, @ 1% . 5assirer acoge este criterio cuando afirma que con 6aquiaelo nos situamos en el umbral del mundo moderno. Se #a logrado el fin que se deseaba: el estado #a conquistado su plena autonom+a, pero anota que #a perdido su cone7in no solo con la religin o la metaf+sica, sino tambi(n con todas las dems formas de la ida (tica y cultural del #ombre. Se encuentra solo, en un espacio ac+o 1/ . 1#ora bien, cinco siglos transcurrieron entre el primero y el "ltimo de los filsofos citados por 6ar7 )6aquiaelo y $egel*, pero $egel, dice 5assirer, encontr que #ab+a un e7acto paralelo entre la ida p"blica alemana en el siglo 4,4 y la ida nacional italiana en el per+odo de 6aquiaelo, se refiere a la fragmentacin del poder pol+tico entre las diferentes regiones. Esto despert en (l )en $egel* un nueo inter(s y una nuea ambicin. So. en conertirse en un 14 AVNER, SHLOMO. *egel!s Theory of the Modern +tate.(1972) Cambridge University Press. Cambridge 1976. p.142 15 Aunque Horkheimer y Adorno, de la influyente "Escuela de Frankfort, ellos mismos con fuerte influencia marxista, han considerado que "de hecho, el marxismo pretende realizar la identidad entre los real y lo racional, de tal suerte que no se diferencia de una metafsica, con todas las consecuencias resultantes. Comentario de CATHERNE ROUX-LANER y OTROS. (e Tem,s des Philoso,hes. Hatier. Pars 1995, p. 597. 16 MARX, KARL. Criti$ue of *egel-s -Philoso,y of .ight-. Cambridge University Press. Londres, 1970, p.28. 17 AVNER, SCHLOMO. The +ocial / Political Thought of 0arl Mar%. Cambridge University Press. Londres, 1968. p. 43. 18 CASSRER, ERNST. El Mito del Estado. (Sptima reimpresin). Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1968. p. 166. segundo 6aquiaelo, en el 6aquiaelo de su propio tiempo. Lo que $egel io en 6aquiaelo fue el #aber concebido con fr+a circunspeccin la idea necesaria de la liberacin de ,talia por medio de su unin en un solo estado 1. . :or supuesto que el abismo entre los conceptos de Estado de 6aquiaelo y de $egel es muc#o ms e7tenso que los quinientos a.os que los separan. %e la 5uea anota que nunca se le ocurri al #istoriador de /lorencia )6aquiaelo* decir que la rep"blica o el principado tuiera una e7istencia trascendente a los #ombres o fuera un ente real o fingido o abstracto 20 . :ero la erdad es que $egel manifiesta una clar+sima percepcin del an#elo ine7tinguible de los pueblos por un Estado arquet+pico, que abarque en su totalidad los ariados aspectos de la ida social del #ombre. $yppolite denomina esta aspiracin de $egel como su ideal de la ciudad antigua. En la obra del filsofo alemn la filosof+a del derec#o natural, es decir racional, ser entonces el pensamiento del Estado, de la bella totalidad, al seno de la cual el indiiduo, superndose como parte, actualiza su destino 21 . 1C'2l es la d3e)enca ent)e las ant4'as 'ndades +ol,tcas 5 el Estado conte6+o)2neo7 La moderna nocin de Estado comprende la organizacin social, dotada de un poder de mando originario, que es soberano en sus actiidades. En tal conte7to, esta definicin as+ como aquella citada al principio de esta introduccin, seg"n la cual el Estado est constituido por los tres elementos de territorio, poblacin y ?obierno, son definiciones que podr+an enca!ar tambi(n a las llamadas ciudades8estado, porque la palabra griega para su denominacin era sencillamente la polis griega o podr+a tambi(n aplicarse a la ciitas y res publica romana. Sin embargo, estas descripciones no concuerdan en el concepto contemporneo de Estado. La doctrina del Estado actual se forma en los siglos 4B,, y 4B,,, y se perfecciona en el siglo 4,4, encontrando su apogeo filosfico en el sistema de $egel. 5ulmina su ms acendrado desarrollo t(cnico en la Ceor+a :ura del %erec#o de Delsen, en la primera mitad del siglo 44. En efecto, el sistema =elseniano destaca insistentemente el necesario desglose entre el %erec#o y el orden social y la moral. En este tema lo que #ace Delsen es reiterar el desglose que plante Eelline=, para el estudio del Estado, distinguiendo el Estado sociolgico del Estado !ur+dico. 5riterio que fue recogido y desarrollado por 9eber. La debilidad tremenda de una norma 19 #bdem. p. 146. 20 DE LA CUEVA, MARO. (a #dea del Estado. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1994. p. 49. 21 HYPPOLTE, JEAN. Nota introductoria en Princi,es de la ,hiloso,hie du droit de Hegel (Reimpresin de la edicin de 1940). Gallimard. Pars, 1995. p. 15. !ur+dica que se sustenta e7clusiamente en el positiismo o la alidez formal. $abermas intenta superar las opciones tradicionales derec#o natural s. derec#o formal con la nocin procedimental de la +a del consenso social, basado en la democracia, nocin de ley que es tan incompatible con la idea :latnica de que la ley positia puede deriar su legitimidad de una ley superior abstracta2 como es incompatible con la negatia emp+rica a reconocer cualquier legitimidad que no se derie e7clusiamente de la contingencia de la decisin legislatia 22 . Los lineamientos prealecientes en la actualidad sobre los aspectos de la sociedad son los e7presados por :arsons y acogidos por Eaguaribe, en Sudam(rica, quien considera el sistema pol+tico como uno de los cuatro grandes sub8sistemas del sistema social, al que define como el sistema de interaccin #umana 23 2 sin que se pueda identificar este sistema pol+tico propiamente con el Estado en ninguna de sus acepciones. Es el mismo esquema que se encuentra en La crisis de legitimacin del 5apitalismo Card+o de $abermas 2" . La actiidad pol+tica es actiidad de todos los seres #umanos en la sociedad. 1s+, dice 0or!a y 0or!a: La misma sociedad en cuanto organizada para declarar y #acer efectio el %erec#o constituye el Estado 2# . 1 este sentido sociolgico se refirieron los tratadistas que abordaron este tema desde 1ristteles, que define al Estado )ciudad* como una cierta multitud de ciudadanos 2$ , y >ousseau lo concibe como una persona moral cuya ida consiste en la unin de sus miembros 2% . Estos criterios destacan el aspecto global de la sociedad, a diferencia de Delsen, que e7cluye todos los elementos que no sean %erec#o en su puridad. 22 HABERMAS, JRGEN. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy (1992). The MT press. Cambridge, 1998. p. 450. 23 Mantiene que es caracterstico del sistema social: "que, sean cuales fueren sus dimensiones, grado de complejidad y rgimen interno, siempre consistir en 1) una pluralidad de actores 2) que interactan para lograr objetivos 3) por ciertos medios 4) en determinadas condiciones, y sugiere que: "El proceso societal presenta cuatro grandes sistemas de funciones analticamente distintos, que constituyen los planos estructurales de la sociedad: el cultural, el social estrictu sensu (o de participacin), el poltico y el econmico. El "plano poltico es: "El de produccin y asignacin de decisiones coercitivas. La funcin poltica, en esencia, consiste en la prescripcin autoritaria de conductas para los fines de la defensa exterior y del ordenamiento de conductas para los fines de defensa exterior y del ordenamiento interno. Esta ltima actividad se concentra, en esencia en los intentos de pugna 1) de mantener y 2) de cambiar los regmenes de poder y de participacin, y el rgimen correlativo de propiedad en un momento dado. JAGUARBE, HELO. +ociedad1 Cambio y +istema Poltico. Buenos Aires, 1972. pp. 26-28. 24 Cf. HABERMAS. Problemas de (egitimacin en el Ca,italismo Tardo. Amorrurtu. Buenos Aires, 1998. Ver, especialmente, el cuadro sobre los subsistemas: "socio-cultural, "politico y "econmico. p. 22. 25 BORJA Y BORJA. Derecho Constitucional Ecuatoriano. Quito, 1979. T. . p. 49. 26 ARSTTELES. 'b. cit. p. 152. 27 ROUSSEAU, JEAN-JACQUES. Du Contrat +ocial ou Princi,les du Droit Politi$ue. Bibliothque Bordas. Pars, 1972. p. 96: "Si l'tat ou la Cit n'est qu'une personne morale dont la vie consiste dans l'union de ses membres. El Estado co6o d&s!n de 4)'+os ('6anos* 4o8e)nantes 5 4o8e)nados.- 5ontra los criterios citados anteriormente, Engels sostuo que la aparicin del Estado proiene de la necesidad de una institucin que no slo perpetuase la naciente diisin de la sociedad en clases, sino tambi(n el derec#o de la clase poseedora de e7plotar a la que no poseyese nada, y la preponderancia de la primera sobre la segunda 2/ , con lo que establece una neta diisin entre ciertas clases sociales y el Estado. 5ontemporneamente, adems de 6ar7 y sus disc+pulos desde otra corriente pol+ticas y filosficas reputadas publicistas #an rec#azado la nocin clsica de la e7istencia del Estado: a principios del siglo 44, el cuestionamiento proino de %uguit. 6s recientemente, en nuestros d+as, siguiendo la l+nea de %uguit, 0urdeau, niega tambi(n la e7istencia real del Estado e inicia retricamente su obra sobre L&Atat con la frase: :ersonne n&a !amais u l&Atat. Codos estos autores citados consideran el Estado una ficcin que permite a un grupo pol+tico determinado tomar el control del poder estatal. 1s+, a pesar de su innegable realidad, 0urdaeu define al Estado como la forma por la cual el grupo se unifica y se somete al derec#o )...* se asienta sobre el reconocimiento del #ombre que lo concibe con el s+mbolo de un con!unto de alores. Su criterio se resume en que: los "ombres "an inentado el Estado para no obedecer a los "ombres. 1o "an "ec"o la sede y el apoyo del poder del cual ellos e&perimentan su necesidad y el peso todos los d$as, pero que, desde que se imputa al Estado, les permite someterse a una autoridad a la que saben ineluctable, sin estar sujetos, no obstante a oluntades "umanas 29 . En la prctica esto se refle!a en la diisin de gobernantes y gobernados. En el mismo sentido, Las=y afirma: El Estado moderno, desde el punto de ista prctico, est integrado por un n"mero relatiamente limitado de personas que dictan y e!ecutan disposiciones que se refieren a un n"mero ms amplio de indiiduos 30 . :or otra parte, a pesar de las teorizaciones de 6ar7 y de Lenin sobre la eentual desaparicin del Estado, la e7tinguida 3nin Soi(tica se consider a s+ misma un Estado tambi(n. En la (poca de Stalin, por razones pol+ticas fue modificada la original teor+a de la e7tincin del Estado. :or mantener el credo de la e7tincin estatal, en FGHI fue e!ecutado :ac#u=anis, el ms destacado terico mar7ista de la teor+a del Estado y del %erec#o, apenas un a.o despu(s de su importante colaboracin en la 5arta /undamental soi(tica de FGHJ. 28 ENGELS, FREDRCH. *istoria de la Familia1 de la Pro,iedad Pri2ada y del Estado. Editorial Claridad. Buenos Aires. p. 101. 29 BURDEAU, GEORGES. (-"tat. Editions du Seuil. Pars, 1970. pp. 13, 15 y 56. 30 LASK, HAROLD J. El Estado Moderno. Librera Bosch. Barcelona, 1932. T. . p. 3. Las ca)acte),stcas del Estado conte6+o)2neo.- En conclusin, se puede afirmar que las caracter+sticas ms notables del concepto de Estado en los inicios del siglo 44, y en general del Estado moderno son: 1. 1a realidad de su dr#stica separacin de la sociedad ciil y del consecuente diorcio de la ida pol$tica del indiiduo con las dem#s esferas de su e&istencia, resaltada desde diferentes puntos de ista por 2egel, %ar&, 3uguit, 4elsen, 1as5y y 6urdeau, a lo largo de los )ltimos doscientos a7os. 8. 1a monopolizacin del 9oder estatal sobre la e&pedicin de las leyes y la administracin de justicia. Este aspecto del Estado moderno no es tan antiguo como parece a primera ista. En la Edad %edia, se considera a la ley de igual rango que el Estado y su e&istencia no depende del Estado :. . :osteriormente, el #ec#o fundamental del inicio del Estado moderno se define por ?ier=e como: una deriacin ;drift< "acia la concentracin terica del derec"o y del poder en el m#s alto y amplio grupo, por una parte, y en el "ombre indiidual por la otra, en detrimento de los grupos intermedios. 1a 'oberan$a del Estado y la 'oberan$a del indiiduo se conirtieron consistentemente en los a&iomas centrales de los cuales proceder$an todas las teor$as de la estructura social 32 . 1ctualmente el Estado es la estructura de un poder originario, que se e!ercen sus rganos conforme al derec#o, sobre los #abitantes de un territorio determinado. Sus finalidades son, con ariados (nfasis en los diferentes pa+ses, el desarrollo #umano sustentable y la aplicacin de la !usticia econmica y social, pero de #ec#o sus fuerzas se #an isto copadas con el combate de las crisis. La +e)sonaldad 9'),dca del Estado.- En este apartado se esbozan los antecedentes pol+ticos y filosficos de la personalidad !ur+dica del Estado, que se desarrolla !ur+dicamente ms adelante, en el cap+tulo sobre La :ersonalidad Eur+dica en la seccin La :ersonalidad Eur+dica de %erec#o :"blico. 5abe establecer que el concepto que se llama en este apartado contemporneo del Estado, dista de ser de uniersal aceptacin en los pa+ses de %erec#o :"blico, romano8napolenico2 ni se puede aplicar indiscriminadamente a la antigKedad clsica. :or otra parte, en un pa+s tan importante para el derec#o constitucional y la teor+a de las 31 GERKE. 'b. cit. p. 74. 32 #bdem. p. 87. instituciones p"blicas, como es ,nglaterra, la doctrina no contempla la figura del Estado como una personalidad !ur+dica, como se lo concibe en los pa+ses del derec#o romano8napolenico. En ,nglaterra la realidad de los poderes del >ey y del :arlamento, se sustituyen a la nocin abstracta continental. Las declaraciones de los derec#os de la (poca de la independencia de los Estados 3nidos tampoco se pronuncian sobre la e7istencia de un Estado. El clsico concepto de Estado, desarrollado a partir de la teorizacin de $egel, se recoge en /rancia por publicistas como Esmein y especialmente 5arr( de 6alberg. Su principal caracter+stica es la personalidad !ur+dica de derec#o p"blico. La citada teor+a pura del derec#o de Delsen consagra la identificacin absoluta del Estado con el %erec#o. Seg"n 5arr( de 6alberg: el Estado no debe isualizarse como una persona real, sino solamente como una persona jur$dica, o m#s bien el Estado no se manifiesta como una persona m#s que a partir del momento donde se lo contempla bajo su aspecto jur$dico. En otros t=rminos, la nocin de personalidad est#tica tiene un fundamente y un alcance puramente jur$dico. E7iste una aparente inconsistencia en las nociones de Estado, que proiene de la inconsistencia de las diferentes nociones, porque algunas eces se define al Estado como la con!uncin de una poblacin, territorio y gobierno2 pero la mayor parte de las eces se lo obsera como contrapuesto o al menos como diferente que los ciudadanos. En el caso de la personalidad !ur+dica global del Estado )personalidad no determinada en ninguna norma positia*, el concepto abarca la 1dministracin :"blica central, o el ?obierno central, y por otra parte las otras funciones o poderes. 1simismo, al lado de la 1dministracin central y el ?obierno central, se encuentran las otras personas !ur+dicas de derec#o p"blico, principalmente las municipalidades y por otra parte las personas !ur+dicas de %erec#o :"blico creadas por el legislador. El principio de la personalidad !ur+dica de derec#o p"blico del Estado es unnimemente reconocido en los pa+ses que aplican los sistemas romano8napolenico y germnico, pero no e7iste en pa+ses como ,nglaterra y Estados 3nidos. En la definicin de 9aline, lo importante es que se puedan atribuir competencias, patrimonios, obligaciones y responsabilidades a un punto de conergencia, que en este caso se trata de la persona !ur+dica Estado. 1s+, por e!emplo, se pueden asignar a diferentes rganos p"blicos, la aplicacin de !usticia en nombre del Estado, la contratacin a nombre del Estado o la suscripcin y ratificacin de conenios internacionales a nombre de ese mismo Estado, no obstante tratarse en todos los casos de diferentes rganos p"blicos o personas. :ode) :ol,tco; O)4an-ac!n 5 No)6a <'),dca.- La interesante discusin sobre el derec#o natural y el derec#o positio y su relacin con el Estado, no se concibe una organizacin social de indiiduos sin la e7istencia de un poder o potestad de mando o dominacin, ni tampoco sin normas obligatorias de coniencia. Este poder y estas normas obligatorias de coniencia se manifiestan como necesidad imprescindible del mantenimiento de la sociedad, clae de la superiencia de la especie, cuya e7istencia se manifiesta inclusie entre los animales sociales, donde el e!ercicio del mando o poder se desarrolla generalmente en detrimento de los indiiduos ms d(biles. 3n enfoque prctico, considera el poder de mando o dominacin como un requisito indispensable para: a. la conseracin de la independencia y autonom+a estatal y 8. la conseracin del orden social. La nocin de poder originario supone que no e7iste ninguna potestad que lo limite. :or supuesto que tal criterio #ay que matizarlo en: F. el anlisis de un Estado federal2 L. en la organizacin, institucionalidad y aplicacin del %erec#o :"blico ,nternacional2 y, finalmente, H. el fenmeno de la unin de Estados )3nin Europea*, con una amplia legislacin com"n y una moneda y pol+tica monetaria comunitaria. El :oder de mando o dominacin tiene diferentes manifestaciones que fueron adecuadamente diferenciadas por el %erec#o >omano. Este poder estatal se manifiesta #acia el e7terior del territorio como Soberan+a, y #acia el interior como :otestas que era definido en el %igesto de Eustiniano como la facultad de e7presar en cada momento la oluntad del Estado, creando para los s"bditos derec#os y obligaciones y correspondiendo por igual a todas las magistraturas, seg"n su competencia 33 : la potestad estatal. La D&s!n de :ode)es.- La doctrina del %erec#o :"blico atribuye al Estado una potestad, es decir un poder de mando. El poder as+ concebido, tradicionalmente se lo diide en funciones: Legislatia, E!ecutia y Eudicial. La caracter+stica ms importantes que los autores clsicos atribuyeron a la diisin de las funciones fue la de impedir el abuso del poder. Es decir, en palabras de 6ontesquieu: es necesario que por la disposicin de las cosas, el poder detenga al poder 3" . En la frase citada est contenido el principio de la separacin de los poderes, seg"n 33 GUTRREZ A. FAUSTNO. Diccionario del Derecho .omano. nstituto Editorial Reus. Madrid, 1948. 34 MONTESQUEU, CHARLES LOUS DE SECONDAT, BARON DE LA BRDE ET DE. De l-Es,rit des (ois (1748). Gallimard. Pars, 1995. Libro X, Cap. V: "Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la dispositin des choses, le pouvoir arrte le pouvoir (Para que no se pueda abusar del poder, es necesario que, por la disposicin de las lo entendi el citado filsofo franc(s y que consiste en sostener que la mayor garant+a de la libertad est dada en un Estado donde, en ez de e7istir un solo poder, e7isten arios que, oponi(ndose entre s+, se moderan rec+procamente, lo cual impide el abuso de cualquiera de ellos 3# . El esquema de una neta diisin del poder entre las tres funciones del poder, a la fec#a se encuentra superado doctrinalmente. Sobre el particular, ?iannini dice: En la teor+a formal sustancial la co8esencialidad entre poder y una funcin era un a7ioma. La direccin realista #a abandonado tal concepcin, y #oy e7iste un conencimiento com"n que los poderes desarrollan cada uno diersas funciones 3$ . 1s+, seg"n la doctrina contempornea, lo que caracteriza a las relaciones entre los poderes es la independencia de cada uno de ellos, sin per!uicio de las actiidades de control. En cuanto a la 1dministracin :"blica, seg"n el citado ?iannini, la tradicin, como se #a isto, encuadra la administracin )aparato* en un MpoderM del Estado, que era indicado y a#ora se indica por muc#os, como el poder e!ecutio 3% . :or su parte, Sila 0ascu.n afirma sobre el :oder E!ecutio que #ay dos maneras de concebirlo: en cuanto manda, se emplea precisamente la palabra gobierno, y, en cuanto sire, se usa la de administracin 3/ . :or otra parte, nota el autor italiano que se est citando, sobre lo que (l prefiere llamar el poder gubernatio, que (ste #a perdido #omogeneidad y unidad de intereses. En todas partes, sea ba!o la figura del Estados federales o de regiones ordinarias o autnomas, entes territoriales diferentes que el Estado desarrollan sus propias competencias administratias, y en casi todos los ordenamientos nueos tipos de entes p"blicos autnomos no territoriales asumen competencias que antes pertenecieron al Estado 3. . Los de)ec(os ('6anos 5 la descent)al-ac!n.- El (nfasis en los derec#os sociales se opone a la tradicional orientacin del estudio del Estado. En El 9r$ncipe y sobre todo en el 3iscorso sopra la prima deca di >ito 1iio, 6aquiaelo desarrolla sus refle7iones desde el punto de ista del gobernante o pr+ncipe, sobre la me!or forma de conserar el poder. Los cosas, el poder detenga al poder). p. 326. 35 BULNES, CRSTAN. .elaciones y Conflictos entre los 3rganos del Poder Estatal . Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1967; citando a JORGE TRSTN BOSCH. p. 12. 36 GANNN, MASSMO SEVERO. Diritto )mministrati2o. Giuffr Editore. Miln, 1993. V. . p. 76. 37 #bdem. p. 69. 38 SLVA BASCUN, ALEJANDRO. Derecho Poltico. Ensayo de una sntesis. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1980. p. 57. 39 GANNN. 'b. cit. V.. p. 74. tratadistas posteriores, desde >ousseau #asta las proclamas de la >eolucin /rancesa rescatan dentro del Estado el sericio al ciudadano y la consolidacin de los derec#os #umanos. En la (poca presente, %uguit denomina a uno de los tomos de su clsico Cratado de %erec#o 5onstitucional como Libertades p"blicas, pero sus estudios y su implementacin como una rama importante de los derec#os #umanos, se consagra en fec#as relatiamente recientes. En /rancia, %uerger manifiesta que la nocin de libertades p"blicas se incula con la idea de proteccin de los indiiduos contra los abusos del poder. Se trata de garantizarles un cierto n"mero de derec#os, considerados como esenciales para las actiidades de la persona #umana. Seg"n este autor, se desarrollan en el siglo 4,4. El concepto de libertades p"blicas distingue el concepto de derec#os #umanos liberales, que contemplaban principalmente los derec#os de la libertad de e7presin del pensamiento en general. En la actualidad, el concepto se relaciona con la limitacin del Estado "0 . De la a'tono6,a 6o)al a la a'tono6,a +ol,tca en la Floso3,a del De)ec(o act'al* las =l8e)tades de los ant4'os> &e)s's =las l8e)tades de los 6ode)nos>.- Seg"n la doctrina clsica del %erec#o :"blico, la potestad estatal, concebida como una soberan+a interna, se e7presa sencillamente como una negacin de todo impedimento o limitacin para la actiidad del Estado. En la edicin latina de su tratado, 0odino la denomin summa potestas "1 . Esta soberan+a interna o potestad p"blica, dice 5arr( de 6alberg, se #a manifestado en por lo menos tres significados diferentes: F. potestad suprema independiente, propiamente dic#a2 L. 5on!unto de poderes del Estado comprendidos en la potestad estatal2 y, H. La posicin que ocupa dentro del Estado el titular de la potestad, donde el t(rmino se identifica con la potestad del rgano p"blico. En esta tercera acepcin, la %eclaracin de %erec#os y del $ombre y del 5iudadano proclama el principio de que toda soberan+a reside esencialmente en la nacin. Esta manera de comprender la soberan+a no es, por otra parte, en la teor+a del pueblo soberano, que la prolongacin de la antigua doctrina de la monarqu+a francesa absoluta, con la sola diferencia que la soberan+a #a pasado del rey a la masa total de los ciudadanos "2 , lo que concuerda perfectamente con la concepcin de >ousseau, seg"n el cual los indiiduos identifican sus derec#os con la soberan+a popular y la oluntad general. En este caso, es el Estado el que asigna, reconoce y defiende los intereses y derec#os del ciudadano, en funcin del inter(s superior de la mayor+a. 40 DUVERGER, MAURCE. Elments de Droit Publi$ue (1957). PUF. Pars, 1970. p. 155 y ss. 41 CARR DE MALBERG. 'b. cit. T. . pp. 72 y 75. 42 #bdem. pp. 79 y 83. Sin embargo, $abermas denomina c+ica republicana, supone una e7trema #omogenizacin social de las creencias de los ciudadanos acerca del bien com"n y de los alores en general, y no se compadece con los intereses diferentes de las personas particulares en las sociedades multiculturales de #oy. En contraste, la tradicin de las llamadas libertades de los modernos "3 , concibe los derec#os #umanos como la e7presin de la autonom+a moral de las personas, de naturaleza pre8pol+tica, que constituye un l+mite a la oluntad soberana del legislador "" . La nocin que prealece #oy relatia a los derec#os #umanos basados tanto moralmente como legalmente, concurre a la construccin del modelo uniersalmente aceptado en la actualidad del Estado de %erec#o. :or otra parte, resulta claro que en la discusin actual de la /ilosof+a del %erec#o, debido a la e7trema ariedad de criterios (ticos y religiosos, no se puede regresar al modelo de un derec#o positio basado en el derec#o natural2 pero tampoco es posible aceptar el enfoque de Delsen que, desincul el concepto legal de persona, no solamente de la persona moral, sino inclusie de la persona natural )@*. La transformacin de la ley priada ba!o el -acional Socialismo ciertamente prooc reacciones morales en la 1lemania de la post8guerra, que protest contra el llamado ;derrocamiento legal& y el concomitante despo!o de la sustancia moral de los derec#os "# . Cal #a sido el dilema moral del derec#o en la segunda mitad del siglo 44 y la propuesta para superar este dilema del derec#o natural s. derec#o positio es de enfatizar la participacin y la comunicacin, a tra(s de un sistema de procedimientos y de formacin de compromisos cuando los consensos no se pueden alcanzar "$ . Esta no es una tarea muy sencilla en el gran Estado burocrtico actual, donde el mbito del E!ecutio permite a las administraciones p"blicas una asta interpretacin de la norma legal o inclusie le otorga la potestad normatia material, sin una legitimacin democrtica. 3n elemento importante que permite la manifestacin de los intereses y derec#os ciudadanos en la accin del Estado burocrtico es: 1a diisin regional y funcional del poder administratio en una administracin estructurada federalmente o la subdiisin de la rama ejecutia en entidades especiales y uniersales siguiendo el patrn de frenos y contrapesos, la particin y e&tensin de potestades administratias a tra=s de diferentes canales oficiales 43 RAWLS, JOHN. (iberalismo Poltico (1993). Fondo de Cultura Econmica. Bogot, 1996: "Podemos pensar en este desacuerdo como en un conflicto al interior de la tradicin del pensamiento democrtico mismo, entre la tradicin que relacionamos con Locke, que atribuye mayor peso a lo que Constant llam 'Las libertades de los modernos' libertad de pensamiento y de conciencia, ciertos derechos bsicos de la persona y de la propiedad y el imperio de la ley, y la tradicin que relacionamos con Rousseau, que atribuye mayor peso a lo que Constant llam 'Las libertades de los antiguos', las libertades polticas iguales y los valores de la vida pblica. p. 30. 44 HABERMAS (1999). 'b. cit. pp. 99-101. 45 #bdem. p. 87. 46 ,b$dem. p.FGH. dentro del marco de una separacin funcional de poderes ya establecida. Esta reparticin de los poderes administratios est# relacionada con la lgica de la separacin de poderes solo indirectamente, a saber, en cuanto la descentralizacin interna del aparato administratio tiene efectos moderadores que abren la administracin como un todo a los controles e&ternos 47 . El De)ec(o :?8lco.- %esde la (poca de los romanos, el derec#o se lo diidi en dos grandes ramas: el %erec#o :"blico y el %erec#o :riado. El derec#o p"blico se refer+a a la constitucin y administracin del Estado romano, su organizacin pol+tica, magistraturas, poderes de los magistrados, etc., as+ como el derec#o sagrado y sacerdotal. 5on otro sentido se estima como derec#o p"blico el con!unto de normas !ur+dicas que, formando parte del ius priatum, se caracterizan por su carcter de imperatio y que las partes no pueden oluntariamente modificar "/ . Escric#e define el %erec#o :"blico: El que se compone de las leyes establecidas para la utilidad com)n de los pueblos considerados como cuerpos pol$ticos? a diferencia del derec"o priado, que tiene por objeto la utilidad de cada persona considerada en particular e independientemente del cuerpo social ". . Se podr+a decir que el derec#o p"blico comprende las normas que regulan las relaciones dentro del Estado, entre el Estado y las entidades p"blicas, de las entidades p"blicas entre s+ y en fin, entre el Estado y los particulares. El derec#o priado comprende las normas !ur+dicas que regulan las relaciones entre los indiiduos particulares #0 . Esta definicin tambi(n merece determinadas aclaraciones2 especialmente en cuanto a las relaciones del Estado con los particulares, las mismas que se pueden formalizar tambi(n a tra(s del derec#o priado, como es el caso de ciertos contratos ciiles que en pa+ses como /rancia celebra la administracin con los particulares. Este tipo de relacin ciil se puede producir tambi(n en las relaciones de las entidades p"blicas entre s+ y con el Estado mismo. %e acuerdo con el autor que se iene de citar, el derec#o p"blico se diide en %erec#o 5onstitucional, %erec#o 1dministratio, %erec#o /inanciero, %erec#o :enal, %erec#o procesal ciil y penal, %erec#o internacional p"blico y priado, %erec#o Eclesistico y la legislacin 47 ,b$dem. p. FNN. 48 ?3C,A>>EO. @b. cit. 49 ES5>,5$E, E'1P3Q-. 3iccionario !azonado de 1egislacin y Aurisprudencia. 6adrid, FNHN. 50 DEL SORDO, ATLO. (ineamenti di Diritto Pubblico. nstituto Poligrafico dello Stato. Roma, 1971. p. 14. social )%erec#o Laboral, de menores, etc.*. En la actualidad deben a.adirse a esta enumeracin las ramas ms recientes, pero no por ello menos importantes, del %erec#o 1mbiental y el %erec#o del %esarrollo Sustentable. El derec#o priado comprende el %erec#o 5iil, %erec#o 6ercantil, %erec#o 6ar+timo, etc. 1ctualmente, sin embargo, seg"n %uerger la distincin tiende a desanecerse y los dos derec#os a interpenetrarse #1 . Se #an atribuido propiedades diersas a los derec#os p"blico y priado, tales como la caracter+stica del derec#o p"blico de no autorizar sino los actos que establece en forma e7presa, mientras el derec#o ciil, que permite todo lo que no pro#+be2 del derec#o priado de permitir la renuncia de los derec#os que el mismo establece, mientras que los derec#os concernientes al orden p"blico de ser irrenunciables. Si bien estas reglas constituyen un indicio que puede ayudar a establecer diferencias entre los dos derec#os, %erec#o :"blico y %erec#o :riado, se puede citar e7cepciones a tales reglas y por lo tanto se puede admitir que en lo relacionado con los conceptos de derec#o p"blico y priado que si bien la distincin es admitida por todo el mundo, la misma no es fcil de precisar #2 . II. HISTORIA DE LA ADMINISTRACI@N :ABLICA EN EL ECUADOR Int)od'cc!n.- En la presente apartado se desarrolla una isin global del desenolimiento !ur+dico de la 1dministracin :"blica ecuatoriana a lo largo del siglo 44, con un bree antecedente sobre la #erencia administratia espa.ola y la 1dministracin :"blica ecuatoriana en el siglo 4,4. Sobre este tema apenas se encuentra estudios propiamente de %erec#o 1dministratio. En cambio, e7isten enfoques interesantes desde la perspectia del %erec#o 5onstitucional ecuatoriano y de la $istoria del Ecuador, los cuales #an sido aproec#ados en lo procedente. 1dems de un istazo de con!unto se #an desarrollado secciones con el desarrollo de los temas ms importantes de la 1dministracin :"blica ecuatoriana a la luz de la doctrina contempornea. Antecedentes* La (e)enca ad6nst)at&a es+aCola 5 la Ad6nst)ac!n :?8lca ec'ato)ana en el s4lo DID.- La 5onstitucin ecuatoriana de FNHR contempla dentro del 51 DUVERGER. 'b.cit. p. 51. 52 bdem. p. 5. :oder E!ecutio, para asistir al Eefe de Estado, un ministerio de Estado a cargo de un 6inistro Secretario encargado de dos secciones: gobierno interior y e7terior y #acienda2 y el 5onse!o de Estado, con funciones consultias. Las unidades de ?uerra y 6arina estn a cargo del Eefe de Estado 6ayor ?eneral. 3n %ecreto de FNHF separa proisionalmente el ministerio de #acienda del interior y e7terior #3 . La siguiente 5onstitucin, de FNHS, fi!a en tres el n"mero de los ministros secretarios de Estado: ,nterior y >elaciones E7teriores, $acienda, y ?uerra y 6arina. 1 finales de siglo, la Ley /undamental de FNGI dispone que #abr #asta cinco 6inistros Secretarios de Estado, remiti(ndose a la ley para la determinacin de los ramos y las funciones correspondientes a cada uno de los ministerios. El 5onse!o de Estado a eces denominado 5onse!o de ?obierno en las constituciones ecuatorianas, era una institucin consultia que se reconoce desde la primera 5onstitucin del Ecuador, como se acaba de er, y persiste #asta bien entrado el siglo 44. El 5ongreso 5onstituyente de FNHR que estableci el Estado del Ecuador y dict su primera Ley /undamental que se remit+a a la legislacin colombiana de FNLS para la organizacin administratia. 1firma que siendo pocas las ariaciones que #a #ec#o en lo concerniente al r(gimen, gobierno interior de las proincias de su distrito, y #abiendo manifestado la e7periencia que las innoaciones y la multiplicidad de leyes reglamentarias solo causan confusin, inquietud i disgusto a los pueblos #" 2 razn por la cual decide aplicar literalmente la Ley colombiana de FGLS, que #ab+a regido #asta entonces en ese %epartamento, que #oy es Ecuador. Esta Ley sobre organizacin y r(gimen pol+tico y econmico de los departamentos y proincias establece como autoridades administratias a los intendentes para los departamentos, los !efes pol+ticos municipales, los alcaldes municipales y parroquiales, !efes pol+ticos municipales, !untas de sanidad, municipalidades y !untas parroquiales, !untas de proincia. :articular atencin se presta a la #acienda p"blica, fuente de los ingresos estatales, tanto durante la 5olonia como en la >ep"blica. La 5onstitucin de FNHR atribuye a una contadur+a general atribuciones para reisar las cuentas de las contadur+as departamentales, conforme la ley especial de la materia. La Ley 'rgnica de $acienda de FNHR establece tesorer+as departamentales y una !unta de #acienda. 1simismo, seg"n el mandato constitucional conforma la 5ontadur+a ?eneral y las contadur+as departamentales. Las 53 Primer Rejistro Autntico Nacional. Tomo 1. Separando provisionalmente el Ministerio de hacienda del del interior i relaciones esteriores. p. 17. 54 Primer Rejistro Autntico Nacional. Tomo 1: (ey de .gimen Poltico de los De,artamentos. 28 de septiembre de 1830. p. 79. sanciones impuestas a las contadur+as departamentales son conocidas por el 6inisterio de $acienda ## . La 5ontadur+a ?eneral paso a denominarse Cribunal de 5uentas en la Ley 'rgnica de $acienda de FNTH. %esde la primera 5onstitucin ecuatoriana, de FNHR, se le atribuy al 5ongreso la competencia para decretar los gastos p"blicos en ista de los presupuestos que presente el ?obierno y elar sobre la recta inersin de las rentas p"blicas. LAS ETA:AS DE LA ADMINISTRACI@N :ABLICA ECUATORIANA EN EL SIELO DD La d3e)encac!n de Eo8e)no 5 Ad6nst)ac!n :?8lca.- E7isten ariadas concepciones de la 1dministracin :"blica, es de considerar la e7istencia ms bien de administraciones p"blicas, cada una de ellas con su propia personalidad !ur+dica. :ara ?iannini, ms que un poder e!ecutio, e7iste un poder gubernatio, mientras que la administracin estatal misma se puede considerar como el aparato del poder gubernatio. :or otra parte, si se toma el concepto de poder gubernatio en sentido estricto, es necesario reconocer la e7istencia de un poder administratio subordinado #$ . 1dems, #ay que anotar el desarrollo y e7istencia concomitantes de burocracias profesionales y de instituciones burocrticas presentes desde Egipto, >oma, la ,glesia 5atlica desde el siglo 4,,,, 5#ina, los Estados europeos modernos, adems de las grandes empresas capitalistas #% . La principal caracter+stica de estas burocracias es la distincin e7istente entre esta institucionalidad y los ?obiernos mismos, por naturaleza accidentales y ariables. La administracin espa.ola en 1m(rica, que inicialmente ocup en los irreinatos y cargos ms importantes a miembros de la nobleza espa.ola, a lo largo del tiempo fue confiando tales posiciones a burcratas profesionales, que iban ascendiendo en la carrera administratia en diferentes ubicaciones geogrficas de los dominios espa.oles. -o obstante lo dic#o, para entrar en el tema de la 1dministracin :"blica ecuatoriana, esto no resultaba claro para la doctrina de fines del s. 4,4, que forzosamente deb+a influir en el 55 Cf. BORJA Y BORJA, RAMRO. "nforme sobre la codificacin de la Ley Orgnica de Hacienda, en Boletn 4urdico. 3rgano de la Comisin (egislati2a. T. . Editorial Santo Domingo. Quito, 1960. pp. 251-494. Este informe constituye un prolijo estudio de todas las leyes de hacienda de la Repblica, hasta la codificacin de 1960. 56 GANNN. 'b. cit. V. . p. 74. 57 WEBER. "Bureaucracy En: 'b. cit. p. 204. ordenamiento local. Santa 6ar+a de :aredes, en su influyente 5urso de %erec#o 1dministratio )6adrid, FNGN*, por e!emplo, afirma que @podemos emplear desde luego como sinnimos los nombres 9oder ejecutio y 9oder administratio sin ms aclaraciones, con solo adertir que la primera denominacin se usa ms en el lengua!e constitucional al marcar sus relaciones con los otros poderes, y la segunda en el lengua!e t(cnico de la ida administratia SN . :osada, en cambio, s+ establece la distincin entre gobierno y administracin en FNGI: @ no )#ay que* confundir la Bdministracin con el 9oder Ejecutio ni con su fin. :or otra parte, adelanta una tercera funcin del :oder E!ecutio, que ser+a la actiidad preponderante del Estado desde mediados del siglo 44: @ la accin protectora <in!erencia social< del Estado. 1clara que @el :oder E!ecutio tiene su aspecto administratio #.
)adems de la administracin misma*. En todo caso, la principal influencia del esquema de la 1dministracin :"blica ecuatoriana es la que #ereda de la 5olonia y la que estuo en igencia durante su pertenencia a la >ep"blica de 5olombia, #asta el surgimiento del Estado del Ecuador, en FNHR. :ero un erdadero intento de desarrollar una burocracia profesional no se inicia en el Ecuador #asta entrado el siglo 44. La Ad6nst)ac!n :?8lca ec'ato)ana a ncos del s4lo DD.- El siglo 44 ecuatoriano parte de la >eolucin Liberal de FNGS. 1 pesar de que la primera 5onstitucin Liberal, de FNGI, apenas se diferencia de las anteriores, s+ anticipa la orientacin antirreligiosa de la Ley /undamental de FGRS al suprimir, por primera ez, el nombre de %ios del prembulo constitucional2 no obstante el alto niel intelectual de sus integrantes, la filosof+a y principios liberales JR . Es decir, el Ecuador entra en el siglo 44 bsicamente con las mismas instituciones administratias de las "ltimas d(cadas del 4,4. Las principales fuentes de la normatia de la 1dministracin :"blica ecuatoriana de inicios del siglo 44 contin"an siendo: la 5onstitucin de la >ep"blica, la Ley de $acienda y la Ley de >(gimen 1dministratio, sustituidas por la Ley 'rgnica de 1dministracin /inanciera y 5ontrol )L'1/U5* a mediados de los setenta y, por el Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia, a fines del siglo 44 JF . 58 Santa Mara de Paredes. 'b. cit. p. 50. 59 POSADA, ADOLFO. Tratado de Derecho )dministrati2o. Librera de Victoriano Surez. Madrid, 1897. p. 57. 60 LARREA HOLGUN, JUAN . "La Primera Constitucin Liberal, de 1897, en: .eligin y Derecho. Divisin Editorial Poligrfica. Guayaquil, 1998. p. 40. 61 La Procuradura General del Estado considera que se encuentra vigente la (ey de .gimen )dministrati2o. Of. PGE N 07028 de 08-03-2004. RO 363, 24 de junio de 2004. La e&ol'c!n de las co6+etencas +?8lcas a lo la)4o del s4lo DD.- Las funciones p"blicas que la teor+a pol+tica de su (poca atribu+a al :oder E!ecutio eran en e7tremo restringidas, si se compara la latitud de los campos que #oy abarca la 1dministracin :"blica. En el caso ecuatoriano, durante el siglo 4,4 las actiidades del E!ecutio se contra!eron al afianzamiento militar, en medio de constantes leantamientos, asonadas y amenazas de inasin e7tran!era, con una m+nima 1dministracin :"blica propiamente dic#a. Las obras y edificios p"blicos y el apoyo a la instruccin representan los principales esfuerzos de los presidentes del siglo 4,4. En todas estas actiidades ten+an gran in!erencia el 5ongreso y el 5onse!o de Estado. La terminacin de la obra del ferrocarril Puito8?uayaquil, a comienzos del siglo 44 es emblemtica del Estado ecuatoriano moderno, que no encuentran su parangn #asta la segunda mitad de la centuria con obras como las del oleoducto transecuatoriano, la >efiner+a Estatal de Esmeraldas o la represas del :aute, las obras de ingenier+a #idrulica de la 5uenca del ?uayas y la construccin del 'leoducto de 5rudos :esados )'5:*. 3n principio de formacin de cuadros burocrticos se esboza dentro de la administracin p"blica propiamente dic#a como resultado de la pugna establecida por el r(gimen liberal con la ,glesia: el ?obierno asume la educacin p"blica y el mane!o de las obras de asistencia social, incluyendo los cementerios, #asta entonces a cargo del clero: 1os afanes de secularizacin llearon a absorber por parte del Estado las obras de beneficencia, antes seridas casi e&clusiamente por comunidades religiosas, y para esta estatizacin se procedi paralelamente a la confiscacin, sin indemnizacin, de los bienes de dic"as comunidades. 'e form as$ ;.C/D< el patrimonio estatal de la Bsistencia 9)blica, pero en nada se mejor el sericio a los ciudadanos? m#s bien, ese enorme patrimonio territorial sigui siendo mal administrado, y las rentas que antes sosten$an casas de salud, orfanatorios, etc., se perdieron en el mantenimiento de una creciente burocracia 62 . :or otra parte, obsera este !urista: Eue tambi=n per$odo de establecimiento de estancos. El de aguardientes, que se "ab$a suprimido en .D:/, renace en .C.: y se establecieron los de tabacos y fsforos en .C/F, lo mismo que el de la sal. 1a legislacin militar fue abundant$sima, pero intrascendente en sus reformas casi infinitas. @tro tanto podr$amos decir del ramo fiscal, en el que se multiplican los impuestos locales y con destino preciso para ciertas obras de inter=s reducido G: . 62 LARREA HOLGUN, JUAN . "El espritu jurdico de la Repblica (de 1895 a nuestros das). En: *istoria del Ecuador. Salvat. Quito, 1982. V. 7, pp. 113-114. 63 #bdem. pp. 115-116. 1simismo se obsera una nuea dispersin de rganos administratios y de asignacin de tributos, lo cual es una tendencia c+clica de la 1dministracin :"blica ecuatoriana de dispersin y centralizacin sucesia de entes y recursos, como se er con ms detalle l+neas aba!o. -o se puede llamar a esta creacin de !untas administradoras de obras propiamente una descentralizacin en cuanto esta "ltima supone una estrec#a concertacin con los poderes centrales en la e!ecucin de las pol+ticas p"blicas nacionales. Esto no era posible considerando la ausencia misma de tales conceptos como dise.o e implementacin de pol+ticas p"blicas, planificacin, normatia y regulacin y por la dificultad de las comunicaciones. Sobre tal dispersin comenta el autor que se cita: 9roliferaron las juntas, (omit=s, ,nstitutos, (onsejos, (entros, 1igas, @ficinas, 9rogramas, (#maras, etc., y dem#s formas de dispersin administratia, con sus consecuencias de crecimiento desmedido de la burocracia, de poco control y muc"os abusos 64 . La reolucin !uliana marca el inicio de una transformacin del enfoque de la 1dministracin :"blica en la pol+tica no solo monetaria, sino tambi(n financiera y econmica del pa+s. El Estado asume un creciente control sobre aspectos que #asta la fec#a se encontraban fuera de la rbita gubernamental. Esta superisin requiere de una institucionalidad y de una burocracia especializada. Las pol+ticas p"blicas dan impulso a la obra p"blica del E!ecutio en beneficio de la colectiidad, pero as+ mismo, ineitablemente, fueron influidas por intereses particulares, como #an se.alado en forma unnime los #istoriadores. 1s+, seg"n :are!a %iezcanseco: Bdem#s, del gobierno de Byora d=base recordar la pol$tica de ialidad, la canalizacin y paimentacin de Huayaquil, la 1ey de Bsistencia 9)blica, la 1ey de 'anidad, la de >imbres, de %onedas, @rg#nica y Brancelaria de Bduanas, de 2acienda, Aubilacin, %ontep$o (iil, ,mpuesto a las 2erencias, (ontrato indiidual de >rabajo, duracin m#&ima de la jornada, descanso semanal, reglamentacin del trabajo de mujeres y de proteccin a la maternidad, desa"ucio del trabajo, responsabilidad por accidentes... (omo consecuencia del estudio que la misin 4emmerer "iciera de la situacin monetaria, se acord dar al sucre una paridad reajustada a la realidad. 1a deolucin a cinco sucres por dlar produjo al gobierno una ingente utilidad, que se inirti en obras p)blicas, pero desgraciadamente tambi=n en e&ceso de burocracia. Eue =sta una de las faltas de la administracin Byora- el e&cesio gasto fiscal, agraado por nueas tributaciones. +oliese 64 #bdem. p. 116. a tomar por los caminos de la inflacin, en este caso debido a una errnea pol$tica de enriquecimiento gubernatio que conlleaba el empobrecimiento general, por el crecimiento del gasto p)blico y el alza de precios 65 . :ara 1gust+n 5uea, a propsito del tema burocrtico, era eidente que las capas medias conceb$an su reolucin ante todo como un acto de justicia para consigo mismas, y no slo en la esfera militar. 2asta antes de la trasformacin juliana los empleos "ab$an escaseado, mas a"ora se crearon cargos sin funcin, o con funciones subdiididas, para muc"a gente. 'e triplicaron o cuadruplicaron los sueldos de la alta burocracia. I al olor de tan rico presupuesto no tardaron, "asta muc"os de los d$scolos de la $spera, en allanarse a la situacin tras los cargos de la nuea banca, de los nueos organismos administratios y de la diplomacia ;'scar Efr(n >eyes* $$ . Sobre los cambios en el enfoque del papel del gobierno y la 1dministracin :"blica, manifiesta este socilogo, I es que, a partir de .C8G, concretamente, la reolucin "ab$a conseguido consolidarse como simple moimiento modernizador del estado ecuatoriano. En esta perspectia fueron suprimidos los llamados estancos particulares ;monopolios locales o regionales<, se centralizaron las rentas p)blicas, se crearon el 6anco (entral y la 'uperintendencia de 6ancos. 1a Bsamblea de .C8C sent, adem#s algunos principios progresistas para la =poca, como el de la funcin social de la propiedad y la representacin de las minor$as pol$ticas? estableci el "#beas corpus y reconoci derec"os para los "ijos ileg$timos. En este per$odo, se instituy tambi=n la (aja de 9ensiones para empleados p)blicos, se dict una legislacin laboral sobre contratos, jornada m#&ima, desa"ucio, trabajo de mujeres y menores y se crearon las ,nspector$as de >rabajo, medidas que, en algo, beneficiaron por lo menos a los obreros de los sectores m#s modernos de la econom$a nacional que, en realidad, no eran muc"os 67 . :or otra parte, parece una perspectia anacrnica !uzgar estas pol+ticas, como lo #ace 5uea a tra(s de concepciones sociales y pol+ticas que no cobrar+an igencia #asta mediados del siglo 44: %as nada de esto implic un cambio estructural de energadura, que modificara sustancialmente la condicin de las grandes masas populares. En el mismo a7o .C8C, es 65 PAREJA DEZCANSECO, ALFREDO. "Los gobiernos de la plutocracia y las nuevas ideas. En: *istoria del Ecuador. 5. 6. Salvat. Quito, 1982. p. 66. 66 CUEVA, AGUSTN. "El Ecuador de 1925 a 1960. En: 7ue2a *istoria del Ecuador. Corporacin Editora Nacional- Grijalvo. Quito, 1983. V. 10, p. 95. 67 bdem. decir, al tiempo en que se e&ped$a una constitucin de principios progresistas, el gobierno no acilaba en reprimir sangrientamente los leantamientos ind$genas de (olumbe y (olta. 1a modernizacin del estado ecuatoriano, como se e, Jten$a l$mites de clase sumamente clarosK 68 . La planificacin surge a mediados de siglo como complemento al papel de fomento que se asigna al Estado, en el est+mulo y orientacin de las actiidades productias y la orientacin de las inersiones estatales y del gasto p"blico, a cargo de la Eunta -acional de :lanificacin, despu(s 5onse!o -acional de :lanificacin )5'-1%E*. La creacin desde aquella (poca de algunos ministerios e7istentes en la actualidad responde a la necesidad de administrar leyes de fomento que ofrecen est+mulos principalmente tributarios, pero tambi(n de diferente naturaleza, adems de los cr(ditos subsidiados, orientados a sectores y reas productias selectas2 que son todas estas pol+ticas abandonadas por sus resultados magros durante el cuarto de siglo del tiempo de su igencia apro7imada. La reforma y codificacin constitucional de FGGN encarga estas funciones de planificacin a un organismo t(cnico de la :residencia de la >ep"blica. El papel del Estado como motor del desarrollo, concepcin generalizada en la regin a mediados del siglo y acogida entusiastamente por los bancos internacionales de desarrollo, inolucra al Estado en actiidades productias a tra(s de empresas p"blicas y sociedades de econom+a mi7ta, en los ms ariados campos econmicos, incluyendo #idrocarburos y electrificacin, comercializacin y almacenamiento de alimentos bsicos, #oteles tur+sticos y la empresa pesquera, as+ como la forestacin, a partir de los a.os JR y IR. La creacin de unidades administratias y ministerios sucesiamente encargados de la e!ecucin de programas de desarrollo y asistencia local es una tendencia propiciada por el 0anco 6undial y el 0anco ,nteramericano de %esarrollo, que se inicia en los a.os NR y se intensifica con el aumento de la crisis y el empobrecimiento generalizado de la poblacin, especialmente la del campo )los suprimidos SE%>, y como el /,SE y el /ondo de Solidaridad, el 0ono Solidario, bono de iienda, :>'%E:,-E, etc.*. El fin de siglo en Ecuador tiene como caracter+sticas releantes un gran impulso pol+tico y legal #acia la priatizacin, el resurgimiento de la antigua figura de la concesin para delegar sericios p"blicos y la descentralizacin, que se tradu!eron en magros resultados durante la d(cada de los noenta, puesto que ning"n gran sericio p"blico o importante actiidad estatal se concesion o se priatiz #asta la fec#a, ni tampoco la 68 bdem. descentralizacin se #a producido. En cambio, se fueron liquidando negocios estatales que siempre produ!eron grandes p(rdidas y fueron motio de escndalos en sucesias administraciones y que en todo caso nunca produ!eron los e7cedentes preistos, comenzando por la empresa de abonos del Estado, incluyendo la empresa de alco#oles y la Empresa :esquera -acional, Ecuatoriana de 1iacin, as+ como las de comercializacin y almacenamiento E-:>'B,C y E-15, entre las principales. La s"bita estatizacin de un alto porcenta!e la banca ecuatoriana de fin de siglo no fue el fruto de una pol+tica estatal, pero s+ la consecuencia de pol+ticas y leyes fiscales, financieras y monetarias legislatias y e!ecutias combinadas con fenmenos econmicos coyunturales como la ca+da de los precios y ol"menes de e7portaciones priadas y petroleras y la destruccin de la infraestructura productia ocasionada por el fenmeno de El -i.o. DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACI@N :ABLICA ECUATORIANA EN EL SIELO DD El Conse9o de Estado 5 la 9')sdcc!n contencoso ad6nst)at&a.- La 5onstitucin de FNGI incluye al 5onse!o de Estado con una conformacin y funciones similares a las que tuo, con ariaciones, a lo largo del siglo 4,4. La reforma constitucional de FGRJ, le atribuye por primera ez la decisin de las cuestiones contencioso8administratias, en conformidad con la ley, !urisdiccin que mantiene #asta FGJI, aunque la 5onstitucin de FGTS, le encomienda estas funciones al Cribunal de ?arant+as 5onstitucionales. 1#ora bien, aunque las funciones contencioso8administratias se encomendaron al 5onse!o de Estado, conforme la tradicin espa.ola y francesa, no lleg a funcionar )@* como erdadero Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio tanto por su composicin cuanto por la ine7istencia del reglamento correspondiente, seg"n Larrea $olgu+n, por lo que los pocos casos que se presentaron )@* o fueron de +nfima o ninguna importancia o tardaron a.os y a.os #asta resolerse o quedaron definitiamente sin ninguna solucin por parte de ese alto organismo $. . En FGST se crea el Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio %0 . La 5onstitucin de FGJI reconoce los Cribunales de lo 5ontencioso para decidir las cuestiones contencioso8 69 LARREA HOLGUN, JUAN . (a 7ue2a Estructura Constitucional Ecuatoriana. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1969. p. 387. 70 LARREA HOLGUN, JUAN . "Prlogo. La legislacin del Ecuador. En: 8ndice de la (egislacin Ecuatoriana. 9:;;< 9=:>. p. 26. En este ndice se citan: Dis,osiciones ,ara el tr?mite de los asuntos contencioso administrati2os. TGC: 27-X-45. RO 399: 3-X-45; .eformas a las dis,osiciones ,ara el tr?mite de los asuntos contencioso administrati2os. D del Tribunal de Garantas Constitucionales. RO 492: 25--46; .eglamento. D del Consejo de Estado. RO 40: 19-X-48; y, 7ormas sobre lo contencioso )dministrati2o. DLE 10. RO 847: 19-V-59; .eforma del D(E 9@. DL. RO 338: 18--68. administratias y contencioso8tributarias. En todo caso, la Ley de Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratio reci(n se e7pide en FGJN y en FGIS se dicta el 5digo Cributario igente, con reformas, que contiene el procedimiento tributario tanto en sede administratia cuanto en sede !udicial, donde se regula el funcionamiento del Cribunal /iscal %1 . La reforma constitucional de FGGL integr estos dos tribunales en la /uncin Eudicial, como tribunales distritales y estableci la casacin en estas materias, a cargo de salas especializadas de la 5orte Suprema de Eusticia. %e tal manera, esta !urisdiccin que se ubicaba en la /uncin E!ecutia, pasa a la /uncin Eudicial, conforme la tendencia sudamericana a la que se refiere Billagra 6afiodo %2 . El +)oced6ento ad6nst)at&o.- Es una serie de actos !ur+dicos orgnicos y coordinados t(cnicamente, cuyo propsito es el de obtener del Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio de la /uncin Eudicial, la proteccin y el reconocimiento de un derec#o amparado por la ley, como consecuencia de los actos, #ec#os, contratos y normas reglamentarias impugnados, dictados por los rganos de la /uncin 1dministratia. Sire para amparar las pretensiones de los administrados afectados en sus derec#os, por el obrar ileg+timo de la /uncin 1dministratia %3 . Ed'a)do Co't')e sostiene que el proceso es una secuencia o serie de actos que se desenuelen progresiamente, con el ob!eto de resoler, mediante un !uicio de la auto8 ridad, el conflicto sometido a su decisin> %" . Ma)co <)!n sostiene que es el !uicio que plantea el administrado ante los tribunales de lo contencioso administratio, sobre pretensiones fundadas en preceptos de derec#o administratio que se litigan entre particulares y la administracin p"blica, por los actos ilegales de esta que lesionan sus derec#os %# . La Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratio es un medio en irtud del cual los particulares administrados que se sienten afectados por la falta o la indebida aplicacin de una ley administratia, que ulnere sus derec#os, por parte de las autoridades fiscales o e!ecutoras de la administracin p"blica, pueden acudir a los Cribunales %istritales 5ontencioso 1dministratios, para que de acuerdo con los procedimientos que establece la Ley de la 71 Suplemento del Registro Oficial N 958 del 23 de diciembre de 1975. 72 VLLAGRA MAFODO, SALVADOR. Princi,ios de Derecho )dministrati2o. El Foro. Asuncin, 1983: "El sistema de justicia administrativa dentro del Poder Judicial nos viene del Derecho constitucional de los Estados Unidos de Amrica. pp. 5 y 6, pie de pgina. 73 JARAMLLO ORDOEZ, Herman. "4usticia )dministrati2aA. Loja Ecuador. Pg. 24 74 COUTURE, Eduardo. BFundamentos del Derecho Procesal Ci2ilB. Ediciones Depalma. Buenos Aires-Argentina. 1988. 75 JRN CORONEL, Marco. "El 4uicio Contencioso )dministrati2oA. Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia, los titulares de estos rganos de Eusticia, determinen si en efecto, los rganos de la administracin p"blica a los que se les imputa la iolacin cometida la #an realizado o no y en caso afirmatio declaren la aplicabilidad del procedimiento de lo contencioso y administratio y consecuentemente la nulidad o reocacin del acto impugnado. :rincipios que rigen al :roceso 5ontencioso 1dministratio: El +)nc+o de le4aldad.- Codos los su!etos procesales tienen el deber ine7cusable de su!etar sus actos a la ley2 y el !uzgador actuar dentro de los l+mites de su !urisdiccin y competencia. El +)nc+o de 6+a)caldad o 4'aldad 9'),dca.- Canto la parte actora como la demandada en su calidad de su!etos procesales, tienen el derec#o a ser tratados en forma id(ntica o similar por parte de los rganos del Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio de la /uncin Eudicial, sin tomar en cuenta la ideolog+a, la religin, la raza, el se7o, el color, o el origen social y gozar fundamentalmente de los mismos derec#os, libertades y oportunidades, sin condicin alguna. El +)nc+o de cont)adcc!n.- En el proceso cada parte tiene el derec#o de negar lo afirmado por el demandante o por el demandado, dentro de los t(rminos que fi!a la ley, como sucede con las pretensiones del actor en la accin o las pretensiones del demandado en la e7cepcin o en el debate de la prueba, del alegato a tra(s de la r(plica o duplica. El +)nc+o de +)ecl's!n.- Significa que cada etapa del proceso se desarrolla en forma sucesia, orgnica y coordinada impidiendo por el transcurso del tiempo el regreso a los plazos o t(rminos ya consumados y superados, eitando de esa manera se dilaten premeditadamente las diligencias !udiciales. El +)nc+o ds+ost&o.- El actor y el demandado tienen el deber de subordinarse en el proceso a lo que dispone el !uzgador de conformidad con la ley, en la proidencia, en el auto o en la sentencia, sin per!uicio de que se #aga uso de los recursos de aclaracin o ampliacin de la sentencia, nulidad de la sentencia e!ecutoriada o del recurso de casacin ante un rgano de la 5orte -acional de Eusticia, para la obtencin de una sentencia !usta. El +)nc+o del de8do +)oceso.- Es el con!unto de garant+as que buscan asegurar al ciudadano que #a acudido al proceso, una recta y cumplida administracin de !usticia y la debida fundamentacin de las resoluciones !udiciales. %e acuerdo con este principio, el !uzgador est en la obligacin de obserar el mandato constitucional del debido proceso2 y actuar dentro de los l+mites de su competencia, y los su!etos procesales tienen el derec#o a la defensa, a recibir de una forma similar o igual de los rganos !urisdiccionales una tutela efectia, imparcial y e7pedita dentro de los plazos fi!ados por la ley2 a no ser distra+dos de su !uez competente ni !uzgados por tribunales de e7cepcin2 y a obtener de los poderes p"blicos resoluciones motiadas cuando afecten a las personas. :or otra parte, se encuentra igente desde el LRRL una normatia espec+fica de procedimiento administratio <en sede administratia, es decir al interior de la 1dministracin :"blica< a base de la Ley de 6odernizacin, de FGGH, que declara de competencia e7clusia del E!ecutio@ )los* procedimientos de todas las dependencias y rganos administratios %$ . 1dicionalmente, la Ley de 6odernizacin, contiene importantes innoaciones tanto en el procedimiento )en sede administratia* como en el proceso )en sede !udicial* administratio, complementarias de la regulacin de los procedimientos administratios en la /uncin E!ecutia, constantes en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* %% . Antecedentes del :)oceso Contencoso Ad6nst)at&o.- La Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio, tiene su origen en /rancia. %esde el 5onse!o de Estado de /rancia, de mayo de FNIL, que brindaba seguridad !ur+dica y el respeto al principio de la legalidad por parte de la administracin ya que atend+a y resol+a las controersias que se presentaban entre los administrados respecto a las iolaciones o a las supuestas iolaciones en las que incurr+an los rganos de la administracin p"blica en materia tributaria y fiscal, respecto a los administrados. En nuestro pa+s el proceso contencioso administratio, se inicia en el 5onse!o de Estado, basado en el sistema !ur+dico franc(s con: 76 L. 50. Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la niciativa Privada. RO 349 del 31 de diciembre de 1993. Art. 40. 77 DE 1634. Expdese el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. RO 411 del 31 de marzo de 1994, con varias reformas, incluyendo la extensa reforma de 2002. aF La 5onstitucin :ol+tica de la >ep"blica, e7pedida el LH de diciembre de FGRJ, a la ez que consagr las garant+as nacionales, indiiduales y pol+ticas, en los C+tulos B y B,, confiri por primera ocasin, al organismo creado para el efecto, denominado El 5onse!o de Estado, entre otras atribuciones y deberes, la de conocer y decidir las cuestiones contencioso administratias )1rt. GN, - o G*. 8F La 5arta :ol+tica, dictada el LJ de marzo de FGLG, tambi(n inclu+a al 5onse!o de Estado, que le confiri a ms de las atribuciones establecidas en la 5onstitucin anterior: la de declarar por accin la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el poder E!ecutio, en contraencin a la 5onstitucin y a las leyes de la >ep"blica, dar curso a las denuncias que se presentaren acerca de la iolacin de la 5onstitucin y las leyes, preparar las acusaciones contra el :residente de la >ep"blica y los altos funcionarios, y los recursos de que!a contra los 6inistros de la 5orte Suprema2 luego, e!ercer !urisdiccin en lo contencioso administratio, en la forma y casos determinados por la ley )1rt. FFI, - o L o , I o y FR o *. cF La 5onstitucin :ol+tica dictada por la 1samblea -acional 5onstituyente de FGTT 8 FGTS, sancionada el S de marzo de FGTS, cre el Cribunal de ?arant+as 5onstitucionales en sustitucin del 5onse!o de Estado entre cuyas atribuciones se encontraba: e!ercer !urisdiccin contencioso administratio, en la forma que determina la ley )1rt. FJR, - o N*. dF La 5arta fundamental e7pedida, por la 1samblea -acional 5onstituyente de FGTJ 8FGTI, aprobada el HF de diciembre de FGTJ, suprimi el Cribunal de ?arant+as 5onstitucionales y, en su defecto, restableci el 5onse!o de Estado, el mismo que, entre sus atribuciones y deberes de antes, como 'rganismo 5ontralor del cumplimiento de la 5onstitucin :ol+tica y dems leyes del Estado, tuo la de conocer y decidir en las cuestiones contencioso administratias. )1rt. FTJ, - o N, de la 5onstitucin :ol+tica de FGTI, y luego en el 1rt. FSR, - o N de la 5onstitucin :ol+tica codificada por la 5omisin Legislatia, el FJ de noiembre de FGJR*. El 5onse!o de Estado ten+a como finalidad actuar como rgano que elaba por la obserancia de la 5onstitucin y las leyes2 tambi(n de actuar en condicin de Cribunal 5ontencioso 1dministratio, y que inclu+a la funcin de 5ontencioso Cributario y estaba presidido por el :residente de la 5orte Suprema de Eusticia, por un senador, un diputado, dos ciudadanos elegidos por el 5ongreso, el 5ontralor ?eneral de la -acin, el :rocurador ?eneral de la -acin, un representante del 5onse!o -acional de Econom+a, el :residente del Cribunal Supremo Electoral, un representante de las /uerzas 1rmadas y el :residente del ,nstituto -acional de :reisin. En el >egistro 'ficial -o. TR del FG de 'ctubre de F.GTN se public el >eglamento de lo 5ontencioso 1dministratio e7pedido por el 5onse!o de estado, siendo el literal f*, aquel que especificaba la labor de dic#o cuerpo colegiado, y que se.alaba: La constancia de que el contencioso administratio tiene por ob!eto reisar en sede !urisdiccional el acto administratio, erificar su legalidad y mantener o modificar sus efectos. En la 5onstitucin de FGTI, se fundament y regul, una ez ms, en la Ley de >(gimen 1dministratio codificada por la 5omisin Legislatia el L de septiembre de FGSG, en el inciso F o del 1rt. FFL estableci que al 5onse!o de Estado le corresponde e!ercer !urisdiccin en lo contencioso administratio. La 1samblea -acional 5onstituyente de FGJI, creo el Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio con !urisdiccin en todo el pa+s. 6ediante la Ley -o. HS, publicada en el >.'. -o. HHN del FN de marzo de FGJN, se e7pidi la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia, que se encuentra igente con sus pertinentes reformas, y que e!erce el control !urisdiccional de los actos administratios, primero por medio del tribunal ad "oc o Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio que fue sustituido en el a.o F.GGL mediante la Ley -V LR reformatoria de la 5onstitucin :ol+tica del Estado, publicada en el Suplemento -VGH del >egistro 'ficial de LH de %iciembre de F.GGL que estableci en su disposicin noena la creacin de los Cribunales %istritales de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en Puito, ?uayaquil, 5uenca y :ortoie!o, con el ob!eto de modernizar y descentralizar la administracin de !usticia, con tribunales que pertenezcan a la /uncin Eudicial con carcter de especializado por la competencia priatia que sobre el control de legalidad le otorga la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia. Los T)8'nales Dst)tales de lo Contencoso Ad6nst)at&o en Ec'ado).- una recta y cumplida administracin de !usticia y la debida fundamentacin de las resoluciones !udiciales. %e acuerdo con este principio, el !uzgador esta en la obligacin de obserar el mandato constitucional del debido proceso2 y actuar dentro de los l+mites de su competencia, y los su!etos procesales tienen el derec#o a la defensa, a recibir de una forma similar o igual de los rganos !urisdiccionales una tutela efectia, imparcial y e7pedita dentro de los plazos fi!ados por la ley2 a no ser distra+dos de su !uez competente ni !uzgados por tribunales de e7cepcin2 y a obtener de los poderes p"blicos resoluciones motiadas cuando afecten a las personas. Los Cribunales %istritales de lo 5ontencioso 1dministratio2 son parte de una ,nstitucin de derec#o p"blico, independiente, especializada y descentralizada, que a su ez forma parte de la 3nidad Eurisdiccional del Estado y que en e!ercicio de la 5onstitucin y de la Ley, le corresponde !uzgar y #acer cumplir lo !uzgado en materia de lo contencioso administratio. Los !ueces, que conforman estos Cribunales son responsables de sus actos en el e!ercicio de sus funciones, no pueden ser remoidos por la autoridad nominadora sino solo por dolo, negligencia, ineptitud manifiesta o incapacidad f+sica o mental en el desempe.o de sus actiidades. Seg"n el 1rt+culo FF de la ley de la Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia La representacin legal, oficial y administratia de Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio, corresponde al :residente del organismo, quien ser elegido por los !ueces que componen las dos salas y de entre sus miembros titulares en otacin secreta y por mayor+a absoluta de otos, dentro de los diez primeros d+as de enero de cada a.o, salo los casos y circunstancias especiales. El presidente del Cribunal lo ser de la sala a la que pertenece debiendo la otra sala, por su parte, elegir su presidente. La Ley de la Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia en el 1rt+culo )I.F*, se.ala que el Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio, organismo de la /uncin Eudicial, estar dotado de autonom+a en el e!ercicio de las funciones que la ley le asigne. El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en la 5apital de la >ep"blica y !urisdiccin en todo el territorio nacional, estar formado por dos salas integradas por tres !ueces cada una. :ara su designacin se proceder en la misma forma que para los dems !ueces de la 5orte -acional de Eusticia. F'nc!n de los T)8'nales Dst)tales de lo Contencoso Ad6nst)at&o.- La Ley de 6odernizacin del Estado, establece en el 1rt+culo HN, la competencia y procedimientos de los Cribunales %istritales de lo 5ontencioso 1dministratio y de lo /iscal, y dentro de la esfera de su competencia, conocern y resolern de todas las demandas y recursos deriados de actos, contratos, #ec#os administratios, reglamentos e7pedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector p"blico. El administrado afectado presentar su demanda, o recurso ante el tribunal que e!erce !urisdiccin en el lugar de su domicilio. El procedimiento ser el preisto en la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratio. -o se e7igir como requisito preio para iniciar cualquier accin !udicial contra las entidades del sector p"blico la proposicin del reclamo y agotamiento en la +a administratia. Empero, de iniciarse cualquier accin !udicial contra alguna institucin del sector p"blico, quedar insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto, #aya propuesto por la +a administratia. 6ediante resolucin de la 5orte Suprema de Eusticia )>s5SE: FL8may8FGGH. >' LRH: H8!un8 FGGH*, se determin que Cribunal %istrital de lo 5ontenciosa 1dministratio, era competente para conocer las demandas preistas en la Ley, del lugar donde se origine el reglamento, acto o resolucin de los organismos mencionados en el art+culo T de la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia, ob!eto de la impugnacin y que tambi(n ser competente el Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio del lugar en donde #a generado efecto el reglamento, acto o resolucin de la 1dministracin. Puienes conformen el Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio debern cumplir con los requisitos establecidos en el 1rt+culo G de la Ley de Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia que enuncia que para ser 6agistrado a#ora !ueces del Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio se requieren los mismos requisitos que para ser !uez de la 5orte -acional de Eusticia, y los dems establecidos en las leyes y estar su!eto a iguales pro#ibiciones, responsabilidades y causales de cesacin que los 6agistrados de la 5orte -acional de Eusticia. Entre las 1tribuciones y deberes del Cribunal que estn establecidas en el 1rt+culo FR de la Ley de Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia estn: aF 5onocer y resoler en "nica instancia de las impugnaciones a los reglamentos, actos y resoluciones de la 1dministracin :"blica, o de las personas semip"blicas o de derec#o priado con finalidad social o p"blica y decidir acerca de su legalidad o ilegalidad2 8F 5onocer y resoler en "nica instancia de las resoluciones de la 5ontrolar+a ?eneral del Estado que establezcan responsabilidad en la gestin econmica estatal o municipal o de otras instituciones sometidas al control o !uzgamiento de aquella. 5onocer tambi(n los !uicios de e7cepciones a la coactia originados en resoluciones dictadas por la 5ontrolar+a ?eneral del Estado. cF 5onocer y resoler igualmente en "nica instancia, de las acciones de prescripcin de los cr(ditos fiscales, estatales, locales o seccionales o de las instituciones p"blicas originados en decisiones de la 5ontrolar+a ?eneral, que se #ubieren promoido o se promuean por los directamente interesados, as+ como de las e7cepciones que se propongan en procedimientos coactios instaurados para el cobro de cr(ditos proenientes de resoluciones dictadas por la 5ontrolar+a ?eneral del Estado. El 5digo 'rgnico de la /uncin Eudicial e7pedido en el >.'. -o. STT suplemento del Lunes, RG de marzo del LRRG, establece en su cuarta disposicin transitoria que los actuales tribunales distritales de lo 5ontencioso 1dministratio y /iscal, funcionarn con el r(gimen y competencias establecidos antes de la igencia del 5digo #asta que el nueo 5onse!o de la Eudicatura integre las respectias Salas de las 5ortes :roinciales preio concurso p"blico y con las condiciones de estabilidad establecidas en el actual 5digo. 1dems el 5digo 'rgnico de la /uncin Eudicial en sus 1rt+culos LFJ y LFI se refiere a la competencia, las atribuciones y deberes de las nueas Salas de lo 5ontencioso 1dministratio. :ara el conocimiento de las causas, e7isten S Cribunales %istritales de lo 5ontencioso 1dministratio en el pa+s. 1. El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en la ciudad de Puito tendr !urisdiccin en las proincias de: :ic#inc#a, ,mbabura, 5arc#i, 5otopa7i, Cungura#ua, 5#imborazo, 0ol+ar, :astaza, -apo y Sucumb+os2 integrado por L salas. 2. El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en la ciudad de ?uayaquil tendr !urisdiccin en las :roincias de: ?uayas, Los >+os, El 'ro y ?alpagos2 integrado por una Sala. 3. El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en la ciudad de 5uenca tendr !urisdiccin en las :roincias de: 1zuay, 5a.ar, Lo!a, 6orona Santiago y Oamora 5#inc#ipe2 integrado por una Sala. ". El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio con sede en la ciudad de :ortoie!o tendr !urisdiccin en las :roincias de: 6anab+ y Esmeraldas, integrado por una Sala. El Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio, con sede en la ciudad de Lo!a, con !urisdiccin y competencia para las proincias de Lo!a y Oamora 5#inc#ipe en las materias contencioso administratio y contencioso tributario integrado por una sala y se cre mediante resolucin del 5onse!o -acional de la Eudicatura el LG de !unio de LRRJ, pero empez a e!ecutarse en !ulio de LRRI. La cont)atac!n +?8lca ec'ato)ana.- La Ley 'rgnica de $acienda de FNJH que, con arias reformas, estuo igente #asta FGLI en el Ecuador, dispon+a en su pen"ltimo art+culo que el :oder E!ecutio, antes de la celebracin de cualquier contrato, deber+a publicarlo por el peridico oficial o en una #o!a suelta y todo contrato que se celebre sin este requisito ser nulo %/ . La Ley 'rgnica de $acienda e7pedida en FGLI crea la %ireccin de Suministros en el 6inisterio de $acienda, para encargarse de adquirir y suministrar a los %epartamentos y 'ficinas los materiales que se necesiten para el uso del gobierno )1rt. JL* y e7ige al :oder E!ecutio el requisito de licitacin para todo contrato que e7ceda de cierta cuant+a )1rt. LJN* %. . En FGSN se dispone la interencin propia del 5ontralor para la celebracin de contratos que entra.en egresos de fondos p"blicos, y asimismo en materia de licitacin /0 . 1 la Ley 'rgnica de $acienda de FNJH, le suceden otras en FGLI y FGLN, como se #a isto, con algunas seme!anzas, anotndose tambi(n diferencias determinadas. La codificacin de esta Ley, de FGJR, contempla el requerimiento, e7istente #asta la actualidad, de contar con una partida presupuestaria y disponibilidad de fondos, preio a la celebracin de un contrato que e7i!a egresos de fondos p"blicos )1rts. JT y JS*. En esta Ley se e7ige la licitacin para todo contrato que e7ceda de doscientos mil sucres y la publicacin de las bases aprobadas por la Eunta de Licitaciones en el >egistro 'ficial o en los peridicos del lugar )1rts. HII8HIG*. Cambi(n establece ciertas autorizaciones a cargo del 5onse!o de Estado. 3na Ley de Licitaciones se e7pide en FGJT y otra el a.o siguiente. %espu(s de sucesias reformas se promulga la Ley de Licitaciones y 5oncurso de 'fertas en FGIT que, despu(s de muc#as modificaciones se sustituy por la Ley de 5ontratacin :"blica en FGGR, la cual se encuentra igente a la fec#a, tambi(n con arias reformas. En FGNG se #ab+a e7pedido una legislacin espec+fica para estudios, la Ley de 5onsultor+a. 1dems de las normas propias de los bancos ,nteramericano de %esarrollo y 6undial que se aplican en los contratos financiados por estas instituciones, as+ como normas espec+ficas internas que aplican unas cuantas instituciones p"blicas, e7isten 78 (ey 'rg?nica de *acienda. Coleccin de leyes y decretos dados por el Congreso Constitucional de 1863. mprenta Nacional. Quito, 1864. p. 225. 79 BORJA Y BORJA. 'b. cit. (1960). pp. 325 y 331. 80 #bdem. pp. 348-349. leyes para contrataciones especiales, como las contrataciones petroleras, su!etas a la Ley de $idrocarburos, y otras normas espec+ficas para la contratacin de la e7tensin del oleoducto transecuatoriano. La Ley de 6odernizacin, adems de las concesiones de sericios p"blicos a que tambi(n se refiere la 5onstitucin, ampl+a la posibilidad de contrataciones para aplicar sus disposiciones a todas las figuras contempladas en las leyes ecuatorianas, entre las que se deben considerar incluidas, en primer lugar, las proisiones del Libro 5uarto, del 5digo 5iil, sobre los contratos. 1dems, e7isten normas espec+ficas para los contratos que pueden celebrar diferentes entidades y dependencias del Estado de: aproec#amiento forestal, sericios ocasionales, seguros, endeudamiento p"blico, enta de alores y negocios fiduciarios, sociedad y arrendamiento mercantil, etc. La e&ol'c!n del conce+to de entdad +?8lca 5 de +e)sonaldad 9'),dca de de)ec(o +?8lco ec'ato)ano.- El 5digo 5iil de 1ndr(s 0ello, adoptado por Ecuador con ciertas modificaciones en FNJF, contempla los establecimientos p"blicos costeados por el Estado con personalidad !ur+dica de %erec#o :"blico. 'riginalmente la figura del establecimiento p"blico fue concebida y utilizada slo para personificar !ur+dicamente los #ospicios, #ospitales y otras casas de asistencia. %esde fines del siglo 4,4 la corriente de los sericios p"blicos descentralizados adapta en /rancia esta figura clsica del establecimiento p"blico para sus requerimientos espec+ficos de tener una personalidad !ur+dica separada de la del Estado. 1s+, Bedel, caracteriza este "ltimo tipo de establecimiento p"blico afirmando que es un sericio p"blico erigido en persona p"blica o incluso, al contrario, una persona p"blica especialmente constituida para la gestin de un sericio p"blico /1 . :ero en Ecuador, la figura administratia del establecimiento p"blico contin"a aplicndose durante el siglo 4,4 a los establecimientos de beneficencia e7clusiamente. Los principales sericios p"blicos se establecen como direcciones su!etas !errquicamente al ministerio determinado. :or e!emplo, en la Ley de >(gimen 1dministratio ,nterior de FNGN, 5orreos y Cel(grafos era un ramo correspondiente al 6inisterio de lo ,nterior )1rt. FN*. El 0anco 5entral del Ecuador se constituye inicialmente como una persona !ur+dica de derec#o priado, sometida a la legislacin mercantil. En efecto la Ley sobre fundacin de un 0anco 5entral de FGLS dispone: Establ(cese una 5ompa.+a 1nnima que se denominar 0anco 5entral del Ecuador, y practicar operaciones de emisin, giro, depsito y descuento. Cambi(n 81 VEDEL, GEORGES y PERRE DEVOLV. Droit )dministratif. 12 edicin actualizada. Presses Universitaires de France. Pars, 1992. T. 2. p. 602. se declara que el 0anco 5entral es una ,nstitucin de derec#o priado /2 . Es uno de los primeros ensayos gubernatios para establecer unidades administratias descentralizadas funcionalmente. La figura de la personalidad !ur+dica de derec#o priado otorgaba al 0anco 5entral la independencia necesaria para desempe.ar el papel de rector de las pol+ticas monetarias, ale!ado de las coyunturas pol+ticas. :ero esa misma caracter+stica conducir+a eentualmente a su constitucin como una entidad de derec#o p"blico, aunque con carcter de autonom+a. Es interesante remitirse a la consulta realizada por el :residente del 0anco 5entral a un !urisconsulto guayaquile.o en noiembre de FGHR, de la cuestin siguiente: :ueden ser ariadas, sin contar con la oluntad del 0anco 5entral, es decir de sus socios, las condiciones sobre las cuales fue establecida esta institucin, conforme a la ley de T de marzo de FGLI. 1rroyo del >+o, posteriormente :residente de la >ep"blica, derrocado en mayo de FGTT, fue que ni siguiera una ley del 5ongreso podr+a modificar sus estatutos, sin la oluntad de los socios, que eran los bancos priados del pa+s /3 . 5omo se #a isto anteriormente, tambi(n se acude a la denominacin de !untas para el establecimiento de entidades autnomas, que en forma peridica se intenta eliminar, as+ como c+clicamente se centralizan rentas que las diferentes legislaturas #an ido descentralizando para propsitos diersos. En la creacin de estas !untas no se #ace referencia a su personalidad !ur+dica de derec#o p"blico, por lo que se puede estimar que son simples entes contables o presupuestos descentralizados o desconcentrados. %espu(s de ensayar nominaciones !ur+dicamente inapropiadas como personas !ur+dicas de derec#o priado con finalidad social y personas !ur+dicas semip"blicas )5onstitucin de FGJI*, finalmente en forma doctrinalmente correcta se determina el nombre de personas !ur+dicas de derec#o p"blico para todas las entidades p"blicas del Estado, incluyendo las empresas p"blicas. :or otra parte, las figuras de econom+a mi7ta y compa.+a annima del derec#o societario se utiliza con frecuencia en la segunda mitad del siglo, con resultados dispare!os. 5on el fracaso del impulso priatizador de mediados de los a.os GR, los sericios p"blicos ecuatorianos se encuentran en su mayor+a conformados como sociedades annimas cuyas acciones pertenecen al /ondo de Solidaridad, principalmente de energ+a el(ctrica y telefon+a, sometidas al derec#o priado, donde se entronizan nueas tecnocracias y se mane!an eleadas sumas de dinero, sin mayor control o regulacin estatal. 3n fenmeno in(dito de la 82 DS. (ey sobre fundacin de un Banco Central. RO 78 del 14 de octubre de 1925. Coleccin de leyes, decretos, acuerdos y resoluciones de la Junta de Gobierno Provisional. T. 1. 1925. Quito, 1926. pp. 302-330. 83 ARROYO DEL RO, CARLOS A. "Una consulta del Banco Central. En: Estudios 4urdicos. Guayaquil, 1964. pp. 13- 17. 1dministracin :"blica ecuatoriana es el s"bito y desmedido incremento de la interencin estatal en el sector bancario priado a fines del siglo 44, por razones a!enas a las pol+ticas gubernatias, con la crisis de la banca ecuatoriana. En efecto, la interencin de la 1gencia de ?arant+a de %epsitos )1?%* para el pago de las acreencias del p"blico en bancos priados, determina que conforme a la legislacin igente, la 1?% asume la propiedad de estas instituciones financieras y de muc#os de sus negocios inculados, instituciones financieras que, por otra parte, ya no contin"an siendo en sus aspectos. Las e6+)esas +?8lcas.- Las empresas de /errocarriles del Estado y de 1bonos del Estado se constituyeron en FGTJ, prcticamente las primeras empresas p"blicas ecuatorianas. Los ferrocarriles se constituyeron como empresa a ra+z de la nacionalizacin de la empresa operadora, C#e ?uayaquil and Puito >ailWay 5ompany. La Empresa de 1bonos se establece con un enfoque bsicamente rent+stico, originalmente con el nombre de /brica de 1bonos Pu+micos de La Libertad y /brica de 1bonos 'rgnicos de Puito, y posteriormente como /brica de 1bonos del Estado /" . Esta "ltima nunca tuo personalidad !ur+dica y funcion como una dependencia del 6inisterio de 1gricultura. ,gualmente sin personalidad !ur+dica desarroll sus actiidades el Sericio -acional de 1lmac(n de Libros del 6inisterio de Educacin :"blica, creado en FGIF. 6s, en general, las empresas p"blicas se crearon como personas !ur+dicas de derec#o p"blico. 1lgunas de ellas tampoco fueron erdaderas empresas como la Empresa de Suministros del Estado, cuyas funciones ya se encuentran contempladas en las sucesias leyes de $acienda por lo menos desde FGLI, donde se asigna al 6inisterio de $acienda la igilancia y direccin de las adquisiciones para el Estado, ministerio donde se crea la %ireccin de Suministros para adquirir y suministrar a los %epartamentos y 'ficinas los materiales que se necesiten para el uso del gobierno /# . En cambio, s+ responden al concepto de empresa los sericios p"blicos de correos, telecomunicaciones y energ+a el(ctrica, que despu(s de funcionar largo tiempo como dependencias ministeriales, se constituyeron como entidades con personalidad !ur+dica de derec#o p"blico a comienzos de los a.os setenta )Empresa -acional de 5orreos, ,ECEL e ,-E5EL*, (poca en que tambi(n se cre la 5orporacin Estatal :etrolera Ecuatoriana )5E:E*, #oy :etroecuador y sus filiales. En el ramo del transporte mar+timo de carga y de #idrocarburos, la 6arina consider necesario establecer las empresas Cransnae y /lopec, respectiamente. El Estado tambi(n se #izo cargo de la e7propiada compa.+a Ecuatoriana de 1iacin, como empresa estatal. 1 comienzos de los 84 DE 1274, RO 644 de julio de 1946. 85 BORJA Y BORJA. 'b. cit. (1960). pp. 324-325. setenta tambi(n se crearon empresas con finalidades denominadas por la doctrina como de suplementarias y compensatorias del mercado, principalmente la Empresa -acional de :roductos Bitales )E-:>'B,C*, la Empresa -acional de 1lmacenamiento )E-15* y la Empresa -acional de Semen )E-%ES*. 5on esta misma finalidad se crea, tambi(n a comienzos de los setenta, la Empresa :esquera -acional )E:-1*. 5on fines de captacin de rentas y produccin de e7cedentes, al estilo de la Empresa de 1bonos del Estado se crearon la Empresa de 1lco#oles del Estado y la Empresa -acional de :ronsticos %eportios )E-:>'%E*. Las dems empresas constituidas principalmente en los a.os setenta y oc#enta, denominadas p"blicas son en realidad de derec#o priado, puesto que se constituyeron en compa.+a de econom+a mi7ta o como sociedades annimas de capitales p"blicas, conforme las proisiones de la Ley de 5ompa.+as. Cal es el caso tambi(n de las empresas el(ctricas de capitales p"blicos en todo el pa+s y de innumerables compa.+as de econom+a mi7ta. /inalmente, se deben mencionar en este rubro de las empresas del Estado, compa.+as annimas determinadas en las cuales la institucin financiera estatal 5orporacin /inanciera -acional adquiri participaciones por razones diersas, que endi en los a.os noenta. 6uc#as de estas empresas nunca cumplieron las ambiciosas finalidades que les atribuyeron sus bien intencionados creadores y ms bien se constituyeron en una pesada carga para el Estado por sus peque.as y grandes p(rdidas, adems de frecuentes escndalos por eleadas sumas en negocios fallidos, como las importaciones de arroz de la e7tinguida E-:>'B,C. Las empresas rent+sticas no produ!eron los e7cedentes en los montos esperados o, peor aun, tambi(n produ!eron p(rdidas. Las empresas de sericios p"blicos y de e7plotacin de #idrocarburos forzosamente produ!eron e7cedentes como 5E:E<y despu(s :EC>'E531%'><, ,ECEL e ,-E5EL, a pesar de que ninguna de ellas lleg nunca a elaborar una contabilidad comercial ni presentar balances ni estados de ganancias y p(rdidas, pero en todo caso realizaron regularmente las transferencias de fondos correspondientes al Cesoro nacional. En consecuencia de lo e7puesto cuando, a mediados de los noenta, la Ley de 6odernizacin permiti la supresin de muc#as de tales empresas, de #ec#o algunas ya eran simples membretes, como Empresa de 1bonos del Estado, Empresa de 1lco#oles, E-%ES, E-:>'%E, E:-1 y Empresa de Suministros. 'tras fueron suprimidas despu(s de adicionales escndalos como E-:>'B,C y E-152 y la enta de la endeudada Ecuatoriana de 1iacin constituy un aliio para las arcas fiscales. :ero la Ley de 6odernizacin, :riatizaciones y :restacin de Sericios :"blicos por parte de la ,niciatia :riada, a pesar de su nombre no suministr bases legales para la priatizacin o concesin de los grandes sericios p"blicos, lo que se deb+a establecer en leyes especiales. :ero tampoco la ley dictada para el efecto /$ , concebida con el propsito de concesionar el sericio p"blico de telecomunicaciones consigui su propsito. 6s bien, determin que la empresa de telecomunicaciones e7istente al momento de su e7pedicin se escindiera en dos compa.+as de derec#o priado, 1-%,-1CEL U :15,/,5CEL, cuyas acciones pertenecen al /ondo de Solidaridad. La ley equialente para la concesin de los sericios de generacin, trasmisin y suministro de energ+a el(ctrica, que suprime el la empresa p"blica ,-E5EL tampoco permiti en la prctica la concesin del sericio, pero s+ crearon un nueo ente regulador )5'-ELE5*, una empresa priada de control de energ+a )5E-15E*2 y en el campo de las telecomunicaciones la Ley estableci entes reguladores: Secretar+a -acional de Celecomunicaciones )SE-1CEL*, el 5onse!o -acional de Celecomunicaciones )5'-1CEL*, el 5onse!o -acional de >adio y Celeisin )5'-1>CEL* y la Superintendencia de Celecomunicaciones. Cambi(n se crean nueas personas !ur+dicas de derec#o priado, en forma de sociedades annimas, cuyas acciones pertenecen tambi(n al /ondo de Solidaridad. La Ley /undamental tambi(n dice sobre los sericios p"blicos de agua potable y de riego, saneamiento, fuerza el(ctrica, telecomunicaciones, ialidad, facilidades portuarias@ podrn prestarlos directamente o por delegacin a empresas mi7tas o priadas, mediante concesin, asociacin, capitalizacin, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con la ley. :or otra parte, la declaratoria de caducidad del contrato con la compa.+a petrolera estadounidense '4U y la reersin de sus yacimientos y de sus instalaciones al Estado ecuatoriano, a comienzos del a.o LRRJ, determina el requerimiento de la administracin de una suerte de empresa p"blica para el desarrollo de una actiidad espec+fica, que se establece sin personalidad !ur+dica, como una unidad administratia de :etroecuador, con un r(gimen especial para el mane!o de tales yacimientos, determinado por %ecreto E!ecutio. Cal parece el peor de los escenarios administratios posibles para asumir una actiidad empresarial como era la de la compa.+a '7y que e7tra+a y comercializaba alrededor de cien mil barriles diarios de petrleo. Los o)4ans6os de cont)ol.- La Ley 'rgnica de $acienda de FGLI establece que el departamento bancario, establecido por la Ley ?eneral de 0ancos de FGLI, funcione como 86 L. 94. (ey .eformatoria a la (ey Es,ecial de Telecomunicaciones. RO 770 de 30 de agosto de 1995. dependencia del 6inisterio de $acienda. @ Seg"n aquella Ley, el departamento bancario estar dirigido por el Superintendente de 0ancos, y encargado de la e!ecucin de las leyes relatias a (stos /% . Lo mismo se ordena en la Ley 'rgnica de $acienda de FGLN. Codas las constituciones desde la de FGTS determinan el nombramiento del Superintendente de 0ancos por el 5ongreso. Las 5onstituciones de FGTJ y FGJI califican a la Superintendencia de 0ancos como un organismo t(cnico y autnomo. La Superintendencia de 0ancos control determinado tipo de sociedades, #asta la creacin de la Superintendencia de 5ompa.+as, que asume competencias para el control de todas las compa.+as, inclusie las de econom+a mi7ta. La Superintendencia de Celecomunicaciones se crea en FGGL // . En FGGS se a.ade el 5onse!o -acional de Celecomunicaciones )5'-1CEL* y la Secretar+a -acional de Celecomunicaciones )SE-1CEL*, as+ como el 5'-1>CEL2 organismos todos ellos con sus propios reg+menes administratios, de personal, de remuneraciones y de contratacin /. . En FGGJ se crea el 5onse!o -acional de Electricidad )5'-ELE5* .0 . La reforma y codificacin constitucional de FGGN se refiere en general a las superintendencias, calificadas como organismos t(cnicos con autonom+a administratia, econmica y financiera )1rt. LLL*. La 3'nc!n +?8lca.- 1 inicios del siglo 44, la entonces igente Ley de >(gimen 1dministratio ,nterior dispone en el 6inisterio de lo ,nterior: un Subsecretario, cuatro Eefes de Seccin, cuatro 'ficiales de n"mero, cinco amanuenses, un arc#iero y un portero, que se ampl+a posteriormente a un ayudante del arc#iero .1 . -o se #ace referencia a la estabilidad de los empleados de los ministerios, pero e7presamente se determina que sin e7cepcin, los empleados del 5onse!o de Estado y del ?obernador son de libre nombramiento y remocin de su correspondiente superior )1rts. T y TS*. La Ley 'rgnica de $acienda de FNJH, sustituida por la Ley 'rgnica de $acienda de FGLI, contiene proisiones sobre el empleo p"blico2 y en menor grado tambi(n contemplan proisiones sobre este tema las sucesias leyes de >(gimen 1dministratio. El primer fuerte impulso al crecimiento burocrtico ocurre con la laicizacin educatia que ocurre en la primera d(cada de del siglo 44. La creacin de ariadas instituciones reguladoras 87 BORJA. 'b. cit. p. 324. 88 L. 184. (ey Es,ecial de Telecomunicaciones. RO 996 del 10 de agosto de 1992. Art. 34. 89 L. 94. (ey .eformatoria a la (ey Es,ecial de Telecomunicaciones. RO 770 de 30 de agosto de 1995. 90 (ey de .gimen del +ector Elctrico. Suplemento del RO 43 del 10 de octubre de 1996. 91 (ey reformatoria de la (ey de .gimen )dministrati2o #nterior, del 20 de octubre de 1900. RO 1247. Decretos y leyes sancionados en el ao 1900. Publicacin anual del archivo del Poder Legislativo. mprenta Nacional. Quito, 1901. pp. 127-129. en los a.os LR multiplica los empleos burocrticos y el requerimiento de un desarrollo tecnocrtico para el mane!o de cuestiones especializadas. La Segunda Ley 'brera, de FGLF, que es sancionada por el :residente Camayo )@* determina lo que debe entenderse por obrero o !ornalero, y por patrono, incluyendo al Estado y a las entidades de derec"o p)blico .2 . Cambi(n se dictan leyes para ciertas ramas espec+ficas de la burocracia: en FGHN se e7piden las leyes de Escalafn del 6agisterio y de Seridores :"blicos del Sericio E7terior de la >ep"blica. 'tros empleados que tienen su propia legislacin son los que prestan sus sericios en las diferentes ramas de las fuerzas armadas, incluyendo la polic+a, as+ como los denominados empleados ciiles de estas dependencias. 3n intento de legislar la estabilidad y carrera administratia no se presentar+a #asta comienzos de los cincuenta, con la e7pedicin de la Ley de 5arrera 1dministratia, donde se somete e7presamente las reclamaciones a la !urisdiccin de los !ueces laborales. 6as, por tratarse de un %ecreto8Ley de Emergencia, sometido a la confirmacin del 5ongreso seg"n la 5onstitucin de FGTJ entonces igente, fue analizado y rec#azado con dictamen desfaorable, por lo que no entr en igencia. La Ley de 5arrera 1dministratia aprobada por el 5ongreso en FGSG .3 tampoco tuo aplicacin ." . La Ley de Sericio 5iil y 5arrera 1dministratia, se e7pidi en FGJT, siendo codificada en FGIN .# con las disposiciones sobre funcin p"blica constantes en la Ley 'rgnica de $acienda que estuo igente #asta su derogatoria y sustitucin por la Ley 'rgnica de 1dministracin /inanciera y 5ontrol en FGII .$ . En la actualidad se encuentra igente la Ley 'rgnica de Sericio 5iil y 5arrera 1dministratia y de $omologacin de las >emuneraciones del Sector :"blico, codificada en el LRRS .% . :ero el 5digo del Craba!o tambi(n rige las relaciones entre el Estado y sus instituciones y determinados traba!adores. En las entidades que e!ercen la potestad estatal se aplica como regla el r(gimen administratio y como e7cepcin 8para obreros y traba!adores manuales8 el r(gimen laboral priado. :or otra parte, todas las dems instituciones, esto es todas aquellas cuyas funciones son delegables al sector priado, aplican como regla general el 5digo del Craba!o y como e7cepcin 8para quienes ocupan cargos directios y, en general, de !efatura8 el r(gimen administratio ./ . 92 DVLA SLVA, RAMRO. "El Sistema de Administracin de Personal y Carrera Administrativa en el Sector Pblico Ecuatoriano, en: )dministracin de Personal y Carrera )dministrati2a en )mrica (atina. Direccin Nacional de Personal-ALAP-CLAD-LDS. Quito, 1986. p. 27. Las cursivas se encuentran en el original. 93 RO 956 del 30 de octubre de 1959. 94 DVLA. 'b. cit. p. 32. 95 Codificacin de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. RO 574 del 25 de abril de 1978. 96 RO 337 del 16 de mayo de 1977. 97 Codificacin ;@@><@@:. RO N 16, del 12 de mayo de 2005. 98 Art. 35, 9. de la Constitucin. La %ireccin -acional de :ersonal contemplada en esta ley se conierte posteriormente en una unidad de la Secretar+a -acional de %esarrollo 1dministratio )SE-%1*, #abi(ndose trasladado a la :residencia de la >ep"blica cuando se suprimi dic#a Secretar+a. 5on posterioridad, esta unidad se denomina 'ficina de Sericio 5iil y %esarrollo ,nstitucional de la :residencia de la >ep"blica .. . Canto la Ley de :resupuestos del Sector :"blico cuanto la Ley de 6odernizacin contienen proisiones relacionadas con la disminucin del n"mero de funcionarios p"blicos: indemnizacin por supresin de puesto y compensacin por separacin oluntaria, respectiamente. En la actualidad, las remuneraciones del sector p"blico son establecidas por la Secretar+a -acional C(cnica de %esarrollo de >ecursos $umanos y >emuneraciones del Sector :"blico )SE->ES* 100 , que sustituy al 5'-1>E6, para todos los empleados p"blicos, tanto los sometidos a las leyes administratias cuanto a las laborales. Cent)al-ac!n 5 descent)al-ac!n.- La centralizacin y la descentralizacin en la 1dministracin :"blica ecuatoriana originalmente se entienden en sentido diferente que les atribuye actualmente la doctrina del derec#o p"blico. En efecto, la descentralizacin actualmente se caracteriza por el mane!o de pol+ticas p"blicas a tra(s de una persona !ur+dica de derec#o p"blico y sometido a la tutela del ?obierno central. Esta tutela se manifiesta en una serie de controles, principalmente de legalidad. En el concepto e7istente en el siglo 4,4 y comienzos del siglo 44 en el Ecuador la centralizacin y descentralizacin se refiere principalmente al aspecto de la recaudacin de la renta por una unidad administratia local asignada a una obra o finalidad espec+fica, sin que en ese momento se considere la su!ecin a pol+ticas gubernamentales de esta unidad administradora de rentas. Cmese el caso de la Eunta Especial de Saneamiento de ?uayaquil, que percib+a rentas diersas, unas recaudadas por el Cesorero municipal o pagados a la Eunta directamente por los representantes o agentes endedores residentes en ?uayaquil, de fbricas, compa.+as o casas de comercio del e7terior que efectuaren entas por cuenta de ellas2 por los despac#os oficiales de tel(grafos del recargo del cincuenta por ciento sobre las tarifas ordinarias por telegramas eniados desde ?uayaquil, que se entregarn mensualmente2 por los 1gentes o >epresentantes de 5ompa.+as o Empresas e7tran!eras de naegacin )@* por cada buque que saliera de ?uayaquil2 por los 99 A. 10 (Presidente de la Repblica). Encrgase al Director de la Oficina de Servicio Civil y Desarrollo nstitucional la implantacin de la estructura organizacional de la Oficina de Servicio Civil y Desarrollo nstitucional. RO 93, 22 de diciembre de 1998. 100 Codificacin 2005-008. (ey 'rg?nica de +er2icio Ci2il y Carrera )dministrati2a y de Cnificacin y *omologacin de las .emuneraciones del +ector PDblico. RO N 16, del 12 de mayo de 2005. Art. 53. seguros mar+timos2 por embarcaciones cargadas2 por empresas de tran+as2 por adicionales sobre derec#os de importacin de la 1duana de ?uayaquil y que el 5olector de la misma, ba!o su responsabilidad personal y pecuniaria, entregar diariamente a la Eunta Especial de Saneamiento2 etc. 101 . En contrapartida, la Ley sobre 5entralizacin de >entas de FGLH se dispone que el /isco recaudar todas las rentas consideradas en el :resupuesto y consignar diariamente en uno o ms 0ancos depositarios todo el producto de la recaudacin@ Es pro#ibido a los 0ancos depositarios entregar al ?obierno, ni a t+tulo de pr(stamo, los fondos de los part+cipes 102 . La centralizacin se contrapone a la forma de recaudar es decir a cargo e7clusiamente del /isco, a diferencia de la recaudacin y entrega a cargo de las mismas oficinas donde se originan los tributos como en el caso citado de la Eunta Especial de Saneamiento de ?uayaquil. Las constituciones de FGLG )1rt. FRH*, FGTS )1rt. FLH* y FGTJ )1rt. FHJ* contienen disposiciones que pro#+ben la asignacin de un ingreso espec+fico a un egreso determinado. 1s+, tal descentralizacin, que en realidad consist+a solamente en una disposicin directa de los fondos p"blicos, se manifest como una necesidad en una (poca de dificultades de comunicacin y de penuria fiscal, donde la recaudacin directa y su inersin inmediata era la "nica alternatia para la e!ecucin de obras locales. La reolucin de FGLS se propuso eliminar muc#as de esas entidades que luego olieron a multiplicarse y dieron origen a nueos intentos de simplificacin y mayor control en las (pocas de dictadura militar y en la cuarta administracin del %r. Belasco ,barra 103 . Este :residente, por e!emplo, en los a.os cincuenta etaba la creacin de una !unta de fomento en los t(rminos siguientes: esta serie de entidades autnomas que arrebatan al 9oder Ejecutio sus facultades legales, an creando en el 9a$s la anarqu$a, la confusin de facultades y an socaando el concepto de Butoridad con gra$simo da7o para la !ep)blica? esta dispersin de fondos entregados a entidades autnomas perfectamente irresponsables es un desperdicio de los pocos dineros fiscales que tiene el 9a$s y que deber$an ser empleados por la respectia autoridad legal y constitucional sin duplicar actiidades 104 . En los a.os sesenta la Eunta 6ilitar culmin el esfuerzo centralizador tributario y presupuestario. 3na reforma tributaria de FGJT8FGJS en Ecuador incluy la derogatoria de 101 DL. .entas ,ara la 4unta de +aneamiento de Guaya$uil. RO 60 del 13 de noviembre de 1924. Anuario de la Legislacin Ecuatoriana. 1924. Publicacin Oficial del Archivo del Poder Legislativo. Quito, 1925. pp. 144-147. 102 DL. (ey sobre CentraliEacin de .entas. RO 57 del 10 de noviembre de 1924. Anuario de la Legislacin Ecuatoriana. 1924. Publicacin Oficial del Archivo del Poder Legislativo. Quito, 1925. p. 96. Art. 1. 103 LARREA HOLGUN. 'b. cit. (1998). p. 139. 104 DL. +e crea la 4unta de Fomento del )rchi,ilago de Coln. Objetado por el Ejecutivo. RO 984, del 1 de diciembre de 1955. alrededor de FIRR impuestos locales y seccionales y pro#ibi la creacin de esta clase de impuestos en beneficio proincial, cantonal y local. En FGIF se cre el /ondo -acional de :articipaciones con la centralizacin de esos recursos, para repartirlos a los antiguos beneficiarios de los impuestos derogados en FGJT8FGJS 10# . La idea en todos los casos es establecer una racionalizacin de los egresos presupuestarios, pero la realidad siempre fue que muc#os de los ingresos se asignaban en gastos e7trapresupuestarios con fines principalmente clientelar, de modo que los asignatarios, principalmente entidades p"blicas y del r(gimen seccional autnomo, cuando no cuentan con influencias y medios de presin no reciben las sumas asignadas en los presupuestos oportunamente. Esto #a determinado que se aspire a una descentralizacin presupuestaria y administratia y posteriormente pol+tica. Cal consenso pol+tico se #a plasmado en la reforma y codificacin constitucional de FGGN de considerar al gobierno del Ecuador como de administracin descentralizada )1rt. F* y de asignar al Estado la impulsin del desarrollo armnico del pa+s mediante la descentralizacin y la desconcentracin )1rt. LLS*. En los a.os noenta se e7pidieron unas tres leyes que propenden a esta finalidad: la Ley de 6odernizacin, la Ley de distribucin del FSX y la Ley de %escentralizacin 10$ . La tendencia es aanzar #acia una descentralizacin pol+tica, lo que requiere una reforma constitucional que permita a las proincias o regiones legislar sobre sectores asignados en la Ley /undamental, sin per!uicio de la necesidad de las autonom+as pol+ticas de recaudar directamente las rentas locales. :or supuesto, que un esquema de esta naturaleza requerir una reasignacin y fortalecimiento de competencias de rganos reguladores de mbito nacional. Los est'dos so8)e la ad6nst)ac!n +?8lca ec'ato)ana.- La 1dministracin :"blica ecuatoriana a publicado regularmente documentos que describen su estructura y funcionamiento. %el "ltimo cuarto del siglo 44 pueden citarse: ?u+a ,nstitucional del Sector :"blico. E3-1:LY. Puito, FGIH2 6anual de 'rganizacin de la /uncin E!ecutia Ecuatoriana. %ireccin -acional de :ersonal. Puito, FGNF2 Las Empresas :"blicas en el %esarrollo -acional. %ireccin -acional de :ersonal. Puito, FGII2 6anual de la /uncin E!ecutia. Entidades del Estado y otros 'rganismos del Sector :"blico. %ireccin -acional de :ersonal. Puito, FGNI2 5atastro y 'rganigramas de las Entidades y 'rganismos del Sector 105 MONCAYO, JAME. Situacin Socio-Econmica y Financiera de los Municipios del Ecuador. BEDE. Quito, 1986. pp. 198-199. 106 L. (ey Es,ecial de Distribucin del 9>F del Presu,uesto del Gobierno Central ,ara los gobiernos +eccionales. RO 27 del 20 de marzo de 1997; y L. 27. Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. RO 169 del 8 de octubre de 1997. :"blico. 5ontralor+a ?eneral del Estado. Puito, FGGR2 5atastro de Empresas Estatales. SE-%1. Puito, FGGR. El rgano planificador #a publicado en el >egistro 'ficial un catastro actualizado de las unidades administratias del Sector :"blico ecuatoriano con cierta regularidad 10% . En lo relatio a estudios sobre aspectos espec+ficos de la 1dministracin :"blica ecuatoriana, e7isten unas pocas monograf+as de los a.os setenta y comienzos de los oc#enta, realizados por el e7tinguido ?rupo de 5oordinacin de %esarrollo 1dministratio, de la Secretar+a ?eneral de la 1dministracin 10/ . La literatura !ur+dica sobre la 1dministracin :"blica ecuatoriana #a sido ms bien escasa, aunque se incrementa en los "ltimos a.os. 5omo obras propiamente administratias se debe citar a los siguientes autores: Luis Cobar >ibadeneira, uno de los me!ores traba!os de %erec#o :"blico del siglo 44, Las :ersonas Eur+dicas en el Ecuador. Estudio especial de las de derec#o p"blico y de las de derec#o priado. :ensamiento 5atlico. Puito, FGSJ. La obra de >amiro 0or!a y 0or!a, Ceor+a ?eneral del %erec#o 1dministratio, %epalma, 0uenos 1ires, FGNS, como su nombre lo indica, no entra propiamente en la doctrina y la legislacin administratia ecuatoriana. Se #a citado un par de eces de este mismo autor en el presente estudio la erudita y detallada monograf+a sobre la eolucin de la legislacin #acend+stica del Ecuador, de FGJR. La obra de :+o Earamillo 1larado, %erec#o :"blico ,nterno. 5urso 3niersitario, 5asa de la 5ultura Ecuatoriana, FGSH, se contrae a discutir las doctrinas del siglo 4,4 sobre esta disciplina y sus antecedentes #istricos, pero sin mayores referencias espec+ficas al Ecuador. Son clsicos los estudios sobre la 1dministracin :"blica Espa.ola en la >eal 1udiencia de Puito: 1lfredo :are!a %iezcanseco, Las ,nstituciones y la 1dministracin de la >eal 1udiencia de Puito, LZ edicin. 3niersidad de ?uayaquil. 5oleccin $onoris 5ausa -V T. ?uayaquil, FGNN2 y Eulio Cobar %onoso, Las ,nstituciones del per+odo #ispnico, especialmente en la :residencia de Puito, Editorial Ecuatoriana, Puito, FGIT. 1lgunos de los autores contemporneos que #an traba!ado en temas de derec#o administratio en los "ltimos a.os son: 6ercedes 0o#rquez de Seilla, Las ?arant+as en la 5ontratacin :"blica, Edino, ?uayaquil, FGGL2 6arco ,droo, La 107 A. 0001 (Consejo Nacional de Desarrollo). Expdese el Catastro de las Entidades y Organismos del Sector Pblico Ecuatoriano, actualizado al 31 de diciembre de 1997. Suplemento del RO 322 del 21 de mayo de 1998. 108 GCDA. nventario de Cuerpos Colegiados. Quito, 1977; GCDA. nventario nstitucional de la Administracin Pblica Ecuatoriana. Quito, 1978; GCDA. Carlos Rodrguez P. Evolucin y Desarrollo del Sistema Administrativo Ecuatoriano. Quito, 1978. GCDA. La Secretara General de la Administracin Pblica. (Origen y evolucin). Quito, 1979; GCDA. 10 Problemas Bsicos de la Administracin Pblica Ecuatoriana. Quito, 1979; GCDA. Revista de Desarrollo Administrativo. N 1. Quito, 1980; GCDA. Revista de Desarrollo Administrativo: Documentos para la Reforma Administrativa. Quito, 1980. 5ontratacin :"blica )La. edicin actualizada*. Puito, FGGH2 Luis 0enalczar y Euan :ablo 1guilar, ?u+a de la 5ontratacin :"blica Ecuatoriana )HZ edicin actualizada*, 5orporacin de Estudios y :ublicaciones. Puito, FGGS2 Eorge Oaala Egas: El Estatuto del >(gimen 1dministratio de la /uncin E!ecutia en el 'rdenamiento Eur+dico 5L%, Puito, FGGS2 ,ntroduccin al %erec#o 1dministratio. Edino. ?uayaquil, LRRH. %erec#o 1dministratio. Edino, ?uayaquil, LRRS2 $erman Earamillo 'rd.ez, 6anual de 5ontratacin :"blica. FGGJ2 6anual de %erec#o 1dministratio. FGGG2 La Eusticia 1dministratia. El :rocedimiento y el :roceso 5ontencioso 1dministratio. LRRH2 Codos ellos publicados en Lo!a. Ernesto Belsquez 0aquerizo, La -uea Eusticia 1dministratia: %iagnstico de %erec#o 5ontencioso 1dministratio y /iscal en el Ecuador, 5L%, Puito, FGGS2 Luis $idalgo Lpez, La >esponsabilidad 5iil de los Empleados :"blicos, :udeleco. Puito, FGGJ2 -icols ?randa ?alindo, /undamentos de %erec#o 1dministratio, 3niersidad C(cnica de Lo!a. Lo!a, FGGI2 6iguel $ernndez, %escentralizacin. %e la Ceor+a a la Ley Especial de %escentralizacin, 3niersidad 5atlica de ?uayaquil. ?uayaquil, FGGN2 Seguridad Eur+dica. 1nlisis, %octrina y Eurisprudencia. Edino, ?uayaquil, LRRT. 1urelio ?arfalo Salazar: 6anual Cerico :rctico de 5ontratacin :"blica, HZ edicin, Puito, LRRT. Cambi(n cabe citar el proyecto de Ley de procedimientos administratios, no publicado, del recordado maestro /rancisco Cina!ero Billamar, Puito. >ecomendable estudio es el de 1lfonso 'ramas, sobre La :laya de 6ar. 5uestiones Eur+dicas, Edino, ?uayaquil, LRRR. :atricio Secaira %urango es autor del 5urso 0ree de %erec#o 1dministratio. Editorial 3niersitaria. Puito, LRRT. Cambi(n se deben mencionar la tesis de :ablo Cina!ero, La 1ccin de Lesiidad, :35E. Puito, FGGN. 3na aliosa recopilacin de !urisprudencia administratia es la de ?alo :ico 6antilla en: Eurisprudencia Ecuatoriana de casacin administratia, LRRI. Sobre funcin p"blica se cuenta con las monograf+as de >amiro %ila Sila El Sistema de 1dministracin de :ersonal y 5arrera 1dministratia en el Sector :"blico Ecuatoriano, en: 1dministracin de :ersonal y 5arrera 1dministratia en 1m(rica Latina. %-:81L1:85L1%8,L%,S. Puito, FGNJ2 y los traba!os sobre el mismo tema publicados en: La 0urocracia :"blica en el Ecuador, principalmente el traba!o de %iego $idalgo >uales, denominado tambi(n La 0urocracia :"blica en el Ecuador. 1L1:8 /undacin /riedric# -aumann. Puito, FGNN. /inalmente, sobre la temtica del derec#o administratio, del autor de la presente obra de %erec#o 1dministratio, Efra+n :(rez, aproec#o para citar: %isposiciones 1dministratias y >eglamentarias de 5E:E. 5orporacin de Estudios y :ublicaciones. Puito, FGNF2 %igesto de la 5ontratacin :"blica. 5orporacin de Estudios y :ublicaciones. Puito, FGNT2 La ,nformtica en los %ictmenes Eur+dicos para la 5ontratacin :"blica, 5orporacin de Estudios y :ublicaciones. Puito, FGNS2 >ese.a $istrica de las ,nstituciones Eur+dicas ?alapaguenses, 5orporacin de Estudios y :ublicaciones. Puito, FGNS2 Elementos Legales y 1dministratios del 6ane!o de >ecursos 5osteros, :6>5. ?uayaquil, FGNN2 :ropuesta de /ortalecimiento de los 6unicipios y 5oordinacin con el E!ecutio: 1ntecedentes !ur+dicos y financieros )con otros coautores*. ?CO. Puito, FGNG2 6anual de %erec#o 1mbiental y >ecursos -aturales del Ecuador, Edino. ?uayaquil, FGGS2 ?estin :"blica 1mbiental. 0,%85'-1%E. FGGI2 6anual de 1plicacin de -ormas sobre :roblemas de %esarrollo Sustentable y 0iodiersidad en el Ecuador, 5L%, Puito, FGGG2 El :oder E!ecutio en el %erec#o :"blico y la 5onstitucin, Ediciones ESC1%E. Puito, FGGG, %erec#o 1mbiental, 6c?raW8$ill. 0ogot, LRRR y %escentralizaciones y 1utonom+as, LRRF. Se pueden encontrar en el ,nternet los traba!os realizados por cuenta de la :rocuradur+a ?eneral del Estado sobre el sistema %erec#o de :"blico en la 1dministracin :"blica ecuatoriana, as+ como el +ndice de consultas sobre derec#o p"blico y contratacin p"blica y la Ley de 5ontratacin :"blica concordada con los respectios dictmenes: WWW.estade.org. III. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El elemento !ur+dico del Estado surge con la finalidad de regular las relaciones entre los particulares y de proteger los derec#os indiiduales e impedir la arbitrariedad del poder estatal. En Las Leyes :latn sostiene que la soberan+a debe someterse a la ley, y slo un Estado en que la ley misma sea el soberano absoluto, sobre los gobernantes puede #acer realmente a todos los ciudadanos erdaderamente felices y irtuosos. La Constt'c!n.- El t(rmino de 5onstitucin en el conte7to que se utiliza en la actualidad se encuentra en La 5onstitucin de los 1tenienses de 1ristteles. Esta obra analiza las magistraturas y los m"ltiples elementos de su estructuras y competencias 10. . En t(rminos contemporneos se podr+a definir como un estudio de los rganos estatales. 3no de los antecedentes #istricos de la 5onstitucin, desde la 5arta 6agna, se encuentra en las restricciones al poder ilimitado de los soberanos. Las primeras constituciones, en el sentido moderno de la palabra, fueron declaraciones de derec#os como la producida en la 5onencin 109 ARSTTELES. (a Constitucin de los )tenienses (324-322 A. C.). Gredos. Madrid, 1984. del Estado de Birginia el FL de Eunio de FIIJ. :osteriormente la >eolucin francesa acepta la idea americana y de /rancia se e7tiende a los dems Estados europeos y al resto del mundo 110 . En la doctrina y la prctica constitucional modernas la constitucin tiene dos partes principales. La primera se denomina dogmtica y contiene los derec#os fundamentales y las libertades p"blicas, y la segunda se denomina orgnica y describe la estructura pol+tica del Estado, establece las funciones y los rganos, con sus respectias atribuciones y deberes. Las 5onstituciones ecuatorianas, desde la 5onstitucin de FNTS, tambi(n a.aden una parte que trata de la superioridad de la -orma Suprema sobre todas las dems normas !ur+dicas internas2 parte a la que generalmente se denomina Supremac+a de la 5onstitucin. La 5onstitucin :ol+tica de FGGN, en su art+culo LIL, dice al respecto: 1a (onstitucin prealece sobre cualquier otra norma legal. 1as disposiciones de leyes org#nicas y ordinarias, decretosLleyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes p)blicos, deber#n mantener conformidad con sus disposiciones y no tendr#n alor si, de alg)n modo, estuieren en contradiccin con ella o alteraren sus prescripciones. 'i "ubiere conflicto entre normas de distinta jerarqu$a, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administratias lo resoler#n, mediante la aplicacin de la norma jer#rquicamente superior. La 5onstitucin :ol+tica de LRRN, en su art+culo TLT, dice al respecto: 1a (onstitucin es la norma suprema y prealece sobre cualquier otra del ordenamiento jur$dico. 1as normas y los actos del poder p)blico deber#n mantener conformidad con las disposiciones constitucionales? en caso contrario carecer#n de eficacia jur$dica. 1a constitucin y los tratados internacionales de derec"os "umanos ratificados por el Estado que reconozcan derec"os mas faorables a los contenidos en la (onstitucin, prealecer#n sobre cualquier otra norma jur$dica o acto del poder p)blico. Las leyes son tan importantes en el Estado que un autor moderno afirma que toda la actiidad estatal se presenta necesariamente ba!o la forma de actos !ur+dicos, de actos que crean o aplican normas !ur+dicas: considerado desde el punto de ista dinmico, el Estado se manifiesta en una serie de actos !ur+dicos 111 . 110 JELLNEK. 'b. cit. p. 393. 111 KELSEN, HANS. Teora Pura del Derecho. (Primera edicin) Eudeba. Buenos Aires, 1963. p. 191. :or lo tanto, con independencia de las doctrinas sociolgicas y pol+ticas, en los #ec#os concretos, la accin del Estado se desenuele !ur+dicamente. Las relaciones con el Estado no se realizan con el Estado sociolgico o pol+tico sino con la persona !ur+dica Estado. Las No)6as Ad6nst)at&as.- En general, la tendencia de la doctrina del %erec#o :"blico y en especial en Ecuador se orienta #acia ampliar y determinar el campo de accin y de regulacin del E!ecutio en los asuntos de estructura y gestin p"blica, acorde con los requerimientos del moderno mane!o administratio. En contrapartida, la doctrina es unnime en declarar que son temas propios y e7clusios de la /uncin Legislatia los relacionados con la libertad, incluyendo la tipificacin de penas y delitos )nulle pena, nulle crime sine lege*, la propiedad, la tributacin, el control de los presupuestos p"blicos y la ratificacin de los tratados internacionales, a pesar de que los empr(stitos e7tran!eros, siendo en rigor tambi(n conenios internacionales, no requieren de esta aprobacin, lo que parece una medida coneniente. Este es el criterio acogido por la reforma y codificacin constitucional de FGGN, que e7presamente determina los temas de la resera de ley, que es la contrapartida del mbito del E!ecutio. Re4la6ento 5 acto ad6nst)at&o.- :ara Bedel, los actos administratios unilaterales se pueden clasificar seg"n el punto de ista formal )rganos y procedimientos para su e7pedicin* o seg"n un punto de ista material )su contenido* 112 . %entro de ese conte7to diide los actos en reglamentarios y no reglamentarios. %efine los actos reglamentarios o reglamentos como actos administratios generales e impersonales 113 . En esto coincide con su compatriota 5arr( de 6alberg que, a comienzos del siglo 44, afirm: Los reglamentos son, en la forma al menos, actos administratios 11" . Entrena 5uesta concluye su discusin sobre el asunto manifestando: -ada se opone, por tanto, a que consideremos como acto administratio todo acto de la 1dministracin su!eto al %erec#o administratio, y por ello tambi(n el reglamento 11# . :ero a.ade: es necesario, inmediatamente, distinguir entre los actos administratios normatios y los que no contienen normas !ur+dicas, para subrayar igualmente las diferencias que entre ambos e7isten 11$ . 112 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 265. 113 #bdem. p. 269. 114 CARR DE MALBERG. 'b. cit. T. . p. 548. 115 ENTRENA CUESTA, RAFAEL. Curso de Derecho )dministrati2o. Tecnos. Madrid. 2003. Vol. /1. p. 116. 116 #bdem. :ara #acer referencia a la 1m(rica Latina, el ms destacado tratadista que coincide con esta tesis es 6arien#off, que incluye entre los actos administratios al reglamento y al contrato, considerando a este "ltimo como acto administratio bilateral 11% . 1l contrario, afirma %+ez que la doctrina distingue los actos administratios de los reglamentos 11/ . En igual sentido se pronuncia Escola 11. y, en general, los administratiistas argentinos contemporneos. En la otra posicin se encuentra /iorini, que al igual que 6arien#off, sostiene que el reglamento tambi(n es un acto administratio, de alcance general. /iorini e7presa que la sola mencin de que el acto reglamentario es acto administratio general es reconocer su importancia, y el gra+simo equ+oco en que se puede caer si se lo e7cluye de la nocin de acto !ur+dico de la administracin p"blica 120 . $ay que aclarar en este sentido que en la actualidad no se puede apropiadamente identificar acto !ur+dico de la administracin p"blica con acto administratio. En igual sentido, 0ielsa manifiesta: Si considera de una manera general y abstracta una pluralidad de su!etos o una situacin general, el acto administratio es general. 1 esta "ltima categor+a pertenecen los reglamentos. En el mismo lugar reconoce que la determinacin del carcter de los reglamentos es una cuestin controertida 121 . /inalmente, se debe citar a 5anasi que define el acto administratio como: un acto oluntario del poder p"blico, dentro de la esfera de su competencia, que tiene por ob!eto crear una relacin !ur+dica e7orbitante del derec#o priado 122 2 detallando a continuacin: Esta concepcin amplia del acto administratio abarca los actos unilaterales de la administracin p"blica, como tambi(n los bilaterales o contractuales y tambi(n los generales o reglamentarios 123 . Ca)acte)-ac!n del )e4la6ento en el de)ec(o +ost&o.- 1 pesar del pronunciamiento de distinguidos tratadistas de la generacin anterior, se tiene que coincidir con 6arien#off en que la discusin planteada respecto a si e7isten o no los actos administratios de alcance 117 MARENHOFF, MGUEL. Tratado de Derecho )dministrati2o. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. T. -A, p. 39. 118 DEZ, MANUEL MARA. Derecho )dministrati2o. Plus Ultra. Buenos Aires, 1976. T. . p. 202. 119 ESCOLA, JORGE HCTOR. Tratado General de Procedimiento )dministrati2o. Depalma. Buenos Aires, 1981. p. 43. 120 FORN, BARTOLOM A. Teora 4urdica del )cto )dministrati2o. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1976. p. 29. 121 BELSA, RAFAEL. Derecho )dministrati2o. La Ley. Buenos Aires, 1980. T. 2. p. 20. 122 CANAS, JOS. Derecho )dministrati2o. Depalma. Buenos Aires, 1981. V. . p. 101. 123 #bdem. general )la de los actos de alcance indiidual es unnimemente aceptada*, slo puede resolerse teniendo en cuenta el derec#o positio de cada pa+s 12" . En todo caso, resulta generalmente aceptado que la diferencia entre el acto administratio y el reglamento es de grado, el >eglamento crea o innoa derec#o ob!etio, el acto lo aplica 12# . Ser entonces la legislacin la que determine, por e!emplo, la caracter+stica de la concesin, sea como acto administratio, unilateral, que es el caso de la actual concesin minera constante en la Ley de 6iner+a del Ecuador o con caracter+sticas de contrato concesin, contemplado en la Ley de 6odernizacin. Las diferencias en cuanto a la impugnacin del reglamento y del acto administratio, por e!emplo, dependen tambi(n de la norma !ur+dica espec+fica. 1s+, al lado del llamado recurso indirecto contra reglamentos, donde la impugnacin no se dirige contra el reglamento, sino contra un acto administratio dictado en su aplicacin, fundndose en que las normas del reglamento no son conformes a derec#o se encuentra la impugnacin directa de los reglamentos 12$ . ?arc+a de Enterr+a dedica un interesante libro a este tema espec+fico y sobre la impugnacin directa de los reglamentos dice que una de las noedades ms importantes )@* de la ley de la Eurisdiccin contencioso8administratia de LI de diciembre de FGSJ es la de la admisin normal de un recursos contencioso8administratio directo contra >eglamentos 12% . Se debe aceptar esta distincin por la cual se pronuncia la doctrina, sin per!uicio del principio de que a los reglamentos supletoriamente pueda aplicrsele, cuando la norma lo pre(, el r(gimen !ur+dico de los actos administratios, en cuanto sea compatible con su naturaleza 12/ . Dstnc!n ent)e )e4la6ento; acto ad6nst)at&o 5 le5.- $ay que reconocer que una distincin se impone en ciertos aspectos espec+ficos de procedimiento. :or e!emplo, con referencia a los plazos dentro de los cuales deben deducirse la impugnacin en los reglamentos o actos de contenido general se determinan, por su naturaleza, de forma diferente que para el acto administratio o actos de contenido particular. 124 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 223. 125 GARCA DE ENTERRA, EDUARDO; TOMS RAMN FERNNDEZ. Curso de Derecho )dministrati2o. Thomson Civitas. Madrid. 2004. T. . p. 554. 126 GONZLEZ. 'b. cit. p. 183. 127 GARCA DE ENTERRA, EDUARDO. Legislacin Delegada, Potestad Reglamentaria y Control Judicial. Tecnos. Madrid. 1981. p. 237. 128 DROM, ROBERTO. Derecho )dministrati2o. Ciudad Argentina. Buenos Aires Madrid. 2004. p. 439. El enfoque deiene menos claro en los casos fronterizos, que relean de la casu+stica. 1s+, contin"a Bedel: En total, la distincin resulta bastante emp+rica. :ero de manera general son reglamentarios los actos que tienen un carcter normatio y aquellos que tienen por ob!eto la organizacin misma de un sericio p"blico, citando !urisprudencia diersa 12. . Cambi(n es procedente discutir la distincin del reglamento y la ley. En efecto, se #a calificado a los reglamentos de leyes materiales, puesto que por su contenido y aplicacin, presentan las mismas caracter+sticas de la ley. Es un importante contenido del reglamento la referencia a la escala !errquica de las normas. Esto resulta especialmente importante en la determinacin de la competencia. %romi afirma que el reglamento es fuente de competencia, !errquicamente subordinado a la 5onstitucin, a los tratados y a la ley, y con supraordinacin respecto de los actos administratios 130 . :ara %romi, el mbito material del reglamento es ms e7tenso: En ausencia de leyes es posible dictar normas reglamentarias. Esta zona com"n a la regulacin legal o reglamentaria comprende principalmente lo concerniente a la organizacin administratia interna 131 . 1simismo, sobre este asunto, afirma %romi: El principio general es que nada escapa a la fuerza de la ley, a la posibilidad de ser legislado. Sin embargo, a este principio general se le establecen dos clases de e7cepciones: F* #ay materia que indistintamente puede ser regulada por ley y por reglamento2 L* #ay materias propias y e7clusias del reglamento 132 . Sin duda que resulta importante, por otro lado, delimitar el mbito del reglamento, en cuanto, por e!emplo no es posible oponer a terceros el reglamento interno o que no requiera el requisito de publicacin 133 , de lo mismo puede decirse de los instructios y de las circulares, aunque con ciertas preenciones. Este mismo autor, al referirse al campo fundamental de la competencia reglamentaria adierte que, cuando se trata de cuestiones que, aun siendo administratias, implican para los ciudadanos la imposicin de obligaciones, o la limitacin de sus derec#os, entonces se entiende que el reglamento slo #a de limitarse a ser complemento de la ley y que una norma preia con rango de tal es siempre necesaria 13" . 129 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 270. 130 DROM. 'b. cit. p. 439. 131 #bdem. p. 438. 132 #bdem. p. 440. 133 #bdem. p. 439. 134 #bdem. p. 440. -o obstante todo lo dic#o en l+neas anteriores, se puede coincidir con Bedel en que las distinciones entre ley y reglamento son ms importantes que las similitudes. 1s+, el reglamento no puede alterar la ley, puede ser anulado por el !uez por e7ceso de poder, puede ser ob!eto de e7cepciones de ilegalidad2 y podr+a obligar a la administracin a reparaciones 13# . En realidad el reglamento tiene un r(gimen !ur+dico ms pr7imo al de las decisiones no reglamentarias que el de la ley. El acto reglamentario no es ms que una ariedad del acto administratio 13$ . Solamente dentro de este conte7to restringido podr+an aceptarse las calificaciones que #ace Oaala, quien afirma que el mbito reglamentario del E!ecutio abarca todas las materias no reguladas por la ley 13% . Sobre el fundamento del poder reglamentario de las autoridades administratias diferentes que el :residente de la >ep"blica, la !urisprudencia #a reconocido en /rancia que todo !efe de sericio puede tomar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la 1dministracin puesta ba!o su autoridad, inclusie si ninguna disposicin legislatia le concede poder reglamentario 13/ . Esto se aplica particularmente a los ministros. Se considera que la norma constitucional que establece la 5ontralor+a ?eneral del Estado, al atribuirle la potestad para dictar regulaciones de carcter general para el cumplimiento de sus funciones, le confiere una facultad reglamentaria, en el ms estricto sentido del t(rmino. El 5ongreso tambi(n puede delegar a los organismos p"blicos de control y regulacin, la facultad de e7pedir normas de carcter general, en las materias propias de su competencia, sin que estas puedan alterar o innoar las disposiciones legales 13. . -o obstante, otras autoridades tambi(n dictan normas administratias que no tienen el mbito del reglamento, pero que se llaman as+, por e7tensin. 3n oportuno e!emplo de esta facultad es la e7pedicin de reglamentos orgnicos funcionales que tienen los ministros y los directorios de las entidades p"blicas, conforme las atribuciones constitucionales que otorgan a los ministros la facultad de e7pedir las normas, acuerdos y resoluciones que requiera la gestin ministerial 1"0 . 1 base de lo dispuesto en la Ley de 5ontratacin :"blica, las instituciones dictan reglamentos para la organizacin del comit( de contrataciones 1"1 . 135 VEDEL y DELVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 271. 136 bdem. 137 ZAVALA EGAS, JORGE. #ntroduccin al Derecho )dministrati2o. Edino. Guayaquil, 2003. pp. 102, 111 y 112. 138 #bdem. p. 353. 139 Art. 141, 6 de la Constitucin. 140 Art. 179, 6 de la Constitucin. 141 Art. 11 de la Ley de Contratacin Pblica. Los )e4la6entos de e9ec'c!n.- El reglamento de e!ecucin es aquel que dicta el :residente de la >ep"blica para la aplicacin de una ley, que no puede contraenirlas ni alterarlas. 5omo se e7presa en la norma constitucional, el reglamento de e!ecucin no podr+a ba!o ning"n concepto, ni siquiera como parte de un esquema de organizacin institucional o procedimental alterar los preceptos constitucionales y legales. Esto se aplica con mayor fuerza a las normas de procedimiento interno que corresponde dictar a otros rganos de la 1dministracin :"blica. Los Re4la6entos a't!no6os.- Los reglamentos autnomos, seg"n %romi, son aquellos que sin subordinarse a ninguna ley formal )@* regulan el sericio administratio 1"2 . Sin duda que estos reglamentos autnomos, o independientes como los llama ?arc+a8Crei!ano son los ms importantes, puesto que gracias a ellos marc#a la 1dministracin p"blica diariamente. :odr+amos decir, a.ade, que mientras los >eglamentos e!ecutios se dictan en e!ecucin de la Ley, los independientes se dictan para aplicacin de la Ley 1"3 . Estos reglamentos de acuerdo con el enfoque de 5arr( de 6alberg e7cluyen la referencia al estatuto legal del ciudadano 1"" . Entre las caracter+sticas del reglamento autnomo, cabe destacar que no importa una abdicacin general del rgano legislatio y resulta aplicable en materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y ariables que al legislador no le sea posible preer la manifestacin concreta que tendrn en los #ec#os, no puede !uzgarse inlido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del rgano e!ecutio, siempre que la pol+tica legislatia #aya sido claramente establecida. La )e4la6entac!n dele4ada.- 'tra clase de reglamentacin es la delegada o de integracin, como prefiere llamarla %romi 1"# . En primer lugar, se #ab+a citado a %romi cuando recuerda que la 5onstitucin argentina se refiere e7presamente slo a la reglamentacin e!ecutia. Sobre la cuestin, a.ade este autor que los reglamentos de integracin no emanan de la facultad reglamentaria normal del :oder E!ecutio, sino de una e7presa #abilitacin legislatia y contin"a: 'e trata simplemente de un poder normatio conferido singularmente para el caso concreto por el rgano legislatio a faor del rgano ejecutio 1"$ . 142 DROM. 'b. cit. p. 448. 143 GARCA-TREVJANO FOS. Tratado de Derecho )dministrati2o. Tecnos. Madrid. 1994. T. . p. 301. 144 citado en: TORRES ZULETA, GONZALO. (a Potestad .eglamentaria del 4efe del Estado. Editorial Temis. Bogot, 1979. p. 67. 145 DROM. 'b. cit. p. 447. 146 #bdem. p. 448. /inalmente, en cuanto a su aplicacin espec+fica, este autor determina que: La ley de #abilitacin debe ser citada e7presamente en cada reglamento, determinando el contenido y la e7tensin de las facultades con que #abilita al E!ecutio, para impedir las delegaciones globales o indeterminadas. En s+ntesis, el contenido del reglamento debe estar preisto en la ley de #abilitacin 1"% . La dele4ac!n le4slat&a.- 3na cuestin constitucional de e7traordinaria importancia en el contenido de la Ley de 6odernizacin, que no se menciona e7presamente con ese nombre en su articulado, es el tema de la delegacin legislatia. La delegacin legislatia es la autorizacin que #ace el 5ongreso al :residente de la >ep"blica para que este e7pida por %ecreto E!ecutio normas sobre materias reseradas a la Ley. Si bien e7isten unos pocos antecedentes en la legislacin ecuatoriana sobre esta figura, es la primera ez que la delegacin legislatia se aplica en forma tan definida en una ley ecuatoriana. 1 pesar de no #aberse aplicado consistentemente en el Ecuador, es una institucin bien conocida en otros pa+ses, en algunos casos autorizada por la 5onstitucin, en otros casos practicada por designio de la /uncin Legislatia. En los pa+ses donde se #a practicado la legislacin delegada, se incluye la figura en la 5onstitucin con el fin de delimitar su alcance y eitar abusos posibles. ?arc+a de Enterr+a cita art+culos de diersas cartas supremas europeas donde se alude a: ... determinacin de los principios y criterios directios, solo por un tiempo limitado y para objetos determinados ;(onstitucin italiana< ... 1a 1ey deber# determinar el contenido, el fin y la e&tensin de dic"as "abilitaciones. ;(onstitucin de Blemania< ... para la ejecucin de su programa, ;< durante un plazo limitado, medidas que son normalmente del dominio de la ley. ;(arta 'uprema francesa< 1"/ . En el caso de la norma constitucional francesa, debe notarse que la referencia es ms amplia en cuanto alude a la e!ecucin de su programa )del gobierno*. :or supuesto que, como lo #ace 147 #bdem. p. 448. 148 GARCA DE ENTERRA. 'b. cit. (1981). p. 137. notar ?arc+a de Enterr+a, #a de tratarse )@* de una autorizacin referida a un MprogramaM determinado, no a un ob!eto inespec+fico y ago 1". . En esta interesante obra de ?arc+a de Enterr+a, que se cita en los pargrafos anteriores, no obstante reconocerse el rango de ley que la delegacin atribuye a la norma respectia, este autor espa.ol se aplica en tratar de demostrar que estas normas legales as+ creadas estn su!etas a la reisin de los tribunales administratios. 1 pesar del desarrollo de su tesis con abundante doctrina y !urisprudencia, no acaba de conencer el profesor ?arc+a de Enterr+a cmo una norma legal, aunque fuera esta delegada, podr+a estar su!eta a un cuestionamiento !udicial establecido para la impugnacin de actos y normas administratias. En cambio ?arc+a8 Crei!ano /os afirma sobre este asunto: los %ecretos Legislatios 1#0 quedan al margen de la impugnacin !udicial 1#1 . Sobre esta cuestin tambi(n se pronuncia 6airal afirmando: El alcance de la reisin judicial de los reglamentos depende tambi=n de que sean considerados MlegislatiosM o MinterpretatiosM. 1os primeros se dictan en ejercicio de facultades delegadas por el (ongreso, y por ello slo se controla si dic"o ejercicio se "a mantenido dentro de los l$mites de la delegacin sin que el tribunal pueda imponer su propio criterio en cuanto al contenido del reglamento, como tampoco podr$a "acerlo respecto de una ley 1#2 . Se puede especular que no podr+a el E!ecutio reocar las disposiciones e7pedidas en base de una delegacin legislatia, porque para ello necesitar+a otro pronunciamiento del 5ongreso. La razn de esto es que la reocacin significar+a !ustamente contradecir la e7presa oluntad legislatia pronunciada en la ley delegante, cuando ella se #a manifestado e7presa y positiamente sobre un asunto espec+fico. Campoco podr+a el E!ecutio e7pedir o reformar las normas pertinentes con posterioridad al plazo fi!ado por el 5ongreso, de #aberse fi!ado un plazo dentro del cual el E!ecutio tuiera que e!ercer la delegacin. En cambio, no parece que e7istiera ning"n impedimento para reformar dic#as normas dentro de los per+odos establecidos por la ley delegante, siempre que esas reformas se orienten en el sentido indicado por el 5ongreso. En este caso, nueamente ?arc+a 149 GARCA DE ENTERRA. 'b. cit. (1981). p. 138. 150 "Hay materias que exceden de la competencia del Poder ejecutivo, de tal forma que para ser reguladas por l ha de existir una Ley delegante. Esto es lo que llambamos Decretos legislativos. GARCA-TREVJANO FOS. 'b. cit. (1994). p. 302. 151 #bdem. 152 MARAL, HCTOR A. Control 4udicial de la )dministracin PDblica. Depalma. Buenos Aires, 1984. T. . p. 586. de Enterr+a se manifiesta contrario a la legalidad de una reforma por parte del E!ecutio de una norma e7pedida en base de la delegacin legislatia. 1ntes de la igencia de la 5onstitucin de FGIN, un %ecreto Supremo se #ab+a pronunciado en igual sentido, es decir por la delegacin legislatia al E!ecutio para la estructura de las dependencias gubernamentales, ale decir los ministerios de Estado y sus competencias respectias. Cambi(n, seg"n la norma citada cuando en los rganos de gobierno de personas !ur+dicas o de entidades adscritas est(n 6inistros Secretarios de Estado o sus representantes, tambi(n ser facultad del :residente de la >ep"blica se.alar los 6inistros que personalmente o por representacin deban estar en dic#os rganos de gobierno 1#3 . Las referencias a la delegacin legislatia al :residente de la >ep"blica en la Ley de 6odernizacin son: %elegacin a la iniciatia priada de actiidades econmicas reseradas al Estado )1rt. J, Ley de 6odernizacin*. Cransferencia a entidades del r(gimen seccional autnomo y a las corporaciones regionales de desarrollo de atribuciones, funciones y recursos del Estado y sus dems entidades )1rt. I*. Cransferencia de competencias de entidades al 5'-16 para dirigir y e!ecutar procesos de modernizacin de entidades que no cumplan adecuadamente los programas establecidos )1rt. G, c* Ley de 6odernizacin*. :otestad para reestructuracin de personas !ur+dicas de derec#o p"blico, con ciertas e7cepciones )1rt. FI Ley de 6odernizacin*. 6odificacin de atribuciones, consignadas en la 5onstitucin y en la ley y materia de la resera legal )1rts. I, FI, TR y TL Ley de 6odernizacin*. E7pedicin del Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia. 1rts. TR y %isposicin transitoria primera. El 1rt. TR de la Ley de 6odernizacin declara de competencia e7clusia del E!ecutio la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimientos de todas sus dependencias y rganos administratios. :or el conte7to de este art+culo de la Ley de 6odernizacin, en concordancia con lo dispuesto en la %isposicin transitoria primera de la Ley de 153 DS 3732. RO 5 del 17 de agosto de 1979. 6odernizacin, el >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia es el mismo r(gimen y materia que reglaba la Ley de >(gimen 1dministratio. En efecto, dice la citada %isposicin transitoria primera de la Ley de 6odernizacin: $asta tanto se e7pida el nueo >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia, se estar a lo dispuesto en la Ley de >(gimen 1dministratio. 1simismo, la 5onstitucin, al disponer las atribuciones y deberes del E!ecutio, menciona el estatuto !ur+dico y administratio dictado por el :residente de la >ep"blica. El Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia se e7pidi en FGGT 1#" . Esta proisin del 1rt. TR de la Ley de 6odernizacin a dentro de la tendencia pol+tica y constitucional ecuatoriana de asignar al mbito del E!ecutio en forma creciente el mane!o de la funcin administratia. Se coment en pargrafos anteriores cmo la 5onstitucin igente sustrae del mbito del 5ongreso la determinacin del n"mero y conformacin de los ministerios y delega esta determinacin a la potestad del :residente de la >ep"blica. 1s+, no e7iste ning"n inconeniente de +ndole constitucional ni doctrinal para que el E!ecutio en el Ecuador regule en forma e7clusia la estructura, funcionamiento y procedimientos de las dependencias y rganos administratios, porque esto iene a complementar las atribuciones que ya tiene en este campo el :residente de la >ep"blica. >esulta clara la delegacin que #ace el 1rt. I de la Ley de 6odernizacin al E!ecutio para modificar competencias en orden a descentralizar la 1dministracin :"blica, el :residente de la >ep"blica podr )@* transferir a los organismos del r(gimen seccin lo de las entidades regionales de desarrollo las atribuciones, funciones o recursos de los organismo o entidades )p"blicas*. :ero, el 1rt. TR atribuye al :residente de la >ep"blica la potestad de regular la estructura, funcionamiento y procedimientos, en concordancia con el 1rt. TL, a* de la misma Ley que delega al :residente de la >ep"blica dictar las normas que correspondan sobre el e!ercicio de competencias. 154 El "Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva vigente, fue expedido por DE 2428, publicado en el RO 536, del 18 de marzo de 2002, con algunas reformas hasta la presente fecha. La primera versin se expidi por DE 1634. E%,dase el Estatuto del .gimen 4urdico )dministrati2o de la Funcin EGecuti2a. Segundo suplemento RO 411 del 31 de marzo de 1994. DE 3665. .efrmese el Estatuto del .gimen 4urdico )dministrati2o de la Funcin EGecuti2a1 ,ublicado en el +egundo +u,lemento del .egistro 'ficial 7H I99 de J9 de marEo de 9==I. RO 919 del 8 de abril de 1996. DE 4016. Modificase el Estatuto 4urdico )dministrati2o de la Funcin EGecuti2a1 ,ublicado en el +egundo +u,lemento del .egistro 'ficial 7H I99 de J de marEo de 9==I. RO 1.004 del 6 de agosto de 1996; DE. 3. Modificase el Estatuto del .gimen 4urdico )dministrati2o de la Funcin EGecuti2a. RO 3 del 13 de agosto de 1998; DE. 1177. .efrmese el Estatuto del .gimen 4urdico )dministrati2o de la Funcin EGecuti2a. RO 261, 24 de agosto de 1999. En un sentido amplio, las funciones legislatia, e!ecutia y !udicial constituyen el gobierno del Estado, pero no responde a un enfoque ortodo7o de la estructura del Estado la inclusin de las funciones legislatia y !udicial como parte del ?obierno 5entral. La denominacin de gobierno central ms bien se identifica con el E!ecutio, desde un punto de ista pol+tico y la denominacin se establece como contraposicin de gobierno descentralizado, constituido por el gobierno de las entidades del r(gimen seccional autnomo. La disposicin citada del 1rt. TL a* de la Ley de 6odernizacin, que alude a la reestructuracin administratia, se encuentra en el 5ap. B %e la %esmonopolizacin, %elegacin de Sericios :"blicos a la ,niciatia :riada y :riatizacin, como e7cepcin a estos procesos de desmonopolizacin, delegacin y priatizacin, en cuanto la reestructuracin que regula, se aplica tambi(n a aquellas entidades e instituciones de derec#o p"blico que deban permanecer como parte del Estado, es decir a esas entidades que sern suprimidas, fusionadas, escindidas o priatizadas solo parcialmente o que no sern priatizadas absolutamente ni sus actiidades delegadas a los particulares. En otras palabras, incluso aquellas entidades que permanezcan como parte del Estado, podrn ser reestructuradas conformes las disposiciones de este 1rt. TL de la Ley de 6odernizacin. Re4la6entos de necesdad 5 ')4enca.- -o se e en cambio como posible, al menos en el Ecuador, la e7istencia a los reglamentos que la doctrina llama de necesidad y urgencia. Ellos, no obstante, fueron parte de la potestad e!ecutia en la 5onstitucin de FGTJ con el nombre de decretos8leyes de emergencia en el orden econmico, que no estn contemplados en las dos 5artas que le sucedieron, de FGJN y FGIG. :ara que puedan aplicarse nueamente en Ecuador estos decretos8leyes debern ser e7presamente autorizados por la 5onstitucin. Las diferencias de aquellas normas e7traordinarias con los actuales proyectos de urgencia econmica contemplados en la actual 5onstitucin es que los decretos8leyes de emergencia en el orden econmico pod+an e7pedirse en forma directa por el E!ecutio con el carcter de ley, mientras que los proyectos de ley de urgencia. La desle4al-ac!n.- 3na figura muy diferente que la delegacin legislatia es la deslegalizacin, que consiste en que el 5ongreso atribuya a la potestad reglamentaria del E!ecutio la regulacin sobre una materia determinada que #asta ese momento era materia de ley. 1s+, esta materia de!a de pertenecer al mbito de la ley. ?arc+a de Enterr+a define la deslegalizacin como: ...la regulacin material de un tema, "asta entonces regulado por 1ey anterior, abre dic"o tema a la disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Bdministracin. B tra=s del principio de contrarius actus, cuando una materia est# regulada por una 1ey se produce lo que "emos llamado m#s atr#s una congelacin de rango normatio que regula dic"a materia, de modo que solo por otra 1ey contraria podr# ser innoada dic"a regulacin. Una 1ey de deslegalizacin opera como contrarius actus de la 1ey anterior de regulacin material, pero no para innoar directamente esta regulacin, sino para degradar formalmente el rango de la misma de modo que pueda ser modificada en adelante por simples !eglamentos. 3e este modo, simples reglamentos podr#n innoar y, por tanto, derogar, 1eyes formales anteriores, operacin que obiamente no ser$a posible si no e&istiese la 1ey degradadora preia 1## . El Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*, contiene materias, como la competencia para implantar los procedimientos administratios, que son de e7clusia competencia de una ley )la resera de ley*. En efecto, la Ley /undamental ecuatoriana dispone que las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios p"blicos no podrn e!ercer otras atribuciones que las consignadas en la 5onstitucin y en la ley. -o obstante, la Ley de 6odernizacin, delega este tema de la competencia para implantar procedimientos administratios en forma priatia al E!ecutio2 lo que es muy diferente de una deslegalizacin, como se #a e7presado. 1s+, la regulacin de los procedimientos administratios se sigue considerando materia de una ley, pero a tra(s de la figura de la delegacin legislatia se encarga al E!ecutio la e7pedicin de la normatia correspondiente. En consecuencia, parece ms apropiado el criterio original de Oaala, seg"n el cual el E>E1/E es una ley delegada FSJ , puesto que es incuestionable que, por la citada disposicin constitucional, no podr+a un simple reglamento ersar autnomamente sobre materias, como la competencia, que seg"n el art+culo FFG de la Ley Suprema ecuatoriana solo pueden atribuirse en la 5onstitucin y en la Ley. La anulacin en sede administratia de actos administratios faorables constituye potencial lesin grae a los derec#os adquiridos de los ciudadanos, que no podr+a establecerse por simple reglamento, por la norma constitucional de la resera de ley y especialmente por el principio de la intangibilidad de los derec#os y las libertades de los ciudadanos, que solamente pueden ser condicionados en su e!ercicio por una ley formal. S+ es posible, en cambio, como se #a isto, que el 5ongreso delegue al :residente de la >ep"blica la e7pedicin de normas con rango de ley. :ero aun en este caso, podr+a cuestionarse que en una norma delegada, el E!ecutio modifique lo establecido en la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 155 GARCA DE ENTERRA. 'b. cit. (1981). pp. 168-169. 156 ZAVALA. 'b. cit. p. 115. 1dministratio sobre la declaratoria de ilegalidad y de anulacin [inclusie de oficio[ de actos administratios. IV. LA LEEALIDAD; EL @REANO G LA COM:ETENCIA El +)nc+o de la le4aldad.- La sumisin de la 1dministracin a la Ley se realiza en irtud del principio de la legalidad. Stassinopoulos distingue entre el principio de legalidad en sentido amplio y en sentido estricto. El principio de legalidad stricto sensu se refiere a la llamada resera de ley, seg"n la cual, e7isten materias espec+ficas, determinadas en la 5onstitucin, que pueden regularse solamente por ley formal. :or otra parte, el principio de legalidad en sentido amplio norma temas adicionales a aquellos se.alados en la resera de ley, sobre materias especiales, contempladas en normas generales de la 5onstitucin que consagran la separacin formal u orgnica de funciones determinando las tareas que incumben a cada categor+a de rganos 1#% . %e una manera ms gen(rica se pueden resumir estos principios desde un enfoque negatio y desde un enfoque positio. El significado negatio, seg"n %+ez, implica que los actos normatios administratios no pueden contradecir a la ley formal ni, cabe a.adir, a la 5onstitucin. Los actos administratios no pueden contradecir las normas antes citadas y los rganos p"blicos no pueden obrar fuera de la competencia que tienen atribuida. /inalmente, no puede la 1dministracin desarrollar su actuacin en iolacin con los principios generales de %erec#o. :ositiamente, el principio de legalidad se manifiesta en el deber de la 1dministracin de respetar la resera de ley, debiendo interenir en tales asuntos como la libertad, la propiedad, la tributacin, las penas, solamente conforme a la ley, dentro del mbito de la zona denominada de resera legal. 5orresponde a la 1dministracin en todos sus actos respetar los principios de !usticia material. El legislador puede #abilitar la 1dministracin para la e7pedicin de reglamentos delegados o de actuaciones particulares determinadas. La #abilitacin para los primeros no autoriza a realizar los segundos y iceersa 1#/ . La teo),a del !)4ano.- La competencia, como se er ms adelante, se refiere bsicamente a las atribuciones y funciones de rganos y entidades p"blicas. Estas "ltimas son tales por ostentar una personalidad !ur+dica de derec#o p"blico. En cambio, el concepto de rgano 157 STASSNOPOULOS, MCHEL D. Traite des )ctes )dministratifs. nstitut Franais d'Athnes, 1954. 158 DEZ. 'b. cit. T. . p. 177. puede estar o no atribuido a una persona !ur+dica2 pero los funcionarios de esa entidad, tambi(n son considerados como rganos, para efectos del e!ercicio de la competencia. En su estudio sobre las teor+as pol+ticas de la Edad 6edia, al tratar sobre la idea de la organizacin pol+tica, ?ier=e e7plica que la idea de una /uncin del 5uerpo Entero parec+a apropiada para la actiidad social, donde el miembro que desarrollaba la funcin aparec+a como un \rgano 1#. . Delsen afirma que la erdadera naturaleza del rgano del Estado es un un problema discutid+simo en la doctrina 1$0 . En el presente esquema !ur+dico del :oder E!ecutio, no cabe entrar al debate ni al anlisis de la teor+a orgnica y la teor+a inorgnica del Estado, que #a ocupado e7tensamente a los filsofos de la teor+a del Estado y que son teor+as que estn inculadas con el tema del rgano. Se puede resumir el problema preguntando: ]qu( cualidades deben presentar los actos #umanos para ser imputados, no a la misma persona f+sica que las realiza, sino al Estado^ :ara responder esta interrogante, Delsen subraya que la caracter+stica espec+fica de la actiidad del rgano es la creacin de la oluntad del Estado y sin definir al rgano, propone que debern reconocerse, as+, como actiidades espec+ficas de un rgano aquellos actos que se manifiestan como la realizacin de la oluntad del Estado proclamada en la norma !ur+dica 1$1 . 5arr( de 6alberg define al rgano como los #ombres que, sea indiidual o corporatiamente, estn #abilitados por la 5onstitucin para querer en nombre de la colectiidad y cuya oluntad ale, por medio de esta #abilitacin estatutaria, como la oluntad legal de la colectiidad 1$2 . Este autor establece dos importantes diferencias entre el rgano y el representante. En primer lugar, la representacin supone dos personas distintas: la representada y la representante. En cambio, el rgano se considera parte integrante de la colectiidad cuya oluntad e7presa como propia. En segundo lugar, !ur+dicamente la representacin se deria de un contrato, mientras que la institucin y los poderes del rgano se derian e7clusiamente del estatuto orgnico de la colectiidad 1$3 . %e acuerdo con la teor+a, los rganos se clasifican en primarios y secundarios: Nrganos secundarios son aquellos que se encuentran, con respecto a otro, en relacin org#nica y lo representan de una manera inmediata. El rgano primario representado, slo puede 159 GERKE. 'b. cit. p. 28. 160 KELSEN, HANS. Problemas Ca,itales de la Teora 4urdica del Estado. Editorial Porra. Mxico, 1987. p. 393. 161 #bdem. pp. 393-405. 162 CARR DE MALBERG. 'b. cit. T. . p. 286. 163 #bdem. pp. 286-288. e&teriorizar su oluntad mediante el rgano secundario, y la oluntad de =ste debe ser considerada como oluntad inmediata del rgano primario. 1s+, los :arlamentos, cualquiera que sean la forma como se los eli!a, son rganos inmediatos, pero secundarios. Su oluntad ale como oluntad del pueblo: esto es como oluntad de rgano primario que representa 1$" . 0or!a y 0or!a e7presa que el ?obierno consiste en el con!unto de rganos del Estado 1$# . En la anterior definicin estn incluidos los rganos primarios y los secundarios. Si e7cluimos los rganos primarios, es decir el pueblo soberano, nos encontramos con una definicin ms precisa de ?obierno. En cada /uncin del Estado [incluida la /uncin E!ecutia con sus dependencias constituidas por la 1dministracin :"blica y los respectios ministerios y secretar+as, as+ como las diferentes personas !ur+dicas de derec#o p"blico[ se encuentran funciones diersas atribuidas a una multiplicidad de centros de competencia, como los llama Sandulli, constituidos por las entidades y por los rganos de estas entidades. 1 eces, dice este autor, la competencia la e!erce un solo indiiduo, a eces una pluralidad de indiiduos que operan con!unta y unitariamente 1$$ . El t(rmino rgano de la entidad p"blica tiene una doble acepcin, seg"n Oanobini: En primer lugar, sire para indicar los cargos ;uffici< considerados en abstracto, para los cuales son nombradas las indicadas personas? secundariamente, indica esta persona considerada concretamente, esto es como sujeto que quiere y act)a por la entidad 1$% . Este enfoque parece ms adecuado que la distincin que se #ace con frecuencia en la doctrina entre el rgano mismo y su titular. 5assagne prefiere referirse a la unidad del rgano, considerado en su aspecto ob!etio como un centro de competencias y sub!etiamente representado por la oluntad y capacidad necesaria de las personas f+sicas que desempe.an la titularidad del rgano 1$/ . Estos criterios principalmente la estrec#a relacin entre el concepto de rgano y de competencia, se refle!an en la proisin constitucional ecuatoriana que dispone que la 164 JELLNEK. 'b. cit. p. 414. 165 BORJA Y BORJA. 'b. cit. (1979). T. . p. 52. 166 SANDULL, ALDO M. Manuale di Diritto )mministrati2o. Jovene Editore. Npoles, 1989. T. 1. p. 219. 167 ZANOBN, GUDO. Corso de Diritto )mministrati2o. Giuffr Editore. Miln, 1958. V. . p. 134. 168 CASSAGNE. 'b cit. T. . pp. 251-252. soberan+a radica en el pueblo, cuya oluntad es la base de la autoridad, que e!erce a tra(s de los rganos del poder p"blico y de los medios democrticos preistos en esta 5onstitucin. La consecuencia que se deria de esta potestad es que no #abr dignatario, autoridad, funcionario ni seridor p"blico e7ento de responsabilidades por los actos realizados en el e!ercicio de sus funciones, o por sus omisiones. La imputabilidad de la actuacin del rgano [funcionario p"blico o dignatario[ a la 1dministracin :"blica se manifiesta en el precepto constitucional que obliga a las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios a indemnizar a los particulares por los per!uicios que les irroguen como consecuencia de la prestacin deficiente de los sericios p"blicos o de los actos de sus funcionarios y empleados en el e!ercicio de sus cargos2 sin per!uicio del derec#o de recobrar )repetir* de dic#os rganos los montos de las indemnizaciones respectias y de las responsabilidades penales de estos, en caso de dolo o culpa grae. La co6+etenca.- Los principales elementos que integran la organizacin administratia son la competencia y la !erarqu+a 1$. . :ero tambi(n los conceptos de competencia y de !urisdiccin constituyen uno de los mayores escollos del derec#o administratio y del derec#o p"blico en general 1%0 . La distribucin de competencias entre los arios rganos de la 1dministracin :"blica constituye una actiidad bsica de la organizacin 1%1 . E7isten dos razones fundamentales para distribuir las funciones entre el Estado y la pluralidad de entidades p"blicas: En primer lugar, por el principio de la diisin del traba!o. El otro motio es que los claros l+mites de los campos de accin de las dependencias y entidades p"blicas constituyen una garant+a para los administrados 1%2 . Conce+to de co6+etenca.- La competencia es el con!unto de funciones que un agente puede e!ercer leg+timamente. 1s+, el concepto de competencia da la medida de las actiidades que corresponden a cada rgano administratio de acuerdo al ordenamiento !ur+dico. La competencia resulta la aptitud legal de obrar del rgano administratio 1%3 . Esto lo resume Laubad_re diciendo que la regla de la competencia determina en primer lugar las materias que 169 BELSA y VLLEGAS BASAVLBASO, citados por: CANAS. 'b. cit. V.. p. 260. 170 CANAS. 'b. cit. V. . p. 263. 171 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b cit. (2004). T. . p. 555 172 ENTRENA. CUESTA, RAFAEL. Curso de Derecho )dministrati2o. Tecnos. Madrid. 1988. Vol. /2. p. 73. 173 GORDLLO, AGUSTN. Tratado de Derecho )dministrati2o. F.D.A. Buenos Aires, 2004. T. 1, p. X-5. entran en la esfera propia de cada autoridad 1%" . Las competencias de las instituciones p"blicas ienen a ser los l+mites dentro de los cuales #an de moerse las personas !ur+dicas p"blicas y los rganos administratios. Coda atribucin de competencia representa al mismo tiempo una autorizacin y una limitacin 1%# . :or la norma de la competencia se determina en qu( medida la actiidad de un rgano #a de ser considerada como actiidad del ente administratio. :ara el establecimiento de la competencia se requiere un e7amen anal+tico de las normas, puesto que no todos los rganos pueden lo mismo, porque entonces no se !ustificar+a su pluralidad 1%$ . 5uando no se obseran tales criterios se incurre en un icio legal, que afecta a la alidez del acto )el icio de incompetencia*. El Estado crea las competencias en e!ercicio de su potestad p"blica. Seg"n ?arc+a de Enterr+a, las potestades consisten en la posibilidad de producir efectos !ur+dicos y su clasificacin ms importante distingue las innoatias y las conseratias: 1as primeras consisten en la posibilidad de crear, modificar o e&tinguir situaciones o relaciones jur$dicas concretas, derec"os, deberes, obligaciones, normas. 1as segundas se ordenan a conserar, tutelar, realizar situaciones jur$dicas pree&istentes, sin modificarlas o e&tinguirlas. Ejemplo de las primeras, las tres potestades aludidas ;reglamentaria, e&propiatoria, de polic$a<? de las segundas, la potestad certificante, o ciertas manifestaciones de la propia potestad de polic$a 1%% . 1l discutir la estructura de los entes p"blicos, Sandulli dice que sus atribuciones [ale decir las tareas que estn llamadas a asumir )@* se encuentran frecuentemente repartidas )@* entre una multiplicidad de centros, caracterizados por la respectia competencia )ale decir de aquella parte de las atribuciones del ente, )@*, que son conferidas institucionalmente a cada uno de tales centros*@ Estos centros, que pueden ser uno o ms, son los rganos del ente 1%/ . Se discute en la doctrina si las competencias se asignan solamente por ley formal o si tambi(n pueden atribuirse reglamentariamente. La mayor parte de los autores se inclinan por esta "ltima tesis. 174 LAUBADRE, ANDR DE; J. C. VENEZA; YVES GAUDEMET. Trait de Droit )dministratif. Librerie Gnrale de Droit et de Jurisprudence (LGDJ). Pars, 1992. T. . p. 597. 175 DEZ. 'b. cit. T. , p. 36. 176 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . pp. 555-556 177 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . pp 451-452. 178 SANDULL. 'b. cit. T. 1. p. 215. La funcin, dice ?arrido /alla, no es sino la consideracin de la potestad desde el punto de ista de las atribuciones de un rgano administratio 1%. , con lo que concuerda 5assagne, seg"n el cual la funcin es, pues, actiidad estatal gen(ricamente considerada 1/0 . Los t(rminos facultad y responsabilidad )as+ como deber* son calificaciones de la competencia y se les debe otorgar el significado corriente que tienen en el diccionario. :or otra parte, se considera generalmente que la atribucin es la asignacin de las competencias, aunque en esto no #ay concordancia de la doctrina, como lo #ace notar Billalba cuando discute la relacin entre funciones y atribuciones 1/1 . Sobre la relacin entre funciones y materias, dice 6eiln: la distribucin de competencias no se "ace siempre sobre materias, sino tambi=n sobre funciones, ;< y, de otra parte, resulta obio que el #mbito de una materia no es definible a priori, ni supone una delimitacin que opere a modo de compartimentos estancos que impidan cualquier comunicacin y que, por si fuera poco, una materia es desplazable no solo territorialmente, sino tambi=n sectorialmente, por lo que en el primer caso "a de entrar a jugar necesariamente el criterio del inter=s 182 . En todo caso, seg"n ?arrido #ay tres tipos de competencias: la atribucin de competencias puede "acerse de acuerdo con un triple criterio ;o, si se prefiere, e&isten tres clases de competencia<- .< el tipo de funcin ;competencia funcional< que se atribuye al organismo o entidad p)blica de que se trate ;potestad normatia? potestad ejecutia o de gestin y potestad jurisdiccional<? 8< el del tipo de materia que se atribuye al rgano ;competencia ratione materiae, por ejemplo, obras p)blicas, aguas, montes, ferrocarriles, etc.<? criterio que obiamente es combinable con el anterior, de tal forma que se puede tener en relacin con los montes p)blicos la facultad legislatia ;competencia para dictar una 1ey de %ontes< o, simplemente, la de gestin y administracin de dic"os montes o aplicacin de los preceptos de la ley a los montes priados con la consiguiente interencin administratia en los mismos? :< en fin, del territorio ;competencia territorial< dentro del cual se ejercita la competencia atribuida 183 . 179 GARRDO FALLA, FERNANDO. Tratado de Derecho )dministrati2o. Tecnos. Madrid, 1994. V. . p. 393. 180 CASSAGNE. 'b. Cit. T. . p. 122. 181 VLLALBA VEGA, WLADMRO. "La Facultad del Tribunal Constitucional para Dirimir la Competencia. En: Derecho Constitucional ,ara Fortalecer la Democracia. Tribunal Constitucional. Fundacin Konrad Adenauer. Quito, 1999. p. 171. 182 MELN GL, JOS LUS. (a 'rdenacin 4urdica de las )utonomas. Tecnos. Madrid, 1988. p. 64. 183 GARRDO. 'b. cit. V. . p. 276. Sobre este mismo asunto, >eal dice que las funciones institucionales son el con!unto de actiidades que basadas en una norma !ur+dica, deben ser e!ecutadas por un rgano !ur+dico8 institucional determinado, como son la formulacin de disposiciones y actos administratios, la planificacin, la programacin, la e!ecucin de proyectos, la superisin central2 y, la aplicacin de sancin, entre otras. En consecuencia, diide las funciones administratias institucionales en: pol+tica, operatia, control y auditor+a, y !urisdiccional 1/" . 1s+, la esencia de la descentralizacin administratia es la asignacin de competencias del Estado o del ?obierno central a otras personas !ur+dicas de derec#o p"blico. Estas entidades p"blicas pueden ser territoriales o funcionales. En consecuencia, se discuten en este apartado tanto las clases de descentralizacin administratia como las competencias. Codos los casos de descentralizacin consisten en la atribucin de competencias determinadas a una persona !ur+dica diferente que el Estado mismo. Esta persona !ur+dica puede incluso ser de derec#o priado, como se er oportunamente. Co6+etenca de los 3'ncona)os +?8lcos.- La Ley de 6odernizacin afirma que los funcionarios p"blicos son plenamente competentes para e!ercer todas aquellas acciones que son compatibles con la naturaleza y fines del respectio rgano o entidad administratia que dirigen o representan. Esta afirmacin parece ms que lgica, acorde con la doctrina, conforme se desarrolla en la primera parte de este traba!o, pero en ista de la prctica burocrtica el legislador #a !uzgado necesario regular algunos de los aspectos del e!ercicio de la competencia. El art+culo FN `Ta de la Ley de 6odernizacin pro#+be a los funcionarios solicitar autorizaciones, dictmenes o informes que no sean los e7presamente se.alados en las leyes. Esta disposicin legal, como muc#as de este cap+tulo, resulta reiteratia, en este caso sobre las autorizaciones, porque el mismo concepto de autorizacin en el derec#o administratio requiere un te7to legal que la determine. :or otra parte, los dictmenes se manifiestan en opiniones e informes t(cnico8!ur+dicos preparatorios de la oluntad administratia que tambi(n requieren de un rgano competente para e7pedirlos 1/# . La doctrina s+ reconoce la e7istencia de los dictmenes facultatios, que se dan cuando la norma no los pre( y queda en el mbito de la discrecionalidad de la autoridad administratia solicitarlos o no 1/$ . Este art+culo 184 REAL, BYRON. DescentraliEacin y Partici,acin +ocial. NEFN-GTZ. Abya-Yala. Quito, 1999. pp. 47-48. 185 DROM, 'b. cit. (2004). pp. 371 y 460. 186 #bdem. p. 464. FN `Ta de la Ley de 6odernizacin e7presamente rec#aza que los dictmenes facultatios se puedan dar en el procedimiento administratio del Ecuador. :uede resultar de cumplimiento ms relatio la proisin del 1rt. FN, `Ta de la Ley de 6odernizacin, que pro#+be al funcionario p"blico e7igir la presentacin de documentos, la prctica de diligencias o la realizacin de otros procedimientos que no est(n espec+ficamente preistos para el respectio asunto. Esto puede cumplirse cuando e7ista efectiamente un procedimiento determinado para el trmite de que se trate, a falta de una norma de procedimiento administratio general. En cambio, cuando no e7ista norma espec+fica de procedimiento puede resultar ms dif+cil la interpretacin de qu( diligencias son o no necesarias. :ero el 1rt. TR de la Ley de 6odernizacin dispone que es de competencia e7clusia del E!ecutio la regulacin de )@* procedimientos en todas sus dependencias y rganos administratios. Se podr+a entender que mientras ese procedimiento no se regule e7pl+citamente, el funcionario podr+a utilizar una discrecionalidad ms o menos amplia para establecer los documentos y diligencias razonablemente necesarios en los trmites no reglados de la 1dministracin :"blica. :ero el mandato legal realmente dispone que solo podrn e7igirse documentos y prctica de diligencias e7presamente determinadas por la norma !ur+dica para el caso de que se trate. En caso de no e7istir una norma legal o reglamentaria adecuada que e7presamente los requiera, los documentos o las pruebas no se podr+an e7igir. 1dems, tampoco podr+a alegarse ine7istencia de norma e7presa para denegar un trmite, en ista de lo ordenado en la Ley de 6odernizacin, sobre la obligatoriedad de los funcionarios de aceptar petitorios, despac#ar los trmites administratios y e7pedir las resoluciones correspondientes, su!eta a las sanciones de la Ley de 6odernizacin. El l+mite ser en este caso la competencia propia del funcionario respectio. En todo caso resultan aplicables los procedimientos establecidos en la norma ad!etia com"n, el 5digo de :rocedimiento 5iil, conforme !urisprudencia del Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio, citada en otra parte de este libro 1/% . El e9e)cco de la co6+etenca.- 5abe recordar sobre este respecto que la competencia establece para el rgano respectio un deber de obrar 1// . La 1dministracin aplica la ley de 187 TRBUNAL DE LO CONTENCOSO ADMNSTRATVO. Boletn 7K :. Ao 1978, Quito. pp. 167-168. 188 Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y de Homologacin de las Remuneraciones del Sector Pblico.: "Art. 26.- Prohibicin a los servidores pblicos.- c) Retardar o negar injustificadamente el despacho de los asuntos, o la prestacin del servicio a que est obligado de acuerdo a las oficio dice %romi 1/. , quien manifiesta que: 1a demora o el no ejercicio ine&cusable de la competencia constituyen faltas reprimibles, seg)n su graedad, con las sanciones preistas en el estatuto del empleado p)blico u otras normas especiales, sin perjuicio de la responsabilidad administratia, ciil, penal o pol$tica en que incurriere el agente 1.0 . Los efectos del e!ercicio de la competencia son: (reacin de obligaciones de derec"o p)blico ;y eentualmente de derec"o priado<? 3e obligarse y de actuar en la esfera jurisdiccional, sea judicial o contencioso administratia, como sujeto de derec"o 1.1 . -o #ay competencia sin te7to 1.2 . La competencia nace siempre de un te7to !ur+dico, sea este constitucional o legal. %+ez considera que el reglamento no puede ser fuente de competencia, aunque la ley de procedimientos administratios de su pa+s incluya a los reglamentos dictados en )@* consecuencia )de la ley*, ya que seg"n (l, parece eidente que la fuente no puede ser otra ms que la ley y en ning"n caso el reglamento, ya que (ste #abr+a de dictarse para e!ecutar la ley 1.3 . :ero ?ordillo entiende que el clsico principio de que la competencia es siempre de origen legal, criterio r+gido y criticable. 1s+, para este autor las normas generales emanadas del :oder E!ecutio, como primer rgano de reglamentacin de la ley, pueden a su ez serir de base para la competencia delegada o desconcentrada, o de competencia para delegar 1." . Lo que no pueden los reglamentos es, lgicamente, establecer competencias en superposicin o contraencin con lo determinado por las leyes. 1s+, para Billagra, el E!ecutio puede distribuir las funciones y competencias entre sus propios rganos slo en ausencia de una designacin legal 1.# . Seg"n la norma constitucional ecuatoriana las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios p"blicos no podrn e!ercer otras atribuciones que las consignadas en la 5onstitucin y en la ley, lo que determinar+a que en el Ecuador solo puedan establecerse competencias por ley. funciones de su puesto. 189 DROM, 'b. cit. (2004). p. 702. 190 #bdem. p. 361. 191 BELSA. 'b. cit. T. 1. p. 226. 192 PCARD, ETENNE. Droit administratif. 5. (es ,rinci,es d-action. ). Princi,e de la legalit. La Semaine Juridique. 3558. . Doctrine (1992). Pars. 1992. p. 86. 193 DEZ. 'b. cit. T. . p. 39. 194 GORDLLO. 'b. cit. T. 1. p. X-6-7. En esto coinciden autores diversos como: DROM ('b. cit. p. 361); LAUBADRE, ANDR DE. Manual de Derecho )dministrati2o. Editorial Temis. Bogot, 1984. T. . p. 596, entre otros. Pero ESCOLA dice que no se puede pretender fundar la competencia en "otras normas subsidiarias (que no sean reglamentos de ejecucin). Com,endio de Derecho )dministrati2o. Depalma, 1984. T. . p. 270. 195 VLLAGRA. 'b. cit. p. 47. %e todo lo cual se deria uno de los principales conceptos del derec#o p"blico cual es que las personas p"blicas estatales slo pueden #acer aquello que les #a sido espec+ficamente atribuido, con lo que la incompetencia endr+a a ser la regla y la competencia la e7cepcin. Esto se e7presa en un principio fundamental del %erec#o 1dministratio, al decir de 0allb(: quae non sunt permisb, pro#ibita intelliguntur 8lo que no est permitido, se entiende que est pro#ibido8 referido a la 1dministracin, que se manifiesta en el principio de la !uricidad 1.$ . -o debe confundirse este principio con el principio de la legalidad. :ara la asignacin de competencias no caben las interpretaciones e7tensias ni analgicas, seg"n: Es principio general que en el campo del derec"o p)blico no se puede "acer sino aquello que est# e&presamente permitido por la 1ey. No cabe la interpretacin e&tensia o analgica. ;<. En el mismo sentido #a dic#o: En esencia, lo que sucede es que el !eglamento no "a preisto esta situacin que, por analog$a, se equipara a la del consorcio. 9or desgracia, esta analog$a en derec"o p)blico, tiene que constar e&presamente 1.% . :ero el principio de la competencia que se trata en este apartado, no significa que todas y cada una de las actiidades espec+ficas del rgano deben estar e7plicitadas en un te7to legal o administratio, sino que se debe entender que la competencia tambi(n comprende todo aquello que, dentro de los l+mites e7presamente atribuidos, resulta imprescindible o necesario para que el rgano de que se trate pueda alcanzar los fines para los cuales #a sido creado, sin que ello implique, en modo alguno, llegar a desconocer o sobrepasar la competencia asignada 1./ . La as4nac!n de la co6+etenca.- La 5onstitucin atribuye al :residente de la >ep"blica la e7pedicin de las normas necesarias para regular la integracin, organizacin y procedimientos de la /uncin E!ecutia, que concuerda con la Ley de 6odernizacin )1rts. I, TR y TL, b*, que, como se se.al l+neas arriba, establece una delegacin legislatia al E!ecutio para determinar y modificar competencias administratias. Esta e7plicacin tal ez alga para salar la aparente contradiccin entre los te7tos constitucionales sobre la competencia referidos l+neas arriba y lo definido en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia. La Ley de 6odernizacin determina que los funcionarios p"blicos son 196 BALLB, MANUEL. "Derecho Administrativo. En: 7ue2a Enciclo,edia 4urdica. F. Seix, Editor. Barcelona, 1985. T. . Derecho. p. 64. 197 Of. PGE N 6192 del 27 de octubre de 1997. 198 ESCOLA. 'b. cit. T. . p. 271. plenamente competentes para e!ercer todas aquellas acciones que son compatibles con la naturaleza y fines del respectio rgano o entidad administratia que dirigen o representan )1rt. FN, inciso TV*. 1 su ez el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* establece lo que llama :resuncin de competencia, es decir, una especie de competencia tcita o impl+cita )1rt. NJ, E>E1/E*: 'i alguna norma atribuye competencia a la Bdministracin 9)blica (entral, sin especificar el rgano que deba ejercerla, se entender# que la facultad de tramitar y resoler las peticiones o impugnaciones corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio y de e&istir arios de =stos, al superior jer#rquico com)n. 1os rganos administratios ser#n competentes para resoler todos los asuntos y adoptar todas las medidas y decisiones que los consideren razonablemente necesarios para cumplir con sus objetios espec$ficos determinados en la ley no obstante que dic"os asuntos, medidas y decisiones no "ayan sido e&presa y detalladamente a ellos atribuidos. En consecuencia de todo lo dic#o, los l+mites de la competencia de los rganos p"blicos se concretan en tres principios: F. Especialidad )cada rgano tiene que actuar dentro de su propia competencia*2 L. Legalidad )los rganos deben someterse a lo determinado por la ley*2 y, H. /inalidad )tambi(n es preciso que la finalidad de la actuacin sea siempre de inter(s p"blico* 1.. . La doctrina se.ala en forma unnime que asignacin de la competencia se e!erce en razn de la materia, del territorio, del tiempo y del grado: 8 La materia establece las actiidades y tareas que puede desempe.ar el rgano en forma leg+tima. 8 El territorio comprende el mbito espacial dentro del cual se debern e!ercitar las funciones encomendadas. 8 El tiempo se refiere al lapso dentro del cual el rgano puede actuar, en los casos que se establezcan plazos para este fin. 8 El grado se refiere a la escala !errquica en que se establecen los rganos. El grado es la posicin o situacin que ocupa el rgano dentro de la pirmide !errquica. El inferior est en 199 GARCA TREVJANO-FOS, JOS ANTONO. Tratado de Derecho )dministrati2o. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1971. T. , Vol. , p. 426. grado de subordinacin al superior 200 . En este ordenamiento, e7isten funciones atribuidas a un rgano, que no pueden ser desempe.adas por otro rgano superior o inferior al rgano competente. Esto tiene sus e7cepciones, reguladas por la doctrina, en la delegacin, la aocacin y otras figuras de traspaso de las competencias. En consecuencia, para que el rgano pueda e!ercer su competencia lidamente deben coincidir simultneamente todos los criterios de materia, de territorio de tiempo y de grado en el acto administratio que dicte 201 . El t)as+aso de las co6+etencas.- La competencia debe ser e7presa, como se.alado, y resulta improrrogable o indelegable, as+ como irrenunciable. -o cabr+a que por conenio o contrato se estipule su desempe.o por otro rgano o persona, pero e7isten figuras !ur+dicas que autorizan el traspaso de las competencias. Estas se transfieren por: Dele4ac!n.- Es el traspaso de competencias que un rgano superior #ace a sus inferiores !errquicos. Es unnime la doctrina en afirmar que la delegacin solamente es posible si e7iste un te7to legislatio o reglamentario que la establezca 202 , no obstante lo cual, %romi afirma que lo que se requiere es que no e7ista norma legal o reglamentaria en contrario 203 . La delegacin debe ser e7presa 20" . La delegacin que #acen los ministros de Estado a los funcionarios de sus dependencias, no obsta para que los actos de los delegados se imputen al titular del ministerio, puesto que si se delega una facultad, los actos oficiales e!ecutados por funcionarios )@* tienen la misma fuerza y efecto que si los #ubiera #ec#o el titular 20# , sin per!uicio de que los delegados asuman la responsabilidad ciil y penal que en cada caso les corresponda, conforme con lo determinado e7presamente por la ley 20$ . El Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* se refiere a la delegacin en los 1rts. SS al SG. 200 DROM. 'b. cit. p. 363. 201 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 556. 202 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. . p. 278. 203 DROM. 'b. cit. p. 364. 204 #bdem. 205 TRBUNAL DE LO CONTENCOSO ADMNSTRATVO. Boletn 'ficial 7o I. Quito, 1982. p. 190. 206 DS 532. RO 62 del 23 de septiembre de 1963, reformado por DS 470, RO del 11 de marzo de 1964. Art. 1: " (.) Los Ministros de Estado son personalmente responsables por los actos de la Funcin Ejecutiva que autoricen con su firma o por medio de delegacin, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que, en cada caso, corresponde a los funcionarios y empleados delegados. La responsabilidad "personal a que se refiere esta norma trata de la imputabilidad del acto delegado al ministerio respectivo y a la responsabilidad poltica, conforme a la Constitucin, pero no a sus consecuencias penales, segn lo enuncia la misma norma citada, porque uno de los principios del derecho penal es que no cabe delito sin participacin personal. A&ocac!n.- Es el e!ercicio de las competencias del inferior !errquico por el superior. Se puede e!ecutar sin necesidad de una norma que lo autorice. La aocacin se refiere principalmente a la participacin del superior !errquico en un procedimiento administratio cuya competencia pertenece a un inferior. Lgicamente no podr e7istir aocacin cuando lo impida una norma legal o administratia. La figura de la aocacin #a dado lugar a equ+ocos doctrinarios, cuando se #a interpretado que ella autoriza al superior a e!ercer cualquier potestad o actiidad o dictar cualquier norma de la competencia de un inferior, lo cual es una interpretacin ine7acta. :or e!emplo, mal podr+a afirmarse que por aocacin el :residente de la >ep"blica ser+a competente para dictar un 1cuerdo 6inisterial o ad!udicar un contrato. 1s+, dice ?ordillo: 1o frecuente es que la ilegitimidad se produzca por la interencin de un superior inadiendo lo que es facultad del inferior y no de =l, a menos que tuiera la facultad de aocacin. 9ero ocurre que la aocacin no siempre es admisible. Ella no procede p. ej. y en primer lugar, cuando la competencia "a sido atribuida al rgano en irtud de una idoneidad espec$fica que =l tiene. Este criterio es a nuestro entender especialmente aplicable en el caso de los entes reguladores independientes preistos en el art. F8 de la (onstitucin nacional. En tales casos el acto "a sido en ocasiones considerado anulable, aunque parece m#s razonable postular directamente su nulidad. S'stt'c!n.- %romi afirma que un superior com"n de dos rganos puede disponer el traspaso de la competencia del uno al otro rgano para procedimientos espec+ficos, por razones de coneniencia. S'8)o4ac!n.- La subrogacin se produce cuando la ley establece que un rgano e!erza las funciones de otro rgano ausente 20% . -ing"n funcionario puede subrogar un cargo acante definitiamente, por ms de noenta d+as. -o obstante, este plazo puede e7tenderse cuando se !ustifique suficientemente la 207 DS 532. Art. 3 reformado: "En caso de falta o impedimento temporal del titular de un Ministerio de Estado corresponde al Presidente de la Repblica la facultad de encargar la Cartera a cualquiera de los Ministros restantes, o al Subsecretario del Portafolio vacante. Al interior de los ministerios, "la subrogacin de los funcionarios o empleados (...), en caso de falta o impedimento, se determinar en el reglamento respectivo (reglamento orgnico funcional) -Art. 46 de la Ley de Rgimen Administrativa (DEROGADA). imposibilidad de llenarlo, #a dictaminado la :rocuradur+a ?eneral del Estado repetidas eces 20/ . V. LA :ERSONALIDAD <URHDICA Antecedentes; conce+to 5 de3nc!n de la +e)sonaldad 9'),dca.- El concepto de Estado moderno y su administracin descentralizada se sustenta en la figura de la personalidad !ur+dica. En efecto, la personalidad !ur+dica implica necesariamente una organizacin autnoma y patrimonio propio, elementos principales de la unidad descentralizada o entidad. Se atribuye al derec#o romano la elaboracin doctrinal del concepto de personalidad !ur+dica, si bien no se le dio ese nombre. En efecto %M'rs manifiesta: 'e puede decir que las corporaciones ;corpora< constituyen personas jur$dicas. 9ara la mentalidad romana, solo e&iste personalidad jur$dica en aquellas entidades actias en relaciones jur$dicas, cuya permanencia no depende de la subsistencia de los actuales socios. Esto se da ante todo en el 9opulus !omanus, que sobreie a pesar de la caducidad de los ciudadanos de cada moimiento "istrico? su personalidad se materializa en la permanencia de una caja com)n y, en general, de un patrimonio p)blico ;res p)blica<. ;...< las otras ciudades ;ciitates<, que ten$an una organizacin similar a la de la ciudad de !oma ;...< tambi=n cuentan con un patrimonio, consistente preferentemente en tierras y esclaos, aparte su propia caja y, pueden actuar en la ida patrimonial a tra=s de sus magistrados o actores? para "acer arriendos sobre fincas, obras y concesiones de sericios p)blicos, tomar cantidades en pr=stamo, aceptar legados y fideicomisos, etc. 20. 1l decir del autor citado, la doctrina de la ficcin de la persona !ur+dica de la que #ablan los !uristas medieales )persona ficta et represaentata*, tiene su origen en el %igesto, donde con frecuencia a la #erencia yacente se la llama personae ice fungi. 0ien se conoce que en lat+n persona se deria de mscara2 esto nos trae la idea de una fac#ada, diferente del ser f+sico mismo. U en efecto, !ur+dicamente e7presa no forzosamente una realidad biolgica, sino un centro de conergencia de obligaciones y derec#os. /ueyo distingue tres acepciones de persona: a* biolgica: el #ombre2 b* filosfica, esto es, la persona como ser racional capaz de proponerse fines y realizarlos2 y c* !ur+dica, ale decir, ente 208 Of. PGE N 09063 y N 26.041; Boletn 4urdico 7o. ;. Quito, 1990. pp. 332 y 352;y Boletn 4urdico I. Quito, 1992. Oficio 12921 del 1 de octubre de 1991. p. 238. 209 D'ORS, ALVARO. Derecho Pri2ado .omano. EUNSA. Pamplona, 1981. p. 542. que es capaz de derec#os y obligaciones 210 . U sobre el #ombre como tal, Delsen afirma que solamente puede transformarse en un elemento del contenido de las normas !ur+dicas que regulan su conducta cuando conierte algunos de sus actos en el ob!eto de deberes, de responsabilidades o de derec#os sub!etios 211 . :ara 5arnelutti, la persona !ur+dica es el punto de encuentro del elemento econmico con el elemento !ur+dico de la situacin, cuyo estudio nos reela que en tal punto a menudo se encuentra no un #ombre slo, sino ms de uno. Siendo la funcin de la persona la con!uncin del #ombre con los otros #ombres no #ay razn alguna por la cual la personalidad deba estar limitada al #ombre indiidual 212 . :ara Delsen, el sustrato de la llamada persona !ur+dica es, en cuanto ob!eto del conocimiento !ur+dico, una proposicin !ur+dica, un comple!o de normas de derec#o, por medio de las cuales se regula la conducta rec+proca de una pluralidad de #ombres que persiguen un fin com"n. 1 eces es la personificacin de un orden !ur+dico parcial )asociacin* y en el otro e7tremo encontramos la personificacin de un orden !ur+dico total, que comprende el con!unto de los rdenes !ur+dicos parciales: el Estado 213 . /errara, el clsico tratadista de las personas !ur+dicas, las defini como asociaciones o instituciones para la consecucin de un fin y reconocidas por la ordenacin !ur+dica como su!etos de derec#o 21" . La ms sencilla y apropiada de las definiciones de persona !ur+dica es la de 9aline, que la considera un centro de intereses protegido !ur+dicamente 21# . El art+culo TR del 5digo 5iil ecuatoriano declara que Las personas son naturales o !ur+dicas. %efine: Son personas todos los indiiduos de la especie #umana, cualquiera que sean su edad, se7o o condicin )1rt+culo TF del mismo 5digo*. U, en fin, en el C+tulo 444 %e las :ersonas Eur+dicas, el art+culo SJT dice: Se llama persona !ur+dica una persona ficticia, 210 FUEYO L. FERNANDO. Derecho de la Persona. E2olucin1 #nstitucionaliEacin y PolariEacin. Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. Cuarta poca - Vol. V - Ao 1966 - N 5. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1967. p. 13. 211 KELSEN. 'b. cit. (Primera edicin). p. 126. 212 CARNELUTT, F. Teora General del Derecho. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1955. p. 152. 213 KELSEN. 'b. cit (Primera edicin). p. 127. 214 Citado en: LARREA HOLGUN, JUAN . Derecho Ci2il del Ecuador. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1964. Tomo . pg. 397. 215 Citado por VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2. p. 390. capaz de e!ercer derec#os y contraer obligaciones ciiles, y de ser representada !udicial y e7tra!udicialmente. Esta definicin se encuentra en el 5digo 5iil ecuatoriano desde su primera edicin, y es e7actamente la misma del :royecto de 5digo 5iil de 1ndr(s 0ello, art+culo JTH. La calificacin de ficticia de la persona !ur+dica #a sido criticada suficientemente. $ay que recordar que el proyecto de 5digo 5iil fue elaborado por 0ello en las primeras d(cadas del siglo 4,4, en que predominaba el criterio de los tratadistas franceses: la teor+a de la ficcin. Se #a isto que los estudiosos de la Edad 6edia traba!aron con el concepto de la persona ficticia, aunque limitado e7clusiamente al derec#o priado 21$ . 6as, la diferencia es que en la primera (poca liberal )fines del siglo 4B,,, y comienzos del 4,4* la teor+a de la ficcin siri abusiamente para concebir los cuerpos sociales como creacin del Estado, que es posterior a ellos 21% , y para limitar la actiidad de las asociaciones, especialmente las de carcter religioso. 1#ora bien, el 5digo 5iil franc(s llamado de -apolen nunca se refiere a la persona !ur+dica con tales palabras. Solamente cuando trat de las cosas, di!o que los bienes pod+an pertenecer a otros adems de particulares. 1 la cabeza de las personas llamadas ciiles, el 5digo -apolen nombra siempre al Estado. %espu(s del Estado iene la proincia. 1 continuacin, seg"n Laurent, ienen: ...las comunidades, dice 'aigny, tienen una e&istencia natural? ellas son en la mayor parte, anteriores al Estado, del cual ellas forman el elemento constitutio. 'in duda que la e&istencia de las comunas es necesario, y en este sentido se las puede llamar naturales 21/ . El 5digo -apolen no us la palabra persona !ur+dica o persona ciil, como las llama Laurent, y cuando se refiri al Estado y otros entes di!o sencillamente, en el art+culo LLLI, que estaban sometidos a las mismas prescripciones que los particulares y pueden as+ mismo oponerlas. Nat')ale-a del )econoc6ento le4al de la +e)sona 9'),dca.- Se preguntaba Laurent: ]Pui(n tiene el derec#o de crear estas ficciones^ :reguntar esto es resolerlo2 tambi(n la respuesta es unnime: slo el legislador puede crear personas ciiles. En la prctica es lo que ocurre #oy en el derec#o positio, que determina que slo la ley puede establecer la personalidad !ur+dica. :ero lo que cambia, para la doctrina, es que en la actualidad se acepta la pree7istencia de la personalidad, como personalidad moral. En efecto, Larrea, por e!emplo, 216 GERKE. 'b. cit. p. 68. 217 D'ORS. 'b. cit. 1981. p. 542. 218 LAURENT, F. Princi,les de Droit Ci2il FranLais. B. y Cie. Pars, 1893. T. . p. 377. dice: ...es m#s e&acto reserar el t=rmino persona moral para designar a los grupos "umanos antes de su reconocimiento por el orden jur$dico, o considerados desde un punto de ista sociolgico o filosfico, mientras que la e&presin persona jur$dica se usa con mayor propiedad para designar a la persona moral ya encuadrada en el #mbito espec$fico del derec"o, es decir en cuanto sujeto positio de derec"os y obligaciones 21. . 6azeaud dice que la 5orte de 5asacin de /rancia se #a sumado e7presamente a la llamada tesis de la realidad t(cnica: La personalidad ciil no es una creacin de la leyM #a sostenido2 #a cre+do poder deducir la e7istencia de la personalidad moral fuera de todo te7to que la confiera. 6azeaud no se encuentra de acuerdo con esta interpretacin: -o parece que estas concepciones concuerden con el sentido de la legislacin reciente: si se toman en cuenta las tentatias #ec#as para e!ercer un control preio de las asociaciones en formacin y se toma en cuenta tambi(n que a#ora la concesin de la personalidad !ur+dica a las sociedades, inclusie las sociedades ciiles, est subordinada a su matriculacin 220 . Sin embargo, la e7istencia de estos criterios es un indicio de que sobre este tema toda+a se discute en la doctrina y la !urisprudencia. Lo que nadie #a discutido #a sido el aserto sobre la pree7istencia de la personalidad !ur+dica del Estado y de las comunidades, a las que se e que Laurent llam naturales. 1lgunos cdigos ciiles, como el argentino, #an distinguido, con el mismo criterio, las personas !ur+dicas de e7istencia necesaria 8Estado, municipios y la ,glesia 5atlica8 y las de e7istencia posible, es decir las dems, para la e7istencia de las cuales la doctrina y la legislacin positia contempornea en forma unnime e7igen el reconocimiento legal. /errara dice que !ams los #ombres, con sus contratos y con sus organizaciones de oluntad, podrn #acer nacer una persona !ur+dica 221 . El reconocimiento se manifiesta por una ley )caso de las personas !ur+dicas de derec#o p"blico* o por un acto administratio )cuando se trata de personas !ur+dicas de derec#o priado*. Es el legislador el que fi!a las condiciones para adquirir la personalidad y la forma de e!ercerla de acuerdo con las diferentes categor+as. En el Ecuador, el Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio, #a recordado que: 1a e&istencia legal de una persona jur$dica slo puede producirse en irtud de una ley o por la aprobacin 219 LARREA. 'b. cit. Tomo . p. 398. 220 MAZEAUD, HENR y LON; MAZEAUD, JEAN. (eLons de Droit Ci2il. ditions Montchrestien. Sexta edicin. Pars, 1981. T. , V. . pp. 656-657. 221 Citado por: JOAQUN RODRGUEZ. Tratado de las +ociedades Mercantiles. Editorial Porra. Mxico, 1965. T. . p. 115. del se7or 9residente de la !ep)blica, conforme a la e&istencia del Brt. ODF del (digo (iil, disposicin que est# corroborada por el inciso final del Brt. ODP. El litigio se refer+a a la alegacin que #ac+a el demandado sobre la ine7istencia de la personalidad !ur+dica del demandante, en ista de #aber sido aprobados sus estatutos por el 6inistro de 0ienestar Social y no por el :residente de la >ep"blica como dice la ley. La Segunda Sala del Cribunal 5ontencioso 1dministratio manifest que: en la pr#ctica com)nmente obserada en el procedimiento administratio los estatutos que confieren personer$a jur$dica a las asociaciones y corporaciones, son aprobados por los %inistros de Estado bajo el principio de la delegacin 222 . En esto, concuerdan con Larrea que, sobre este particular dice: 3ebe obserarse que en la pr#ctica se suele aprobar los estatutos de corporaciones por medio de Bcuerdos %inisteriales, los cuales se deben entender como erdaderos actos administratios de los %inistros de Estado, y no del 9residente de la !ep)blica, como manda la 1ey. Quiz# la )nica e&plicacin plausible ser$a la de que los %inistros de Estado obran por delegacin del 9residente 223 . Esta discusin #a quedado zan!ada por lo dispuesto en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*, que establece como 1tribuciones y %eberes del :residente de la >ep"blica: 3elegar a los %inistros, de acuerdo a la materia de que se trate, la aprobacin de los estatutos de las fundaciones y corporaciones, y el otorgamiento de personalidad jur$dica, seg)n lo preisto en el Brt. ODF del (digo (iil. Ca)acte),stcas de la +e)sonaldad 9'),dca.- L+neas arriba se cit a %M'rs, cuando este considera que la personalidad de las corporaciones en el derec#o romano se materializa en su permanencia y, en general, la de un patrimonio p"blico )res publica*. 1simismo sobre las otras ciudades )ciitates* dicen que pueden actuar en la ida patrimonial a tra(s de sus magistrados o actores. En sus comentarios del cdigo -apolen, Laurent dice de las personas ciiles: :ueden por tanto adquirir y poseer, a continuacin contratar y presentarse ante !usticia. Cal es, dicen los !urisconsultos romanos, la esencia de la personalidad ficticia. :oseer y #acerse representar, #e a#+, dice Saigny, lo que constituye la persona !ur+dica 22" . 222 TRBUNAL DE LO CONTENCOSO ADMNSTRATVO. Recurso de apelacin Presidente de la Repblica. Segunda Sala. 9 de julio de 1985. 223 LARREA. 'b. cit. T. . p. 449. 224 LAURENT. 'b. cit. T. . p. 389. La definicin de persona !ur+dica en el 5digo 5iil de 0ello alude a la capacidad de e!ercer derec#os y contraer obligaciones ciiles, y de ser representada !udicial y e7tra!udicialmente 22# . Esta capacidad, sin embargo es limitada por el llamado principio de la especialidad. La primera de las facultades de la persona !ur+dica, y a !uicio de muc#os la principal, es la de tener un patrimonio propio, limitada tambi(n por el indicado principio de especialidad2 y como consecuencia de todo ello, el de ser representada !udicial y e7tra!udicialmente. Se debe pasar inmediatamente a considerar cada uno de estos cuatro atributos: capacidad, patrimonio, especialidad y representacin. Se puede decir que los elementos mencionados son todos ellos consecuencia de un concepto "nico: la personalidad !ur+dica misma. 1s+, Cobar e7presa que )@* tener personalidad, ser su!eto de derec#os, poseer capacidad !ur+dica es lo mismo. Se podr+a a.adir: y consecuentemente poseer un patrimonio, ser representado y poder comparecer en !uicio. :ara Laurent era obio que del reconocimiento de la personalidad !ur+dica se segu+a el reconocimiento de ciertos derec#os, sin embargo que los mismos eran ms limitados en las personas priadas que en las p"blicas, en razn de ser ms espec+fica su destinacin 22$ . 1 propsito comenta /ueyo que es frecuente asimilar los conceptos de personalidad y capacidad !ur+dica o de goce2 sin embargo, precisa: personalidad es cualidad o aptitud, y capacidad de goce es medida de esa aptitud. %e a#+ que manifiesta que la personalidad no admite grado )simplemente se tiene o no se tiene*, mientras que la capacidad s+ )puede ser mayor de una persona a otra* 22% . Seg"n 6azeaud, la capacidad de todas las personas f+sicas es, en principio, igual y plena. 6as la persona !ur+dica nunca tienen una plena capacidad, puesto que esta ar+a de acuerdo con su categor+a, en funcin del principio de la especialidad 22/ . :ara 5arnelutti, la capacidad !ur+dica es la medida de la personalidad !ur+dica reconocida a cada #ombre, es decir, la medida de su participacin en el ordenamiento !ur+dico. 1s+, se puede concluir esta cuestin diciendo con (l que si bien todos tienen id(ntica personalidad, no tienen, en cambio, id(ntica capacidad !ur+dica 22. . 5uando Laurent pasa a describir los derec#os de las personas !ur+dicas el primero que menciona es el de ser propietarias. Sobre el tema se.ala que pueden adquirir y poseer2 a 225 Artculo 564 del Cdigo Ci2il del Ecuador. 226 LAURENT. 'b. cit. T. . p. 378. 227 FUEYO. 'b. cit. p. 14. 228 MAZEAUD. 'b. cit. T. , V. . p. 657. 229 CARNELUTT. 'b. cit. p. 158. continuacin, contratar y presentarse ante la !usticia2 y cita a Saigny: :oseer y #acerse representar, #e a#+ lo que constituye la persona !ur+dica 230 . 1lgunos autores #acen deriar la e7istencia de la personalidad !ur+dica de la circunstancia de no poderse concebir un patrimonio sin una persona 231 . Sobre este punto Cobar enfatiza que la esfera !ur+dica )de la persona !ur+dica* es ms amplia y contiene muc#os ms aspectos que la sola esfera patrimonial que queda reducida a un elemento, aunque importante, de la primera. %estaca el fin de las personas !ur+dicas 232 . :ero se puede coincidir con el criterio de Larrea de que los derec#os de las personas !ur+dicas son principalmente patrimoniales 233 . La principal diferencia que se encuentra en las personas !ur+dicas en relacin con las personas f+sicas es que las !ur+dicas, a causa de sus ms limitados ob!etios, estn impedidas de realizar actos que no est(n relacionados con el ob!eto particular que les corresponde. Esto, aplicado por e!emplo al derec#o de propiedad, significaba para Laurent que la propiedad se consideraba inculada en las personas !ur+dicas por tener una afectacin especial. 1 diferencia del derec#o ilimitado de uso y abuso que toda+a caracterizaba la propiedad de las personas naturales en aquella (poca, la propiedad de las personas !ur+dicas era considerada una funcin social. 3na carga que les impone obligaciones en ez de darle derec#os. La base del principio de la especialidad es la necesidad de que las personas !ur+dicas restrin!an su accin al c+rculo trazado por su ob!etio propio 23" , y en irtud del mismo no puede contratar, adquirir o poseer inmuebles ms que para el fin que se les #aya asignado. En consecuencia, la persona !ur+dica es incapaz de contratar fuera de los fines que persigue2 el acto que realizar+a ser+a nulo de nulidad absoluta, porque el principio de la especialidad es de orden p"blico. En legislacin ecuatoriana, como consecuencia prctica del principio de la especialidad la 5odificacin de la Ley de 5ompa.+as en el art+culo FSR, n"mero H, dice que la escritura de fundacin contendr el ob!eto social, debidamente concretado. :ara efectos de la e7presin de oluntad de las personas !ur+dicas los romanos aplicaban las normas generales de la representacin. Sin embargo, la figura aplicable no es la del mandato. En la actualidad se considera a los representantes como rganos de las personas !ur+dicas, y la oluntad de los rganos se reputa la oluntad de la persona, y esta responde igual que la 230 LAURENT. 'b. cit. T. . p. 389. 231 MAZEAUD. 'b. cit. T. , V. . p. 653. 232 TOBAR RBADENERA, LUS. (as Personas 4urdicas en el Ecuador. Pensamiento Catlico. Quito, 1955. p. 16. 233 LARREA. 'b. cit. p. 423. 234 LAURENT. 'b. cit. T. . p. 396. persona natural 23# . 5omo la responsabilidad ciil de las personas de que se est #ablando es susceptible de e7igirse como la de las personas naturales, se considera que pueden incurrir en culpa por medio de sus rganos y que entonces debern reparar el per!uicio resultante. El legislador y la !urisprudencia en /rancia, por e!emplo, llegan a admitir en casos determinados, la responsabilidad penal de la persona moral, es decir que puede cometer una infraccin y tener culpabilidad2 y puede entonces estar su!eta a sanciones diersas, desde una multa #asta la disolucin 23$ . En fin, recordemos la e7presin de Saigny, en el sentido de que la posibilidad de #acerse representar es parte de la esencia de la personalidad !ur+dica. La desest6ac!n de la +e)sonaldad 9'),dca.- La desestimacin de la personalidad !ur+dica tiene su origen principalmente en el derec#o anglosa!n donde a esta figura se la denomina disregard desestimacin. 6azeaud e7plica que la personalidad !ur+dica es utilizada para remediar los inconenientes de la regla de la unidad del patrimonio: por e!emplo, en caso de que se desee establecer una empresa sin comprometer la totalidad de los bienes propios. Este recurso es perfectamente leg+timo y !ustificado por muc#as razones, pero as+ mismo se #a empleado en forma fraudulenta para per!udicar a terceros o al propio Estado. En tal caso, la desestimacin, lo que llama la doctrina norteamericana rasgar el elo corporatio 23% , tiene por ob!eto ir ms all de la personalidad !ur+dica y establecer la responsabilidad de las personas naturales que puedan #aberse beneficiado con la actiidad ilegal. La doctrina en Estados 3nidos razona que es leg+tima la constitucin de la persona !ur+dica para conseguir la limitacin de la responsabilidad, y que, de #ec#o, tal es la principal finalidad de su establecimiento, y que esto se aplica inclusie en el caso de la e7istencia de un accionista mayoritario, irtualmente como due.o de la compa.+a. 6as, para tal efecto es necesario que se #ayan cumplido los requisitos legales y que el financiamiento inicial sea suficientemente adecuado. :or otra parte, no se admite que se establezca una persona !ur+dica para eadir obligaciones e7istentes o alguna norma legal, o para la comisin de enga.os o fraudes 23/ . En primer lugar e7iste el caso de una compa.+a defectuosamente constituida. El art+culo FF de la Ley de 5ompa.+as dispone: El que contratare por una compa7$a que no "ubiere sido 235 TOBAR RBADENERA. 'b. cit. p. 23. 236 MAZEAUD. 'b. cit. T. , V. . p. 689-690. 237 "Piercing the corporate veil. 238 HAMLTON, ROBERT. W. The (aM of Cor,orations. West Group. St. Paul, 2000. p. 137; HENN, HARRY G. Cor,orations. West Publishing Co. St. Paul, Minn., 1970. p. 250. legalmente constituida, no puede sustraerse, por esta razn, al cumplimiento de sus obligaciones. %e importantes consecuencias tambi(n resulta la situacin de las compa.+as subsidiarias y afiliadas a una principal, lo que tambi(n se considera legal, ante la ine7istencia de finalidades ileg+timas. 6as, en ocasiones, los actos de las subsidiarias o afiliadas se pueden atribuir a la compa.+a principal 23. . La posicin de la !urisprudencia norteamericana en este sentido fue alegada en Ecuador, cuando una compa.+a petrolera e7tran!era, que #ab+a ganado una licitacin, intent firmar el contrato con el gobierno ecuatoriano, no ella misma, sino a tra(s de una subsidiaria creada especialmente para el efecto. En este caso se aleg e7presamente el enfoque de la !urisprudencia norteamericana. El fondo del asunto, sin embargo es que el oferente que gana la licitacin o concurso de ofertas no puede transferir 2"0 ni ceder la e!ecucin del contrato a una tercera persona 2"1 . El derec#o laboral ecuatoriano, por otra parte, en repetidas oportunidades prescinde de reconocer la separacin real o ficticia de personas !ur+dicas diferentes, por e!emplo, en los casos de traba!adores que presten sus sericios a rdenes de contratistas o intermediarios, incluyendo a aquellos que desempe.en labores discontinuas, participarn en las utilidades de la persona natural o !ur+dica en cuyo proec#o se realice la obra o se preste el sericio, con las e7cepciones que a#+ se indican 2"2 . :ara terminar con la persona !ur+dica de derec#o priado, se especifican las consecuencias de la aplicacin de este concepto en las sociedades mercantiles, seg"n ?arrigues: 5apacidad !ur+dica de la compa.+a en las relaciones e7ternas e internas: a* 1ct"a en el trfico como una indiidualidad con su propia denominacin. b* Ciene capacidad para la contratacin. c* /unciona en el comercio como comerciante. d* /rente a los socios aparece como su!eto distinto, con derec#os y obligaciones propios 2"3 . 239 HENN. 'b. cit. pp. 258-259. 240 Of. PGE N 18331 del 14 de octubre de 1981, al Ministro de Obras Pblicas. 241 Ley de Contratacin Pblica. Art. 65. 242 Artculo 100 del Cdigo del TrabaGo. 243 GARRGUES, JOAQUN. Curso de Derecho Mercantil. Editorial Porrua. Mxico, 1979. T. . p. 348. Las +e)sonas 9'),dcas de de)ec(o +?8lco.- El 5digo 5iil ecuatoriano, en su art+culo SJJ, al tratar sobre las personas !ur+dicas de derec#o p"blico se refiere en primer lugar a la -acin. $oy se dir+a preferiblemente el Estado, que es el concepto !ur+dico que corresponde, por ser la -acin un concepto sociolgico. El 5digo 5iil de -apolen menciona tambi(n en primer lugar al Estado cuando enumeran las personas !ur+dicas p"blicas )1rt+culo LLLI*. El Estado, la comuna )o municipalidad, en la legislacin ecuatoriana* e ,glesia 5atlica tradicionalmente #an sido denominados necesarios en oposicin a las dems personas !ur+dicas, incluyendo las de derec#o priado, a las que se llama posibles )5digo 5iil argentino*. :or otra parte, el carcter de derec#o p"blico que tiene el Estado, no puede ser atribuido por ning"n te7to legal, que tendr+a que ser forzosamente posterior a la e7istencia del Estado. Seg"n Cobar %onoso, son tres las propiedades que la mayor+a de los publicistas conienen en atribuir al Estado: La de persona moral, su!eto de derec#os y obligaciones2 La de entidad soberana o suprema en su rbita, es decir lo temporal2 y, La de institucin su!eta al orden moral y !ur+dico, por lo mismo que posee un fin, que es norma de su obrar y l+mite de sus atribuciones 2"" . En la Edad 6edia ya se conceb+a a la ,glesia, as+ como al Estado, como un todo orgnico que, a pesar de su carcter compuesto, constitu+a un solo ser. En la teor+a medieal la personalidad singular del Estado est repartida entre dos su!etos correspondientes al gobernante y a la 1samblea del pueblo, y en su cone7in consiste el cuerpo pol+tico 2"# . La persona !ur+dica Estado es representada #acia el e7terior por el Eefe de Estado y se manifiesta internamente por medio de la 1dministracin representada e7tra!udicialmente por el Eefe de ?obierno2 ambos encarnados por el :residente de la >ep"blica en el Ecuador. La /uncin E!ecutia la e!erce el :residente de la >ep"blica quien representa al Estado en forma e7tra!udicial, e!erce la potestad reglamentaria y tiene a su cargo la direccin de toda la 1dministracin :"blica 5entral e ,nstitucional ya sea directa o indirectamente a tra(s de sus ministros o delegados 2"$ . Seg"n la 5onstitucin el :rocurador ?eneral del 244 TOBAR DONOSO, JULO. Elementos de Ciencia Poltica. La Prensa Catlica. Quito. 1958. p. 185. 245 GERKE. 'b. cit. p. 68. 246 Art. 5 del E.4)FE. Estado, tiene la representacin !udicial del Estado en forma e7clusia. Los 6inistros de Estado por su parte, dentro de la esfera de su competencia, pueden delegar atribuciones y deberes a funcionarios o empleados de su ministerio 2"% . En el 5digo -apolen, en el mencionado art+culo LLLI, despu(s del Estado se encontraba la referencia a los establecimientos p"blicos. La doctrina francesa consideraba a los establecimientos p"blicos como principalmente priados y los identificaba con los de utilidad p"blica. Entre los establecimientos p"blicos, Laurent enumera los #ospicios y los establecimientos de beneficencia. Se debe entender que posteriormente el Estado se fue #aciendo cargo ms usualmente de este tipo de sericios, y de otros, llamados despu(s sericios p"blicos por la doctrina. El 5digo 5iil ecuatoriano dice: los establecimientos que se costean con fondos del erario 2"/ . La doctrina se refer+a ms bien al t(rmino establecimiento p"blico. $oy en d+a se prefiere #ablar de personas !ur+dicas de derec#o p"blico2 tal ez en razn de que el t(rmino de establecimiento p"blico est demasiado identificado con la nocin de sericio p"blico. En efecto, Laubad_re dice: El establecimiento p"blico es un sistema de gestin de un sericio p"blico 2". . Cobar >ibadeneira manifiesta que el fin de sericio p"blico era uno de los elementos esenciales de los establecimientos p"blicos 2#0 . La persona !ur+dica de derec#o p"blico abarca los establecimientos p"blicos y tambi(n otras personas !ur+dicas p"blicas no consideradas establecimientos p"blicos seg"n el criterio ortodo7o administratio, que se clasifican los organismos y entidades creados por la 5onstitucin o la ley de acuerdo con tres criterios, seg"n su finalidad: 8 el e!ercicio de la potestad estatal2 8 la prestacin de sericios p"blicos2 8 actiidades econmicas asumidas por el Estado. Seg"n Oaala no es parte del :oder Eudicial, pues no tiene potestad !urisdiccional 2#1 , tampoco se lo puede considerar como una entidad p"blica por carecer de personalidad !ur+dica y es 247 Artculo 2 del Decreto Legislativo 193 de las Comisiones Legislativas Permanentes, publicado en el Registro Oficial N 308 del 17 de noviembre de 1969. 248 Artculo 566 del Cdigo Ci2il. 249 LAUBADRE, A. DE. 'b. cit. (1984). p. 210. 250 TOBAR RBADENERA. 'b. cit. p. 221. 251 ZAVALA EGAS, JORGE. Derecho Constitucional. Edino. Guayaquil, 1999. Tomo , p. 49. denominado por la 5onstitucin en forma acertada como un rgano de la /uncin Eudicial. El art+culo constitucional que se cita incluye a las funciones Legislatia, E!ecutia y Eudicial, los organismos electorales y los organismos de control y regulacin. La 5onstitucin de FGTJ, siguiendo al 5digo 5iil dec+a: No se reconocen otras instituciones de derec"o p)blico que el Eisco, los (onsejos 9roinciales, las %unicipalidades y los Establecimientos costeados por el Estado. La 5onstitucin de FGJI utiliz la e7presin: 'on 9ersonas Aur$dicas de 3erec"o 9)blico- el Estado, los (onsejos 9roinciales, las %unicipalidades, las Auntas 9arroquiales y los establecimientos p)blicos creados como tales y regulados por leyes especiales ;Brt$culo 8OO<. La calificacin de la municipalidad como persona !ur+dica de derec#o p"blico es muy antigua, a la par que la del Estado, y se la considera tambi(n de e7istencia necesaria. En Ecuador adems se #a dado personalidad !ur+dica de derec#o p"blico a los conse!os proinciales, pero su creacin es relatiamente reciente, del siglo 44. cltimamente, la 5onstitucin #a reconocido a las !untas parroquiales, as+ como las circunscripciones territoriales ind+genas y afroecuatorianas. En forma gen(rica se denominan entidades p"blicas o entidades del Estado a las personas !ur+dicas de derec#o p"blico. Los tI)6nos ente 5 entdad.- En la acepcin T del %iccionario de la >eal 1cademia, entidad significa: 5olectiidad considerada como unidad. 1l tener ente como significado Lo que es, e7iste o puede e7istir 2#2 , ambos t(rminos e7presan claramente la idea de una realidad en este caso se debe de otras personalidades !ur+dicas. Se define entonces entidad p"blica como una persona !ur+dica de derec#o p"blico por la cual se manifiesta la descentralizacin administratia para el me!or desempe.o de la gestin del Estado. :uede ser adscrita o autnoma 2#3 . En3oJ'e (st!)co de las +e)sonas 9'),dcas de de)ec(o +?8lco en Ec'ado).- La 5onstitucin igente no utiliza el t(rmino de establecimiento p"blico para calificar a las personas !ur+dicas de derec#o p"blico, pero la e7presin no es a!ena totalmente al %erec#o :"blico ecuatoriano. El t(rmino establecimientos es utilizado por el 5digo 5iil ecuatoriano y 252 REAL ACADEMA ESPAOLA. Diccionario de la (engua Es,aNola. Espasa-Calpe. Vigsima segunda edicin. Madrid, 2001 253 5. ms adelante estos conceptos. lo utiliz la 5onstitucin de FGTJ. Este t(rmino asimismo es ampliamente utilizado por los tratadistas de derec#o administratio latinoamericanos y europeos. $istricamente, cuando en el Ecuador no estaba claro el concepto de persona !ur+dica de derec#o p"blico y de descentralizacin, se ensay el t(rmino de persona !ur+dica de derec#o priado con finalidad social o p"blica para este tipo de entidades. Sin embargo de cuya denominacin en las tales personas de derec#o priado en realidad se aplicaron y se aplican todas las disposiciones del derec#o p"blico sin e7cepcin. :osteriormente, ante la constatacin de que tales personas estaban realmente su!etas a todas las normas del derec#o p"blico, se trat de encontrar una denominacin que pudiera parecer ms idnea y se adopt la denominacin de personas !ur+dicas semip"blicas )1rt. LSJ de la 5onstitucin de FGJI*. Sobre la denominacin de personas !ur+dicas semip"blicas dice 0or!a y 0or!a: 9or cuanto la autonom$a es una clase de descentralizacin estatal? si se dice que una entidad es autnoma, se est# afirmando que tiene el car#cter de estatal, y es incomprensible asignarle la condicin de semip)blico. Esta condicin se "alla en pugna con la esencia del 3erec"o, pues pretende una posicin que se "alla entre el 3erec"o p)blico y el 3erec"o priado, categor$as que estriban en tal esencia, ;...<, sin admitir una tercera que participe de la una y de la otra 2#" . En ambos casos las entidades de derec#o priado con finalidad social o p"blica y entidades semip"blicas, se intent significar una ubicacin con fines similares a los del Estado, pero con actiidad desinculada de dic#o Estado y de las leyes de derec#o p"blico que lo rigen. El error de esta nocin es la de pretender establecer personas !ur+dicas con plena competencia, cuando ellas son relatiamente incapaces y no tienen oluntad propia, adems de estar sometidas en todos los aspectos al derec#o p"blico, independientemente de lo que diga su denominacin. Estos enfoques se aclaran con un importante pronunciamiento de la :rocuradur+a ?eneral del Estado, que establece sobre la problemtica: 3espu=s de un amplio debate de juristas y legisladores, se "a aclarado suficientemente la cuestin jur$dica y doctrinal deriada de la participacin del Estado en ariados #mbitos reserados con anterioridad a la iniciatia priada, que se acentu en este siglo, particularmente en los )ltimos cincuenta a7os. 9or otra parte, e&tensos sectores y agremiaciones ciudadanas "an incrementado su participacin p)blica y apoyo al Estado en la b)squeda del bien com)n, a tra=s de personas jur$dicas de 254 BORJA Y BORJA. 'b. cit. (1979). T. , p. 165. derec"o priado, pero con participacin en los #mbitos p)blicos y comunitarios, como las agremiaciones, c#maras de produccin, colegios profesionales, etc., que tienen su origen y sustento en una ley y que con frecuencia perciben fondos p)blicos establecidos en sus leyes de creacin. En el Ecuador, el requerimiento del Estado de actuar en el #mbito del desarrollo a tra=s de instituciones que ejerzan con oportunidad y eficiencia sus cometidos, determin que el legislador ecuatoriano ensayara frmulas m#s o menos afortunadas. B partir de la denominacin del (digo (iil de establecimientos costeados con fondos del Estado, las entidades del Estado "an sido denominadas sucesiamente por el legislador como personas jur$dicas de derec"o priado con finalidad social o p)blica y personas jur$dicas semip)blicas, "asta la (onstitucin actual que en forma doctrinalmente correcta las llama personas jur$dicas creadas por la ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la prestacin de sericios p)blicos o para las actiidades econmicas asumidas por el Estado y las creadas por acto legislatio seccional. 1a denominacin de instituciones ;< de derec"o priado con finalidad social o p)blica se encuentra en el Brt. .CO de la (onstitucin de .CFG. 1a (onstitucin de .CGP se refiere en el Brt. 8OG a personas jur$dicas semip)blicas, pero tambi=n alude en el Brt. 8OO a las personas jur$dicas de derec"o p)blico pr#cticamente con el mismo te&to que el (digo (iil. 1os establecimientos p)blicos seg)n el te&to constitucional son los creados como tales y regulados por leyes especiales. !esulta eidente lo equiocado del nombre de personas jur$dicas de derec"o priado con finalidad social o p)blica aplicado a entidades p)blicas que, lejos de ser de derec"o priado, aplican en su totalidad las normas del derec"o p)blico, sin ninguna diferencia en este sentido con las dependencias p)blicas. >ambi=n fue en su oportunidad justamente criticada el concepto de personas jur$dicas semip)blicas. En concordancia con el enfoque constitucional igente, las entidades p)blicas se crean actualmente con la denominacin de personas jur$dicas de derec"o p)blico, no obstante lo cual, las contadas instituciones p)blicas que fueron creadas como personas jur$dicas de derec"o priado con finalidad social o p)blica, que en efecto son personas jur$dicas de derec"o p)blico, "an conserado su denominacin, aunque su ley de creacin se "a reformado t#citamente por el te&to constitucional, que prima sobre cualquier otro instrumento jur$dico de la !ep)blica. 'obre estas personas jur$dicas, dice 1arrea 2olgu$n- >odas ellas est#n pr#cticamente asimiladas a las personas jur$dicas p)blicas ;3erec"o (iil del Ecuador. >omo ,, (uarta Edicin. (orporacin de Estudios y 9ublicaciones. Quito, .CDF. p. FOO<. Ca)acte),stcas de las :e)sonas <'),dcas de De)ec(o :?8lco.- Se menciona como principal caracter+stica de las personas !ur+dicas de derec#o p"blico su creacin, que en todos los casos debe ser estatal. Se dice que el Estado tambi(n crea determinados cuerpos o personas !ur+dicas que no por eso son de derec#o p"blico. En la norma de creacin de la persona p"blica se debe #acer e7presa alusin a su naturaleza de ser de derec#o p"blico. 1simismo puede #aber personas !ur+dicas que en la actualidad son de derec#o p"blico, sin embargo de #aber sido creadas como priadas por los particulares o su!etas al derec#o priado. 6s, en tal caso, su transformacin de persona priada en persona de derec#o p"blico, y su inicio como persona de derec#o p"blico debe manifestarse e7presamente a tra(s de una ley. ,gual que para las personas !ur+dicas de derec#o priado, para las de derec#o p"blico tambi(n tiene igencia el principio de la especialidad2 con mayor importancia aun, por tratarse de los intereses de la colectiidad, que podr+an afectarse por la infraccin de esta caracter+stica2 y consiste en que tales entidades diri!an su actiidad con ad#erencia a un fin, es decir una organizacin teleolgicamente delimitada por los respectios ordenamientos !ur+dicos 2## . Se incluye tambi(n en el principio de especialidad la caracter+stica del fin de inter(s general a que muc#os autores se refieren2 en efecto, esta finalidad de inter(s general o particular del Estado endr siempre contenida en su ob!etio fi!ado por la ley, que constituye la delimitacin de la especialidad en la persona p"blica. Los recursos de las personas p"blicas son as+ mismo p"blicos, y consecuentemente sus fondos tambi(n lo son. U esto se aplica aun en el caso de que dic#os fondos no proinieren directamente del :resupuesto ?eneral del Estado, pues bien se puede dar el caso de empresas p"blicas cuyos fondos proengan e7clusiamente de la actiidad empresarial2 o como en el e!emplo de Cobar >ibadeneira los fondos que la Superintendencia de 0ancos recauda de los bancos priados para su funcionamiento sin duda son fondos p"blicos. %e a#+ la importancia de la doctrina de la afectacin de los bienes, ya que los mismos, a pesar de entrar a constituir el 255 FAYA VESCA, JACNTO. )dministracin PDblica Federal. Editorial Porra. Mxico, 1979. p. 563. patrimonio propio de la persona !ur+dica p"blica, determinan la erdadera naturaleza !ur+dica de la institucin 2#$ . La Ley 'rgnica de la 5ontralor+a ?eneral del Estado no se remite a la procedencia de los fondos para su aplicacin. 6s bien dispone, con un criterio institucional: Las disposiciones de esta Ley rigen para las instituciones del Estado )@*. En lo que se refiere al control de los recursos p"blicos, seg"n la citada ley, su mbito son todos los bienes, fondos, t+tulos, acciones, participaciones, actios, rentas, utilidades, e7cedentes, subenciones y todos los derec#os que pertenecen al Estado y a sus instituciones. Cambi(n se refiere a las personas !ur+dicas y entidades de derec#o priado e7clusiamente sobre los bienes, rentas u otras subenciones de carcter p"blico de que dispongan 2#% . La e7istencia de potestades p"blicas determinadas es otra caracter+stica que se reela en las personas !ur+dicas p"blicas. En primer lugar, el constituir actos de autoridad administratia las decisiones de sus dirigentes, y como consecuencia su!etos a la !urisdiccin administratia )1rt+culos T y S de la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso81dministratia*. %entro de este tema, es erdad que e7isten e!emplos de entidades de indudable carcter p"blico y sin embargo desproisto de poder de imperio 2#/ 2 mas, prcticamente a ninguna le faltan las siguientes prerrogatias legales, que son las mismas que tiene el Estado 2#. : Las instituciones del Estado en ning"n caso pueden renunciar a la apelacin. Las sentencias !udiciales adersas a las instituciones del Estado se elearn en consulta a la respectia corte superior, aunque las partes no recurran. En la consulta se proceder como en los casos de apelacin y, respecto de ellas no se aplicarn las disposiciones relatias a la desercin de recurso2 Sus cr(ditos son de primera clase cuando nacen de las causas: para cobrar las correspondientes obligaciones, a sus funcionarios u empleados, sentenciados como autores, cmplices o encubridores de peculado2 los derec#os del Estado y de las instituciones del Estado que se.ala la 5onstitucin, no contempladas en lo dispuesto por el numeral cuatro de este art+culo y que consten en leyes especiales, con la prioridad establecida en faor del 0anco -acional de /omento2 256 SLVA CMMA, ENRQUE. Derecho )dministrati2o Chileno y Com,arado. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1961. Tomo . p. 146. 257 Artculos 3 y 4 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado. 258 ALESS, RENATO. #nstituciones de Derecho )dministrati2o. Bosch. Barcelona, 1970. T. . p. 44. 259 LARREA. 'b. cit. T. . p. 455. Estn sometidas a las disposiciones de contratacin establecidas en la Ley de 5ontratacin :"blica, con arias e7cepciones, especialmente relacionadas con las empresas p"blicas y ciertas entidades autnomas 8pero entonces estn su!etas a leyes espec+ficas sobre contratacin, pero no en todo caso a la contratacin ciil, sino en aquello que no est normado en forma e7presa. Estn e7entas de impuestos2 con e7cepciones determinadas e7presamente en las leyes pertinentes. :or e!emplo, pagan el ,B1. :ueden declarar de utilidad p"blica y e7propiar bienes, siempre y cuando su ley constitutia u otra ley e7presamente las autorice para ello y los causales de e7propiacin sean normados e7presamente en la ley. ?ozan de !urisdiccin coactia. El Estado y sus instituciones que por ley tienen el procedimiento coactio2 el 0anco 5entral del Ecuador y a los bancos del Sistema de 5r(dito de /omento, por sus cr(ditos2 al ,nstituto Ecuatoriano de Seguridad Social2 y las dems que contemple la ley. El :rocurador ?eneral del Estado #a dictaminado: En la Ley 5onstitutia de )la institucin* no consta que esta institucin tenga facultad para e!ercer la !urisdiccin coactia, sin lo cual no podr+a e!ercerla 2$0 . 1s+, si no consta tal atribucin e7presamente concedida en la ley constitutia de una entidad, no se puede presumir que (sta puede e!ercer la !urisdiccin coactia. 'tra caracter+stica com"n a todas las personas p"blicas es que estn sometidas al poder de tutela del Estado. El poder de control pone en obra las relaciones entre el Estado, guardin del ms amplio inter(s general, a este t+tulo controlador, y personas p"blicas )o priadas* con intereses propios y por lo tanto controladas 2$1 . Se #a isto que e7isten ocasiones en que se desestima la personalidad en las personas !ur+dicas de derec#o priado para atribuir responsabilidades o infracciones a otras personas naturales o !ur+dicas que se disimulen detrs de esa fac#ada2 asimismo, en "ltimo t(rmino detrs de las personas p"blicas siempre se a a encontrar al Estado, como punto "ltimo de imputacin, una oluntad superior sobre la cual no #ay ninguna otra 2$2 . En este sentido no pueden las personas !ur+dicas p"blicas estar sometidas al procedimiento de quiebra, a pesar de 260 Of PGE N 20369 del 23 de noviembre de 1981 dirigido a NGALA. 261 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 403. 262 KELSEN. 'b. cit (primera edicin). p. 93. tener su propia personalidad !ur+dica y por lo tanto su patrimonio y presupuesto propios, porque se entiende que el Estado ser+a responsable de su pasio en cualquier caso. %e a#+ que se deb+a considerar errnea e inaplicable la calificacin que la derogada ley de creacin de la Empresa de 1lco#oles del Estado atribu+a a esta e7tinguida empresa de tener su responsabilidad limitada #asta el monto de su capital 2$3 . ,gualmente, en cuanto a ciertos beneficios de los funcionarios o empleados p"blicos, no se #an considerado las personas p"blicas como diferentes del Estado mismo y sus dependencias. El Conso)co.- El consorcio generalmente carece de personalidad !ur+dica2 mas, se encuentran casos en que s+ la tiene. En el %iccionario de %erec#o >omano de ?uti(rrez se #ace referencia ba!o este t(rmino a la forma de sociedad nacida en el derec#o romano antiguo por la permanencia como titulares del patrimonio #ereditario 8propiedad sin diisin8 por los #erederos filiifamilias al fallecimiento del pater, que se pod+a constituir tambi(n entre personas no ligadas por el parentesco familiar, sin integrar, de otra parte, un contrato consensual de societas 2$" . :or otra parte en el 0lac=Ms LaW %ictionary, ba!o consortium se encuentra: relacin conyugal, en primer t(rmino2 a continuacin en derec#o ciil, unin de destinos o #aciendas )fortunes*2 tambi(n, en la ley inglesa antigua, compa.+a o sociedad 2$# . El %iccionario de la Lengua Espa.ola de la >eal 1cademia, en su primera acepcin de 5onsorcio dice: :articipacin y comunicacin de una misma suerte con una o arias personas2 y en su tercera acepcin: 1grupacin de entidades para negocios importantes 2$$ . Seg"n 6arien#off, en el a.o FGRT se legislaba en ,talia sobre consorcios #idrulicos. Sin embargo, #asta el d+a de #oy, el mismo autor puede decir que lo relacionado con los consorcios administratios aparece entre las materias ms descuidadas por la doctrina de los administratiistas. Los define como la unin de personas !ur+dicas p"blicas entre s+, o de ellas con personas particulares, o de personas particulares entre s+, para la gestin o defensa de un inter(s com"n entre ellas, que tenga caracteres de inter(s general 2$% . %romi, en cambio, se refiere principalmente al consorcio p"blico, que lo define como entes p"blicos no estatales, asociatios, de gestin local o regional, que cumplen actiidades de realizacin ydo prestacin de obras y sericios 2$/ . 1 los consorcios p"blicos atribuye este autor personalidad, 263 DS 2613. R.O. 645 del 13 de diciembre de 1965. 264 GUTRREZ. 'b. cit. 265 BLACK, HENRY CAMPBELL. BlacO-s (aM Dictionary. West Publishing Co. St. Paul Minn., 1979. 266 REAL ACADEMA ESPAOLA. Diccionario de la (engua Es,aNola. Espasa-Calpe. Madrid, 2001. 267 MARENHOFF. 'b. cit. T. . pp. 508-509. 268 DROM. 'b. cit. p. 760. patrimonio y fines propios 2$. . En 5olombia, el art+culo H de la ley F de FGJS dec+a: Las asociaciones de municipios son entidades administratias de derec#o p"blico, con personer+a !ur+dica y patrimonio propio e independiente de los municipios que las constituyen... 2%0 . En efecto, el uso del t(rmino asociacin de )@* es tan com"n como el de consorcio para designar este concepto. E7isten constituidos tambi(n muc#os consorcios priados o asociaciones de empresas, establecidos principalmente para la e!ecucin de obras p"blicas en contratos con entidades y dependencias p"blicas diersas. Sobre la asociacin de empresas o consorcio #a dic#o la :rocuradur+a ?eneral del Estado: Se #ace constar a la contraparte 5ontratista como el 5onsorcio, como si se tratara de una persona !ur+dica. Si con!untamente se presentaron como tal, esta unin de #ec#o, en todo caso, tiene los efectos de solidaridad en la obligacin2 y, tienen que constar en el contrato como que son dos personas que asumen la obligacin del contratista, como en efecto lo son 2%1 . 5on estos antecedentes, se afirma que es ms com"n encontrar el consorcio con personalidad !ur+dica en los consorcios p"blicos. Las asociaciones de empresa, como un concepto ms moderno, proeniente de los requerimientos de las grandes obras que necesitan el concurso proisional del aporte de capital y tecnolog+a de empresas diersas, principalmente en reas de e7ploracin y e7plotacin petrolera, qu+mica, electrnica, energ+a atmica 2%2 y en general de construccin de grandes obras p"blicas2 que siguen bsicamente los lineamientos de la !oint enture, sin personalidad !ur+dica, del derec#o estadounidense. Sin embargo, encontramos tambi(n en la legislacin moderna la concesin de personalidad !ur+dica a las asociaciones de empresa. 1s+ el ?roupement dMinteret (conomique en /rancia, que disfruta de personalidad !ur+dica 2%3 . En Espa.a se pod+a constituir como sociedad annima, cuyos miembros mantienen su propia personalidad y libertad de mercado 2%" . 269 #bdem. p. 14. 270 CABALLERO SERRA, GASPAR. (os Consorcios PDblicos y Pri2ados. Editorial Temis. Bogot, 1985. p. 137. 271 Of. PGE N 15536 del 6 de agosto de 1981 dirigido al Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones. En: PREZ, EFRAN. Digesto de la Contratacin PDblica. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1984. 272 HENN. 'b. cit. p. 79. 273 MANZANEDO, J.A; J. HERNANDO; E. GMEZ RENO. Curso de Derecho )dministrati2o Econmico. nstituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1970. p. 742: Ordenanza 67-821 del 23 de septiembre de 1967, J.O. del 28 de septiembre de 1967. 274 GARRGUES WALKER, ANTONO. Estudio ,r?ctico sobre la (ey de )sociaciones y Cniones de Em,resas. Asociacin para el progreso de la Direccin. Sin fecha. La legislacin ar+a sobre el tema de un pa+s a otro, pero se debe retener las principales caracter+sticas del consorcio, que se mantienen inalterables en las m"ltiples aplicaciones del concepto: Es un ente de gestin de actiidades en beneficio de los ob!etios o fines propios de los consorciados 2%# 2 Los participantes conseran su propia identidad tanto econmica como !ur+dica, pero se su!etan a una direccin ms o menos unitaria para efectos del asunto materia del consorcio 2%$ 2 :uede constituirse sin capital, como sucede en el caso del ?roupement dMint(ret (conomique 2%% 2 -o e7iste necesariamente puesta en com"n de elementos patrimoniales 2%/ 2 ?eneralmente carece de finalidades de lucro partible, lo que no quiere decir que carezca de incentio econmico 2%. . El consorcio no es una simple asociacin ni tampoco una sociedad. El 5digo ciil italiano lo defin+a como los contratos entre arios empresarios, que e!ercen una misma actiidad econmica o actiidades econmicas cone7as, y que tengan por ob!eto la regulacin de dic#as actiidades mediante una organizacin com"n )...* 2/0 . En la legislacin ecuatoriana, el consorcio no constituye persona !ur+dica y por lo tanto no puede tener representante legal. En este sentido dictamin la :rocuradur+a ?eneral del Estado: no procede el poder que, en el acta de constitucin del consorcio, se #ace a faor del ingeniero />6. :or lo anotado, el contrato deber ser firmado por todos y cada uno de los representantes legales de las compa.+as que integran el consorcio, obligando a la compa.+a en forma mancomunada y solidariamente entre todos los que integran el consorcio renunciando orden y e7cusin o debidamente representados por un apoderado con poder especial, conforme a lo dispuesto en el inciso primero del art+culo J de la Ley de 5ompa.+as 2/1 . 275 CABALLERO. 'b. cit. p. 11. 276 #bdem. p. 67. 277 MANZANEDO; HERNANDO y GMEZ. 'b. cit. p. 744. 278 #bdem. p. 758. 279 #bdem. pp. 744 y 753. 280 Citado por: CABALLERO. 'b. cit. p. 38. 281 En: PREZ. 'b. cit. p. 84. (Of. PGE N 27855 del 3 de junio de 1981 a CEPE). Seg"n 1lbi las mancomunidades, una ez creadas, adquieren la naturaleza de erdaderas entidades de carcter territorial, con personalidad propia, con competencia peculiar, con categor+a id(ntica@ a las del propio municipio. Las mancomunidades no son modos de gestin, sino entidades municipales 2/2 . :ara Eordana de :ozas la 6ancomunidad supone la e7istencia de bienes, generalmente de bienes inmuebles, que pertenecen a la personalidad !ur+dica formada por los pueblos que a tal fin se unen. Cambi(n el r(gimen de mancomunidad se aplica a los estudios y proyectos o para regir sericios p"blicos mientras que la asociacin tiene aplicaciones ms ariadas. Los 6unicipios pueden asociarse entre s+. :ueden #acerlo con otros entes territoriales, por e!emplo, con la :roincia o con el mismo Estado. /inalmente, pueden asociarse con personas de %erec#o :riado 2/3 . VI. EL EOBIERNO G LA ADMINISTRACI@N :ABLICA El :)esdente 5 el Vce+)esdente de la Re+?8lca.- El :oder E!ecutio tiene actiidades que an ms all de las labores puramente administratias. Loc=e, en su segundo Cratado de ?obierno, asignaba al poder e!ecutio la tarea de e!ecutar las leyes. :ara lo relacionado con la guerra y la paz, las ligas, alianzas y tratados con las comunidades e7teriores, el autor ingl(s establec+a la necesidad del poder federatio 2/" . Estos dos poderes, e!ecutio y federatio, forman parte de las facultades del :residente de la >ep"blica en la 5onstitucin ecuatoriana. En doctrina !ur+dica el :residente es: co8legislador y e!ecutor de las leyes, !efe del Estado, !efe del ?obierno y !efe de la 1dministracin :"blica, conductor de la pol+tica internacional en su calidad de !efe del Estado, representante legal e7tra!udicial de la persona !ur+dica Estado y 5omandante en !efe del e!(rcito y la polic+a, es decir de la fuerza p"blica 2/# . -o obstante lo dic#o sobre la representacin legal del Estado, el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* establece: La /uncin E!ecutia la e!erce el :residente de la >ep"blica quien representa al Estado en forma e7tra!udicial )...*, porque la 5onstitucin y en concordancia con ella, la Ley 'rgnica de la :rocuradur+a ?eneral del Estado designa al :rocurador ?eneral del Estado como el representante !udicial del Estado 2/$ . 282 ALB, FERNANDO. Tratado de los Modos de Gestin de las Corporaciones Locales. Aguilar. Madrid. 1960. p. 57. 283 JORDANA DE POZAS. "ntermunicipalismo, Mancomunidades y Asociaciones de Municipios. Estudios de )dministracin (ocal y General. nstituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1961. pp. 691 y 694. 284 LOCKE, JOHN. TMo Treatises of Go2ernment. The New American Library. New York, 1965. p. 409. 285 Art. 171, 14. de la Constitucin. 286 Art. 215 de la Constitucin y Art. 2 de la codificacin 2004-015. Codificacin de la (ey 'rg?nica de la Procuradura General del Estado. RO N 312, 13 de Abril de 2004. El :residente de la >ep"blica es la ms alta autoridad de la 1dministracin :"blica que se compone de dependencias y entidades del gobierno central. La 5onstitucin :ol+tica resera la denominacin de organismos a determinadas instituciones sobre cuyas caracter+sticas se discute ms adelante, pero que no se encuentran ba!o la rbita !errquica del E!ecutio. La potestad del :residente sobre las dependencias y entidades p"blicas no es igual en todos los casos. El :residente tiene un poder !errquico sobre la accin de las dependencias2 un poder de tutela sobre las entidades. 1dems la 5onstitucin y las leyes conceden al E!ecutio un poder de co8nombramiento de los titulares y de aprobacin y e!ecucin de los presupuestos de los organismos de control del Estado. Sobre las entidades del >(gimen Seccional 1utnomo, el :residente manten+a una cierta tutela, a tra(s del e7tinguido 5onse!o -acional de :lanificacin y del 6inisterio de /inanzas y 5r(dito :"blico )#oy 6inisterio de Econom+a y /inanzas*, sobre la formulacin de sus presupuestos y sobre la e7pedicin de los tributos que la 5onstitucin y las leyes atribuyen a esas entidades. El Vce+)esdente de la Re+?8lca.- :or su parte, el Bicepresidente de la >ep"blica, reemplaza al :residente de la >ep"blica en caso de falta definitia o temporal de este. -o se considera como falta temporal del :residente de la >ep"blica la ausencia del pa+s por asuntos in#erentes al e!ercicio de sus funciones, sin per!uicio de lo cual, el :residente podr delegar determinadas atribuciones al Bicepresidente de la >ep"blica. En general, cuando no reemplace al :residente de la >ep"blica e!ercer las funciones que este le asigne. Esto, por supuesto, permite al :residente de la >ep"blica delegar reas enteras de actiidad al Bicepresidente de la >ep"blica. :or tratarse de otra dependencia del Estado, la Bicepresidencia no tiene personalidad !ur+dica y, para la celebracin de sus contratos, requiere de la autorizacin correspondiente del :residente de la >ep"blica, por %ecreto E!ecutio. La 3'nc!n de e9ec'ta) las le5es.- En el concepto de e!ecucin de las leyes, que corresponde al :residente, se puede encontrar, seg"n Bedel: La publicacin de las leyes y la notificacin de sus disposiciones en el rgano oficial )>egistro 'ficial*. El :residente de la >ep"blica, tiene facultades para la e7pedicin de tres tipos de disposiciones: la reglamentacin de las leyes )reglamentos e!ecutios*2 la legislacin delegada2 y la e7pedicin de las normas para integrar y organizar la administracin, lo que incluye la determinacin de los procedimientos administratios. Los 6nst)os de Estado.- En la actualidad los ministerios de Estado son los fi!ados por el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia 2/% , reformado en LRRL. 1dems de los ministerios y las secretar+as, tambi(n #a tenido un status cuasi ministerial desde su creacin las dependencias que con sucesias denominaciones se #an ocupado de asuntos ind+genas y afro8ecuatorianos, rgano denominado en la actualidad Secretaria -acional E!ecutia del 5onse!o de %esarrollo de las -acionalidades y :ueblos del Ecuador, )5'%E-:E* 2// . 1dems, deben considerarse: el 5onse!o -acional de %esarrollo del :ueblo 6ontubio de la 5osta Ecuatoriana y Oonas Subtropicales de la >egin Litoral, 5'%E:6'5 2/. 2 y el 5onse!o de %esarrollo 1froecuatoriano, 5'%1E 2.0 . :or "ltimo, debe se.alarse la e7istencia de la Secretar+a ?eneral del 5onse!o de Seguridad -acional, entre otras adicionales instituciones p"blicas. La 8ase le4al de los 6nste)os de Estado 5 s's co6+etencas.- La Ley de >(gimen 1dministratio, parcialmente sustituida por la Ley de 6odernizacin, contemplaba la e7istencia y fi!aba las funciones de nuee ministros de Estado que se denominarn: de ?obierno, de >elaciones E7teriores, de Educacin, de 'bras :"blicas, de Econom+a, de /omento, de %efensa -acional, de :reisin Social y Craba!o y del Cesoro. Estos ministerios 287 Tambin corresponde a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo el inventario peridico de la fuente legal de los ministerios, sus dependencias y entidades adscritas. El ltimo es del ao 1998: A. 0001. (Consejo Nacional de Desarrollo). E%,dese el Catastro de las Entidades y 'rganismos del +ector PDblico Ecuatoriano1 actualiEado al J9 de diciembre de 9==6. Suplemento RO 322, 21 de Mayo de 1998. 288 DE 180. Expdese el decreto sustitutivo del Decreto Ejecutivo N 386, publicado en el Registro Oficial N 86 de 11 de diciembre de 1998, de creacin del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, CODENPE. Registro Oficial N 37, 13 de Junio del 2005. Los antecedentes de este Consejo son los siguientes: DE 2146. Fusinase la Direccin Nacional de Poblaciones ndgenas, adscrita al Ministerio de Bienestar Social y la Secretara Nacional de Asuntos ndgenas y Minoras tnicas, adscrita a la Presidencia de la Repblica. RO 540 del 4 de octubre de 1994; DE 3615. Concdese al puesto de Secretario Nacional de Asuntos ndgenas y Minoras tnicas, el rango de Subsecretario de Estado. RO 907 del 19 de marzo de 1996; Ministerio tnico- Cultural, creado en 1996 y sustituido en 1997 por el Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos ndgenas y Negros, CONPLADE N: DE. 243. Crase el Ministerio tnico Cultural, para promover el desarrollo integral de las etnias en todo el Ecuador. RO 64 del 8 de noviembre de 1996; DE. 7. Suprmese el Ministerio tnico Cultural. Suplemento RO 13 del 28 de febrero de 1997; DE. 133. Crase, adscrito a la Presidencia de la Repblica, el Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos ndgenas y Negros, CONPLADE N, con sede en la ciudad de Quito. RO 25 del 18 de marzo de 1997; y, DE. 747. Refrmase el Decreto Ejecutivo N 133 de 13 de marzo de 1997, publicado en el Registro Oficial N 25 de 18 de marzo de 1997. RO 381, 10 de agosto de 1998; DE. 386. Crase el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) adscrito a la Presidencia de la Repblica, con sede en Quito. RO 86, 11 de diciembre de 1998. 289 DE 1394. Crase el Consejo de Desarrollo del Pueblo Montubio de la Costa Ecuatoriana y Zonas Subtropicales de la Regin Litoral (CODEPMOC). SRO N 301, 6 de Abril del 2001. 290 DE 2715. Crase adscrito a la Presidencia de la Repblica el Consejo de Desarrollo Afroecuatoriano, CODAE como organismo de derecho pblico, descentralizado y participativo, cuya sede principal ser la ciudad de Quito. RO N 1, 21 de Abril del 2005. modifican sus denominaciones, se escinden y se fusionan por sucesias leyes, #asta la e7pedicin de la Ley Suprema de FGIN. En la actualidad, el Estatuto Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia es la norma que sustituye a la Ley de >(gimen 1dministratio. 1 diferencia de esta, el Estatuto no fi!a en forma e7presa las funciones de los ministerios de Estado. La 5onstitucin y Ley de 6odernizacin del Estado en efecto delegan al E!ecutio la determinacin de las competencias en la 1dministracin :"blica2 es decir que atribuye su normatia al mbito del E!ecutio, incluyendo el tema de la competencia de los ministerios. :ero incluso las dems competencias 8o funciones8, como por e!emplo aquellas fi!adas en leyes para diferentes rganos p"blicos diferentes de los ministerios, pueden ser modificadas por el :residente de la >ep"blica, en irtud de la delegacin legislatia. Esta "ltima atribuye al E!ecutio facultades e7clusias para la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimientos de todas sus dependencias y rganos administratios. :or otra parte, son de cumplimiento obligatorio para los ministerios y para las dems instituciones p"blicas del E!ecutio: F* los ob!etios nacionales permanentes en materia econmica y social2 L* las metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo2 y H* los lineamientos de la inersin. 1s+, los ministerios de Estado no tienen fi!adas sus competencias en una norma espec+fica, equialente a la derogada Ley de >(gimen 1dministratio, con e7cepcin de aquellos ministerios creados por el E!ecutio desde FGIG, cuyas funciones se establecen en el decreto e!ecutio correspondientes. :ero, como se anot l+neas arriba, la mayor parte de los ministerios establecidos en la Ley de >(gimen 1dministratio citada, sufrieron modificaciones por leyes los fusionaban o escind+an. En todo caso, esas leyes no modificaron e7presamente a los ministerios de ?obierno, >elaciones E7teriores y de Educacin. :ero m"ltiples leyes, les imponen obligaciones y responsabilidades. :or otra parte, conforme a la 5onstitucin igente, el :residente fi!a atribuciones a los ministerios no solamente en el decreto e!ecutio de su creacin, sino tambi(n que esas funciones y responsabilidades an modelndose continuamente con la e7pedicin de los dems decretos e!ecutios, puesto que seg"n la -orma Suprema corresponde a los ministros firmar con el :residente de la >ep"blica los decretos e7pedidos en las materias concernientes a su ministerio. :or "ltimo, en este tema de las fuentes de las competencias de los ministerios, seg"n el E>E1/E, los reglamentos orgnico8 funcionales de los ministerios, dictado por los mismos ministros, tambi(n fi!a sus competencias lidamente. Son fuentes de competencias y obligaciones de los ministerios de Estado: F* Las leyes que les atribuyen facultades y deberes2 L* El %ecreto E!ecutio de creacin del ministerio respectio2 H* Los lineamientos de la oficina de :lanificacin2 T* Los decretos e!ecutios suscritos por los ministros respectios con!untamente con el :residente de la >ep"blica, que fi!an y establecen competencias determinadas. S* Los reglamentos orgnicos funcionales dictados por los mismos ministros, para el desempe.o de sus actiidades propias. El Ea8nete.- El Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* formaliza la figura del ?abinete, apelatio con la que se #a conocido tradicionalmente a la reunin del con!unto de los ministros de Estado ms un n"mero determinado de funcionarios y titulares de dependencias, entidades e incluso en algunas ocasiones organismos del Estado. El ?abinete est presidido por el :residente de la >ep"blica y el E>E1/E lo denomina el rgano asesor del :residente. 1dems del Bicepresidente de la >ep"blica y los ministros, el indicado Estatuto dice que podr ampliarse con otras autoridades de la /uncin E!ecutia que se lo denomina el gabinete ampliado. Los =3)entes>.- La Ley de Seguridad -acional establece como frentes de accin de la seguridad nacional, e7tendido en general a los dems mbitos de la pol+tica del E!ecutio 2.1 , los siguientes: e7terno, interno, econmico y militar )1rt. FN, LS-*. El esquema de los frentes no es considerado en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia. 1dems, el >eglamento de la Ley de Seguridad -acional, desirt"a el enfoque de la Ley que considera los frentes desde una perspectia ministerial, y los entroniza alrededor de direcciones. Sin embargo, con anterioridad y con posterioridad a la e7pedicin del Estatuto, el E!ecutio sigui ubicando a los nueo ministerios en frentes determinados 2.2 , pero en los 291 A. 94-001. Frente econmico. Emtase dictamen favorable, sobre la solicitud del sector camaronero, cuyas instalaciones se han visto afectadas por el llamado "Sndrome de Taura. Suplemento RO 540 del 4 de octubre de 1994. 292 DE 0007. Desgnase a la economista Luz Elena Burbano Cadena, Secretaria Tcnica de la Secretara Tcnica del Frente Social. RO N 45, 23 de Junio del 2005. DE 3519. Crase la Comisin Nacional de Alimentacin con el objeto de coordinar el desarrollo de los programas sociales de alimentacin que ejecutan los ministerios del Frente Social. RO 740, 8 de enero de 2003. RO 740, 8 de enero de 2003. "ltimos a.os solo se encuentran referencias al llamado frente social de ministros, que #a permanecido como un rgano semi8formal de la 1dministracin. C'e)+os cole4ados.- Los cuerpos colegiados no son precisamente dependencias o unidades administratias al interior de la 1dministracin :"blica, sino con!unto de funcionarios p"blicos o representantes de sectores priados, que son titulares de dependencias y entidades diersas y se re"nen en estos rganos en forma regular para el cumplimiento de los fines para los que #an sido creados. Los cuerpos colegiados son parte de la 1dministracin :"blica. En el ms alto niel de los cuerpos colegiados se encuentran los conse!os nacionales conductores de pol+ticas o de alta asesor+a del E!ecutio, los cuales son: el %irectorio del 0anco 5entral, la Eunta 0ancaria y el 5onse!o de Seguridad -acional. Estos conse!os son unidades pluripersonales y, en tal calidad, forman tambi(n parte de los cuerpos colegiados. :ero no slo los 5onse!os son cuerpos colegiados. E7ist+an en FGII alrededor de ciento cincuenta cuerpos colegiados interinstitucionales en Ecuador 2.3 , que realizaban funciones de orientacin, integracin y coordinacin de una o ms entidades 2." . En la actualidad deben #aber muc#os ms cuerpos colegiados, aunque bastantes de ellos se encuentran inactios y otros #an desaparecido. :or otra parte, a ra+z de las actiidades de delegacin de actiidades y sericios p"blicos, aparecen cuerpos colegiados o conse!os de regulacin y control como la Superintendencia de Celecomunicaciones, el 5onse!o -acional de Celecomunicaciones )5'-1CEL*, denominados todos ellos como superintendencias en la 5onstitucin. :ero estos se diferencian de los arriba nombrados en que estas entidades reguladoras y superintendencias tienen personalidad !ur+dica de derec#o p"blico, mientras que los cuerpos colegiados propiamente dic#os carecen de personalidad !ur+dica. Entdades +?8lcas.- En consonancia con lo e7puesto en las pginas anteriores, las Entidades :"blicas o Entidades del Estado son personas !ur+dicas de derec#o p"blico establecidas por ley para el cumplimiento de fines del Estado, como entes descentralizados de la 1dministracin :"blica. En razn de su personalidad !ur+dica de derec#o p"blico funcionan con un directorio y un presupuesto propio y estn su!etas a la tutela del Estado. Estn sometidas a todas las normas de derec#o p"blico, salo que en forma e7presa su ley constitutio u otra ley establezca que se le aplique una normatia especial. 293 GRUPO DE COORDNACN DE DESARROLLO ADMNSTRATVO. 9@ Problemas B?sicos de la )dministracin Ecuatoriana. Quito, 1979. p. 77. 294 GRUPO DE COORDNACN DE DESARROLLO ADMNSTRATVO. #n2entario de Cuer,os Colegiados. Quito, 1977. p. 5. $istricamente las entidades p"blicas #an sido llamadas: establecimientos que se costean con fondos del erario )5digo 5iil, 1rt. SJJ*, instituciones de derec#o p"blico e instituciones de derec#o priado con finalidad social o p"blica )5onstitucin de FGTJ, 1rts. FNI y FGS* y establecimientos p"blicos, personas !ur+dicas semi8p"blicas y entidades autnomas de finalidad social o p"blica )5onstitucin de FGJI, 1rts. LSS y LSJ*. %esde el punto de ista de su mayor o menor latitud de accin frente a la 1dministracin :"blica se clasifican en autnomas o adscritas. Lo cual es una denominacin equ+oca, puesto que e7isten entidades llamadas autnomas que tambi(n estn adscritas a alg"n ministerio. 1 su ez, las entidades llamadas adscritas, tambi(n tienen un mayor o menor grado de autonom+a. Entdades 3nance)as.- Son entidades financieras del Estado: el 0anco 5entral del Ecuador, el 0anco -acional de /omento, la 5orporacin /inanciera -acional, el 0anco del Estado, el /ondo de Solidaridad, la Eunta -acional de la Biienda, el 0anco Ecuatoriano de la Biienda y el ,nstituto Ecuatoriano de 5r(dito Educatio y 0ecas. La Superintendencia de 0ancos es un organismo de control que tambi(n controla las entidades financieras. -tese que todas las instituciones financieras se mencionan en el te7to constitucional igente y se encontraban en la enumeracin de entidades autnomas que #ac+a la -orma Suprema, con e7cepcin de la Eunta -acional de la Biienda y el ,nstituto Ecuatoriano de 5r(dito Educatio y 0ecas. E6+)esas +?8lcas.- 3na clase importante de entidad p"blica son las Empresas :"blicas o Empresas del Estado que, en el Ecuador, tienen las mismas caracter+sticas !ur+dicas que las dems entidades p"blicas, con la "nica diferencia que en su presupuesto incluyen una partida de ingresos, generalmente denominada ingresos de la actiidad empresarial sin que la e7istencia de una partida de ingresos sea una caracter+stica e7clusia de las empresas p"blicas, porque e7isten unas pocas entidades p"blicas que no son empresas que tienen una partida de ingresos por rubros diersos. -o se encuentra una caracter+stica de orden !ur+dico de derec#o p"blico que distinga a una empresa p"blica de otra entidad p"blica y la diferencia tiene que encontrarse en la finalidad de la empresa p"blica, que es de producir bienes para el mercado y, por supuesto, en las propias leyes que las rigen e7presamente. %ebido a la importancia que reisten las empresas p"blicas en el mane!o de recursos naturales y la prestacin de sericios p"blicos, se las estudia separadamente en la segunda parte de esta obra. Sin embargo, cabe reafirmar que la mayor parte de sus caracter+sticas !ur+dicas es compartida por las dems entidades p"blicas o entidades del Estado que no son empresas p"blicas. Cambi(n e7isten empresas cuyos capitales pertenecen al Estado, pero que estn sometidas al r(gimen de derec#o priado establecido en la Ley de 5ompa.+as, sea como 5ompa.+as 1nnimas de capitales p"blicos e7clusiamente, como compa.+as annimas de participacin mayoritaria estatal o, finalmente, como 5ompa.+as de Econom+a 6i7ta o compa.+as mi7ta. Esta clase de empresas no se deben considerar propiamente como empresas p"blicas, porque si bien su capital es p"blico 8o mi7to8 en cambio no estn sometidas al derec#o p"blico sino al derec#o priado. Su denominacin apropiada es: compa.+as annimas de capitales p"blicos y compa.+as de econom+a mi7ta o simplemente compa.+as mi7tas. La denominacin gen(rica para estas compa.+as y para las empresas p"blicas es de: empresas estatales. O)4ans6os del Estado.- En el %erec#o :"blico ecuatoriano se denominan organismos a las instituciones, principalmente de control, que la 5onstitucin agrupa ba!o ese nombre en el C+tulo 4 %e Los 'rganismos %el Estado que son: 5ontralor+a ?eneral del Estado :rocuradur+a ?eneral del Estado, 6inisterio :"blico, 5omisin de 5ontrol 5+ico de la 5orrupcin y las superintendencias. -o obstante, la 5onstitucin :ol+tica guarda muy poco rigor en la utilizacin del t(rmino de organismo, utilizndose en todo su te7to en forma intercambiable con la palabra entidad. En todo caso, los organismos de control son parte del Estado, pero no integran propiamente la 1dministracin :"blica, ni el ?obierno central. Las entdades del )I46en secconal a't!no6o* 6'nc+aldades 5 conse9os +)o&ncales.- En la actualidad, los municipios tienen al igual que el Estado, un territorio, s"bditos y un poder independiente, al menos en teor+a, aunque presupuestaria y tributariamente #ayan estado su!etos a la 1dministracin :"blica 2.# y toda+a reciben la mayor parte de sus rentas a tra(s de transferencias que les #ace el 6inisterio de /inanzas. Sus m7imas autoridades son de eleccin popular y tienen el poder de cargar tributos, tasas y otros derec#os sobre los particulares. :ero se distinguen del Estado en que el municipio no posee el imperium originario sino deriado del Estado. Codo imperium de un municipio es deriado, incluso aquellos derec#os de soberan+a que se le #an dado como derec#os propios. Los derec#os de soberan+a de los municipios no son nunca derec#os originarios. Su territorio 295 En el sentido que de hecho requeran la autorizacin del Gobierno central para imponer tributos y sus presupuestos eran aprobados por el extinguido Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE. es, al propio tiempo, territorio del Estado, sus s"bditos, s"bditos del Estado y su poder est sometido al del Estado 2.$ . En efecto, el municipio es el mbito territorial donde se asienta la persona !ur+dica de derec#o p"blico municipalidad. El gobierno municipal se e!erce por medio del 1lcalde y del conce!o municipal o cantonal, presidido por el 1lcalde. Se #ace referencia #istrica de los municipios, lo que no es el mismo caso que los conse!os proinciales, que fueron creados en el Ecuador reci(n por la 5onstitucin de FGLG. La 3'nc!n +?8lca.- El :residente de la >ep"blica mane!a la administracin a tra(s de la burocracia estatal. Es obio que t(cnicamente el gran Estado moderno es absolutamente dependiente de una base burocrtica. 6ientras ms grande es el Estado, y mientras ms es o se conierte en un Estado de gran poder, ms incondicionalmente tal es el caso 2.% . La comunicacin y el poder en la burocracia funciona !errquicamente: :oder y comunicacin #an fluido en una forma ordenada desde lo ms alto de la pirmide #asta su base 2./ . El poder !errquico es un poder incondicionado: el superior puede dar a sus subordinados las rdenes que !uzgue conenientes, ba!o resera de no prescribir o cometer ilegalidades 2.. . VII. DE:ENDENCIA; ADSCRI:CI@N; DESCONCENTRACI@N G AUTONOMHA EN EL DERECHO :ABLICO ECUATORIANO Antecedentes.- La relacin de dependencia proiene del poder !errquico que e!erce un !efe sobre el subordinado: el ministro e!erce el poder !errquico sobre el con!unto de funcionarios de sus sericios. El poder !errquico es un poder incondicionado: ba!o resera de no prescribir o cometer ilegalidades, el superior tiene el derec#o de dar a sus inferiores las rdenes que !uzgue adecuadas2 tiene siempre, salo te7to concreto, el poder de reformar o de anular las decisiones de sus subordinados 300 . En resumen, el poder !errquico se despliega en el seno de una persona !ur+dica "nica y se refiere a las relaciones de !efe a subordinado. :or otra parte, seg"n estos autores, el llamado poder de tutela o de control, interiene en las relaciones entre el Estado y otras personas !ur+dicas de derec#o p"blico y establece relaciones entre ese Estado, guardin del ms amplio 296 JELLNEK. 'b. cit. p. 487. 297 WEBER. 'b. cit. p. 211. 298 NASBTT, JOHN. Megatrends1 Ten 7eM Directions Transforming our (i2es. Warner Books. Nueva York, 1984. p. 21 299 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2. p. 402. 300 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2. p. 402. inter(s general, y por ello con derec#o a e!ercer control, y personas de derec#o p"blico con intereses propios y por tanto controladas. En su descripcin Bedel tambi(n incluye la tutela o control que puede e!ercer el Estado sobre personas priadas 301 . Los conceptos de descentralizacin, autonom+a decisoria, responsabilidad y control son esenciales en la teor+a moderna de administracin de la gran empresa priada contempornea que se sintetiza en autoridad descentralizada y control centralizado 302 . La de+endenca ad6nst)at&a.- El poder !errquico administratio se manifiesta al interior de una persona !ur+dica de derec#o p"blico, sea esta el Estado o las entidades p"blicas. :or tal razn, las instituciones administratias e7istentes en el E!ecutio, que son bsicamente los ministerios y sus unidades administratias, se denominan dependencias todas ellas. 1s+, un ministerio de Estado es una dependencia igual que lo es una subsecretar+a o una direccin o departamento de un ministerio. En forma gen(rica, las dependencias e7istentes al interior de una institucin cualquiera de la 1dministracin :"blica se denominan unidades administratias. Codas las dependencias del Estado forman parte de la 1dministracin :"blica, a su ez integrante de una sola persona !ur+dica: el Estado, representado legalmente en forma e7tra!udicial por el :residente de la >ep"blica. Los ministros, no obstante, pueden interenir en representacin de su dependencia respectia, como delegados del E!ecutio. 1dems, los ministros son competentes para el despac#o de todos los asuntos in#erentes a sus ministerios, sin necesidad de autorizacin alguna del :residente de la >ep"blica, salo los casos e7presamente se.alados en leyes especiales. 303 :or tratarse el Estado de una persona !ur+dica "nica, se mane!an con un solo presupuesto. En el :resupuesto del Estado se encuentran desglosados los presupuestos de los diferentes ministerios. Sin embargo, al interior de las instituciones, sean estas dependencias o entidades p"blicas, pueden constituirse unidades administratias como entes contables que se mane!an con su presupuesto propio, es decir con relatia autonom+a, por supuesto dentro del :resupuesto ?eneral del Estado. La adsc)+c!n.- Las personas !ur+dicas de derec#o p"blico estn relacionadas con el ?obierno central por medio de la relacin de tutela, la forma !ur+dica ms utilizada para el control o tutela de los rganos descentralizados es la llamada adscripcin. 1dministratiamente, la adscripcin podr+a ser considerada como un grado de 301 #bdem. p. 403. 302 PETER DRUCKER. Management. Tasks, Responsabilities. Practices. New York, 1974. p. 520. 303 Art. 17 del E.4)FE. descentralizacin, donde la institucin matriz u organismo central, e!erce ciertos controles sobre la entidad adscrita HRT . En el Ecuador, la adscripcin es un grado del poder de tutela, que, como se io, es muy distinto del poder !errquico. En efecto, se di!o, el poder de tutela no relaciona a un superior con sus subordinados, sino a un inspector o controlador )autoridad de tutela* con aquellos que se encuentran ba!o su control. :or consiguiente, el poder de tutela es un poder condicionado, ya que no se presume el control, sino que se e!erce "nicamente en los casos y forma preistos por la ley. 1simismo, no conllea la posibilidad de dar rdenes directas, sino se.alar pol+ticas y realizar el control de las actiidades determinadas en la ley. :ara efectos de la presente obra, se define la relacin de tutela como el grado de descentralizacin administratia de una entidad que se manifiesta en su capacidad patrimonial, presupuestaria, contractual y de mane!o de personal. Cal autonom+a est limitada por la e7istencia de un directorio presidido por un ministro de Estado o un delegado del :residente de la >ep"blica, que e!erce sobre la entidad tutelada un con!unto de poderes 8los que constituyen propiamente la tutela. Est limitada tambi(n por el control de organismos p"blicos determinados, sin per!uicio del control pol+tico que e!erce el 5ongreso sobre todos los rganos del :oder E!ecutio. Antecedentes del tI)6no de =adsc)+c!n>.- -o es muy com"n en el derec#o administratio el t(rmino adscripcin. En el %iccionario de %erec#o >omano de ?uti(rrez, se lee ba!o adscripticii: 'ituacin o estado intermedio entre la libertad y la esclaitud, en el que se encuentran en el derec"o del bajo imperio las personas inculadas a la tierra por una relacin de colonato, y que permaneciendo jur$dicamente libres no pod$an separarse del terreno al que se "allaban adscritas con obligacin de cultiarlo :/O . 1plicando el concepto a la realidad administratia, se puede decir que las entidades adscritas se encuentran en una situacin o estado intermedio entre la autonom+a y la dependencia. En Espa.a, se denomina adscripcin la inculacin de una entidad autnoma con un ministerio HRJ . 304 GRUPO DE COORDNACN DE DESARROLLO ADMNSTRATVO. DieE Problemas B?sicos. )dministracin PDblica Ecuatoriana. Quito. Sin fecha. p. 117. 305 GUTRREZ. 'b. cit. 306 Ley de 26 de diciembre de 1958, de Rgimen Jurdico de las Entidades Estatales Autnomas: Art. 6. 3: "Las Leyes de creacin de los Organismos autnomos constituirn, por tanto, los Estatutos de cada uno de ellos y determinarn de manera especfica: b) El Ministerio a que hayan de quedar adscritos. 5omo se di!o al tratar de la descentralizacin, la tutela administratia es uno de sus elementos ms importantes. Seg"n el 1rt. FIHR del 5digo 5iil, el Estado y las instituciones p"blicas se asimilan en cuanto a la nulidad de sus actos o contratos, a las personas que estn ba!o tutela o curadur+a. La t'tela.- El origen de la denominacin de tutela iene del derec#o franc(s: en el siglo 4,4 se afirm que es necesario que los contratistas y empresarios que traten con los municipios sepan que lo #acen con incapaces2 asimilando as+ la figura de la tutela de los incapaces del 5digo 5iil a las entidades del Estado HRI . Esta concepcin, aplicada a todas las personas !ur+dicas, es recogida por 1ndr(s 0ello y por el 5digo 5iil ecuatoriano, que en su 1rt. FTJH, sobre el tema de la incapacidad relatia dice: Son tambi(n incapaces los menores adultos, los que se #allan en interdiccin de administrar sus bienes, y las personas !ur+dicas. La definicin clsica de tutela proiene de 6aspetiol y Laroque, para quienes la tutela es el con!unto de poderes limitados concedidos por la ley a una autoridad superior sobre los agentes descentralizados y sobre sus actos con el fin de proteger el inter(s general HRN . 5omo se e7plica ms adelante, para Bedel la delicada diferencia entre el poder !errquico y la tutela es importante. La contraparte de la relatia independencia de las entidades p"blicas y de las empresas p"blicas son los controles que sobre ella e!ercen las tres funciones del Estado por medio de la tutela. El control es consustancial con la e7istencia de la entidad p"blica y de empresa p"blica. 1s+, para ?arrido /alla bastar el e7amen de la naturaleza de las relaciones o +nculos que le ligan a la 1dministracin p"blica de que se trate: si estos son de naturaleza !errquica o de los que la doctrina conoce con el nombre de tutela, estamos en presencia de un ente encuadrado en la organizacin estatal HRG . En el mismo sentido, 6art+n 6ateo dice: es slo esta idea del control la "nica que nos puede poner sobre la pista de la e7istencia de una empresa p"blica HFR . Las empresas p"blicas estructuradas como dependencias p"blicas y no como personas !ur+dicas estn sometidas al poder !errquico y no a la tutela estatal. Empezando por los controles que e!erce la 1dministracin :"blica, de nueo #ay que distinguir entre la empresa 307 TAFUR, ALVARO. (as Entidades DescentraliEadas. Editorial Temis. Bogot, 1977. p. 224. 308 #bdem. 309 GARRDO. 'b. cit. V. . p. 333. 310 MARTN MATEO, RAMN; y FRANCSCO SOSA WAGNER. Derecho )dministrati2o Econmico. Ediciones Pirmide. Madrid, 1977. 111. p"blica que es una dependencia de la administracin, de aquella que es una entidad, es decir que tiene personalidad !ur+dica de derec#o p"blico. La empresa p"blica en dependencia 8sin personalidad !ur+dica8 se asimila para sus controles a las dems oficinas del Estado, en donde el !efe o autoridad m7ima respectios e!ercen su poder !errquico. 1lgo diferente ocurre en las empresas p"blicas que son entidades, con personalidad !ur+dica propia2 puesto que en estas el control de la administracin asume un procedimiento diferente: la tutela administratia. La tutela sobre la adscripcin se manifiesta por el control a tra(s de: La integracin de los directorios )que aprueban los presupuestos y los reglamentos, nombran a los altos directios, autorizan gastos que e7ceden de cierta cantidad*2 El control de personal que pueda organizar la SE->ES2 El organismo t(cnico de la planificacin de la :residencia de la >ep"blica y el 6inisterio de Econom+a y /inanzas )que aprueban y priorizan los proyectos de inersin y califican la estructuracin presupuestaria*2 La 5ontralor+a ?eneral del Estado )en el e7amen del uso de los fondos p"blicos y dictmenes sobre los contratos institucionales*2 La :rocuradur+a ?eneral del Estado )en la obligacin de remitirle los contratos celebrados y de dictaminar en los contratos p"blicos2 as+ como someterse a los dictmenes obligatorios que e7pida la :rocuradur+a ?eneral del Estado*. :ero dentro de estas limitaciones, las entidades tienen ms amplia discrecionalidad en la gestin de su cometido y capacidad para dictar sus propias disposiciones administratias. %ebe a.adirse que en las entidades adscritas que funcionan como empresas p"blicas se nota una tendencia a integrar sus directorios con miembros del sector priado, principalmente de corporaciones profesionales, laborales o del sector productio. Los autores clasifican los instrumentos de control desde diferentes puntos de ista. 3na de las ms e7tensas clasificaciones es la de %romi, que manifiesta: ,ntentando tipificar las modalidades de control de la funcin administratia, desde los m#s diersos #ngulos y criterios, podr$amos formular los siguientes: a< 9or la actiidad- .< control administratio? 8< jurisdiccional, y :< pol$tico0legislatio. b< 9or la oportunidad- .< control preentio? 8< concomitante? y :< represio. c< 9or el objeto- .< de personas, y 8< de actiidades. d< 9or la localizacin org#nica- .< controles "orizontales ;intraorg#nicos y e&traorg#nicos<, y 8< erticales HFF . La desconcent)ac!n.- La figura de la personalidad !ur+dica de derec#o p"blico, con su relatia autonom+a administratia y financiera, es el instrumento bsico de la descentralizacin administratia y tambi(n para la descentralizacin pol+tica. En cambio, la desconcentracin administratia se produce al interior de la misma persona !ur+dica de derec#o p"blico, sea esta el ?obierno central del Estado o una entidad de derec#o p"blico. La administracin del Estado moderno se facilita a tra(s de estas figuras de la descentralizacin y de la desconcentracin. La desconcentracin consiste en la delegacin de importantes poderes decisorios que se #ace a faor de determinados agentes del poder central )gobernadores, por e!emplo* con los cuales mantiene el E!ecutio una relacin !errquica. La descentralizacin, en cambio, transfiere poderes a rganos con personalidad !ur+dica de derec#o p"blico distintos de los simples agentes del poder central y, por lo tanto, sin relacin de !erarqu+a con el :residente de la >ep"blica o con alguno de sus agentes. El %erec#o :"blico ecuatoriano, incluyendo la Ley /undamental, entiende la descentralizacin en tal sentido. La descentralizacin pol+tica, por otra parte, conllea el traspaso de potestades p"blicas de legislacin e incluso de !urisdiccin a personas !ur+dicas de derec#o p"blico de +ndole territorial, como regiones o proincias. Cal es la descentralizacin que se produce en el procedimiento autonmico espa.ol y la descentralizacin regional italiana, Estados que, no obstante, se contin"an considerando Estados unitarios. En el caso del Estado federal, se entiende que los estados miembros ostentan originalmente tales potestades de legislacin y de !urisdiccin. :or supuesto, que la descentralizacin pol+tica necesariamente supone tambi(n una descentralizacin administratia. La desconcentracin implica la delegacin de competencias al interior de una dependencia o entidad p"blica. El instrumento legal para llear a cabo la desconcentracin es la delegacin a tra(s de acto administratio de la m7ima autoridad institucional, siempre que la norma 311 DROM, ROBERTO. Derecho )dministrati2o Econmico. Astrea. Buenos Aires. 1979. T. 2. p. 556. aplicable lo permita HFL . 5onforme a la doctrina !ur+dica, e7aminada en otro apartado, la delegacin tambi(n puede tener su antecedente !ur+dico en un reglamento que la autorice, pero en ning"n caso se puede simplemente presumir, sino que tiene que estar e7presamente se.alada, salo los casos en que se encuentra ordenada por el legislador en forma general, como por e!emplo para la desconcentracin y descentralizacin conforme las leyes de 6odernizacin del Estado,. La delegacin se puede llear a cabo en la misma ubicacin geogrfica de la oficina principal, para un asunto determinado, o la desconcentracin puede tener lugar para una regin geogrfica diferente, en cuyo caso la autoridad podr+a delegar la totalidad de su competencias para que sean e!ercidas en ese mbito geogrfico. La ms amplia de las desconcentraciones obiamente es la desconcentracin presupuestaria, que se produce con el establecimiento de los entes contables, que permite a una unidad administratia as+ conformada, ser titular de actios, pasios y patrimonio [en un sentido restringido. El 1rt. HT de la Ley de 6odernizacin declara que la finalidad de la desconcentracin es transferir funciones, competencias, tributos y responsabilidades administratias y de gestin tributaria del gobierno central a sus propias dependencias proinciales. El concepto de dependencias proinciales incluye tambi(n las unidades administratias de niel proincial e7istentes en la capital de la >ep"blica. La denominacin de gestin tributaria se debe entender bsicamente referida a la coleccin de tributos. La definicin de la Ley de %escentralizacin es ms t+mida sobre este concepto tambi(n, puesto que limita la desconcentracin al interior de las mismas dependencias, mientras que la Ley de 6odernizacin concibe la transferencia desde el gobierno central, es decir considera la transferencia entre diersas. Campoco incluye la Ley de %escentralizacin la gestin tributaria que consta en la Ley de 6odernizacin. 5omo en muc#as de las proisiones del 5ap. ,,,, sobre los procedimientos administratios, este 5ap. ,B %e la descentralizacin y desconcentracin de la Ley de 6odernizacin, en cuanto regula la desconcentracin, norma aspectos que son esencialmente de +ndole administratia, que no requieren en general de una norma legal para implementarse e7cepto los mecanismos de la gestin tributaria que no podr+an implementarse con simples medidas administratias. 312 ERJAFE. "Art. 54.- Desconcentracin.- La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aquellos, cuyo efecto ser el traslado de la competencia al rgano desconcentrado. La desconcentracin se har por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial. :ero este cap+tulo, ms que autorizar la desconcentracin del Estado y sus entidades en forma imperatia su obligatoriedad para la 1dministracin :"blica. 1s+, el 1rt. HS de la Ley de 6odernizacin ordena: )@* 5uando la importancia econmica o geogrfica de la zona o la coneniencia institucional lo requiera, los m7imos personeros de las instituciones del Estado dictarn acuerdos, resoluciones u oficios que sean necesarios para delegar sus atribuciones. 6s fuerza a"n tiene la e7presin del 1rt. HI de la Ley de 6odernizacin: )@* estn obligados a establecer un mecanismo por medio del cual las inscripciones en tales registros se puedan realizar sin afectar su alidez en las oficinas que dic#as entidades u organismos deban tener en las diferentes proincias del :a+s. La sancin por incumplimiento de estos imperatios presumiblemente ser+a la determinada en el 1rt. G, c* de la Ley de 6odernizacin, acorde con la cual, los directios de los entes que no cumplan adecuadamente con los programas establecidos, perdern su competencia en tales reas a faor del 5'-16, preio %ecreto E!ecutio del :residente de la >ep"blica. Codo lo cual se reitera en la Ley de %escentralizacin, a.adiendo sanciones como las establecidas en el 1rt. N de esta ley. Estas proisiones apenas #an sido cumplidas en las dependencias y entidades p"blicas. El 1rt. HT de la Ley de 6odernizacin citado no elabora sobre el alcance del t(rmino gestin de recursos tributarios que a#+ se utiliza. 3na interpretacin orientada #acia una radical descentralizacin podr+a incluir la facultad de las unidades administratias desconcentradas de efectuar las autorizaciones de entrega de fondos de cuentas au7iliares de la 5uenta cnica correspondientes, a faor de las dependencias y entidades p"blicas locales. Esta actiidad incluir+a un agudo factor de complicacin de la contabilidad de los recursos p"blicos, porque la informacin simultneamente deber centralizarse en el 0anco 5entral matriz y en el 6inisterio de /inanzas, pero con los actuales nieles de la gestin informtica su implementacin es tericamente factible, pudiendo inclusie ingresarse la informacin respectia en un sitio ,nternet, para el conocimiento en tiempo real de las instituciones inolucradas, incluidas las dependencias del 6inisterio de /inanzas. Las instituciones donde se puede aplicar la desconcentracin estn determinadas por el 1rt. HS de la Ley de 6odernizacin son las instituciones del Estado, donde cabe incluir a los ministerios, las entidades p"blicas y los organismos de control. 5on!untamente con la delegacin, fundamental elemento de la desconcentracin administratia es la desconcentracin presupuestaria y la potestad de seleccionar y nombrar el personal. El ente contable funciona como una unidad administratia pero con presupuesto y contabilidad propios, al interior del Estado o de una entidad, sin necesidad de tener una personalidad !ur+dica propia. Es indispensable para la delegacin correspondiente que la autoridad que delega ostente legalmente las competencias respectias, porque no resulta procedente la delegacin de competencias de las que el rgano carece. La a'tono6,a.- La denominacin de autonom+a, entendida en el sentido que le atribuye 0or!a y 0or!a: es una clase de descentralizacin estatal2 si se dice que una entidad es autnoma, se est afirmando que tiene el carcter de estatal, es ms apropiada cuando se entiende en su correcta acepcin y no se interpreta como independencia de todo control, autoridad o tutela. En el derec#o p"blico ecuatoriano, como se #a isto, se denomina adscripcin una cierta medida de control o de tutela de la 1dministracin :"blica y del Estado, ms estrec#a que la que se e!erce sobre la autonom+a, no obstante su nombre, est igualmente su!eta al control de la 1dministracin :"blica pero en un grado menor en el caso de las entidades autnomas de la 1dministracin :"blica. Las otras entidades autnomas estn su!etas al control de sus cuentas y a las leyes generales de personal, de contratacin y de mane!o de personal que aplican a todo el sector p"blico, con las e7cepciones que e7presamente establezcan sus leyes de creacin u otras leyes, la autonom$a debe ser ejercida con arreglo a las 1eyes +igentes para cada caso, sin que se pueda justificar la iolacin de tales normas a t$tulo de que el organismo que las aplica resuele el asunto en )ltima instancia y sin apelacin, pues tal conducta no puede calificarse como autnoma sino como arbitraria 313 . VIII. LA DESCENTRALIKACI@N Conce+to +ol,tco de la descent)al-ac!n.- Eo#n Dennet# ?ailbrait# define las condiciones y alcances de la administracin cada ez ms autnoma de la tecnocracia 31" 2 y, en fin, -aisbitt manifiesta: 1a centralizacin continu floreciendo mientras la industrializacin cobraba creciente impulso en el ig=simo siglo. ;< El crecimiento de la descentralizacin coincide con la declinacin de la industria. El mecanismo industrial norteamericano fue probablemente la m#s grande fuerza centralizadora de la "istoria. El esquema mec#nico de 313 TRBUNAL DE LO CONTENCOSO ADMNSTRATVO. Sentencia Drs. Ral Garca Montero y Galo Medina Estrella - Contralora General del Estado. Primera Sala. 17 de mayo de 1985. 314 Cf. GALBRATH, J.K. The 7eM #ndustrial +tate. The New American Library. New York, 1968. la sociedad industrial requiri enorme centralizacin- de trabajo, material, capital e instalacin. ;< 1as sociedades agr$colas y las de informacin son descentralizadas. ;< 1a pol$tica descentralizadora iene con el inicio del fracaso de las estrategias centralizadoras para efectuar el cambio social 31# . %uguit consideraba que la e7istencia y el desarrollo de la descentralizacin probaba sus criterios sobre la decadencia de la nocin del poder p"blico y de la indiisibilidad de la soberan+a 31$ . En realidad en nada interfiere el e!ercicio de la soberan+a con que el legislador autorice derogaciones al r(gimen general y adopte frmulas de organizacin administratia o financiera que se apro7iman generalmente a los m(todos practicados por las empresas priadas 31% . 1un en el caso de la descentralizacin municipal, el Estado se guarda el e!ercicio del control de legalidad de los actos del ente descentralizado. El t(rmino de descentralizacin eoca la idea de una independencia o autonom+a. En derec#o p"blico italiano, el significado del t(rmino ente subraya la idea de su autonom+a. 1s+, se redunda con la e7presin de entes autrquicos: enti autarc#ici 31/ . La doctrina establece la distincin entre autonom+a y autarqu+a. 1 decir de /iorini, no se debe confundir autarqu+a con autonom+a, puesto que la autarqu+a es una institucin pol+tica que no tiene que er con la organizacin administratia, pues es la potestad de autocreacin de un orden !ur+dico, como lo es una -acin, una proincia o una regin 31. . :ero la mayor+a se inclina por la interpretacin contraria, es decir atribuyendo a la autonom+a una connotacin pol+tica de autorregulacin y reserando el t(rmino autarqu+a para el e!ercicio de la mayor o menor descentralizacin administratia. 5assagne dice que: ;< la distincin entre Mautonom$aM y Mautarqu$aM inc)lese con las dos formas de descentralizacin conocidas- la pol$tica y la administratiaM. En su acepcin etimolgica, la autonom$a constituye una forma superior de descentralizacin pol$tica en cuanto traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normatia originaria. 1a autarqu$a consiste en la atribucin que tienen las personas p)blicas estatales de administrarse por s$ mismas, lo cual no es bice para que, en sentido lato, se consideren las mismas como componentes del Estado.. Es un concepto eminentemente administratio 320 . 315 NASBTT. 'b. cit. pp. 104-109. 316 DUGUT, LON. (as Transformaciones del Derecho ,Dblico y ,ri2ado. Ed. Heliasta. Buenos Aires, 1975. p. 20. 317 FRAGA, GABNO. Derecho )dministrati2o. Editorial Porrua. Mxico, 1969. p. 202. 318 DEL SORDO. 'b cit. p. 63. 319 FORN. 'b. cit. p. 160. 320 CASSAGNE. 'b. cit. T. . p. 292. En concordancia con este autor, ?iannini dice que as+ como la legislacin se prolonga en entes con autonom+a normatia diersos que el Estado, as+ la administracin )actiidad* en igual modo se prolonga con la autarqu+a 321 . Esta distincin entre autonom+a y autarqu+a es absolutamente necesaria en Espa.a, en ista del proceso autonmico de ese pa+s, donde la autonom+a se entiende principalmente en su acepcin de autonom+a pol+tica. En su obra sobre el Estado autonmico, el autor espa.ol /errando 0ad+a establece la distincin entre autarqu+a y autonom+a diciendo que mientras la primera se caracteriza por el e!ercicio de la potestad reglamentaria, la autonom+a se caracteriza por el e!ercicio de la potestad legislatia 322 . 5on tales antecedentes se puede concretar que las entidades tanto autnomas como adscritas )estas "ltimas son llamadas establecimientos p"blicos en el derec#o administratio franc(s y establecimientos del Estado en el 5digo 5iil de 1ndr(s 0ello* #an sido creadas como un procedimiento de la descentralizacin por sericios )para ser consecuentes con el concepto moderno de gestin del Estado se deber+a decir que la descentralizacin es: un procedimiento de la gestin descentralizada*. Los establecimientos p"blicos son sericios dotados de personalidad !ur+dica de derec#o p"blico, a tra(s de los cuales el Estado realiza parte de sus actiidades de gestin. La descentralizacin es un instrumento administratio indispensable. La descentralizacin estatal tiene su equialente en la descentralizacin administratia de la organizacin de empresas priadas 323 . La descent)al-ac!n de las co6+etencas ad6nst)at&as 5 la a'tono6,a ad6nst)at&a.- En este tema de los conceptos del %erec#o 1dministratio, como en otras ramas !ur+dicas, #ay que tener presente la obseracin de ?iannini al referirse a la autonom+a y a la autarqu+a: >enemos aqu$ dos ocablos inentados por la doctrina, de los cuales casi todos los autores quieren precisar el sentido. 1a realidad es que trat#ndose de nociones abstractas, se "ace muc"a espesura de cuestiones puramente abstractas? siendo aqu$ necesario considerar la sustancia, que a eces es algo m#s bien simple 324 . 321 GANNN. 'b. cit. V. . p. 223. 322 FERRANDO BADA, JUAN FERNANDO. El Estado Cnitario1 el Federal y el Estado )utonmico. Tecnos. Madrid, 1986. p. 177. 323 DRUCKER define la "descentralizacin federal en que una compaa se organiza en un nmero determinado de negocios "autnomos, y en que cada unidad tiene responsabilidad por su propio desempeo, sus propios resultados y su propia contribucin al total de la compaa: DRUCKER. 'b. cit. p. 572. 324 GANNN. 'b. cit. V. . pp. 221-222. Los rganos de la 1dministracin :"blica estn dotados de competencias espec+ficas, que deben e!ercer en el marco de sus atribuciones, so pena de que sus actos adolezcan del icio de incompetencia. Las comunidades locales, por sus or+genes, que se reputan anteriores a los del Estado, #an llegado a asumir competencias ariadas otorgadas constitucionalmente por el Estado. Es el primer tipo de descentralizacin: la atribucin de potestades a personas !ur+dicas locales y regionales, que por tal razn se denomina descentralizacin territorial. $istricamente posterior es la descentralizacin funcional, por la cual el Estado delega a personas !ur+dicas de derec#o p"blico funciones especiales. Esta suma de entidades p"blicas se denomina 1dministracin :"blica ,nstitucional, para distinguirlas de la 1dministracin :"blica llamada central 32# . Cambi(n es posible la descentralizacin de competencias a personas !ur+dicas de derec#o priado, pero de capitales p"blicos: en primer lugar sociedades annimas de capitales p"blicos y compa.+as de econom+a mi7ta, contempladas en la Ley de 5ompa.+as o establecidas en leyes especiales. /inalmente, se considera que la delegacin a personas !ur+dicas determinadas para la prestacin de sericios p"blicos, ba!o el control y regulacin estatal es tambi(n una forma de descentralizacin. En todos los casos mencionados de delegacin y transferencia de competencias a entidades p"blicas, el Estado se resera la llamada tutela, que consiste en el con!unto de controles sobre diferentes aspectos de la actuacin de los rganos descentralizados: en primer lugar, el control !urisdiccional, el control de legalidad, el control de uso de fondos, etc. :or otra parte, las entidades de derec#o priado, sea de capitales p"blicos, priados o mi7tos, que prestan sericios p"blicos estn su!etas a la regulacin estatal en el desempe.o de sus actiidades. 1s+, la descentralizacin consiste en atribuir a personas !ur+dicas territoriales o funcionales, competencias de la 1dministracin :"blica central, lo que no obsta para que los rganos descentralizados tengan que actuar en cumplimiento estricto de las normas legales de su r(gimen o creacin, en irtud del llamado principio de especialidad 32$ , adems de las normas gen(ricas de derec#o p"blico aplicables a las entidades p"blicas. La descentralizacin est contemplada tanto en la Ley Suprema cuanto en la legislacin ecuatoriana, pero en todos los casos que en estas normas se #ace referencia a descentralizacin, se entiende en el derec#o 325 ERJAFE. Arts. 5 y 7. 326 ZANOBN. 'b. Cit. V. . p. 174: ".la especialidad de los fines, para los cuales se constituye, se refleja sobre su capacidad, limitndola a aquellos derechos y aquellas relaciones, que son necesarios para conseguir sus mismos fines, citando la autoridad de Ripert y de Ferrara en el pie de pgina N 2. p"blico ecuatoriano que se refiere a la descentralizacin administratia. Lo mismo ocurre, como se er ms adelante, con el t(rmino de autonom+a, que tambi(n se emplea desde #ace muc#os a.os en la 5onstitucin y las leyes ecuatorianas, para significar un grado mayor de independencia entre las entidades p"blicas que, de todas maneras, por el mismo #ec#o de ser personas !ur+dicas de derec#o p"blico, necesariamente tienen su presupuesto propio y una atribucin de darse sus propias normas de administracin interna. En todo caso, el mayor o menor grado de autonom+a administratia no comporta en absoluto que la entidad respectia pueda prescindir de las normas espec+ficas y generales que reglan la accin de las personas !ur+dicas de derec#o p"blico. E7isten diferentes funciones en las que se puede manifestar la descentralizacin, como por e!emplo la descentralizacin democrtica, etc. La llamada descentralizacin democrtica ocurre cuando se atribuye a los pobladores locales la potestad de elegir a los rganos personales que los an a conducir. Ele6entos de la descent)al-ac!n.- El concepto de descentralizacin tiene como componentes la competencia administratia y la e7istencia de personas !ur+dicas de derec#o p"blico diferentes de la persona !ur+dica Estado. La descentralizacin consiste en la transferencia de competencias de la administracin central a personas !ur+dicas de derec#o p"blico, los entes de la administracin indirecta. En cambio, si la transferencia de competencias no se #ace a entes o entidades p"blicas, es decir a instituciones con personalidad !ur+dica de derec#o p"blico y por tanto susceptibles de tener un patrimonio propio, sino que se #ace a oficinas o unidades administratias del ?obierno central, llmense estas subsecretar+as, cuerpos colegiados 32% , direcciones, o en general unidades administratias, lo que se produce es una desconcentracin y no una descentralizacin, como se io anteriormente. 5omo se e7presa l+neas arriba, la desconcentracin es una t(cnica de organizacin que consiste en delegar importantes poderes de decisin en agentes del poder central ubicados la cabeza de las distintas circunscripciones administratias o de los diersos sericios 32/ . 5omo se #a isto en el apartado correspondiente, una consecuencia de la personalidad !ur+dica del ente o la entidad )y de la empresa p"blica* es la e7istencia de presupuesto y fondos propios2 fondos que, sin embargo, se consideran igualmente fondos p"blicos. 1s+ mismo, es obio que 327 5. ms arriba sobre esta figura administrativa. 328 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2. p. 398. otro elemento que se a a encontrar siempre es la e7istencia de un ob!etio o fin espec+fico que es el mismo por el que la entidad #a sido creada. En fin, en la descentralizacin siempre se encuentra la e7istencia del control de tutela que e!erce el Estado sobre la entidad descentralizada, y que puede establecer mayor o menor su!ecin de la entidad al Estado en general y a la 1dministracin :"blica en particular2 desde el caso de las llamadas adscritas, pasando por las autnomas determinadas en la 5onstitucin #asta las uniersidades, en un grado de menor a mayor independencia del poder de tutela del Estado, en el Ecuador. Clases de descent)al-ac!n.- Se #a #ec#o referencia a la descentralizacin local y territorial. E7iste, por otra parte, la descentralizacin t(cnica o por sericios, que es una concepcin terica posterior. En la descentralizacin se encuentran personificaciones parciales de la 1dministracin, pues cada entidad tiene a su cargo una parte de la actiidad administratia: por eso se #abla en estos casos de descentralizacin por ;sericios& 32. . :ero, en general, la doctrina considera que la descentralizacin por sericios, que se estudiar a continuacin, no es muy diferente de la descentralizacin funcional. :ara /raga e7iste la llamada descentralizacin por colaboracin, cuando la administracin impone o autoriza a organizaciones priadas su colaboracin, #aci(ndolas participar en el e!ercicio de la funcin administratia 330 . /inalmente, la empresa estatal puede adoptar la figura de compa.+a )annima o mi7ta*, su!eta al derec#o priado o se puede manifestar como persona !ur+dica de derec#o p"blico como la empresa p"blica 331 . La creacin de la empresa estatal )tanto compa.+as de propiedad del Estado, su!etas al derec#o priado como empresas p"blicas, su!etas al derec#o p"blico* es una forma de descentralizacin de la actiidad empresarial del ?obierno central. :ara todos los efectos !ur+dicos de derec#o p"blico, la empresa p)blica, es una entidad de derec#o p"blico y tiene todas las caracter+sticas de la entidad de derec#o p"blico. 3na distincin importante entre las entidades descentralizadas territoriales y las entidades descentralizadas por sericios o funcionales, es que en las primeras los ciudadanos interesados eligen a las m7imas autoridades de la entidad, mientras en el segundo caso, los designa el 329 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 348. 330 FRAGA. 'b. cit. p. 228. 331 Tambin se debe contar con una tercera opcin administrativa para la empresa pblica, que es la empresa pblica como de,endencia administrati2a -que puede ser una unidad administrativa. V. ms arriba este concepto. Estado a eces directamente, otras eces a tra(s de representantes. 1unque se encuentran ciertas entidades descentralizadas en que no solamente el Estado designa los representantes, sino tambi(n que otros grupos tienen la capacidad de manifestarse, especialmente a tra(s del nombramiento de un n"mero determinado de los miembros de los directorios o !untas directias. Sobre el particular dice %uerger: Una nocin pura de la descentralizacin por sericios supondr$a que los jefes de los sericios sean elegidos por los administrados o por los funcionarios de los sericios. Bl contrario, incluso dotado de poderes propios importantes, un jefe de sericio nombrado por el poder central ser$a desconcentrado y no descentralizado. 9or ejemplo, los rectores, nombrados por el ministro, ser$an autoridades desconcentradas. En cambio, los decanos, elegidos por sus colegas, ser$an autoridades descentralizadas. 9ero, en la pr#ctica, no se "ace muc"a distincin, porque es muy dif$cil en el plan t=cnico asegurar la eleccin de los jefes de sericios por los administrados. En consecuencia, e&iste la tendencia a considerar que "ay descentralizacin por sericios desde el momento que un sericio tiene una gestin autnoma, desde el momento en que el jefe del sericio tiene poderes de decisin 332 . La descent)al-ac!n te))to)al.- Seg"n la doctrina tradicional, la descentralizacin y la centralizacin administratia son opciones de administracin principalmente en el Estado unitario. Se distingue corrientemente la descentralizacin territorial y la descentralizacin por sericios )o funcional*, dice Bedel, la primera se sustenta en una base geogrfica y culmina en la creacin de personas !ur+dicas cuya competencia se determina en relacin a un determinado territorio )por e!emplo, la comuna* 333 . ID. EL ACTO ADMINISTRATIVO Int)od'cc!n.- Los funcionarios p"blicos en el e!ercicio de sus atribuciones o potestades constitucionales o legales, en la esfera de su !urisdiccin y competencia e7piden actos !ur+dicos de derec#o p"blico, o sea, actos administratios 33" . En consecuencia, el concepto de acto administratio es uno de los ms importantes del %erec#o :"blico porque a tra(s de estos actos se manifiesta la oluntad de la 1dministracin del Estado. Esta releancia del acto administratio en el %erec#o :"blico se #a ido afirmando con la disminucin de la importancia 332 DUVERGER. 'b. cit. pp. 212-213. 333 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2. p. 399. 334 CANAS. 'b. cit. V. . p. 265. destacada que se atribu+a a la nocin del acto de gobierno y de otras actuaciones no !usticiables de la 1dministracin :"blica. El 1cto administratio es una declaracin unilateral realizada en e!ercicio de la funcin administratia que produce efectos !ur+dicos indiiduales en forma inmediata, afirma ?ordillo 33# . En t(rminos casi iguales, siguiendo literalmente a %romi 33$ se define en el Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia: 1ctos administratios normatios: Son toda declaracin unilateral efectuada en e!ercicio de la funcin administratia que produce efectos !ur+dicos indiiduales en forma directa. La diferencia con ?ordillo estriba en que el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E* dice en forma directa, en ez de en forma inmediata. El uso del t(rmino directo es utilizado por %romi en concordancia con 5assagne 33% , siguiendo un par de leyes de procedimiento administratio de su pa+s, quien los llama as+ porque los efectos !ur+dicos del acto administratio son directos2 surgen de (l mismo, no estn subordinados a la emanacin de un acto posterior 33/ . Seg"n 5assagne, esta referencia a directos tiene la enta!a de e7cluir las actuaciones y los actos preparatorios de la oluntad administratia 33. . Se contraponen con actos que tienen, seg"n %romi, efecto !ur+dico indirecto o mediato, concluyendo sobre ellos ms adelante que no son actos administratios por carecer de la se.alada inmediatez. :ero es claro que indirecto no es sinnimo de mediato. :or tal razn, %+ez, por e!emplo, prefiere definir estas caracter+sticas como efectos !ur+dicos directos e inmediatos. :or otra parte, otros tratadistas argentinos no entran en esta discusin 3"0 . Campoco se refieren a este punto la doctrina administratia europea. :or "ltimo, el proyecto del profesor Cina!ero, al referirse al acto administratio tampoco utiliza el apelatio directo 3"1 . 335 GORDLLO. 'b. cit. T. 3, p. V-30. DROM. 'b. cit. (2004). p. 354. 336 DROM. 'b. cit. p. 354. 337 CASSAGNE, JUAN CARLOS. El )cto )dministrati2o. Buenos Aires, 1978. p. 107-108; Derecho )dministrati2o. T. , p. 47: "la nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto. 338 DROM. 'b. cit. p. 357. 339 CASSAGNE. 'b. cit. (2004). T. . p. 50. 340 BELSA. 'b. cit. T. 2. p. 18; CANAS. 'b. cit. V. . p. 101; ESCOLA. 'b. cit. T. . p. 492. MARENHOFF. 'b. cit. T. , p. 260. Ntese, por supuesto, que estos autores representan por lo menos una generacin anterior a la de CASSAGNE, DROM y GORDLLO. 341 TNAJERO VLLAMAR, FRANCSCO. Proyecto de (ey de Procedimientos )dministrati2os. Art. 8.- "Son actos administrativos las declaraciones unilaterales de voluntad de los rganos pblicos, en ejercicio de funciones administrativas, declaraciones mediante las cuales persiguen el cumplimiento de sus finalidades pblicas y que crean vnculos jurdicos con los administrados o con otros rganos del poder pblico. :ara concluir con las definiciones, modernamente se eita en lo posible entrar a ellas al redactar normas !ur+dicas, especialmente cuando tales definiciones estn su!etas a corrientes circunstanciales o limitadas geogrficamente o temporalmente, susceptibles de cambios conceptuales, como sin duda es la nocin de acto administratio. 5omo dice Laubad_re, no es cierto que una nocin tan fundamental en %erec#o 1dministratio como es el acto administratio tenga una definicin "nica y cierta 3"2 . 1s+, contra la definicin generalmente aceptada del pargrafo anterior, que abarca la funcin administratia de todos los poderes del Estado, esto es, tambi(n la /uncin Legislatia y la Eudicial2 %+ez afirma que solamente el rgano e!ecutio puede dictar actos administratios 3"3 . :or su parte, otros autores pueden cuestionar el enfoque de los efectos !ur+dicos indiiduales, porque estiman que los reglamentos, que producen efectos !ur+dicos generales, tambi(n son actos administratios. :ara Laubad_re, por e!emplo, la distincin de actos reglamentarios e indiiduales, sin embargo, no es absoluta y su puesta en igencia encuentra ciertas dificultades 3"" . 'tros autores, como 6arien#off consideran que el acto administratio tambi(n se puede dar en forma bilateral, a diferencia de la definicin que se #a adelantado, que se limita a las declaraciones unilaterales. 1s+, seg"n este autor y los que lo siguen, el contrato administratio tambi(n ser+a un acto administratio, pero de +ndole bilateral: Codo contrato administratio es, substancial y esencialmente un acto administratio bilateral 3"# . El mismo ?ordillo manifiesta que en un concepto amplio de acto administratio estar+an comprendidas las tres #iptesis )acto bilateral, acto unilateral general y acto unilateral indiidual* 3"$ . Cambi(n 0ocanegra cita un concepto amplio de acto administratio: es todo acto !ur+dico dictado por la 1dministracin y sometido al %erec#o 1dministratio 3"% , aunque (l mismo es partidario de un concepto muc#o ms restringido. 6s adelante se desarrollarn estos conceptos del reglamento y del contrato, en todo caso +ntimamente relacionados con el acto administratio. Los actos administratios pueden reocarse por la misma autoridad que los e7pidi, siempre que no afecten derec#os de terceros. El Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia denomina e7tincin del acto la reocatoria que #ace la autoridad que lo 342 LAUBADRE; VENEZA y GAUDEMET. 'b. cit. T. 1. p. 511. 343 DEZ. 'b. cit. T. , p. 208. 344 LAUBADRE; VENEZA y GAUDEMET. 'b. cit. T. 1. p. 520. 345 MARENHOFF. 'b. cit. T. -A, p. 39. 346 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. p. . 27. 347 BOCANEGRA SERRA, RAL. (ecciones sobre el acto administrati2o (Segunda edicin). Thompson-Civitas. Madrid, 2004. p. 41. En el mismo sentido: RAFAEL ENTRENA CUESTA. 'b. cit. (2003). "acto administrativo.un acto jurdico realizado por la Administracin con arreglo al Derecho administrativo. Vol. /1. p. 171. dict, reocatoria que procede por razones de oportunidad y de legitimidad, sin per!uicio de la declaratoria de nulidad de oficio y a peticin de tercero, sin l+mite de tiempo, noedad cuestionable introducida en el Ecuador en LRRL. Esta noedad, tra+da del derec#o espa.ol, se aparta de la doctrina tradicional que dispone que cuando el acto administratio afecta derec#os de particulares, la reocatoria se deber solicitar al Euez contencioso administratio. Si el acto administratio concierne derec#os adquiridos de los ciudadanos, pero se considera que lesiona los intereses p"blicos procede la accin de lesiidad 3"/ . O),4enes del acto ad6nst)at&o.- La doctrina del %erec#o :"blico coincide en ubicar el origen de la nocin de acto administratio en 1lemania y en /rancia, pero especialmente en este "ltimo pa+s, puesto que, por lo menos a niel doctrinal, el principio de la separacin de poderes se elabora en /rancia. >ecu(rdese el dictum de la %eclaracin de los %erec#os del $ombre y del 5iudadano, seg"n el cual una sociedad donde no est determinada la separacin de los poderes carece de 5onstitucin 3". . 1ntes de la >eolucin, dice 6ayer en su 3erec"o Bdministratio Blem#n, la nocin de acto administratio era completamente desconocida. :ero se deber+a matizar esta "ltima afirmacin, puesto que sin duda e7ist+an actuaciones de las autoridades, pero en tanto no se somet+an a un !uzgamiento e7terno o interno de la misma 1dministracin :"blica resultaba innecesario distinguirlas o identificarlas !ur+dicamente. Cal ez en este sentido afirma 5arr( de 6alberg que >ousseau ya #ab+a dic#o que el acto administratio no es ms que una oluntad particular, un acto de magistratura, un decreto 3#0 . Seg"n %+ez, estos actos se denominaban actos del rey o actos del fisco y s+ estaban su!etos a una reisin de tipo !errquico [en sede administratia, como se dir+a #oy. $auriou se refiere al principio de los recursos !errquicos, merced a los cuales las autoridades superiores pod+an reisar los acuerdos de las inferiores, y en su caso, modificarlos o decretar su anulacin 3#1 . 348 Cf. TNAJERO, PABLO. (a )ccin de (esi2idad. (Tesis de Grado). Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Quito, 1998. 349 "Article 16. Toute societ dans laquelle la garantie des droits n'est pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution. 350 CARR DE MALBERG, R. Contribution a la Thorie Gnrale de l!"tat. Sirey. Pars, 1920 (en edicin facsimilar del CNRS). T. , p. 471. El prrafo completo del "Contrato Social de Rousseau dice: "Por la misma razn que la soberana es inalienable, ella es indivisible. Puesto que la voluntad es general o no es voluntad; es la del cuerpo popular, o solamente de una parte del pueblo. En el primer caso esta voluntad declarada es un acto de soberana y crea la ley. En el segundo, no es ms que una voluntad particular, o un acto de magistratura; a lo mximo es un decreto nfasis aadido (Libro , cap. 2, "Que la soberana es indivisible). Du Contrat +ocial ou Princi,es du Droit Politi$ue. Bibliothque Bordas. Pars, 1972. pp. 92-93. Recurdese que Rousseau publica la versin final del "Contrato Social en 1762, es decir bastante antes de la Revolucin Francesa; de todas maneras, Rousseau no utiliza el trmino "acto administrativo. 351 HAUROU, MAURCE. Prlogo de: El )cto )dministrati2o1 de RECAREDO FERNNDEZ DE VELASCO. p. 8. La transformacin de estas nociones en antecedentes de operaciones y actos de administracin se remonta a las leyes francesas de FJ8LT de agosto de FIGR, que pro#ib+a a tribunales federales el conocimiento de operaciones de los rganos administratios, de conocer actos de administracin, de cualquier especie que ellos sean 3#2 . 5itando a 0andeira de 6ello, %+ez manifiesta que el rgano franc(s de gobierno declaraba que por acto de administracin se deb+a entender los e!ecutados por orden del gobierno, por sus agentes inmediatos sometidos a su fiscalizacin y con fondos proporcionados por el Cesoro nacional 3#3 , en FIGS 3#" . Eelline= cuestiona el criterio de 6ayer, seg"n el cual 1lemania tom el concepto de acto administratio de /rancia: Este concepto no procede de ning)n modo, como afirma @. %ayer ;<, del 3erec"o Bdministratio franc=s, sino que m#s bien se "a formado de una manera independiente, en la ciencia alemana, pues la definicin francesa del acto administratio, como decisin de la autoridad, no es aceptada por nosotros. No "ay duda alguna de que es necesario abarcar con un concepto com)n todas las actiidades e&teriores de la administracin, y considerar al acto de autoridad como incluido en aquellas actiidades 355 . Escric#e define en FNHN los actos administratios del derec#o espa.ol como: 1as decisiones, proidencias o "ec"os que cualquiera autoridad administratia o agente del Hobierno toma o ejecuta en desempe7o de sus funciones. 1os jueces no deben mezclarse de modo alguno en las operaciones de las autoridades administratias, ni tomar conocimiento de sus actos, porque los poderes de la administracin est#n separados y son independientes de los tribunales de justicia 356 . 352 LONG, M., P. WEL, y G. BRABANT. (es grands arrPts de la Guris,rudence administrati2e. Sirey. Pars, 1984. p. 6. 353 DEZ, MANUEL MARA. Derecho )dministrati2o. Plus Ultra. Buenos Aires, 1976. T. , 2 edicin. p. 197. 354 "Con alguna posterioridad se encuentra un testimonio clsico del vocablo "acto administrativo mismo, en el famoso repertorio de MERLN, repertorio que se ha originado en la obra de Guyot que acabamos de mencionar. A partir de la tercera edicin, MERLN la edit a su nombre, despus de haber hecho los agregados necesarios sobre el nuevo derecho. En la edicin de 1812 vemos aparecer, por primera vez, un articulo: 'Acto administrativo', sealado como agregado de MERLN. MAYER. 'b. cit. pie de pgina p. 75. 355 JELLNEK. 'b. cit. pie de pgina n 2, p. 463. Este criterio resulta parcialmente confirmado por GARCA DE ENTERRA, quien encuentra "dos tendencias en la que llama direccin de "autotutela: la alemana, "sobre el modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situacin jurdica del sbito en un caso individual y la francesa, de "teorizacin de una 'decisin ejecutoria' como el acto administrativo prototpico. 'b. cit. (2004). p. 548. 356 Diccionario raEonado de (egislacin y 4uris,rudencia. mprenta del Colegio Nacional de sordo-mudos. Madrid, 1838. p. 124. Esta definicin se repite en las ediciones que se han podido consultar, de Eugenio Maillefert y Compaa. Paris, 1858. p. 78; y en la publicada por Editorial Temis, Bogot, 1977, que, sin citar el ao, reproduce la "Edicin notablemente corregida y aumentada, con nuevos artculos, notas y adiciones sobre el derecho americano por Juan B. Guim, Doctor de ambos derechos y abogado de los tribunales del reino de Espaa. :ero #ay que concordar con /ernndez de Belasco en que lo !ur+dicamente interesante no estriba en aeriguar dnde aparece en primer t(rmino, sino cmo aparece y por qu( 3#% . 'riginalmente todas las actuaciones del :oder E!ecutio se denominan gen(ricamente como actos administratios. 5on el desarrollo de la !urisprudencia administratia y de la doctrina, la legislacin a estableciendo necesarias distinciones, que se desarrollan de diferente manera en los pa+ses del sistema del %erec#o :"blico. Las principales razones de la distincin del acto administratio de otras actuaciones de la administracin proienen de dos constataciones elementales: F. E7isten actuaciones de la 1dministracin :"blica que afectan e7clusiamente situaciones !ur+dicas indiiduales y sub!etias, mientras que otras acciones p"blicas aplican en forma general al conglomerado de los ciudadanos )acto administratio < reglamento*2 L. E7isten actuaciones administratias que son de naturaleza unilateral, es decir que no requieren del asentimiento del ciudadano afectado )acto administratio y reglamento*, en cambio, #ay otras manifestaciones que requieren del asentimiento del particular para surtir efectos !ur+dicos )contratos*. -o obstante, no resulta errneo, afirma ?ordillo, )aceptar una definicin amplia de acto administratio* pero implica ale!arse de la realidad del lengua!e cotidiano, en cuanto por su e7cesia amplitud no permite obtener consecuencia alguna de ello ni aplicar directamente las diferencias espec+ficas )@* 3#/ . La doctrina administratia sudamericana, principalmente argentina, acogida en la mayor parte de los dems pa+ses de la regin, establece actualmente una neta diferencia entre las declaratorias del rgano p"blico que afectan "nica y e7clusiamente situaciones !ur+dicas indiiduales de un ciudadano o de un con!unto determinado y determinable de ciudadanos )actos administratios*2 y las declaratorias p"blicas que se aplican en forma generalizada a todos los ciudadanos o a un amplio con!unto de ciudadanos )reglamento*. Este enfoque #a sido adoptado en Ecuador, en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*, que #ace suya la definicin de acto administratio de %romi 3#. , como se io l+neas arriba. 6s adelante, se reisarn las nociones de acto administratio de autores 357 FERNNDEZ DE VELASCO, RECAREDO. El )cto )dministrati2o. Revista de Derecho Privado. Madrid, 1929. p. 69. 358 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V, 30 359 Sostienen este criterio los autores contemporneos argentinos: GORDLLO, CASSAGNE y DROM. Pero MARENHOFF, de una generacin anterior, en cambio, denomina "acto administrativo a toda la actuacin del rgano pblico: acto administrativo unilateral, acto administrativo general y acto administrativo bilateral (acto administrativo, reglamento y contrato, en la nomenclatura actual). administratios de otros pa+ses de 1m(rica Latina, los cuales, en su mayor+a, concuerdan con el enfoque argentino contemporneo. El derec#o administratio franc(s, en cambio, consera la denominacin de acto administratio tambi(n para los reglamentos, que entran dentro de la categor+a de actos administratios unilaterales e!ecutorios reglamentarios, para distinguirlos de los actos que afectan situaciones sub!etias indiiduales. Las decisiones e!ecutorias, seg"n 6orand8 %eiller, pueden ser indiiduales o reglamentarias 3$0 . Las decisiones e!ecutorias indiiduales son equialentes a nuestro acto administratio, tal como definido en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia y, en general, como se concept"a el acto administratio en la doctrina administratia sudamericana. 1 pesar de la tradicin administratiista francesa, toda+a se discuten las afinaciones del concepto del acto administratio y de la decisin e!ecutoria. Seg"n Bedel: 1as ambigRedades de las decisiones ejecutorias o, m#s e&actamente, de la e&presin decisiones ejecutorias se deben por una parte a que es utilizado para designar objetos diferentes y, por otra parte, a que es utilizado como sinnimo de acto administratio unilateral 361 . 1s+, el t(rmino e!ecutorio en /rancia se aplica, sea al momento que el acto entra en igor, cuanto para calificar el acto, para identificar su naturaleza o, al menos, su carcter. Bedel cita el famoso 6anual de %erec#o 1dministratio de 6aurice $auriou, donde define la decisin e!ecutoria como necesariamente contemplando la e!ecucin de oficio y considera que es una e7presin sinnima de actos administratios unilaterales. :ero a partir de la duod(cima edicin )FGGL* de su conocida obra, Bedel modifica su criterio, estableciendo una importante diferencia entre decisin e!ecutoria y acto administratio unilateral. En efecto, dice, la diferencia estriba en que la decisin e!ecutoria modifica una situacin de derec#o o de #ec#o anterior, lo que no ocurre con el acto administratio unilateral, tal como se lo concibe en /rancia 3$2 . Los italianos denominan proedimmento a los actos administratios que afectan derec#os sub!etios indiiduales de un solo ciudadano, distingui(ndose as+ de otros atti amministratii, como por e!emplo, los llamados por el Estatuto ecuatoriano )E>E1/E* simples actos de la 360 MORAND-DEVLLER JACQUELNE. Cours de Droit )dministratif. Montchrestien. Octava edicin. Pars, 2003. p. 317. 361 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 243. 362 #bdem. pp. 246-248. administracin, que no inculan a los particulares. 1simismo, en ,talia los reglamentos se consideran actos normatios. Cambi(n e7isten en la doctrina del %erec#o 1dministratio ariadas manifestaciones de los rganos p"blicos que no responden a las caracter+sticas del acto administratio, como son las actuaciones arbitrarias, sin sustento legal, las omisiones y los retrasos en proeer los requerimientos de los ciudadanos. La doctrina, la !urisprudencia y la legislacin #an determinado que estas acciones tambi(n son !usticiables, a pesar de no ser propiamente actos administratios y las #an calificado con diferentes denominaciones, como $as de "ec"o, omisiones, silencio administratio negatio presunto y silencio administratio positio presunto, meros pronunciamientos administratios, etc., a los que #an atribuido diferentes efectos legales. El acto ad6nst)at&o 5 las 3'ncones del Estado.- 6ayer sustenta el criterio de que con la nuea estructura del poder p"blico )el acto administratio* llega a ser, s"bitamente, un resultado de la separacin de los poderes 363 . Puiz con la finalidad de ilustrar este punto es que asimila el acto administratio a la sentencia: El acto administratio representa para la administracin el correlatio necesario de las sentencias de los tribunales2 (l es indispensable a fin de que la organizacin administratia tenga igual alor desde el punto de ista !ur+dico. :or ello es que insistimos desde el principio, con gran energ+a, sobre el carcter equialente del acto administratio con relacin a la sentencia. >esulta interesante la tentatia de identificar un concepto !ur+dico equialente en las tres funciones del Estado: sentencia, ley, acto administratio. :ero, esta comparacin no es tan acertada porque en la 1dministracin :"blica de #oy tanto o ms importantes que el acto administratio son los reglamentos y los contratos. 1unque #asta #ace poco se pudo sostener que todos ellos eran actos administratios [actos administratios unilaterales, generales y bilaterales[ #oy la doctrina tiende a enfocarlos separadamente, aunque con algunas diferencias seg"n los pa+ses, como se er ms adelante. :or otra parte, dentro de la /uncin Legislatia, sin duda la actiidad ms importante del 5ongreso es la e7pedicin de leyes, pero cobra una gran importancia su potestad fiscalizadora o para aprobar tratados y presupuestos, incluyendo el :resupuesto del Estado y la designacin de rganos p"blicos, as+ como los nombramientos de !ueces y otros magistrados y, en general, de 363 Mayer, Otto. Derecho )dministrati2o )lem?n. Depalma. 1982. p. 75. altos rganos del Estado. Cambi(n se acepta el d+a de #oy que dentro de la /uncin Legislatia tambi(n se e7piden actos administratios, como por e!emplo el nombramiento de funcionarios. ?arc+a de Enterr+a contrasta este enfoque que atribuye a cada funcin un acto espec+fico, con el criterio que se encuentra en %uguit, seguido por E_ze, que ms bien #ace un anlisis abstracto de las diferentes clases de actos !ur+dicos que puede e7pedir el Estado, que los clasifica en: F. acto normatio2 L. acto !urisdiccional2 H. acto sub!etio2 y, T. acto condicin. Seg"n esta escuela, los actos sub!etios y los actos8condicin ser+an los t+picos actos administratios, mientras el acto normatio corresponder+a a la /uncin Legislatia, y el acto !urisdiccional el t+pico de la /uncin Eudicial. En otra segunda direccin pretende caracterizar el acto administratio por las notas de autotutela que en s+ contiene, contin"a ?arc+a de Enterr+a. La reciente monograf+a de 0ocanegra Sierra sobre el acto administratio ser+a inspirada, con alg"n matiz, en la corriente iniciada por 6ayer y los alemanes de identificar el acto administratio de la /uncin E!ecutia con la sentencia de la /uncin Eudicial, como acto que decide autoritariamente la situacin !ur+dica del s"bdito en un caso indiidual. La otra corriente dentro de esta segunda direccin de autotutela, ser+a seg"n ?arc+a de Enterr+a la teorizacin de una ;decisin e!ecutoria& como el acto administratio protot+pico, que parte de $auriou y que se mantiene a"n en la doctrina francesa2 calificando esas concepciones como notoriamente imprecisas 3$" . Es erdad, dec+a Stassinopoulos que el acto administratio determina el derec#o en el caso indiidual2 ocurriendo lo mismo en la decisin !urisdiccional2 pero a.ad+a la necesidad de distinguir en qu( se diferenciaban ambas nociones. 1s+, acude a la diferencia entre la estricta su!ecin del !uez a la ley, en contraste con el poder discrecional de la autoridad administratia. :ero #oy d+a se encuentra abandonada definitiamente la nocin de que el !uez lo que #ace es aplicar estrictamente la ley, especialmente con la constatacin de los amplios ac+os de esta. :or otra parte, el mbito de la discrecionalidad de la administracin se encuentra e7tremadamente restringido. En cambio, mantiene su alidez la obseracin del autor que estamos citando de que la 1dministracin puede actuar de oficio, mientras que el !uez solamente puede interenir a peticin de una de las partes2 no obstante que, obsera, frecuentemente la 1dministracin est pro#ibida de actuar por su cuenta. :ara concluir, afirma que el erdadero criterio de la distincin entre la sentencia y el acto administratio es que: ;< 364 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 548. la funcin ejecutia, que se orienta a la satisfaccin de las necesidades cotidianas del p)blico, se manifiesta en el acto administratio, que es una manifestacin jur$dica e&tremadamente el#stica, reocable en principio y f#cilmente adaptable a la funcin de la administracin. ;< diferencia ;entre el acto administratio y la sentencia< que consiste esencialmente en el "ec"o que solo la sentencia ostenta la fuerza de la cosa juzgada o fuerza de la erdad legal 365 . La aplicacin del principio de la separacin de poderes tambi(n distingue entre las actuaciones del :oder Legislatio y del :oder E!ecutio, pero en /rancia se resera al mismo E!ecutio el !uzgamiento de sus propios actos. 1l :oder Eudicial le corresponde !uzgar las acciones de los ciudadanos, pero no de los rganos administratios. Se #a atribuido esta parado!a a una comprensin equiocada de la teor+a de 6ontesquieu 3$$ , pero cabe recordar que esta separacin de !urisdicciones equiale a la que a e7ist+a en el antiguo r(gimen. En efecto, /ernndez de Belasco dice, citando a Cocqueille, que la e7istencia de una multitud de Cribunales que funcionaban en /rancia con independencia del >ey, oblig a este a crear uno especial para los asuntos que afectaban a su poder 3$% . En la /rancia post reolucionaria, los actos administratios continuaron !uzgndose por una !urisdiccin retenida por el E!ecutio y posteriormente delegada, #asta el d+a de #oy. -o obstante, en la actualidad el enfoque llamado orgnico del acto administratio )el acto administratio se da e7clusiamente en la 1dministracin :"blica* #a perdido alidez, aunque algunos autores relatiamente contemporneos, como %+ez 3$/ , toda+a lo mantuieron. $oy se acepta que el acto administratio puede proenir de cualquiera de las funciones del Estado y, en consecuencia, es posible la impugnacin de actos administratios, proengan estos de la 1dministracin :"blica, de la /uncin Eudicial o de la /uncin Legislatia. El acto 9'),dco 5 el ne4oco 9'),dco; 3)ente al acto ad6nst)at&o.- El intento de 6ayer, citado en las l+neas anteriores, de encontrar equialencias del acto administratio en las 365 STASSNO POULOS. 'b. cit. p. 74. 366 Segn HCTOR A. MARAL El Federalista (la clsica obra de Hamilton, Jay y Madison) deca "que era errneo interpretar las palabras de Montesquieu en el sentido de prohibir a los poderes (departamentos) del Estado 'tener ninguna intervencin en los actos de cada uno de los otros, o control sobre tales actos', sino que Montesquieu sostena en realidad que slo 'cuando el poder total de un departamento es ejercido por las mismas manos que poseen el poder total de otro departamento, se subvierten los principios fundamentales de una constitucin libre'. Control 4udicial de la )dministracin PDblica. Depalma. Buenos Aires, 1984. Vol. , p. 58. CASSAGNE cuestiona esta interpretacin, apoyndose en Benoit. 'b. cit. (2004) T. , pie de pgina 16, pgina 45. 367 FERNNDEZ DE VELASCO. 'b. cit. p. 71. 368 "Nosotros nos hemos inclinado desde un primer momento por la nocin orgnica de la administracin pblica y en consecuencia aceptamos tambin la idea de que el acto administrativo emane nicamente del rgano ejecutivo en ejercicio de su funcin administrativa. DEZ. 'b. cit. T. . p. 200. funciones del Estado, es significatio. Siempre resultan atractias las teor+as que unifican conceptos dispersos, tal es la principal utilidad de la teorizacin: permite ubicar en unas pocas clasificaciones una amorfa realidad de #ec#os aparentemente descoordinados. 1s+, se #a intentado encontrar un concepto !ur+dico que abarque todas las manifestaciones o declaraciones con efectos !ur+dicos, independientemente que estas proengan de las personas naturales o !ur+dicas, sean estas de derec#o p"blico o priado. 3no de estos intentos es la doctrina alemana del negocio !ur+dico y su traslado al derec#o p"blico, estableciendo la identidad entre el negocio !ur+dico del derec#o priado y el acto administratio, del derec#o p"blico. ?arc+a Crei!ano8/os, desarrolla su conocido estudio sobre el acto administratio en el marco de la teor+a del acto !ur+dico y el negocio !ur+dico 3$. . El enfoque del acto !ur+dico y del negocio !ur+dico del derec#o priado, sustentados en la autonom+a de la oluntad, que se origina en las construcciones tericas de los romanistas alemanes del siglo 4,4 )pandectistas* lo traslada ?arc+a Crei!ano8/os al derec#o p"blico. 1s+, establece la ecuacin siguiente: acto !ur+dico8 negocio !ur+dico )derec#o priado* f acto administratio )derec#o p"blico*. %uguit, a comienzos del siglo 44 fue del mismo parecer2 es decir, tambi(n identifica el acto !ur+dico del derec#o priado, con el acto !ur+dico [acto administratio[ del derec#o p"blico, pero por razones diferentes y, por lo tanto, con alcances distintos absolutamente. $ay que adelantar que la nocin de acto !ur+dico del derec#o franc(s difiere del acto !ur+dico y del negocio !ur+dico de los pandectistas alemanes, %uguit rec#azaba enfticamente la teor+a de la potestad estatal y propugn ms bien la nocin del sericio p"blico: en efecto, considera que el Estado no se manifiesta por una relacin de poder, de potestad, sobre los ciudadanos, sino por una finalidad de sericios p"blicos. 5oncomitantemente, %uguit niega la e7istencia misma del Estado como un ente con oluntad propia, sino que resulta un colectio conformado por la suma de las oluntades indiiduales de los gobernantes. >ec#aza tambi(n la e7istencia de un %erec#o :"blico como categor+a diferente del %erec#o :riado. La lgica consecuencia de estos enfoques es su afirmacin de que: 1a teor$a general del acto jur$dico desarrollada en el tomo , ;< se aplica tal cual al acto jur$dico p)blico. En efecto, el acto jur$dico tiene una cierta caracter$stica que consera cualquiera que sea la oluntad "umana de la cual emana, sea la de un simple particular, sea la de un agente p)blico. E&teriormente, el acto jur$dico p)blico 369 GARCA TREVJANO-FOS, JOS ANTONO. (os )ctos )dministrati2os. Civitas. Madrid, 1991. p. 27. puede aparecer con caracteres diferentes de los que presenta el acto administratio priado, pero en el fondo la identidad es perfecta 370 . %uguit sostiene que no e7iste el Estado como ente con sustantiidad propia. Si se acepta esta nocin de la ine7istencia del Estado como tal, los funcionarios p"blicos no actuar+an como rganos p"blicos sino como su!etos de derec#os priado. :or lo tanto los actos !ur+dicos que proienen de ellos ser+an en esencia actos !ur+dicos de derec#o priado, con una apariencia de actos administratios. Esta doctrina no #a tenido seguidores y en la actualidad la doctrina francesa del %erec#o :"blico generalizadamente admite la e7istencia del derec#o p"blico y la realidad !ur+dica del Estado. 1unque toda+a recientemente, el conocido autor de derec#o pol+tico, ?eorges 0urdeau, #a podido afirmar: -adie #a isto !ams al Estado 3%1 . La noc!n de acto 9'),dco 5 de ne4oco 9'),dco.- El derec#o ciil napolenico, acogido por el 5digo de 0ello y, por tanto por el 5digo ecuatoriano, contempla la nocin de acto !ur+dico en m"ltiples disposiciones. La denominacin de actos se aplica en el 5digo 5iil ecuatoriano indistintamente para actuaciones materiales o para actos con efectos !ur+dicos 3%2 . El 5digo 5iil ecuatoriano atribuye el nacimiento de las obligaciones, adems de los contratos o conenciones, cuasicontratos y cuasidelitos, tambi(n a un #ec#o oluntario de la persona que se obliga )1rt. FTSH, 5digo 5iil*. 1simismo, dice en el art+culo siguiente <1rt. FTST< que un contrato es un acto que llena determinadas condiciones. El C+tulo ,, del Libro ,, del 5digo 5iil se denomina: %e los actos y declaraciones de oluntad. En general, las reglas de los contratos ciiles rigen, en lo aplicable, a los dems actos !ur+dicos. 6uc#os de los principios contractuales determinan normas generales, como por e!emplo, las condiciones para que una persona se obligue a otra por un acto o declaracin de oluntad, o los icios del consentimiento 3%3 , que disponen normas para todos los actos !ur+dicos 370 DUGUT. 'b. cit. 1928. Tomo , p. 365. 371 "Personne n'ai jamais vu l'tat. BURDEAU. 'b. cit. p. 13. 372 En el Cdigo Civil ecuatoriano se encuentra referencia actos como los siguientes: "de administracin, "de autoridad, "societarios, "administrativos en el sentido de administracin de bienes; "judiciales o extrajudiciales; "testamentario o entre vivos; "de disposicin; "gratuitos; "de particin; "constitutivo; "de comercio; "sociales; "posesorios, adems de las mltiples referencias a los "actos y contratos. 373 "Art. 1488.- Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaracin de voluntad es necesario; "Art. 1461.- Los vicios de que puede adolecer el consentimiento son: error, fuerza y dolo. Ms adelante dice: "Art. 1469.- El error de hecho vicia el consentimiento cuando recae sobre la especie de acto o contrato.. determinados por la oluntad y no solamente para los contratos 3%" . Es una clasificacin que tambi(n se aplica en la actualidad a los componentes del acto administratio. Los pandectistas alemanes construyeron la teor+a del negocio !ur+dico para establecer un esquema "nico com"n que abarque figuras diersas, que cdigos como el de -apolen y el de 0ello consideran separadamente, sea el contrato y el testamento o determinadas notificaciones y aceptaciones, por e!emplo. La diferencia que establecen los pandectistas entre el acto !ur+dico y el negocio !ur+dico es que el acto !ur+dico es una accin #umana con un efecto preisto por la norma !ur+dica, mientras que en el negocio )!ur+dico* el autor o autores autorregulan sus propios intereses, establece o establecen una norma de conducta inculante para su satisfaccin 3%# , o, como lo define %e 5astro: la declaracin o acuerdo de oluntades, con que los particulares se proponen conseguir un resultado, que el 3erec"o estima digno de su especial tutela, sea en base slo a dic"a declaracin o acuerdo, sea completado con otros "ec"os o actos 376 . La a'tono6,a de la &ol'ntad.- La autonom+a de la oluntad es el sustento de la doctrina de acto !ur+dico y del negocio !ur+dico. El dogma de la autonom+a de la oluntad #a sufrido ofensias diersas en los "ltimos cien a.os, principalmente por los detractores de la doctrina del derec#o natural. Delsen y en general las teor+as positiistas y formalistas del derec#o, por e!emplo, desestiman el alor que la oluntad por s+ misma pueda tener para afectar en cualquier sentido las relaciones !ur+dicas. Solo la norma legal puede determinar que la oluntad #umana incida de alguna manera en el mundo !ur+dico, afirman. Es decir, la oluntad tiene alg"n alor !ur+dico en cuanto el acto espec+fico de oluntad es reconocido por la norma !ur+dica y esta le asigna alg"n efecto espec+fico en el ordenamiento. Delsen reconoce el negocio !ur+dico como #ec#o productor de derec#o. :ero contrasta el deber )Sollen* que establecen las partes contratantes, como el sentido sub!etio del acto en que se da el negocio !ur+dico, y aclara que tambi(n e7iste una significacin ob!etia, seg"n la cual este acto es un #ec#o creador de normas !ur+dicas en tanto y en cuando el orden !ur+dico otorgue a ese #ec#o esa calidad: Bl establecer el orden jur$dico al negocio jur$dico como un "ec"o productor de derec"o, autoriza a los indiiduos sujetos al negocio a regular sus relaciones rec$procas, en el 374 TERR, FRANOS, PHLPPE SMLER, VES LAQUETTE. Droit Ci2il. (es 'bligations. 5 edicin. Dalloz. Pars, 1993. pp. 39-40: "conviene transferir el acto jurdico unilateral al rgimen jurdico del contrato. Esta transposicin se acompaa, evidentemente, de adaptaciones provenientes de la especificad del acto administrativo unilateral. 375 DEZ-PCAZO y ANTONO GULLN. nstituciones de Derecho Civil. Vol. /1. ntroduccin. Parte general. Derecho de la persona. Tecnos. Madrid, 2000. p. 306. 376 DE CASTRO Y BRAVO, FEDERCO. El 7egocio 4urdico (1971). Civitas. Madrid,. 1997. p. 34. marco de las normas jur$dicas general, producidas por $a de legislacin o costumbre, por las normas que son producidas mediante el negocio jur$dico 377 . Cal posicin ubica a Delsen en las ant+podas del enfoque del negocio !ur+dico, puesto que despo!a la autonom+a de la oluntad de su potestad creadora particular de normas y derec#os sub!etios. 5ierto es que la doctrina del negocio !ur+dico lo que afirma es que se produce el negocio !ur+dico cuando las partes quieren los resultados que la ley pre( para sus actos. :ero el tema es que el formalismo !ur+dico despo!a el orden !ur+dico de todo elemento natural, inclusie suprimiendo el concepto mismo de persona natural en cuanta (sta se opone tradicionalmente, en el anlisis !ur+dico, a la nocin de persona !ur+dica. Delsen menciona la antigua discusin acerca de las personas reales, es decir lo que se conoce en derec#o como persona natural, en su contraste con la persona !ur+dica, que en un momento fue denominada por la teor+a como ficticia o como artificial. Sin duda, recuerda Delsen, e7isten autores que se #an esforzado por demostrar que la persona !ur+dica tambi(n es real. :ero, afirma, es un esfuerzo ano el emprender en tal demostracin, porque definitiamente la persona !ur+dica es una creacin del derec#o, en tal sentido artificial, pero tambi(n la persona natural resulta artificial, puesto que sus derec#os y atribuciones proienen e7clusiamente del orden !ur+dico. 1s+, concluye: Ser una persona& o ;tener personalidad !ur+dica& es id(ntico a tener obligaciones !ur+dicas y derec#os sub!etios 3%/ . Este enfoque absolutamente formalista se e fle7ibilizado en cierta forma por $art, cuando este reconoce que la institucin moral de una promesa subyace a las denominadas reglas de cambio, las cuales confieren potestad a los indiiduos para ariar las posiciones iniciales que les asignan las reglas primarias 3%. . 1dicionalmente, $art distingue entre las diersas reglas !ur+dicas que confieren potestades a los particulares, considerando una clase adicional de normas que tambi(n confieren potestades !ur+dicas pero, )@* potestades p"blicas y oficiales y no de naturaleza priada 3/0 , que permite confirmar la percepcin contempornea sobre la 377 KELSEN, HANS. Teora Pura del Derecho. Segunda edicin. Traduccin de Roberto J. Vernengo. Porra. Mxico, 1997. p. 264. La versin francesa de Eissenmann, traduce el trmino .echtsgeschQft por "acte juridique aclarando que en este contexto acto Gurdico "cubre solamente los actos jurdicos hechos por los particulares es decir "el negocio jurdico de la doctrina alemana; explicacin necesaria en la traduccin al francs en vista que, como se ha visto, la doctrina jurdica francesa, nunca acogi el concepto de negocio Gurdico (.echtsgeschQft) de los alemanes. Dalloz, 1962. pie de pgina p. 343 378 #bdem. p. 229. 379 HART, H. L. A. El Conce,to de Derecho. Traduccin de Genaro R. Carri. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1995. pp. 119-120. The Conce,t of (aM. Segunda edicin (1994). Clarendon Press. Oxford, 1997. p. 96. 380 #bdem. p. 36. En la edicin inglesa: p. 28. diferente naturaleza del acto !ur+dico del %erec#o :riado y del acto administratio del %erec#o :"blico. $abermas #a intentado superar la perple!idad que causa la rigurosidad lgica de estas doctrinas frente a la constatacin prctica de los ciudadanos, que obedecen en su globalidad la ley y respetan el orden !ur+dico porque lo consideran en general !usto y concordantes con su aloracin (tica propia. La construccin de $abermas intenta combinar los aspectos positiistas de la ley, con la realidad de su aloracin (tica por parte de los ciudadanos. -o obstante, la suya es una construccin lgica e& post, puesto que se refiere a lo que deber+a ser lgicamente, pero nunca supera la e7plicacin del ser actual que puede o no acatar el enfoque del deber considerado sub!etiamente 3/1 . :ero, la estructura !ur+dica de la sociedad no es producto e7clusio de la potestad p"blica, dice con plena razn $erada. Este autor, cultor del iusnaturalismo contemporneo, estima que el ordenamiento !ur+dico aparece como un sistema de relaciones !ur+dicas reguladas por la norma. )@* Los momentos del ordenamiento )@* son m"ltiples )@*. Estos momentos son: la ley, el acto administratio, la sentencia !udicial y la actiidad negocial 3/2 . 1s+, la autonom+a de la oluntad priada se considera un poder de naturaleza !ur+dica, capaz de causar por s$ misma efectos !ur+dicos eficaces. Este poder creador de normas es un poder originario, ms no soberano, en cuanto se encuentra regulado por la ley, que impone requisitos determinados de capacidad y forma, as+ como las condiciones de alidez de los actos de la autonom+a priada 3/3 . En todo caso, se reconoce como otros momentos del ordenamiento, diferentes de la actiidad negocial a: la ley, el acto administratio y la sentencia !udicial2 instituciones que ostentan caracter+sticas que difieren del negocio !ur+dico, con el cual no se pueden identificar. El destno act'al del ne4oco 9'),dco en el de)ec(o +)&ado 5 en s' a+lcac!n al acto ad6nst)at&o.- En el campo del proceso ciil, ya a fines del siglo 4,4, 9ac# afirma: El concepto de proceso como negocio !ur+dico procesal es pues en s+ mismo una contradiccin 3/" . 381 CF. Facticidad y 5alideE. Trotta. Madrid, 1996. 382 HERVADA, JAVER. Cuatro (ecciones de Derecho 7atural. Parte es,ecial. Cuarta edicin. (Leccin Tercera. Los actos jurdicos de la autonoma privada). EUNSA. Pamplona, 1998. p. 98. 383 #bdem. p. 99-100. 384 WACH, ADOLF. Manual de Derecho Procesal Ci2il (1885). EJEA. Buenos Aires, 1977. p. 29. En Ecuador, la 5orte Suprema #a resuelto: El acto administratio al e&pedirse, nacer o crearse "a de e&presar una de las potestades preiamente especificadas por el ordenamiento jur$dico, entonces el acto no nacer# si no "ay una norma espec$fica que lo autorice y preea ya que el acto administratio se diferencia sustancialmente del negocio jur$dico priado por cuanto es esencialmente t$pico desde el punto de ista legal, nominado, no obedece a ning)n gen=rico principio de autonom$a de oluntad, sino e&clusiamente a la preisin de la ley 385 . En cambio, debe recordarse que los elementos constitutios del negocio !ur+dico se recortan bsicamente sobre la figura del contrato. %e tal manera, este enfoque del negocio !ur+dico ofrece una aplicacin prctica del enfoque prealeciente en el derec#o ciil romano8 napolenico, seg"n el cual los elementos de la figura contractual se aplican en lo fuere procedente a todas las diferentes actiidades sometidas al derec#o ciil. 1dems, como se anticipa l+neas arriba, las nociones contractuales del derec#o ciil romano8napolenico se aplican tambi(n indudablemente al derec#o p"blico, incluyendo al acto administratio, as+ como el contrato administratio, especialmente en el tema de la formacin de la oluntad y sus requisitos, como son la capacidad y competencia, ob!eto, causa, forma y formalidad, etc. :otestad +?8lca 5 &ol'ntad en el acto ad6nst)at&o.- ?arc+a de Enterr+a se.ala que la discrecionalidad administratia, por otra parte, no equiale a una efectia autonom+a de la oluntad, como lo #an e7presado algunos de los partidarios del acto administratio como negocio !ur+dico, ya que los llamados actos discrecionales son una simple manifestacin de una potestad construida y atribuida como tal por la Ley, en la que e7iste necesariamente una pluralidad de actos reglados, que e7presan la idea de un@ deber funcional 3/$ . 0ocanegra, afirma que )@* no e7iste )@* una oluntad administratia autnoma, independiente de la Ley, no es posible, en absoluto, en efecto, tomar en pr(stamo del %erec#o priado las referencias de una posible declaracin )o, como, a eces, se #ace, al negocio !ur+dico* como t(cnica !ur+dica para e7plicar la actualidad administratia en la produccin de los actos administratios 3/% . :or otra parte, cuando la doctrina se refiere a oluntad, no es una oluntad encerrada en el interior del su!eto, sino una oluntad que se manifiesta o act"a. En otras palabras, el n"cleo central del negocio !ur+dico est constituido por una declaracin de 385 R. N 407. Corte Suprema de Justicia. Sala de lo contencioso Administrativo (112-02). Rosa Carmita Jaramillo Ortega - Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda. RO 50, 28 de marzo de 2003. 386 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 554. 387 BOCANEGRA. 'b. cit. pp. 33-34. oluntad o por un comportamiento que es alorado como tal 3// . Esto ya lo #ab+a e7presado Delsen: -o es e7acto decir a propsito de las normas en general, las normas !ur+dicas en particular, que ellas son la oluntad o el mandato )la orden*, si por oluntad o mandato )u orden*, se entiende el acto f+sico de la oluntad 3/. . 5omo es obio, 5arr( de 6alberg <en contraste con %uguit, acepta la realidad de que los rganos del Estado e7presan la oluntad del Estado en cumplimiento de la competencia otorgada en leyes y reglamentos, pero en irtud del ordenamiento !ur+dico estas manifestaciones se reputan proenientes del Estado y dotadas, por lo tanto, de la potestad estatal: ;< las oluntades e&presadas a nombre del Estado son )nicamente oluntades de indiiduos? pero, desde el punto de ista jur$dico, es perfectamente e&acto "ablar de una oluntad del Estado- porque en irtud de la organizacin jur$dica de la nacin, las oluntades enunciadas en ciertas condiciones por ciertos indiiduos que tienen para este efecto competencia constitucional, se erigen en oluntad colectia del Estado. Aur$dicamente, entonces, el Estado se conierte en un ser susceptible de querer, aparece como el sujeto de la oluntad de la colectiidad 390 . %e esta manera, 5arr( de 6alberg !ustifica su discrepancia con el criterio e7presado por su contemporneo %uguit, que se cita l+neas arriba. En efecto, para %uguit no #ab+a tal oluntad estatal, sino tan solo oluntades indiiduales, cuyos actos !ur+dicos no se diferenciaban en nada del acto !ur+dico de carcter priado. En consecuencia, el !urista puede sentirse inclinado a encuadrar la actiidad p"blica, en la nocin de acto !ur+dico, incluso de negocio !ur+dico, en ista de la comodidad que significa una figura omnipresente y #abitual como es el acto !ur+dico en el derec#o priado. -o obstante, se recuerda que la figura del acto !ur+dico y del negocio !ur+dico de la pandect+stica alemana se sustenta en el dogma de la autonom+a de la oluntad. En este punto, se isualiza un abismo entre el negocio !ur+dico y el acto administratio. Stassinopoulos e7plica que la diferencia fundamental consiste en el #ec#o que el acto administratio es el e!ercicio de la potestad p"blica, que le confiere un elemento que falta en el acto priado. :or su parte, el indiiduo cuenta con la autonom+a de la oluntad, mientras que el rgano p"blico no puede querer ms que lo que la ley le permite y en la medida en que la ley se lo permite, dice este autor citando a 6ayer. 1simismo, esta declaratoria indiidual comporta una autolimitacin que se impone el 388 DEZ-PCAZO y GULLN. 'b. cit. p. 307. 389 KELSEN. 'b. cit. p. 14. 390 CARR DE MALBERG. 'b. cit. T. . p. 28. mismo particular, que solo e7cepcionalmente determina una limitacin de la oluntad de otras personas, en cambio que el acto administratio s+ crea obligaciones para terceros 3.1 . La &ol'ntad en el acto dsc)econal.- %espu(s de una e7tensa reisin de autores de diersa nacionalidad, ?arc+a Crei!ano8/os descarta la mayor parte de las identificaciones de acto administratio con negocio !ur+dico y concluye que en derec#o p"blico solo e7iste negocio jur$dico en el acto administratio discrecional 3.2 . 1s+, e7amina la doctrina alemana, italiana, francesa, #ispanoamericana y anglosa!ona, impugnando la mayor parte de los enfoques de equiparacin del acto administratio con el negocio !ur+dico. Cambi(n analiza los criterios de los autores que niegan esta equiparacin, destacndose entre otros /orts#off de los alemanes, ?iannini de los italianos y ?arc+a de Enterr+a de los espa.oles, que rec#azan la posible relacin entre negocio !ur+dico y acto administratio 3.3 . ?arrido /alla, que estima que el negocio !ur+dico es fundamentalmente la consecuencia de la funcin autonmica que el 'rdenamiento !ur+dico reconoce a los su!etos de %erec#o para generar las relaciones !ur+dicas ya disciplinadas en abstracto y en general por las normas igentes. )@* -o #ay duda que esta funcin autonmica est atribuida a la 1dministracin, se.aladamente cuando act"a dentro del mbito de lo discrecional2 y por lo tanto acoge la nocin de actos administratios con categor+a de negocios !ur+dicos, entre los que incluye las admisiones, los nombramientos, las concesiones, las autorizaciones, las aprobaciones, las dispensas2 incluyendo negocios !ur+dicos que restringen la esfera !ur+dica de los particulares: las rdenes, las e7propiaciones, las requisas, los rescates, las reocaciones y las !ubilaciones, as+ como los actos que imponen sanciones disciplinarias 3." . :ero la misma posibilidad de identificar el negocio !ur+dico con el acto administratio discrecional implica aceptar el criterio de ?arc+a Crei!ano8/os, de que e7ista un erdadero paralelo entre la autonom+a de la oluntad del derec#o priado con la discrecionalidad del derec#o p"blico, lo que se ob!eta en la actualidad2 por e!emplo, entre los italianos contemporneos. 1s+, Sandulli considera que en el campo del acto administratio )@* la 391 STASSNOPOULOS. 'b. cit. pp. 33-34. Reconociendo sin duda que el Estado tambin adquiere determinadas obligaciones en ciertos actos administrativos. 392 GARCA TREVJANO-FOS. 'b. cit. "Habr negocio jurdico en sentido estricto, cuando el $u1 el cuando y el cmo del acto sea discrecional (.) en sentido amplio, cuando slo alguno de aquellos momentos sea discrecional. p. 67. 393 #bdem. pp. 70-96. 394 GARRRDO FALLA, FERNANDO. Tratado de Derecho )dministrati2o. Civitas, Madrid, 1994. V. , pp. 431-438. accin administratia se encuentra siempre condicionada [incluso cuando tiene carcter discrecional[ a los fines institucionales 3.# . En sentido similar se pronuncia ?iannini 3.$ . Se concluye sobre este tema con la diferenciacin que #ace 5laero 1r(alo entre la potestad discrecional de la 1dministracin y el principio de la autonom+a de la oluntad. Este supone libertad de actuacin en lo no pro#ibido por la ley2 aquella supone libertad de actuacin cuando la ley autoriza dic#a libertad. La autonom+a de la oluntad y la potestad discrecional suponen ambas el reconocimiento de un margen de libertad en el ordenamiento !ur+dico, pero mientras aqu(lla se reconoce por +a general, salo en los casos pro#ibidos, la potestad discrecional se a concediendo en forma dosificada para cada caso concreto 3.% . :)o8le6as J'e s')4en de la a+lcac!n contencosa de la noc!n t)adconal del acto ad6nst)at&o.- La legislacin ecuatoriana reciente, despu(s de prolongadas acilaciones remite a la !urisdiccin contenciosa administratia no solamente los actos administratios, sino tambi(n los contratos y los #ec#os administratios. ,ncluso el Euicio de E7cepciones del procedimiento coactio, que durante toda la d(cada de los noenta se conser en el mbito del procedimiento ciil y !urisdiccin ciil, se desplaz fugazmente por la !urisprudencia de casacin al contencioso administratio y solo despu(s de un prolongado impasse en la 5orte Suprema de Eusticia, se lo oli a asignar la competencia para !uzgar estos !uicios de E7cepciones a las salas de lo 5iil y 6ercantil. :ero aun en la actual situacin, la norma legal se remite a la Ley de la Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio, que data de los a.os setenta, conforme los modelos europeos tradicionales, que se contraen a la impugnacin del acto administratio, en sus dos ertientes de los recursos llamados sub!etio o de plena !urisdiccin y ob!etio o de anulacin. 1s+, en los reclamos por la responsabilidad del Estado, reconocida se requiere un reclamo administratio preio, contra cuyo acto de negatia o silencio administratio, se plantea la impugnacin en la sede !udicial contencioso administratia. La noc!n conte6+o)2nea de acto ad6nst)at&o 5 la tendenca de des&nc'la) el acto ad6nst)at&o co6o cent)o del contencoso ad6nst)at&o.- El acto administratio #a recorrido un amplio derrotero en doscientos a.os de aatar. En efecto, se fi!a su nacimiento en los alrededores del a.o FNRR )a.os ms, a.os menos*, a pocos lustros de la 395 SANDULL. 'b. cit. T. 1. p. 609 396 GANNN. 'b. cit. V. . p. 239 397 CLAVERO ARVALO, MANUEL. Estudios de Derecho )dministrati2o. nstituto Garca Oviedo. Universidad de Sevilla. Civitas. Madrid, 1992. pp. 73-74. >eolucin /rancesa, con reliees muy diferentes que los actuales. La nocin de acto administratio delimita en aquella (poca el mbito edado a las potestades legislatias y por lo tanto !udiciales, frente al E!ecutio2 dentro del concepto clsico de diisin de los poderes. El !uzgamiento de estos actos administratios por parte de los !ueces se #ubiera interpretado como una intromisin inconeniente en los asuntos administratios. Estos actos son !uzgados solamente por el mismo E!ecutio, a tra(s de la !urisdiccin contenciosa administratia. Seg"n /ernndez de Belasco: La institucin matriz productora del acto administratio es el recurso contencioso administratio, as+ como, a su ez, el recurso contencioso administratio es una consecuencia de la separacin de poderes 3./ . En /rancia de la actualidad toda+a los actos administratios son !uzgados por una competencia administratia, diferente que la !udicial: el 5onse!o de Estado2 una competencia que se llama delegada, es decir independiente, para contrastarla con la competencia retenida, como funcion en la (poca temprana. :or otra parte, la nocin de acto administratio surge como actiidad no susceptible de e7amen por la !urisdiccin ciil. Este autor considera que el acto administratio se define como aquel realizado por la 1dministracin y legalmente susceptible de ser impugnado por el recurso contencioso 3.. . El posterior desempe.o del concepto del acto administratio se encuentra determinado por la ampliacin de su esfera: -o #ab+a reclamacin contenciosa sin acto administratio. Coda+a #oy en /rancia perdura el aforismo pas de decision, pas d&action <sin acto administratio )preio*, no #ay accin )contenciosa*, con referencia a la decision pr(alable "00. 3na lgica ampliacin de su rbita es el acto administratio presunto. :ara eitar que el silencio del rgano p"blico conduzca a la indefensin, se configura ese silencio como un acto administratio que presuntamente rec#aza la peticin del ciudadano, que lo #abilita para impugnar ese acto administratio presunto en el contencioso administratio. Ese acto administratio presunto que nace #istricamente como negatio, se presenta #oy como un acto administratio presunto positio2 sin per!uicio de constatar que a eces coniene ms al ciudadano la aplicacin de la negatia presunta "01 . 398 FERNNDEZ DE VELASCO. 'b. cit.. p. 70. 399 #bdem. p. 69. 400 MORAND-DEVLLER. 'b. cit. p. 693. 401 Cierto es que el Art. 38 de la Ley de Modernizacin transform el efecto del silencio administrativo, cuando ste se ha producido en positivo, reformndolo del carcter negativo que establece el Art. 31 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Mas, no es menos cierto que de acuerdo con esta norma, cuando transcurrieren 30 das sin que la autoridad administrativa que pudo dejar sin efecto, el acto lesivo no haya dado solucin al mismo, se entender que se ha producido una denegacin a lo solicitado, normatividad esta que evidentemente contina vigente en los casos en los cuales, si bien no es posible aplicar la figura que da origen al silencio administrativo positivo, sin embargo no ha sido posible obtener, pese a la reclamacin pertinente, la :ero toda+a la discusin de la alidez o legalidad de la actuacin administratia se centra sobre un acto administratio y si este no e7iste, se necesita producirlo, como obsera 0enalczar, quien se.ala el e!emplo de la reclamacin de indemnizaciones del Estado, conforme el procedimiento establecido en el E>E1/E "02 . La !urisprudencia de casacin de la Sala 1dministratia de la 5orte Suprema corrige la confusin inicial sobre el requerimiento de la decision pr(alable de los franceses, es decir el acto administratio preio, establecido en el E>E1/E, con el requisito del agotamiento de la +a administratia "03 . :osteriormente la !urisprudencia de casacin en Ecuador estima que el requisito del pr(alable no equiale al requerimiento de agotar la +a administratia sino a la necesidad de crear un acto impugnable "0" . En todo caso, a pesar de que la Ley atribuye a la !urisdiccin administratia el conocimiento de los #ec#os y los contratos, adems de los actos administratios, la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso81dministratia misma solo contempla la impugnacin de actos administratios en el recurso de plena !urisdiccin o sub!etio o el recurso de anulacin ob!etio o por e7ceso de poder, para los actos normatios. %ice ?arc+a de Enterr+a: 2istricamente, los icios del acto administratio "an ido surgiendo al comp#s de la propia e&pansin del recurso contencioso0administratio ;el recurso de resolucin favorable del reclamo. R. N 55-04. Sala de lo Contencioso Administrativo. Quito, a 11 de febrero del 2004; (90-03): PETROECUADOR interpone recurso de casacin contra sentencia de Primera Sala del Tribunal Distrital N 1 de lo Contencioso Administrativo en el juicio propuesto por el seor Jos Burbano Moyas, Gerente y representante de SALMOPESCA Ca. Ltda. RO N 366, 29 de junio de 2004. 402 BENALCZAR GUERRN, JUAN CARLOS. "El derecho a la tutela judicial efectiva en los procesos que se siguen en contra de la administracin pblica: una visin crtica de la situacin del ordenamiento jurdico vigente en el Ecuador. En: Temas Constitucionales. Revista del Tribunal Constitucional. Ao 1 N 2 Junio 2004. Quito, 2004. p. 97. 403 (.) se casa la sentencia recurrida, porque no fue necesario el agotamiento de la va administrativa para incoar la accin contencioso administrativa, pues lo que se demanda, es una indemnizacin, no por un acto, sino por un hecho causante de daos, y que, por tanto, procede la demanda relativa al pago de daos y perjuicios. R. No. 312-03, Sala de lo Contencioso Administrativo. Quito, a 17 de diciembre del 2003; (172-02). Dr. Jos Alejandro Chong Qui Lang Long interpone recurso de casacin contra sentencia del Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, en juicio contra del Gerente de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana. RO N 33514 de mayo de 2004. 404 (.) para que pueda iniciarse una accin contencioso administrativa, debe existir una manifestacin de la voluntad de la administracin que vulnere un derecho o inters directo del recurrente, situacin que no ha ocurrido en el caso por lo que bien hizo el Tribunal "a quo al desechar la accin por prematura. (.) Su demanda no se rechaza por la falta de agotamiento de tal va, como erradamente sostiene, sino por falta de acto administrativo impugnable como se dijo en lneas anteriores. R. No. 407. Sala de lo Contencioso Administrativo. (112-02). Rosa Carmita Jaramillo Ortega - Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda. RO 50, 28 de marzo de 2003. El hecho no siendo una relacin jurdica, no puede merecer la calificacin de legal o ilegal y por lo mismo, producido ste, bien puede el afectado reclamar directamente a la administracin por los efectos daosos e injustos que tal hecho le ha producido. Esta situacin jurdica es el objeto de la disposicin de los artculos 130 y 131 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva que se encontraban vigentes a la fecha de la interposicin de la demanda.- R. N 293, Sala de lo Contencioso Administrativo. Quito, a 19 de noviembre del 2003; (267-02). Elvia Elizabeth Neacato Fernndez en su calidad de mandataria de varios ex servidores de la Empresa Nacional de Correos, - Ministro de Obras Pblicas y Comunicaciones y el Procurador General del Estado. RO N 319, 22 de Abril de 2004. anulacin o pour e&cSs de pouoir en Erancia<, como otras tantas ouertures del mismo- incompetencia, icio de forma, desiacin de poder y, finalmente, iolacin de 1ey y de los derec"os adquiridos. Este toda$a es el planteamiento "abitual del 3erec"o franc=s F/O . Es cierto que la delimitacin del concepto de acto administratio a base de criterios !urisdiccionales se concibe originalmente como me!or tutela de los derec#os del ciudadano, pero desemboca en apor+as que contradicen esos mismos designios. Las agudas obseraciones de 6airal deelan las contradicciones que genera el r+gido enfoque procesal del acto administratio. Las reglas de impugnacin del acto administratio, con brees plazos de caducidad de la accin procesal disponible para el ciudadano, transforma cualquier acto [no necesariamente un acto administratio[ del rgano p"blico prcticamente en cosa !uzgada !udicial. Esto es tanto ms clamoroso en cuanto conierte en acto firme y estable, incluso los actos nulos de pleno derec#o, los actos ine7istentes y, peor a"n, como lo destaca 6airal, los que denomina meros pronunciamientos administratios, es decir actuaciones del rgano administratio sin competencia alguna, carentes de un sustento legal preio, que contradicen el principio constitucional seg"n el cual a nadie se le puede impedir lo que la ley no pro#+be ni se le puede obligar a lo que no manda la ley. Estos actos, no obstante, gozan tambi(n de la presuncin de legitimidad y de e!ecutoriedad, adems de su firmeza, si caducan los plazos de impugnacin en +a !udicial "0$ . La Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia de Ecuador, contempla el acto nulo administratio como distinto del acto administratio ilegal, sin ms distinciones, pero el t(rmino de caducidad de noenta d+as corre igualmente para la impugnacin de la nulidad del acto administratio absolutamente nulo. :ara complementar el criterio de ?ordillo de que el concepto de acto administratio no se debe construir e7clusiamente alrededor del contencioso8administratio, se puede afirmar que la importancia actual de la construccin del acto administratio se relaciona con la efectiidad del Estado de derec#o. La doctrina del acto administratio en la actualidad enfatiza el cumplimiento de los requisitos que suponen la seguridad !ur+dica y los derec#os de los ciudadanos. En el %erec#o :"blico contemporneo, la figura del acto administratio es la medida de la correccin del desempe.o de los rganos p"blicos !uzgada conforme los cnones de los 405 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b.cit. (2004). T. . p. 635. 406 MARAL, HCTOR A. "Los meros procedimientos administrativos. En: Juan Carlos Cassagne (Director). Derecho )dministrati2o. 'bra colecti2a en homenaGe al ,rofesor Miguel +. Marienhoff. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998. pp. 650-661. derec#os #umanos en el %erec#o ,nternacional y al interior de los Estados de las normas constitucionales, legales e incluso (ticas, centrados desde el punto de ista de los derec#os de los ciudadanos en el Estado Social de %erec#o. En consecuencia, para refle!ar tal enfoque, la !urisdiccin contencioso administratia ampl+a el campo de su accin y tambi(n incluye, no solo los actos administratios, sino cualquier otra actiidad o accin del E!ecutio, incluyendo las llamadas +as de #ec#o, los #ec#os de la administracin, sus omisiones y los contratos. La e&ol'c!n del conce+to de =acto ad6nst)at&o> (aca 'na 34')a de de3ensa de los de)ec(os s'89et&os constt'conales de los c'dadanos.- La concepcin dogmtica del acto administratio en la doctrina administratia contempornea considera esta figura !ur+dica como una garant+a de los derec#os de los ciudadanos. :ara plasmarse como tal, se e7ige en la formacin, contenido y finalidad del acto administratio: debido proceso, incluyendo motiacin2 garant+a de los derec#os #umanos y correspondencia con las finalidades p"blicas2 sin per!uicio del cumplimiento de su !uricidad, es decir, su concordancia con todo el ordenamiento !ur+dico y no solamente con la aplicacin de los simples requisitos legales. En el d+a de #oy, la nocin de acto administratio posiciona a este como un concepto que permite la me!or defensa de los derec#os del ciudadano: su e7istencia se !ustifica en cuando configura el me!or cumplimiento de los requisitos que contemplen los derec#os de los ciudadanos. 5uando estos requisitos faltan o se menoscaban se podr+a presumir la lesin de los derec#os del ciudadano. Esto #a sido reconocido por la Sala 1dministratia de 5asacin de la 5orte Suprema de Eusticia el d+a de #oy TRI . 407 "(.) es evidente es que la nocin de acto administrativo, est ntimamente relacionada con la sumisin de la Administracin Pblica a un determinado rgimen de derecho o dicho en otras palabras al principio de legalidad, verdadera clusula rega dentro de un estado de derecho. Al respecto cabe citar al tratadista espaol EDUARDO GARCA DE ENTERRA, quien manifiesta que: el acto administrativo nace como una expresin necesaria de una potestad que es lo que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de la misma. (EDUARDO GARCA DE ENTERRA y TOMS RAMN FERNNDEZ, Curso de Derecho )dministrati2o, Tomo 1, Octava Edicin, Civitas, Madrid, 1997, p. 539). El acto administrativo al expedirse, nacer o crearse ha de expresar una de las potestades previamente especificadas por el ordenamiento jurdico, entonces el acto no nacer si no hay una norma especfica que lo autorice y prevea ya que el acto administrativo se diferencia sustancialmente del negocio jurdico privado por cuanto es esencialmente tpico desde el punto de vista legal, nominado, no obedece a ningn genrico principio de autonoma de voluntad, sino exclusivamente a la previsin de la ley. R. N 407. Sala de lo Contencioso Administrativo. Quito, a 25 de noviembre de 2002; (112-02): Rosa Carmita Jaramillo Ortega - Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda. RO 50, 28 de marzo de 2003. 5omadira considera que tambi(n en la actualidad, una funcin de la teor+a del acto administratio debe responder, sustancialmente a dos ob!etios bsicos. El uno ser+a de someter las actuaciones de la administracin a un r(gimen !ur+dico uniforme que es un criterio que atribuye a 5assagne, y el otro ob!etio, del propio 5omadira, de la necesidad de pensar, tambi(n, en la proteccin del inter(s p"blico "0/ . La noc!n de acto ad6nst)at&o.8En este asunto cabe citar a 6airal cuando afirma que los conceptos !ur+dicos surgen de cada r(gimen institucional y por ende deben adecuarse a las particularidades del r(gimen al que corresponden, de donde no es posible la pretensin de crear tales conceptos con alidez uniersal. )@* Slo dentro de un determinado r(gimen !ur+dico aldrn, pues, los conceptos que construimos para e7presar las reglas !ur+dicas as+ como para darles orden y sistema "0. . 'tros importantes aspectos del acto administratio que se desarrollan ms adelante son: F. requisitos2 L. elementos2 H. clases, y T. impugnacin. Es cierto, como dice ?ordillo, que no debe concebirse la nocin del acto administratio desde un punto de ista procesal e7clusiamente "10 . :ero la erdad es que, como se io, la condicin procesal e!erce una gran influencia en el concepto de acto administratio. :or supuesto que lo contrario tambi(n es cierto: los procedimientos y procesos administratios estn determinados por la naturaleza de los actos que se impugnan. :or e!emplo, un principio elemental del procedimiento )en sede administratia* y del proceso )en sede !udicial* administratio establece que no son impugnables los actos de mero trmite sin efectos obligatorios en una decisin final. 1simismo, los actos normatios o reglamentarios 411 tienen procedimientos y requisitos de impugnacin diferentes que los actos administratios, aunque la doctrina y legislacin de algunos pa+ses incluye los actos normatios o reglamentarios dentro de los actos administratios. 408 COMADRA, JULO R. Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios. LexisNexis Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2003. p. 4. 409 MARAL, ob. cit. (1998), p. 651. 410 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. p. -4. 411 En este artculo se alude a los "actos reglamentarios en un sentido amplio, como sinnimo de "actos normativos. Pero hay autores que utilizan el trmino "reglamentario en un sentido estricto solamente, para designar a los actos normativos expedidos por el Presidente de la Repblica en ejercicio de la "potestad reglamentaria, atribuida por la Constitucin. En todo caso, hay que recordar que, aun desde esta limitada perspectiva, la Constitucin ecuatoriana tambin atribuye a otros rganos la expedicin de normas, generalmente obligatorias, al Directorio del Banco Central (Art. 268 de la Constitucin) y a la Contralora General del Estado (Art. 211 de la Constitucin). Adems, la Ley Suprema tambin faculta a los ministros de Estado a expedir las "normas. que requiera la gestin ministerial (Art. 179 de la Constitucin). Asimismo, a base de lo determinado en la Ley de Contratacin Pblica, las instituciones del Estado dictan "reglamentos para la organizacin del comit de contratacin (Art. 11 de la Ley de Contratacin Pblica). La distincin que cierta doctrina establece entre actos normatios y actos administratios proiene de una tradicional clasificacin de los actos !ur+dicos de la funcin administratia, que se remonta a %uguit, modificada por su disc+pulo E_ze que, en atencin a su contenido, caracteriza los actos !ur+dicos en: FV* actos creadores de situacin !ur+dica general )actos legislatios o reglamentarios*2 LV* actos creadores de situacin !ur+dica indiidual )actos creadores de situacin !ur+dica indiidual: unilaterales o contractuales*2 HV* actos que confieren a un indiiduo una situacin !ur+dica general, un status )actos8 condicin, que constituyen la condicin de aplicacin a un indiiduo de un status legal*2 TV* actos que legalizan una situacin !ur+dica general, una situacin !ur+dica indiidual o un #ec#o )actos !urisdiccionales* "12 . 1s+, la definicin se de!a a la doctrina y por supuesto a la ctedra. El art+culo JS del Estatuto dispone: B(>@ B3%,N,'>!B>,+@. Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administratia que produce efectos jur$dicos indiiduales de forma directa. Los rganos p"blicos en el e!ercicio de sus atribuciones o potestades constitucionales o legales, en la esfera de su !urisdiccin y competencia realizan actos !ur+dicos de derec#o p"blico, o sea, actos administratios "13 . En consecuencia, el concepto de acto administratio es uno de los ms importantes del %erec#o :"blico porque a tra(s de estos actos se manifiesta la oluntad de la funcin administratia del Estado. :ero como se e7amina breemente en este cap+tulo, #ay que coincidir con Laubad_re cuando afirma que no es cierto que una nocin tan fundamental en %erec#o 1dministratio como es el acto administratio tenga una definicin "nica y cierta "1" . Esta releancia del acto administratio en el %erec#o :"blico se #a ido afirmando con la disminucin de la importancia destacada que se atribu+a a la nocin del acto de gobierno [en contraposicin al acto administratio[, lo que se discutir ms adelante. -o obstante, #ay que 412 JZE, GASTON. Princi,ios Generales del Derecho )dministrati2o. Depalma. Buenos Aires, 1948. Tomo , pp. 29 y 30. "Duguit dice Jze no distingue ms que tres categoras de actos jurdicos: los actos-reglas, los actos subjetivos (de los cuales el prototipo es el contrato) y los actos condiciones, pie de pgina, p. 30. Por supuesto que como todas las clasificaciones, sta puede cuestionarse tambin. Por ejemplo, se podra objetar que los actos-condicin de un rgano administrativo, tambin son actos creadores de situaciones jurdicas individuales. En todo caso, la nocin actual ms comn de acto administrativo englobara los actos unilaterales y los actos condicin. 413 CANAS. 'b. cit. V.. p. 265. 414 LAUBADRE; VENEZA y GAUDEMET. 'b. cit. (1992). T. 1. p. 511. reconocer que en la actualidad algunos administratiistas consideran que se deber+a prestar ms atencin a la sustancia de las relaciones entre la 1dministracin y los ciudadanos y menos al formalismo del acto administratio, incluso en el procedimiento y el proceso administratio. 1cto administratio es una declaracin unilateral realizada en e!ercicio de la funcin administratia que produce efectos !ur+dicos indiiduales en forma inmediata, afirma ?ordillo "1# . 5omo se se.al l+neas arriba, la Ley de 6odernizacin confirma el papel del Estatuto del >(gimen Eur+dico 1dministratio de la /uncin E!ecutia como principal instrumento !ur+dico que rige el acto administratio en el Ecuador "1$ . D. CONCE:TO G ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO El Conce+to de acto ad6nst)at&o.- %romi se refiere al concepto de acto administratio para enumerar las diferentes posibilidades de actuaciones del Estado, en relacin con los su!etos afectados por tales actuaciones. 1s+, establece la posibilidad de toda clase de acciones y declaratorias, tanto proengan de una decisin unilateral o bilateral de la funcin administratia, como si se originan en una peticin de los ciudadanos, de +ndole particular o dirigida a una generalidad, con efectos que pueden ser directos o indirectos, pudiendo requerirse que los ciudadanos afectados consientan el contenido de la declaracin o no siendo necesaria la aceptacin. Es decir, en este sentido, en palabras de este autor, todo el obrar !ur+dico administratio es acto administratio "1% . %espu(s de analizar las diferentes opciones surgidas de la aceptacin de uno o ms de los elementos descritos, %romi propone una definicin, que #a sido acogida por el E>E1/E, en el Ecuador: toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio de la funcin administratia, que produce efectos jur$dicos indiiduales en forma directa. Decla)ac!n.- 5omo se cit l+neas arriba, para Cina!ero el acto administratio se deb+a manifestar siempre por escrito, criterio que comparte Secaira: La declaracin formaliza el parecer administratio, por ello siempre es escrita, pero (ste "ltimo reconoce que es factible que e7istan declaraciones administratias orales, citando como e!emplo las disposiciones de la 415 GORDLLO.'b. cit. T. 3. p. V-30. 416 Art. que se aade despus del Art. 28 de la Ley de Modernizacin: "La formacin, extincin y reforma de los actos administrativos de las instituciones de la Funcin Ejecutiva, se regirn por las normas del Estatuto del Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva. 417 DROM. 'b. cit. p. 354. /uerza :"blica "1/ . En efecto, la doctrina acepta generalizadamente que el acto administratio tambi(n se puede e7presar de manera erbal o inclusie manifestarse por medio de signos o cualquier otro tipo de comunicacin. Es com"n y acertado el e!emplo que ?onzlez :(rez llama t+pico: el agente de Crfico que regula la circulacin por la posicin de los brazos, utilizacin del silbato o el funcionamiento de los postes o se.ales "1. . Unlate)al.- El concepto de unilateralidad asume que para la manifestacin de la oluntad administratia y la obligatoriedad del cumplimiento del acto respectio, basta el pronunciamiento del rgano competente, sin que se requiera la integracin de la oluntad del receptor del acto, cuya aceptacin o rec#azo es indiferente para la alidez del acto administratio. 'tra cosa distinta es que la unilateralidad del acto administratio no e7cluye )@* que la oluntad del administrado pueda !ugar como presupuesto de e7istencia "20 . 1s+, en la enumeracin de %romi se encuentra que son actos administratios: a< 1os unilaterales en su formacin y en sus efectos ;p. ej., la sancin<? b< los unilaterales en su formacin, pero de efectos bilaterales ;p. ej. 1a jubilacin< y c< los bilaterales en su formacin u unilaterales en sus efectos ;p. ej., la solicitud o aceptacin< "21 . E9e)cco de la 3'nc!n ad6nst)at&a.- 5omo se #a discutido ms arriba, en la actualidad se encuentra superado el criterio orgnico de la e7pedicin del acto administratio que, en su momento fue sostenido, por e!emplo, por %iez. :ara e7presar la realidad de que se e7piden actos administratios tambi(n en otros poderes del Estado, se manifiesta que tanto el :arlamento como las 5ortes, cuando estos act"an en e!ercicio de la funcin administratia. Sobre esto e7iste unidad de criterios en la doctrina administratia actual. :)od'cto) de e3ectos 9'),dcos.- El efecto !ur+dico principal del acto, dice ?ordillo, es operar una modificacin en el orden !ur+dico, creando derec#os o deberes de otros su!etos de derec#o, a diferencia del #ec#o "22 . Es el efecto inculante, como lo llaman otros autores. ?ordillo argumenta que e7isten actuaciones de la 1dministracin que no producen efectos !ur+dicos, as+ como otras actuaciones que si bien producen efectos !ur+dicos, no los producen de manera inmediata, que es la razn por la que el concepto de acto administratio adelantada por este autor, lo define como productor de efectos !ur+dicos de manera inmediata, en ez de 418 SECARA. 'b. cit. p. 180. 419 GONZLEZ y GONZLEZ. 'b. cit. p. 685. 420 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 552. 421 DROM. 'b. cit. p. 356. 422 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 8-9. decir de manera directa, como en la definicin de %romi, adoptada por el E>E1/E, en Ecuador. En 3o)6a d)ecta o n6edata.- Se io l+neas arriba, al comparar las definiciones de acto administratio que mientras %romi y el E>E1/E en concordancia con este autor inclu+a el t(rmino en forma directa como caracter+stica de la definicin del acto administratia, ?ordillo prefiere la opcin de en forma inmediata. :or efectos !ur+dicos directos, dice 5assagne, deben entenderse aquellos que surgen del propio acto, quedando, por tanto fuera del concepto de acto administratio los actos carentes de efectos !ur+dicos y aquellos otros que slo repercuten indirectamente en la esfera de los administrados, los cuales constituyen meros actos internos o inter8orgnicos "23 . Esto lo e7presa %romi diciendo: Los efectos !ur+dicos del acto administratio son directos2 surgen de =l, no estn subordinados a la emanacin de un acto posterior "2" . 1 pesar de su profesada desinculacin de la !usticialidad del acto administratio para efecto del estudio del mismo, ?ordillo insiste en considerar que el acto que no produce efectos inmediatos, no es propiamente acto administratio porque no es toda+a impugnable en cuanto a su alidez "2# 2 es decir que tal ez se deber+a aclarar que los efectos !ur+dicos inmediatos a los que se refiere son los que afectan a los ciudadanos, puesto que sin duda e7isten actuaciones de los rganos p"blicos que producen efectos !ur+dicos inmediatos al interior de la 1dministracin, pero sin afectar, por lo menos en ese momento, el estatus !ur+dico de los ciudadanos, incluyendo entre estos tambi(n a los funcionarios p"blicos afectados en sus derec#os sub!etios, aunque estos se consideren parte de la misma 1dministracin "2$ . -o obstante, ?ordillo no considera coneniente e7cluir de la nocin de actos administratios a los actos llamados interorgnicos, interadministratios, etc., siempre que estos produzcan efectos directos "2% , aunque no se concibe la e7istencia de tales efectos directos en otros actos internos de la 1dministracin :"blica diferentes de aquellos que afectan a los funcionarios p"blicos mismos. 423 'b. cit. T. . p. 50. 424 DROM. 'b. cit. p. 356. 425 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 3. 426 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 17. 427 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 17. Ver tambin, nota 4.4 en p. 18. Ele6entos del acto ad6nst)at&o.- 5assagne atribuye a ?iannini la caracterizacin del acto administratio como indiidualizado por un con!unto de articulaciones lgicas que se denominan elementos "2/ . Los elementos de los actos administratios constituyen aut(nticas condiciones de alidez de los mismos, dice 0ocanegra "2. . :ara este autor )@* los autores italianos de mediados del siglo 44@ )contemplan* elementos esenciales y )@* elementos accidentales de los actos administratios. La doctrina recoge con ms frecuencia, dice: En primer lugar, los elementos subjetios, constituidos por la presencia de la Bdministracin, el rgano autor del acto, su competencia y la legalidad de la inestidura del titular del rgano. En segundo lugar, los elementos objetios, integrados, a su ez, por el supuesto ;o el presupuesto< de "ec"o, el fin, la causa, el motio y la declaracin en que el acto administratio consiste. 'e alude, en tercer t=rmino, a los elementos formales, que son el procedimiento de elaboracin y la forma de manifestacin de los actos administratios. B esta clasificacin conencional de los llamados elementos esenciales de los actos administratios, de la que seguidamente "abr# que ocuparse, puede a7adirse con naturalidad, como se "a notado, la llamada a los elementos accidentales de los actos, que son, en principio, la condicin, el t=rmino y el modo, y a los que se "ar# referencia m#s adelante "30 . Sobre este tema de los requisitos, dice ?ordillo- ;< el orden y la "ilacin de tales elementos no es en realidad demasiado feliz, pecando en primer lugar por una demasiada e&tensa enumeracin de requisitos. El fin, p. ej., puede claramente subsumirse en la oluntad y el procedimiento en la forma. %#s a)n, puede tambi=n mencionarse conjuntamente el procedimiento y la forma. B su ez, la motiacin del acto puede incluirse tanto dentro de la forma como de la oluntad, sin que ninguna razn de orden e&plicatio justifique su mencin autnoma. En lo relatio a la causa, no cabe sino recordar las fundadas objeciones que en teor$a general del derec"o se "an formulado a su correccin conceptual y no parece oportuno insistir en ella "31 . Ele6entos esencales* co6+etenca; o89eto; &ol'ntad 5 3o)6a.- En esta e7plicacin, se complementa el elemento de la forma con: motiacin y notificacin. 428 CASSAGNE. 'b. cit. (2004) T. . p. 91. 429 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 67. 430 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 70. 431 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-3. O89eto.- Secaira identifica ob!eto con finalidad y lo considera la concrecin de la resolucin administratia. 1cogiendo el criterio de %+ez, 5assagne define el ob!eto o contenido del acto administratio, como: lo que el acto decide, certifica u opina, a tra(s de la declaracin pertinente. 5uando se discute en la doctrina administratia la aplicacin del %erec#o :"blico y del %erec#o :riado en el acto administratio, se coniene en que el acto administratio en su totalidad est regido por el %erec#o :"blico, con e7cepcin tal ez, del ob!eto, que puede, en parte, regirse por el %erec#o :riado "32 . Vol'ntad.- E7iste una discusin en la doctrina del %erec#o 1dministratio sobre la e7istencia de una oluntad propiamente en la e7pedicin del acto administratio. En efecto, se afirma que la referencia a una supuesta oluntad administratia es una transposicin inadecuada de este elemento del acto !ur+dico del %erec#o :riado, caracterizado por la premisa de la autonom+a de la oluntad, lo cual no se puede producir en el %erec#o :"blico, ya que la actuacin administratia se encuadra necesariamente en la competencia: 2ablar de oluntad en el acto administratio es, estrictamente, una incorreccin ;pues ya imos entre otras cosas que el acto administratio no siempre presenta la oluntad en su sentido teleolgico<, pero a falta de un t=rmino que se7ale con m#s precisin lo que aqu$ se trata, forzoso es emplear a =ste? recalcando entonces, con Eorst"off, que su utilizacin constituye nada m#s que una faTon de parler 433 . 1a oluntad administratia es pues un concurso de elementos subjetios ;la oluntad de los indiiduos que act)an< y objetios ;el proceso en que act)an y las partes intelectuales que aportan a la declaracin< 434 . En este conte7to, ?arc+a de Enterr+a destaca la importancia de las declaraciones de oluntad que deciden una cuestin o resuelen un procedimiento, no obstante que las dems manifestaciones que no modifiquen derec#os o alteren situaciones !ur+dicas preias solamente se diferencian en que son actuaciones que no pueden ser recurribles por separado. Fo)6a.- En %erec#o 1dministratio se suele distinguir entre procedimiento y proceso, para distinguir el desarrollo del !uicio en sede !udicial )proceso* de la concatenacin de actuaciones de diferente +ndole en el interior de la 1dministracin :"blica. :ero, adierte 432 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 30. 433 "Una manera de hablar. 434 GORDLLO. 'b. cit. T 3. X-1. ?arc+a de Enterr+a El procedimiento administratio no es la e7presin de un supuesto acto comple!o unitario -o es, en efecto, un acto comple!o, es ms bien un comple!o de actos "3# . Se considera que la sucesin de actuaciones, e7presamente determinadas en las normas pertinentes, se constituye en una garant+a para el ciudadano. 1s+ pues, la infraccin del procedimiento se considera causal de nulidad absoluta del acto administratio as+ dictado. El procedimiento en sede administratia en el Ecuador se contempla en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*. El ocablo forma alude a la manera como los actos intermedios del procedimiento se deben e7pedir y su ubicacin al interior del procedimiento. Entrena llama a este elemento el modo de produccin y e&teriorizacin de la declaracin de oluntad y de los dems e7tremos que en cada caso #ayan de acompa7ar o seguir a la emisin de esa declaracin. Cambi(n dice que en sentido estricto, se refiere tan solo al medio de e&teriorizacin de la oluntad manifestada en el acto "3$ . Sobre la forma dice el E>E1/E: Art. 123.- Forma. .. 1os actos se producir#n por escrito. 8. En los casos en que los rganos administratios ejerzan su competencia de forma erbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar# y firmar# por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, e&presando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. 'i se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber# autorizar una relacin de las que "aya dictado de forma erbal, con e&presin de su contenido. :. (uando deba dictarse una serie de actos administratios de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podr#n refundirse en un )nico acto, resuelto por el rgano competente, que especificar# las personas u otras circunstancias que indiidualicen los efectos del acto para cada interesado. 435 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 560. 436 ENTRENA. 'b. cit. (2003). Vol. /1. p.193. Mot&ac!n.- 1lgunos autores consideran la causa como uno de los elementos de la motiacin del acto. En el %erec#o 5iil tradicional, la funcin atribuida a la causa es: la aloracin de cada negocio, #ec#a atendiendo al resultado que con (l se busca o se #ayan propuesto quien o quienes #agan la o las declaraciones negociales "3% . 5ausa, para ?arc+a de Enterr+a, es la adecuacin o congruencia efectia a los fines propios de la potestad que se e!ercita, no sin subrayar las diferentes circunstancias en que se desenuele el acto administratio, en contraste con el acto !ur+dico del derec#o priado. La mayor parte de los problemas de la causa en el %erec#o :riado, carecen de aplicacin al %erec#o 1dministratio, puesto que la causa en el %erec#o :"blico esta predeterminada para cumplir la funcin ob!etia econmico8social2 lo "nico que debe inquirirse es si, en efecto, esa funcin resulta cumplida por el acto concreto "3/ . En el mismo %erec#o :riado el concepto de causa es un asunto discutid+simo, por lo cual ?ordillo afirma: En lo relatio a la causa, no cabe sino recordar las fundadas ob!eciones que en teor+a general del derec#o se #an formulado a su correccin conceptual y no parece oportuno insistir en ella. "3. En el acto administratio los motios estn siempre, y necesariamente, incorporados a la causa, dice ?arc+a de Enterr+a ""0 . :or otra parte, llama la atencin este autor al #ec#o que, de todas maneras, la ley impone la motiacin en una serie determinada de actos2 lo cual es diferente de lo que ocurre en el %erec#o 1dministratio ecuatoriano, donde la Ley de 6odernizacin disponen el requisito de la motiacin para todos los actos administratios, como se er ms adelante. La motiacin es un elemento inseparable del acto administratio, ordenada por el art+culo HF de la Ley de 6odernizacin, dispone: >odos los actos emanados de los rganos del Estado, deber#n ser motiados. El E>E1/E menciona la motiacin principalmente en los siguientes art+culos: Art. 94.- Vicios que impiden a con!aidaci"n de acto.- No son susceptibles de conalidacin alguna y en consecuencia se considerar#n como nulos de pleno derec"o- 437 DE CASTRO Y BRAVO. 'b. cit.. p. 191. 438 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . pp. 558-559. 439 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-3. 440 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 560. >ampoco son susceptibles de conalidacin aquellos actos cuyo contenido tenga por objeto satisfacer ileg$timamente un inter=s particular en contradiccin con los fines declarados por el mismo acto, as$ como los actos que no se encuentren debidamente motiados. Art. 122.- #oti!aci"n. .. 1a motiacin de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizar# de conformidad con lo que dispone la (onstitucin y la ley y la normatia aplicable. 1a falta de motiacin entendida =sta como la enunciacin de las normas y de los "ec"os particulares, as$ como la relacin co"erente entre =stas y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administratio o resolucin. El acto deber# ajustarse a lo dispuesto en el !eglamento para el (ontrol de la 3iscrecionalidad de los Bctos de la Bdministracin 9)blica. Art. 156.- $ontenido de a resouci"n. ;< :. 1as resoluciones contendr#n la decisin, que deber# ser motiada. ;< O. 1a aceptacin de informes o dict#menes serir# de motiacin a la resolucin cuando se incorporen al te&to de la misma. Art. 203.- %esouci"n. .. 1a resolucin que ponga fin al procedimiento "abr# de ser motiada y resoler# todas las cuestiones planteadas en el e&pediente. 1unque la doctrina distingue entre actos administratios y simples actos de la administracin, se debe entender en este caso que al referirse la 5onstitucin a los actos de los rganos del Estado se trata de los actos administratios. :ara ?ordillo, la motiacin es una declaracin de cules son las circunstancias de #ec#o y de derec#o que #an lleado a la emanacin, o sea los motios o presupuestos del acto2 constituye por tanto la fundamentacin fctica y !ur+dica con que la administracin entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisin tomada y es el punto de partida para el !uzgamiento de esa legitimidad ""1 . 441 GORDLLO. 'b. cit. T. 3, p. X-13. 3no de los principios del derec#o administratio contemporneo es el requerimiento de la motiacin de los actos administratios, aunque esto no fue siempre as+. >efiri(ndose al derec#o p"blico franc(s, Laubad_re dice que durante largo tiempo y seg"n un principio tradicional, no se consideraba necesario que la administracin motiara sus decisiones. -o obstante lo cual, inclusie en ese estado de cosas, algunos te7tos legales y cierta !urisprudencia impon+an la motiacin para determinadas medidas. La motiacin obligatoria para ciertos actos reci(n se estableci en /rancia en FGIG. 1s+, en ese pa+s se deben motiar: las decisiones administratias indiiduales restringiendo el e!ercicio de libertades p"blicas o, de manera general, constituyendo medidas2 imponiendo una sancin2 subordinando el otorgamiento de una motiacin a condiciones restrictias2 retirando o derogando una decisin creadora de derec#os2 oponiendo una prescripcin, preclusin o plazo2 rec#azando una enta!a que constituya derec#o para las personas que cumplan las condiciones legales2 derogando reglas generales fi!adas por los te7tos2 rec#azando una autorizacin. Codo esto sin per!uicio de que en todos los casos la administracin deba siempre e7plicar los motios de sus actos delante del !uez en caso de contencioso ""2 . La normatia de procedimiento administratia italiana dispone la motiacin de los actos administratios concernientes a la organizacin administratia, al desarrollo de los concursos p"blicos y al personal. En cambio establece que la motiacin no es obligatoria para los actos normatios ni para aquellos de contenido general. Este enfoque de la motiacin que se podr+a llamar selectia, tiene como contrapartida el criterio de que todos los actos administratios deben ser motiados. ?ordillo dice: no creemos en consecuencia que la motiacin sea e7igible slo de los actos que afectan derec#os o intereses de los administrados, resuelan recursos, etc., como sostiene alguna doctrina restrictia2 todos los actos administratios a nuestro modo de er, necesitan ser motiados ""3 . El 1rt. HF de la Ley de 6odernizacin no #ace distinciones, por lo que la disposicin legal resultaba aplicable en el sentido de que todos los actos administratios debern ser motiados. Esto sin duda se podr+a entender reformado por la actual norma constitucional que determina: Las resoluciones de los poderes p"blicos que afecten a las personas, debern ser motiadas, lo que se encuentra ms conforme con la 442 LAUBADRE; VENEZA y GAUDAMET. 'b. cit. T. 1. pp. 607-608. 443 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. p. X-16. concordante con DROM. 'b. Cit. (2004). p. 377 y ESCOLA. Tratado General de Procedimiento )dministrati2o, p. 59; mientras que BELSA. 'b cit. T. 2. pp. 88-90, y CANAS. 'b. cit. V. . 178-179 distinguen los casos en que no sera necesaria la motivacin. Sin embargo, esta especulacin se supera en ese pas con lo dispuesto por el Decreto-Ley 19.549, como lo reconoce DEZ. 'b. cit. T. , p. 260, en el sentido que todos los actos administrativos sern motivados, lo mismo que ocurre en el Ecuador. doctrina arriba citada, seg"n la cual no todos los actos administratios debern forzosamente motiarse sino algunos de ellos, especialmente los que afectan los derec#os de las personas. Seg"n la norma constitucional citada, no #abr tal motiacin si en la resolucin no se enunciaren normas o principios !ur+dicos en que se #aya fundado, y si no se e7plicare la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes de #ec#o. La norma positia del 1rt. HF de la Ley de 6odernizacin establece tres elementos de la motiacin: F. los presupuestos de #ec#o2 L. las razones !ur+dicas2 y, H. la relacin del procedimiento preio. Las razones que #an motiado a la 1dministracin a dictar el acto administratio ser+an la finalidad que #a tenido al #acerlo. %e all+, dice %+ez, que un icio de las razones dar origen al recurso de desiacin de poder """ . La motiacin, dice ?arc+a de Enterr+a, no se cumple con cualquier frmula conencional: por lo contrario, la motiacin #a de ser suficiente, esto es, #a de dar razn plena del proceso lgico y !ur+dico que #a determinado la decisin. :or e!emplo, no bastar+a !ubilar a un funcionario inocando simplemente una razn de incapacidad f+sica2 #abr que concretar qu( incapacidad f+sica en particular y cmo se #a alorado y en qu( sentido la misma !ustifica legalmente la resolucin ""# . :ara %romi, la falta de motiacin implica, no solo icio de forma, sino tambi(n, y principalmente, icio de arbitrariedad ""$ que puede afectar la alidez del acto ""% . Not3cac!n.- :ara la plena alidez del acto, este debe ser debidamente notificado. El E>E1/E dice: Art. 66.- V&'()$&A.- 1os actos administratios, para su plena alidez deber#n ser obligatoriamente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendr#n eficacia con respecto a quienes se "aya omitido la notificacin. 1a ejecucin de actuaciones ordenadas en actos administratios no notificados constituir#n, para efectos de la responsabilidad de los funcionarios p)blicos, $as de "ec"o. La notificacin se refiere a los actos administratios, es decir se e7cluyen las otras actuaciones del rgano administratio, salo que la Ley en forma e7presa requiera esta notificacin. 1simismo, se producen actos de trmite, que 0ocanegra llama cualificados, de 444 DEZ. 'b. cit. T. . p. 260. 445 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ 'b. cit. (2004). T. . p. 524. 446 DROM. 'b. cit. p. 377. 447 DEZ. 'b. cit. T. . p. 259. los cuales el ciudadano puede recurrir o que requieren de una actuacin del particular, que tambi(n se deben notificar ""/ . En el caso de intereses particulares, se requiere de la notificacin al interesado en algunos trmites. 5on anterioridad, ciertos actos administratios se notificaban a los particulares por medio de su publicacin en el >egistro 'ficial, como por e!emplo las naturalizaciones, clasificaciones industriales y concesin de personalidad !ur+dica. En la actualidad se encuentra igente el requerimiento de la publicacin de actos administratios determinados en el >egistro 'ficial, despu(s que la pro#ibicin correspondiente fue declarada inconstitucional por el Cribunal 5onstitucional "". . El E>E1/E determina plazos para la notificacin del acto administratio a partir del momento de su e7pedicin, sin establecer el posible efecto del incumplimiento del plazo preisto. 1simismo establece la informacin sobre el acto administratio que debe contener la notificacin. En general, se determina en t(rminos generales la misma regla que se aplica en el proceso: independientemente de la alidez o no de la notificacin efectuada o de la ausencia de notificacin, se considera que esta e7iste por lo menos desde el momento en que el ciudadano efect"a actuaciones que suponen el conocimiento del trmite o desde el momento que interponga alg"n tipo de recurso "#0 . El Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*, establece tambi(n medios alternatios de notificacin "#1 . Se autoriza la notificacin por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin, as+ como la informacin sustancial pertinente, lo que se debe encontrar incorporado en el e7pediente. -o obstante, la 448 BOCANEGRA. Ob. cit. p. 138. 449 R. N 029-2003-TC, RO 210, 13 de noviembre de 2003. 450 Art. 126.- Notificacin.1. Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los trminos previstos en el artculo siguiente. 2. Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente, as como la expresin de las acciones contencioso administrativas y el plazo para interponerlas; 3. Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los dems requisitos previstos en el numeral anterior surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda. 4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto ntegro de la resolucin, siempre que el interesado hubiere sealado domicilio para notificaciones. 451 Arts. 127, E.4)FE. prctica de medios telemticos "#2 , como el correo electrnico u otra forma de transmisin electrnica de datos requiere el e7preso pedido o el consentimiento del interesado, remiti(ndose la norma a la Ley de 5omercio Electrnico. Se pre( la publicacin para notificar actos administratios cuyo destinatario )es* una pluralidad indeterminada de personas o cuando la administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos y cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento de seleccin o contratacin p"blica. Esto coincide con el 1rt. LG de la Ley de 6odernizacin, sobre notificaciones. 0sicamente se facilitan las notificaciones que el ciudadano est interesado en recibir, lo que se podr+a inclusie #acer por fa7 o por correo electrnico siempre y cuando e7ista constancia plena en el proceso administratio de la direccin para notificaciones y se pueda de!ar prueba del #ec#o, es decir se produce para beneficio del administrado, sin per!uicio de las notificaciones y citaciones realizadas seg"n las formalidades tradicionales "#3 . E3ectos 9'),dcos del acto ad6nst)at&o Le9ec't&dad; +)es'nc!n de le4t6dad; eM48ldad 5 e9ec'to)edadF.- ?ordillo llama caracteres a los efectos !ur+dicos del acto, adirtiendo que #ay muc#a dispersin en la doctrina acerca de cules ser+an los caracteres del acto administratio y los enumera como sigue: presuncin de legitimidad ;o ejecutiidad< y ejecutoriedad ;o ejecucin de oficio por la administracin<- ambos a su ez muy cuestionados. En cualquier caso, corresponde considerar dos caracteres m#s, fundamentales para el Estado de derec"o- estabilidad e impugnabilidad "#" . :ara desirtuar la presuncin de legitimidad, dice ?ordillo, a eces es necesario pedirla "## . ?ordillo prefiere caracterizar el acto administratio con los ocablos e7igible u obligatorio, o e!ecutio, como le atribuye a 5assagne y $utc#inson. En cambio, afirma, se podr denominar e!ecutorio, cuando la 1dministracin ostente los medios para #acerlo cumplir por la coercin directa o indirecta "#$ . El punto es que la coercin misma no es disponible por la 452 Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsima segunda edicin. Voz "telemtica.(Del ingl. telematics, acrn. de tele- e informatics, informtica).1. f. Telec. Aplicacin de las tcnicas de la telecomunicacin y de la informtica a la transmisin a larga distancia de informacin computarizada.telemtico, ca. (De telemtica).1. adj. Telec. Perteneciente o relativo a la telemtica. 453 (ey de ModerniEacin. "Art. 29.- Notificacin.- Las autoridades administrativas comunicarn al administrado las resoluciones que dicten, sean de trmite o definitivas, por el medio que consideren ms rpido o expedito, siempre y cuando exista constancia plena en el proceso administrativo de la direccin para notificaciones y se pueda dejar prueba del hecho. 454 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-1. 455 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-20. 456 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-26. 1dministracin sino en los casos que e7presamente la legislacin conceda su e!ercicio. :ero, en cambio, 0ocanegra dice que es necesario que en el caso concreto no e7ista disposicin constitucional o legal en sentido formal que e7i!a la interencin de los Cribunales "#% . Sobre estos aspectos, el E>E1/E dispone: Art. 68.- *e+itimidad , (-ecutoriedad.- 1os actos administratios se presumen leg$timos y deben cumplirse desde que se dicten y de ser el caso, se notifiquen, salo los casos de suspensin preistos en este estatuto. Art. 161.- (-ecutoriedad.- 1os actos de las Bdministracin 9)blica ser#n inmediatamente ejecutios salo los casos de suspensin y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior. Art. 162.- (-ecuci"n .or/osa.- 1a Bdministracin 9)blica, a tra=s de sus rganos competentes en cada caso, podr#n proceder, preio apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administratios, salo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la (onstitucin o la ley e&ijan la interencin de los tribunales para efectos de dic"a ejecucin. La referencia a la presuncin de legitimidad le atribuye el efecto corriente de las presunciones, que es de inertir la carga de la prueba, es decir que los actos se presumen leg+timos, mientras no se pruebe lo contrario. 0ocanegra e7plica el alcance de la e!ecutiidad y de la e!ecutoriedad de los actos administratios: 1os actos administratios est#n destinados a ser eficaces, es decir, su contenido es obligatorio tanto para los ciudadanos como para la Bdministracin, lo que quiere decir que son ejecutios, como ya "emos tenido ocasin de notar, pero "ay algunos actos que, adem#s de la ejecutiidad, disponen, sobre ella, de la caracter$stica a7adida de la ejecutoriedad, es decir, la susceptibilidad de que la Bdministracin pueda imponer el contenido obligatorio de sus propios actos administratios utilizando medios coactios "#/ . En condiciones determinadas, el acto administratio puede producir lidamente efectos con relacin a la fec#a estipulada, anterior a la fec#a real "#. . 457 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 125. 458 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 123. 459 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. , 35. DI. MANIFESTACIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Las manifestaciones que pueden asumir los actos administratios son innumerables, pero en el presente apartado se #ace referencia a unas pocas clasificaciones, por su mayor inter(s para la me!or comprensin de las plasmaciones del acto administratio en el e!ercicio de la 1dministracin :"blica. Contendos del acto ad6nst)at&o.- Actos ad6nst)at&os 3a&o)a8les 5 actos ad6nst)at&os des3a&o)a8les o de 4)a&a6en.- La denominacin del acto administratio de faorable y desfaorable o graoso para el ciudadano, resulta suficientemente clara, pero reiste importancia para efectos de su reocatoria. En efecto, el acto administratio desfaorable o graoso para el ciudadano puede siempre ser reocado o e7tinguido por el rgano administratio que lo dict, mientras que se requieren de trmites determinados para la reocatoria de actos faorables. EL E>E1/E dispone sobre este asunto: Art. 170.- %e!ocaci"n de actos , recti.icaci"n de errores. .. 1a Bdministracin 9)blica (entral podr# reocar en cualquier momento sus actos de graamen o desfaorables, siempre que tal reocacin no constituya dispensa o e&encin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inter=s p)blico o al ordenamiento jur$dico. Actos de3nt&os 5 actos de t)26teN actos J'e +onen 3n a la &,a ad6nst)at&a o J'e ca'san estadoN actos 3)6es 5 actos )ec'))8lesN actos o)4na)os 5 actos con3)6ato)os.- El acto definitio es el que termina un trmite y no requiere de alg"n otro acto administratio para su conclusin. 1 esta clase de actos se contraponen los actos de mero trmite o actos interlocutorios. 3na importante diferencia entre ellos es que solamente los actos definitios son susceptibles de impugnacin, mientras que los actos de trmite no se pueden impugnar, aunque ello es posible cuando el acto de trmite impide definitiamente la continuacin del procedimiento o pre!uzga necesariamente sobre su resultado. El E>E1/E dice: Art. 173.- 01-eto , cases. .. (ontra las resoluciones y los actos de tr#mite, si estos )ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio de dif$cil o imposible reparacin a derec"os e intereses leg$timos, podr#n interponerse por los interesados los recursos de apelacin y de reposicin, que cabr# fundar en cualquiera de los motios de nulidad o anulabilidad preistos en los art$culos .8C, :/ y .:. de esta norma. 1a oposicin a los restantes actos de tr#mite o de simple administracin podr# alegarse por los interesados para su consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento. Los actos que causan estado son aquellos que ya no pueden recurrirse en la +a administratia agotan la +a administratia, aunque pueden recurrirse en la +a !udicial contencioso administratia. En otras legislaciones diferentes que la ecuatoriana, un requisito de la impugnacin del acto administratio es #aber agotado la +a administratia. En el Ecuador, la Ley de 6odernizacin elimina el requisito del agotamiento de la +a administratia: Art. 38.- ;< No se e&igir# como requisito preio para iniciar cualquier accin judicial contra las entidades del sector p)blico la proposicin del reclamo y agotamiento en la $a administratia. Empero, de iniciarse cualquier accin judicial contra alguna institucin del sector p)blico, quedar# insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto se "aya propuesto por la $a administratia. El acto firme, a diferencia del acto que causa estado, no es susceptible de recurso alguno, administratio o !urisdiccional. -o obstante, la normatia espa.ola, introducida en el Ecuador a tra(s del E>E1/E, introduce la nocin de actos administratios que pueden ser impugnados sin l+mite de tiempo ni preclusin del procedimiento, en el caso de nulidad: Art. 167.- %e!isi"n de disposiciones , actos nuos. .. 1a Bdministracin 9)blica (entral, en cualquier momento, por iniciatia propia o a solicitud de interesado, declarar# de oficio la nulidad de los actos administratios que "ayan puesto fin a la $a administratia o que no "ayan sido recurridos en plazo, en los supuestos preistos en este estatuto. :or otra parte, la Ley de la Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio establece un t(rmino de GR d+as para la interposicin del recurso sub!etio o de plena !urisdiccin, pero el E>E1/E contempla, adems de la accin de nulidad administratia descrita en el prrafo anterior, el >ecurso E7traordinario de >eisin, dentro de un plazo de tres a.os desde la e7pedicin del acto respectio. Se suele complementar la nocin de firme con la de consentido del acto que no fue recurrido ni administratia ni !udicialmente dentro de los t(rminos establecidos por la Ley. 5omplemento de las figuras que se reisan en las l+neas anteriores, es la nocin de actos originarios y de actos confirmatorios. Estos "ltimos ser+an los actos que reiteran una decisin preia del rgano p"blico, es decir, algo resuelto con anterioridad. -o cabe la impugnacin de los actos confirmatorios y lo t(rminos para la reclamacin se deben contar a partir de la e7pedicin del acto original. 1ceptar otra cosa ser+a e7tender indefinidamente la posibilidad de impugnacin de decisiones firmes. En todo caso, no se deber+a confundir la impugnacin de los actos confirmatorios con el >ecurso E7traordinario de >eisin, contemplado en el 1rt. FIN del E>E1/E, que autoriza, cumpliendo causales determinadas, impugnar el acto firme, #asta dentro de tres a.os de su e7pedicin2 pero no de actos administratios que #an sido resueltos en sentencia !udicial, pasada en autoridad de cosa !uzgada. A'to)-ac!n; +e)6so; conces!n 5 lcenca.- Las figuras de la autorizacin, permiso, concesin y licencia relean del estudio de la polic$a administratia, que se er en la segunda parte de esta obra. 1s+ como la nocin de polic+a administratia es una de las ms discutidas del %erec#o 1dministratio actual, asimismo, la tradicional caracter+stica de cada uno de estos actos administratios #a perdido su nitidez original y la distincin entre ellos que establece la doctrina se e a diario desautorizada por la legislacin. -o obstante, estos conceptos se refieren a la sustancia del e!ercicio de los derec#os de los ciudadanos. 1s+, la autorizacin se refiere al e!ercicio de un derec#o que el ciudadano ostenta con anterioridad, derec#o al que se le impone alg"n condicionamiento para su e!ercicio que es leantado con la autorizacin para que pueda el ciudadano desarrollar normalmente la actiidad en cuestin. :or otra parte, el permiso se refiere a una actiidad que no se encuentra en la esfera de los derec#os preios del ciudadano, para una actiidad que est en principio pro#ibida por la ley. El otorgamiento del permiso admite al ciudadano al desempe.o de la actiidad en cuestin. La concesin otorga a un particular derec#os y obligaciones, generalmente mediante un contrato, para la prestacin de sericios, para e!ecucin de obras o aproec#amiento del dominio p"blico, que corresponden naturalmente al Estado, en general atribuidos por la 5onstitucin, para que los desempe.e el ciudadano en las condiciones estipuladas, aunque e7isten concesiones determinadas que se atribuyen por acto administratio, es decir por decisin unilateral del rgano p"blico. La licencia se otorga siempre por acto unilateral y se refiere a la prestacin de ciertos sericios. 1tribuye derec#os nueos al particular para la prestacin de un sericio. Se #abla de la precariedad en el caso del permiso, a diferencia de la mayor estabilidad de la licencia. Es el caso de los permisos de ciertas utilizaciones del dominio p"blico, que se otorgan ba!o condicin de precariedad, sin derec#o a indemnizacin. -o obstante, ?ordillo insiste en que tampoco puede ser arbitraria la reocacin de los permisos, aun otorgados ba!o condicin de precariedad. >esulta procedente la reocacin de los actos precarios por razones de oportunidad, pero sin arbitrariedad ni irrazonabilidad, e7istiendo casos en que, a pesar del carcter de precario del acto, es procedente la indemnizacin. Ce)t3cac!n 5 )econoc6ento.- E7isten discrepancias en la doctrina para considerar si las certificaciones y reconocimientos son estrictamente actos administratios, puesto que no modifican el ordenamiento !ur+dico ni afectan derec#os sub!etios de los ciudadanos, aunque en ocasiones pueden crear una inculacin antes ine7istente frente a terceros y frente a la misma 1dministracin. 0ocanegra pone el e!emplo de que: ;< pueden serir para probar la e&istencia de un "ec"o, de un derec"o o de una condicin en un procedimiento administratio futuro, aun cuando no e&iste consenso en la doctrina acerca de en qu= supuestos debe admitirse el car#cter de acto administratio de una actuacin declaratia de la Bdministracin "$0 . Deno6nacones de los actos ad6nst)at&os.- -o obstante lo que se dice en este apartado, t(ngase en cuenta que cualquier acto de la autoridad administratia que en forma unilateral establece o produce efectos !ur+dicos indiiduales en forma inmediata y directa, es un acto administratio, independientemente de la denominacin que se le atribuya. :ero e7isten actos administratios que por su importancia adoptan una presentacin ms formal que debe llenar ciertos requisitos, como por e!emplo adoptar un formato determinado )%ecreto E!ecutio, 1cuerdo 6inisterial, etc.* y pueden publicarse en el >egistro 'ficial. Es importante anotar que los instrumentos citados )decretos, acuerdos* se utilizan principalmente 460 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 34. para e7pedir actos normatios: un %ecreto E!ecutio y un 1cuerdo 6inisterial ms com"nmente contienen un reglamento o un acto normatio en general. 1s+, 5assagne dice que mientras un decreto del :oder E!ecutio de alcance particular y concreto configura !ur+dicamente un ;acto administratio&, otro emanado del mismo rgano puede regular situaciones abstractas, impersonales y ob!etias, a tra(s de normas generales y obligatorias reistiendo la condicin !ur+dica de un reglamento "$1 . 5omo se acaba de e7poner, en el rea de su respectia competencia, los ministros de Estado se encuentran facultados para dictar los actos administratios que pueden o no e7presarse por medio de acuerdos y resoluciones ministeriales que estimen conenientes para el cumplimiento de sus responsabilidades. En ocasiones, dos o ms ministerios e7piden disposiciones sobre asuntos de com"n competencia, que se denominan interministeriales. 1lgunos de estos actos administratios deben publicarse en el >egistro 'ficial, otros se comunican directamente a los interesados. 1dems de los ministros de Estado, muc#os otros rganos de la 1dministracin estn facultados para e7pedir disposiciones administratias y reglamentarias, que se publican el >egistro 'ficial. Se puede citar, como e!emplo: >esoluciones: Superintendencia de 0ancos, Superintendencia de 5ompa.+as, Cribunal Supremo Electoral y, en general, entidades p"blicas. 1cuerdos: :residente de la >ep"blica )declaratorias, sin efecto inculante*, 6inistros, :rocuradur+a y 5ontralor+a ?eneral del Estado. %ecretos: :residente de la >ep"blica )E!ecutios*. :or otra parte los directorios de entidades adscritas emiten sus disposiciones administratias a tra(s de acuerdos y resoluciones de directorio y los gerentes de las mismas a tra(s de resoluciones de gerencia o resoluciones administratias. Las circulares y los instructios pueden ser actos normatios o simples actos de la administracin que se orientan en forma e7clusia al interior de la 1dministracin :"blica y no a los administrados. 1 pesar de lo cual, con frecuencia terminan afectando a los particulares, como por e!emplo cuando se establecen #orarios especiales o la forma de e!ecutar los trmites. 461 CASSAGNE. 'b. cit. (2004). T. , p. 15. La diferencia entre los casos generales y particulares se manifiesta en la publicidad que se debe dar al acto. En el caso de intereses generales la publicidad se efect"a por medio del >egistro 'ficial, o por otro medio establecido. Este es principalmente el caso de los actos normatios o reglamentarios. 5omo se e7pres l+neas arriba, es obio que no toda resolucin, acuerdo o regulacin es forzosamente constitutia de un acto administratio, pudiendo e7istir resoluciones, acuerdos o regulaciones que no sean actos administratios. El E!ecutio establece generalmente la distincin entre actos administratios y otras manifestaciones de la autoridad p"blica, utilizando el t(rmino, no muy usual, de 1cuerdo E!ecutio para manifestaciones que no constituyen actos administratios o reglamentarios, sino declaratorias de +ndole pol+tica general "$2 . La =s'6lla>.- :ero no e7isten especificaciones sobre la forma que deban adoptar las resoluciones escritas, contentias de un acto administratio. En la prctica diaria administratia la sumilla o manuscritos de la autoridad al margen de oficios, cartas, informes o peticiones8 es un medio com"n por la cual una autoridad puede manifestar su decisin. Esta decisin, conforme a su contenido, puede o no resultar en un acto administratio. La sumilla, como medio de e7presin del acto administratio, no es originaria de nuestro medio ni de nuestra (poca2 al contrario, tiene antigua raigambre en la #istoria administratia. La 1dministracin :"blica se manifiesta a tra(s de los actos administratios, reglamentos y contratos. Los actos administratios generados por cualquier autoridad de las otras funciones e instituciones del Estado, podrn ser impugnados ante los correspondientes rganos de la /uncin Eudicial, en la forma que determina la ley. El +ode) dsc)econal.- La actiidad reglada de la 1dministracin tiene un contenido y procedimiento de e!ecucin determinados e7presamente por la norma !ur+dica. El poder discrecional, por otra parte, est su!eto igualmente a la norma !ur+dica, pero dentro del marco general de la competencia del rgano. La potestad discrecional contempla un rango de mayor o menor amplitud de acciones posibles dentro de la competencia establecida, siendo todas aquellas acciones igualmente lidas desde el punto de ista legal. 462 Acuerdo Ejecutivo 4. Decl?rase la dcada de los aNos no2enta como Rla dcada del ecodesarrollo. R0 424 del 25 de abril de 1990. Pero a veces tambin estas declaratorias se expiden como decretos ejecutivos: DE 764. #nclDyese la ,reser2acin del medio ambiente como obGeti2o nacional ,ermanente determinado ,or el Estado Ecuatoriano. RO 193 del 19 de mayo de 1993. El e!ercicio de la potestad discrecional en ning"n caso se identifica con una actiidad libre de la administracin. :ara los autores italianos, esta libertad se e!erce solamente en la llamada discrecionalidad t(cnica: cuando act"a en la actiidad de conocimiento, de estudio, etc. puesto que no e7pide actos releantes #acia el e7terior, act"a con actiidad libre a la cual no se califica posteriormente "$3 . Campoco puede identificarse discrecionalidad con arbitrariedad. La administracin se #alla en una situacin de competencia reglada: ;...< cuando, en irtud de las leyes y reglamentos, debe decidir de determinada manera, sin posibilidad de eleccin. Bs$, p. ej., en materia de entrega de certificados de declaracin de asociaciones, de ascenso por antigRedad de los funcionarios. En todos estos casos, cuando el interesado re)ne ciertas condiciones, la Bdministracin debe adoptar una decisin en su faor sin posibilidad de eleccin en contrario "$" . En el otro caso: ;...< la Bdministracin, al contrario, dispone de un poder discrecional cuando la ley o los reglamentos le dejan en libertad de actuar en un sentido o en otro- as$ es por ejemplo, para los ascensos a eleccin en la funcin p)blica o para la concesin de condecoraciones ;distintas de las de los mutilados de guerra<. 3iscrecional no quiere decir arbitrario- el ascenso o las condecoraciones se atribuyen en principio a los m#s meritorios, pero la Bdministracin es juez de los m=ritos "$# . :ara Laubad_re el criterio de distincin entre la potestad reglada y la discrecional se basa en la apreciacin de la oportunidad de la medida a tomarse "$$ . Ser+a errneo considerar que el poder discrecional se e!erce a tra(s de la e7pedicin de un acto administratio discrecional. 5onforme el enfoque clsico, abandonado #ace un siglo, acto discrecional significar as+ el acto e7pedido en e!ercicio de la actiidad )poder* discrecional "$% . En el e!ercicio del poder discrecional la autoridad e7pide, conforme a la normatia, el acto administratio dentro de un margen mayor o menor de discrecionalidad. Eams un acto administratio o de la administracin es completamente reglado o completamente discrecional. En consecuencia, la discrecionalidad siempre comporta sobre alg"n aspecto, pero no sobre la totalidad de los elementos del acto administratio. :ara ?arc+a de Enterr+a y 463 SANDULL. 'b. cit. T. 1. pp. 593 - 594; GANNN. V. . p. 51. Discrecionalidad tcnica. ZANOBN. 'b. Cit. V. . 247. 464 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 528. 465 #bdem. p. 529. 466 'b. cit. 1, 573. 467 GANNN. 'b. cit. V. . p. 46. /ernndez la discrecionalidad, )...* #a de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto )...* la remisin de la Ley al !uicio sub!etio de la 1dministracin no puede ser ms que parcial y no total "$/ . Estos autores citan el :rembulo de la Ley >eguladora de la Eurisdiccin 5ontencioso81dministratia espa.ola: La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque )...*, la discrecionalidad, por el contrario, #a de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto. Se refiere a los actos y no a las potestades desde la perspectia de su impugnacin2 todo acto administratio es resultado del e!ercicio de una potestad. Sobre el particular %romi es radical al considerar esta distincin entre acto reglado y acto discrecional como absurda: 1a diisin entre actos reglados y actos discrecionales es absurda. En el orden real o e&istencial nunca las atribuciones de un rgano administratio podr#n ser totalmente regladas o totalmente discrecionales. No "ay actiidad administratia absolutamente reglada ni absolutamente discrecional? siempre algo est# normado o reglado por el orden jur$dico, o "a quedado al arbitrio del funcionario actuante. En todos los casos, la Bdministracin dispone de un margen de apreciacin y tambi=n de un tope legal. 9or ejemplo, la competencia est# siempre reglada "$. . En conclusin, si e7iste un poder discrecional, no e7isten los actos discrecionales y, como ya se #a dic#o, incluso en las decisiones en las que tiene mayor libertad, la 1dministracin no puede pronunciarse ms que por motios de derec#o y de #ec#o e7actos, en razn de un ob!etio legal y sin cometer un ;error de apreciacin manifiesto&. Es la teor+a del control m+nimo )o restringido* "%0 . Lo discrecional no son los actos sino las potestades, dice $ernndez con sustento en la doctrina comparada del %erec#o 1dministratio "%1 . El inter(s doctrinal que tiene esta distincin entre actiidad reglada y actiidad discrecional de la 1dministracin es que permite calificar la legalidad del acto e7pedido por el rgano administratio. La facultad discrecional tiene l+mites !ur+dicos que permiten controlar !udicialmente el e!ercicio de tal actiidad "%2 . ,ncluso, al decir de ?arc+a de Enterr+a, la "ltima doctrina alemana considera que antes que una discrecionalidad lo que e7iste son simples conceptos !ur+dicos indeterminados: 2oy se e que 468 'b. cit. T. , 431. 469 DROM. 'b. cit. p. 710. 470 VEDEL y DEVOLV. 'b. cit. T. 2, 203. 471 HERNNDEZ, MGUEL. Seguridad Jurdica. Anlisis, Doctrina y Jurisprudencia. Edino. Guayaquil, 2004. p. 104. 472 GORDLLO. 'b. cit. T. 2. p. V-20. justamente en tales casos la discrecionalidad est# e&cluida y que m#s que remitir la 1ey a una decisin libre de la Bdministracin, en cuyo ejercicio saldr$an indiferentes jur$dicos o contenidos igualmente justos, se trata, por el contrario de delimitar una )nica solucin justa cuya b)squeda reglada debe "acer la Bdministracin cuando a ella corresponde su aplicacin, y cuyo control )ltimo, por ser un control de legalidad, es accesible al juez "%3 . Sobre los conceptos !ur+dicos indeterminados opina 0ocanegra: En todo caso, la discrecionalidad, que no debe confundirse con la aplicacin de conceptos legales indeterminados ;<, fenmeno este )ltimo com)n a todas las ramas del 3erec"o y que no supone otorgamiento de ninguna libertad a la Bdministracin, puesto que la aplicacin de conceptos indeterminados es una labor t$picamente judicial, como se puede comprobar en los rdenes jurisdiccionales ciil, penal o social ;con la e&cepcin, necesitada de prueba en cada caso, del llamado margen de apreciacin de que dispone la Bdministracin en los casos dudosos<, tiene siempre un #mbito limitado y no abarca el conjunto de la potestad de que se trate, que incluir# siempre elementos reglados, empezando, por de pronto, por el fin "%" . %ice 1ltamira que es priatia de la administracin la determinacin de cundo un acto o un #ec#o es oportuno o coneniente, sin que tal determinacin sea susceptible de recursos !urisdiccional alguno. En el caso de los actos administratios con elementos discrecionales, la administracin y las empresas p"blicas, tienen las ms amplias facultades para determinar la oportunidad o coneniencia del acto, pero estn limitadas por los criterios de legalidad y moralidad. Seg"n el autor citado en el prrafo anterior, el acto discrecional est integrado de dos elementos distintos, indefectibles en su composicin: F* la oportunidad y coneniencia del acto2 L* su legalidad. Lo primero no es discutible en la +a contenciosa, lo segundo s+. ]5uando se considera que e7iste discrecionalidad^ La doctrina tradicional consideraba que e7ist+a discrecionalidad en los siguientes casos: F. ausencia o silencio de la ley2 L. ausencia de contratos, reglamentos o derec#os sub!etios pree7istentes2 H. competencia en el funcionario. En el caso de la entidad p"blica es necesario tomar en cuenta el importante principio de la especialidad, seg"n el cual las entidades p"blicas solo pueden actuar para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas. Es un principio similar se aplica en las personas !ur+dicas 473 'b. cit. T. , 435. 474 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 56. priadas mercantiles, cuyas actiidades tienen que forzosamente corresponder con el ob!eto e7presado en sus estatutos. El principio de la especialidad, manifestado en los ob!etios de la entidad, condiciona la competencia de sus funcionarios para e7pedir actos administratios. En general, se entiende por incompetencia la falta de poder legal para emitir o realizar un acto. :ara concluir con el asunto de la discrecionalidad en la emisin de actos administratios en las empresas p"blicas, cabe se.alar que a falta de toda norma, la libertad de la administracin est siempre limitada por dos principios fundamentales: la competencia y la causa o fin legal. La iolacin de la primera, constituye el icio de incompetencia, que #ace procedente el recurso2 la segunda, da lugar al de desiacin de poder "%# . E3ectos de la ca)acte),stca del acto de se) dsc)econal. :a)a J'I s)&e este conce+to.- :ara Laubad_re la distincin es de inter(s capital, puesto que determina la legalidad del acto administratio en lo concerniente a la relacin entre su ob!eto y sus motios2 adems, en el plan contencioso, ella determina los t(rminos y condiciones de su control !urisdiccional "%$ . 3n tradicional e!emplo de poder discrecional de la 1dministracin se manifiesta en la ad!udicacin del contrato p"blico. La Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia del Ecuador establece que no corresponden a la !urisdiccin contencioso8administratia: a* Las cuestiones que, por la naturaleza de los actos de los cuales procede o de la materia sobre que erse, se refieren a la potestad discrecional de la administracin. Especifica que corresponde especialmente a la potestad discrecional: a* Las disposiciones de carcter general relatias a la salud e #igiene p"blicas, sin per!uicio del derec#o a las indemnizaciones a que puedan dar lugar tales disposiciones. b* Las resoluciones sobre concesiones que se solicitaren de la administracin, salo las que ersaren sobre concesiones regladas por la ley. c* Las decisiones que nieguen o regulen gratificaciones o emolumentos no prefi!ados por una ley o reglamento, a los funcionarios p"blicos que presten sericios especiales. -o obstante, con un criterio adecuado el desaparecido Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio sentenci ya en FGNR que corresponde al contralor !urisdiccional de la 1dministracin conocer y resoler sobre la aplicacin leg+tima de la facultad discrecional de los actos o resoluciones administratias "%% . $ernndez resume estos enfoques afirmando que: ;< 475 ALTAMRA, PEDRO GULLERMO. Princi,ios de lo Contencioso )dministrati2o. Bibliogrfica Omeba. Buenos Aires, 1962. pp. 107-108. 476 LAUBADRE (1992). 'b. cit. T. 1, p. 153. 477 Boletn Oficial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. N 3. Quito, 1980. p. 197. a niel constitucional no "ay e&cepciones para el control de los actos administratios, lo cual querr$a decir que si alguna 1ey establece por ejemplo que los actos administratios discrecionales o los actos administratios nacidos del ejercicio de potestades discrecionales no son materia de control de legalidad o de constitucionalidad, tal 1ey ser$a inconstitucional por contraenir en tal espec$fica material.. "%/ . Efectos de los criterios e7presados sobre la discrecionalidad en la impugnacin del acto: En todo caso corresponde al !uez determinar los aspectos de la legalidad del acto y de su finalidad, sin necesariamente entrar en el tema de la oportunidad de ese acto, que seg"n %romi, contin"a e7enta de control !udicial. El control !udicial se efect"a originalmente a tra(s de la t(cnica de la llamada desiacin de poder, que e7amina la finalidad del acto. $oy, sin embargo, que la doctrina rec#aza la e7istencia del acto discrecional y se adelantan criterios tales como los de conceptos !ur+dicos indeterminados, la totalidad de los componentes del acto se consideran su!etos al control de su legalidad. :ara articular )el* control son operantes tres t(cnicas diersas: control de los elementos reglados del acto discrecional y en particular la desiacin de poder2 control de los #ec#os determinantes2 control por los principios generales del derec#o y, en particular, principio de la inequidad manifiesta. 3na gu+a para !uzgar los elementos de la discrecionalidad es ofrecida por 0ocanegra: El control judicial de la discrecionalidad abarca, en primer lugar, la erificacin del cumplimiento de esos elementos reglados, as$ como de los requisitos formales de los actos discrecionales, comenzando por la motiacin, que permiten a los rganos judiciales penetrar en el fondo de la decisin discrecional y comprobar si se ajusta a los principios de objetiidad, racionalidad e interdiccin de la arbitrariedad. 3e ese contraste deria el cat#logo de posibles icios de los actos discrecionales, que abarca, en las caracterizaciones alemanas, el e&ceso en su ejercicio ;adopcin de decisiones no incluidas en el #mbito de la "abilitacin discrecional<, el no ejercicio ;es decir, la no aloracin de todos los intereses en juego al adoptar la decisin, supuesto, por cierto, usualmente descuidado en nuestra doctrina<, la desiacin respecto al fin ;desiacin de poder<, y la ulneracin de los principios rectores del ejercicio de la 478 HERNNDEZ. 'b. cit. pp. 103-104. discrecionalidad ;igualdad, imparcialidad, objetiidad, interdiccin de la discrecionalidad< o de los derec"os fundamentales 479 . Sobre este tema, se puede concluir con ?onzlez :(rez en que: !ealmente no tiene sentido mantener la discrecionalidad como causa de e&clusin de la impugnacin de un acto, ni siquiera con matizaciones. 9ues la discrecionalidad justificar# la improcedencia, no la inadmisibilidad de las pretensiones, y aquella no en tanto el acto es discrecional, sino en cuanto, por delegar el ordenamiento jur$dico en la administracin la configuracin seg)n el inter=s p)blico del elemento del acto de que se trata y "aber actuado el rgano con arreglo a derec"o, el acto impugnado es leg$timo "/0 . El slenco ad6nst)at&o.- 3no de los puntos controertidos de la Ley de 6odernizacin es la presuncin que introdu!o en el 1rt. LN del silencio administratio como aprobatorio del pedido o respuesta faorable a la reclamacin. Seg"n %iez, el silencio administratio se produce cuando el ordenamiento !ur+dico, ante la falta, dentro de un t(rmino que establece, de un pronunciamiento que la administracin tiene el deber de efectuar, presume la e7istencia de un acto )...*. 5omo que es un acto presunto no cabe ninguna clase de interpretacin con respecto al alor que quepa atribuir a la decisin administratia. El significado del acto resultar de la legislacin positia "/1 . 1s+, la ley puede determinar que el silencio se interprete como una respuesta tcita, sea como negatia, sea como positia. Si la ley dispone que se deba interpretar el silencio del rgano como negatio, la inercia de la administracin ante la peticin del interesado se interpretar como una respuesta negatia que lo #abilitar para recurrir a la +a !udicial. Esto se considera una adecuada garant+a para el peticionario. %e otra manera no podr+a el administrado reclamar ante la inaccin del rgano competente. 1 la falta de resolucin por la autoridad tributaria, en el plazo fi!ado, se considerar como aceptacin tcita de la peticin, reclamacin o recurso respectio, y facultar al interesado para el e!ercicio de la accin que corresponda. La Ley de la Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio, en cambio, manifiesta que se entender #aber negatia si transcurrieren treinta d+as sin que la autoridad administratia, que pudo de!ar sin efecto el acto lesio, #aya dado resolucin alguna, salo que la ley se.ale un plazo especial. 479 BOCANEGRA. 'b. cit. p. 56. 480 GONZLEZ PREZ, JESS. Derecho Procesal )dministrati2o *is,anoamericano. Temis. Bogot, 1985. p. 187. 481 DEZ. 'b. cit. T. . p. 266. La disposicin sobre el silencio administratio resulta aplicable para los trmites de autorizacin o permiso, que, una ez transcurridos los quince d+as se consideran otorgados, seg"n: 1as solicitudes y reclamos dirigidos a una entidad del sector p)blico por parte de cualquier administrado pueden ser de materia de una resolucin t#cita de aprobacin, si no se los "a resuelto dentro del t=rmino preisto en el citado art$culo, esto es quince d$as contados a partir de su presentacin? Brt. 8D de la 1ey de %odernizacin del Estado "/2 . La cr+tica que se #ace a la redaccin actual del 1rt. LN es lo limitado del plazo, especialmente en las oficinas p"blicas donde e7iste una sobrecarga de trmites. La respuesta lgicamente ser que esas oficinas debern reestructurar sus procedimientos y procurar un despac#o ms eficiente, so pena de incurrir en las sanciones legales. En este caso, es procedente e7aminar el acto correspondiente que, conforme a lo determinado en esta Ley de 6odernizacin y por la Ley /undamental, deber ser motiado. Si su pronunciamiento no se somete a las normas !ur+dicas, lgicas y (ticas en el contenido del acto administratio, se estar+a configurando el delito del prearicato, que califica de prearicadores y reprime a los empleados )p"blicos* que )...* en per!uicio de un particular, fallaren contra ley e7presa. Sin per!uicio al que se refiere el 1rt. LN de la Ley de 6odernizacin, de ser procedente, es decir, de constituir la resolucin negatia un acto contrario al derec#o de peticin. 3na reforma que se introdu!o en la norma citada de la Ley de 6odernizacin fue el requerimiento de una comunicacin de la institucin p"blica respectia que certifique la presentacin de la peticin y que la misma no fue respondida en el t(rmino legal. Esta reforma #a dificultado bastante la aplicacin del silencio administratio positio en el Ecuador. En >esolucin -V LIF, de casacin, de la Sala de lo 5ontencioso 1dministratio de la 5orte Suprema de Eusticia, publicada en el >egistro 'ficial -o LTG, del FL de enero de LRRT, se establece, como precedente !urisprudencial obligatorio, que cuando se #a producido el silencio administratio positio al que se refiere el art+culo LN de la Ley de 6odernizacin del Estado y la institucin p"blica ante la cual se #izo la peticin #a conferido el consiguiente certificado de que no se #a dado respuesta a la solicitud del ciudadano, corresponde al Cribunal %istrital de lo 5ontencioso 1dministratio declarar en >esolucin que se #a #ec#o efectio el derec#o 482 Of. PGE 21984 del 24 de abril de 1995. obtenido como efecto del silencio administratio y ordenar la e!ecucin del mismo por parte de la institucin p"blica correspondiente. La Sala de lo 5ontencioso 1dministratio #a determinado: ;...< no se puede obtener derec"o alguno por el silencio administratio si la solicitud se dirige contra autoridad incompetente para aceptar o negar lo solicitado, o si lo solicitado de "aber sido aprobado de manera e&presa "abr$a sido afectada por nulidad absoluta. )>esolucin -o. HSN, publicada en el >egistro 'ficial -o LH, del FI de febrero de LRRH. En el mismo sentido: >esolucin -o. FJT8RT, publicada en el >egistro 'ficial -o TNR, del de FH de diciembre de LRRT*. Los =actos +ol,tcos>.- :ara el estudio de la formulacin y determinacin de pol+ticas p"blicas se tiene que #acer referencia a la funcin gubernatia o pol+tica, para distinguirla de la funcin administratia, al interior de la /uncin E!ecutia, conforme la doctrina del %erec#o :"blico contemporneo. En efecto, tanto la doctrina como la misma legislacin sobre procedimientos administratios establecen la e7istencia de actos pol+ticos como diferentes de los actos administratios, aunque las diferencias entre esas dos clases de actos se uele cada ez ms tenue. Las pol+ticas p"blicas estatales se manifiestan !ur+dicamente a tra(s de los actos pol+ticos. Este tema se desarrolla sucintamente en el presente apartado. L+neas arriba se cit el criterio de ?iannini, seg"n el cual el poder gubernatio tiende )...* a escindirse en dos poderes: un poder gubernatio en sentido restringido y un con!unto de poderes administratios "/3 . 6uc#os autores establecen una delimitacin radical entre ambos poderes, puesto que el poder gubernatio actuar+a a tra(s de los actos pol+ticos cuyas caracter+sticas diferir+an de la de los actos administratios. Son caracter+sticas de los actos pol+ticos: F. E!ecutan directamente la norma constitucional. L. Son dictados en e!ercicio de una actiidad discrecional, indelegable, de los rganos e!ecutio ydo legislatio, sin l+mites !ur+dicos y por motio de oportunidad o m(rito. H. Se inculan a la propia organizacin y subsistencia del Estado, y se !ustifican por una finalidad pol+tica ital para la seguridad, defensa y orden del Estado. -o se trata de asuntos atinentes a la simple marc#a de la buena administracin. 483 GANNN. 'b. cit. V.. p. 74. T. -o inciden directa ni inmediatamente en la esfera !ur+dica del administrado, cuyo status no se altera ante la emisin del acto pol+tico, de gobierno o institucional. S. Son unilaterales en su estructura y de alcance o efecto general. J. Son irreersibles, no !udiciables, no !usticiables o no inalidados !udicialmente. Estn e7entos de control !urisdiccional "/" . Seg"n este autor resultar+a improcedente y, sobre todo inconstitucional, que el :oder Eudicial pretendiera entrar al conocimiento de estos actos, que por su naturaleza son discrecionales, que ata.en a la oportunidad pol+tica. %romi pone como e!emplo la declaratoria del estado de sitio, que es una potestad e7clusia del E!ecutio, sin posibilidad de cuestionamiento !udicial. ?ordillo discrepa radicalmente con el criterio e7presado de que estos actos, que (l denomina de gobierno, no est(n su!etos a la reisin !udicial. Se puede concordar con el cuestionamiento de ?ordillo en cuanto la doctrina administratia contempornea considera que no cabe la e7istencia de actos del gobierno o de la 1dministracin :"blica que se encuentren e7entos de la reisin !udicial y que nadie discute actualmente que tambi(n los actos administratios llamados discrecionales se encuentran su!etos a la reisin !udicial. :or otra parte, como lo se.ala ?ordillo, s+ e7isten determinados actos del gobierno que, por su carcter general, no podr+an impugnarse por no e7istir un actor legitimado, es decir por falta de una persona que pueda considerarse lesionada directamente por dic#o acto "/# . En efecto, una pol+tica e7pedida por el :residente de la >ep"blica, dif+cilmente se podr+a isualizar como afectando en forma directa a ninguna persona en particular, que es un requisito fundamental para que un acto sea considerado administratio. :or supuesto que estos enfoques se modifican con el desarrollo del derec#o ambiental y del derec#o del consumidor: #ay que tomar en cuenta que las legislaciones nacionales, en forma generalizada #oy d+a otorgan legitimacin procesal a cualquier persona del pueblo para plantear acciones !udiciales sobre cuestiones ambientales y de defensa del consumidor. Cambi(n #ay que distinguir entre la declaratoria misma del estado de sitio, que es el e!emplo propuesto por %romi, y las acciones e!ecutadas como resultado de tal declaratoria de estado de sitio. >esulta claro que cualquier medida que asuma el gobierno en aplicacin de una declaratoria de estado de sitio es susceptible de impugnacin !udicial, pero cabr+a discutir si una sentencia !udicial podr+a lidamente reocar la declaratoria misma de estado de sitio, por e!emplo. Estas refle7iones se 484 DROM. 'b. Cit. (2004). p. 99. 485 GORDLLO. 'b. cit. T. 2. pp. V-32 y V-33. pueden aplicar a cualquier otro acto pol+tico del E!ecutio. Este es uno de los temas de mayor actualidad en el derec#o administratio que se est resoliendo en el mbito !urisprudencial. ,nclusie para Bedel, quien opina que no se !ustifica el mantenimiento de la nocin de actos de gobierno en la doctrina, el !uez administratio debe eitar todo incidente fronterizo con el Eefe de Estado, el :arlamento y con las autoridades encargadas de la pol+tica internacional. El acto ad6nst)at&o 3)ente a las ot)as act&dades ad6nst)at&as.- Canto el simple acto como el #ec#o administratio son susceptibles de producir efectos !ur+dicos as+ como los actos administratios, pero se distinguen de este. E7isten ariadas denominaciones para lo que el E>E1/E denomina acto de simple 1dministracin: Art. 70.- A$203 4( 3*( A4#&)&32%A$&6).- 'on toda declaracin unilateral interna o interorg#nica, realizada en ejercicio de la funcin administratia que produce efectos jur$dicos indiiduales de forma indirecta en ista de que solo afectan a los administrados a tra=s de los actos, reglamentos y "ec"os administratios, dictados o ejecutados en su consecuencia. La caracter+stica ms importante que se atribuye al acto de la administracin es que no produce efectos !ur+dicos directos e inmediatos #acia el e7terior. Es tambi(n denominado actuacin interadministratia por %romi. 1dems, el mismo E>E1/E le presta otros apelatios, como por e!emplo, actos de instruccin )1rt. FTS*, las resoluciones y los actos de trmite )1rt. FIH*, actos de mero trmite )1rt. FNJ*. El simple acto, en conclusin, es una declaracin interna o interorgnica, que no produce efectos !ur+dicos en forma inmediata. %romi enumera entre los simples actos de la 1dministracin las propuestas y los dictmenes. EL E>E1/E define: Art. 71.- 4&$27#()(3 ( &)F0%#(3.- 'e requerir# de dict#menes e informes cuando ello sea obligatorio en irtud de las normas de procedimiento administratio. El dictamen tiene el propsito de facilitar elementos de opinin o juicio, para la formacin de la oluntad administratia y forma parte de los actos preios a la emisin de dic"a oluntad. El dictamen o informe se integra como otra etapa de car#cter consultio 0 deliberatio en el procedimiento administratio de conformar la oluntad administratia. El #ec#o administratio, en cambio, es una actuacin puramente material, desproista de contenido, mientras que el acto administratio tambi(n puede manifestarse materialmente, pero siempre e7presa una declaracin de la oluntad administratia dirigida al intelecto de los administrados "/$ . Sin embargo, no cualquier actuacin material de los rganos p"blicos se puede considerar un "ec"o administratio, puesto que para ser reconocido como tal debe estar preisto de alguna manera en la norma !ur+dica o su realizacin ser efecto de un acto administratio preio. Art. 78.- 8($80 A4#&)&32%A2&V0.- El "ec"o administratio es toda actiidad material, traducida en operaciones t=cnicas o actuaciones f$sicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administratia, productora de efectos jur$dicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisin de acto administratio preio. Los #ec#os administratios tambi(n pueden impugnarse, seg"n el E>E1/E. 1simismo, en sede !udicial, cabe la reclamacin por #ec#os administratios ante los Cribunales %istritales de lo 5ontencioso 1dministratio, seg"n el 1rt. HN de la Ley de 6odernizacin. DII. TERMINACI@N G VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Te)6nac!n del acto ad6nst)at&o.- Se establece una distincin entre los actos que F. cesan de surtir efectos !ur+dicos de aquellos actos que L, desaparecen "/% . 6arien#off afirma que, !ur+dicamente #ay una diferencia fundamental entre ;cesacin de los efectos del acto administratio y e&tincin del acto administratio. En el primer caso, la cesacin termina los efectos del acto administratio de una manera normal, preista en el mismo ordenamiento, que se estima #asta ese momento #a e7istido legalmente. :or otra parte, resera el uso de e7tincin como resultado de situaciones surgidas y no preistas, como por e!emplo por caducidad, reocacin, anulacin, renuncia, rescisin "// . En el primer caso se estima que el acto e7isti #asta la cesacin del mismo, cesacin cuya declaratoria produce efectos e& nunc <es decir a partir de la declaratoria de e7tincin2 que son tambi(n los efectos de la declaratoria de anulacin del acto )por causas de anulabilidad*. :or otra parte, en la desaparicin del acto administratio los efectos son retroactios e& tunc2 efectos que se producen en la declaratoria de nulidad del acto. :ero adems de las declaratorias 486 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. p. -16. 487 STASSNOPOULOS. 'b. cit. p. ;J6. 488 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 398. !udiciales, la 1dministracin siempre #a tenido potestades para declarar e7tinguido el acto administratio, con antecedentes y consecuencias que ar+an seg"n la naturaleza de la e7tincin. :or regla general, la 1dministracin tiene plena libertad para de!ar sin efecto los actos de graamen o desfaorables para el ciudadano. Se adierte que solamente es procedente este tipo de reocatoria cuando la misma no e7onere de sancin u obligacin que el ciudadano necesariamente ten+a que cumplir por mandato legal "/. . :ara el caso de actos faorables a los ciudadanos y especialmente aquellos constitutios de derec#os adquiridos, la libertad de la 1dministracin para reocar el acto se encuentra restringida al cumplimiento de formalidades e7presas. Se #a definido la reocacin como el retiro unilateral de un acto lido y eficaz por motio sobreiniente, o de un acto irregular. En el sistema tradicional la reocacin se diferencia de la anulacin entre otras causas porque la reocacin proiene del rgano administratio, mientras la anulacin es el retiro del acto dictada por el Euez ".0 . En Ecuador, se autoriza a la 1dministracin para declarar nulidades en casos y ba!o procedimientos especificados en el E>E1/E. 1s+, la antigua distincin entre reocacin )administratia* y nulidad )!udicial* pierde sus efectos, porque seg"n este sistema la anulacin no es prerrogatia e7clusia del Euez, sino tambi(n de la 1dministracin :"blica. Entrena 5uesta dice, conforme al nueo esquema, que: Entendemos, pues, por anulacin la eliminacin de un acto administratio en irtud de los icios que le afectan, o sea, por razones de legalidad. I por reocacin, la eliminacin, asimismo, de un acto administratio como consecuencia de la adopcin de nueos criterios de apreciacin del inter=s p)blico, es decir, por razones de oportunidad 491 . El E>E1/E considera ambas opciones abiertas al rgano administratio: >eocacin por motios oportunidad y por motios de legalidad2 lo que incluye tambi(n la reocacin de actos faorables al ciudadano o declaratios de derec#os ".2 . 489 ERJAFE: Art. 170. - Revocacin de actos y rectificacin de errores.1. La Administracin Pblica Central podr revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. La Administracin Pblica Central podr, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. 490 DEZ. 'b. cit. T. . pp. 351-352. 491 ENTRENA. 'b. cit. V. /1. p. 230. 492 ERJAFE: Art. 90.- Razones.- Los actos administrativos podrn extinguirse o reformarse en sede administrativa por razones de legitimidad o de oportunidad. La nocin de retiro del acto administratio proiene de la figura del retrait del %erec#o 1dministratio franc(s. ?arc+a8Crei!ano atribuye la adopcin de este concepto al %erec#o 1dministratio #ispanoamericano, para quien retirar quiere decir sustraer del 'rdenamiento Eur+dico, no importa por qu( causa, determinados actos administratios. El retiro del acto administratio se debe por parte del mismo rgano o por otro !errquico, de fiscalizacin o de tutela. El acto contrario #a de ser igual o superior en rango que el acto que se retira. Cambi(n distingue el retiro del mero retiro, entendiendo por (ste la e7tincin oluntaria de un acto ineficaz ".3 . Esta figura se puede dar por icios !ur+dicos )inalidez* o por icios administratios )reocacin*. Se contemplan cuatro tipos de inalidez, seg"n la graedad de las irregularidades del acto: nulidad de pleno derec#o, anulabilidad, irregularidades no inalidantes2 y, en casos de icios groseros, la ine7istencia del acto. FORMAS DE TERMINACI@N DEL ACTO ADMINISTRATIVO C'6+l6ento del o89eto; tI)6no o condc!n.- Estas circunstancias de cumplimiento del ob!eto del acto, son llamadas agotamiento del contenido por Stassinopoulos. :uede ocurrir por el cumplimiento del plazo, as+ como por su e!ecucin efectia <para el caso de los actos que pueden aplicarse una sola ez "." . El agotamiento puede ser material o !ur+dico, e7preso o impl+cito ".# . El E>E1/E se refiere al cumplimiento del plazo o condicin ".$ . $aducidad.- El incumplimiento de las obligaciones y condiciones impuestas en el acto abre la opcin del rgano para declarar la caducidad del acto administratio. Art. 91.- Extincin o reforma de oficio por razones de oportunidad.- La extincin o reforma de oficio de un acto administrativo por razones de oportunidad tendr lugar cuando existen razones de orden pblico que justifican declarar extinguido dicho acto administrativo. El acto administrativo que declara extinguida un acto administrativo por razones de oportunidad no tendr efectos retroactivos. La extincin la podr realizar la misma autoridad que expidiera el acto o quien la sustituya en el cargo, as como cualquier autoridad jerrquicamente superior a ella. Art. 93.- Extincin de oficio por razones de legitimidad.- Cualquier acto administrativo expedido por los rganos y entidades sujetas a este estatuto deber ser extinguido cuando se encuentre que dicho acto contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados. Los actos administrativos surgidos como consecuencia de decisiones de otros poderes pblicos con incidencia en las instituciones u rganos sujetos al presente estatuto tambin debern ser extinguidos cuando el acto contenga vicios no convalidables o subsanables. El acto administrativo que declara extinguido un acto administrativo por razones de legitimidad tiene efectos retroactivos. 493 GARCA-TREVJANO. 'b. cit. (1986). pp. 389-390. 494 STASSNOPOULOS. 'b. cit. pp. 237-238. 495 GARCA-TREVJANO. 'b. cit. (1986). P .446. 496 "Art. 89.- Origen de la extincin o reforma.- (.) En general, se extinguirn los actos administrativos por el cumplimiento de alguna modalidad accidental a ellos, tales como plazo o condicin. *esi!idad.- En la doctrina tradicional del %erec#o 1dministratio, toda+a igente en otros pa+ses, los actos faorables no pueden reocarse por el rgano que los dict o por otro rgano administratio. En tal caso, el e7pediente que corresponde a la 1dministracin es la declaratoria de la lesiidad del acto y el planteamiento de la impugnacin respectia ante el Euez contencioso administratio. Se contempla de modo incidental en el 1rt. LG, d* de la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia. El >ecurso de Lesiidad se consera en el E>E1/E )1rt. GI*, igual que en el Estatuto espa.ol, pero sin mayores perspectias de aplicacin, puesto que en el Ecuador la 1dministracin estar+a autorizada por el E>E1/E para de!ar sin efecto actos faorables al ciudadano )que afecte total o parcialmente un derec#o sub!etio*, bastando para el efecto que se fi!e una indemnizacin, sin que la norma determine la forma de calcularla, pero en todo caso, remitiendo al per!udicado al Euez contencioso administratio para la discusin sobre el monto de la indemnizacin, sin per!uicio de que el acto administratio se considerar de todas maneras e7tinguido ".% . ?rae amenaza sin duda para los leg+timos derec#os de los ciudadanos. 4esuso.- El desuso del acto administratio se refiere a la falta de aplicacin del mismo. El decaimiento se produce cuando la 1dministratio no #a aplicado el acto y este #a perdido su efectiidad y igencia. Cambi(n la doctrina cita la inutilidad del acto administratio por causas superenientes, por e!emplo en el caso de destruccin de un terreno sobre el que e7iste concesin, licencia de obras "./ . %ec9a/o , %enuncia.- El rec#azo y la renuncia de!an sin efecto el acto administratio por oluntad de los particulares a cuyo faor se #a e7pedido el acto administratio. En general, los actos administratios faorables e7pedidos a faor de un ciudadano pueden ser rec#azados por el destinatario o, si ya lo #a aceptado con anterioridad, pueden tambi(n renunciarse. Vcos del acto ad6nst)at&o.- Los icios del acto administratio se originan en el incumplimiento de los requisitos para su alidez y pueden ser, como se #a se.alado l+neas arriba, de graedad inalidante del acto, constitutios de nulidad absoluta o subsanables, de 497 ERJAFE: Art. 92.- Daos causados.- La autoridad que decida extinguir o reformar un acto administrativo por razones de oportunidad, que afecte total o parcialmente un derecho subjetivo, deber previamente pagar la debida indemnizacin por el dao que se cause al administrado. Para el efecto, se instaurar, de oficio o a peticin de parte, un expediente administrativo que ser sustanciado de manera sumaria. Los administrados podrn impugnar judicialmente la resolucin que adopte la Administracin con respecto al pago de la mencionada indemnizacin. Dicha impugnacin no impedir la extincin del acto administrativo resuelta por la respectiva autoridad. 498 GARCA-TREVJANO. 'b. cit. (1986). pp. 382. anulabilidad, as+ como tambi(n se contemplan las irregularidades no sustanciales, que no afectan la alidez y eficacia del acto administratio. El principal icio del acto administratio proiene de la incompetencia del rgano. En este se incluyen los que llaman icios en el origen de la oluntad como en el acto e7pedido por un usurpador o un funcionario de #ec#o. Los icios llamados de la preparacin de la oluntad, son irregularidades de diferente tipo en el procedimiento. Son las dos causales de nulidad para los actos administratios contempladas en la Ley de la Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio para la nulidad del mismo ".. . 'tros icios, relacionados con la finalidad del acto, proienen de la oluntad del rgano p"blico, llamados sub!etios por ?ordillo, como la desiacin de poder, la arbitrariedad, el error, el dolo, la iolencia y la simulacin #00 . /inalmente, se deben se.alar los icios relacionados con el requerimiento constitucional y legal de la motiacin. Acto ine:istente.- En caso de icios groseros, el acto se denomina ine7istente #01 . La :rocuradur+a ?eneral del Estado, acoge la figura de la ine7istencia del acto administratio con icios groseros, conforme la doctrina del %erec#o 1dministratio: 1os actos emanados por autoridad, cuerpo colegiado y las instituciones p)blicas en general, para que tengan alidez, deben reunir los requisitos que la ley pre= para cada caso? todo aquello que ejecuten los concejales al margen de la ley, constituye lo que el derec"o administratio singulariza como Bcto ,ne&istente, el mismo que por su naturaleza no genera obligacin ni efecto jur$dico alguno 502 . El sste6a de an'lac!n ad6nst)at&a nt)od'cdo +o) el ER<AFE.- 5omo se #a manifestado en forma reiterada en la presente obra, la introduccin del sistema espa.ol de potestades anulatorias del rgano administratio, se considera un grae atentado potencial a los derec#os de los ciudadanos, en ista de #aberse eliminado el requisito constante en la Ley espa.ola, del dictamen faorable preio del 5onse!o de Estado. En el Ecuador, el 5onse!o de Estado se sustituye por un 5omit( 1dministratio que nunca se #a constituido. En efecto, el 1rt. FJI del E>E1/E >eisin de disposiciones y actos nulos, incluye el requisito del 499 Art. 59.- Son causas de nulidad de una resolucin o del procedimiento administrativo: a) La incompetencia de la autoridad, funcionario o empleado que haya dictado la resolucin o providencia. b) La omisin o incumplimiento de las formalidades legales que se deben observar para dictar una resolucin o iniciar un procedimiento, de acuerdo con la ley cuya violacin se denuncia, siempre que la omisin o incumplimiento causen gravamen irreparable o influyan en la decisin. 500 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. X-2. 501 GORDLLO. 'b. cit. T. 3. V-2. 502 Of. PGE 15846 de 5-4-2005, RO N 326 de junio de 2005. dictamen faorable preio del 5omit( 1dministratio para la declaratoria de nulidad de un acto normatio )1rt. FJI, n"mero L*. :ara el efecto, se deber considerar que esta declaratoria de nulidad que el rgano p"blico est facultado para declarar, de oficio o a peticin de terceros, no tiene l+mite de tiempo, puesto que precisamente dice que en cualquier momento, por iniciatia propia o a solicitud de interesado, declarar de oficio la nulidad de los actos administratios que #ayan puesto fin a la +a administratia o que no #ayan sido recurridos en plazo, en los supuestos preistos en este estatuto )1rt. FJI*. La idea del Estatuto espa.ol es de eitar que un acto nulo se conalide por falta de impugnacin en tiempo oportuno, que es un grae defecto del sistema de actos administratios de #oy. :ero el Estatuto espa.ol requiere, como se #a reiterado, el dictamen preio del 5onse!o de Estado, lo que no ocurre en el E>E1/E, donde el procedimiento de nulidad se puede iniciar de oficio por la autoridad que e7pidi el acto. Entonces, cabe discutir la constitucionalidad de estos aspectos del E>E1/E, que contradicen ms de una norma constitucional, especialmente aquella de la resera de ley y de la intangibilidad del los derec#os sub!etios de los ciudadanos. DIII. LOS BIENES :ABLICOS Los do6nos +?8lcos 5 los 8enes +?8lcos.- 1utores italianos denominan los medios )mezzi* de la 1dministracin a los bienes con los que (sta cuenta para el desarrollo de sus finalidades #03 . En ellos se incluye tanto los bienes de su propiedad como aquellos sobre los que e!erce diferentes tipos de potestades y reg+menes administratios )patrimonio cultural, patrimonio de reas protegidas, bosque y egetacin protectores, patrimonio forestal, patrimonio de tierras en Ecuador*, as+ como aquellos bienes de la propiedad de los particulares. /inalmente, se consideran los bienes dinerarios que ingresan a la 1dministracin y que son considerados como fondos p)blicos. Estos "ltimos son materia del %erec#o /inanciero y :resupuestario y no se estudian en la presente obra. En la doctrina francesa tradicional, se estableci la diisin, #oy abandonada, entre el Estado poder p"blico y el Estado patrimonial, es decir propietario de bienes <el fisco del %erec#o >omano2 lo que fue sustituido doctrinalmente por el Estado de personalidad !ur+dica "nica. 503 ZANOBN, GUDO. Corso de Diritto )mministrati2o. Giuffr Editore. Miln, 1958. V. cuarto. #l MeEEi dell!)Eione )dministrati2a. pp. 3-4; SANDULL, ALDO. Manuale di Diritto )mmnistrati2o. Jovene editore. Npoles, 1989. T.1. 2. Seccin : # MeEEi S# BeniT. Este autor enumera los elementos personales (agenti) y materiales (meEEi) como componentes de la unidad administrativa (ufficioT. p. 755. En la actualidad, el %erec#o 1dministratio se inclina por estudiar los bienes del Estado dentro de los cuales se encuentra el dominio del Estado, porque e7isten una serie de bienes p"blicos que no pertenecer+an e7actamente ni al dominio p"blico ni al dominio priado del Estado, pero sobre los cuales este e!erce una creciente potestad, como sobre los bienes del patrimonio cultural de la -acin, aunque sean de propiedad de los particulares. :or otra parte, como se detalla en esta seccin, se discute si el llamado dominio p"blico en efecto constituye una propiedad del Estado sobre tales bienes, equialente a la propiedad que tienen los particulares sobre sus bienes propios. El diccionario define dominical: T. ad!. %er. :erteneciente o relatio al derec#o de dominio sobre las cosas, no obstante que para 6arien#off, este t(rmino se debe entender en el sentido de dominio p"blico y no simplemente dominio: @lengua!e !ur+dico actual: ;bienes dominicales&, ;bienes dominiales&, ;bienes o cosas p"blicos. Codos esos t(rminos #acen referencia a un mismo concepto: ;dominio p)blicoU. 5uando se #abla de ;dominicalidad& o de dominialidad se entiende referir, pues, al ;dominio p"blico&, o a los ;bienes p"blicos& que son los que integran el dominio p"blico. #0" 1 pesar de que 6arien#off considera e7tran!erismos )del italiano* o icios de diccin los t(rminos demanio, demanialidad, demanial y demaniales, para significar esta categor+a del dominio p"blico, el diccionario recoge demanio: F. m. dominio p"blico, y demanial: F. ad!. :erteneciente o relatio al demanio.&dominio p)blicoU, o a los ;bienes p"blicos& que son los que integran el dominio p"blico #0# y es usado, por e!emplo, consistentemente por Snc#ez 6orn y otros autores en la monograf+a sobre Los 0ienes :"blicos #0$ . El do6no +?8lco =nat')al>.- Se puede considerar un aspecto ob!etio y un aspecto sub!etio para el estudio de los bienes p"blicos. %esde el punto de ista ob!etio son bienes p"blicos aquellos que pertenecen al Estado. Sub!etiamente considerados los bienes p"blicos se identifican por su propia naturaleza <el dominio p"blico natural #0% . 1lguna doctrina espa.ola del dominio p"blico se #a referido al dominio p"blico natural, donde se distingue a los bienes de uso com"n y los bienes destinados al fomento de la riqueza natural )montes 8bosques8 y minas*, no obstante que el 1rt. FHL de la 5onstitucin espa.ola claramente define a los bienes de dominio p"blico estatal como aquellos que 504 MARENHOFF, MGUEL. Tratado de Derecho )dministrati2o. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. T. V. p. 32. 505 Todas las citas son del DRAE, vigsima segunda edicin. 506 SNCHEZ MORN, MGUEL (Director). (os Bienes PDblicos S.gimen 4urdicoT. Tecnos. 1997. 507 SANDULL. 'b. cit. p. 756. determine la ley, incluyendo sin embargo la zona mar+timo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental SRN . En cambio, el 5digo del %ominio del Estado de /rancia, se refiere a bienes que no son susceptibles de una propiedad priada en razn de su naturaleza o su destinacin, definicin que al decir de 1uby y 0on, se considera por la doctrina como e7tremadamente criticable SRG . La +)o+edad del Estado so8)e el do6no +?8lco.- En la actualidad, afirma 6orand8 %eiller, los autores rec#azan la idea de que las personas p"blicas no e!ercen un derec#o de propiedad sobre los bienes del dominio p"blico y refutan la nocin del dominio p"blico por naturaleza2 sin embargo reconoce que la renoacin del enfoque franc(s del sericio p"blico y el adenimiento de la nocin comunitaria, ms restringida, de sericio econmico de inter(s general, constituye una apertura a nueas refle7iones sobre la consistencia del dominio p"blico. En todo caso, si bien la autora citada se inclina por reconocer la propiedad del Estado sobre el dominio p"blico, se trata de un dominio de naturaleza diferente al que e!ercen los particulares, se trata de una propiedad de naturaleza particular: la propiedad administratia #10 . Sobre este punto se puede concluir afirmando con %+ez que no #ay bienes p"blicos por naturaleza: solamente la ley puede serir de fundamento para que un bien tenga el carcter dominical SFF . En efecto, acogiendo la tesis atribuida a $auriou, autores espa.oles y la legislacin y la !urisprudencia de ese pa+s sostuieron la tesis de que el dominio p"blico es una erdadera propiedad sobre los bienes, lo cual es enfticamente mantenido por 6eiln al tratar sobre el llamado dominio p"blico mar+timo8terrestre. >ec#azando la concepcin del dominio p"blico natural como dominio necesario, declara como "nico criterio de la dominicalidad la oluntad del legislador #12 . 508 GUATA. 'b. cit. pp. 26-34. 509 AUBY, JEAN MARE y PERRE BON. Droit )dministratif des Biens. Dalloz. Pars, 1993. p. 12. MORAND-DEVLLER, en su obra sobre los bienes pblicos de 2001 se refiere a "un cdigo en preparacin, que tratar del dominio de las personas pblicas, ser calificado de "Cdigo de las ,ro,iedades ,DblicasA, una terminologa preferida a aquella de 'bienes' o de 'patrimonio. 'b. cit. p. 5. 510 MORAND-DEVLLER. 'b. cit. (2001). pp. 16, 19 y 26. El nfasis es del original. 511 DEZ, MANUEL MARA. Derecho )dministrati2o. Plus Ultra. Buenos Aires, 1985. T. V. p. 445. 512 MELN Gil, JOS LUS. "El dominio pblico natural: una equvoca categora jurdica. En: JUAN CARLOS CASSAGNE (Director). Derecho )dministrati2o. 'bra colecti2a en homenaGe al ,rofesor Miguel +. Marienhoff. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998. p. 1091. Se llama la atencin sobre la caracter+stica de bienes determinados del dominio p"blico que estn su!etos a atribuciones de diersas administraciones p"blicas, como es el caso de la playa de mar en el Ecuador, donde el ?obierno central y las municipalidades, adems de otras entidades e!ercen competencias ariadas, como lo #a se.alado 'ramas #13 . $oy d+a, no obstante, resulta apropiado abandonar las nociones de pertenencia o no pertenencia al Estado o de la naturaleza misma de los bienes <los llamados bienes p"blicos naturales. 5abe ms bien analizar las potestades p"blicas que el Estado e!erce sobre los diferentes tipos de bienes en las diersas clasificaciones. $a #abido alguna discusin en la doctrina acerca del dominio p"blico: si su titularidad pertenece al Estado o pertenece en general a la poblacin #1" , como lo calificaban los romanos )el pueblo romano*, con posiciones encontradas entre los diferentes autores. :or supuesto que #ay acuerdo entre los autores en que el papel del Estado es de proteger y normar el uso com"n de tales bienes. Las d3e)entes clases de 8enes del Estado.- 1 pesar de las cr+ticas al concepto de dominio p"blico natural, es decir aquel dominio p"blico que naturalmente es tal, es indudable que ciertos bienes resultan eidentemente p)blicos es decir que su uso parece destinado a todos los #abitantes y que no son f+sicamente susceptibles de apropiacin, como por e!emplo el mar o, con mayor razn, el espectro electro8magn(tico. :or otra parte, las playas, los r+os, los caminos y las plazas pertenecen al dominio p"blico del Estado en la legislacin romano8napolenica. En la actualidad, no se puede negar la e7istencia de un dominio p"blico mueble #1# . Cambi(n se considera una categorizacin de bienes p"blicos construidos )dominio p"blico artificial* y el terreno sobre el cual se construyen, como por e!emplo la infraestructura portuaria, las carreteras, puentes y, en general obras de infraestructura p"blica <las obras p)blicas. 'tra categorizacin que tuo importancia en su momento es la de aquellos bienes que se destinan al cumplimiento de un sericio p)blico. %uguit estableci una equialencia entre dominio p"blico y dominio asignado al sericio p"blico #1$ . :ero recu(rdese que este autor consideraba que el sericio p"blico resum+a toda la caracterizacin del Estado. 513 ORAMAS GROSS, ALFONSO. (a Playa de mar. Edino. Guayaquil, 2000. Especialmente Cap. V "Titularidad y potestades sobre la playa de mar. 514 MARENHOFF. 'b. cit. (1988). T. V. pp. 33-34. No obstante, insiste en llamarlo "dominio pblico del Estado. 515 MORAND-DEVLLER. (2001). 'b. cit. p. 66. 516 "En el dominio pblico entran todas las cosas, muebles o inmuebles, que se emplean, bajo una forma u otra, para el funcionamiento de un servicio pblico.El dominio privado comprende todos los bienes muebles e inmuebles que no estn afectados directamente al funcionamiento de un servicio pblico. DUGUT. 'b. cit. (1930).T. . p. 351. Se #a propuesto a.adir a estas calificaciones del dominio p"blico la de los bienes animados, donde se abarca los animales ios incluidos en los zoos, animalarios, botnicos, etc., pero no los que estn en estado silestre que algunas 5onstituciones como la de ,talia y la mayor+a de las sudamericanas consideran como de propiedad de la -acin. 1simismo, se #ace referencia a los bienes intangibles, como la atmsfera cuya utilizacin es ob!eto de trfico !ur+dico, +a de bancos de contaminacin, la captacin de la energ+a solar, la aerbica y en otro orden de consideraciones los canales de comunicacin +a electromagn(tica, concluyendo que todo ello constituye una asignatura pendiente en el anlisis de las modernas circunstancias del dominio p"blico #1% . La doctrina administratia estudia los bienes de propiedad del Estado, as+ como aquellos sobre los que el Estado e!erce potestades en sus diersas clasificaciones basadas en la naturaleza del bien en cuestin: dominio p"blico fluial, dominio p"blico mar+timo, dominio p"blico marino8 costero, dominio p"blico del espectro radio8magn(tico, infraestructura portuaria, infraestructura ial, adems de los llamados patrimonios en la legislacin ecuatoriana, como en el patrimonio forestal, patrimonio de reas naturales, patrimonio cultural, patrimonio de la $umanidad, etc. El do6no +?8lco en el de)ec(o c&l.- El %erec#o >omano reconoce, adems de la propiedad priada, aquella que no pertenece a nadie )res nullium* y la que est fuera del comercio )e&tra comercium*. %entro de la propiedad propiamente p"blica se incluyen las que las ,nstituciones de Eustiniano denominan cosas comunes a todos, adems de otras que dif+cilmente se pueden atribuir a todos, como las sacrae religiosae et sanctae. %&'rs obsera: Euera de la propiedad priada est#n las cosas que son de todos, como el aire o el mar, las que pertenecen a los dioses, y las del 9ueblo !omano, como son las $as y plazas p)blicas, r$os p)blicos, murallas, etc. Estas )ltimas, las propias del pueblo !omano, son las p)blicas en sentido estricto #1/ . La nocin del 5digo 5iil de 1ndr(s 0ello sobre el dominio p"blico y el dominio priado del Estado refle!a sus antecedentes en la ie!a legislacin espa.ola, y en la romana@ #izo un claro distingo entre bienes nacionales de uso p"blico y bienes fiscales. >eglamenta, adems, minuciosamente los diersos bienes que componen los llamados dominios, mar+timo, 517 MARTN MATEO, RAMN. Manual de derecho administrati2o. Trivium. Madrid, 1999. p. 562. 518 D'ORS (1981). 'b. cit. pp. 179-180. lacustre, fluial y terrestre del Estado #1. . En efecto, la posicin francesa igente a la (poca en que 0ello redactaba los proyectos de 5digo 5iil era la de B+ctor :roud#om, publicista franc(s citado por la mayor parte de los autores a los que se remite el presente apartado, quien negaba que ciertos bienes pudieran ser de propiedad del Estado o de cualquier persona, por tratarse de bienes pertenecientes a todos los ciudadanos. -uestro 5digo 5iil no incorpora tales discusiones2 siguiendo un principio simple, se refiere al criterio fundamental para la identificacin de los bienes pertenecientes al dominio p"blico, de acuerdo a lo que ciertos tratadistas llaman criterio sub!etio de pertenencia #20 . Los 8enes +?8lcos en el De)ec(o Inte)naconal.- Estas categorizaciones son tambi(n reconocidas por el %erec#o ,nternacional, como el caso de las islas y el mar territorial como dominio p"blico del Estado que, en el conte7to del %erec#o ,nternacional se manifiesta como soberan$a del Estado, aunque su!eta a criterios diersos. El 1rt. JRG del 5digo 5iil el Ecuador determina una e7tensin de LRR millas de mar territorial. La 5onencin del 6ar, de la cual el Ecuador no es parte, ni, ale la pena decirlo, tampoco los Estados 3nidos son parte, reconoce un mar territorial de doce millas y una zona econmica e7clusia que se e7tiende #asta las doscientas millas. Estados 3nidos no reconoci la declaratoria que #izo el ?obierno del Ecuador en FGNJ de la soberan+a ecuatoriana sobre la plataforma continental SLF . :or otro lado, no se conoce de ninguna ob!ecin de los Estados 3nidos ni de ning"n pa+s a la declaratoria del mar interior del arc#ipi(lago de ?alpagos como >esera de >ecursos 6arinos SLL , ni a las declaratorias con restricciones diersas que #izo la Ley de ?alpagos sobre zonas consideradas de alta mar en el %erec#o del 6ar, es decir, que se e7tienden ms all de las doce millas de las l+neas base de las islas del arc#ipi(lago SLH . -o obstante, el Ecuador tuo que tramitar una autorizacin o un aal de la 'rganizacin 6ar+tima ,nternacional )'6,* para que (sta aceptara restricciones determinadas del ?obierno del Ecuador para naes que naeguen en el mar interior de ?alpagos, a propsito de las cargas t7icas o en general contaminantes. 519 LRA URQUETA, PEDRO. "ntroduccin y notas. En: Cdigo Ci2il de la .e,Dblica de Chile. Te%to concordado con los distintos ,royectos de Bello. La Casa de Bello. Caracas, 1981. Obras completas XV, Cdigo Civil 1. Nota al "Ttulo De los bienes nacionales. p. 413. 520 ORAMAS. 'b. cit. pp. 29-30. 521 RO 408 del 3 abril de 1986. 522 Decreto N 1810-A. RO 434 del 13 de mayo de 1986. 523 L. 67. Ley de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la provincia de Galpagos. RO 278, 18 de Marzo de 1998. Los 8enes +?8lcos en el C!d4o C&l ec'ato)ano.- El 5digo 5iil ecuatoriano define: Brt. G/F.0 'e llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la Nacin toda. 'i adem#s su uso pertenece a todos los "abitantes de la Nacin, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso p)blico o bienes p)blicos. Bsimismo, los neados perpetuos y las zonas de territorio situadas a m#s de F.O// metros de altura sobre el niel del mar. 1os bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los "abitantes se llaman bienes del Estado o bienes fiscales. En la denominacin de bienes nacionales, el 5digo 5iil distingue entre bienes nacionales de uso p"blico o bienes p"blicos y bienes del Estado o bienes fiscales. Son bienes p"blicos aquellos cuyo uso pertenece a todos los #abitantes de la -acin, como el de calles, plazas, puentes y caminos. En el 5digo se enumeran adems, en forma indicatia, otros bienes p"blicos como: Los neados perpetuos y las zonas de territorio situadas a ms de T.SRR metros de altura sobre el niel del mar )1rt. JRT, del 5.5.*2 Las tierras que, estando situadas dentro de los l+mites territoriales, carecen de otro due.o )1rt. JRS, del 5.5.*2 Las plataformas o zcalos submarinos adyacentes a las costas ecuatorianas y las riquezas que se encuentran en aquellos )1rt. JRJ, del 5.5.*2 Las minas y yacimientos minerales )1rt. JRI, del 5.5.*2 adems de este 1rt. JRI del 5digo 5iil que se cita, esta e7plotacin se delega a los particulares en la Ley de 6iner+a: El mar territorial )1rt. JRG, del 5.5.*2 El lec#o y el subsuelo del mar adyacente )1rt. JRG, del 5.5.*2 El espacio a(reo )1rt. JFR, del 5.5.*2 Las playas de mar )1rt. JFF, del 5.5.*2 Los r+os y todas las aguas que corren por cauces naturales, as+ como los lagos naturales2 determinada e7tensin de las riberas, as+ como las ertientes que nacen y mueren dentro de una misma #eredad )1rt. JFL, del 5.5.*2 Las nueas islas que se formen en el mar territorial y en los r+os y lagos de dominio p"blico )1rt. JFH, del 5.5*2 Las playas, puentes y caminos p"blicos )1rt. JFT, del 5.5.*. Los 8enes +at)6onales.- En la actual normatia ecuatoriana de conseracin, se traduce el t(rmino #eritage como patrimonio. 1s+, adems de esta antigua clasificacin de los bienes nacionales de uso p"blico y bienes fiscales, la normatia de conseracin #a introducido nueas figuras !ur+dicas: :atrimonio /orestal, :atrimonio de Yreas -aturales o el :atrimonio 5ultural del Estado, contemplados en la Ley /orestal y de 5onseracin de Yreas -aturales y Bida Silestre SLT y la Ley de :atrimonio 5ultural SLS . En la normatia forestal y de reas naturales tambi(n se incluye a los e!emplares de la fauna silestre como bienes del dominio del Estado #2$ . En esta misma ley se califica a los manglares como bienes del Estado #2% . :ero es de muy ambigua caracterizacin el ocablo patrimonio puesto que se aseme!a ms al dominio p"blico en el caso del patrimonio de reas naturales que el patrimonio forestal, puesto que la ocacin de este "ltimo es de concesionarse o enderse a los particulares, como es tambi(n el caso de las tierras que no tienen otro due.o, y que son ad!udicadas en enta a los particulares. :or otra parte, se #a manifestado que el patrimonio cultural puede integrarse tambi(n con bienes de propiedad de los particulares, quienes en ning"n momento pierden la potestad de disponer de tales bienes. :ara el ingreso, aproec#amiento, concesin y uso general de la poblacin en el patrimonio de reas naturales del Estado, se requiere el cumplimiento de requisitos determinados, lo que no es el caso con las playas, puentes y caminos. 3no de los curiosos dominios p"blicos es el de la biodiersidad. Seg"n el concepto de biodiersidad contenido en la 5onencin de la %iersidad 0iolgica, comprende tres aspectos que se compenetran: la diersidad de especies, la diersidad de genes dentro de las especies y la diersidad de ecosistemas donde ien aquellas especies. Esta definicin es tan amplia que abarca todos los seres ios dentro del territorio nacional, incluyendo por supuesto los seres #umanos2 as+ como todos los ecosistemas, con su equialencia de todo lugar f+sico donde se 524 L. 2004-17. (ey Forestal y de Conser2acin de Ureas 7aturales y 5ida +il2estre. SRO N 418, 10 de septiembre de 2004. 525 DS 3501. RO 865 del 2 de julio de 1979. 526 Art. 73.- La flora y fauna silvestres son de dominio del Estado (.). 527 Art. 1. (.) Los manglares, aun aquellos existentes en propiedades particulares, se consideran bienes del Estado y estn fuera del comercio, no son susceptibles de posesin o cualquier otro medio de apropiacin y solamente podrn ser explotados mediante concesin otorgada, de conformidad con esta Ley y su reglamento. dan interacciones itales, incluyendo aquellos de propiedad de los particulares. :or tratarse de un t(rmino que comprende tan amplios aspectos, su utilidad se encuentra restringida y resulta de poca funcionalidad, por lo menos en el niel !ur+dico. /inalmente, la denominacin de patrimonio de la #umanidad que impone la 3-ES5' en bienes determinados, a monumentos y a poblaciones, no pre!uzga ninguna caracter+stica !ur+dica relatia al dominio o la propiedad del ob!eto de la declaracin. Las ca)acte),stcas 9'),dcas de los 8enes del Estado.- 5omo se adelant al inicio de esta seccin, la ms sencilla de las clasificaciones es aquella del %erec#o 5iil, que desde el punto de ista de la propiedad del Estado diide los bienes de este en: dominio p"blico y dominio priado. -o obstante, no se puede afirmar con t(cnica !ur+dica que el Estado es propietario del dominio p"blico en un sentido tradicional, porque en general carece de la facultad de disposicin sobre tales bienes, que es una de las principales caracter+sticas del derec#o de propiedad. En todo caso, la principal caracter+stica !ur+dica del dominio p"blico es que resulta inalienable e imprescriptible. 1simismo, la e7istencia del dominio p"blico se determina solamente en irtud de una declaratoria constitucional, legal o normatia municipal, lo que no se debe confundir con la publicatio del sericio p"blico, aunque sea similar2 declaratoria constitucional, legal o normatia municipal que tambi(n es necesaria para la desafectacin del dominio p"blico, en irtud de la cual este dominio pierde la calidad de p"blico. -o obstante, 'ramas estudia la desafectacin de la playa de mar que, por lo menos en la normatia ecuatoriana, ocurre de una manera tcita, con el retiro del mar, e7poniendo el aluin a la accesin del propietario ribere.o #2/ . Los dems bienes p"blicos enumerados, como son los patrimonios ostentan propiedades !ur+dicas que difieren de las del dominio p"blico en una serie de aspectos determinados, como se acaba de er. La inalienabilidad se traduce en la imposibilidad !ur+dica de transferir los bienes del Estado. 5omo se #a #ec#o notar la inalienabilidad consiste en una incapacidad administratia de ender ms que una indisponibilidad real #2. . 528 ORAMAS.'b. cit. p. 112 y Cap. X "Desafectacin de la playa de mar. 529 CLAVERO ARVALO, MANUEL. "La inalienabilidad del dominio pblico. En: Estudios de Derecho )dministrati2o. nstituto Garca Oviedo Universidad de Sevilla - Civitas. Madrid, 1992. p. 394. La imprescriptibilidad del dominio p"blico resulta, entonces, una consecuencia de la nocin de inalienabilidad. La imposibilidad de que los particulares adquieran bienes del dominio p"blico, necesariamente e7cluye que ellos puedan adquirir su propiedad lidamente a tra(s de la prescripcin. La ds+osc!n de los 8enes del Estado.- -inguno de estos bienes, incluyendo aquellos otros determinados por la doctrina, podr+an ser ena!enados en su calidad de tales, es decir como bienes del dominio p"blico. :ero muc#os de ellos pueden ser desafectados de su calidad de bienes p"blicos y ena!enados posteriormente. El e!emplo ms com"n es el de las calles y plazas, para cuya enta se requiere una desafectacin su!eta a las normas municipales. 1l contrario, tambi(n se pueden afectar bienes del Estado y bienes particulares para conertirlos en calles y plazas. 1simismo, por ley se pueden declarar como bienes p"blicos otros bienes considerados #asta entonces bienes de dominio particular o bienes del Estado. Cal fue el caso de la declaratoria legal que se #izo de los terrenos por encima de los cuatro mil quinientos metros como bienes p"blicos SHR , que consta en la actualidad en el 5digo 5iil. Cradicionalmente el %erec#o 5onstitucional ecuatoriano atribuy al 5ongreso -acional la ena!enacin o aplicacin a usos p"blicos de los bienes nacionales y arreglar su administracin )5onstituciones de FNTS, FNSF, FNSL, FNJF, FNJG y FGRJ*. En sucesias constituciones se facult al 5ongreso a decretar o autorizar la ena!enacin o #ipoteca de los bienes del Estado. Sobre los bienes muebles dispuso la 5onstitucin de FGTJ que su enta se deber+a someter a lo dispuesto por la ley. La 5arta :ol+tica igente suprime las atribuciones del 5ongreso en este trmite y encarga a la 5ontralor+a ?eneral del Estado controlar los ingresos, gastos, inersin, utilizacin de recursos, administracin y custodia de bienes p"blicos., en consecuencia de lo cual esta #a dictado el >eglamento ?eneral de 0ienes del Sector :"blico #31 . Se puede concluir, sobre la base del anlisis sucinto realizado, que con anterioridad a la Ley de 6odernizacin se pod+a ena!enar libremente cualquier clase de bienes muebles e inmuebles del Estado, de los considerados bienes fiscales, con las limitaciones contempladas en la Ley de :resupuestos del Sector :"blico, sus reglamentos y el >eglamento ?eneral de 0ienes del Sector :"blico. 1simismo, conforme se detall ms arriba, el Estado y sus instituciones pueden encargar a instituciones priadas de cr(dito legalmente reconocidas el mane!o de sus fondos, con su!ecin a las normas pertinentes. Esto se aplica tambi(n a los bienes muebles e inmuebles 530 DS 390. RO 67 del 28 de septiembre de 1963. 531 Reglamento General de Bienes del Sector Pblico. A-00918. RO 258, 27 de agosto de 1985. de las empresas de derec#o p"blico que e!ecutan la e7plotacin econmica en reas reseradas al Estado. En efecto, en estos casos la 5onstitucin se refiere a e7plotacin por parte de empresas p"blicas, mi7tas o priadas, pero no entra en el asunto de la disposicin de los bienes, que est reglado en las normas legales indicadas. La Ley de 6odernizacin supera determinadas limitaciones e7istentes en las normas citadas [ Ley de :resupuestos del Sector :"blico y >eglamento de 0ienes del Sector :"blico. En efecto la Ley de 6odernizacin contempla entre otras modalidades la enta )1rt. TH, c#* para la e!ecucin de los procesos de desmonopolizacin, priatizacin y delegacin. Si entendemos la priatizacin como el traspaso del patrimonio p"blico al sector priado, est claro que la Ley de 6odernizacin autoriza la enta de los bienes fiscales del Estado sin limitaciones, con su!ecin al reglamento de la Ley y otras disposiciones aplicables. La 5onstitucin e7presamente reconoce la posibilidad de enta del patrimonio p"blico [o patrimonio fiscal, para distinguirlo del dominio p"blico, que es inalienable[ sin limitaciones, al disponer que los recursos econmicos generados por la transferencia del patrimonio de empresas y sericios p"blicos formaran parte del capital del /ondo de Solidaridad. La ena9enac!n del +at)6ono del Estado 5 s's entdades.- Se puede afirmar que la Ley de 6odernizacin no contempla la priatizacin [en forma de ena!enacin[ de ninguno de los bienes del dominio p"blico descritos. La Ley de 6odernizacin s+ afecta, en cambio, a la e7plotacin que puedan #acer los particulares de los minerales y productos del subsuelo como los #idrocarburos. :ero esto ya se encontraba determinado por las leyes de 6iner+a y de $idrocarburos anteriormente, como la concesin minera y los contratos de asociacin para e7plotar #idrocarburos, as+ como en las reformas posteriores que establecieron nueas figuras contractuales, como los contratos de prestacin de sericios, de consorcio y autorizacin de actiidades de transporte, refinacin, industrializacin almacenamiento y comercializacin que asuman la responsabilidad y riesgo e7clusio de la inersin sin comprometer recursos p"blicos, no e7istiendo en estos casos ninguna transferencia de bienes. En cambio, la Ley de :resupuestos del Sector :"blico y la Ley de 6odernizacin se refieren a la ena!enacin de los llamados bienes del Estado o bienes fiscales )en contraposicin a los bienes del dominio p"blico* como edificios, terrenos, plantas y equipos industriales, etc. del Estado, as+ como la Ley de 5ontratacin :"blica para compraenta de inmuebles entre instituciones p"blicas. :ara las alternatias de mane!o de los capitales p"blicos, ale decir aquellos de propiedad del Estado y sus entidades, se aplica una normatia ariada. :ara esto resulta aplicable la clsica distincin del 5digo 5iil entre bienes muebles e inmuebles. 1unque tradicionalmente los bienes inmuebles fueron de muc#o mayor alor, en los patrimonios empresariales #oy d+a los bienes muebles consistentes en t+tulos alores, acciones y dinero en efectio, pueden tener por lo menos tanta importancia y con frecuencia mayor que los bienes inmuebles. Se tratar primero de los bienes muebles e inmuebles en general y en seguida de los bienes muebles que son capitales p"blicos y su inersin en acciones de compa.+as constituidas conforme a la Ley de 5ompa.+as. En estos temas de la transferencia de los bienes fiscales del Estado, como en los dems aspectos de la competencia, se requiere en todos los casos de una norma e7presa. Seg"n el :rocurador ?eneral del Estado ninguna autoridad est facultada para donar fondos creados por ley para una finalidad espec+fica, sino que las donaciones, en general, estn pro#ibidas por el 1rt. FJ del %ecreto E!ecutio -V FTHJ 1, publicado en el Suplemento del >egistro 'ficial -V HIR, del HF de enero de FGGT SHL , aunque debe notarse que e7isten normas espec+ficas sobre donaciones determinadas en la Ley de >egulacin y 5ontrol del ?asto :"blico #33 . La administracin y mane!o de bienes del Estado y sus entidades estn su!etos principalmente, como se di!o, al >eglamento ?eneral de 0ienes del Sector :"blico SHT y sus reformas. La ena!enacin de los bienes se rige por este 1cuerdo de la 5ontralor+a y por el 1rt. TH de la Ley de :resupuestos del Sector :"blico y el >eglamento de este 1rt. TH, en el caso de los llamados actios improductios. $ay clases especiales de bienes muebles sobre los cuales e7isten normas e7presas. Ellos son principalmente los e#+culos SHS . 532 Of. PGE N 19520 del 24 de enero de 1995. 533 Ley de Regulacin Econmica y Control del Gasto Pblico. SRO 453, 17 de marzo de 1983. Art. 17. 534 El Art. 59 de la (ey de ModerniEacin prohbe adquirir "bienes inmuebles, muebles y enseres con el objeto de construir o adecuar clubes, sedes sociales y centros de capacitacin (...). 535 A.-007-CG. Reglamento de utilizacin, mantenimiento, movilizacin, control y determinacin de responsabilidades, de los vehculos del sector pblico y de las entidades de derecho privado que disponen de recursos pblicos. RO 60, 11 de abril de 2003. Adems de regulaciones presidenciales de sucesivas administraciones, contenidas en decretos ejecutivos, generalmente denominados de "austeridad, a nivel legal se dieron normas sobre los vehculos en la L. 22. Ley de Regulacin Econmica y Control del Gasto Pblico. RO 453 del 17 de marzo de 1983, con varias reformas. Arts. 13 y 14. Por ltimo, dispone la Ley de Modernizacin que se "debern sacar a remate en pblica subasta los vehculos (...) que no sirvieren como medio de transporte colectivo o para cumplir funciones especficas que tengan relacin con proyectos. de desarrollo (...) (Art. 60). La Ley de 5ontratacin :"blica dispone que: 9ara la transferencia de bienes inmuebles entre entidades del sector p)blico no se requerir# de declaratoria de utilidad p)blica o inter=s social ni, en el caso de donacin, de insinuacin judicial. 'e la podr# realizar por compraenta, permuta, donacin, compensacin de cuentas, traslado de partidas presupuestarias o de actios. T)ans3e)enca de 8enes.- 1dicionalmente, no slo para los bienes inseribles u obsoletos, sino para toda clase de bienes muebles se contempla entre dependencias del Estado el traspaso de bienes2 mientras que entre personas !ur+dicas p"blicas como el Estado y sus entidades procede el comodato y la donacin. :or "ltimo cabe la transferencia gratuita de bienes muebles a una entidad u organismo del sector p"blico o una institucin de educacin, asistencia social o de beneficencia. Benes co6o act&os 6+)od'ct&os.- El 1rt. TH de la Ley de :resupuestos del Sector :"blico y su reglamento, relatios a la enta de actios improductios se aplica a los bienes muebles e inmuebles. El >eglamento Sustitutio para la Ena!enacin de 1ctios ,mproductios, citado, dice: :ara efectos del presente >eglamento, se considerarn como actios improductios, entre otros, los siguientes bienes muebles, inmuebles, acciones, papeles fiduciarios y patentes de propiedad )...*. En principio debe entenderse que las acciones, papeles fiduciarios y otros similares son bienes muebles, por lo que la enumeracin es redundante. El procedimiento para la enta en todos los casos es el concurso p"blico, que podr efectuarse por uno, arios o grupos de bienes SHJ . En la Ley de 6odernizacin se abren otras opciones para la ena!enacin de bienes p"blicos, incluyendo t+tulos alores, siempre que se trate de procesos de desmonopolizacin, priatizacin y delegacin, e7presados en la denominacin general de enta y de cualquier otra modalidad )...* que est( amparada por la ley ecuatoriana. En este "ltimo caso se deber establecer el procedimiento en decreto e!ecutio )1rt.TH c#* y e* de la Ley de 6odernizacin*. Venta de 8enes 6'e8les t,t'los-&alo)es de +)o+edad +?8lca.- El >eglamento para la Ena!enacin de 1ctios ,mproductios incluye la referencia a acciones y papeles fiduciarios. El 1rt. TH de La Ley de 6odernizacin alude en forma gen(rica a la enta y a otras modalidades permitidas por la ley que determine el :residente de la >ep"blica por %ecreto E!ecutio. 5omo se di!o anteriormente, estas modalidades contractuales permitidas por la ley 536 Art. 4. ser+an principalmente las contenidas en el 5digo 5iil. Cambi(n son aplicables las disposiciones de la Ley de 5ompa.+as y, finalmente, del 5digo de 5omercio, 8si se trata de negociaciones entre una empresa p"blica y una compa.+a annima comercial, por ser este cdigo aplicable entre comerciantes e7clusiamente. El 1rt. SJ de esta ley contempla el mecanismo de la oferta en la 0olsa de Balores de una parte o la totalidad de las acciones de propiedad de la entidad u organismo que se oferte, as+ como la suscripcin p"blica de acciones o subasta p"blica. DVIII. EL E<ERCICIO DE LAS :OTESTADES :ABLICAS FRENTE AL E<ERCICIO DE LOS DERECHOS G LIBERTADES. El s')46ento del se)&co +?8lco.- El c(lebre publicista %uguit, con sustento en una naciente !urisprudencia del 5onse!o de Estado franc(s, desarroll una conceptualizacin alternatia al e!ercicio del poder del Estado: el sericio p)blico. El Estado, afirma, no se caracteriza por el despliegue de las potestades p"blicas sino que solo se !ustifica por la prestacin de sericios a la comunidad. La doctrina de los sericios p"blicos, fue sin duda una de las instituciones ms e7itosas en la naciente #istoria del %erec#o 1dministratio, #asta el punto que en forma renoada es una de las ms importantes figuras de la actiidad estatal contempornea. :or otra parte, en /rancia, toda la !urisdiccin de lo contencioso administratio, se defini por muc#o tiempo y toda+a a#ora, alrededor de los sericios p"blicos. 5omo se conoce, en /rancia el Estado tambi(n mane!a materias determinadas en otras !urisdicciones, especialmente la ciil. :ero el (7ito de la nocin del sericio p"blico no reemplaz la de summa potestas del Estado, como propugn %uguit, sino que ambas nociones coniieron, #asta el adenimiento de los sericios p"blicos industriales y comerciales, que desencadenaron la llamada crisis del sericio p"blico. En efecto, las actiidades estatales industriales y comerciales cada ez enca!aron menos en las tradicionales caracter+sticas del sericio p"blico. Del Estado de Benesta) al Estado de De)ec(o 5 las nocones s'8sda)as.- En efecto, si la polic+a administratia consiste en las restricciones legales impuestas a los ciudadanos en el e!ercicio de sus derec#os, el sericio p"blico, en cambio, consiste en una actiidad positia, prestacional, que cumple el Estado a faor de los ciudadanos, concepto que dif+cilmente se puede aplicar a empresas p"blicas industriales y comerciales en las que el Estado, produce bienes para el mercado, generalmente en competencia con los particulares. En su momento )alrededores de FGRR*, en su clsico derec#o administratio alemn 6ayer, desarrolla con!untamente con la nocin de poder de polic+a, la del sericio del Estado, que define como la obligacin de derec#o p"blico en irtud de la cual un s"bdito est forzado a prestar al Estado, con abnegacin personal, cierta especie de actiidad2 apenas elabora en forma indirecta la nocin de sericio p"blico <referencias al dominio p"blico y su concesin, as+ como la empresa p"blica SHI . En /rancia, 0atbie, en la edicin de FNNS de su obra, alude a las actiidades estatales de obras p"blicas, mientras menciona las seridumbres de +a y la e7propiacin por causa de utilidad p"blica, como gramenes a los ciudadanos, pero no desarrolla el tema de los sericios p"blicos SHN . %if+cilmente enca!an en estos esquemas las actiidades del Estado de produccin de bienes y sericios para el mercado a tra(s de las empresas p"blicas, en competencia con los particulares o de forma monoplica, que se desarrollaron principalmente en Europa a mediados del siglo 44. Simultneamente, los Estados se esforzaron por apoyar los empe.os de los particulares en el desarrollo principalmente industrial con legislaciones de fomento, incluyendo e7oneraciones tributarias y subsidios estatales, en la forma de deoluciones de tarifas y de pr(stamos con ba!os inte8reses, por e!emplo. En tal momento, pudo acertadamente el administratiista espa.ol Eordana de :ozas establecer su clasificacin de actiidades del Estado en: )@* triparticin de las formas de actiidad administratia que formul Eordana: polic+a, fomento y sericio p"blico SHG y retomado por %+ez en: La administracin e!erce tres actiidades fundamentales: fomento, polic+a y sericios p"blicos STR . La distincin entre estas tres actiidades la establece Eordana de :ozas: ;< el fomento se distingue perfectamente de la polic$a y del sericio p)blico. 'e distingue de la polic$a en que, mientras esta preiene y reprime, el fomento protege y promuee, sin "acer uso de la coaccin. I se diferencia del sericio p)blico en que la Bdministracin, con esa modalidad, realiza directamente y con sus propios medios el fin perseguido, mientras que en el fomento se limita a estimular a los particulares para que sean ellos los que, por su propia oluntad, desarrollando una actiidad determinada, cumplan indirectamente el fin que la Bdministracin persigue STF . 537 Cf. MAYER. 'b. cit. 538 BATBE, A. Prcis de Droit Public et )dministratif. F. Pichon. Pars, 1885. 539 GARCA DE ENTERRA y TOMAS RAMN FERNNDEZ. Curso de Derecho )dministrati2o. Thomson-Civitas. Madrid, 2004. T. . p. 105. 540 DEZ. 'b. cit. T. V. p. 27. 541 JORDANA DE POZAS, LUS. "Ensayo de una teora del fomento en el Derecho Administrativo. En: Estudios de )dministracin (ocal y General. nstituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1961. pp. 480-481. :ero incluso esta clasificacin ms amplia no alcanza a englobar nueas actiidades del Estado como las de planificacin y las de produccin de bienes y sericios para el mercado, en sistema de monopolio e incluso en competencia con los particulares, como funciona toda+a en Europa el d+a de #oy, con el gigantesco ain transcontinental 1irbus como el me!or e!emplo de un producto para el mercado de una empresa p"blica multinacional de proyeccin internacional. 5onsid(rese tambi(n la actiidad de consultas p"blicas de la 1dministracin con los ciudadanos que cobra importancia creciente como requisito indispensable de la actiidad gubernamental. $ay que reconocer, no obstante, que la regulacin y control, propiamente resultan actiidades con perfil de polic+a administratia, pero que responden a diferentes esquemas y t(cnicas, como se er ms adelante. 6art+n 6ateo resume el nueo estado de cosas as+: En el Estado absoluto, bajo la r)brica de polic$a, se comprend$a pr#cticamente todo el obrar administratio, abarcando tanto la polic$a de seguridad como la polic$a de bienestar ;<. Bl incrementarse las competencias y fines de la Bdministracin dentro del concepto de orden p)blico ;< tambi=n una serie de complementos como la salubridad, la moralidad, la est=tica, el orden p)blico econmico, el orden p)blico pol$tico. 'urge as$, frente a la polic$a general, garantizadora del orden p)blico en su sentido cl#sico, las polic$as especiales que abarcar$an el urbanismo, la administracin econmica, la polic$a de la industria, etc. STL . Los de)ec(os de los c'dadanos.- El enfoque del Estado de %erec#o, con sus ariaciones, que se contempla desde fines del siglo 4,4, se complementa con el (nfasis creciente en la nocin de derec#os #umanos durante todo el siglo 44, #asta obtener el predominio que ostenta en la actualidad, con nociones subsidiarias como las del Estado >egulador a ra+z del enfoque priatizador de los NR y los GR en Europa y en 1m(rica Latina. :ero lo que cuestiona ?ordillo es la connotacin del concepto de polic+a administratia, criticando la doctrina de 6arien#off, aunque sin mencionarlo por su nombre, que considera que se pueden imponer tambi(n restricciones de polic+a administratia a tra(s de reglamentos autnomos del E!ecutio, que para (ste son leyes materiales, aunque todos los autores argentinos contemporneos, en consonancia con la doctrina administratia generalizada, condicionan el e!ercicio del poder de polic+a al principio de la llamada resera de ley, que 542 MARTN MATEO. 'b. cit. pp. 459-460. e7presa la 5onstitucin ecuatoriana en t(rminos muy similares a la %eclaratoria de los %erec#os del $ombre y del 5iudadano, de la >eolucin francesa. En todo caso, sin per!uicio del problema de la sistematizacin, resulta indispensable el anlisis de las restricciones y limitaciones administratias establecidas sobre el e!ercicio de los derec#os de los particulares, incluyendo la configuracin del derec#o de propiedad, as+ como otras imposiciones del Estado sobre la propiedad priada como las seridumbres administratias y la e7propiacin por causa de utilidad p"blica. LAS SISTEMATIKACIONES DE LA DOCTRINA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SOBRE LA INTERVENCI@N EN LOS DERECHOS G ACTIVIDADES DE LOS CIUDADANOS La dsc's!n so8)e los 6edos 5 3nes del Estado.- La #istoria del derec#o administratio atribuye al profesor franc(s %uguit el impulso de la tendencia, que ya se perfilaba en la !urisprudencia, a conformar toda una estructura legal administratia relacionada con el concepto de sericios p"blicos, seg"n la cual la nocin de sericio p"blico sustituye al concepto de soberan+a como fundamento del %erec#o :"blico )@*. El fundamento del %erec#o p"blico no es el derec#o sub!etio de mando, es la regla de organizacin y de gestin de los sericios p"blico STH . %uguit niega la personalidad !ur+dica del Estado y la soberan+a estatal. En cambio, propuso construir una nocin de Estado sobre el concepto del sericio p"blico: ;...< el Estado no es, como se lo "a querido "acer y como se "a cre$do alg)n tiempo que era, una potencia que manda, una soberan$a? sino que es una cooperacin de sericios p)blicos organizados y controlados por los gobernantes. ,mporta entonces precisar esta nocin de sericio p)blico, que es capital, y alrededor de la cual graita todo el derec"o p)blico moderno STT . El autor citado define el sericio p"blico como: ;...< toda actiidad cuyo cumplimiento debe asegurarse, reglarse y controlarse por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actiidad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la interdependencia social, y que ella es de tal naturaleza que no se puede realizar completamente m#s que por interencin de la fuerza gobernante STS . 543 DUGUT, LEN. Las Transformaciones del Derecho pblico y privado. Editorial Heliasta. Buenos Aires, 1975. pp. 27 y 37. 544 DUGUT, LEN. Trait de Droit Constitutionnel. Fontemoing & Cie Editeurs. Pars, 1928. T. . p. 59. 545 bdem. p. 61. 5on posterioridad el reputado administratiista espa.ol, Eordana de :ozas, establece la categorizacin de las actiidades del Estado, referida l+neas arriba, que tiene (7ito #asta la presente fec#a: lo que ?arc+a de Enterr+a denomina la triparticin de formas de la actiidad administratia: polic+a, fomento y sericio p"blico STJ , que es recogido en fec#a reciente por autores como %+ez STI , conforme se #a citado. :ero se #a se.alado acertadamente que el d+a de #oy un e7amen cr+tico del concepto tradicional de polic+a nos llea a la conclusin de que no #ay forma de distinguir las actiidades de polic+a de las dems actiidades del Estado. En efecto, las caracter+sticas que la doctrina generalizada atribuye a la polic+a administratia, tambi(n se aplican a otras funciones del Estado reconocidamente no polic+acas STN . 'riginalmente, se distingu+a de las dems actiidades p"blicas por su carcter restrictio, pero desde la misma (poca inicial, las figuras de la autorizacin, el permiso y la licencia, que ms bien se consideran de #abilitacin o de ampliacin de derec#os, tambi(n se #an estudiado tradicionalmente ba!o el rubro de la polic+a administratia. INTERVENCI@N ADMINISTRATIVA EN LAS ACTIVIDADES DE LOS CIUDADANOS Con34')ac!n del e9e)cco de los de)ec(os.- >esulta bastante matizada la distincin entre los deberes impuestos a los ciudadanos y las configuraciones legales de sus derec#os, porque en efecto, toda imposicin p"blica, incluyendo los tributos y las sanciones, resultan una restriccin mayor o menor sobre la libertad personal de los ciudadanos y moldean de alguna manera sus derec#os. 1 eces se #a intentado establecer una diferencia entre las restricciones al e!ercicio de los derec#os y delimitaciones de los derec#os mismos, pero tampoco son suficientemente netas las diferencias entre unas y otras. :or e!emplo, :are!o establece las distinciones entre diferentes actiidades de la administracin que contemplan obligaciones de los ciudadanos: 3esde el punto de ista de su intensidad, la ordenacin y, por tanto, la interencin o limitacin administratia puede adoptar legalmente grados muy diferentes- desde el simple deber de comunicacin, inscripcin o registro, pasando por la atribucin a la Bdministracin de una facultad de comprobacin formal de la concurrencia de los requisitos legales pertinentes y de la 546 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. p. 105. 547 "La administracin ejerce tres actividades fundamentales: fomento, polica y servicios pblicos. DEZ. 'b. cit. T. V. p. 27. 548 DROM. 'b. cit. p. 908. imposicin de deberes de dar o de "acer o no "acer, "asta las transferencias forzosas o las prestaciones ;personales y reales< asimismo forzosas y las delimitaciones del contenido mismo de los derec"os OFC . Esta clasificacin enumera una serie de clases de obligaciones de los ciudadanos, y separa como una ordenacin espec+fica las delimitaciones del contenido mismo de los derec#os. :or su parte, 6art+n 6ateo, opina que estas actiidades restrictias son me!or comprendidas y susceptibles de me!or calificacin si se entiende la 1dministracin como estableciendo un orden intencional de coniencia, garantizando cules son los mbitos dentro de los que pueden moerse las iniciatias priadas, se.alando las posibles conductas de los particulares. :ara el efecto la 1dministracin act"a: ;< definiendo para ello derec"os, como en el caso del urbanismo? limitando posibilidades de accin, como en la tasa de precios al fijar alores conencionales, caso tambi=n de las diisas o imponiendo obligaciones, como se "izo con los depsitos preios a la e&portacin SSR . :ero la mayor parte de los autores contemporneos se contraen a resaltar la nota de limitacin de derec#os: t(cnicas de limitacin de los derec#os priados por razones de inter(s p"blico SSF , actiidad administratia de limitacin de derec#os SSL o las medidas traducidas en restricciones, limitaciones, pro#ibiciones y represiones, inclusie en penas corporales, como el arresto, o pecuniarias, como la multa SSH . :or eso, la sistematizacin del autor italiano Sandulli resulta suficientemente apropiada, al establecer, dentro de la posicin sub!etia del ciudadano frente a la 1dministracin, donde sus derec#os sub!etios se condicionan o limitan a faor del inter(s p"blico, que e7isten tres posiciones diferentes, de las cuales interesan las dos "ltimas: F. las obligaciones de prestacin de actiidades o de cosas y L. los derec#os condicionados a una interencin de los poderes p"blicos, entre los cuales se encuentra los actos administratios )proedimenti* de imposicin de +nculos a la propiedad priada por razones de inter(s p"blico SST . Este autor italiano ubica por e!emplo una categor+a de +nculo real sobre los bienes, definido como una restriccin en la facultad de utilizacin o disposicin de este, por e!emplo, 549 PAREJO. 'b. cit. p. 644. 550 MARTN MATEO. 'b. cit. p. 463. 551 CASSAGNE. 'b. cit. T.. p. 320. 552 GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ, atribuye a Romano esta categorizacin. 'b. cit. p. 106. 553 DROM. 'b. cit. p. 909. 554 SANDULL. 'b. cit. p. 143. impidiendo la introduccin de modificaciones en ob!etos materiales de inter(s #istrico, art+stico o ambiental, para eitar per!uicio a los intereses p"blicos, pro#ibiendo la transferencia o e7portacin de bienes culturales o la alteracin de bienes ambientales, incluyendo en la clasificacin los +nculos forestal e #idrogrficos SSS . En este punto, el problema y las discrepancias doctrinales radican en las denominaciones y distinciones entre las llamadas meras restricciones y las limitaciones al derec#o de propiedad. 5abe se.alar que todos los autores aceptan que las restricciones tambi(n pueden recaer sobre la propiedad. Entonces ]5ul es la distincin entre restricciones y limitaciones a la propiedad^ Seg"n los clsicos argentinos, la diferencia es meramente conceptual, puesto que ambas figuras tienen prcticamente el mismo r(gimen !ur+dico. La diferencia estriba, seg"n 6arien#off en que: ;< la medida de polic$a es de mayor amplitud o alcance posible que la limitacin a la propiedad priada en inter=s p)blico, pues la medida de polic$a no slo puede referirse al ejercicio del derec"o de propiedad, sino tambi=n al ejercicio de la libertad indiidual. 1qu+ debe leerse medida de polic+a como restriccin de los derec#os sub!etios en general y limitacin como referida ms espec+ficamente a la propiedad priada. %+ez, en cambio, identifica la limitacin con la medida de polic+a en sentido clsico propiamente seguridad, salubridad, tranquilidad< mientras que las restricciones a la propiedad tienen un alcance ms amplio, como el urbanismo, el ornato: ;< No obstante la obia inculacin e interdependencia entre la restriccin a la propiedad en inter=s p)blico y a medida de polic$a de la propiedad, el caso mencionado no constituye propiamente una medida de polic$a sino una restriccin por razones de inter=s p)blico ;<. 1as restricciones pueden fundarse en arios casos. 1as m#s importantes son por razones de urbanismo, ornato o est=tica, cultura, etc. 1as limitaciones por razones de seguridad, de salubridad y de tranquilidad son, como dijimos, medidas de polic$a que no deben confundirse con las restricciones al dominio SSJ . 1lgunos e!emplos pueden ilustrar el tema: ;< Entre las causas o motios que pueden dar lugar a las e&presadas restricciones corresponde mencionar los fundados en razones de 555 SANDULL. 'b. cit. pp. 142-143, 143-144 y 145. 556 DEZ. 'b. cit. p. 272. seguridad, de "igiene y salubridad, de moralidad, de urbanismo ;ornato, est=tica, etc.<, cultura, tranquilidad, etc. 1a doctrina adierte que las restricciones tienen numerosa aplicacin y que aparecen en gran ariedad de e&presin de la ida pr#ctica. %e los distintos supuestos o especies que concretan los e7presados motios o causas pueden mencionarse a t+tulo de e!emplo los siguientes: )@* e< 9ro"ibicin de producir ruidos que alteren la tranquilidad p)blica, sea que tales ruidos proengan de establecimientos industriales o comerciales o de automotores. ;< i< (iertas normas reguladoras del uso y disposicin de la propiedad- erbigracia normas acerca de loteos, de tala o corte de bosques ;reposicin de las especies<, de e&plotacin de ganado acuno y lanar ;construccin y uso de ba7aderos<. ;< 5< 9ro"ibicin, aun cuando ello ocurra con motio del ejercicio de una industria l$cita, de producir olores nauseabundos o de proocar la formacin de focos de infeccin que constituyan un peligro p)blico OOP . Enumeracin de restricciones: %e los distintos supuestos o especies que concretan los e7presados motios o causas, pueden mencionarse los siguientes a t+tulo de e!emplo: )@* e< @bligacin de respetar, en las construcciones a realizar, la altura m$nima o m#&ima establecida para los edificios en la zona o barrio de que se trate OOD . Las l6tacones a la +)o+edad.- Los criterios contemporneos superan las confusiones contempladas l+neas arriba, en la constatacin que se tratan en todo caso de actiidades de la Bdministracin, que establecen graamen sobre los particulares, determinando restricciones en el e!ercicio de sus derec#os o en la sustancia de los mismos. Puiz ms importante es distinguir lo que constituye precisamente graamen y lo que es la configuracin normal de los derec#os, es decir los lineamientos generales y los l+mites que la legislacin impone al goce de tales derec#os. :ara %romi estas restricciones son las condiciones legales del e!ercicio 557 DEZ. 'b. cit. p. 281-282. 558 MARENHOFF. 'b. cit. p. 40-41. normal u ordinario del derec#o de propiedad: Est#n $nsitas en la e&istencia misma del dominio, nacen con =l, son de su naturaleza y esencia. ,mplican una reduccin de car#cter absoluto del derec"o de propiedad. 1a propiedad permanece inclume, pero las restricciones establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de su derec"o dentro de la coniencia social. En ese sentido, traducen una mera tolerancia general que el propietario debe soportar2 no e7iste un sacrificio especial o carga particular del propietario, es decir, que todos la sufren o pueden sufrir en igual medida e intensidad, por ser una calidad !ur+dica general de todas las propiedades, que implica, por s+ misma, los l+mites regulares y comunes del e!ercicio del derec#o SSG . 6as apropiadamente se puede llamar a este con!unto de incidencias en la propiedad priada el r(gimen administratio de la propiedad priada, seg"n el criterio del administratiista espa.ol ?arrido /alla. En este r(gimen incluye las situaciones siguientes: ;< las limitaciones policiales de la propiedad? asimismo, entran aqu$ los diersos supuestos de prestaciones obligatorias in natura a faor de la Bdministracin? finalmente, =ste es tambi=n el lugar en que deben ser estudiadas las seridumbres administratias sobre bienes priados SJR . Es decir, ba!o el indicado rubro de r(gimen administratio de la propiedad priada cabe distinguir, seg"n ?iannini, no solamente la aplicacin de la norma legislatia de regulacin de los derec#os de propiedad, sino tambi(n las rdenes )@* configuratias del derec#o de propiedad SJF . Este autor italiano, no obstante, considera que estos problemas no relean propiamente del derec#o administratio, puesto que estos temas tienen un perfil urban+stico muy preciso. Entonces, #abr+a que distinguir situaciones anticipadas en la 5onstitucin, de restriccin de derec#os, desarrollados o determinados por leyes, en forma general y generalizada, como por e!emplo la funcin social de la propiedad, que se plasma en ciertas disposiciones de la Ley de %esarrollo 1grario, para la propiedad rural2 as+ como el control sobre talas forestales en propiedad priada, contemplado en la Ley /orestal y de 5onseracin de Yreas -aturales y Bida Silestre. :or otra parte, se encuentran las disposiciones que se fi!an de manera general en ordenanzas municipales, sustentadas en una erdadera delegacin legislatia, que permite a 559 DROM. Ob. cit. pp. 944-945. 560 GARRDO FALLA, FERNANDO. Tratado de Derecho Administrativo. Tecnos. Madrid, 1992. V.. p. 206. 561 GANNN, MASSMO SEVERO. Diritto Administrativo. V. segundo. Giuffr editore. Miln, 1993. p. 745. las municipalidades aplicar sus propias disposiciones en casos particulares, por medio de actos administratios, como ordenar demolicin de edificios que #an irrespetado ciertas ordenanzas, no #an obtenido el permiso de construccin o #an sobrepasado la denominada l+nea de fbrica, por e!emplo. Ha8ltac!n; a6+lac!n 5 conces!n de de)ec(os a los c'dadanos.- Cradicionalmente se estudian las figuras de la autorizacin, la licencia y el permiso dentro del cap+tulo de polic+a administratia, aunque en principio podr+a parecer contradictorio que ba!o un concepto de restricciones de derec#os se consideren actos de #abilitacin, ampliacin y concesin de derec#os a los ciudadanos. En este acpite, como en otros relatios a la antigua nocin de polic+a administratia, la prctica legislatia y reglamentaria desborda los encuadramientos doctrinales, como lo #ace notar ?arc+a de Enterr+a, como se er ms adelante. La idea de la autorizacin es que leanta un impedimento impuesto para el e!ercicio de un derec#o muc#as eces pree7istente, es una ampliacin de la esfera !ur+dica del ciudadano. >esulta un niel de restriccin menor que el de la pro#ibicin absoluta. Son los derec#os condicionados a los que alude Sandulli, cuyo condicionamiento consiste en el #ec#o que su e!ercicio est subordinado a un acto permisio )de #abilitacin o de autorizacin* de parte de la autoridad administratia SJL . El ciudadano puede tener el derec#o, pero necesita de la autorizacin para poderlo e!ercer. :or otra parte, cuando e7iste una pro#ibicin preentia para desarrollar una actiidad, la 1dministracin puede conceder el permiso, que conforma una e7cepcin de la pro#ibicin impuesta. %ice 5assagne que en el permiso se trata siempre del otorgamiento de un derec#o nueo al particular SJH . Las figuras de la licencia y la concesin tienen un perfil diferente que las de autorizacin y permiso. 5ierto es que ?arc+a de Enterr+a intenta asimilar la concesin a la afectacin de un derec#o sub!etio <la e7propiacin< que pasa a manos del Estado, para que el Estado a su ez los transfiera a un concesionario, a tra(s de: ;< la eliminacin total de las titularidades priadas preias en el sector de que se trate y su traslado a la titularidad p)blica, desde la cual se dispensan posibilidades parciales de ejercicio a los particulares mediante la frmula concesional, ;<. Bqu$ la libertad queda sustituida, ;<, por una concesin administratia otorgada desde arriba, que configura facultades, pero tambi=n el deber de ejercerlas en un 562 SANDULL. 'b. cit. p. 146. 563 CASSAGNE. 'b. cit. T.. p. 334. determinado sentido y siempre con la e&tensin que la Bdministracin determine, concesin que es, adem#s, resoluble en un plazo, o caducable o rescatable por la propia Bdministracin SJT . :ero no necesariamente la concesin tiene como antecedente un derec#o de propiedad priada pree7istente que se transfiere a la administracin p"blica a tra(s de la e7propiacin o de la llamada publicatio, es decir la resera que establece la ley a faor de la 1dministracin para que (sta desarrolle un dominio o actiidad de sericio en forma e7clusia, sin per!uicio de su posible concesin a los particulares. Lo que importa destacar en la concesin son los derec#os que se crean a faor de un particular por la transferencia que le #ace la 1dministracin de una atribucin o poder que le pertenece jure propio SJS . Esta transferencia puede realizarse a tra(s de un acto administratio, que establece la relacin bilateral, o a tra(s de un contrato. El otorgamiento de la licencia, en cambio, es siempre unilateral y atribuye al licenciatario derec#os que antes no ostentaba. Este sencillo esquema doctrinal se desborda una ez que las legislaciones en los diferentes pa+ses, adoptan sin t(cnica !ur+dica los ocablos de autorizacin, permiso, concesin y licencia, para cuyo estudio se requiere analizar la figura de cada caso particular. Esto se agudiza desde el momento en que los esquemas autorizatorios de!an de pertenecer al simple y limitado campo de la tranquilidad, seguridad y salubridad ciudadanas y entran a establecer las actiidades particulares en regulacin econmica de mercado SJJ . La concesin tambi(n sufre transformaciones desde su original figura de transferencia a los particulares del dominio p"blico y actiidades de prestacin de sericios esenciales al p"blico, con el adenimiento de monopolios establecidos legalmente que no responden necesariamente a requerimientos de sericios esenciales al p"blico, sino con frecuencia a produccin de bienes para el mercado, con fines que pueden ser de acumulacin de capital, de est+mulo al crecimiento de zonas econmicamente deprimidas o de ob!etios puramente fiscales. La le4slac!n 5 los actos ad6nst)at&os de )est)cc!n 5 a6+lac!n de de)ec(os.- Codas las actiidades de restriccin de derec#os o de graamen a los ciudadanos, 564 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. p. 147. 565 CASSAGNE. 'b. cit. T.. p. 338. 566 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. p. 136. pero tambi(n aquellas de ampliacin y #abilitacin, necesitan de leyes que establezcan la limitacin o la pro#ibicin respectia y la e7pedicin de actos administratios que autoricen o #abiliten a los ciudadanos para ampliacin de sus derec#os. En el caso de la legislacin, las normas legales tienen la caracter+stica de ser generales y abstractas y pueden establecer restricciones de derec#os, limitaciones a la propiedad e incluso afectar aspectos que ata.en a una de las caracter+sticas de la propiedad, como es lo absoluta de la misma. 6uc#os cdigos ciiles contemporneos, incluyendo el ecuatoriano contemplan la llamada seridumbre de sirga, que a pesar de su nombre no es indemnizable <como s+ lo son generalizadamente las seridumbres< y que no requiere de alg"n reglamento o acto administratio para imponerse, sino que se aplica directamente. El 5digo 5iil ecuatoriano dispone: A)t. /%$.- Los due.os de las riberas estn obligados a de!ar libre el espacio necesario para la naegacin o flote a la sirga, y tolerarn que los naegantes saquen sus barcas y balsas a tierra, las aseguren a los rboles, las carenen, sequen sus elas, compren los efectos que libremente quieran end(rselos, y endan a los ribere.os los suyos2 pero, sin permiso del respectio ribere.o y de la autoridad local, no podrn establecer entas p"blicas. El propietario ribere.o no podr cortar el rbol a que actualmente estuiere atada una nae, barca o balsa. Esta restriccin al derec#o de propiedad de los propietarios ribere.os se encuentra dentro de la seccin de seridumbres del 5digo 5iil, no obstante lo cual suficientes autores no la incluyen entre las seridumbres administratias propiamente dic#as. En todo caso, la doctrina acepta que aunque se tratara de una seridumbre administratia, a"n as+ no ser+a indemnizable, a diferencia de la generalidad de las seridumbres administratias. )@* cuando la ley no #abla de indemnizacin, (sta no puede pretenderse, pues nada induce a suponer lo contrario SJI . 'tros casos necesitan que el E!ecutio o la municipalidad reglamenten la restriccin o limitacin de los derec#os, que pueden o no aplicarse directamente, aunque en la mayor parte de los casos la 1dministracin :"blica o la municipalidad aplica la normatia por medio de actos administratios. La e7pedicin de un acto administratio es indispensable para establecer gramenes o atribuir derec#os o #abilitaciones a los ciudadanos que afecten de manera indiidual sus situaciones particulares. /inalmente, siempre con la debida #abilitacin 567 BELSA, RAFAEL. Derecho Administativo. La Ley. Buenos Aires, 1980. T. 4. p. 414. legal, la 1dministracin puede atribuir derec#os o establecer gramenes y el particular aceptarlos a tra(s de la figura del contrato o del acto administratio unilateral, pero que resulta bilateral en sus efectos SJN . Las l6tacones 5 )est)ccones en los +)o4)a6as 5 la +lan3cac!n en el De)ec(o del U)8ans6o.- 1dems de las potestades de la 1dministracin :"blica para establecer restricciones o +nculos en determinados bienes, por razones culturales, #istricas, ambientales, son generalmente las municipalidades las que dictan las ordenanzas correspondientes y las que imponen sus preceptos de limitacin dentro de su mbito propio. El enfoque tradicional del %erec#o del 3rbanismo lo ubica en el mbito de la limitacin de derec#os, considerada desde el punto de ista del contenido normal del derec#o, definiendo el mbito de lo l+cito y recortando los poderes !ur+dicos del titular cuyo derec#o no se reputa ya pree7istente SJG . Se citan los e!emplos de la pro#ibicin de edificar ms all de cierta altura o de construir para usos no incluidos en la zonificacin respectia. :ero estos son aspectos que no diferencian las disposiciones del %erec#o del 3rbanismo de otras normas constitutias de la limitacin de derec#os. El %erec#o del 3rbanismo contemporneo ostenta caracter+sticas que lo diferencian significatiamente de otras actiidades de la polic+a administratia de la 1dministracin :"blica. En la actualidad, El 3erec"o del Urbanismo se define como el conjunto de reglas concernientes a la afectacin y manejo del espacio. 'e considera una rama del 3erec"o 9)blico en cuanto prescribe restricciones de inter=s general que tienen caracter$sticas similares a las denominadas de polic$a administratia. Este derec"o encuentra su legitimidad en la consideracin simult#nea de las nociones de sericio p)blico y de potestad p)blica. 9ero la finalidad de prestacin y de sericio prestado a los usuarios consumidores de espacio toda$a es imprecisa, mientras que aquella de prerrogatias restrictias impuestas a los intereses priados en el inter=s de la comunidad resulta m#s eidente SIR . Las limitaciones en el contenido y e!ercicio del derec#o de propiedad impuestas por el %erec#o del 3rbanismo tienen sus contactos con aquellas de la polic+a administratia, pero se caracteriza por sus t(cnicas propias de restricciones y limitaciones de la propiedad indiidual a tra(s de los planes reguladores, los planes urbanos y zonificaciones, incluyendo estndares 568 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. pp. 101-102. 569 CASSAGNE. 'b. cit. T.. p. 331. 570 MORAND-DEVLLER, JACQUELNE. Droit de l!Crbanisme. Dalloz. Pars, 2003. p. 1. obligatorios para las construcciones y sus relaciones de ecindad con el espacio p"blico, como eredas, retiros, l+neas de fbrica, etc. Sus regulaciones se orientan principalmente al beneficio comunitario, la calidad de ida y el medio ambiente urbano. -o se limita a igilar los peligros relacionados con la construccin y destruccin de inmuebles. Codas las directias municipales relacionadas con estas limitaciones y facultades de planeamientos de usos de suelo y zonificaciones, son sin duda, restricciones al dominio, como afirma %+ez SIF . :ero, seg"n ?arc+a de Enterr+a, no son un sistema de limitaciones administratias del tipo tradicional, sino que constituyen un erdadero sistema de delimitacin o definicin del contenido normal y ordinario de tales derec#os, realizada libremente por la 1dministracin desde la estimacin por ella del modelo urbano que el :lan realiza por razones de puro inter(s colectio. La legislacin espa.ola afirma que la ordenacin contenida en los planes, en forma gen(rica, no conferir derec#o a los propietarios a e7igir indemnizacin SIL . Las limitaciones del derec#o de propiedad urbano #an acentuado la potestad municipal en la doctrina italiana, donde originalmente la construccin de edificaciones requer+a de autorizaciones permisias, en el sentido de autorizacin considerado l+neas arriba, es decir la constatacin de un derec#o pree7istente del ciudadano, denominada licencia de construccin, es decir un derec#o de construir que se considera impl+cito en el derec#o de propiedad. En los principales pa+ses de Europa, dice ?iannini, el derec#o de propiedad no necesariamente incluye el llamado ius aedificandi #asta el punto que reci(n nace con el otorgamiento de la licencia SIH . :ero lo ms interesante en el presente esquema del %erec#o del 3rbanismo es el instrumento de que se ale: a diferencia de las normas generales y abstractas de la polic+a administratia que se manifiestan en actos administratios, el %erec#o del 3rbanismo sustenta sus rdenes en los planes reguladores y planes urbanos, conforme la disposicin constitucional respectia, que le confiere el carcter de legislacin material aplicable a casos de una generalidad de propiedades dentro del mbito de una zonificacin, con potestades sancionatorias, llegando inclusie a la posibilidad de disponer el derrocamiento de construcciones. :are!o tambi(n e7plica los alcances de la planificacin municipal de establecer mandatos y pro#ibiciones relatios al uso del suelo, edificaciones: )@* cuando las normas reglamentarias se establecen en el conte7to de la forma de actiidad consistente en la planificacin, an ms 571 DEZ. Ob. cit. p. 277. 572 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. Ob. cit. p. 56. 573 GANNN. Ob. cit. p. 631. all, incluso, de la mera limitacin de libertades y derec#os y alcanzan una incidencia muc#o mayor: la delimitacin misma del contenido de los derec#os por simple norma reglamentaria )ba!o la forma de plan*, es posible cuando las pertinentes reseras de Ley aparecen establecidas por la 5onstitucin con carcter relatio, permitiendo as+ la llamada a la colaboracin por aqu(lla del >eglamento )@*. E!emplos significatios en nuestro %erec#o son los planes urban+sticos )@* y los planes de ordenacin de los recursos naturales y los rectores de uso y gestin de los espacios protegidos, )@* SIT . La nde6n-a8ldad en las )est)ccones 5 en las se)&d'68)es ad6nst)at&as.- La doctrina tradicional administratia, que se #a reisado en el presente apartado, abarca en el cap+tulo de la polic+a administratia tanto las restricciones y limitaciones de la propiedad, como otras afectaciones al dominio priado como la ocupacin tempornea, la imposicin de la seridumbre administratia, el comiso, la confiscacin, #asta llegar a la e7propiacin misma. %e manera unnime la doctrina administratia tanto de Europa como de 1m(rica Latina ense.a que solamente las figuras de la seridumbre administratia y la e7propiacin dan derec#o a la indemnizacin. 6ientras que la precisa caracter+stica de las restricciones y limitaciones al derec#o de propiedad es que no afectan el derec#o de dominio sino que constituyen caracter+sticas propias de configuracin de ese derec#o y por lo tanto no son susceptibles de indemnizacin. 0ielsa manifiesta a este respecto: ;< las meras restricciones no dan lugar a un derec"o de indemnizacin, ya que ellas son simplemente una carga general impuesta a todas las propiedades y no desintegran ese derec"o de dominio que subsume todos los derec"os reales ;<. 'e trata de una condicin in"erente al derec"o de propiedad, cuyo contenido normal se limita por las leyes. ;< 1a seridumbre p)blica ;derec"o real< determina una e&cepcin para el goce e&clusio del propietario sobre el objeto de su propiedad diferencial. 1a seridumbre crea entonces un beneficio o utilidad para la comunidad representada en la entidad p)blica administratia que establece o constituye la seridumbre, y para el propietario un derec"o de ser indemnizado SIS . 5omo se adelant l+neas arriba en este tema de la no indemnizabilidad de las restricciones y limitaciones, ?arc+a de Enterr+a coincide con la mayor+a de los autores: Una nota com)n a 574 PAREJO. Ob. cit. p. 469. 575 BELSA. 'b. cit. p. 376. todas las limitaciones es su no indemnizabilidad. Ello cobra especial reliee a propsito de las limitaciones a la propiedad y a los derec"os patrimoniales, porque esta nota las separa, seg)n nuestro 3erec"o de las e&propiaciones, que suponen incidencias administratias sobre el patrimonio que deben ser indemnizadas SIJ . :or eso, en la actualidad, se puede afirmar que una de las caracter+sticas de la conceptualizacin de las restricciones administratias es su no indemnizabilidad. Los per!uicios que se sigan del mero #ec#o normal de imponer y #acer efectia la restriccin no son indemnizables SII . Esto se e7plica porque estas restricciones no se consideran que impliquen sacrificio alguno para los ciudadanos, por tratarse de una condicin normal del e!ercicio del derec#o de propiedad SIN . %romi enumera entre los caracteres !ur+dicos de las restricciones que son: generales, constantes y actuales2 obligatorias2 ariadas e ilimitadas2 inimdemnizables2 imprescriptibles2 indeterminadas2 y, e!ecutorias SIG . Esta no indemnizabilidad de las restricciones y limitaciones administratias al derec#o de propiedad, se e7tiende a las seridumbres establecidas en el %erec#o del 3rbanismo. 6orand8 %eiller, establece la diferencia entre las seridumbres de utilidad p"blica, de aplicacin nacional y otras seridumbres, llamadas de urbanismo que tienen su antecedente en los planes municipales de los usos de suelo. 5oncluye sobre la principal diferencia: Las seridumbres de utilidad p"blica pueden dar lugar a indemnizacin contrariamente a las seridumbres de urbanismo, que no dan lugar a ninguna indemnizacin SNR . LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS La se)&d'68)e del de)ec(o c&l 5 la se)&d'68)e ad6nst)at&a.- 6arien#off #ace notar la obia afinidad sustancial de la seridumbre administratia con la seridumbre de derec#o priado o ciil SNF . Las seridumbres administratias siempre #an sido reconocidas por el derec#o ciil. El 5digo 5iil ecuatoriano, sobre el tema, dispone: 1rt. NIF.8 Las disposiciones de este C+tulo se entendern sin per!uicio de las ordenanzas generales o locales sobre las seridumbres. 576 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. p. 112. 577 DROM. 'b. cit. p. 945. 578 MARENHOFF. 'b. cit. p. 60; CASSAGNE. 'b. cit. T.. p. 462; DROM. 'b. cit. p. 949 579 DROM. 'b. cit. pp. 945-946. 580 MORAND-DEVLLER. 'b. cit. (2003). p. 24. 581 MARENHOFF. 'b. cit. p. 75. )@* 1rt. NIS.8 Las seridumbres legales son relatias al uso p"blico o a la utilidad de los particulares. Las seridumbres legales relatias al uso p"blico son: El uso de las riberas, en cuanto sea necesario para la naegacin o flote2 U las dems determinadas por los reglamentos u ordenanzas respectios. En su monograf+a sobre las seridumbres ciiles, >oca Euan afirma que las seridumbres administratias )@* pueden calificarse de erdaderas y propias seridumbres, consideradas (stas en un sentido t(cnico como situaciones !ur+dicas de poder concreto sobre cosa a!ena )@*. En el 5digo 5iil se incluyen tambi(n simples limitaciones del dominio, meras delimitaciones de su contenido que no tienen el rango de derec#o real, caracter+stica de las erdaderas y propias seridumbres SNL . De3nc!n de se)&d'68)es ad6nst)at&as.- 6arien#off define: 2a de entenderse por seridumbre administratia, o p)blica, el derec"o real administratio constituido por el Estado ;lato sensu< sobre un bien del dominio priado o del dominio p)blico, con el objeto de que tal bien sea usado por el p)blico en la forma que resulte del acto o "ec"o constitutio del graamen OD: . :ara %+ez, la seridumbre administratia es una obligacin real establecida sobre un bien a!eno por razn de utilidad p"blica SNT . :)edo s)&ente 5 +)edo do6nante.- :ara entrar en las diferencias entre las seridumbres ciiles y las seridumbres administratias, cabe recordar que esta "ltima no necesariamente cuenta con un predio dominante y un predio siriente, como es el caso en las seridumbres ciiles. La doctrina manifiesta que a falta de predio dominante, la seridumbre administratia se constituye en beneficio de la comunidad entera, a diferencia de la ciil, que faorece al predio dominante. En la seridumbre administratia ni siquiera e7iste un uso p"blico del predio siriente por parte de la comunidad, dice ?arrido /alla SNS . Los autores 582 ROCA JUAN, JUAN. De las +er2idumbres. Nereo. Barcelona, 1961. p. 1. 583 MARENHOFF. 'b. cit. p. 74. 584 DEZ. 'b. cit. pp. 286-287. 585 GARRDO. 'b. cit. p. 207-208. concuerdan en que la nocin del predio dominante no es un elemento en el concepto de seridumbre administratia SNJ . ReJ'e)6ento de le5 (a8ltante.- 1l igual que la seridumbre del derec#o ciil, la constitucin de la seridumbre necesariamente debe tener su sustento en la ley. La ley suele tambi(n determinar que los concesionarios de sericios p"blicos tambi(n pueden constituir seridumbres administratias, como es el caso de las seridumbres administratias isualizadas en la Ley de $idrocarburos, a faor de los concesionarios del sericio p"blico de transporte de #idrocarburos. Inde6n-ac!n +)e&a.- 1 diferencia de las restricciones administratias y las limitaciones administratias a la propiedad, que no son indemnizables, un requisito de la seridumbre administratia es la preia indemnizacin, lo que es reconocido porque afecta el goce de la plenitud del predio siriente. Se #a isto, sin embargo, que la llamada seridumbre de sirga determinada en el art+culo NIJ del 5digo 5iil no contempla una indemnizacin al propietario ribere.o, aunque algunos autores le niegan el carcter de erdadera seridumbre. 1simismo, 6orand8%eiller estima que no cabe indemnizacin sobre la seridumbre del urbanismo, lo que ocurre tambi(n en la legislacin municipal ecuatoriano, donde los propietarios de un terreno urbanizable necesitan ceder reas para el desarrollo comunitario en orden a obtener el permiso respectio, sin derec#o a indemnizacin. D3e)enca de la )est)cc!n con la se)&d'68)e ad6nst)at&a.- /inalmente, cabe recordar la diferencia fundamental de la restriccin y la limitacin administratia con la seridumbre administratia. La restriccin administratia constituye una condicin o una configuracin del e!ercicio normal del derec#o de propiedad, una caracter+stica que es parte de su esencia !ur+dica, por lo que no se considera que afecte o cause per!uicios en los propietarios ni tampoco que establezca derec#os a faor de otros ciudadanos, mientras que la seridumbre afecta el derec#o de propiedad misma en una de sus principales caracter+sticas que es la e7clusiidad del dominio, menoscabando su e!ercicio y disminuyendo su alor, por lo que el real sacrificio patrimonial que e7perimenta el propietario, e7ige el pago de una indemnizacin. DID. LA ED:RO:IACI@N. 586 DEZ. 'b. cit. pp. 285-286. Antecedentes.- Brt$culo .P. 'iendo la propiedad un derec"o iniolable y sagrado, a nadie puede priarse de ella, sino cuando la necesidad p)blica, legalmente comprobada, lo e&ige eidentemente, y bajo la condicin de una justa y preia indemnizacin. Esta norma de la %eclaracin de los %erec#os del $ombre y del 5iudadano de la >eolucin /rancesa, resulta una consecuencia de lo e7presado en el art+culo L de la misma %eclaracin, que enumera los derec#os: la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresin. El citado art+culo FI de la %eclaracin de los %erec#os del $ombre y del 5iudadano, consagra un principio ya desarrollado en la normatia !ur+dica #istrica. Seg"n 6orand8%eiller en el %erec#o >omano se manifestaba la necesidad de obligar a los particulares a la cesin forzada de sus bienes2 que proced+a cuando se reelaba imposible el arreglo amigable y lo e7ig+a el bien p"blico com"n SNI 2 aunque se remonta a ?recia en la #istoria de esta figura !ur+dica. 5ita una ordenanza real francesa de FHHN, sobre la e7propiacin y la indemnizacin correspondiente. En el Bntiguo !=gimen franc(s se distingue entre el dominio eminente y el dominio "til. 6ientras el dominio "til corresponde a los particulares, en cambio el dominio eminente se aplica a todos los bienes del >eino, concepto !ur+dico basado en la idea de una comunidad original de bienes que e!erce el soberano SNN . El enfoque anglosa!n consera el marco de la doctrina generalizada del dominium eminens igente en Europa antes de la reolucin francesa. La 5onstitucin estadounidense reconoce las garant+as de la compensacin y de la finalidad p"blica, pero en ,nglaterra, el :arlamento@ puede, cuando as+ lo desea, e7propiar sin compensacin y en iolacin de los derec#os legales igentes, de una manera que no se permite en otros pa+ses que disfrutan de una 5onstitucin escrita y de una declaratoria de derec#os SNG . No)6at&a 9'),dca so8)e la eM+)o+ac!n en el Ec'ado).- Codas las legislaciones cuentan con un cuerpo normatio o normas espec+ficas para los diferentes casos que contemplan la potestad del Estado de e7propiar bienes de los particulares, preio el pago de la !usta compensacin. 587 MORAND-DEVLLER. Ob. cit. (2001). p. 369. 588 bdem. p. 373. 589 WADE y FORSYTH. Ob. cit. pp. 786-787. El art+culo JL de la primera 5onstitucin ecuatoriana dispon+a que nadie puede ser priado de su propiedad )@* sin su consentimiento y sin recibir !ustas compensaciones a !uicio de buen arn SGR . El 5digo 5iil de 0ello regula la e7tincin del contrato de arriendo en el caso de e7propiacin por causa de utilidad p"blica )1rt. FGJR <actual FGRF del 5digo 5iil ecuatoriano*. El 5digo 5iil ecuatoriano a.ade reglas determinadas para el caso de e7propiacin del patrimonio familiar SGF . La principal normatia legal igente sobre la e7propiacin en el Ecuador se encuentra en el 5digo de :rocedimiento 5iil y en la Ley de 5ontratacin :"blica. Las ms amplias y sistemticas e7propiaciones en el Ecuador se llearon a cabo en aplicacin de la derogada Ley de >eforma 1graria. La igente Ley de %esarrollo 1grario toda+a contempla las e7propiaciones de tierras agrarias pero ba!o un r(gimen ms acorde a los criterios uniersales del pago preio de la !usta indemnizacin. :ara determinados recursos naturales y para sericios p"blicos diersos se contempla la figura de la e7propiacin en: la Ley de 1guas, la Ley /orestal y de 5onseracin de Yreas -aturales y Bida Silestre, la Ley de 5aminos, la Ley de :atrimonio 5ultural, la Ley de $idrocarburos y la Ley de >(gimen del Sector El(ctrico. -o e7iste una #abilitacin gen(rica de las instituciones p"blicas para e7propiar, potestad que necesariamente debe constar asignada en forma e7presa a la institucin respectia en una ley, sin que el rgano p"blico pueda proceder a una e7propiacin sin esa atribucin e7presa, que no puede suplirse con una normatia reglamentaria. El conce+to de eM+)o+ac!n.- %romi define la e7propiacin como: ;< el instituto de derec"o p)blico mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad p)blica, pria coactiamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo determinado procedimiento y pagando una indemnizacin preia, en dinero, integralmente justa y )nica OC8 . 590 PRMER REJSTRO AUTNTCO NACONAL (AO DE 1830). mprenta de Gobierno, por Juan Campuzano. Quito, 1840. p. 30. 591 Art. 852. 592 DROM. Ob. cit. p. 951. ?arc+a y /ernndez califican la e7propiacin como sacrificio de las situaciones patrimoniales de los administrados SGH . La e7propiacin se condiciona a un sistema de garant+as: necesidad p"blica eidente )@*2 constatacin por la Ley de ese caso l+mite2 indemnizacin, que adems de ser !usta en su cuant+a, #a de ser #ec#a efectia precisamente de manera preia, como condicin misma del desapoderamiento SGT . Se #a discutido si la e7propiacin, que es institucin de derec#o p"blico, no tendr+a tambi(n alg"n elemento de derec#o priado. En el Ecuador se podr+a sustentar tal criterio en el #ec#o que la discusin sobre el monto de la indemnizacin o del precio a pagar tiene determinado un trmite en el 5digo de :rocedimiento 5iil, en un !uicio de e7propiacin ante el Euez de lo ciil SGS . En cambio, cuando las partes llegan a un acuerdo se produce el caso del denominado aenimiento o cesin amistosa, donde el precio )@* por tener base conencional, resulta sometido al r(gimen aplicable a los contratos SGJ . :or otra parte, la declaratoria misma de la e7propiacin es un acto administratio resultante del cumplimiento de una serie de actos interlocutorios de la institucin e7propiante y, en su caso, de otros rganos p"blicos, lo que indudablemente pertenece al %erec#o :"blico. El acto administratio de la e7propiacin es impugnable, como todos los actos administratios, en la !urisdiccin contencioso8administratia. La institucin e7propiatoria se distingue de las limitaciones y delimitaciones de los derec#os, que son de +ndole general, que afectan los derec#os del conglomerado de los ciudadanos o de un grupo determinable de los mismos, r(gimen restrictio que comporta una delimitacin abstracta del contorno del derec#o, que graa por igual a todos los titulares concretos SGI , mientras que la e7propiacin es un fenmeno singular y concreto, al decir de ?arc+a de Enterr+a SGN . :ero #ay que aceptar, como este autor, que )@* la distincin singular8general )@* 593 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. Ob. cit. T. . p. 210. 594 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. Ob. cit. T. . pp. 210-211. 595 Arts. 781 al 806, del Cdigo de Procedimiento Civil. "Art. 782.- La tramitacin del juicio de expropiacin slo tiene por objeto determinar la cantidad que debe pagarse por concepto de precio de la cosa expropiada, siempre que conste que se trata de expropiacin por causa de utilidad pblica. Suplemento RO 58, del 12 de julio de 2005. 596 CASSAGNE. Ob. cit. T. . p. 477. 597 CASSAGNE. 'b. cit. T. . p. 464. 598 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T. . p. 243. esa distincin falla como criterio t(cnico absoluto de aplicacin@8refiri a8 lo que los autores alemanes que la llaman e7propiaciones de grupo SGG . 1simismo, no toda delimitacin y limitacin de derec#os debe afectar necesariamente a toda la poblacin de un pa+s, puesto que tambi(n se aplica a todos los ciudadanos que se encuentran en determinada situacin o incluso en determinada rea geogrfica. El ms fcil de los e!emplos es la pro#ibicin de construir por encima de cierta altura dentro del llamado cono de apro7imacin de las aeronaes al aeropuerto. En el %erec#o p"blico franc(s se pueden citar las restricciones de todos los propietarios aleda.os a las zonas mar+timas, playas y tierras adyacentes. En el Ecuador, se encuentran restricciones determinadas dentro de la fran!a de seguridad alrededor de terminales y estaciones de bombeo y reductoras de presin, pro#ibiendo que se e!ecute cualesquier tipo de acciones, obras, edificaciones, cultios y dems actiidades que afecten o pudiesen afectar la construccin y operacin del oleoducto de crudos pesados, lo que tiene caracter+sticas y efectos diferentes que las e7propiaciones y seridumbres que se contemplan en esta misma obra de la construccin y operacin del oleoducto de crudos pesados. :or supuesto que las municipalidades tambi(n tienen plenas potestades para determinar este tipo de restricciones, limitaciones y delimitaciones que, por su naturaleza, no son indemnizables. La naconal-ac!n.- 5omo se anot l+neas arriba, el te7to constitucional igente solamente autoriza al Estado para e7propiar los bienes de los particulares, cuando la redaccin anterior autorizaba nacionalizar o e7propiar los bienes, derec#os y actiidades. La principal diferencia entre la e7propiacin y la nacionalizacin es que esta "ltima no comprende bienes indiidualizados sino con!untos generales de bienes o de actiidades particulares. 1s+, se #a podido #ablar de la nacionalizacin de la 0anca, o de la industria del acero. Estas nacionalizaciones comprenden tanto bienes muebles e inmuebles, cuanto el derec#o de desempe.ar en monopolio estatal las actiidades nacionalizadas. En el rubro de Sericios :"blicos se estudia que la calidad de sericio p"blico se adquiere a tra(s de la llamada publicatio2 es decir una declaratoria constitucional o legal donde se reseran las actiidades determinadas como sericio p"blico, para ser desempe.adas e7clusiamente por el Estado, sin per!uicio de su posible delegacin a los particulares, pero siempre en condiciones fi!adas por el mismo Estado y sometido a la regulacin correspondiente. 599 #bdem. p. 244 La e7pedicin de la Ley de 1guas, durante una dictadura militar en los a.os setenta en Ecuador, en efecto nacionaliz determinadas aguas o, ms bien, cursos de aguas, que antes eran priados, sin reconocer pago alguno de indemnizacin. 'biamente que para una declaratoria legal de nacionalizacin se requiere una preia #abilitacin constitucional. En el Ecuador, esta #abilitacin, que constaba anteriormente en el te7to constitucional, no se encuentra en la codificacin igente. LA ED:RO:IACI@N NO SE CONCE:TAA COMO UN :ER<UICIO DE LOS @REANOS :ABLICOS A LOS :ARTICULARES. D3e)enca ent)e eM+)o+ac!n 5 )es+onsa8ldad c&l de la Ad6nst)ac!n.- :ero se debe interpretar que las reglas aplicables del derec#o com"n sobre indemnizaciones se aplican ms bien a los reasentamientos de los propietarios de los predios afectados que contempla JRR , en cuyo caso se entiende que estas compensaciones por reasentamiento ser+an adicionales al pago del !usto precio de la e7propiacin. Cambi(n cabr+a se.alar que en la actualidad un !uicio de tal naturaleza tendr+a que entilarse en la !urisdiccin contencioso8 administratia y no en la !urisdiccin ciil. La doctrina del %erec#o :"blico establece la responsabilidad del Estado por da.os causados, no solamente por los funcionarios y empleados p"blicos, sino tambi(n por la prestacin de los sericios p"blicos. 5omadira, apoyndose en la autoridad de 6arien#off considera que: ;< en la rbita del derec"o p)blico e&iste un instituto espec$fico que se ocupa de proteger a la propiedad contra actos estatales l$citos que causen perjuicio a tal 3erec"o. Ese instituto es la e&propiacin, y su concepto comprende todo ataque leg$timo al derec"o de propiedad. 5ita a 6arien#off, que opina que la e7tensin del principio e7propiatorio a otros supuestos de responsabilidad del Estado por actos l+citos puede llamarse ;fuerza e&pansia de la nocin jur$dica de e&propiacinU JRF . 600 "En todos los casos, determinar para estos efectos las medidas necesarias para el reasentamiento de los propietarios de los predios afectados o compensaciones, segn lo determine el Cdigo Civil ecuatoriano; 601 COMADRA, JULO RODOLFO. mprocedencia del lucro cesante en casos de responsabilidad del Estado por obrar administrativo lcito: fuerza expansiva de los principios de la expropiacin. En: JUAN CARLOS CASSAGNE. Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998. pp. 484, 478. :ero e7isten ciertas diferencias entre las instituciones e7propiatorias e indemnizatorias: el supuesto de la e7propiacin no es e7actamente el mismo que el de los da.os causados a los ciudadanos, aunque sea por actos l+citos del Estado, puesto que, en palabras de ?arc+a de Enterr+a, el acto causante de responsabilidad no se dirige directamente a causar el despo!o )si as+ fuese, ser+a una +a de #ec#o e7propiatoria* sino a otros efectos e incidentalmente ocasiona un per!uicio. Esta diferencia resulta fundamental para distinguir la indemnizacin del da7o, por una parte2 del pago del precio en la e7propiacin, por otra2 lo que enfatiza el autor que se iene de citar. En la e7propiacin e7iste una carga preentia de indemnizacin que condiciona la posibilidad misma del despo!o )regla del ;preio pago&*, mientras que en la indemnizacin del da.o, el pago de la indemnizacin se realiza necesariamente con posterioridad al #ec#o indemnizatorio JRL . LA UTILIDAD :ABLICA E INTEROS SOCIAL COMO FINES LEEALES DE LA ED:RO:IACI@N La 'tldad +?8lca.- %e forma gen(rica se alude en la e7propiacin a las causales de utilidad p"blica o de inter(s social. La nocin original de la e7propiacin se incula con la obra p"blica y, posteriormente, con el funcionamiento del sericio p"blico2 de a#+ la denominacin de utilidad p"blica. :ero debe recordarse que la nocin de sericio p"blico se incula originalmente de una manera inseparable del dominio p"blico. 1s+, la utilidad p"blica se encuentra estrec#amente inculada con estos tres conceptos !ur+dicos de obra p"blica, sericio p"blico y dominio p"blico y, en consecuencia, tambi(n a la prestacin de tales sericios y la e!ecucin de tales obras por delegacin a particulares, concesionarios de obras o de sericios. En todos estos casos, como lo se.ala ?arc+a de Enterr+a esto limitaba la e7propiacin a los bienes inmuebles, mientras que los muebles, ordinariamente gen(ricos, si no fungibles, pod+an adquirirse por los medios ordinarios de la contratacin JRH . El nte)Is socal.- :osteriormente se conciben finalidades adicionales para la e7propiacin, incluyendo aspectos socio8econmicos y pol+ticos, que ampl+an su mbito tambi(n al inter(s social, como son las e7propiaciones de la reforma agraria, las soluciones de iienda, el desarrollo urbano e incluso la conseracin del medio ambiente y el desarrollo sustentable. En todo caso, las distinciones entre utilidad p"blica e inter(s social se refieren a la finalidad de la e7propiacin, que resulta de superlatia importancia en esta institucin, para efectos del 602 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. Ob. cit. T. . p. 251. 603 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T. . p. 235. control de su cumplimiento y del consiguiente derec#o del e7propiado para solicitar la retrocesin en caso de que la finalidad e7presada no se cumpla por parte del Estado dentro de un plazo prudencial. 1s+ tambi(n, la declaratoria de utilidad p"blica o de utilidad social debe e7presar el fin de la e7propiacin. En las e7propiaciones municipales, adems de la declaratoria se deber e7presar el fin a que #aya de aplicarse el ob!eto e7propiado JRT . :ero, en cambio, los procedimientos e7propiatorios no son distintos para uno u otro caso, sea de utilidad p"blica, sea de inter(s social, aplicndose en todas las situaciones los mismos procedimientos. La Ley de >(gimen del Sector El(ctrico del Ecuador atribuye al 5'-ELE5 potestades e7propiatorias, para declarar de utilidad p"blica o de inter(s social la e7propiacin de inmuebles para los fines del desarrollo del sector el(ctrico, en los casos estrictamente necesarios y para la e!ecucin de obras directamente inculadas con la prestacin de sericios JRS . )@* o* 5onstituir seridumbres necesarias para la construccin y operacin de obras en el sector el(ctrico2 p* %eclarar de utilidad p"blica o de inter(s social de acuerdo con la Ley y proceder a la e7propiacin de los inmuebles que se requiera para los fines del desarrollo del sector el(ctrico, en los casos estrictamente necesarios y para la e!ecucin de obras directamente inculadas con la prestacin de sericios. En todos los casos, determinar para estos efectos las medidas necesaria para el reasentamiento de los propietarios de los pre8dios afectados o compensaciones, seg"n lo determine el 5digo 5iil ecuatoriano. 1simismo en Ecuador, la Ley de $idrocarburos declara de utilidad p"blica la industria de #idrocarburos en todas sus fases, por lo cual procede la e7propiacin de terrenos, edificios, 604 Art. 239, (ey 'rg?nica de .gimen Munici,al. SRO N 159, 5 de diciembre de 2005. 605 Art. 13 de la (ey de .gimen del +ector Elctrico. instalaciones y otros bienes, y la constitucin de seridumbres generales o especiales de acuerdo con la ley, que fueren necesarias para el desarrollo de esta industria JRJ . La normatia municipal ecuatoriana delimita la causa de inter(s social a unos pocos supuestos adicionales a la legislacin e7presa, que abarcan requerimientos urban+sticos, incluyendo transformaciones de edificaciones, basndose en una norma legal o de los planes reguladores de desarrollo urbano y determinacin de las zonas urbanas de promocin inmediata e incumplimientos del propietario, entre otras. OB<ETO DE LA ED:RO:IACI@N EM+)o+ac!n de 6'e8les; n6'e8les 5 de)ec(os.- Las opciones mencionadas de e7propiacin con fines de utilidad p"blica limitan la e7propiacin a bienes inmuebles, pero #oy se consideran e7propiables toda clase de bienes y derec#os, con e7cepcin de aquellos de +ndole personal JRI . 1s+, no son e7propiables los derec#os fundamentales 8aparte de la propiedad8 contemplados en la 5onstitucin y en general los derec#os personales considerados como intransferibles. Coda+a #oy la obra p"blica se considera pertenecer al dominio p"blico del Estado JRN . En cambio, el sericio p"blico se manifiesta principalmente como actiidad antes que como una utilizacin dominical, como se concibi originalmente. -o obstante, buena parte de los sericios p"blicos y las concesiones actuales toda+a tienen un sustento material y operatio en el dominio p"blico, como por e!emplo, el espectro electro8magn(tico, las aguas, los minerales, los recursos naturales no renoables y, en general, los productos del subsuelo2 aunque el aproec#amiento de los #idrocarburos en el Ecuador contempla en la actualidad una ariedad de figuras contractuales que no enca!an precisamente en la figura de la concesin, sin embargo de encontrarse fuertemente regulados. Puedar+an fuera de la posibilidad de e7propiacin derec#os como de la personalidad, )@* a la ida, al #onor, a profesar un culto, a la libertad y al nombre de las persona, dice 5assagne2 porque su e7propiacin, es decir su priacin iolar+a el principio de la dignidad de la persona 606 Artculo 4 de la (ey de *idrocarburos. 607 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T. . p. 231 608 En Espaa, el "dominio pblico viario (JOS BERMEJO VERA [Direccin y Coordinacin]. 'b. cit. (1994). p. 435 y ss.) y en Francia el "domaine public routier o la domanialit ,ubli$ue de 2oies terrestres (JACQUELNE MORAND-DEVLLER. 'b. cit. (2001). p. 55 y ss; y, JEAN-MARE AUBY y PERRE BON. Droit )dministratif des Biens. ) #umana, cuya cobertura constitucional se configura con la regla de no negar los derec#os y garant+as no enumerados JRG . EM+)o+ac!n de 8enes del do6no +?8lco del Estado.- En la legislacin ecuatoriana la transferencia de dominio de bienes inmuebles entre entidades del sector p"blico no se requerir de declaratoria de utilidad p"blica o inter(s social ni, en el caso de donacin, de insinuacin !udicial. Se la podr realizar por compraenta, permuta, donacin, compensacin de cuentas, traslado de partidas presupuestarias o de actios JFR . Cambi(n se #a sostenido que el dominio p"blico, por su caracter+stica de inalienabilidad no ser+a e7propiable, sin embargo de lo cual, una ez desafectado por el rgano competente y declarado como perteneciente al dominio priado del Estado, proceder+a la e7propiacin JFF . $abr+a una interpretacin en el sentido que la e7propiacin de bienes priados del Estado, las entidades p"blicas o las entidades del r(gimen seccional autnomo, seg"n el caso, ser+a factible tambi(n en el Ecuador, aunque el te7to constitucional alude a bienes del sector priado y no a bienes del dominio priado. %e todas maneras, la nocin de que el Estado o sus instituciones no pueden e7propiar bienes del mismo Estado o de otras instituciones p"blicas no es tan obia como parece a primera ista. En efecto, en la actualidad, la doctrina !ur+dica de la e7propiacin, mantiene precisamente la posicin contraria, es decir que: es posible que el Estado o sus instituciones puedan e7propiar otros bienes del sector p"blico. 1s+, >odr+guez manifiesta: ;...< 3esde luego, "oy todos admiten que los bienes patrimoniales de los entes p)blicos, incluso el Estado, deben estar sujetos a la e&propiacin forzosa. ;...< (ada d$a se acent)an m#s las diferencias entre e&propiante y beneficiario de la e&propiacin. 609 CASSAGNE. 'b. cit. (2004). T. . p. 474. 610 Art. 36.- Procedimiento. Ttulo V, De los Procedimientos Especiales; Captulo , De la Adquisicin de Bienes nmuebles. (ey de Contratacin PDblica. 611 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T. . p. 232. ;...< (onsigna la 1ey de .P de julio de .CFO que las fundaciones, patronatos, asociaciones y entidades en general, que, conforme a sus constituciones o reglamentos, cumplan fines de car#cter ben=fico, docente o cultural, podr#n obtener la declaracin de utilidad p)blica a faor de las obras que realicen con cargo a sus fondos para la instalacin, ampliacin o mejora de los sericios propios de su finalidad, a los efectos de la e&propiacin forzosa de los inmuebles para ello necesario y sujet#ndose a lo dispuesto en la presente 1ey, siempre que con las obras proyectadas no se persiga la obtencin de lucro y queden a salo los planos de ordenacin urbana del municipio afectado JFL . LOS SU<ETOS DE LA ED:RO:IACI@N S'9eto act&o de la eM+)o+ac!n.- El Estado tiene la potestad e7propiatoria, para s+ o para otra entidad de derec#o p"blico o incluso a faor de una entidad de derec#o priado, aunque el te7to constitucional no lo disponga e7presamente. En todo caso, deben ser asignados e7presamente en una ley: F* el carcter de utilidad p"blica o de inter(s social )declaratoria gen(rica*2 L* la atribucin de e7propiar2 H* la competencia para la declaratoria. La declaratoria para el caso concreto )declaratoria espec+fica*, la e7pide el rgano competente mediante acto administratio. En la Ley de $idrocarburos, por e!emplo, se declara de utilidad p"blica la industria de #idrocarburos en todas sus fases )declaratoria gen(rica*. En consecuencia, se e7presa: procede la e7propiacin de terrenos, edificios, instalaciones y otros bienes, y la constitucin de seridumbres generales o especiales de acuerdo con la ley, que fueren necesarias para el desarrollo de esta industria JFH . S'9eto +as&o de la eM+)o+ac!n.- Los su!etos pasios de la e7propiacin son los titulares del dominio del ob!eto de la e7propiacin. :ero no solo ellos sino tambi(n los llamados titulares secundarios, se deben considerar e7propiados en los derec#os que les corresponden. Se cita a los arrendatarios r"sticos o urbanos e, incluso, la !urisprudencia #a precisado que, a tra(s de la mencin legal de ;titulares de intereses& y no solo derec#os, deben incluirse tambi(n a los meros precaristas JFT . ?arc+a de Enterr+a tambi(n cita los casos de pluralidad de e7propiados en relacin con un mismo ob!eto, por concurso de titularidades distinto de la simple comunidad. Sobre esto manifiesta que la totalidad de las titularidades debe ser 612 RODRGUEZ, NEMESO. Artculo "Expropiacin forzosa, en 7ue2a Enciclo,edia 4urdica. Seix. Barcelona, 1982. T. X. pp. 335-336, 356. 613 Art. 4, (ey de *idrocarburos. 614 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T. . p. 229. e7propiada, en irtud del principio de que la cosa e7propiada se adquirir libre de cargas. :ero tambi(n cita e!emplo de e7propiaciones parciales de facultades limitadas de dominio2 e!emplos de estas ser+an las e7propiaciones de fac#adas JFS , en el derec#o urban+stico. :ero el #ec#o de que no aparezca inmediatamente un su!eto pasio de la e7propiacin o la certidumbre, duda o ignorancia acerca de la e7istencia de t+tulo #bil sobre el bien, no impiden la iniciacin y continuacin del proceso e7propiatorio, donde se deben dilucidar tales cuestiones, dice Billegas JFJ . En todo caso, la legislacin ecuatoriana aplicable dispone que en caso de desconocerse el propietario del inmueble o su paradero, el !uicio de e7propiacin se plantear en el territorio donde se encuentra el bien y la citacin se #ar por los peridicos JFI , lo que tal ez era innecesario de e7plicitar porque aplica las reglas generales procesales para tales casos. EM+)o+acones ')8an,stcas.- La institucin e7propiatoria y el %erec#o del 3rbanismo mantienen estrec#as relaciones en la actualidad. La creciente autonom+a del %erec#o del 3rbanismo #a introducido importantes modificaciones en las e7propiaciones as+ como en las restricciones de los e!ercicios de los derec#os de los ciudadanos. 1ctualmente, en el %erec#o del 3rbanismo la e7propiacin se percibe como uno de los medios ms radicales de adquirir terrenos a pesar de la resistencia de los propietarios, para su equipamiento y desarrollo JFN . En esta nuea rama del %erec#o, las causales de la e7propiacin #an continuado su ampliacin, #asta el punto que la !urisprudencia francesa de #oy, seg"n 6orand8%eiller solo retiene tres causales de ilegalidad de la e7propiacin, siendo ellas: un inter(s financiero e7clusio, un inter(s priado e7clusio o la oluntad de contraenir la cosa !uzgada JFG . 3na resera para desarrollo futuro como causal de la e7propiacin municipal, que determina la 5onstitucin ecuatoriana, sin fi!acin de plazo, desestimar+a uno de los clsicos principios de la e7propiacin, seg"n el cual su finalidad debe ser una obra o actiidad concreta a desarrollarse en los ms brees plazos <seis meses en la legislacin ecuatoriana, 1rt. NRT del 615 bdem. 616 VLLEGAS, A. WALTER. .gimen 4urdico de la E%,ro,iacin. Depalma. Buenos Aires, 1973. p. 103. 617 Cdigo de Procedimiento Ci2il. Art. 784.- (.) Si el dueo, o el poseedor del inmueble, a falta de aqul, residiere fuera de la Repblica, o se ignorare su paradero, la demanda de expropiacin ser presentada ante el juez del territorio donde estuviere el inmueble, y la citacin al dueo o poseedor y a quienes tuvieren derechos reales sobre la cosa, se entender hecha por publicaciones realizadas de conformidad con el artculo 82 de esta Ley y en el Registro Oficial. 618 MORAND-DEVLLER. 'b. cit. (2003). p. 63. 619 #bdem. p. 64. 5digo de :rocedimiento 5iil< so pena de franquear al e7propiado la +a !udicial para demandar la retrocesin. :ero esta norma sobre el plazo m7imo para la iniciacin de las obras contempladas en la e7propiacin, se debe considerar igente en la normatia !ur+dica ecuatoriana tambi(n para obras de desarrollo futuro de las municipalidades, porque no encuentra ninguna e7cepcin tcita o e7presa en la normatia legal municipal o en ninguna otra ley al plazo preclusorio de seis meses que #abilita la accin de retrocesin. :ero la mayor parte de las potestades municipales en materia de urbanismo, no se califican como e7propiatorias sino de simple delimitacin de derec#os. La tendencia moderna tiende a disociar el ius aedificandi, es decir el derec#o del propietario a construir, como un derec#o que no se encuentra impl+cito en el derec#o de propiedad, sino que se deria de una atribucin directa del plan de desarrollo urbano, sin que esta delimitacin tenga para nada caracter+sticas e7propiatorias JLR . EL :ROCEDIMIENTO ED:RO:IATORIO La decla)ato)a de 'tldad +?8lca o de nte)Is socal.- La declaratoria de e7propiacin por causa de utilidad p"blica o de inter(s social corresponde a la ms alta autoridad del rgano p"blico respectio. En las entidades adscritas se requiere la autorizacin del ministerio respectio JLF . 5omo acto administratio que es, la declaratoria deber ser debidamente motiada, siendo especialmente importante la e7presin de la causa de la e7propiacin, es decir el proyecto, actiidad u obra a e!ecutarse. En su calidad de acto administratio, es impugnable en +a administratia, conforme las reglas generales de la 1dministracin :"blica y las especiales, en el caso de e7propiaciones municipales, que tienen un sistema diferente de impugnacin de los actos administratios. -o obstante, todas las declaratorias son impugnables en la +a !udicial en la !urisdiccin contencioso administratio. 1simismo, siguiendo las reglas generales, la declaratoria de e7propiacin, puede reocarse discrecionalmente por la misma autoridad que la dict, inclusie las declaratorias municipales, sin ms trmite por tratarse de un acto graoso para el ciudadano. 5abe recordar que, en cambio, la reocatoria de los actos faorables tiene otro tipo de trmite. 620 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. T. . p. 248.5 621 .eglamento de la (ey de Contratacin PDblica. Art. 41. (.) Cuando se trate de entidades u organismos adscritos a ministerios de Estado se requerir la aprobacin del Ministro respectivo. El a))e4lo d)ecto o cont)act'al en la eM+)o+ac!n.- La legislacin ecuatoriana contempla la posibilidad de un arreglo directo entre el rgano e7propiante y el propietario del bien declarado de utilidad p"blica o de inter(s social, dentro de los noenta d+as desde la declaratoria, sin necesidad de llegar al !uicio de e7propiacin. En tal caso, la declaratoria de utilidad p"blica o de inter(s social resulta un requisito preio indispensable para aplicar las normas pertinentes del arreglo contractual, que se encuentran determinadas en la Ley. En caso de arreglo directo, el rgano e7propiante puede pagar #asta un diez por ciento por encima del aal"o efectuado JLL . LA COM:ETENCIA <UDICIAL EN LA ED:RO:IACI@N El 9'co c&l +a)a la dsc's!n del +)eco de la eM+)o+ac!n.- :ara la procedencia del !uicio de e7propiacin es necesario que el rgano p"blico e7propiante consigne el alor del aal"o realizado en un !uzgado de lo ciil. En los casos de rganos e7propiantes que carezcan de personalidad !ur+dica, el demandante ser el :rocurador ?eneral de Estado. En el !uicio de e7propiacin, que se entila seg"n el 5digo de :rocedimiento 5iil, se discute principalmente el precio de la e7propiacin, pero tambi(n los reclamos de los interesados, incluyendo de los acreedores #ipotecarios y prendarios sobre el bien su!eto a la e7propiacin y, asimismo, los que ostenten derec#os leg+timos sobre el mismo, como los arrendatarios, comodatarios o en general todos aquellos que derien alg"n derec#o o inter(s leg+timo sobre el bien a ser e7propiado. La finalidad de este !uicio no es solamente la fi!acin del precio, sino tambi(n la transferencia del dominio, cuyo t+tulo es la sentencia !udicial JLH . 622 (ey de Contratacin PDblica. Ttulo V De los Procedimientos Especiales. Captulo De la Adquisicin de Bienes nmuebles. Art. 36.- Procedimiento.- Cuando la ms alta autoridad del respectivo organismo o entidad del sector pblico haya resuelto adquirir un determinado bien inmueble proceder a la declaratoria de utilidad pblica o de inters social de acuerdo con la ley. Perfeccionada la declaratoria de utilidad pblica o de inters social, se buscar un acuerdo directo entre las partes, por el lapso mximo de noventa das. Para este acuerdo, el precio se fijar, tanto para bienes ubicados en el sector urbano como en el sector rural, en funcin del avalo realizado por la Direccin Nacional de Avalos y Catastros, que considerar los precios comerciales de la zona. El precio que se convenga no podr exceder del diez por ciento sobre dicho avalo. El acuerdo y la correspondiente transferencia de dominio, se formalizarn en la respectiva escritura pblica, que se inscribir en el Registro de la Propiedad (.). 623 R. N 133-2003. Muoz Verduga - Ministro de Educacin y Cultura y Directora Provincial de Manab. Segunda Sala de lo Civil y Mercantil. RO 149, 18 de agosto de 2003. Las actuaciones de los e7propiados en el procedimiento e7propiatorio son muy importantes < dice ?arc+a de Enterr+a< )@* El procedimiento entero es contradictorio @ )en que o bien no se le e7propie, o que se limite al m+nimo la ocupacin necesaria, en que se le otorgue un !usto precio, en que el trmite sea regular y diligente, etc.* @ JLT . Sobre la sustancia del !uicio de e7propiacin, el autor que se est citando e7presa: )@*el concepto de +a de #ec#o se e7tiende a los casos en que, aun mediando una declaracin e7pl+cita y aun un procedimiento ms o menos aparente, resultan absolutamente manifiestas las irregularidades de los mismos )@* e!emplos )@* elusin de la calificacin de la causa e7propiando por ley formal e intento de suplirlo por simple resolucin administratia, interencin de autoridades con falta absoluta de competencia, no preio pago del !ustiprecio e intento de remitirlo a un momento posterior a la ocupacin del bien )fuera de los supuestos de e7propiaciones urgentes, )@*, fi!acin unilateral del !ustiprecio )@* JLS . La falta de consignacin del alor determinado por la sentencia dentro de tres meses desde la "ltima notificacin autoriza al Euez para declarar, a solicitud del e7propiado, sin lugar la e7propiacin JLJ . Esta figura es diferente de la retrocesin, que se er inmediatamente. La accin de los propietarios e7propiados para readquirir sus bienes se llama en doctrina: de retrocesin. Seg"n Billegas, la causa que da origen al e!ercicio de la retrocesin no se limita al mantenimiento del bien sin destino2 comprende tambi(n el diferente destino. La !urisprudencia de la 5orte de 5asacin y del 5onse!o de Estado argentinos se #a pronunciado por la procedencia de la retrocesin cuando el destino #ubiere sido alterado, si no media una nuea e7propiacin. La Ley suiza de FGHR resuele el punto anlogamente, dice este autor. 5ontin"a Billegas afirmando que si el cambio de destino se dispone por una nuea ley y la sustitucin tiene por finalidad lograr una satisfaccin a la colectiidad, el derec#o de retrocesin desaparece, pues carecer+a de ob!eto ese retorno para readquirirlo mediante una nuea accin e7propiatoria JLI . 624 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. T. . p. 230. 625 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. T. . p. 271. 626 Cdigo de Procedimiento Ci2il. Art. 803. 627 VLLEGAS. 'b. cit. pp. 457-462. -o obstante, cabe en primer lugar determinar si la palabra que usa la ley alor es equialente a suma de dinero. El diccionario de la Lengua Espa.ola de la >eal 1cademia, ig(sima segunda edicin )LRRF*, dice en su primera acepcin: ?rado de utilidad o aptitud de las cosas, para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite, y en su octaa acepcin: equialencia de una cosa a otra, especialmente #ablando de las monedas. Estas definiciones #acen por lo menos discutible la afirmacin de que bastar+a consignar la misma suma de dinero recibida, porque a#ora ella no tendr+a el mismo grado de utilidad o equialencia que ten+a cuando fue pagada. Sobre el particular, Escola se manifiesta por la interpretacin seg"n la cual, corresponde al e7propiado deoler el alor recibido, es decir, una suma de dinero equialente al poder de adquisicin que ten+a a la (poca en que se pag: 'e discute si dic"a indemnizacin debe estar sujeta o no a las correcciones resultantes de la desalorizacin monetaria, y en este sentido la jurisprudencia de nuestro m#s alto tribunal "a sido oscilante y no muy conincente. 9arece preferible, conforme a un criterio m#s actual y realista, aceptar la necesidad de la correccin por desalorizacin monetaria JLN . Los propietarios e7propiados que quisieran e!ercer la accin de retrocesin deber+an consignar una cantidad de dinero equialente al alor que ten+a en aquella (poca la suma que recibieron, lo que e7cluye el pago de intereses. La accin de retrocesin corresponde, como se #a dic#o, al e7propiado. 5onforme a las reglas generales, les corresponde tambi(n a sus sucesores uniersales. 'tra cuestin que corresponde dilucidar es el tiempo durante el cual se puede e!ercer la accin de retrocesin a partir de los seis meses que fi!a el 1rt. NRT del 5digo de :rocedimiento 5iil. Este cuerpo de leyes no fi!a un plazo dentro del cual prescriba esta accin. Seg"n %romi, las normas de derec#o p"blico pueden regular un r(gimen espec+fico para la prescripcin de las acciones administratias )@*. 1 falta de norma e7presa de derec#o p"blico, rigen las normas del 5digo 5iil y por aplicacin analgica el plazo ser+a de diez a.os JLG . $ay autores que, atribuyendo a la e7propiacin las caracter+sticas de una compraenta, consideran que la retrocesin prescribe en cuatro a.os, identificando esta figura con la 628 ESCOLA, J.H. Com,endio de Derecho )dministrati2o. Depalma. Buenos Aires, 1984. T. . p. 1088. 629 DROM. 'b. cit. p. 977. retroenta, que seg"n el 1rt. FNLS del 5digo 5iil, no se la puede intentar pasado el tiempo de cuatro a.os. 6as, es opinin generalizada entre los tratadistas que las caracter+sticas e7clusiamente de derec#o p"blico de la e7propiacin, no permiten establecer relaciones analgicas con otras instituciones del derec#o priado. :or tanto se consideran aplicables las reglas generales del 5digo 5iil. En este caso, por no tener caracter+sticas de e!ecutia, el plazo en que prescribir+a la accin de retrocesin ser+a de diez a.os )1rt. LTFS*. El 9'co contencoso ad6nst)at&o so8)e la decla)ato)a de eM+)o+ac!n.- La impugnacin de la declaratoria de la e7propiacin en sede !udicial, como acto administratio que es, se entila en la actualidad ante la Eurisdiccin de lo 5ontencioso 1dministratio. :ero toda+a se encuentran resoluciones !udiciales administratias de los a.os IR del siglo einte y de los a.os GR de las salas administratias de la 5orte Suprema, donde se rec#azaron impugnaciones de declaratorias de e7propiacin, a eces por razones formales, es decir que no decidieron el fondo del asunto. El razonamiento se bas en el te7to de la Ley de :rocedimiento 5iil, que dispone: 1rt. INH.8 )@* La declaracin de utilidad p"blica o social #ec#a por las entidades ya indicadas, para proceder a la e7propiacin de inmuebles, no podr ser materia de discusin !udicial, pero s+ en la +a administratia. :ero por lo menos desde FGNN, el Cribunal de lo 5ontencioso 1dministratio sostiene que no puede confundirse el !uicio de e7propiacin, que discute el precio del bien e7propiado, con la impugnacin en la +a contencioso administratia de los actos administratios, ms aun si no se encuentra en )el te7to de la Ley de >(gimen 6unicipal, en el caso de e7propiaciones municipales* disposicin alguna que en forma e7presa e7cluya a tales declaraciones de la +a contencioso administratia. LA INDEMNIKACI@N. Valo)ac!n del 9'st+)eco.- 1dems del pago del alor del ob!eto e7propiado, corresponde tambi(n pagar la indemnizacin por da.os que sean una consecuencia directa o inmediata de la e7propiacin. El t(rmino indemnizaciones se debe entender en el sentido !ur+dico usual del t(rmino, es decir comprendiendo el da.o emergente y el lucro cesante, todo lo cual deber ser debidamente comprobado. -o contempla toda+a la legislacin ecuatoriana la posibilidad de indemnizacin o de compensacin por da.o ambiental que pueda ocasionarse por la e7propiacin. En todo caso, el da.o ambiental no puede ser reclamado por los propietarios de las respectias tierras, para s+ mismos, conforme la norma igente de la Ley de ?estin 1mbiental, sino para la recuperacin ambiental. 1s+, los reclamos respectios no corresponder+a plantearlos en el !uicio de e7propiacin y deber+an demandarse por cuenta separada seg"n el procedimiento establecido para el efecto, principalmente en la citada Ley de ?estin 1mbiental y la reforma introducida en el art+culo HN de la Ley de 6odernizacin. La indemnizacin de da.os y la discusin sobre sus diferentes aspectos se ilustra ms aba!o, cuando se discute la indemnizacin de inmuebles donde e7istan empresas y de negocios en marc#a. En general, la regla ser+a que en la e7propiacin realizada a faor de terceros, cuando (stos deben pagar la indemnizacin al e7propiado, el !uicio que plantee este "ltimo podr+a realizarse contra el rgano e7propiante o contra el beneficiario. :rocesalmente se deber+a considerar al rgano e7propiante como el legitimado pasio en la causa correspondiente, si as+ lo demanda el e7propiado. Pueda toda+a por analizar el aal"o de los bienes en las e7propiaciones municipales. $a sido ocurrencia frecuente que las municipalidades, para el pago del precio del bien e7propiado #ayan acudido a los aal"os municipales, generalizadamente subaluados, pretendiendo pagar a los propietarios precios muy inferiores a los corrientes en el mercado. El )esa)c6ento o +a4o en la eM+)o+ac!n de e6+)esas 5 ne4ocos en 6a)c(a.- Est claro en todo caso que, para los Estados, la accin de e7propiar [a diferencia de nacionalizar[ se enmarca dentro de principios !ur+dicos tradicionales no su!etos a discusin y aceptados por todas las naciones. 1dems se puede afirmar que cada pa+s tiene en sus leyes normas precisas sobre la e7propiacin, lo que no se puede decir de las nacionalizaciones. 1un as+, la e7propiacin de empresas o de inmuebles donde se encuentren empresas o negocios en marc#a tiene problemas espec+ficos proenientes de la elusia naturaleza del concepto de empresa. Los principales problemas son los que se refieren a las nociones de llaey de negocio en marc#a. Efectiamente, al e7propiar una empresa, no se estn e7propiando bienes aislados como tales sino tambi(n una organizacin, que incluye algunos intangibles, pero que no por ser tales de!an de tener un alor, a eces apreciable, en el mercado. %entro de este conte7to, ?arrigues #a afirmado que la empresa es un concepto dinmico, as+ como el patrimonio es un concepto esttico, y se debe a.adir que entre los alores correspondientes al aspecto dinmico estn el alor llae y de empresa en marc#a, mientras que corresponden al aspecto esttico de la empresa, los alores de los bienes corporales e inmateriales JHR . Seg"n Billegas, el significado de llae, en estos sentidos que no constan en el %iccionario de la Lengua Espa.ola, se utiliza: F. como alor potencial de un establecimiento, comercial o industrial, consecuente al giro de sus operaciones, prestigio y utilidades2 y, L. como la suma que se e7ige por la transferencia de un contrato de locacin de un inmueble y, por e7tensin, a la locacin misma JHF . Seg"n /erro, para tener un alor de enta, la llae deber+a representar un sustancial poder de ganancia que supere el inter(s normal y la retribucin del empresario, ambos combinados. -unca e7iste llae en un negocio que no se lo crea capaz de ser lucratio JHL . Estas definiciones se complementan con la de negocio en marc#a, que a !uicio de 0(rtora, representa el alor de una empresa establecida, que #ace negocios y gana dinero, con relacin a una similar que est por iniciarse JHH . En el !uicio de e7propiacin se discute el precio que se debe pagar por la cosa e7propiada. En el caso de empresas, cuando este tipo de e7propiacin est contemplada en la ley, se debe proceder al aal"o y pago, en primer lugar de las cosas corporales de la empresa: el material, las mercanc+as, el utilla!e y los inmuebles. Sobre la procedencia del pago de estos elementos, enumerados por ?arrigues JHT , #abr+an pocas dudas, de acuerdo con las normas generales. $ay otro tipo de bienes que ?arrigues llama bienes inmateriales, como son la propiedad industrial, literaria y art+stica, principalmente. Pue este tipo de bienes se deba pagar, tampoco ser discutido por las leyes de los diferentes pa+ses. Las discusiones se establecen sobre el monto de la indemnizacin correspondiente, de ms dif+cil precisin que en los bienes corporales. En fin, son el aal"o y pago de la llae y del negocio en marc#a, tal como se manifiestan en los conceptos !ur+dicos de lucro cesante y de da.o emergente, los que ms controersias proocan. El problema radica en la caracter+stica de dinmica que tiene la empresa, lo que complica el aal"o de este aspecto del negocio2 lo que contrasta con el otro elemento esttico 630 GARRGUES, JOAQUN. Derecho Mercantil. Porra. T. . p. 177. 631 VLLEGAS. 'b. cit. p. 228. 632 FERRO, HCTOR RAL. E%,ro,iacin de Em,resas y Fondos de Comercio. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1977. p. 54. 633 FERRO. 'b. cit. p. 64. 634 GARRGUES. 'b. cit. p. 182. del mismo, esto es el patrimonio corporal, que tiene un contenido cuyo aal"o es muc#o ms fcil de establecer, como se #a isto. La solucin que ofrece 5assagne es de +ndole prctica, puesto que obsera que )@* si el alor llae constituye un bien integrante del patrimonio o de la propiedad en sentido amplio )@* consideramos que el alor llae constituye un alor mensurable en dinero que integra el patrimonio)@*, a.adiendo que )@* la !urisprudencia no #a reconocido la procedencia del alor llae )@* admitiendo, en cambio, la posibilidad de que, con base en prueba pertinente, se indemnice el alor empresa en marc#a, )@* el alor que se a.ade a ese patrimonio o actios cuando integran una empresa que se encuentra en produccin o realizando su actiidad comercial JHS . Billegas, en su aludida obra sobre la e7propiacin, manifiesta que la indemnizacin se paga sobre el da.o emergente, mas no sobre el lucro cesante, que estaba e7presamente e7cluido como rubro indemnizatorio admite el da.o emergente, pues se refiere en dic#o a los da.os que sean consecuencia directa e inmediata de la e7propiacin2 entendiendo el da.o emergente como el causado directa e indirectamente por la priacin de la propiedad2 incluso el consecuente a la desposesin. :or otra parte, dice Billegas, seg"n el lucro cesante se caracteriza esencialmente por su carcter eentual y futuro: son beneficios slo esperados, lucros a obtener en el futuro conforme al orden natural y ordinario de las cosas JHJ . 5oncluye Billegas: como alor potencial de un negocio la ;llae& cae en la rbita del lucro cesante. /erro discrepa con Billegas, cuando (ste afirma que: ;...< No debe confundirse la e&propiacin de la empresa en marc"a ;bienes y organizacin, continuando la e&plotacin en irtud de =sta< con la e&propiacin de empresa que est# en marc"a? ;cuando la incorporacin de los bienes al patrimonio del Estado se "ace con prescindencia de la organizacin, que no interesa<. :ara /erro, lo que importa no es, como supone Billegas, cul es el beneficio del Estado, o si este aproec#a o no lo que obtiene del e7propiado, sino cul #a sido el per!uicio que (ste #a tenido que sufrir como motio del acto e7propiatorio. Es decir, aunque el Estado no aya a mantener la empresa en marc#a, el alor llae de todas maneras deber+a reconocerse en ista del per!uicio causado al propietario. 5oncluye /erro, sobre el particular: ;...< Nosotros creemos que la )nica justificacin que debe e&istir para un rec"azo ser# la fundada en que el 635 CASSAGNE. 'b. cit. T. . 468. 636 VLLEGAS. 'b. cit. p. 224. negocio directamente no tiene ning)n alor llae, porque, si lo tiene, lo que debe importar es la realidad econmica, no la teor$a jur$dica G:P . En la misma l+nea de su refle7in sobre el alor llae, sobre el lucro cesante, 5assagne opina sobre )@* la e7clusin del lucro cesante )@* uno de los aspectos ms debatidos de la teor+a de la indemnizacin )@*. -o se puede desconocer que, en ciertas circunstancias, la aptitud de produccin o el alor potencial respecto de la rentabilidad de un bien o las ganancias futuras, se tienen en cuenta a los efectos de la determinacin de su alor ob!etio )pie de pgina JL: la ley ya #a contemplado e7presamente el alor ob!etio del bien y los da.os que sean consecuencia directa o inmediata* JHN . 'tro problema susceptible de producirse en la e7propiacin <y tambi(n sobre la nacionalizacin< de una empresa es el pago de sus deudas. Las e7propiaciones ordinarias, que recaen sobre bienes indiidualizados, no implican un pasio a cargo del e7propiador. :ero la e7propiacin en el caso de nacionalizacin se efect"a sobre un con!unto, sobre una uniersalidad de bienes, que entonces plantea el problema del pago de un pasio. En el derec#o ecuatoriano la e7propiacin contemplada en la legislacin no puede recaer sobre empresas, sino sobre una propiedad ra+z JHG . Lo ms cercano a una e7propiacin de empresas a que se refiere el 5digo de :rocedimiento 5iil ecuatoriano es cuando e7istiesen, en el predio e7propiado, instalaciones industriales cuyo funcionamiento no pueda seguir por efecto de la e7propiacin, se pagar tambi(n la indemnizacin correspondiente a este da.o JTR . 5omo tal no se est e7propiando una empresa, sino un bien ra+z, sobre el que resulte #aber instalada una industria2 en cuyo caso se indemniza por el da.o ocasionado a ella. :ero incluso en tal suceso, si es posible el traslado de tales instalaciones a otro inmueble, dentro de la misma localidad, la indemnizacin puede reducirse al costo del desmonta!e, remocin, transporte y nueo monta!e. :arece suficientemente claro que tales disposiciones no se podr+an aplicar fcilmente a la e7propiacin de una empresa. El te7to constitucional anterior tambi(n alud+a, adems de e7propiacin, tambi(n a nacionalizacin, no solo de bienes sino tambi(n de actiidades. En ista de la eliminacin a tal referencia del te7to constitucional igente, se debe entender que ser+a inconstitucional una ley que establezca una nacionalizacin de bienes o actiidades en general. 637 FERRO. 'b. cit. pp. 92-118. 638 CASSAGNE. 'b. cit. T. . 481 639 Art. 781 del Cdigo de Procedimiento Civil. 640 Cdigo de Procedimiento Civil. Art. 801. Cambi(n, debe notarse en el te7to constitucional que la e7propiacin procede solamente en los casos determinados en la ley, por lo que se necesita una disposicin legal e7presa. Inde6n-ac!n de accones 6ate)al6ente eM+)o+ato)as.- $ay que analizar las acciones materialmente e7propiatorias de normas ambientales determinadas. En general, el %erec#o del 3rbanismo establece situaciones determinadas de acciones e7propiatorias con finalidades urban+sticas, sin indemnizacin. Lo ms importante ser+a distinguir cundo las acciones materialmente e7propiatorias del Estado no son indemnizables en irtud del poder de polic+a del Estado. La doctrina cita las medidas reguladas, no obstante, al margen de todo el sistema legal de e7propiacin, como: destruccin pura y simple de la cosa )epizootias*, mera cesacin de e!ercicio de una empresa, t+picamente la creacin de monopolios legales, arrendamiento forzoso )en legislacin agraria*, consorcio forzoso, prestacin forzosa de mquinas y ganado de labor para el cultio2 e7caacin forzosa sobre terrenos priados )patrimonio art+stico y arqueolgico*, moilizacin y militarizacin de industrias2 seridumbres legales, como la de paso de energ+a )Ley del sector el(ctrico*. 1s+, #ay que reiterar que las restricciones o las limitaciones y delimitaciones al e!ercicio de los derec#os no son indemnizables, sin per!uicio de reconocer que aparece como tenue la frontera con el despo!o e7propiatorio. ?arc+a de Enterr+a establece la )@* distincin entre e7propiacin y limitacin: la primera indemnizable, sometida a un procedimiento legal estricto, la segunda no indemnizable, deriada normalmente de la Ley, pero cuya concrecin puede realizarse tambi(n por actuacin administratia que queda al margen del procedimiento e7propiatorio JTF . Oc'+ac!n te6+o)2nea; &enta 3o)-osa 5 ot)as 34')as aleato)as.- La doctrina y el derec#o comparado tambi(n se ocupan de otras figuras !ur+dicas, que afectan el derec#o de propiedad, pero que responden a otros conceptos que las distinguen de la e7propiacin e incluso de la limitacin y delimitacin de derec#os, como por e!emplo la enta forzosa, que no se agota, como la e7propiacin, una ez aplicada, sino que contin"a igente indefinidamente mientras no se derogue la ley que la establezca. 'tros conceptos e7istentes en todas las legislaciones, diferentes tambi(n de la e7propiacin, son la requisicin, el comiso e, 641 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. T . p. 241. incluso la confiscacin. 1unque debe recordarse que est "ltima se encuentra e7presamente pro#ibida en la 5onstitucin :ol+tica de la >ep"blica. DD. EL SERVICIO :ABLICO. E&ol'c!n (st!)ca de la noc!n de se)&co +?8lco.- %os aspectos de la administracin econmica del Estado se encuentran estrec#amente relacionados con los sericios p"blicos. El uno se refiere a la interencin del Estado en la actiidad industrial en el >enacimiento y en la (poca moderna con la finalidad de captar una masa de maniobra monetaria con fines generalmente militares. El otro se refiere a la utilizacin de esta misma actiidad econmica estatal para intentar el me!oramiento de la situacin material de los #abitantes del Estado, que es una caracter+stica del Estado interencionista contemporneo. El primer aspecto, que se refiere al requerimiento estatal de acumulacin, tiene como antecedente a las rep"blicas italianas, que organizaban e!(rcitos desproporcionados en relacin con las poblaciones que las #abitaban, gracias a sus actiidades industriales y comerciales que #ab+an atra+do a ellas especies metlicas que les permit+an tomar numerosos soldados a sueldo. 5on tal e!emplo los reyes prestaron ms atencin a la b"squeda del Cesoro del 1#orro. :osteriormente, el triunfo de la ,nglaterra industrial sobre /rancia, confirm el aumento notable, no solamente en /rancia, sino tambi(n el resto de Europa, del prestigio pol+tico de la industria JTL . El segundo aspecto, de la necesidad pol+tica de atender el bienestar de los ciudadanos, se puede sintetizar en el sistema industrial tal como lo concibe Saint8Simon )FIJR8FNLS*, como un sistema social uelto enteramente #acia las actiidades econmicas: ;...< en el nueo orden pol$tico, la organizacin social debe tener como objetio )nico y permanente la mejor aplicacin de los conocimientos adquiridos a tra=s de la ciencia, de las bellas artes, y de las artes y oficios. ;...< No es =ste el lugar indicado para detallar el asombroso niel de prosperidad que podr$a llegar a alcanzar la sociedad organizada del modo que acabo de describir ;1M@rganisateur< JTH . 642 JOUVENEL, BERTRAND DE. (os 'rgenes del Estado Moderno. Editorial Magisterio Espaol S.A. Madrid, 1977. p. 256. 643 #bdem. p. 226. Codas esas actiidades descritas por Saint8Simon eran actiidades priadas que solo socialmente adquir+an un carcter p"blico. 5uando el Estado increment su actiidad social, lo #izo a tra(s de su imperium o potestad de mando o ms simplemente potestad p"blica. Seg"n Eelline=, (ste es el punto ms importante, por el cual la 1dministracin :"blica, e!ercida por el Estado, o por las corporaciones dotadas de imperium por el Estado, se distingue en principio de toda administracin priada. :arec+a entonces eidente que el Estado pod+a alcanzar sus fines administratios con ms facilidad y seguridad que los indiiduos y las asociaciones libres. Este autor pone como e!emplos de su tiempo: promocin de la cultura, e7plotacin de los caminos de #ierro, fundacin de escuelas, cuidado de los indigentes, construccin de +as urbanas. :or otra parte, al entrar en este tipo de actiidades el Estado aplica en su e!ercicio el derec#o priado: ;...< diide la legislacin material en rdenes para el ejercicio del imperium y para las acciones sociales del Estado. 1as primeras dan a la administracin poder sobre los indiiduos, y las )ltimas limitan el poder de la administracin en faor del indiiduo JTT. Antecedentes 9'),dcos de la noc!n del se)&co +?8lco.- 1s+, la doctrina del derec#o p"blico en /rancia en el siglo 4,4 distingue en las actiidades del Estado la actiidad de potestad p"blica )o de autoridad* y la actiidad de gestin. La teor+a de los actos de autoridad y de los actos de gestin del Estado es una de las ideas fundamentales de los principales autores de siglo 4,4: 0atbie, %ucrocq, 1ucoc, y despu(s Laferri_re y 0ert#(l(my construyen a su alrededor todo el derec#o administratio $"# . Esta diferencia entre actos de autoridad y actos de gestin, permit+a tambi(n distinguir cundo aplicar el derec#o administratio y cundo aplicar el derec#o priado. -o obstante, la creciente participacin del Estado en actiidades de beneficio de la colectiidad determina, por una parte, la reduccin del campo de aplicacin del derec#o administratio2 por otra parte, se #izo notar que resulta dif+cil en la prctica realizar este desglose de la actiidad del Estado entre actos de autoridad y actos de gestin. :ara los efectos indicados, la doctrina y la !urisprudencia francesas se inclinaron #acia el fin del siglo 4,4 #acia la nocin del sericio p"blico como susceptible de establecer el campo de aplicacin del r(gimen administratio y en consecuencia el dominio de la competencia del !uez administratio JTJ . 644 JELLINEK. GEORG. Teora General del Estado. Editorial Albatros. Buenos Aires,1981. p. 4!. 645 LAUBADRE, VENEZA Y GAUDEMET. 'b. cit. T. 1. p. 36. 646 #bdem. p. 38. 1 partir de la doctrina de los sericios p"blicos, adoptada por el 5onse!o de Estado franc(s y muc#os tratadistas, se constituy buena parte de la prctica administratia francesa, espa.ola y de muc#os pa+ses latinoamericanos, relacionada con la nocin de sericios p"blicos. %e esta nocin tambi(n se deria el principio del contrato administratio que se define como aquel en que la actiidad del contratante se incula con un sericio p"blico. :osteriormente se acudi tambi(n a la nocin de utilidad p"blica para incluir las llamadas clusulas e7orbitantes del derec#o com"n en el contrato administratio. Eur+dicamente, la nocin de sericio p"blico surge en la !urisprudencia francesa de Cribunal de 5onflictos con el famoso 1rret )fallo administratio* 0lanco del N de febrero de FNIH, que en la parte concerniente dice: ;...< la responsabilidad que puede incumbir al Estado por da7os causados a los particulares por los "ec"os de personas que emplea en los sericios p)blicos, no puede regirse por los principios establecidos en el cdigo ciil, para las relaciones de particular a particular ;...< la autoridad administratia es la sola competente para conocer ;estos asuntos< JTI . La categor+a del sericio p"blico establec+a de una manera clara la diisin !urisdiccional entre los !ueces administratios y los ciiles. 1s+ aparec+a una especie de ecuacin: sericio p"blico, igual a derec#o p"blico JTN . Esta orientacin se confirma e intensifica a comienzos del siglo 44 con el 1rret Cerrier del J de febrero de FGRH y posteriormente con el 1rret C#(rond del T de marzo de FGFR JTG . En el 1rret Cerrier el 5onse!o de Estado franc(s sent la !urisprudencia que el criterio de sericio p"blico se aplicaba a todos los litigios, incluy(ndose los surgidos en las actiidades de las entidades locales. 6s importante a"n, dictamin que la creacin de un sericio p"blico no implica necesariamente la creacin de un cuerpo de agentes p"blicos y puede consistir simplemente en cualquier actiidad de una colectiidad que tienda a satisfacer una necesidad de inter(s p"blico JSR . 647 Reproducido en la recopilacin de jurisprudencia y comentarios de: LONG, M.; WEL, P.; BRABANT, G. (es Grands )rrPts de la 4uris,rudence )dministrati2e. Sirey. Pars, 1984. p. 5. 648 VDAL PERDOMO, JAME. Editorial Temis. Bogot, 1972. p. 182. 649 RVERO Y WALNE. 'b. cit. p. 142. 650 VEDEL Y DEVOLV. 'b. cit. T. 1. p. 113. La #istoria del derec#o administratio atribuye al profesor franc(s L(on %uguit el impulso de la tendencia JSF , que ya se perfilaba en la !urisprudencia, a conformar toda una estructura legal administratia relacionada con el concepto de sericios p"blicos, seg"n la cual la nocin de sericio p"blico sustituye al concepto de soberan+a como fundamento del %erec#o :"blico )...*. El fundamento del %erec#o p"blico no es el derec#o sub!etio de mando, es la regla de organizacin y de gestin de los sericios p"blico JSL . %uguit niega la personalidad !ur+dica del Estado y la soberan+a estatal. En cambio, propuso construir una nocin de Estado sobre el concepto del sericio p"blico: ;...< el Estado no es, como se lo "a querido "acer y como se "a cre$do alg)n tiempo que era, una potencia que manda, una soberan$a? sino que es una cooperacin de sericios p)blicos organizados y controlados por los gobernantes. ,mporta entonces precisar esta nocin de sericio p)blico, que es capital, y alrededor de la cual graita todo el derec"o p)blico moderno JSH . El autor citado define el sericio p"blico como: ;...< toda actiidad cuyo cumplimiento debe asegurarse, reglarse y controlarse por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actiidad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la interdependencia social, y que ella es de tal naturaleza que no se puede realizar completamente m#s que por interencin de la fuerza gobernante JST . %uguit establece el sericio p"blico como la base no slo del derec#o administratio sino del derec#o p"blico. En el anlisis del concepto de soberan+a e7pone que en el siglo 4B,, y en el 4B,,,, la soberan+a es el derec#o de mandar, cuyo titular es el rey y que se manifiesta principalmente en las leyes, como e7presin de la oluntad real soberana. 5on la supresin de las monarqu+as, estas caracter+sticas se atribuyeron al Estado y la soberan+a nacional se manifestar de la misma forma que se manifestaba antes: 651 Tambin se insiste ltimamente en la anticipacin de Hauriou en el tratamiento doctrinal del servicio pblico, pero se reconoce que "su rango cientfico como elemento pretendidamente definitorio del Derecho Pblico corresponde a la Escuela de Burdeos, con Len Duguit a la cabeza (.). JOS EUGENO SORANO GAR-CA. "Cap. 4. La elaboracin dogmtica de la disciplina: sistematizacin doctdrinal del derecho administrativo y conceptualizacin de la Administracin Pblica, "2. Las grandes construcciones francesas sobre el Derecho Administrativo. En: Desregulacin1 Pri2atiEacin y Derecho )dministrati2o. Publicaciones del Real Colegio de Espaa. Bolonia, 1993. p. 175. 652 DUGUT. 'b. cit. (1975). pp. 27 y 37. 653 DUGUT. 'b. cit. (1928). T. . p. 59. 654 Ibdem. p. "1. El poder de dominacin persiste siempre? pero no es un derec"o subjetio de que el Estado como persona jur$dica ser$a titular- es ante todo una funcin social. Esta funcin social es, en el fondo, el sericio p)blico. 1firma que el fundamento del %erec#o :"blico no es el derec#o sub!etio de mando sino que es la regla de organizacin y de gestin de los sericios p"blicos JSS . Los administratiistas coinciden en se.alar a $auriou y 0ert#(l(my como los principales opositores de esta doctrina, en aquella (poca. :ara $ariou resulta "til distinguir la potestad p"blica y la gestin del Estado, pero a su ez el concepto de gestin se desdobla en gestin administratia )en el caso de los sericios p"blicos* y gestin priada del Estado. Seg"n este autor, el grae error de %uguit es de tratar de eliminar del derec#o p"blico la nocin de potestad p"blica JSJ . Lo que cuestiona $auriou principalmente de %uguit es lo que considera una posicin e7agerada de (ste "ltimo respecto del fin del Estado y la poca atencin que presta a los medios mismos. ,nsiste en la importancia del concepto de la potestad estatal. 5oncede a %uguit el aporte de la nocin del sericio p"blico para sustentar la autolimitacin ob!etia del poder. La autolimitacin del poder, como la concibe $auriou en su teor+a de la institucin, es una autolimitacin ob!etia JSI . :or otra parte, el mismo %uguit, se encarga de definir la posicin de 0ert#(l(my, para contradecirla a punto seguido2 posicin que la resume as+: lo que se puede distinguir dentro del Estado son las funciones de autoridad y las funciones de gestin JSN que es el enfoque clsico. Los criterios sobre la ine7istencia de la personalidad !ur+dica del Estado e ine7istencia de la soberan+a estatal fueron generalmente descartadas por algunos de los principales tratadistas de la (poca )como $ariou, 5arr( de 6alberg, 0ert#(l(my, etc.* y no se mantienen en la actualidad, pero los enfoques de %uguit sobre el sericio p"blico tuieron me!or suerte, puesto que dominaron casi medio siglo la doctrina del derec#o administratio franc(s e influyeron en los dems pa+ses con un sistema de derec#o p"blico administratio. 1 partir de los a.os cuarenta del siglo 44, especialmente desde las interenciones del Estado en la actiidad empresarial, se 655 #$G$I%. Ob. cit. &19'(. pp. 14, 1', !, )* + ). 656 LA$BA#,RE, -ENE.IA / GA$#E0E%. Ob. cit. %. 1. p. )9 657 MUOZ MACHADO, SANTAGO. +er2icio PDblico y Mercado. #. (os Fundamentos. Civitas. Madrid, 1998. pp. 104- 105. 658 DUGUT. 'b. cit. (1975). p. 31. empez a considerar la nocin del sericio p"blico como una camisa de fuerza, porque no e7plicaba suficientemente los nueos fenmenos de la interencin administratia. Se #abla entonces de la declinacin JSG o crisis JJR del concepto del sericio p"blico. La aparicin del sericio p"blico de naturaleza comercial e industrial en el 1rret 0ac d&Elo=a JJF es una nocin acentuada especialmente a partir de la primera guerra mundial y las nacionalizaciones empresariales en /rancia, lo que oblig a la reisin de los antiguos criterios doctrinales. En la actualidad #a recobrado igencia en ciertos sectores la posicin de 0ert#(l(my de distinguir entre las funciones del Estado las funciones de autoridad y las funciones de gestin, que fueran rec#azadas por %uguit JJL , a lo que se refer+a tambi(n Eelline= en FGRR cuando, a propsito de la 1dministracin del Estado, describe su actiidad seg"n e!ercite el imperium o las acciones sociales del Estado, para asignar al primer caso la administracin de poder sobre los indiiduos y al segundo la limitacin del poder de la administracin en faor del indiiduo JJH . En todo caso, esta distincin toda+a prealece en el derec#o internacional, por e!emplo, para efectos de aplicar de la !urisdiccin nacional a Estados y empresas p"blicas e7tran!eras, como se er en otro cap+tulo de esta obra. %esde el punto de ista prctico !ur+dico el concepto de sericio p"blico tiene una incidencia atenuada en la nocin de empresa p"blica como se la entiende en la actualidad. En la (poca del nacimiento de las empresas p"blicas la institucin del sericio p"blico se desarrollaba preponderante en el %erec#o 1dministratio. En su inicio la empresa p"blica fue considerada e7clusiamente desde el punto de ista de la teor+a del sericio p"blico. Sin duda que el ms significatio de los enfoques de la doctrina contempornea sobre la aplicacin del %erec#o 1dministratio y del %erec#o 5iil a las actiidades del Estado es el sostenido por el decano Bedel en su debate con Eisenmann, en uno de los te7tos clsicos administratios: Las 0ases 5onstitucionales del %erec#o 1dministratio JJT . El %ecano termina afirmando que el derec#o administratio es el derec#o com"n de la potestad p)blica )(nfasis a.adido*, lo que se complementa con su afirmacin de que el derec#o priado #ace 659 LAUBADRE, VENEZA Y GAUDEMET. 'b. cit. T. 1. p. 39. 660 RVERO Y WALNE. 'b. cit. p. 143; VEDEL Y DEVOLV. 'b. cit. p. 115. 661 LONG, WEL Y BRABANT. 'b. cit. pp. 160-161: 1921, Societ Commereciale de l'Oest Africain; siendo d'Eloka el nombre de una gabarra (bac) que se accident, causando perjuicios a usuarios. 662 DUGUT. 'b. cit. (1975). p. 31. 663 JELLNEK. 'b. cit. p. 472. 664 VEDEL, GEORGES. "Les bases Constitutionnelles du Droit Administratif. Publicado en: (a Pense de Charles Eisenmann. Presses Universitaires d'Aix-Marseille. 1986. Estos criterios fueron despus incluidos en sucesivas ediciones de su. 'b. cit. T. 1. pp. 26 y ss. figura de derec#o de e7cepcin respecto de las actiidades estatales JJS . 1s+, en la actualidad, el concepto de potestad p)blica como elemento fundamental del %erec#o 1dministratio consera su plena igencia, sin per!uicio de la importancia que toda+a se asigna en el %erec#o 1dministratio franc(s a la nocin de sericio p"blico. 'riginalmente, en /rancia, el sericio p"blico se consider como de utilidad general para satisfacer las necesidades colectias, mane!adas por la 1dministracin y por lo tanto su!eto al derec#o p"blico. En cuanto a los diferentes modos como la 1dministracin :"blica #a mane!ado los sericios p"blicos [lo que se puede llamar los modos de gestin[ se enumeran como principales: Bdministracin directa del Estado, dentro de las estructuras cl#sicas administratias y sin personalidad jur$dica propia del sericio? 3escentralizacin por sericios, es decir prestacin a tra=s de un ente de derec"o p)blico con personalidad jur$dica propia Lentidad p)blica0 denominado en el derec"o administratio franc=s establecimiento p)blico y en el (digo (iil ecuatoriano establecimiento costeado por el Eisco? Utilizacin de sociedades de derec"o priado de propiedad del Estado o asociacin con particulares en sociedades mi&tas? !=gimen de concesin, por el cual se entrega la gestin a una persona o sociedad de propiedad priada que se encarga de ejecutar la prestacin de acuerdo con las estipulaciones del respectio contrato con el Estado? En fin, una figura especial del derec"o administratio franc=s, que se adopt a ra$z de las e&propiaciones de empresas efectuadas a la terminacin de la segunda guerra mundial- la r=gie. 1a diferencia con otras figuras estriba que en este caso se nacionalizaron las empresas, es decir se entendi que su propiedad pase a la Nacin m#s bien que al Estado. En consecuencia se entreg su direccin administratia tambi=n a representantes de los trabajadores, de los t=cnicos, etc. 'in embargo de lo cual la propiedad de los bienes contin)a en manos del Estado, quien sigue reclutando a su personal. En r=gie, quiere decir- en gestin directa. En este respecto se puede afirmar tambi(n que no e7isten grandes diferencias entre la forma de gestin de los sericios p"blicos as+ entendidos, y a la forma de gestin de las empresas p"blicas en la doctrina y en la legislacin, salo el caso de la concesin de sericio p"blico, que tiene otro tratamiento. 665 #bdem. pp. 76 y 75. Seg"n 6oderne el sericio ;uniersal& es aquel que e!ecuta la misin de que est inestido sobre el con!unto del territorio, con tarifas uniformes y condiciones de calidad comparables, sin tomar en consideracin las situaciones particulares de los usuariosdclientes, ni la rentabilidad econmica de las operaciones indiiduales o particulares que efect"a JJJ . En el Ecuador, la normatia y regulacin estatal sobre sericios p"blicos concesionados o priatizados se considera como una figura administratia intermedia entre los dos e7tremos: sea la interencin estatal directa en la actiidad empresarial, sea la priatizacin completa. Ele6entos 9'),dcos del se)&co +?8lco.- En un enfoque tradicional del Estado moderno, la actiidad administratia puede tender, seg)n 1lessi- a< B la organizacin jur$dica objetia y subjetia del ente administratio ;delimitacin de las distintas competencias entre los diferentes organismos, designacin de los titulares, etc.<? b< B reunir los medios necesarios para el funcionamiento de la m#quina estatal y para la consecucin de sus fines ;medios financieros 0en dinero0 y medios en especie<? c< B asegurar el orden jur$dico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad en las relaciones e&teriores? d< B procurar una utilidad a los particulares tanto de orden jur$dico ;como por ejemplo, mediante el sericio de inscripcin de "ipotecas<, como de orden econmico social, en relacin a las necesidades f$sicas, econmicas e intelectuales de los ciudadanos ;por ejemplo, mediante los sericios de transportes, iluminacin p)blica, radiodifusin y otros an#logos< GGP. El citado autor considera que, en sentido amplio y gen(rico se #abla de sericios p"blicos para indicar los dos "ltimos grupos de actiidades2 y as+ entendido, ser+a sericio p"blico toda actiidad en beneficio de las colectiidades o de los particulares. 6as, en un sentido t(cnico y restringido se #abla de sericios p"blicos para indicar las actiidades del "ltimo de los grupos citados, o sea, las actiidades dirigidas a procurar utilidad a los ciudadanos. La utilidad se puede manifestar uti singuli, es decir espec+ficamente en determinados ciudadanos que la reciben. En el otro caso la utilidad gen(rica se manifiesta uti uniersi, sin posibilidad de distinguir la cantidad que cada ciudadano obtiene. 5onsidera 1lessi que 666 0O#ERNE, 1RAN2K. 32on4epto de ser5i4io p6bli4o 7rente a la $ni8n Europea9. En: J$AN 2ARLO; 2A;;AGNE. Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel . Marienhoff. Abeledo<=errot. Buenos Aires, 1998. p. 81". 667 ALESS, RENATO. nstituciones de Derecho )dministrati2o. Bosch. Barcelona, 1970. T. . p. 364. solamente con referencia a los sericios disfrutados uti singuli es posible configurar la actiidad administratia como una prestacin administratia JJN . De3nc!n del se)&co +?8lco.- 5omo realidad !ur+dica por tal razn bien puede decir 1lessi: El concepto de sericio p)blico, adem#s de no "aberse perfilado ni siquiera sumariamente por la legislacin, constituye uno de los m#s imprecisos dentro del 3erec"o 9)blico, pudiendo afirmarse que los conceptos de sericio p)blico son tantos como autores se "an ocupado del mismo JJG . %uguit defini el sericio p"blico: ;< es toda actiidad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y fiscalizado por los gobernantes, por ser indispensable a la realizacin y al desenolimiento de la interdependencia social, y de tal naturaleza que no puede ser asegurado completamente m#s que por la interencin de la fuerza gobernante JIR . En la actualidad algunos administratiistas persisten en rescatar la nocin del sericio p"blico, ampliando ilimitadamente su contenido, como #icieron los franceses que segu+an a %uguit, como es el caso de los funcionalistas, uno de cuyos representantes es el autor argentino 6rien#off, que define el sericio p"blico como: ;...< toda actiidad de la Bdministracin 9)blica, o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de car#cter general cuya $ndole o graitacin, en el supuesto de actiidades de los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad estatal JIF . 6arien#off e7tiende el concepto de sericio p"blico para abarcar toda actiidad particular que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carcter general. 5omo consecuencia, se e en el caso de tener que establecer en manera algo forzada anlisis separados cuando entra al estudio de los caracteres !ur+dicos y del sistema !ur+dico, en cada caso, seg"n se trate de sericios p"blicos propios o impropios JIL . Se encuentran cuatro caracter+sticas principales del sericio p"blico en una sentencia del 5onse!o de Estado /ranc(s JIH : El sericio p)blico cumple una misin de inter=s general. 9ara 668 #bdem. pp. 364-365. 669 #bdem. p. 364. 670 DUGUT. 'b. cit. (1975). p. 37. 671 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 55. 672 Servicios Pblicos Propios: Prestados Directa o ndirectamente por la Administracin.mpropios: El Estado tiene un control sobre los particulares que ejercen las respectivas actividades. MARENHOFF. Ob. cit. T. . p. 112. 673 VEDEL, GEORGES. DERECHO ADMNSTRATVO. AGULAR. MADRD, 1980. p. 689. Blessi "ay que tomar en cuenta que estas necesidades, son necesidades indiiduales, pero que se consideran colectias en irtud de su generalidad e importancia JIT . 1a administracin ejerce un derec"o de obseracin sobre las modalidades del cumplimiento de esta misin de inter=s general. El organismo encargado de la gestin del sericio p)blico est# inestido de prerrogatias de poder p)blico. En contrapartida de las prerrogatias, la Bdministracin dispone de un poder de tutela que ejerce respecto al nombramiento de los miembros del (onsejo de Bdministracin y, por medio de un (omisario del Hobierno, sobre las decisiones tomadas por los rganos de la gestin. En fin, cabe a.adir un quinto elemento, que se toma de 1lessi: El concepto de sericio p)blico implica la idea de prestaciones que encuentran su fin simplemente en el inter=s p)blico de su ofrecimiento. 'obre esto cabe especificar que la prestacin debe ser el elemento esencial de la relacin con el particular, para as$ diferenciarla de alguna otra relacin entre el Estado y el particular en que prime el pago del usuario. Bdicionalmente, "ay que especificar que, con mayor razn se debe descartar de la nocin de sericio p)blico, aquellas actiidades de la administracin que tienen una finalidad econmico financiera para el ente p)blico. En fin, las prestaciones tienen que ser "ec"as en especie JIS . Codos los autores se encuentran de acuerdo en que e7isten tres reglas que son comunes a todos los sericios p"blicos: la continuidad del sericio, la igualdad de los usuarios y la adaptacin del sericio a las necesidades del p"blico JIJ . El principio de igualdad #a sido denominado r(gimen de cola, que, al decir de 1ri.o se manifiesta en su grado m7imo de #acer posible un mismo sericio, a un mismo precio, en todo el pa+s, cualquiera que sea el lugar y el coste de produccin2 citando adicionalmente 1ri.o como caracter+sticas el requerimiento de la #abitualidad, la profesionalidad y uniformidad como notas de esencia del sericio p"blico JII . Seg"n 1ri.o intenta una definicin del sericio p"blico tradicional: ;< es aquella actiidad propia del Estado o de otra Bdministracin p)blica, de prestacin positia, con la cual, 674 ALESS. Ob. cit. p. 366. 675 #bdem. p. 366. 676 VEDEL Y DEVOLV. 'b. cit. (1992). T. 2. p. 737. 677 ARO ORTZ, GASPAR. Princi,ios de Derecho PDblico Econmico. Modelo de Estado1 Gestin PDblica1 .egulacin Econmica. Universidad Externado de Colombia. Bogot, 2003. pp. 565 y 539. mediante un procedimiento de derec"o p)blico, se asegura la prestacin regular y continua, por organizacin p)blica o por delegacin, de un sericio t=cnico indispensable para la ida social JIN. El antecedente !ur+dico ms importante del sericio p"blico es la e7clusiidad que ostenta el Estado para su prestacin directa o a tra(s de concesionarios, su!etos a reglas determinadas. :or tratarse de un impedimento para el libre desarrollo de los particulares de tales actiidades, la calidad de sericio p"blico se debe declarar por una norma constitucional o legal: la publicatio. :ara la prestacin del sericio por parte de los particulares se requiere la ad!udicacin de la concesin, contrato administratio sometido a reglas generales, como son el ius ariandi )potestad administratia de modificar unilateralmente las condiciones*, la limitacin en el tiempo )plazos*, la reersin de las instalaciones al Estado al final de la concesin, la caducidad por incumplimiento, la posibilidad del rescate, el requisito de la autorizacin para la modificacin de las tarifas, la posibilidad de la reersin )siempre que e7ista pacto e7preso*, la necesidad de autorizacin administratia para la transferencia de la concesin. 5ondiciones todas estas que, eidentemente, deben constar e7presamente en el contrato, con antecedentes en la ley y no se pueden presumir o aplicar sin una base legal. E7isten otras actiidades que guardan ciertas caracter+sticas del sericio p"blico, llamadas sericios p"blicos irtuales o impropios, que se caracterizan por desempe.ar actiidades de inter(s p"blico especial pero fundamentalmente priadas, dirigida al p"blico, como por e!emplo el transporte p"blico, los sericios #ospitalarios, las farmacias. En razn de su relacin con el inter(s p"blico, estas actiidades se desarrollan en un r(gimen de autorizacin, incluso de reglamentacin. En cambio, recu(rdese que los sericios p"blicos solo pueden ser prestados por los particulares mediando un contrato de concesin. En conclusin, se encuentran las siguientes notas definitorias en el sericio p"blico tradicional, seg"n 1ri.o: 0 >itularidad p)blica e&clusia Locacin natural al monopolio, esfera de accin originariamente administratia? ciertas potestades p)blicas del concesionario ;por ejemplo, seridumbres administratias y e&propiaciones a su faor<? 678 ARO. 'b. cit. p. 534. 0 'e requiere concesin preia, o alguna forma de t$tulo "abilitante? 0 9oderes de direccin, igilancia y control Lsubordinacin al rgano concedente? 0 3erec"os del concesionario- obtener indemnizacin, equilibrio econmico0financiero? 09ermanencia en el dominio p)blico y continuidad del sericio p)blico con titularidad estatal, con posterioridad a la concesin? 0 %utabilidad, continuidad ;o regularidad<, igualdad? 5assagne ensaya nueos principios y criterios de interpretacin del sericio p"blico actual, que ser+an: .. 'ubsistencia de la gestin priada, deriado del principio de subsidiaridad, que impide la reersin? 8. Ele&ibilidad interpretatia a faor de la estabilidad de la concesin y su finalidad espec$fica? :. %utabilidad consensuada del contrato? F. 9otestad tarifaria con base contractual? O. Eliminacin del poder discrecional de la autoridad concedente? G. 9roporcionalidad de las sanciones? P. 9rocedimientos de regulacin consensuada o negociada entre el concedente y el concesionario? y, D. El establecimiento de un r=gimen de responsabilidad contractual frente al Estado y de cara a los usuarios GPC . Las realidades econmicas actuales imponen el modelo del Estado regulador y del llamado nueo sericio p"blico europeo. El enfoque tradicional <monoplico, igualitario, de m+nimos, uniforme<se presta cada ez ms a sectores restringidos de la poblacin. Se sustituye por un m+nimo, que #oy se denomina en Europa el sericio uniersal, que equiale de una manera 679 CASSAGNE, JUAN CARLOS. "Cap. . El servicio pblico en el campo de la contratacin administrativa. EnV JUAN CARLOS CASSAGNE Y GASPAR ARO ORTZ. Servicios Pblicos, Regulacin y Renegociacin. (e%is7e%is )beledo< Perrot. Buenos )ires1 ;@@>. ,,. WJ<W>. general al sericio p"blico en sentido amplio, incluyendo los sericios p"blicos impropios y sociales. 'tra caracter+stica es la desagregacin ertical de las distintas fases o segmentos del negocio. 1#+ se pueden desglosar las actiidades susceptibles de ser competitias, de aquellas no competitias )infraestructuras esenciales, de uso com"n* con diferentes normatias: separacin de actiidades es separacin de reg+menes !ur+dicos. E!emplos: petrleo )refinacin, transporte*, transporte a(reo, correos y adicionales. La aplicacin del segundo principio, consistente en el r(gimen !ur+dico de las actiidades competitias, supone: .. 1ibertad de entrada de los operadores para la prestacin de los sericios? 8. 1ibre acceso al mercado a tra=s de la red, a las infraestructuras Lessencial facilities L energ$a ;gas, electricidad<, telecomunicaciones e inform#tica? :. libertad de contratacin y formacin competitia de precios T. Libertad de inersin. :or "ltimo se diferencia un r(gimen !ur+dico de las actiidades no competitias, caracterizado por: F. gestin autnoma L. estatuto !ur+dico de las redes y acceso de terceros )qui(n, condiciones, conflictos* H. no se consideran econmicas las nueas instalaciones. %octrina de propiedad inculada por su destino: propiedades afectas al uso p"blico. :ero solo para instalaciones esenciales, no cualquier instalacin. E!emplo del espectro radioel(ctrico < dominio p"blico sometido a planificacin. :ero la tecnolog+a empieza a superar tambi(n este concepto: por e!emplo, la tecnolog+a de la banda ensanc#ada )no se confunda con la banda anc#a* que no interfiere con otros usos, dentro de ciertos parmetros. El nueo sericio p"blico de la 3nin Europea redefine esta figura con precisas limitaciones a tra(s de las condiciones para las prestaciones del sericio uniersal. En el sericio esencial uniersal no #ay competencia porque no #ay oferta dentro de un r(gimen de mercado. 5ontiene ciertas prestaciones dentro de un sericio p"blico amplio: por e!emplo en telecomunicaciones: el llamado sericio bsico )la telefon+a fi!a tradicional en contraste con los llamados sericios de alor agregado*. -o #ay resera a faor de la administracin, es decir se los sericios se prestan en un r(gimen abierto. 1s+, cuando se impongan cargas o e7propiaciones se tienen que pagar indemnizaciones. El se)&co +?8lco en la le4slac!n ec'ato)ana.- La nocin de sericio p"blico nunca se consider en el Ecuador un criterio para establecer la competencia de la !usticia administratia, a diferencia de lo que ocurri en /rancia. Seg"n el art+culo F de la Ley de la Eurisdiccin 5ontenciosa 1dministratia, la !urisdiccin contenciosa administratia se refiere a los reglamentos, actos y resoluciones de la 1dministracin p"blica o de las personas Eur+dicas Semi8:"blicas. -o se encuentra ninguna referencia al sericio p"blico. :redomina en el derec#o ecuatoriano el criterio formal sobre el criterio material. En el Ecuador e7iste !urisdiccin administratia sobre los actos administratios reglados, e7cluy(ndose los actos discrecionales JNR , a pesar de que esta distincin #a sido superada en la doctrina y en la misma !urisprudencia ecuatoriana, sin per!uicio de la norma constitucional que declara la !usticiabilidad de todos los actos administratios. DDI. LA EM:RESA :ABLICA. El conce+to de e6+)esa.- El concepto de empresa relea principalmente de la econom+a. La empresa es un concepto econmico y, en cuanto tal, !ur+dicamente neutro, afirma ?onzlez acertadamente $/1 . 5uando se busca la ubicacin de este concepto en el %erec#o, se e que est relacionado con muc#as ramas !ur+dicas. Seg"n 0roseta, el ordenamiento !ur+dico considera y regula tres manifestaciones esenciales de la empresa: 1a empresa es actiidad del empresario, o aspecto subjetio de la empresa. 1a empresa es, otras eces un conjunto patrimonial al sericio de aquella actiidad o empresa en sentido objetio. 1a empresa se identifica, tambi=n, con la comunidad de trabajo presente en su seno entre el empresario y sus au&iliares y empleados GD8 . 680 Art. 6, a) de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. 681 GONZLEZ PREZ, JESS y FRANCSCO GONZLEZ NAVARRO. .gimen 4urdico de las )dministraciones PDblicas y Procedimiento )dministrati2o ComDn. Civitas. Madrid, 1993. p. 107. 682 BROSETA PONT, MANUEL. (a Em,resa1 la Cnificacin del Derecho de 'bligaciones y el Derecho Mercantil. Editorial Tecnos S.A. Madrid, 1965. p. 97. En el %erec#o alemn se suele considerar a la empresa desde tres perspectias distintas: como actiidad del empresario, como unidad patrimonial organizada y como comunidad de traba!o o de actiidades JNH . Intentos de 'n3cac!n del de)ec(o de e6+)esa.- En el d+a de #oy la empresa ocupa un lugar preponderante en la econom+a p"blica y priada y su presencia se manifiesta a tra(s de m"ltiples situaciones !ur+dicas. Los !uristas, en consecuencia, #an isto la coneniencia de contar con un estatuto "nico para la empresa. Seg"n ?arrigues, las principales construcciones !ur+dicas de la empresa son: .< 1a empresa como persona jur$dica.0 1a personalidad jur$dica es el recurso t=cnico unificador por e&celencia. En efecto, en la legislacin ecuatoriana y en muc"as otras las sociedades se consideran autom#ticamente como comerciantes. (laro que el (digo (iil ecuatoriano distingue entre sociedades ciiles e industriales 684 , considerando solo a estas )ltimas como comerciantes. 'eg)n Eerrara, el (digo (iil italiano dispone que en el !egistro de Empresas se deben registrar tambi=n obligatoriamente las sociedades colectias, las comanditarias, por acciones, de responsabilidad limitada y las cooperatias, aunque no desarrollen una actiidad mercantil JNS . La tendencia general es de declaracin legal de mercantil de ciertos empresarios sociales )sociedades capitalistas*, cualquiera que sea la naturaleza de la actiidad que desarrollan JNJ . Sin embargo, la sociedad no se puede identificar con la empresa sino ms bien con el empresario, dice ?arrigues JNI . 8< 1a empresa como patrimonio separado.0 9ara las teor$as patrimoniales, la empresa es un patrimonio separado, es decir un conjunto de bienes que, en inter=s de un fin determinado, es tratado en ciertos aspectos como un todo distinto del resto del patrimonio 688 . El derec"o y la doctrina alemana califican jur$dicamente a la empresa como patrimonio separado. En efecto, todas las teor$as distinguen el aspecto patrimonial de la empresa GDC . 683 #bdem. p. 119. 684 Art. 1963.- La sociedad puede ser civil o comercial. Son sociedades comerciales las que se forman para negocios que la ley califica de actos de comercio. Las otras son sociedades civiles. 685 FERRARA, FRANCSCO. Em,resarios y +ociedades. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid. p. 67. 686 BROSETA. 'b. cit. p. 182. 687 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 169. 688 #bdem. p. 411. 689 BROSETA. 'b. cit. p. 96. El derec#o ciil italiano define la azienda como un con!unto de bienes organizados por el empresario para el e!ercicio de la empresa, es decir como algo separado. En igual forma, las diferentes conceptualizaciones de empresa, consideran el patrimonio como un elemento importante pero no como su esencia misma y por lo tanto no resulta procedente identificar ambos conceptos )patrimonio, empresa*. Sobre este punto tambi(n obsera ?arrigues que al patrimonio mercantil le falta la nota esencial del patrimonio autnomo que es la separacin de responsabilidad. En el caso de las empresas sociales #ay ciertamente afectacin de un patrimonio a una finalidad mercantil JGR . H* La empresa como uniersalidad.8 Sobre este punto, e7plica ?arrigues que, en realidad, la uniersalidad de cosas no es un ob!eto !ur+dico nueo que se sobreponga y contraponga a las cosas singulares de que est formada, sino que consiste y e7iste en ellas, y que el todo no es ms que la s+ntesis constante de la pluralidad indeterminada y ariable de sus elementos $.1 . La uniersitas supone: una pluralidad de ob!etos efectios de derec#os que constituyen un con!unto, y que el ordenamiento !ur+dico los considere subespecie uniersitatis, dndole un tratamiento !ur+dico unitario adecuado JGL . Sin embargo de lo cual, falta )...* en las transmisiones de la empresa el dato caracter+stico de las uniersalidades: la transmisin ipso !ure de derec#os y obligaciones> $.3 . T< 1a empresa como actiidad.0 1a empresa es todo ejercicio profesional de una actiidad econmica organizada con la finalidad de actuar en el mercado de bienes o sericios. En efecto, la actiidad del empresario crea la empresa, pero no es la empresa misma. O< 1a empresa como organizacin.0 'e afirma que la empresa es una energ$a iiente que crea alores, cuya e&istencia como organizacin est# ligada a la de la persona y al mantenimiento de la e&plotacin GCF . 1a empresa no es slo un patrimonio- es una creacin espiritual del empresario, dice Harrigues. 5omo elemento de la empresa, >odr+guez define el aiamiento como el producto de la inteligencia #umana aplicada a #acer de un con!unto #eterog(neo de elementos dispares una combinacin apta para la obtencin del fin deseado, que es un resultado econmico: la 690 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 178. 691 #bdem. p. 171. 692 RODRGUEZ. Derecho Mercantil. Editorial Porra S.A. Mxico, 1967. T. . p. 412. 693 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 171. 694 #bdem. p. 183. prestacin de cosas o sericios JGS . Sin embargo de lo cual ni la doctrina ni la legislacin positia #a podido dar un tratamiento !ur+dico unitario a la totalidad de los fenmenos originados en las manifestaciones de la empresa. El en3oJ'e 9'),dco de la e6+)esa.- 1s+, se pueden caracterizar en la empresa la multiplicidad de elementos e7istentes: materiales, inmateriales e incluso espirituales, que no se constituyen en una indiidualidad, sino que mantienen su peculiar naturaleza. La empresa es un con!unto de elementos patrimoniales )cosas, derec#os* y de relaciones de puro #ec#o. :ero no goza de autonom+a !ur+dica JGJ . ]5mo se deben entonces clasificar los elementos de la empresa para efectos de su enfoque !ur+dico^ :ara ?arrigues e7iste un concepto !ur+dico unitario de la empresa, el cual, sin perder su unidad, ofrece tres aspectos o dimensiones distintos: 3imensin subjetia o din#mica ;la empresa es la actiidad del empresario<, dimensin objetia o est#tica ;la empresa constituye un bien inmaterial resultado de la actiidad del empresario<, y dimensin interna o personal ;la empresa es una comunidad de personas formada por el empresario y los trabajadores< JGI . Esto coincide con lo que dice 0roseta: que el ordenamiento !ur+dico considera y regula la empresa en tres manifestaciones esenciales. En la legislacin positia, este autor cita el 5digo 5iil italiano, que se menciona l+neas arriba, el cual regula el traba!o de la empresa, el estatuto del empresario, el %erec#o ,ndustrial, las distintas clases de empresas. En un art+culo del citado 5digo 5iil italiano se define la azienda mas no la impresa. Los mercantilistas #an sido los que ms #an relacionado la empresa con el derec#o mercantil , #asta el punto que algunos autores #an llegado a identificar el derec#o mercantil con el derec#o de la empresa. E7isten, sin duda, otros elementos esenciales de la empresa que no estn su!etos al derec#o mercantil. >odr+guez distingue elementos materiales, inmateriales y personales2 inmuebles y muebles2 derec#o de cr(dito, propiedad inmaterial 8nombre comercial, marcas y patentes2 personal de la empresa y clientela. Estos elementos relean no solamente del %erec#o 6ercantil sino tambi(n del %erec#o 5iil y del %erec#o Laboral, adems de otros como el %erec#o /iscal2 es decir son su!etos del %erec#o :"blico y del %erec#o :riado. 695 RODRGUEZ. 'b. cit. T. . p. 414. 696 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 174. 697 #bdem. (cita de Fernndez-Noboa). T. . p. 175. %entro del patrimonio de la empresa se encuentran cosas muebles y cosas inmuebles. :or otra parte, clasifica ?arrigues, desde el punto de ista del trfico, el material del negocio, las mercader+as, el dinero, el utilla!e o maquinaria y los inmuebles JGN . El proyecto de 5digo de 5omercio italiano de FGTR segu+a la nuea direccin en el campo doctrinal, dando al derec#o mercantil la estructura del %erec#o de la empresa mercantil. El proyecto regulaba la figura del empresario 8fuese persona f+sica o !ur+dica2 la #acienda comercial, con sus signos distintios, la represin de la competencia desleal2 los contratos propios de las empresas mercantiles )de 0anca, Seguros, Cransportes, etc.*2 los t+tulos de cr(dito en cuanto se refieran al e!ercicio y actiidad de la empresa mercantil y el procedimiento concursal para las empresas en estado de insolencia JGG . El 5digo 5iil italiano, instaura un tratamiento !ur+dico8unitario de la empresa entendida como fenmeno econmico. -o obstante, el propio 5digo reconoce que la cuestin empresarial pertenece a arias disciplinas !ur+dicas: la empresa en el 5digo 5iil italiano se identifica con la actiidad econmica y profesional del empresario para la produccin o mediacin en el mercado de bienes y sericios IRR . E7iste la tendencia a referirse ms al empresario que a la empresa, como una fuente ms e7acta para la identificacin del concepto. Seg"n 0roseta el mencionado 5digo 5iil italiano dice: Es empresario quien e!erce profesionalmente una actiidad econmica organizada, dirigida a la produccin o cambio de bienes o sericios. La doctrina italiana mayoritaria considera que la empresa es la actiidad profesional e!ercida por el empresario por medio de una empresa )#acienda*, es decir entendida (sta en su estricto sentido econmico IRF . Se concluye que el %erec#o trata diferentes elementos de la empresa seg"n diferentes ramas de la legislacin y de la doctrina. La de3nc!n de e6+)esa.- La definicin de empresa iene dada econmicamente: organizacin de los factores de la produccin )capital, traba!o* con el fin de obtener una ganancia ilimitada IRL . 0roseta cita el /uero de los Espa.oles, aprobado por ley del FI de !ulio de 698 #bdem. p. 183. 699 FERRARA. 'b. cit. p. 9. 700 BROSETA. 'b. cit. p. 125. 701 #bdem. p. 129. 702 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 166. FGTS, que dec+a que el Estado reconoce en la empresa una comunidad de aportaciones de la t=cnica, la mano de obra y el capital en sus diersas formas ;...< P/: . Es decir que e7iste acuerdo para considerar en la empresa: a* los factores de la produccin2 b* la organizacin2 c* el empresario2 y, d* el afn de lucro. Esto "ltimo #a sido debatido ms recientemente por las nueas teor+as de la 1dministracin de Empresas )6anagement* que consideran que la empresa no puede definirse o e7plicarse en t(rmino de utilidades: %ruc=er dice que la utilidad y lucro son, sin embargo cruciales )...*. 6as el lucro no es el propsito, sino el factor limitante de la empresa y de la actiidad empresarial IRT . 1dicionalmente ?albrait#, en El -ueo Estado ,ndustrial, e7presa el criterio de que antes que utilidades la meta de la tecnoestructura es de conseguir la m7ima tasa de crecimiento IRS . Sin embargo, para Ernest 6andel, en su introduccin al primer olumen de El (apital de 6ar7, el crecimiento resulta esencialmente una funcin de la utilidad y la acumulacin de capital puede resultar en "ltimo anlisis solamente de la produccin y efectiacin de la plusal+a IRJ . 1 diferencia de los matices e7puestos, relatios a la cuestin de incluir o no a la utilidad como caracter+stica esencial de la empresa, #ay otros factores de la empresa sobre los que s+ e7iste unanimidad. >esulta claramente una condicin esencial de la e7istencia de la empresa: el e!ercicio de la actiidad empresarial en forma profesional. 9ieland, ms bien se refiere al olumen de la actiidad como criterio de la mercantilidad IRI , por lo que entienden algunos autores que lo que determina el carcter de la empresa es la produccin en masa. :ero se puede afirmar con 1squini que no basta que la actiidad empresarial tenga por ob!eto la produccin de bienes o sericios, sino que es preciso que estos bienes o sericios se produzcan para el intercambio, como resulta del requisito de la profesionalidad IRN . :or lo que se concluye que el concepto de empresa cuenta con los siguientes elementos indispensables: F* Empresario2 703 BROSETA. 'b. cit. p. 144. 704 DRUCKER. ManagementV TasOs1 .es,onsabilities1 Practices. Harper & Row. Nueva York, 1974. pp. 59-60. 705 GALBRATH, J. K. The 7eM #ndustrial +tatet. The New American Library. New York, 1968. Cap. X. 706 MARX, KARL. Ca,ital. Vol. . Con una introduccin de ERNEST MANDEL. Vintage Books. Nueva York, 1976. p. 59. 707 BROSETA. 'b. cit. p. 92. 708 FERRARA. 'b. cit. p. 25. L* 5apital2 H* :atrimonio2 T* Craba!adores2 S* 3tilidades2 J* ,ntercambio mercantil2 I* 5lientela. Sobre estos elementos tienen in!erencia tanto el %erec#o :"blico como el :riado: en el primero, el derec#o fiscal, laboral, de seguridad social, la legislacin de defensa del consumidor. En el derec#o constitucional ecuatoriano se encuentra la garant+a de la defensa del ambiente 8que las empresas deben respetar. En el %erec#o :riado, tienen !urisdiccin el derec#o mercantil, societario, financiero, ciil e industrial. O)4en de la =+'8lcdad> en la e6+)esa +?8lca.- 3na primera apro7imacin de la Empresa :"blica la debe contemplar como una parte importante de la actiidad econmica estatal, que se #a definido como toda actiidad organizada para la produccin o el cambio de bienes y de sericios, sin importar que se desarrolle con las formas del derec#o p"blico o del priado, se diri!a a conseguir una ganancia o simplemente a satisfacer determinadas necesidades IRG . 6s adelante se sistematizarn las actiidades econmicas que realiza #oy el Estado. En las pginas anteriores se #izo un anlisis de los aspectos !ur+dicos de la empresa. 5orresponde a#ora #acer lo mismo con el concepto empresa p"blica. Es decir, cabe preguntarse qu( es lo que altera o adiciona al concepto de empresa el a.adirle el t(rmino de p"blica. En primera instancia, para el !urista, su formacin lo inclina a considerar que en efecto la Empresa :"blica es aquella empresa sometida al %erec#o :"blico. Esto resulta indiscutible en el caso de empresas personas !ur+dicas de derec#o p"blico o en las empresas que forman parte de la estructura de la 1dministracin :"blica, como dependencias, sin personalidad !ur+dica. Puedar+an e7cluidas, sin embargo, las empresas de propiedad del Estado 709 LESSONA, SLVO. "Lneas Generales sobre la Empresa Pblica. En: (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. T. . p. 188. ba!o la forma de sociedades annimas y las que se constituyen como compa.+as de econom+a mi7ta 8en asociacin con los particulares. Estas compa.+as estn sometidas en el Ecuador a la Ley de 5ompa.+as y por lo tanto al derec#o priado. ]5abr+a e7tender la denominacin de p"blicas a este tipo de empresas^. 1lgunos autores se inclinan por la respuesta afirmatia. :ara ?arc+a8Crei!ano /os esta aparente inconformidad que se produce en el sector p"blico entre el punto de ista econmico y el !ur+dico ocurre al ubicar las sociedades de ente p"blico en el campo !ur+dico priado y en cambio en el sector p"blico econmico IFR . $ay que recordar que cuando se trat del concepto de empresa se di!o que relea principalmente de la econom+a. Esta +ntima inculacin de los aspectos econmicos y !ur+dicos se manifiesta igualmente comple!a cuando se pasa de la simple empresa a la empresa p"blica. En el caso de las empresas de propiedad total o parcial del Estado su!etas a la Ley de 5ompa.+as, ellas estn sometidas al %erec#o :riado, pero en cambio sus capitales son p"blicos 8total o parcialmente. %esde el punto de ista estrictamente !ur+dico, es indudable la ubicacin en el %erec#o :riado de las compa.+as annimas de capitales p"blicos y de las compa.+as de econom+a mi7ta. 5omo dice ?arc+a8Crei!ano al referirse a este tipo de empresas: desde el punto de ista !ur+dico, el sector p"blico #a terminado, pero desde el punto de ista econmico incluimos toda+a las llamadas sociedades nacionales )as+ denominadas en Espa.a, equialentes a las compa.+as annimas de capitales p"blicas en Ecuador* IFF . :or otro lado, incluso las empresas que son personas !ur+dicas de %erec#o :"blico o que forman parte de la 1dministracin :"blica, como dependencias, sin personalidad !ur+dica, tienen como "nicos elementos de derec#o p"blico sus aspectos organizatios y la su!ecin al ente p"blico del que dependen2 por lo dems, dice >amn 6art+n 6ateo, el r(gimen !ur+dico general de las empresas p"blicas es el del %erec#o :riado IFL, lo que se debe entender aplicable a las empresas del Estado sometidas a la legislacin societaria. ]0a!o qu( criterio, entonces, los !uristas #an aceptado la denominacin de p"blicas para empresas sometidas principalmente al derec#o priado^ >efiri(ndose a las empresas de propiedad del Estado, sometidas a las leyes de sociedades priadas, 5otino #a obserado que el reducir el fenmeno de la participacin p"blica en la empresa priada a un accionariado 710 GARCA-TREVJANO FOS, J.A. "Concepcin Unitaria del Sector Pblico. En: (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia, 1970. p. 80. 711 GARCA-TREVJANO. 'b. cit. p. 81. 712 MARTN MATEO y SOSA. 'b. cit. p. 115. ordinario significar+a atender slo al aspecto morfolgico y no al sustancial IFH. Esta concepcin contiene la idea de que no es posible siempre quedarse en las apariencias formales de la compa.+a por legales que las mismas sean, y que en ocasiones especiales tendremos que desestimar y obserar detrs del elo corporatio la realidad subyacente, que en este caso es el Estado. Es unnime entre los tratadistas italianos la aceptacin de que la empresa p"blica es aquella cuya titularidad real es, en definitia, reconducible a un ente p"blico IFT . 1s+, Saraceno afirma que la empresa es p"blica si el su!eto econmico es una persona !ur+dica de derec#o p"blico IFS. U ms e7pl+citamente afirma 'ttaiano que la naturaleza p"blica del ente econmico estar en relacin con su posicin de dependencia respecto de otro ente 8lo ms frecuentemente de naturaleza pol+tica IFJ . La c'est!n de las deno6nacones de las E6+)esas del Estado.- 1 pesar de los antecedentes e7puestos, no de!a de causar cierta incomodidad a los !uristas este uso e7tensio del t(rmino p"blico a toda clase de empresas del Estado. %e a#+ que en Espa.a se denominan Empresas -acionales a las constituidas por el Estado en sociedades annimas con participacin estatal parcial o total. 1dicionalmente, tambi(n #ay que adertir ciertos condicionamientos que #acen muc#os autores sobre el calificatio de p"blicas para las empresas que son compa.+as su!etas a la legislacin de compa.+as priadas cuando participan en ellas particulares como accionistas, en compa.+as que se llaman en Ecuador compa.+as de econom+a mi7ta o simplemente mi7tas y compa.+as annimas en que participan capitales p"blicos y priados con!untamente. 1lgunas legislaciones disponen la obligatoriedad de asegurar el control del Estado, aunque fuera de fiscalizacin para autorizar la participacin minoritaria del Estado en tales compa.+as. Se #a manifestado que cuando no e7iste un control interno de la empresa con procedimientos e7orbitantes del %erec#o :riado2 cuando la participacin accionaria del Estado no es mayoritaria, no se podr+a #ablar de empresa p"blica sino tan solo de un simple patrimonio fiscal IFI . 713 COTNO, GASTONE. "Participacin Pblica en la Empresa Privada e nters Social. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 318. 714 VALERO, URBANO. "La Fundacin como Forma Jurdica para Empresarios del Sector Pblico.EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. T. . p. 287. 715 SARACENO, PASQUALE. "El Fin de Beneficio en las Empresas Pblicas de Produccin. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. T. . p. 367. 716 OTTAVANO, VTORO. "Sometimiento de la Empresa Pblica al Derecho Privado. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. T. . p 273. 717 MELN GL, JOS LUS. "Cuestiones nstitucionales de la Empresa Pblica Espaa. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 1203. Entonces se tratar+a ms bien de la figura del patrimonio fiscal o, en el me!or de los casos, del accionariado gestor, que seg"n 6anzanedo, tiene por finalidad conseguir el control de la empresa mediante t(cnicas priadas y no a tra(s de potestades administratias )+a de imperio*. Seg"n Billar :alas+, el accionariado fiscal supone inersiones que conierten al Estado en accionista de una empresa sin darle control en ella. En este caso lo que puede interesar al Estado son las oportunidades puramente fiscales de obtener ingresos que obtiene a tra(s de sus derec#os patrimoniales. El accionario fiscal, dice 6anzanedo, tambi(n permite: la sustitucin del sistema de subencin, la aloracin de las aportaciones en natura de la 1dministracin y la recaudacin por procedimientos de %erec#o :riado de erdaderos impuestos al consumo. En fin, una forma inferior de accionariado fiscal es la participacin fiscal del Estado en los beneficios repartibles de la empresa IFN . Se puede establecer, entonces, un concepto estricto de empresa p"blica, que abarcar+a solo aquellas que tienen personalidad !ur+dica de derec#o p"blico o las que sin tener personalidad !ur+dica, son parte de la 1dministracin :"blica como dependencias o unidades administratias2 y un concepto amplio, que abarca aquellas empresas constituidas como compa.+as, su!etas a las leyes de compa.+a: tanto las sociedades annimas en las cuales el Estado tiene la e7clusia propiedad como las sociedades mi7tas2 ambas clases de sociedades su!etas al derec#o societario. Estas diisiones presentan una ariedad de modelos empresarios, en algunos de los cuales no siempre participa el Estado mayoritariamente o estn sometidos principalmente al derec#o priado2 por lo que %romi e la coneniencia de emplear la denominacin gen(rica: empresa p"blica, con sus distintas especies estatales o no estatales IFG . :ero, como dice 5onsuelo Sarria refiri(ndose al %erec#o 1dministratio 5olombiano, esta diisin de g(nero a especie no est consagrada en la legislacin positia, ni #a sido adoptada por la doctrina y se #abla indistintamente de empresas p"blicas y de empresas del Estado ILR . :or las consideraciones e7presadas en este cap+tulo, en esta obra se denominan empresas p"blicas a las empresas sometidas al %erec#o :"blico, tengan o no personalidad !ur+dica de %erec#o :"blico. Las empresas de propiedad del Estado o de capitales mi7tos, sometidas a la 718 MANZANEDO, J.A; J. HERNANDO; E. GMEZ RENO. Curso de Derecho )dministrati2o Econmico. nstituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1970. p. 917. 719 DROM. "Panorama de la Empresa Pblica en Latino Amrica. En: El Derecho )dministrati2o en +ud )mrica. Curso nternacional. p. 246. 720 SARRA, CONSUELO. "La Empresa Pblica y su Clasificacin en Colombia. En: El Derecho )dministrati2o en (atino )mrica. p. 362. Ley de 5ompa.+as se denominan por su nombre: compa.+as de econom+a mi7ta y compa.+as annimas de capitales p"blicos o p"blicos y priados con!untamente. El t(rmino com"n para todas estas empresas es de empresas estatales. El secto) +?8lco co6o e6+)esa)o.- El #ec#o de que la empresa p"blica se considere tal en razn de que su titular sea una entidad p"blica llea a la consideracin de que tal entidad p"blica, por su parte, debe ser considerada empresario por tener por ob!eto el e!ercicio de una empresa ILF . 1l tratar de la empresa, se consider la actiidad del empresario como su dimensin sub!etia o dinmica. $ablar de empresa es forzosamente #ablar de empresario2 y #ablar de empresa p"blica es #ablar forzosamente de empresario p"blico. 1l #ablar de empresa se cit el derec#o italiano, que define: Es empresario quien e!erce profesionalmente una actiidad econmica organizada, dirigida a la produccin o cambio de bienes o sericios ILL . :ero, #ay autores que afirman que la profesionalidad del empresario se adapta solo a las personas f+sicas y que los su!etos de derec#o p"blico no pueden adquirir el carcter de profesionalidad. %e aceptar ese presupuesto suceder+a que la empresa no tendr+a empresario, lo que es inaceptable2 o #abr+a que negar la e7istencia de la empresa, ya que ella no puede e7istir sin empresario ILH . :ara 1rena, todo su!eto de derec#o puede desarrollar una actiidad econmica organizada, pero e7isten algunos que no pueden desarrollarla de modo profesional, entre los cuales menciona al Estado, las proincias, los municipios, es decir aquellas personas !ur+dicas consideradas necesarias. La razn que aduce es que su fin social es inconciliable con el fin econmico propio del empresario. 1dems, cita la ley para e7presar que podr+a ser empresario el ente p"blico que tiene por ob!eto e7clusio o principal el e!ercicio de una actiidad comercial. 6as, el art+culo citado, que dice en sustancia que es empresario el ente p"blico que tiene por ob!eto e7clusio o principal el e!ercicio de una actiidad comercial, establece esta definicin para indicar los entes p"blicos que estn su!etos a la obligacin de inscripcin en el registro de las empresas. Lo que #ace el t+tulo es e7cluir de la obligatoriedad de la inscripcin a los entes p"blicos necesarios 8que, aunque e!erzan la actiidad empresarial, nunca lo #acen de un modo e7clusio o principal ILT . ?algano coincide con este punto de ista, se.alando que en la legislacin italiana son consideradas empresas, incluso las actiidades 721 GALGANO, FRANCESCO. "Estructura Tcnico Jurdica del Concepto de Empresario Pblico. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 250. 722 Artculo 2082 del Cdigo Ci2il italiano. 723 LESSONA. 'b. cit. p. 179. 724 ARENA. "Contribucin a la Sistematizacin Jurdica de los Entes Pblicos. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. T. . p. 125-127. econmicas desarrolladas por los entes p"blicos en forma no e7clusia y ni siquiera principal. 1dems obsera que e!ercicio de la empresa equiale a titularidad es decir comporta la cualidad del empresario ILS . En ista de la realidad de su e7istencia, la doctrina se #a inclinado a aceptar la calidad de las entidades p"blicas como comerciantes. La creacin de una categor+a nuea de comerciantes p"blicos, dice >iero, propuesta por el %ecano Bedel, parece la "nica capaz de tomar en cuenta a la ez la comercialidad esencial de estas empresas y las restricciones a esta comercialidad por el derec#o p"blico ILJ . Se #a aceptado la nocin del Estado empresario, o ms bien el Estado co8 empresario, con e7presin de 5arnelutti, mas se debe entender que no es un empresario o co8 empresario cualquiera, sino un Estado co8empresario que interiene con el peso de sus fines, de sus motios, de sus orientaciones, en la gestin de la empresa ILI . 1#ora bien, esta calificacin de comerciante p"blico no implica necesariamente aplicabilidad de todas las normas del 5digo de 5omercio a las empresas p"blicas: su tratamiento entra.a derogaciones de esas normas, en atencin al origen p"blico y a la finalidad "ltima de las actiidades de las empresas, llegando a afirmarse que, si bien ellas son comerciantes, lo son p"blicos ILN . Entre las disposiciones legales mercantiles no aplicables se cita especialmente la quiebra, que en ning"n caso se aplica a las empresas p"blicas2 suele citarse tambi(n la no obligatoriedad de inscribirse en el registro mercantil ILG o en un registro de empresas2 pero esto, se di!o ms arriba, s+ es obligatorio para las empresas p"blicas en ,talia IHR . Sobre este tema ar+an las leyes de un pa+s a otro. %a la impresin, sin embargo, de que a eces se #a abusado de este r(gimen de derogaciones del derec#o com"n, #asta el punto en que se encuentran entes que, si bien #an de!ado la esfera del derec#o p"blico en muc#os aspectos, tampoco #an sido integrados adecuadamente en el derec#o priado2 derec#o priado cuyas normas #an sido !ustamente establecidas para guiar conenientemente las empresas en el cumplimiento de sus ob!etios. %e modo se encuentran empresas p"blicas que son ineptas para cumplir su cometido. En el Ecuador se #a retrasado demasiado la necesaria imposicin a las empresas p"blicas de la contabilidad mercantil, con la obligatoriedad consiguiente de llear los libros que la ley dispone 725 GALGANO. 'b. cit. p. 251. 726 RVERO y WALNE. 'b. cit. p. 425. 727 COTNO. 'b. cit. p. 343. 728 TAFUR, ALVARO. (as Entidades DescentraliEadas. Editorial Temis. Bogot, 1977. p. 110. 729 TAFUR. 'b. cit. p. 111. 730 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 461. para las empresas priadas, y aun otros libros, no e7igidos por el 5digo de 5omercio, pero de uso corriente en las grandes empresas priadas. Cambi(n es clamorosa la promocin que #acen regularmente empresas p"blicas y empresas estatales ecuatorianas sobre supuestas utilidades, que no consideran aspectos contables elementales como integracin de capitales, intangibles, intereses, amortizaciones, reposicin, clculo del precio de las concesiones, derec#os etc., sino que consideran la simple resta de ingresos menos egresos para llamar utilidades al remanente. 1 propsito del tema de los entes p"blicos solo queda a.adir que se considera oportuna la obseracin de Balero: el t(rmino forma de empresa, implica la organizacin !ur+dica del empresario 8titular de la actiidad econmica8 y no de la empresa directamente. Las formas de empresa se refieren directamente al aspecto sub!etio de la empresa, es decir a su titular, el empresario IHF . El l'c)o 5 la econo6cdad en la e6+)esa +?8lca.- Se debate #oy si el lucro es parte esencial de la empresa. Si el lucro resulta ser una parte esencial de la empresa a secas, tambi(n deber ser un elemento de la empresa p"blica. En general, cuando se trata de empresa desde el punto de ista econmico, se la considera como la organizacin de los factores de la produccin )capital, traba!o* con el fin de obtener una ganancia ilimitada )?arrigues* IHL , fin denominado tambi(n de lucro. 1#ora bien, autores como ?algano, consideran irreleante en el derec#o contemporneo el antiguo requisito del nimo de lucro IHH . 1rena se.ala el 5digo 5iil italiano, que se #a citado anteriormente, para obserar que en sus disposiciones no se e7ige el requisito del lucro de la empresa. Seg"n 1rena el lucro es e7tra.o al concepto !ur+dico de empresario. Cal resultado #ace surgir la duda de si el propsito lucratio forma parte del concepto !ur+dico de profesionalidad o, en cambio, ms generalmente forma parte del concepto econmico de empresa, solucin esta "ltima por la que se inclina el autor citado IHT . 6eiln estima que no es indispensable para la actiidad econmica de la empresa p"blica que e7ista un beneficio o que el motor sea la obtencin de lucro IHS . En este tema es aceptable, desde el punto de ista econmico, coincidir con los mar7istas en que la e7igencia de la acumulacin del capital en la sociedad capitalista se produce por medio 731 VALERO. 'b. cit. p. 286. 732 GARRGUES. 'b. cit. T. . p. 166. 733 GALGANO. 'b. cit. p. 263. 734 ARENA. 'b. cit. pp. 129-130. 735 MELN. 'b. cit. 1203. de la ma7imizacin de las utilidades, sea a corto plazo 8en el capitalismo competitio8, sea a largo plazo en el capitalismo monoplico. Esto no tiene que suceder forzosamente en la empresa p"blica, pero bien obsera 'ttaiano, que si el organismo destinado a la produccin de bienes o sericios para el mercado, debiese obrar sistemticamente de modo contrario al normal comportamiento empresarial, el Estado no lograr+a el intento de disponer de empresas que se uniformasen a sus directrices, ya que precisamente faltar+an las empresas. :or supuesto que el Estado tiene entre sus leg+timas funciones el establecimiento de entidades de proteccin social que, adems son #istricamente anteriores a las instituciones estatales de produccin. Cales establecimientos no cumplen, seg"n ?algano, el requisito de la actiidad econmica profesionalmente e!ercitada. Esto es as+ aunque tales entes p"blicos desarrollen sus actiidades de prestacin de sericios seg"n los esquemas empresariales y aunque estas actiidades puedan ser consideradas econmicas, porque proeen del capital de gestin de distinta manera con la retribucin de sus propios sericios, que prestan gratuitamente, o en cualquier caso, por un precio manifiestamente insuficiente para cubrir su coste de produccin IHJ . El autor citado contrapone, a este propsito, la #acienda de produccin a la #acienda de distribucin. La primera se distingue por alimentarse de sus propios productos y tender a conserar inariable el capital empleado, en lugar de distribuirlo. 1 pesar de todo lo cual, un istazo a las actiidades empresariales e!ercidas por los Estados contemporneos permitir encontrar en todos ellos, sistemticamente, determinadas empresas que se considera deben traba!ar subsidiadas continuamente. Eso es cierto especialmente en las empresas que prestan sericios p"blicos, de las cuales son un buen e!emplo las empresas p"blicas de transporte. :ero en estos casos, se afirma, parece ms que obio que el Estado deber contribuir al presupuesto de la empresa con un alor por lo menos equialente a las p(rdidas sufridas IHI . Codo lo cual no obsta para considerar como requisito razonable de la empresa p"blica el que deba procurar obtener la m7ima enta!a, acorde con el principio denominado de economicidad. :or lo menos dos disposiciones legales italianas #acen referencia a la e7igencia para empresas p"blicas de actuar de acuerdo con este criterio de economicidad, que no se #a definido. 5otino dice que #a sido entendido en arias formas, muc#as de las cuales no 736 GALGANO. 'b. cit. p. 263. 737 OTTAVANO. 'b. cit. p. 271. se identifican necesariamente con el concepto de m7ima ganancia, y cita entre arios conceptos: rentabilidad, productiidad2 lo que no resulta incompatible, a su parecer con la persecucin de inter(s p"blico. 0ac#elet menciona como uno de los posibles equialentes de economicidad la racionalizacin, definida como la adecuacin de los medios empleados a los fines que le #an sido establecidos IHN . Sila 6u.oz distingue la empresa priada de la p"blica, en cuanto a que esta "ltima no produce rentabilidad capital+stica, lo que no impide que sea organizada en ista a la consecucin de los costes unitarios ms reducidos IHG . Seg"n otro autor, se #a !uzgado, ms limitadamente, co8esencial al concepto de empresa, no tanto la obtencin de una ganancia, como la idoneidad de la misma para cubrir los costos de produccin ITR . En la posicin opuesta, no faltan autores que niegan que la empresa p"blica pueda o deba tener utilidades, en ista de sus finalidades de utilidad p"blica. -o resulta un criterio que pueda fundamentarse fcilmente. -i un acendrado administratiista partidario del criterio tradicional de sericio p"blico como es 6arien#off sostiene un enfoque seme!ante. Este autor cita a ?arc+a8Crei!ano /os, para quien lo que diferencia a la 1dministracin de un particular es que la deolucin del lucro se dirige a fines de utilidad general, y a.ade: ;...< cuando la actiidad la ejerce la Bdministracin 9)blica Lre0presentante del puebloL el beneficiario de ese lucro es el pueblo, porque la actiidad de la Bdministracin 9)blica tiende a lograr el bienestar de =ste. 'iempre "ay un beneficiario de ese lucro- el indiiduo particular en un caso? el pueblo en el otro caso, pero siempre dic"o beneficiario es aquel en cuyo nombre se ejerce la actiidad correspondiente. No "ay entonces diferencia sustancial en la actiidad comercial o industrial cuando ella es ejercida por el particular o por la Bdministracin 9)blica ITF . El lucro es, por otra parte, el "nico o por lo menos el ms importante criterio de la empresa priada moderna de cumplimiento de los fines establecidos. %ruc=er sostiene que el ms poderoso est+mulo para las empresas priadas es la circunstancia de que ellas reciben sus ingresos siempre que satisfagan a sus clientes. :or otro lado, las instituciones que no dependen de los ingresos, sino de un presupuesto otorgado por el gobierno central, tienen tremendas 738 BACHELET, VTTORO. "Estructuras y Garanta de la Actividad Empresarial del Estado. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 149. 739 SLVA MUOZ, FEDERCO. "La Propiedad de la Empresa Pblica. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 229. 740 GALGANO. 'b. cit. p. 263. 741 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 459. dificultades para desarrollar eficiencia y control de costos ITL . En otras palabras, 'ttaiano manifiesta: B7#dase toda$a que, puesto que el beneficio conseguido mide la eficacia de la empresa, el operador econmico p)blico demostrar# "aber gestionado bien la empresa a =l confiada, consiguiendo la m#&ima ganancia compatible con las directrices dadas por los poderes p)blicos ITH . 6s, este lucro o beneficio en ning"n caso se debe confundir con el de la empresa priada como algo que la empresa p"blica #a ganado para s+ e7clusiamente y para su personal. -o cabe, dice :asquale Saraceno, que las empresas p"blicas sean consideradas como instrumento de redistribucin a faor de un grupo limitado de traba!adores de la renta conseguida con el concurso de la restante masa traba!adora ITT . :ara compensar esta carencia de las ineluctables orientaciones que impone el mercado al desarrollo de la empresa se #a propuesto como alternatia: conocer y !uzgar los resultados de su accin, esto debe permitirle de e!ercer sobre su propia organizacin una ;presin& anloga a la que el mercado e!erce sobre la organizacin de las empresas. :ara ser real, esta presin debe enir a la ez del e7terior 8los ciudadanos tienen el derec#o y el deber de pedir cuentas a su administracin8 y del interior: los funcionarios son responsables de la pertinencia operacional de las acciones p"blicas ITS . :a)tc+ac!n de la e6+)esa +?8lca en el 6e)cado.- En primer lugar, recu(rdese que #an e7istido en muc#as dependencias de la administracin central unidades de produccin de bienes y sericios, desde una peque.a imprenta y una imprenta nacional, #asta una fbrica de estructuras metlicas que, sin embargo, se diferencian del com"n de las empresas p"blicas en que sus bienes y sericios no son producidos para el mercado sino que son consumidos internamente por la misma administracin. Se #a manifestado que no es imprescindible que tales actiidades se diri!an al mercado ITJ . 6s, se io en otra parte al tratar de la empresa, que seg"n 1squini no basta que la actiidad tenga por ob!eto la produccin de bienes o sericios, sino que es preciso que estos bienes o sericios se produzcan para el intercambio ITI . Se debe aclarar que este requisito no precisa que las empresas est(n o deban estar obligatoriamente 742 DRUCKER. 'b. cit. "Cap. 12.- Why service institutions do not perform. pp. 137-147. 743 OTTAVANO. 'b. cit. p. 270. 744 SARACENO, PASQUALE. "El Fin de Beneficio en las Empresas Pblicas Produccin. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 361. 745 CLOSETS, FRANOS DE. (e Pari de la .es,onsabilit. Rapport de la Commission Efficacit de l'tat. La Documentation Franaise. Pars, 1989. p. 147. 746 MELN. 'b. cit. p. 1203. 747 FERRARA. 'b. cit. p. 25. sometidas a las leyes del mercado, sino que lo que ellas produzcan debe salir fuera del mbito de la administracin ITN . La razn que se #a dado #a sido que la asuncin de riesgos es un elemento tan esencial en la nocin de empresa, que cuando los riesgos no e7isten, no #ay empresa. 1 este tipo de actiidades de prestacin interna de sericios administratios se les #a negado inclusie que tengan la calidad de un sericio p"blico, porque seg"n ?uaita, para ser consideradas sericios p"blicos deber+an ser prestadas a faor de terceros2 en este caso, efectuando la 1dministracin estas actiidades a faor de s+ misma, no se las puede considerar ni siquiera sericios, pues sericio es la prestacin o actiidad de una persona en beneficio de otra ITG. En consecuencia, la empresa p"blica, para ser considerada como tal, debe prestar sus sericios, por lo menos en una parte significatia de su produccin para el mercado. RI46en <'),dco de la E6+)esa :?8lca.- El r(gimen !ur+dico de la empresa p"blica consiste en la suma de normas legales que le aplican. Estas normas se catalogan seg"n la materia a que pertenecen. 1s+, se puede #ablar del r(gimen !ur+dico laboral, contractual, tributario, etc., de la empresa p"blica. Sin duda que la confusin que e7iste en este tema surge cuando se entra en la principal diisin del derec#o, como la conceb+an los romanos: %erec#o :"blico y %erec#o :riado. Se #a isto cmo, con el paso del tiempo, especialmente durante el siglo 44, aquella tradicional diisin entre %erec#o :"blico y %erec#o :riado se io ciertamente afectada en su claridad y sobre todo en los l+mites de la separacin entre una y otra rama. 1s+, 1lbi, al #ablar de la crisis del concepto de sericio p"blico, quien dec+a que la clsica distincin entre %erec#o :"blico y :riado se complic progresiamente #asta llegar al punto en que ambos se superponen y se entrecruzan, sin posibilidades de diferenciacin cient+fica, de sometimiento a reglas generales ISR . -o obstante, #ay suficientes elementos de !uicio para mantener la diferencia entre %erec#o :"blico y %erec#o :riado: en general se conoce que las disposiciones legales que rigen la estructura y funcionamiento de la administracin del Estado pertenecen al %erec#o :"blico. :or otra parte los negocios de los particulares se rigen por el %erec#o :riado. 748 MARTN MATEO. 'b. cit. p. 476. 749 ALBANA, CSAR. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 476. 750 ALB. 'b. cit. p. 17. Cal es un enfoque claro a niel general, que se difumina en su aplicacin a las diferentes instituciones y actos del derec#o p"blico y del derec#o priado. Eustamente, se pone como e!emplo el de la empresa p"blica para ilustrar una situacin en que la clsica diferencia entre derec#o p"blico y derec#o priado disminuye su alidez, o en que por lo menos las reglas clsicas de la aplicacin tienen mayores e7cepciones. :or tal razn resulta especialmente "til para el presente estudio detallar el r(gimen !ur+dico de la empresa p"blica. A+lcac!n de las le5es en las E6+)esas :?8lcas.- Cal como se estableci en la primera parte de esta obra, en las entidades adscritas y en las autnomas se aplican las mismas leyes que en las dependencias del Estado. Las empresas p"blicas en el Ecuador <es decir aquellas con personalidad !ur+dica de derec#o p"blico[ pertenecen al grupo de entidades adscritas o entidades autnomas. En consecuencia, en el Ecuador, las normas !ur+dicas aplicables a las entidades p"blicas, sean adscritas o autnomas, aplican igualmente a las empresas p"blicas. 5on e7cepciones puntuales, se puede afirmar que las empresas p"blicas estn su!etas absolutamente a las mismas normas de derec#o p"blico que las otras entidades adscritas y autnomas y dependencias del Estado. 1 niel presupuestario, se distinguen las empresas de las dependencias p"blicas, en que las empresas estn autorizadas legalmente para percibir ingresos directamente a sus propios presupuestos, en las partidas correspondientes, mientras que las dependencias del Estado no lo pueden #acer y cualquier rubro que se les pague deber aplicarse a la 5uenta cnica del Cesoro -acional, aunque e7isten e7cepciones a este principio general. El RI46en :at)6onal de las E6+)esas :?8lcas.- Sobre el asunto de los bienes de la empresa p"blica y su propiedad manifiesta Sila 6u.oz que se dibu!an dos tendencias doctrinalmente: ...;Una< que, siguiendo una tradicin del 3erec"o p)blico franc=s que "ace del Estado personificacin jur$dica de la Nacin, entiende que las empresas p)blicas son bienes nacionales, y el derec"o de propiedad pertenece por entero al Estado? y de otra parte, la que otorga esa propiedad a personas jur$dicas p)blicas en general sometidas a cierta orientacin estatal en determinados aspectos, reglados como e&igen las m#s elementales normas de seguridad jur$dica, pero con independencia de las cuentas estatales y autonom$a jur$dica y patrimonial ISF . 751 SLVA. 'b. cit. p. 226. La una doctrina sostiene que la propiedad de la empresa p"blica pertenece al Estado. El papel que corresponder+a a la empresa p"blica ser+a de gestora, usufructuaria, arrendataria por tiempo ilimitado. La otra teor+a estima que los entes p"blicos distintos del Estado pueden ser titulares plenos de la propiedad sobre la empresa p"blica. Este "ltimo enfoque parece rese.ar ms adecuadamente el estado de las sociedades mercantiles su!etas al derec#o priado, constituidas por entes p"blicos, en los que la discusin se ubicar+a en la disyuntia: ]:ertenecen las acciones de tales sociedades mercantiles, en "ltimo t(rmino, al Estado o a los mismos entes p"blicos que las constituyeron y que tienen en su poder tales acciones^ -o obstante, esta interrogante, aplicada, mutatis mutandi, a la situacin de la empresa p"blica, refle!a una cuestin que ale la pena dilucidar. En esta diputacin, encontramos un origen casu+stico, proeniente de un dictamen del 5onse!o de Estado franc(s que estim que los bienes de las empresas confiscadas a ra+z de la conclusin de la ,, ?uerra 6undial, pertenecen al Estado, solucin que no es admitida por todos los autores ISL . 6arien#off cita a Bedel, quien discrepa con el mencionado dictamen del 5onse!o de Estado, estimando que los bienes corresponden a las respectias empresas. %ice a continuacin 6arien#off: Los bienes de que disponen las empresas del Estado no son propiedad de ellas2 trtese simplemente de bienes que integran el patrimonio MafectadoM al cumplimiento de los fines de la entidad. Su propiedad es del Estado. 5ita a continuacin a la 5orte Suprema argentina que, refiri(ndose al alcance del derec#o de las entidades autrquicas sobre los bienes que les #an sido afectados, di!o que el otorgamiento de esos derec#os patrimoniales no se !ustifica ms all de los l+mites del fundamento de la afectacin de los bienes necesarios a la funcin encomendada. 1greg tambi(n que, con prescindencia de la oluntad legislatia, tales entidades carecen de atribuciones para acceder o desconocer la ena!enacin de esos bienes por acto del ?obierno -acional ISH . Los bienes de la empresa p"blica no pueden considerarse como del dominio p"blico2 dominio p"blico que, como se sabe, tiene la caracter+stica de ser inalienable e imprescriptible. Los bienes en cuestin, dice Benezia, escapan, sin ninguna duda, a las reglas de la demanialidad p"blica IST . Estos bienes se deben, por tanto, incluir entre los bienes del dominio priado del Estado, es decir aquellos que el 5digo 5iil ecuatoriano llama bienes del Estado o bienes 752 VENEZA, J. C. "Las Empresas Pblicas en Francia. EnV (a Em,resa PDblica. Publicaciones del Colegio Real de Espaa en Bolonia. 1970. p. 1.328. 753 MARENHOFF. 'b. cit. T.. pp. 464-465. 754 VENEZA. 'b. cit. p. 1328. fiscales )1rt. JRT*. En su tratamiento legal estn sometidos los bienes de la empresa p"blica a las mismas disposiciones que los bienes fiscales del Estado y de las entidades p"blicas, sin ninguna diferencia. Entre tales proisiones, por supuesto que les aplica lo que manda el >eglamento de 0ienes, dictado por la 5ontralor+a ?eneral del Estado. RI46en 9'),dco Inte)naconal de la E6+)esa :?8lca.- /uera de sus fronteras propias nacionales son releantes para la empresa p"blica los temas de: a* la personalidad !ur+dica internacional2 b* de las empresas p"blicas constituidas por dos o ms pa+ses2 c* el reconocimiento de las empresas estatales e7tran!eras: y, d* la !urisdiccin que les aplica en el e7tran!ero. La personalidad !ur+dica internacional consiste en la capacidad de ser su!eto del derec#o internacional, es decir la capacidad de poseer derec#os y deberes internacionales y de #acer reclamaciones internacionales. Las principales situaciones en las que surge la cuestin de la personalidad son: la capacidad de #acer reclamaciones sobre infracciones del derec#o internacional, de #acer tratados y acuerdos con alidez en el plano internacional y el disfrute de priilegios e inmunidades de las !urisdicciones nacionales. En primer lugar tienen personalidad !ur+dica los Estados, como se #a isto en la primera parte de esta obra. 1dems de ellos ciertas organizaciones pueden tambi(n tener personalidad !ur+dica internacional ISS . Seg"n 0roWnlie, el criterio para conocer la personalidad !ur+dica de una organizacin se resume en los siguientes puntos: a. 3ebe ser una organizacin permanente de Estados, con objeto l$cito y equipado de rganos? b. 3ebe e&istir en la organizacin una distincin entre la organizacin y los Estados miembros, en lo relacionado con propsitos y poderes legales? y, c. Einalmente, debe constar la e&istencia de poderes legales aplicables en el plano internacional y no solamente dentro de los sistemas nacionales de uno o m#s Estados. Estos criterios no siempre son fcilmente aplicables. Sin embargo, contin"a 0roWnlie, muc#as instituciones importantes tienen indudablemente personalidad legal, adems de las -aciones 755 BROWNLE, AN. Princi,les of Public #nternational (aM. Oxford University Press. Nueva York, 1979. p. 60. 3nidas, incluyendo sus agencias especializadas, como la 'rganizacin ,nternacional del Craba!o )',C*2 las 5omunidades europeas 8actualmente la 3nin Europea )5omunidad Econmica Europea, 5omunidad Europea del 5arbn y del 1cero y Euroatom* ISJ . El primer ,nforme 9aldoc=, preparado para la 5omisin de %erec#o ,nternacional sobre derec#o de tratados, reconoci la capacidad de las organizaciones internacionales de ser partes en acuerdos internacionales. /inalmente, concluye 0roWnlie, mientras una organizacin probablemente no puede reclamar priilegios e inmunidades como los de un Estado soberano, s+ puede, por otra parte, ser una candidata adecuada para recibir similares priilegios e inmunidades ISI . :or otro lado, la organizacin puede e7istir, pero carecer de los rganos y el ob!eto necesarios para la personalidad !ur+dica: la 5ommonWealt# britnica es un e!emplo de una tal organizacin. Cambi(n se encuentran casos de empresas con!untas de unos pocos Estados, a las que Sundstrom denomina 5orporaciones :"blicas ,nternacionales. Las entidades que act"an como dependencias estatales con poderes delegados pueden tener la apariencia de disfrutar de una personalidad separada y de considerable iabilidad en el plano internacional. ,gual cosa puede ocurrir con las dependencias de organizaciones internacionales ISN , como es el caso con la 1utoridad y la Empresa establecidos por la 5onencin de las -aciones 3nidas sobre el %erec#o del 6ar, conocida por sus siglas en ingl(s 3-5L'S. La 1utoridad y La Empresa que funcionan dentro del esquema establecido en la 5onencin del 6ar )United Nations (onention 1aV of t"e 'ea UN(1@'<, son un e7celente e!emplo de personalidad !ur+dica internacional indiscutible, incluso en el estadio actual en que faltan ad#esiones de muc#os Estados, incluidos los Estados 3nidos y el Ecuador para el reconocimiento uniersal de la 5onencin. La 1utoridad ,nternacional del Lec#o 6arino se establece en la 5onencin del 6ar para organizar y controlar las actiidades de e7ploracin y e7plotacin de recursos en el suelo y subsuelo del lec#o del mar ms all de los l+mites de las !urisdicciones nacionales )El Yrea* ISG . 756 #bdem. pp. 677-680. 757 #bdem. p. 61. 758 #bdem. p. 65. 759 Arts. 1,(1), (2) y (3); y 157 de la Con2encin del Mar. La Empresa es el rgano que funciona dentro de la estructura de la 1utoridad para llear a cabo directamente las actiidades de e7ploracin y e7plotacin de recursos en el Yrea, incluyendo el transporte, procesamiento y mercadeo de los minerales que se recuperen de la susodic#a Yrea IJR . Sobre el estatuto legal de la 1utoridad, dice el art+culo FIJ de la 5onencin: La 1utoridad tendr personalidad !ur+dica internacional y la capacidad legal que fuere necesaria para el e!ercicio de sus funciones y el cumplimiento de sus propsitos. En cuanto a la Empresa, dice el art+culo FSN, numeral L de la 5onencin citada: Se establece la Empresa, el rgano a tra(s del cual la 1utoridad llear a cabo las funciones dispuestas en el art+culo FIR2 y, el art+culo FIR, numeral L: 1a Empresa tendr#, dentro del esquema de la personalidad internacional de la Butoridad, la capacidad legal que le proee el Estatuto constante en el Bne&o ,+. 1a Empresa actuar# de acuerdo con esta (onencin y las reglas, regulaciones y procedimientos de la Butoridad, as$ como las pol$ticas generales establecidas por la Bsamblea, y estar# sujeta a las directias y control del (onsejo. 5omo consecuencia de la personalidad !ur+dica de derec#o internacional que se atribuye a la 1utoridad en el art+culo FIJ de la 5onencin, en el art+culo siguiente, el FII, se establece que gozar de priilegios e inmunidades en los Estados miembros2 priilegios e inmunidades que son consecuencia del disfrute de su personalidad !ur+dica internacional. Estos priilegios e inmunidades son tambi(n acordados a La Empresa. Seg"n el 1rt. FH, )d* del 1ne7o ,B )Estatuto de la Empresa* de la 5onencin del 6ar, los Estados partes se asegurarn que la Empresa disfruta de todos los derec#os, priilegios e inmunidades concedidas por ellos a las entidades que llean a cabo actiidades comerciales en sus territorios. Co)+o)acones +?8lcas nte)naconales.- La asignacin de personalidad !ur+dica de derec#o internacional a la Empresa establecida en el 5onenio del 6ar, es diferente de la situacin de las 5orporaciones :"blicas ,nternacionales, a que se aludi l+neas, definidas por Sundstrom como los rganos corporatios creados por tratado para funcionar en beneficio de dos o ms gobiernos IJF . 760 Arts. 153, 2, (a); 158, 2; y 170. 761 SUNDSTROM, ZACHARAS. "La Corporacin Pblica nternacional. Estudios acerca de sus funciones y de su organizacin. En la compilacin de MARCOS KAPLAN: Cor,oraciones PDblicas Multinacionales ,ara el Desarrollo y la #ntegracin de la )mrica (atina. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1974, p. 86. ]5ules son los proyectos que requieren esfuerzos concertados de muc#os Estados^ se pregunta Daplan IJL , y puntualiza: 0sicamente pertenecen a cinco tipos distintos: sericios p"blicos )energ+a, aeropuertos, carreteras, ferrocarriles*2 compa.+as internacionales2 financiamiento internacional )financiamiento del desarrollo, empresas bancarias con!untas u obtencin de fondos por un sericio con!unto*2 corporaciones internacionales de fomento para desarrollar una regin o una zona que interese a arios Estados )r+o 6e=ong, cuencas fluiales del ,ndo y del Senegal*2 y, finalmente, la conseracin de fondos para sericios de inestigacin y capacitacin con!untos ),nstituto Latinoamericano de ,nestigaciones, ,nstituto -rdico para Yfrica, ,nstituto -rdico de /+sica 1tmica Cerica, el 5E>-, etc.* IJH . En esta enumeracin se pueden descartar muc#as instituciones, que si bien son p"blicas, no cumplen con los requisitos citados anteriormente para ser consideradas como empresas p"blicas internacionales2 algunas de ellas, no obstante, s+ ostentan esa calidad, principalmente las de comercio y financiacin, as+ como algunas de sericios p"blicos. Este tipo de empresas, e7plica Daplan, se constituyen por tratado internacional, el cual debe crear la corporacin p"blica internacional, fi!ar su tipo y ob!etio, la ley que la gobierne, la personalidad y la capacidad !ur+dicas y la nacionalidad. %ebe establecer adems, al menos en grandes l+neas, su estructura, sus funciones y modalidades operatias, sus derec#os y obligaciones y los de los Estados participantes, su patrimonio y sus priilegios, las relaciones con los gobiernos y con otras empresas p"blicas y priadas. La reglamentacin detallada de los aspectos inculados directamente con la estructura y el funcionamiento, dice Daplan, puede efectuarse a tra(s de protocolos y ane7os del tratado original, conenciones posteriores, estatutos. /inalmente, en el tratado se debe especificar qui(nes y de qu( manera, pueden dictar normas reglamentarias y complementarias, incluso sin necesidad de acuerdos diplomticos de igual categor+a que el constituyente. %ebe tambi(n precisar el modo de solucionar los posibles conflictos entre el estatuto constituyente y las leyes nacionales de aplicacin subsidiaria IJT . La personalidad !ur+dica que se le puede conferir a una de estas corporaciones p"blicas internacionales, #a sido denominada impropiamente personalidad !ur+dica internacional, por /igler IJS 2 cuando se #an isto las condiciones en que esa calidad puede ser reconocida por el 762 KAPLAN. 'b. cit. p. 86. 763 SUNDSTROM. 'b. cit. p. 88. 764 KAPLAN. 'b. cit. p. 226. 765 FGLER, CARLOS. "Empresas Pblicas Multinacionales. En KAPLAN. 'b. cit. pp. 158-159. %erec#o ,nternacional. 3na corporacin de estas mencionadas por /igler dif+cilmente podr+a, por e!emplo, e!ercer su capacidad legal para #acer reclamaciones internacionales independientemente de los Estados que la constituyen. La empresa intergubernamental europea Eurofima se cre en FGSS por tratado que incluye a catorce Estados con la finalidad de me!orar los recursos del equipamiento ferroiario. Este tipo de entidades puede disfrutar poderes y priilegios principalmente dentro de los sistemas legales y !urisdiccionales nacionales de las partes. 0roWnlie opina que este tipo de instituciones no representan una especie clara de persona !ur+dica en el plano internacional. Este tipo de arreglo, dice, ese el producto de un entrelazamiento cuidadoso de los rdenes legales nacionales e internacionales sobre la base de un tratado y la naturaleza del producto ar+a de un caso a otro IJJ . 1dems, Daplan manifiesta que fuera de los Estados partes de estos tratados que establecen corporaciones p"blicas internacionales, la personalidad y la capacidad !ur+dicas estn determinadas por el alcance que se reconozca a su carcter de su!eto internacional, y por las facultades que surgen de su status original. Su personalidad internacional, concluye Daplan, puede no ser reconocida por terceros pa+ses IJI . Reconoc6ento de las e6+)esas +?8lcas o estatales eMt)an9e)as.- La Empresas p"blicas o estatales e7tran!eras, en cuanto tienen personalidad !ur+dica de derec#o p"blico, siguen las reglas que le aplican a estas personas !ur+dicas. El ,nstituto de %erec#o ,nternacional, en su sesin de 5open#ague )FNGI*, tomo el acuerdo en este mismo sentido que dice lo siguiente: Las personas morales p"blicas reconocidas por el Estado donde #an nacido, son reconocidas de pleno derec#o en todos los dems Estados. Cambi(n los cdigos ciiles argentino y brasilero declaran e7presamente que las personas !ur+dicas e7tran!eras de derec#o p"blico gozan de e7istencia internacional, reconoci(ndolas en su territorio PGD . :ara 5laro Solar, las personas !ur+dicas p"blicas y priadas tienen un derec#o internacional adquirido al reconocimiento de su e7istencia, si (sta #a sido regularmente adquirida en el pa+s de origen, puesto que su e7istencia nacional es condicin indispensable de su e7istencia internacional IJG . 766 BROWNLE. 'b. cit. p. 71. 767 KAPLAN. 'b. cit. p. 226. 768 DUNCKER BGGS, F. Derecho #nternacional PDblico. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1967. pp. 311-312. 769 CLARO SOLAR, L. E%,licaciones de Derecho Ci2il Chileno y Com,arado. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1979. Vol. . T. V. pp. 477-478. El 1rt. SJS del 5digo 5iil ecuatoriano que dice que no son personas !ur+dicas las fundaciones o corporaciones que no se #ayan establecido en irtud de una ley, o que no #ayan sido aprobadas por el :residente de la >ep"blica alude solo a personas !ur+dicas ecuatorianas, sin pronunciarse sobre las e7tran!eras. Siguiendo a 5laro Solar se puede decir que las personas !ur+dicas p"blicas e7tran!eras y consecuentemente las empresas estatales e7tran!eras gozan en Ecuador de la misma personalidad y son admitidas sin limitacin al goce de los derec#os ciiles lo mismo que las personas naturales e7tran!eras. En el Ecuador, la ley establece los requisitos que deben cumplir las entidades y empresas p"blicas y semip"blicas e7tran!eras que ayan a desarrollar actiidades en Ecuador IIR . :ara tales efectos la entidad debe comprobar que est constituida de acuerdo con la ley de su pa+s y que conforme a dic#a ley tiene facultad para realizar actiidades en el e7terior. %ebe tambi(n comprobar o declarar, con la autorizacin debida, que est facultada para someterse a las leyes ecuatorianas, as+ como para renunciar fuero, domicilio y cualquier reclamacin de carcter diplomtico. Estas instituciones deben tener en el pa+s un representante con amplias facultades para realizar todos los actos y negocios !ur+dicos que #ayan de celebrarse y surtir efecto en el territorio nacional, y especialmente para que pueda contestar las demandas y cumplir las obligaciones contra+das IIF . Si estas actiidades son ocasionales y no implican la e!ecucin de obras p"blicas, prestacin de sericios p"blicos, e7plotacin de recursos naturales, solo deben tener las dic#as instituciones un apoderado o representante con facultades suficientes para contestar las demandas y cumplir con las obligaciones respectias )1rt. L*. Los documentos relatios a estos requisitos son calificados por la Superintendencia de 5ompa.+as, a base de lo cual ordena la inscripcin de la empresa o entidad p"blica e7tran!era en el >egistro 6ercantil y la publicacin de un e7tracto de dic#os documentos )1rt. T*. La n6'ndad de los Estados 5 s's entdades en el eMt)an9e)o.- En general, el %erec#o ,nternacional contempla la inmunidad de los Estados y sus entidades en las cortes e7tran!eras. -o obstante, no aplica la inmunidad del Estado en el e7tran!ero a la Empresa Estatal. Seg"n la teor+a clsica o absoluta de la inmunidad de la soberan+a, un ente con soberan+a no puede ser en!uiciado en las cortes de otro ente soberano sin su consentimiento. %e acuerdo con teor+as ms recientes, restrictias de la inmunidad de los entes soberanos, esta soberan+a se reconoce sobre sus actos p"blicos )jure imperii*, mas no con respecto de sus actos priados )jure gestionis*, entre los que se incluyen los actos de comercio. En ninguna de las 770 DS N 986. RO N 652, 3 de octubre de 1974. 771 Art. 1. interpretaciones se permite alegar que se concede inmunidad cuando se trata de acciones sobre bienes ra+ces, con e7cepcin de la propiedad de las emba!adas y tal ez de los consulados. ,nclusie pa+ses seguidores de la teor+a clsica ratificaron el Cratado de 0ruselas de FGLJ, ba!o la cual los signatarios renuncian a la inmunidad para sus naes de propiedad gubernamental que pueden en consecuencia ser su!etas de acciones !udiciales en pa+ses e7tran!eros. Estos antecedentes y el incremento de las actiidades comerciales directas de los Estados, decidieron al gobierno de los Estados 3nidos en FGSL a enunciar su nuea pol+tica seg"n la cual las naes de gobiernos e7tran!eros estar+an sometidas a las cortes comunes norteamericanas IIL . Esto incluye por supuesto las naes de empresas p"blicas e7tran!eras. La ley 'oereign ,nmunities Bct de FGIJ de los Estados 3nidos recoge la teor+a restrictia de la inmunidad de los entes soberanos seg"n la cual, como se #a dic#o, a los Estados e7tran!eros se les reconoce inmunidad para sus actos en esta materia. -o se distingue la normatia aplicable a la 1dministracin :"blica de aquella que aplica a la empresa estatal, de modo que lo mismo se puede decir del r(gimen de ambos. 5on anterioridad a la ley citada la distincin entre los actos p"blicos o comerciales para efectos del en!uiciamiento lo #ac+a el E!ecutio. En esta norma legal se enumeran las acciones que se pueden considerar comerciales y se concede a las cortes estadounidenses )U' 3istrict (ourts* !urisdiccin sobre las disputas que inolucren tales acciones. Esta ley incluye en la denominacin de Estados e7tran!eros a los Estados y entidades p"blicas e7tran!eras, incluyendo sus dependencias )agencies* definidas como un rgano de un Estado e7tran!ero o una de sus diisiones pol+ticas o aquella entidad cuya mayor+a de acciones o derec#os u otros intereses sobre su dominio son de propiedad de un Estado e7tran!ero o una de sus diisiones pol+ticas, definicin donde entran claramente las empresas p"blicas, las empresas priadas del Estado y las empresas mi7tas donde el Estado tenga una mayor+a de acciones. La ley en cuestin define la actiidad comercial como un curso regular de conducta comercial o una transaccin o acto )...* especifico comercial IIH . 772 SWEENEY, J.M., OLVER, C.T. y LEECH, N.E. The #nternational (egal +ystem. The Foundation Press. Nueva York, 1981. p. 302-304. Referido en adelante como "SWEENEY. 773 SWEENEY. 'b. cit. p. 3 Seg"n SWeeney la !urisprudencia de arios pa+ses de Europa demuestra que no e7iste ninguna regulacin del %erec#o ,nternacional que pro#+ba !uicios que afecten la propiedad de Estados e7tran!eros por asuntos relacionados con sus actos priados. Entre FGTN y FGSN los Estados 3nidos celebr tratados con catorce Estados e7tran!eros, cada uno de los cuales tratados pre( que las empresas estatales enfrascadas en actiidades de negocios en el territorio del otro Estado signatario no podr alegar inmunidad de los !uicios que se puedan trabar sobre los bienes de su propiedad. Los Estados 3nidos fueron signatarios del 5onenio sobre el 6ar Cerritorial y la Oona 5ontigua de FGSN, que en su 1rt. LF contemplaba la posibilidad de e!ercer medidas coercitias contra naes de propiedad estatal dedicadas a actiidades comerciales, que estuieran e!erciendo el derec#o de pasa!e inocente. Sin embargo de que la ley /oreign ,nmunities 1ct considera estas naes comerciales su!etas a las cortes norteamericanas, se establecen diferencias con los !uicios entablados a particulares. En efecto, se e7onera al Estado e7tran!ero o sus agencias de sufrir el secuestro de sus naes. Seg"n el procedimiento de la indicada ley, tan pronto como se inicie un !uicio que afecte una de estas naes, la prueba de ser ella o ellas propiedad de un Estado e7tran!ero o una de sus agencias impide el secuestro y si este se #a e!ecutado por error, se debe de!ar sin efecto inmediatamente. En tal caso la consecuencia procesal es que el !uicio se constituye una accin in persona contra el Estado e7tran!ero IIT . En sus estudios sobre legislacin de los antiguos pa+ses socialistas, Dernig concuerda con lo e7presado l+neas arriba, manifestando que, por regla general, la tendencia en los pa+ses occidentales es considerar a las empresas estatales de Estados e7tran!eros, independientemente de si #an surgido por obra de una nacionalizacin o por una nuea fundacin, como personas !ur+dicas no identificadas con su patria. Este enfoque coincide con el que e7ist+a dentro de muc#os Estados socialistas, donde cada empresa estatal respond+a por sus compromisos propios. :od+a discutirse toda+a al interior de estos Estados socialistas si la empresa estatal deb+a identificarse con su pa+s de origen en lo concerniente a las enta!as de la inmunidad, pero en la prctica este problema fue perdiendo importancia. Si bien los Estados socialistas reclamaban una inmunidad ilimitada que inclu+a sus propios actos de gestin )juri gestionis*, en la prctica, a tra(s de m"ltiples acuerdos bilaterales con otros Estados, renunciaron a reclamar inmunidad para sus propias empresas estatales IIS . 774 #bdem. p. 357-358. 775 SEDL-HOHENVELDERN. "Nacionalizacin. El Problema JurdicoA. En: KERNG, C.D (Director). Derecho 2. Mar%ismo y Democracia. Enciclo,edia de Conce,tos B?sicos. Ediciones Rioduero. Madrid, 1975. p. 92. 'tra situacin diferente a la que se est discutiendo ser+a que a tra(s de una empresa propia un Estado quisiera aplicar sus reglas propias nacionales en una !urisdiccin e7tran!era. 1s+, por e!emplo, no se reconoci una reclamacin de indemnizacin por da.os y per!uicios presentada por un 0anco del Estado brasile.o contra un ciudadano americano ante un tribunal de los Estados 3nidos, ya que estos ieron en este caso un intento del 0rasil de e7tender por este procedimiento el castigo por una infraccin a la ley brasilera sobre trfico de diisas en -uea Uor= IIJ . DDII. LA CREACI@N DE LA EM:RESA :ABLICA. Int)od'cc!n.- En el tema de la creacin de la empresa p"blica se deben distinguir: F. los aspectos formales2 L. los aspectos de contenido2 y, H. las condiciones de la creacin. :or aspectos formales se entienden los mecanismos !ur+dicos por los que se da ida, por los que se inicia la e7istencia de la empresa p"blica, como una ordenanza, una ley o un decreto. El contenido de la creacin se refiere a la sustancia material sobre la que se plasma la creacin del ente !ur+dico p"blico, que muy bien puede ser una empresa ya e7istente, como ocurre en las nacionalizaciones y e7propiaciones de empresas. 1simismo, dentro de este aspecto de la creacin se debe atender a las condiciones para que esa creacin se produzca, como en los casos de decretarse monopolio, si se necesita forzosamente de una ley o, por lo contrario, cuando el Estado requiere llenar ciertas condiciones para proceder al establecimiento de una empresa, entre las cuales, por e!emplo, que la empresa que se crea no compita con otras ya e7istentes. 1s+, la creacin de la empresa p"blica se la puede estudiar desde los puntos de ista de: a. 6ecanismos !ur+dicos2 b. 1spectos materiales2 c. 5ondiciones. Mecans6os 9'),dcos de la c)eac!n de la e6+)esa +?8lca.- La empresa estatal se puede crear por diersos actos, de acuerdo con el tipo de empresa de que se trate: sociedades mercantiles, fundaciones y personas !ur+dicas de derec#o p"blico, lo que se discute a continuacin. 776 SEDL-HOHENVELDERN. 'b. cit. T. 2. p. 93. La e6+)esa del Estado co6o 3'ndac!n.- El establecimiento de una fundacin como empresa estatal o como #olding III se encuentra perfectamente dentro de los esquemas doctrinales de la empresa p"blica. En el Ecuador se #an seguido los pasos descritos en el 5digo 5iil para el establecimiento de una fundacin, que en consecuencia tiene, sin duda, personalidad !ur+dica de derec#o priado. 1simismo, por no tratarse de una entidad p"blica no estar+an obligados los sucesios gobiernos a financiar su presupuesto, financiamiento que permanecer+a como un acto oluntario de cada uno de ellos. La e6+)esa +?8lca co6o +e)sona 9'),dca de de)ec(o +?8lco.- 1s+, con fines de ilustracin se #a #ec#o referencia a la creacin de una empresa estatal como sociedad mercantil o fundacin, es decir con personalidad !ur+dica priada. Es la empresa p"blica, es decir aquella empresa constituida como persona !ur+dica de derec#o p"blico, la que ms importancia tiene en el Ecuador. La principal caracter+stica que diferencia a la empresa p"blica de las empresas estatales en forma de sociedad mercantil, es la de ostentar una personalidad !ur+dica de derec#o p"blico. Esta situacin de tener una personalidad !ur+dica de derec#o p"blico incide directamente sobre la modalidad de su creacin. En efecto, se considera que la personalidad !ur+dica de derec#o p"blico proiene de la ley. En ocasiones es la ley e7presamente que atribuye a la 1dministracin :"blica el otorgamiento de personalidad !ur+dica [pero de derec#o priado[, preio el cumplimiento de ciertos requisitos. C)eac!n de la e6+)esa +?8lca +o) naconal-ac!n.- La nacionalizacin no fue precisamente una noedad pol+tica ni !ur+dica del siglo 44. Engels dec+a ;...< que si la nacionalizacin... fuese un acto socialista, "abr$a que incluir a Napolen y a %etternic" entre los fundadores del socialismo. Engels menciona a continuacin nacionalizaciones de 0ismar= de las l+neas f(rreas de :rusia y en /rancia instituciones como la >eal 5ompa.+a de 5omercio 6ar+timo y la >eal 6anufactura de :orcelana IIN . :ero en los tiempos actuales se puede se.alar el per+odo posterior a la segunda guerra mundial como en el inicio de la nacionalizacin como se conoce #oy. La 5onstitucin francesa de FGTJ #izo incluso de las nacionalizaciones uno de los principios de su derec#o constitucional, al enunciar en su :rembulo la regla de que: ;...< todo bien, toda 777 Holding company: una compaa que limita sus actividades a tener acciones y supervisar la administracin de otras compaas. BLACK. 'b. cit.. 778 Citado por: OSLACK, O. "Capitalismo de Estado: forma acabada o transicin? En: Gobierno y Em,resas PDblicas en )mrica (atina. Ediciones SAP. p. 39. empresa, cuya e&plotacin tiene o adquiere los caracteres de un sericio p)blico nacional o de un monopolio de "ec"o, debe conertirse en propiedad de la colectiidad. La frmula francesa de la postguerra se e7presaba como un retorno a la nacin, considerando que la nacin estaba representada en un comit( de administracin integrado por delegados de los traba!adores, de los usuarios del sericio y del gobierno. Este sistema tripartito dur #asta que se a.adi una representacin t(cnica a los comit(s de administracin IIG . 0aena del 1lczar, por su parte, distingue entre los t(rminos socializacin, estatizacin y nacionalizacin. Se llama estatizacin a la circunstancia que se produce cuando el Estado asume por s+ mismo la direccin de una empresa sin personalidad !ur+dica. :ara el mencionado autor, la nacionalizacin, en cambio, se llea a cabo cuando el Estado transfiere los medios de produccin a una empresa dotada de personalidad !ur+dica en cuyo mane!o la participacin estatal es ariable, pudiendo llegar a eces a ser "nica INR . 6as, desde un punto de ista estrictamente !ur+dico, que es el que aqu+ interesa, todas aquellas acciones estatales se pueden englobar ba!o el t(rmino de nacionalizacin simplemente. 1s+, dice Seidl8$oeneldern, que nacionalizacin en su ms amplio sentido es toda e7propiacin de la propiedad priada por acto de autoridad del Estado, basado en fundamentos socio8 pol+ticos INF . Se acent"a el aspecto socio8pol+tico puesto que si este no e7iste, el traspaso de propiedad de una particular empresa al Estado se considera simplemente e7propiacin. 1dems, si no e7iste compensacin, o el desposeimiento se considera ilegal, entonces se llama confiscacin. 0roWnlie dice que la e7propiacin de uno o ms recursos nacionales como parte de un programa general de reforma social y econmica a#ora se denomina generalmente como nacionalizacin o socializacin INL . En efecto, se io ms arriba que la 5onstitucin francesa #ac+a mencin a categor+as de empresas. Es com"n esta circunstancia tambi(n en las declaraciones de dominio p"blico, que pueden aplicarse a determinadas categor+as de bienes. Se #a aplicado en los casos de yacimientos mineros o de otras fuentes de recursos naturales como el #idrulico INH . 779 VDAL. 'b. cit. p. 198. 780 BAENA DEL ALCZAR. Rgimen Jurdico de la ntervencin Administrativa en la Economa. Tecnos. Madrid. p. 113. 781 SEDL-HOVENVELDERN. 'b. cit. p. 85. 782 BROWNLE. 'b. cit. p. 532. 783 MARTN MATEO y SOSA. 'b. cit. p. 104. :or supuesto que aqu+ #ay que distinguir sobre el dominio p"blico de los indicados bienes, as+ como la calidad de sericios p"blicos de las actiidades descritas y otras que a.ade el actual te7to constitucional. Lo que importa se.alar es que las indicadas actiidades y la prestacin de los sericios p"blicos no se consideran como una e7plotacin o prestacin e7clusiamente reserada al Estado, sino que puede tambi(n ad!udicarse por el Estado para su desarrollo por los particulares, sin per!uicio de la regulacin que corresponde. Si #ubiera e7istido una empresa o grupo de empresas dedicadas a alguna de esas actiidades, y el Estado #ubiera procedido a apoderarse de ellas en irtud de la e7pedicin de la citada norma constitucional, eso se #ubiera considerado adecuadamente una nacionalizacin. :or supuesto que tambi(n la citada disposicin constitucional de!aba al Estado la opcin de no proceder a nacionalizar, sino ms bien delegar a la iniciatia priada, el e!ercicio de cualesquiera de las actiidades antes mencionadas. 3na diferencia bsica entre la e7propiacin y la nacionalizacin es que, mientras la primera ersa principalmente sobre inmuebles o bienes singularizados, la nacionalizacin ms apropiadamente trata sobre empresas, esto es, con!untos comple!os y organizados de bienes destinados de serir a la produccin o distribucin de bienes. La nacionalizacin tambi(n se produce sobre recursos naturales y su e7plotacin. Datzaro afirm que la diferencia esencial entre nacionalizacin y e7propiacin se encuentra en el procedimiento, puesto que la e7propiacin se llea a cabo en irtud de un acto administratio y tiene carcter deriado, mientras que la nacionalizacin, que tiene carcter originario, se llea a cabo conforme a un te7to constitucional INT . La naconal-ac!n en el de)ec(o nte)naconal.- En ista de que las nacionalizaciones no quedaron circunscritas a los pa+ses socialistas, sino que los gobiernos de ,nglaterra y /rancia, tanto antes como despu(s de la Segunda ?uerra 6undial, se apoderaron de industrias de gran importancia econmica, se reconoce el derec#o de los Estados para nacionalizar empresas nacionales o e7tran!eras. Codo esto sin per!uicio de las sucesias priatizaciones que se produ!eron en diferentes (pocas con posterioridad, especialmente en los pa+ses citados y en otras partes del mundo. Las priatizaciones ms e7tensas en Sudam(rica se dieron en 6(7ico y en 1rgentina y, en menor grado, en 0rasil, donde los Estados respectios mane!aban centenares y #asta miles de empresas, desde bancos #asta astilleros, pasando por #oteles y 784 Citado por BAENA DEL ALCZAR. 'b. cit. p. 110. fbricas diersas. La mayor parte de ellas pasaron a manos priadas durante las priatizaciones de fines de los a.os NR y comienzos de los GR del siglo 44 en Latinoam(rica. -o obstante, se encuentra ia la pol(mica sobre la naturaleza misma de esta figura legal de la nacionalizacin. En primer lugar, seg"n -ooa, los pa+ses e7portadores de capital se empe.an en confundir nacionalizacin con e7propiacin por causa de utilidad p"blica, para aproec#ar una doctrina tradicional que tiende fundamentalmente a dar garant+a al derec#o del particular. Seg"n este autor, la nacionalizacin presenta caracter+sticas propias que la distinguen de la e7propiacin: la nacionalizacin es una institucin !ur+dica autnoma cuyo fundamento se #alla en la soberan+a de los Estados y en su potestad para decidir dentro de su respectio territorio todo lo que concierne al r(gimen pol+tico, econmico y !ur+dico que all+ debe imperar INS . Las -aciones 3nidas subray este derec#o soberano de los Estados a disponer libremente de su riqueza en dos >esoluciones: JLJ )B,,* y FNRH )4B,,*. Sin embargo, pa+ses e7portadores de capital #an interpretado que tal norma solamente pro#+be la aplicacin de la fuerza militar para obtener una compensacin. 6s, se considera ese tipo de acciones inadmisibles ya desde la 5onencin de %rago8:orter de FGRI INJ . 1s+ en el derec#o internacional, se llama regla de compensacin la regla que apoyan los principales gobiernos occidentales y la mayor+a de los !uristas en Europa y -orte 1m(rica: la e7propiacin de propiedad e7tran!era es legal si e7iste una compensacin adecuada, efectia e inmediata INI . El )esa)c6ento o +a4o en la naconal-ac!n.- 1 pesar de las controersias e7istentes sobre la indemnizacin a los inersionistas e7tran!eros, en el derec#o internacional e7isten algunos principios sobre los cuales #ay cierto acuerdo en la doctrina y ellos son los del tratamiento nacional y de la no arbitrariedad. Se acepta que un e7tran!ero no puede que!arse si #a recibido el mismo tratamiento que los nacionales. 0roWnlie inclusie recoge el siguiente criterio: si los nacionales del Estado e7propiante no reciben compensacin, el e7tran!ero tampoco debe esperar nada INN . 785 NOVOA, EDUARDO. "La Evolucin del Derecho de Propiedad ante los Actuales Textos Constitucionales Latinoamericanos. En Estudios de Derecho Econmico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico, 1977. p. 50. 786 SEDL-HOVENVELDERN. 'b. cit. p. 86. 787 BROWNLE. 'b. cit. p. 533. 788 BROWNLE. 'b. cit. p. 536. 1simismo, se debe aceptar como legal cualquier medida p"blica de un Estado que sea de buena fe y suficientemente razonable como para no parecer arbitraria, independientemente de cmo afecte a las empresas nacionales y e7tran!eras. Cambi(n es com"nmente aceptado el principio de que la accin dirigida contra personas de una nacionalidad o etnia en particular es discriminatoria ING . 'tros aspectos del pago de las indemnizaciones son toda+a cuestionados, pero ellos #an sido discutidos suficientemente a niel internacional y tienen sus defensores inclusie dentro de los pa+ses e7portadores de capital. 0roWlie cita a Sir Eo#n /isc#er 9illiams, que #a se.alado que un dogma general como el de la iniolabilidad de la propiedad priada no se puede ya establecer como un deber internacional por encima de otras doctrinas pol+ticas y econmicas IGR . En los casos de recursos naturales o grandes industrias se insiste menos en la e7igencia de una compensacin adecuada, efectia e inmediata porque, seg"n >olin, desaparecer+a la posibilidad real de que un Estado pudiere adoptar, en proteccin de su pueblo, todas las medidas econmicas necesarias para su desarrollo econmico, especialmente si se trata de industrias muy costosas, o de naciones pobres IGF . 5omo dice 0roWnlie, el requerimiento de la prontitud se #a subordinado a las otras condiciones y tambi(n a las realidades econmicas relacionadas con el pago de grandes sumas. -ooa tambi(n cita un estudio realizado en la 3niersidad de $arard por los profesores Louis 0. So#n y >.>. 0a7ter, denominado >esponsabilidad de los Estados por atentados en contra de los intereses econmicos de los e7tran!eros, preparado en FGJF a peticin de la oficina de 1suntos Eur+dicos de las -aciones 3nidas. En este traba!o, se e7presaba el punto de ista de que cuando el Estado incauta la propiedad priada de un e7tran!ero en preparacin de un programa general de reforma econmica y social, que es la principal caracter+stica de una nacionalizacin, el pago de la compensacin podr ser #ec#o en un razonable per+odo de a.os, sobre la base de que una razonable parte de ella se pague prontamente IGL . En fin, a ms de las anteriormente citadas resoluciones de la '-3, la resolucin HFIF )44B,,,* manifiesta que en materia de nacionalizacin cada Estado est facultado para determinar el monto de la posible indemnizacin y el modo de pago y a.ade que cualquier diferencia que 789 #bdem. p. 548. 790 #bdem. p. 536. 791 NOVOA. 'b. cit. p. 54. 792 #bdem. pueda surgir debe ser resuelta conforme a la legislacin nacional del Estado que adopta la medida. La 5arta de %erec#os y %eberes Econmicos de los Estados, aprobada en la misma 1samblea ?eneral, en FGIT, declara que el Estado que nacionalice debe pagar una compensacin apropiada, teniendo en cuenta sus leyes y reglamentos aplicables y todas las circunstancias que considere pertinentes, a.adiendo: en cualquier caso en que la cuestin de la compensacin sea motio de controersia, (sta ser resuelta conforme a la ley nacional del Estado que nacionaliza y por sus tribunales )@*. -ooa comenta que esta 5arta #a sido muy combatida por los Estados 3nidos, tanto durante su elaboracin como despu(s de aprobada IGH . 1l contrario, en la 5onencin Econmica de la 'E1 )'rganizacin de Estados 1mericanos*, en FGTN, se #ab+a aprobado una resolucin que e7ige que toda e7propiacin deber ser acompa.ada del pago de un !usto precio, pronto, adecuado y efectio IGT . Sobre el asunto de la legislacin a aplicarse en caso de controersia, los principios de la llamada 5lusula 5alo son bastante difundidos en la actualidad. La clusula, a introducirse en los contratos, consiste en una renuncia e7presa a solicitar proteccin de su patria, por parte del inersionista IGS , a pesar de lo cual en la actualidad la todos los pa+ses aceptan o #an incluido en sus legislaciones el recurso al arbitra!e internacional para resoler este tipo de controersias. El Cratado 0ilateral de ,nersiones suscrito entre Estados 3nidos y Ecuador, que entr en igencia en FGGI, estipula que solamente para propsitos p"blicos se e7propiarn o nacionalizarn las inersiones, las que se deben realizar sin discriminaciones, su!etas al pago de una compensacin pronta, adecuada y efectia, equialente al !usto precio de mercado )5lusula ,,,*. %e todo lo analizado, parece quedar claro que es indiscutible el derec#o de los Estados para nacionalizar actiidades empresariales o recursos naturales, sea indiidualizados, sea en su con!unto y por ello tienen que pagar una indemnizacin que no sea ilusoria, es decir que refle!e adecuadamente el alor de lo que se nacionalice. Este pago, no obstante, puede #acerse por partes, especialmente cuando #ay de por medio grandes sumas. 793 Citado por NOVOA. 'b. cit. p. 57. 794 NOVOA dice que esta parte de la convencin "fue muy debatida y solamente tuvo una esculida aprobacin por un voto de mayora...Esto demuestra el desacuerdo profundo que existe en la materia. 'b. cit. p. 87. 795 Seidl-Hohenveldern. 'b. cit. p. 87. %ebe entenderse que la empresa nacionalizada puede establecerse como empresa p"blica, pero que tambi(n puede adoptar otras formas, como sociedades annimas de capitales p"blicos o compa.+as mi7tas, o incluso derec#os deriados de concesiones sobre recursos naturales. Se puede concluir este rubro, constatando que la discusin contempornea sobre aspectos tericos de la nacionalizacin y la e7propiacin de empresas en cierta forma se #a disminuido o atenuado, en ista de las corrientes pol+ticas imperantes en todo el mundo, donde ms bien las empresas nacionalizadas o e7propiadas se estn deoliendo al sector priado, priatizndose o desnacionalizndose. Te)6nac!n de la e6+)esa +?8lca.- %e acuerdo con los principios generales del derec#o, para la terminacin de la empresa p"blica, se requiere del mismo trmite que para su constitucin. En el caso de las compa.+as mi7tas y las sociedades annimas con capitales p"blicos se aplican las disposiciones de la Ley de 5ompa.+as para la liquidacin de las sociedades, o, en su caso, la fusin, escisin o transformacin, contempladas en la misma ley. 1s+ mismo, en las legislaciones donde corresponde al :oder E!ecutio la creacin de las empresas, es el mismo :oder E!ecutio quien asume los trmites de su e7tincin. En el Ecuador las empresas p"blicas )ale decir: con personalidad !ur+dica de derec#o p"blico o, en todo caso, sometidas al %erec#o :"blico* terminan por ley. Cambi(n puede ser suprimidas, escindidas, fusionadas, transformadas, etc., por el E!ecutio, conforme a delegacin legislatia contemplada en la Ley de 6odernizacin. En la parte de esta obra donde se trata sobre los bienes de la empresa p"blica se enfoca el destino de su patrimonio en caso de su terminacin. En criterio de 1rena, no e7iste razn alguna para e7cluir al ente p"blico econmico de la quiebra y, por tanto, para perpetuar la actual anacrnica disparidad de trato, aunque considera este autor que si el ente p"blico econmico )@* cayese en estado de insolencia y arriesgase, por tanto, ser declarado en quiebra, ser+a salado por la 1dministracin :"blica que eliminar+a el estado de insolencia con congruas interenciones financieras )en definitia* a cargo de los contribuyentes. $ay que aclarar que este criterio lo manifiesta 1rena en ista de que tales entes, cuando no eran empresarios, debieron ser e7cluidos de la quiebra. :ero en la (poca actual, en la que e7isten entes p"blicos empresariales, frecuentemente estructurados sobre el tipo de sociedad por acciones, la e7clusin no tiene propiamente razn de ser IGJ . Lo que quiere decir que, #ablando de las empresas p"blicas propiamente dic#as, es decir e7cluyendo aquellas constituidas como compa.+as comerciales, el !uicio de 1rena se er+a ciertamente matizado, porque las dic#as empresas no estn, como las compa.+as, su!etas a todas las normas del derec#o priado, por ser precisamente de derec#o p"blico y, como tales, parte integrante del Estado. :or cierto que un administratiista ortodo7o como 6arien#off, definitiamente opina que a las empresas del Estado no les es aplicable lo atinente a la quiebra, pues esta no condice con la +ndole de aquellas IGI . El problema deria de la finalidad misma de la empresa p"blica, no siempre compatible con la finalidad de la empresa priada. El principal obstculo, sin embargo, para aceptar el principio de la quiebra para la empresa estatal es el de ser de propiedad del Estado. El principio de la desestimacin de la personalidad !ur+dica, al que se aludi al tratar de las caracter+sticas de la personalidad !ur+dica, se aplicar+a en este caso. 1l correr el elo de la personalidad !ur+dica de la empresa estatal, se encuentra detrs de este elo al mismo Estado. :ara esta alternatia e7isten antecedentes aun en la legislacin ciil y comercial. 1s+ ?arc+a Crei!ano8/os se.ala que: 'e establece que en caso de quiebra de una sociedad, aquella puede e&tenderse a cada una de las personas que actuando en nombre de ella "ayan cumplido actos de comercio en inter=s propio y "ayan dispuesto de bienes sociales como si fuesen propios. Es decir, se pre= la posibilidad de la e&tensin de la quiebra a cualquiera, siempre que "aya sido el maWtre de lMaffaire. 1s+, para el caso espec+fico que se comenta, se debe aplicar al Estado, en la insolencia de personas !ur+dicas p"blicas, la teor+a del empresario oculto. 1l decir de ?arc+a Crei!ano8/os, esta teor+a sostiene que siempre que e7ista un empresario oculto o indirecto debe asumir la efectia consecuencia de los riesgos de la empresa y consiguientemente la responsabilidad por los actos sociales debe recaer sobre dic#o empresario oculto )@*, esto es, se debe a.adir, el Estado. En fin, concluye el autor citado, que en determinados casos las formas !ur+dicas 796 ARENA. 'b. cit. T. . pp. 133-134. 797 MARENHOFF. 'b. cit. T. . p. 461. adoptadas por el Estado moderno no pueden serir de allas para defraudar intereses de terceros. ?arc+a Crei!ano8/os considera que la responsabilidad del sector p"blico es de carcter solidario: ,magin=monos una sociedad nacional ;compa7$a annima de capital p)blico< que quiebra y que no recibe beneficios estatales porque se entiende que no debe "acerse frente econmicamente a aquella. En este caso los acreedores perjudicados no se er$an obligados a cobrar en dinero de diidendo mediante el procedimiento de liquidacin establecido por la 1ey, sino que, por el contrario, entrar$a en juego la doctrina que sustentamos, es decir la posible demanda frente al Estado ;sin perjuicio de la posible repercusin< IGN . Si este principio podr+a aplicarse a las empresas constituidas como compa.+as annimas de capitales p"blicos, con mayor razn se deber+a aplicar a las empresas p"blicas. La idea de aplicar el principio de la quiebra a las empresas p"blicas pudiera tener un ob!etio de b"squeda de eficiencia. %ruc=er compara una empresa priada, un negocio, con las instituciones de sericio, entre las que se encuentra la empresa estatal. El negocio improductio, obsoleto, ser tarde o temprano eliminado por los clientes. Cal disciplina no se presenta en una institucin de sericio, que se sustenta, no en clientes, sino en un presupuesto %.. . -o es que %ruc=er proponga la aplicacin del principio de la quiebra para este tipo de instituciones, pero resalta el problema que algunos quieren eliminar con la posibilidad de la terminacin de la empresa p"blica ineficaz. 5laro que esta problemtica, tra+da a la luz por la discusin sobre la quiebra, es de fundamental importancia para la empresa estatal. El establecimiento de sistemas de contabilidad adecuada y centros de costos ser+a un primer paso #acia la consecucin de mayor eficiencia en las empresas estatales. %ruc=er prescribe adems: metas y ob!etios claros, definicin de resultados m+nimos aceptables, orientacin #acia resultados, establecimiento de plazos, ubicar un responsable por esos resultados, etc. NRR DDIII. LA CONTRATACI@N :ABLICA. Antecedentes.- En el Ecuador, las nueas corrientes sobre la contratacin p"blica tienen su origen, por una parte, en la influencia del nueo derec#o administratio europeo y, por otra, en 798 GARCA TREVJANO-FOS. 'b. cit. pp. 92-95. 799 DRUCKER. 'b. cit. p. 145. 800 bdem. pp. 158 y ss. la creciente influencia de la normatia del common laW <el derec#o com"n sa!n[ y de la contratacin p"blica global <incluyendo la contratacin de la 3nin Europea[, que llegan a tra(s de los contratos modelos del 0anco 6undial )0,>/* y del 0anco ,nteramericano de %esarrollo )0,%*. Estos contratos modelo a su ez se apoyan a niel mundial en esquemas como los de la 5omisin de -aciones 3nidas sobre el %erec#o 6ercantil ,nternacional )5-3%6,* y especialmente de la /ederacin ,nternacional de ,ngenieros 5onsultores )/,%,5*, con sede en Suiza. El contrato gen(rico modelo para obras grandes y medianas de los dos organismos multilaterales de cr(dito citados )0,% y 0,>/* se basa el contrato modelo del /,%,5, con algunas modificaciones. En la actualidad todas las instituciones multilaterales de cr(dito usan un modelo estndar elaborado con la /,%,5 en el a.o. La 34')a de la conces!n ad6nst)at&a.- 1ntes de la igencia de la Ley de 6odernizacin del Estado, :riatizaciones y :restacin de Sericios :"blicos por parte de la ,niciatia :riada, #ubo un desarrollo incipiente de la figura de la concesin administratia. 1penas e7isti una normatia de concesin petrolera, escasamente aplicada y una concesin unilateral minera, de igencia relatiamente reciente. La utilizacin de la figura de la concesin ecuatoriana para la e7plotacin de recursos naturales no renoables carece de suficiente sustento en la doctrina moderna de la concesin. En la actualidad, se clasifica la concesin como: de sericios p"blicos, de obra y de uso de bienes p"blicos2 cada una con sus particularidades y caracter+sticas. La Ley de 6odernizacin del Estado contempla dos de esas clases de concesin )sericios p"blicos y obras p"blicas* en el 1rt. TH, que enumera las modalidades de %esmonopolizacin, delegacin de sericios p"blicos a la iniciatia priada y priatizacin <como se titula el 5ap. B. de esta Ley de 6odernizacin. Las normas !ur+dicas sobre concesin se encuentran ms propiamente desarrolladas en el >eglamento Sustitutio del >eglamento ?eneral de la Ley de 6odernizacin del Estado. Las e&ol'cones de los cont)atos ad6nst)at&os 5 c&les.- Sin ir demasiado le!os, #istrica y geogrficamente, en 1rgentina afirm el ortodo7o administratiista 6arien#off que el contrato ;administratio&, strictu sensu, )es* un ;acto administratio& de carcter bilateral NRF . Este tradicional enfoque lo apro7ima a la clsica doctrina alemana e italiana, al decir de Escola NRL , esquema que toda+a, con ciertas matizaciones, tiene sus defensores en la actualidad. 801 MARENHOFF. 'b. cit. T. -A. p. 60. 802 ESCOLA, JORGE H. Tratado #ntegral de los Contratos )dministrati2os. Depalma. Buenos Aires, 1977. T. . pp. 34-37. Entre los ms destacados se encuentra 5assagne que, basado en el derec#o positio ciil argentino, mantiene que, al menos en 1rgentina, todo contrato celebrado por el Estado en e!ercicio de funciones administratias constituye esencialmente un acto !ur+dico administratio NRH , lo que no es lo mismo que decir que el contrato administratio es un acto administratio bilateral. -o obstante, se puede coincidir con este tratadista cuando argumenta que las autorizaciones administratias, que se conceden como respuesta a una peticin del interesado, son actos administratios bilaterales en su formacin. En el mismo pa+s, %romi, citando a 6oderne y %eol(, distingue el acto del contrato administratio NRT . Sin per!uicio de que estos mismos NRS , ilustran el caso de lo que Laubad_re llam acuerdos conencionales generadores de efectos reglamentarios en su clsico Crait( de 5ontrats 1dministratifs, representados esencialmente por los contratos de concesin de sericios p"blicos. Esto se debe confrontar, por otra parte, con los aatares y la g(nesis del contrato ciil con el que se #alla ine7orablemente inculado. Las caracter+sticas y eolucin de ambas categor+as !ur+dicas de contratos se ilustran con el debate que en los "ltimos a.os #an mantenido dos administratiistas argentinos, 5assagne y 6airal precisamente sobre la figura del contrato administratio. ?ordillo enumera los caracteres clsicos del contrato administratio, frente a su crisis y eolucin posteriores. Seg"n este publicista, los aspectos ms caracter+sticos del r(gimen del contrato administratio [clsico y su contrapartida actual[ son: F. Limitacin de la libertad contractual de las partes. Canto la administracin como el contratista particular estn forzados a seguir los procedimientos impuestos por la ley, sin poder apartarse de ella. :or otra parte, en los casos de pliegos de condiciones impuestos por la administracin los particulares se someten al contrato por ad#esin. Cambi(n el contrato priado #a eolucionado innegablemente, en relacin con la figura clsica del 5digo de -apolen. Esta transformacin se da especialmente en el campo de la autonom+a de la oluntad: No e&iste libre oluntad de contratar ni libertad en el inquilino que concurre a celebrar el contrato de arrendamiento de un inmueble en sitio acacional de muc"a 803 CASSAGNE. 'b. cit. (2004). T. . p 49. 804 DROM. (icitacin PDblica. Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1995. p. 24. 805 MODERNE, FRANCK y DEVOLV, PERRE. "Las Transformaciones Contemporneas del Contrato Administrativo en el Derecho Francs. En R.e2ista de Derecho )dministrati2oA1 Nos. 7-8. Depalma. Buenos Aires, 1991. demanda, ni en el obrero que quiere contratar su trabajo en la empresa gigantesca regida por un contrato colectio en que =l no "a participado, ni en el consumidor que quiere contratar el suministro de energ$a el=ctrica con la empresa correspondiente, ni en el patrono que debe efectuar conenios con el sindicato que agrupa a sus empleados. (iertas leyes concurren tambi=n a diluir poco a poco aquella intocable idea de que lo que se contrat, como se pact debe cumplirse. 1as tendencias propicias al faor debitoris, la alteracin del precio de los arriendos, la reduccin de los intereses en las obligaciones, las moratorias "ipotecarias NRJ . Se e7perimenta una crisis de la autonom+a de la oluntad, con figuras como las citadas, que implican un dirigismo contractual. La accin del Estado adopta m"ltiples formas: impone ciertas estipulaciones, fi!a el contenido de algunas clusulas, declara necesaria la inclusin de otras, pro#+be ciertas formulaciones y algunos efectos, suprime algunos tipos de contratos y crea otros distintos, etc. NRI . Escola tambi(n se.ala el caso de los contratos colectios de traba!o, que tienen la especial caracter+stica de comprometer con sus clusulas a todos los traba!adores de una empresa, aunque estos no #ayan participado en su suscripcin o incluso #ayan entrado con posterioridad a esa suscripcin NRN . %uguit, en forma ms concreta, sostuo que ni los llamados contratos colectios ni los contratos8reglamento, y entre ellos el de ad#esin, merecen propiamente este nombre. Seg"n 5assagne, esta caracter+stica del contrato administratio funciona tambi(n en beneficio del particular co8contratante, puesto que tiene moldes y caracter+sticas predeterminados, que impedir+an al rgano p"blico contratante la introduccin de clusulas que rompan el equilibrio de los contratantes, y critica lo que isualiza como propuesta de 6airal, que las clusulas contractuales sean fi!adas dentro de la negociacin. B la sombra de dic"a doctrina resulta que todo el sistema jur$dico descansa en el predominio total y absoluto de la norma legislatia, por una parte, y, lo que es a)n m#s peligroso, en la libertad o discrecionalidad que el autor reconoce a la Bdministracin, fundada en su capacidad negociadora, para introducir prerrogatias de poder p)blico o cl#usulas e&orbitantes, no preistas en las leyes o en el marco de la negociacin contractual, lo cual, al 806 ESCOLA (1977). T. . pp. 17-18 807 #bdem., p. 20. 808 #bdem. p. 105. menos en nuestro pa$s, dejar$a librados a los contratistas a merced del capric"o de los funcionarios de turno, con el consiguiente aumento de los nieles de corrupcin D/C . L. La desigualdad !ur+dica de las partes.8 Seg"n 0ergaitz, citado por ?ordillo, la administracin puede en estos contratos: a< Bdaptarlo a las necesidades p)blicas colectias, ariando consiguientemente, dentro de ciertos l$mites, condiciones y circunstancias, la naturaleza y e&tensin de las obligaciones a cargo del contratante ;ius ariandi<? b< Ejecutar el contrato por s$ o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratante, en forma directa y unilateral y por cuenta de =ste? que es una posibilidad que consta en la 1ey de (ontratacin 9)blica del Ecuador, pero tambi=n se encuentra en el (digo (iil, para ciertos tipos de contrato? y, c< 3ejarlo sin efecto directa y unilateralmente, en caso de incumplimiento del co0 contratante o cuando las necesidades p)blicas colectias lo e&ijan? En la actualidad, la nocin de la colaboracin sustituye a la de subordinacin, por lo menos en ciertos contratos. Seg"n 5assagne: En los contratos que contienen prestaciones a cumplirse en plazos de cierta duracin, presididos por la idea de colaboracin, el contratista ocupa el lugar de la Bdministracin mediante una suerte de delegacin de un complejo de poderes y facultades, cre#ndose as$ una suerte de asociacin institucional ;< D./ . H. La mutabilidad del contrato.8 Que consiste en la capacidad de la administracin de adaptar o modificar el contrato si lo justifica el inter=s p)blico? a diferencia de la rigidez de los contratos de derec"o priado, que se denomina ius ariandi en la doctrina, como se ejemplifica en el n)mero anterior sobre la desigualdad de las partes. En la contratacin p)blica contempor#nea es la misma ley la que limita la capacidad de la administracin de modificar unilateralmente el contrato. 'eg)n !iero tiene sin embargo l$mites muy estrictos, que las controersias doctrinales ;< "an permitido precisar- basada sobre la necesidad de adaptar el sericio a una nuea situacin, solo se justifica por este motio. Bdicionalmente, m#s all# de un cierto olumen de modificaciones, el co0contratante puede solicitar al juez la terminacin del contrato. 9or otra parte, la modificacin unilateral jam#s puede consistir en una reduccin de las entajas financieras acordadas al co0 contratante. En fin, le otorga a este el derec"o de obtener una contraparte financiera por sus nueas obligaciones D.. . 809 CASSAGNE. El Contrato )dministrati2o. LexisNexis Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2005. p. 346. 810 CASSAGNE. 'b. cit. (2005). p. 370. 811 ESCOLA. 'b. cit. (1977). T. . p. 105. Lo que critica 6airal de lo que (l llama la teor+a del contrato administratio son los rezagos de esas prcticas superadas2 como por e!emplo se refiere a- ;< ser$a incorrecto aplicar un r=gimen especial que permita e&cluir dic"a prerrogatias, firmar contratos que as$ las e&cluyan y, una ez marc"a los proyectos y realizadas las inersiones, sostener que las prerrogatias estatales son irrenunciables ;o dictar una ley o decreto de necesidad y urgencia que las restablezca< D.8 . 1#ora bien, esta discusin debe tener a la ista la realidad del ius ariandi en el conte7to del contrato administratio clsico en /rancia: la concesin de sericio p"blico. El sericio p"blico en la concepcin clsica y en la concepcin contempornea requiere su adaptacin a los requerimientos de los usuarios, lo que no ser+a posible con un contrato en e7ceso r+gido. 1s+, se concibe la posibilidad de ampliar o, en general, modificar los alcances del ob!eto del contrato. La contrapartida de esta potestad de la 1dministracin contratante es el principio del equilibrio econmico financiero del contrato. El equilibrio econmico no es un principio del derec#o ciil, ni tampoco de otros contratos p"blicos diferentes que el sericio p"blico. %efinitiamente no est contemplado en la contratacin p"blica ecuatoriana, salo en reducidos porcenta!es, como por e!emplo las modificaciones establecidas a tra(s de rdenes de cambio, por e!emplo. T. Los efectos frente a terceros.8 cuyos derec#os pueden ser afectados y pueden impon(rseles obligaciones, cuando se celebran contratos de concesin de sericios. Esta resulta ser una caracter+stica que distingue radicalmente el contrato administratio del contrato priado y es citada por 5assagne para probar su punto sobre la e7istencia ob!etia de un contrato diferente que el contrato priado: el contrato administratio. %ice este autor: En el derec"o que rige los contratos administratios, ya sea que tenga su fuente en la ley, en un reglamento o en el propio te&to contractual ;celebrado en el marco de la normatia aplicable<, se admite, como un principio dogm#tico institucional, la e&tensin de los efectos "acia terceros, lo que es particularmente adertible en las concesiones de sericios p)blicos y de obras p)blicas. Bun "aciendo abstraccin de las diferentes e&plicaciones y fundamentos que se "an dado en la doctrina para justificar este principio, no se puede desconocer que se trata de un principio radicalmente opuesto al establecido en el Brt. ..CO, ((i., que no admite 812 MARAL. "La teora del contrato administrativo a la luz de recientes normativas. En: AGUSTN GORDLLO. El Contrato )dministrati2o en la )ctualidad. Suplemento especial de la Revista Jurdica Argentina La Ley. La Ley. Buenos Aires, 2004. p. 7. la e&istencia de efectos sustantios, constantes y permanentes sobre terceros ajenos al $nculo contractual NFH . S. El priilegio de la decisin unilateral y e!ecutia, preia al conocimiento !udicial que impone al co8contratante la obligacin de su cumplimiento inmediato. En m(rito de este priilegio especial, la administracin puede decidir e!ecutiamente sobre la perfeccin del contrato y su alidez, sobre su interpretacin, sobre su reisin y modificacin de las prestaciones debidas por el co8contratante, sobre la determinacin de situaciones de incumplimiento, imponiendo sanciones y #aci(ndolas efectias. El co8contratante debe obedecer, y solo le es dado recurrir e7 post, contra las resoluciones administratias, dentro de los plazos que establezca el ordenamiento !ur+dico. J. /acultad administratia de imponer sanciones al contratista por incumplimiento, aunque ellas no est(n preistas en el contrato. En la actualidad la posibilidad de imponer sanciones persiste, pero limitada a las clusulas del contrato o las disposiciones de la ley. En el caso de las sanciones econmicas, se considera un derec#o del contratista que la administracin liquide el contrato y reembolse la cantidad correspondiente a la parte cumplida del contrato2 I. ,naplicabilidad de la e7ceptio non adimpleti contractus, esto es, la negacin del derec#o del contratista a e7ceptuarse de cumplir con sus obligaciones si la administracin no #a cumplido con las suyas propias. %e acuerdo con este criterio, aunque la administracin no cumpla con las obligaciones que #a asumido contractualmente, el contratista debe de todos modos cumplir fielmente con su parte del contrato. Si el retraso es culpa de administracin no podr+a el co8 contratante aducir el principio indicado, esto es en espa.ol, la mora )de una de las partes* purga la mora )de la otra* para suspender la e!ecucin de sus propias obligaciones: el contratista se encuentra de todas maneras obligado al cumplimiento de las clusulas contractuales. :ero s+ puede plantear ante el !uez una accin de da.os y per!uicios o la terminacin del contrato en casos de incumplimientos muy graes NFT . Campoco se considera #oy procedente de e7igir al contratista el cumplimiento de su parte del contrato si la administracin #a incumplido la suya. La !urisprudencia argentina #a establecido 813 CASSAGNE (2005). 'b. cit. pp. 366-367. 814 RVERO y WALNE. 'b. cit. p. 110. que por incumplimiento mutuo el contrato se e7tingue por culpa rec+proca o concurrente, o, lo que es lo mismo, sin culpa de ninguna de las partes. En este sentido, 6airal critica legislacin contractual de su pa+s que, a su criterio, aplica precisamente los principios del contrato administratio: 9or su parte, el co0contratante solo se librar# de la obligacin de cumplir sus prestaciones de surgir caso fortuito o fuerza mayor, ambos de car#cter natural, o actos o incumplimientos de autoridades p)blicas nacionales o de la contraparte p)blica, de tal graedad que tornen imposible la ejecucin del contrato. (omo se obsera, el co0contratante solo puede suspender su prestacin cuando los incumplimientos de su contraparte p)blica, o los actos de la Bdministracin nacional sean de tal graedad que tornen imposible la ejecucin del contrato. 5omo resultado de estas normas nunca !ugar la e7ceptio non adirnpleti contractus, ni siquiera con las limitaciones que la !urisprudencia y la doctrina #ab+an admitido. . 5assagne, por su parte, reconoce que alg"n momento suscribi las ideas tradicionales de la no aplicacin del principio de la mora purga la mora en los contratos administratios, siguiendo a 6arien#off. :ero, dice: Bctualmente, somos de la opinin que, salo prestaciones inculadas a la continuidad del sericio p)blico, la e&ceptio es oponible en los contratos administratios, aunque la oponibilidad tampoco sea absoluta como lo se7alamos en el te&to NFS . N. El particular permanece obligado a e!ecutar, sea cual sea la falta de la administracin2 slo puede dirigirse al !uez en caso de una accin de compensacin por da.os y per!uicios, o pedir la rescisin en caso de falta muy grae NFJ . A+lcac!n del de)ec(o +?8lco 5 del de)ec(o +)&ado en los cont)atos del Estado.- %e esta suerte, la realidad de los +nculos contractuales de la administracin considera los casos relatios al +nculo !ur+dico: a* Es e7clusio del derec#o p"blico, ya que no es admisible en el derec#o priado, por ser imposible su utilizacin por los particulares2 b* ?uarda analog+a con alguna figura contractual del derec#o priado, pero presentando, no obstante, especial+simas caracter+sticas, deriadas de la propia actiidad de los entes p"blicos2 815 CASSAGNE. 'b. cit. (2005) pie de pgina 44, p. 358. Afirma que lo procedente es "corrigiendo el principio dogmtico de partida que es la oponibilidad de la e%ce,tio en todos los contratos administrativos, con las adaptaciones a los principios del servicio pblico. p. 360. 816 bdem. c* Es t+pico del derec#o priado, aun cuando en algunos aspectos menores son aplicables las reglas del derec#o p"blico. En consecuencia, queda determinada una amplia gama contractual, de contratos de la administracin, en los cuales, en mayor o menor grado, seg"n los casos, tiene aplicacin el derec#o p"blico. La cont)atac!n +?8lca en los +)ocesos de 6ode)n-ac!n del Estado.- El e7amen de las figuras clsica y moderna del contrato administratio reela que sus principales caracter+sticas proienen de la concesin. :or otra parte, la modernizacin no se manifiesta solamente en los esquemas de delegacin al sector priado, sino tambi(n en apro7imaciones contractuales a las antiguas potestades orgnicas e intraorgnicas. 1s+, se puede citar en /rancia las figuras contractuales para un mane!o ms eficiente del Estado en sus relaciones con las empresas p"blicas y con las regiones: los llamados contratos de plan entre el Estado y las comunidades urbanas y contratos de programa, contratos de empresa, entre el Estado y las empresas p"blicas NFI , contratos de proteccin de la naturaleza NFN . Se concluye este apartado subrayando los principios de la contratacin p"blica en la actualidad, que debern orientar cualquier normatia legal sobre esta materia. La doctrina requiere de los procesos contractuales y del contrato mismo: publicidad, concurrencia, igualdad de los oferentes y buena fe. La cont)atac!n +?8lca ec'ato)ana.- En consecuencia, de lo e7presado cabe comparar las caracter+sticas del contrato administratio al que se refiere la doctrina e7tran!era, principalmente argentina, de aquellas de la contratacin p"blica ecuatoriana. 1s+ siguiendo el esquema de ?ordillo se encuentra: F. Limitacin de la libertad contractual.8 E7iste limitacin de la libertad contractual de las partes: la administracin est limitada por el principio de especialidad y constre.ida por las leyes de derec#o p"blico. L. ,nmutabilidad del 5ontrato.8 -o le es dado a la administracin modificar el contrato una ez que este #a sido legalmente celebrado, pero la ley y la doctrina considera casos espec+ficos como: incremento de obra, e7tensin de plazo, etc. 817 LAUBADRE, ANDR DE; FRANCK MODERNE; y PERRE DEVOLV. Trait de Contrats )dministratifs. LGDJ. Pars, 1983. T. 1, pp. 453-554 y 4427. 818 PREUR, MCHEL. Droit de l!En2ironnement. Dalloz. Pars, 2004. p. 141. H. 5lusulas e7orbitantes.8 La 5ontratacin :"blica y otras normas de derec#o p"blico contemplan: a. La figura de la terminacin unilateral y anticipada del contrato. b. 1simismo, la administracin se resera el derec#o de declarar por acto administratio el incumplimiento de los contratistas NFG , preia a la e!ecucin de las garant+as que se #ubieren rendido. Sin embargo de lo cual, este procedimiento se debe su!etar estrictamente a las normas igentes, es decir no procede que la institucin misma determine los montos por da.os y per!uicios porque esta decisin corresponde al !uez NLR . c. 5obro de las obligaciones deriadas del contrato por la +a coactia. Los particulares no podr+an en sus contratos propios incluir clusulas de esa naturaleza, porque constituir+an ob!eto il+cito. T. Su!ecin estricta al contrato y a las leyes.8 1dems de las facultades e7orbitantes e7presamente atribuidas a la administracin por la ley y el contrato, no cabe que esta se irrogue otras no contempladas en las leyes. 1s+, por +a de e!emplo: El cobro de letras de cambio entregadas en garant+a debe #ac(rselo por +a e!ecutia, si es que la entidad carece de la !urisdiccin coactia NLF . -o procede a la entidad contratante retener dineros por concepto de indemnizacin de da.os y per!uicios, sino que amerita que (stos se demanden preiamente NLL . Campoco podr+a la administracin e7igir al contratista el cumplimiento de obligaciones no contempladas en el contrato. S. :rocedimiento especial.8 Las controersias deriadas de los contratos p"blicos estn sometidas a las disposiciones del 1rt. HN, reformado, de la Ley de 6odernizacin del Estado, es decir a la !urisdiccin contencioso administratia y el recurso de casacin, si fuere procedente. J. La cuestin de los actos separables.8 Las reclamaciones de los particulares sobre los actos administratios preparatorios a la celebracin del contrato, de preparacin, competencia y 819 Dictamen del Procurador General del Estado, Oficio 8679 del 15 de mayo de 1986, dirigido al Ministerio de Bienestar Social (Boletn Jurdico de la Procuradura General del Estado. 1, Quito, 1989. p 420 y ss.). 820 "(.) no procede indemnizacin alguna que no sea la que fijen los jueces competentes ante la demostracin de daos o perjuicios,. (Of. PGE N 29938 del 9 de febrero de 1996. Respuesta al Of. 004825 del 5 de febrero de 1996 del CONAM). 821 Of. PGE, N 8679 del 15 de mayo de 1986, a la Subsecretara de Desarrollo Rural. Boletn 4urdico 7H 9. p.. 422. 822 Of. PGE N 2241 del 22 de octubre de 1987. Boletn 4urdico 7H 9. p. 541. ad!udicacin del contrato, especialmente las actuaciones de los comit(s de contrataciones estn sometidas a la !urisdiccin contenciosa administratia. La doctrina se refiere a estas actiidades como actos administratios separables. 1s+, se pregunta ?arrido /alla: ]5ul es la naturaleza !ur+dica de los actos dictados por una entidad administratia preparatorios de la conclusin de un contrato de carcter ciil^, ]se trata de erdaderos actos administratios o de actos sometidos al r(gimen !ur+dico priado^ Entendemos que se trata de actos administratios, por lo que el conflicto deber entilarse ante la !urisdiccin contenciosa, y el contrato resultante de esa actiidad administratia preparatoria, dado su carcter com"n o priado, ser impugnable ante la !urisdiccin ordinaria NLH . I. Eurisdiccin e7tran!era.8 5uando el contrato se celebra en el e7tran!ero no resultar aplicable el precepto constitucional que prescribe: 1os contratos celebrados por las instituciones del Estado con personas naturales o jur$dicas e&tranjeras, llear#n impl$cita la renuncia a toda reclamacin diplom#tica. 'i tales contratos fueren celebrados en el territorio del Ecuador, no se podr# conenir la sujecin a una jurisdiccin e&tra7a, salo el caso de conenios internacionales NLT . Es decir, a contrario sensu: si el contrato se celebra en otro pa+s con personas naturales o !ur+dicas e7tran!eras, cabe el sometimiento a una 5orte e7tran!era. :or otro lado, el arbitra!e internacional no es necesariamente una !urisdiccin e7tra.a. N. 5alidad de ,ntuitu :ersonae del contrato p"blico.8 Seg"n Escola todos los contratos administratios son intuitu personae. 5anasi dice que la prestacin del co8contratante particular es intuitu personae. %e este principio se sigue la caracter+stica del contrato de ser indelegable, ba!o sancin de caducidad NLS . Si se #a ad!udicado el contrato a un consorcio de dos o ms personas naturales o !ur+dicas, en caso de falta o impedimento de uno o algunos de los obligados indiisiblemente, corresponde al otro u otros la celebracin del contrato, sin que proceda por e!emplo la interencin de sus #erederos en el caso de personas naturales NLJ . ,gual situacin se presenta en los contratos del Estado con compa.+as consideradas de personas, como es el caso de las compa.+as limitadas, donde el cambio de socios se podr+a considerar como un motio de caducidad del contrato, siempre que conste en una clusula 823 Citado por DROM, JOS ROBERTO. El Procedimiento )dministrati2o. nstituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1985. p. 20. 824 Art. 14, de la Constitucin. 825 CANAS, JOS. Derecho )dministrati2o. Depalma. Buenos Aires, 1974. V. . p. 463 y 466. 826 Of. PGE N 18331 del 14 de octubre de 1981, al Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones. contractual. En cambio, proceder+a la transferencia de acciones de compa.+as annimas contratistas del Estado, porque en esta clase de compa.+as el elemento esencial es el capital y no la calidad personal de los accionistas. La 5ontratacin :"blica pro#+be la cesin del contrato y determinadas limitaciones a la subcontratacin. El encargo a terceros de traba!os parciales se denomina subcontratacin. :ara la subcontratacin se #a recomendado incluir clusulas contractuales que e7i!an al contratista solicitar autorizacin escrita preia del contratante, acompa.ando el proyecto de contrato a celebrarse con terceros y los documentos !ustificatios de su capacidad t(cnica y legal, e7periencia y antecedentes de cumplimiento de contratos anlogos NLI . -i con la aprobacin escrita del contratante podr el contratista subcontratar la totalidad del contrato NLN . El es8o-o cont)act'al de la Cont)atac!n :?8lca 5 de la Cont)atac!n :)&ada.- >esulta ilustratio realizar una comparacin de los esbozos contractuales p"blico y priado, para me!or comprensin de las modificaciones introducidas por el derec#o p"blico en las contrataciones del Estado y sus instituciones: a* /ormacin de la oluntad )5umplimiento de requisitos estatutarios corporatios en caso de personas !ur+dicas. La capacidad de las partes*. b* Balor !ur+dico mercantil de oferta y de aceptacin de oferta. /ormacin del +nculo contractual a base de una oferta debidamente aceptada. c* E!ecucin del contrato. d* 5ontroersias e* -ulidad absoluta f* Cerminacin: 8 :or mutuo acuerdo 8 Eudicial: -ulidad relatia <rescisin 827 Of. PGE N 9940 del 5 de marzo de 1981, al Ministro de Salud. Dig. p. 226. 828 Of. PGE N 1432, del 17 de enero de 1980, a NECEL en "Digesto de la Contratacin PDblicaA. p. 226. >esolucin <por incumplimiento de una de las partes :asos de la cont)atac!n +?8lca.- 8 /ormacin de la oluntad administratia, que se realiza a tra(s de un procedimiento reglado que incluye la programacin de la adquisicin, la elaboracin de los pliegos de condiciones, que abarcan: conocatoria, condiciones, parmetros y proyecto de contrato. 8 La oferta corresponde a los particulares, puesto que la conocatoria, desde el punto de ista legal, consiste en una initacin a presentar ofertas. 8 1 base de las ofertas presentadas y aceptadas, la 1dministracin :"blica, procede a la aceptacin de la oferta ms coneniente a los intereses institucionales: la ad!udicacin2 suscripcin del contrato como formalizacin del +nculo contractual. 8 E!ecucin del contrato. 8 :roceden las impugnaciones de +ndole administratia contra los actos administratios preparatorios y preios a la ad!udicacin y contra la ad!udicacin misma <actos separables. 8 En cambio, las controersias sobre el cumplimiento del contrato no sometidas al arbitra!e se entilan ante la !urisdiccin de lo contencioso administratio. 8 La nulidad del contrato )rescisin* puede ser declarada por el !uez a peticin de una de las partes, en los casos de nulidad relatia y por cualquier persona en la nulidad absoluta. En este "ltimo caso, tambi(n puede el !uez declararla de oficio. 8 La terminacin del contrato se produce en las siguientes condiciones: a. Solicitada por el contratante p"blico conforme las causales establecidas en el Ley y en el contrato: terminacin unilateral y anticipada2 b. Cerminacin por mutuo acuerdo, en los casos establecidos en la Ley2 c. %el particular, conforme las causales establecidas para la resolucin del contrato, es decir por incumplimiento de la 1dministracin :"blica, que se declara por sentencia !udicial. DDIV. ELEMENTOS DEL CONTRATO :ABLICO. -uestra legislacin distingue en el contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza y las puramente accidentales )1rt. FTJR 5.5.*. En este punto tambi(n es perfectamente aplicable el derec#o ciil a la contratacin p"blica. %e #ec#o, estos principios del %erec#o 5iil #an sido adaptados a la contratacin p"blica con las necesarias modificaciones. ,ncluso la teor+a del acto administratio acoge estos elementos, a eces en forma inapropiada, como en el caso de la oluntad, cuya e7istencia se discute entre los elementos del acto administratio, puesto que se considera que resulta inapropiado referirse a la oluntad de la 1dministracin :"blica. En efecto, si el contrato priado se sustenta en la autonom+a de la oluntad, las reglas de la accin administratia son la competencia y el principio de especialidad. El 1rt. FTJF del 5digo 5iil enumera los siguientes elementos como necesarios para que una persona se obligue a otra por un acto o declaracin de oluntad: a* la capacidad2 b* el consentimiento2 c* el ob!eto2 d* la causa. 1lgunos tratadistas de derec#o administratio a.aden a los enumerados, para el contrato administratio, como elementos: su!etos, consentimiento, finalidad y forma NLG . %romi y 0ergaitz refunden como un solo elemento los su!etos con la capacidad. Los elementos que se a.aden responden al criterio de que cabe aplicar al contrato administratio las normas propias de los actos administratios NHR . 1simismo, al tratar la capacidad en el derec#o ciil, los autores coinciden en afirmar que ella no es e7actamente el equialente de competencia en el campo de la administracin p"blica. En efecto, al estudiar el contrato p"blico, adems de la competencia se considera la capacidad del funcionario que act"a como rgano p"blico. En esta seccin se tratarn separadamente el tema de los su!etos del de la capacidad y la competencia, de modo que se consideran como elementos del contrato p"blico: a* su!etos2 b* capacidad y competencia2 c* oluntad NHF 2 d* ob!eto2 e* causa2 f* finalidad2 y g* forma. S'9etos.- Se llama su!etos a las partes del contrato. El 5digo 5iil dice que cada parte puede ser una o ms personas )1rt. FTST*. 829 BERATZ, MGUEL A. Teora General de los Contratos )dministrati2os. 2a. edicin. Depalma. Buenos Aires, 1980. p. 312. p. 260; Escola. Ob. cit. (1977). p. 186. 830 DROM. 'b. cit. (1995) p. 30. 831 Como denomina DROM al elemento que BERATZ Y ESCOLA llaman consentimiento. En la contratacin administratia uno de los su!etos es forzosamente un rgano administratio, sea del Estado o de una institucin p"blica. COM:ETENCIA G CA:ACIDAD Ca+acdad.- La capacidad, dice 5laro Solar, consiste en la aptitud legal de las personas para el goce y el e!ercicio de los derec#os ciiles NHL . Coda persona es legalmente capaz, e7cepto las que la ley declara incapaces )1rt. FTJL 5.5.*. 1parte de las causas de incapacidad enunciadas en el 5digo 5iil, los particulares pueden erse impedidos de contratar con el Estado por causa de in#abilidades y de incompatibilidades. Estas in#abilidades e incompatibilidades son llamadas incapacidades particulares o especiales por 5laro Solar, y nuestro 5digo 5iil dice sobre el particular: 1dems de estas incapacidades #ay otras particulares, que consisten en la pro#ibicin que la ley #a impuesto a ciertas personas para e!ecutar ciertos actos )1rt. FTJH*. El t(rmino pro#ibicin, acota el autor c#ileno, no est empleado aqu+ en el sentido de un acto pro#ibido por la ley en s+ mismo, que tendr+a, por consiguiente, ob!eto il+cito y producir+a nulidad absoluta del acto. El acto en s+ mismo no tiene nada de il+cito2 la ley no lo pro#+be, sino que declara que no puede ser e!ecutado por ciertas personas, a pesar de la capacidad general que (stas tengan para e!ecutar toda clase de actos2 establece especialmente que ciertas personas no pueden lidamente e!ecutarlos y las #ace incapaces para realizarlos. En todos estos casos, contin"a 5laro Solar, #ay una incapacidad particular, una incapacidad especial, que no permite a estas personas e!ecutar lidamente los contratos y si interienen en ellos, sin llenar los requisitos legales, el acto realizado es nulo relatiamente2 y puede ser rescindido por demanda de las personas en cuyo beneficio la ley #a establecido la disposicin. El 1rt. FJGN del 5digo 5iil ecuatoriano confirma esta conclusin, pues solo considera nulidad absoluta la que produce el ob!eto o causa il+cita, o la omisin de requisitos o formalidades e7igidas para el alor del acto o contrato en consideracin a su naturaleza y no a la calidad o estado de las personas que los e!ecutan o acuerdan, y en los actos de personas absolutamente incapaces, disponiendo que cualquier otra especie de icio produce nulidad relatia y da derec#o a la rescisin del acto o contrato )1rt. FJGN*. U concluye 5laro Solar: la generalidad de los tratadistas franceses est de acuerdo en considerar nulidad relatia la que procede de estas pro#ibiciones impuestas a ciertas personas para e!ecutar ciertos actos NHH . 832 CLARO SOLAR, LUS. 'b. cit., V. 5. T. X. p. 22. 833 #bdem. V. 5. T. X. p. 46-47. ,n#abilidades.8 ,drobo desarrolla e7tensamente este tema. 5ita a 5abanellas para definir la in#abilidad como el impedimento debido a causas naturales, morales o de cualquier otra +ndole, para desempe.ar un cargo, realizar un acto !ur+dico, celebrar un contrato o proceder en otras formas de la actiidad !ur+dica NHT . ,ncompatibilidades.8 :or otra parte, seg"n ,drobo, la incompatibilidad es la e7clusin natural o legal de una cosa a causa de otra. Es la contradiccin, el antagonismo o la incapacidad para e!ercer un cargo o para realizar un acto !ur+dico NHS . Co6+etenca.- Sayagu(s Laso #a definido la competencia como la aptitud de obrar de los rganos p"blicos, especificndose as+ los l+mites dentro de los cuales pueden actuar lidamente NHJ . La competencia delimita el obrar de los rganos en forma legalmente lida en determinado territorio y en determinada materia. :ara la celebracin de los contratos administratios siempre debe resultar de te7tos legales e7presos. 1dicionalmente, los funcionarios respectios tienen tambi(n se.alada una rbita legal de competencia, que no pueden e7ceder so pena de producir actos sin ning"n alor !ur+dico NHI . :or tratarse de normas de carcter p"blico, su inobserancia produce el efecto de ob!eto il+cito NHN . Seg"n el principio de la !uridicidad la competencia solo puede proenir de una norma legal que la establezca. Escola manifiesta que la !urisprudencia francesa #a atemperado un tanto la aplicacin del principio de la !uridicidad para eitar que su estricto cumplimiento ocasione dificultades prcticas, aceptando una interpretacin ms amplia las normas legales sobre la competencia, mediante el principio de la especialidad NHG . :ara Linares, una ez creada la persona !ur+dica estatal, (sta y sus rganos pueden #acer todo lo no pro#ibido dentro de sus respectias competencias NTR . 834 DROBO ARCNEGA, MARCO. (a Contratacin PDblica. Quito, 1992. p. 174. 835 DROBO. 'b. cit. p. 176. 836 Citado por ESCOLA. 'b. cit. (1977). p. 200. 837 BERATZ. 'b. cit., p. 264. 838 PGE Oficio 28566 del 23 de junio de 1982, al Tribunal Supremo Electoral. 839 ESCOLA. 'b. cit. (1977). p. 201. 840 Citado por BERATZ. 'b. cit. p. 264. En principio, para e!ercer la competencia se requiere de personalidad !ur+dica, pero la ley puede otorgar competencia para la celebracin de determinados contratos a rganos descentralizados burocrticamente que carecen, por tanto, de personalidad !ur+dica NTF . Los ministerios no tienen personalidad !ur+dica, sino el Estado ecuatoriano, y los ministros celebran contratos solamente en representacin del :residente de la >ep"blica, conforme lo determinado en el Estatuto del >(gimen Eur+dico y 1dministratio de la /uncin E!ecutia )E>E1/E*. 1simismo, #ay otros funcionarios que pueden actuar por delegacin, pero esta tiene que ser otorgada e7presamente y el funcionario que delega tiene que estar e7presamente autorizado para ello por un te7to legal. %romi cita la legislacin argentina, que dispone que el e!ercicio de la competencia es improrrogable, a menos que la delegacin o substitucin estuieren e7presamente autorizadas NTL . :or "ltimo, el rgano debe tener capacidad sub!etia, de carcter ciil para celebrar el contrato. Es decir, un funcionario p"blico que adolece de alguna de las incapacidades del 1rt. FTJH del 5digo 5iil, estar+a tambi(n incapacitado para suscribir un contrato p"blico en representacin del Estado o de una de sus entidades. Vol'ntad.- La formacin de la oluntad de la administracin es un tema importante cuando se trata de la contratacin p"blica. En cambio, en el caso de un particular ese tema no tiene mayor releancia desde el punto de ista !ur+dico. 1unque las personas !ur+dicas deben cumplir las disposiciones estatutarias sobre la formacin de la oluntad. La formacin de la oluntad de la administracin se manifiesta a tra(s de un proceso que contiene una serie de actos preios, concomitantes y posteriores a la manifestacin de esa oluntad. En ista de que la formacin de esa oluntad, es decir la e!ecucin de los mencionados actos, se encuentra precisamente reglada, la trasgresin de ese ordenamiento produce erdaderos icios que afectan la alidez y la eficacia de dic#a oluntad NTH . 5uando se trata del asunto de la manifestacin de la oluntad administratia, uno de los temas que se discute en la doctrina es la posibilidad del consentimiento tcito a tra(s del silencio de la administracin. 841 BERATZ. 'b. cit. p. 267. 842 DROM. 'b. cit. (1995). p. 48. 843 ESCOLA. 'b. cit. (1977). p. 188. 1s+, tanto el derec#o positio ecuatoriano como la doctrina aceptan la posibilidad de un consentimiento tcito por parte de la administracin. 6as, en lo que se refiere a la contratacin, se aplican dos principios bsicos: F* el silencio de la administracin no tiene efecto alguno ni puede dar lugar a la formacin de aquel consentimiento2 y, L* por regla general, la manifestacin tcita de la oluntad de la administracin tampoco puede generar consentimiento y, por tanto, contrato administratio NTT . O89eto.- 3no de los requisitos del 5digo 5iil para que una persona se obligue a otra por un acto o declaracin de oluntad es que dic#o acto o declaracin de oluntad recaiga sobre un ob!eto l+cito )1rt. FTJF*. Es indispensable que la declaracin de oluntad tenga un ob!eto: la falta de ob!eto impide la formacin del acto !ur+dico, manifiesta 5laro Solar NTS . El 1rt. FTIJ del 5digo 5iil dice: Coda declaracin de oluntad debe tener por ob!eto una o ms cosas que se trata de dar, #acer o no #acer. Coda la doctrina posterior a la elaboracin del cdigo ciil c#ileno, que sigui al franc(s en este aspecto, distingue entre el ob!eto del contrato del ob!eto de la obligacin. 1s+ 6azeaud define: el ob!eto de la obligacin es la prestacin prometida. El ob!eto del contrato es la operacin !ur+dica isualizada. 5uando el cdigo ciil franc(s dice que todo contrato tiene por ob!eto una cosa que una parte se obliga a dar o que una parte se obliga a #acer o no #acer2 deber+a decir obligacin en ez de contrato, y prestacin en ez de cosa NTJ . Seg"n el 5digo el ob!eto puede referirse no solo a cosas que e7isten sino tambi(n que se espera que e7istan, pero tienen que ser comerciables y determinadas, al menos en g(nero. El ob!eto, adems de l+cito tiene que ser f+sica y moralmente posible. La ena!enacin de cosas que no estn en el comercio adolecer+a de ob!eto il+cito en los contratos entre particulares. 1lessandri #a identificado el ob!eto l+cito con el ob!eto comerciable, diciendo que en el derec#o ambas e7presiones son sinnimas NTI , con lo que discrepa 5laro Solar. Seg"n este autor la no identificacin de licitud con comerciabilidad se da en el 1rt. FTNR de nuestro 5digo que dice que #ay ob!eto il+cito en la ena!enacin: %e las cosas que no estn en el comercio2 )...*, lo que indica que si no se trata de ena!enacin, no #abr+a ob!eto il+cito NTN . 844 #bdem. p. 191. 845 CLARO SOLAR, L. 'b. cit. Vol. V., T. X., p. 248. 846 MAZEAUD. 'b. cit. T. . p. 186 y 191. 847 ALESSANDR. A. Derecho Ci2il. De los Contratos. Zamorano y Caporn. Santiago, 1976. p. 45. 848 CLARO SOLAR. 'b. cit., p. 258, nota 627. 6azeaud identifica las cosas que estn fuera del comercio e7presando que el orden p"blico, la moral o ciertos motios particulares, pro#+ben la transferencia de ciertos derec#os2 si se estipula una tal transferencia, el ob!eto de la obligacin es il$cito2 se dice que est fuera del comercio jur$dico. Codo lo dic#o sobre el contrato ciil se puede aplicar al contrato p"blico, con e7cepcin del requisito de comerciabilidad. En efecto, dice %romi: las cosas que no estn en el comercio no pueden ser ob!eto de los contratos priados, pero si pueden serlo de los contratos de la 1dministracin, como ocurre con los bienes del dominio p"blico, por e!emplo, una concesin de uso especial de la dominicalidad p"blica NTG . 5abr+a matizar esta afirmacin demasiado general de %romi y de otros autores NSR y decir me!or que ciertas cosas que estn fuera del comercio pueden ser ob!eto de la contratacin p"blica, principalmente aquellas del mbito del dominio p"blico. Ca'sa.- 'tro de los requisitos que se.ala el 5digo 5iil para que una persona se obligue a otra por un acto o declaracin de oluntad es que el acto o declaracin tengan una causa l+cita )1rt. FTJF*. Se entiende por causa, define el 5digo, el motio que induce al acto o contrato )1rt. FTNH*. %ice 1lessandri que este art+culo contiene una doble confusin, muy fcil de adertir. En primer lugar, confunde la causa del contrato con la causa de la obligacin2 y en seguida confunde la causa con los motios. Es diferente la causa del contrato de la causa de la obligacin. )...* la causa de la obligacin ser el #ec#o que la #abr generado, y podr ser el contrato, el cuasicontrato, el delito, el cuasidelito y la ley. En cambio la causa del contrato es el inter(s !ur+dico que induce a una de las partes a contratar. 1lessandri pone como e!emplo la compra de un sombrero para ilustrar las diferencias. La causa para el comprador de comprar el sombrero es la obligacin que contrae el endedor de entregarle el sombrero2 y la causa para el endedor es la obligacin que contra!o el comprador de pagar el precio2 pero el motio para el comprador #a sido la necesidad que ten+a de usar el sombrero NSF . 849 DROM. 'b. cit. (1995). p. 27. 850 BERATZ. 'b. cit. p. 277; ESCOLA. 'b. cit. (1977). p. 196. 851 ALESSANDR. 'b. cit. p. 52 y 53. Este enfoque tradicional #a ariado en el tiempo despu(s de largas discusiones acerca a la erdadera utilidad de la causa, llegndose incluso a negar su e7istencia o por lo menos su necesidad. 1dicionalmente, la !urisprudencia francesa, siguiendo la tradicin del derec#o cannico, #a dado una importancia creciente a la nocin de la causa interpretada como el mil que tuieron las partes en la celebracin del contrato. Esa !urisprudencia #a llegado a anular contratos cuando los miles para su celebracin #an sido il+citos o inmorales NSL . 5onsecuentemente, 6azeaud distingue entre la causa de la obligacin y la causa del contrato, de la siguiente forma: la causa de la obligacin es la razn por la cual el contratante asume su obligacin2 la causa del contrato es la razn, o los motios, que #an determinado a cada uno de los contratantes a efectuar el contrato. La causa de la obligacin es abstracta y es siempre la misma en cada tipo de contrato: en la compraenta, por e!emplo, siempre el endedor se compromete a entregar la cosa para recibir el precio y el comprador a pagar el precio para conseguir la entrega de la cosa. En cambio, los motios del contrato ar+an seg"n los indiiduos: son los miles concretos, que constituyen la causa sicolgica. ]:or qu( el comprador adquiere una mansin^ :uede ser para #abitarla, para arrendarla, para reenderla, etc. El mil es indiidual y no est ligado al mil de la otra parte, que tambi(n tiene sus miles propios NSH . 0orda, en sus comentarios al cdigo ciil argentino, se ad#iere al concepto sub!etio de causa, integrada por todo lo que #a sido determinante de la oluntad, siempre que esa finalidad est( incorporada e7presa o impl+citamente al acto mismo. Es decir, considera procedente tener en consideracin los fines o miles mediatos o personales y, por tanto, eminentemente sub!etios, con tal que esos miles integren e7presa o impl+citamente la declaracin de oluntad o sean conocidos por la otra parte y, atentas las circunstancias deban ser tenidos como fundamentos de la olicin NST . 1l estudiar la causa en el contrato administratio, 0ergaitz precisa: F* La causa y los motios presupuestos son los antecedentes de #ec#o y de derec#o del acto o del contrato que mueen a considerar su necesidad o coneniencia2 L* el objeto es la accin, la cosa, el bien, mediante el cual se trata de lograr que se satisfaga o desaparezca la causa ob!etia del acto o del contrato2 H* 852 MAZEAUD. 'b. cit. T. . p. 217. 853 MAZEAUD. 'b. cit. T. . pags. 208-219. 854 BORDA, GULLERMO A. Manual de 'bligaciones. Editorial Perrot. Buenos Aires, 1981. p. 31. el motio determinante, el fin que se trata de satisfacer o lograr, es decir, la me!or atencin de las necesidades colectias conforme a las normas que otorgan competencia al rgano administratio que interiene en la emisin del acto o en la concertacin del contrato NSS . Seg"n este autor, cuando la causa, el motio presupuesto, por un lado, y el motio determinante, por otro, de!an de armonizar, la causa 8el motio presupuesto8 funcionan como condicin resolutoria impl+cita para la 1dministracin. :roducido el eento de desaparicin de las circunstancias de #ec#o o de derec#o que dieron origen a la celebracin del contrato, la 1dministracin puede reclamar o disponer su reocacin por razones de oportunidad o coneniencia, aun cuando ello no se #aya pactado e7presamente, sin per!uicio de la indemnizacin que pueda ser reclamada, seg"n los casos, por el contratante. Esta ser+a, en consecuencia, una notable diferencia de la causa en el derec#o priado y en el derec#o administratio. En el contrato de derec#o priado, basta que e7ista la causa al momento de la suscripcin del contrato2 en cambio, en la contratacin administratia, la causa deber+a persistir durante todo el tiempo de igencia del contrato NSJ . Este enfoque administratio, podr+a ser lido como motiacin de la entidad contratante que solicitara la resiliacin a la otra parte, sea esta un particular u otra entidad p"blica. :ero obiamente esa decisin tendr+a que de!ar a salo los leg+timos derec#os de la otra parte, los cuales se tendr+an que reconocer en el acto de la terminacin oluntaria que se celebre entre ambas. Fnaldad.- 1l estudiar la causa se #izo alusin al motio determinante, que en los contratos p"blicos siempre es la me!or atencin a las necesidades colectias y el desarrollo de los ob!etios del Estado. En cambio la finalidad es espec+fica de cada contrato, que est subordinada al r(gimen legal que condiciona el obrar de la 1dministracin y concretamente de la entidad contratante. Es decir el acto debe estar adecuado a las normas que otorgan competencia al rgano administratio que interiene en la celebracin del contrato NSI . Escola define: La finalidad del contrato es la condicin de subordinacin al fin propio del sericio de que se trata en cada caso, y que el contrato administratio debe satisfacer NSN . 855 BERATZ. 'b. cit. p. 288-289. 856 BERATZ. 'b. cit. p. 290-291. 857 BERATZ. 'b. cit. p. 292-293. 858 ESCOLA. 'b. cit. (1977). T. . p. 206. Seg"n 5anasi, el requisito de la finalidad es de e7tremada importancia en el derec#o p"blico, en cuanto su no obseracin puede iciar los actos administratios, y anularlos mediante el recurso contencioso administratio de anulacin por desiacin de poder NSG . ,drobo cita disposiciones del derec#o positio ecuatoriano que a su !uicio regulan el destino de los recursos #acia los ob!etios p"blicos del Estado, pro#ibiendo la desiacin #acia fines priados o e7tra.os a los intereses de la colectiidad NJR . Fo)6a.- Se distingue entre formalidades y forma. /ormalidad es la sucesin de pasos determinados en las normas legales y administratias que se tienen que llear a cabo para la alidez del contrato: son los requisitos que #an de obserarse en la celebracin del contrato. La forma, en cambio, es uno de aquellos requisitos y consiste en la materializacin del +nculo contractual2 que, en la contratacin p"blica, es un instrumento escrito. En las cuant+as inferiores al TX del alor establecido anualmente para el concurso de ofertas el contrato se manifiesta en la e7istencia de una factura, como se io l+neas arriba. Los contratos licitados o concursados se deben celebrar por escritura p"blica, as+ como los de transferencia de bienes inmuebles. :)oced6ento ad6nst)at&o de la Cont)atac!n.- Se #a contrastado suficientemente el contrato de la administracin con el contrato priado. Estas diferencias son particularmente notorias en la etapa de la formacin de los contratos de la administracin. En efecto, se #a isto como determinados autores niegan que e7ista una diferencia sustancial entre ambos tipos de contratos e insisten en que es aplicable en esta materia el derec#o com"n con determinadas e7cepciones. Sin embargo, la etapa de formacin de los contratos p"blicos es definitiamente administratia. $asta en la contratacin p"blica ecuatoriana, donde la !urisdiccin sobre controersias deriadas de la e!ecucin de los contratos fue ciil #asta #ace poco tiempo, la !urisdiccin aplicable para la etapa de la formacin del contrato era y es la !urisdiccin contencioso administratia. Las eta+as de la 3o)6ac!n del cont)ato.- En la formacin del contrato p"blico se pueden distinguir dos etapas. La primera de ellas de orden interno, que consiste en la formacin de la oluntad administratia, tanto en el acuerdo mismo de contratar, cuanto a la forma y 859 CANAS. 'b. cit. V. . Parte Especial. p. 250. 860 DROBO. 'b. cit. p. 102. condiciones de esa contratacin, que inolucra estudio de cuestiones t(cnicas, econmicas y !ur+dicas. La segunda etapa de la formacin del contrato p"blico abarca el con!unto de las relaciones de la administracin p"blica con los particulares, entre las que se encuentra la seleccin del co8contratante particular NJF . Eta+a +)econt)act)'al.- Esta etapa, llamada pre8contrato por %romi, se caracteriza por el contacto que se establece con los interesados en participar en calidad de oferentes, que no obliga contractualmente a las partes, pero que establece ciertos compromisos mutuos. 1 la especie de culpa en que incurran las partes que desistieren de continuar las negociaciones, antes de la ad!udicacin, la culpa pre8contractual, se la denomina culpa in contra"endo. :or supuesto que esta responsabilidad, sea de la administracin, sea del oferente, no se podr+a reclamar si proinieren de la aplicacin de las normas !ur+dicas que correspondan. -o cabr+a que el oferente demande por sus diligencias y sus gastos incurridos en la preparacin de la oferta, cuando se lo descalifique por el incumplimiento de algunos de los requisitos se.alados por las normas legales y reglamentarias para su admisibilidad. -i podr+a inculpar a la 1dministracin por #aber declarado desierto el concurso al considerarse inconenientes todas las ofertas. %romi particulariza as+ las actiidades pre8contractuales de los particulares y de la administracin: en la actiidad precontractual, preparatoria, proisional o preliminar del contrato administratio, encontramos actos y "ec"os jur$dicos priados o de particulares, como la compra del pliego, la presentacin de la oferta, el retiro de la oferta, la constitucin de la garant+a, la solicitud de inscripcin en los registros respectios, la formulacin de obseraciones e impugnaciones en el acto de apertura, etc.. 1dems, y consecuentemente con lo e7puesto, encontramos actos administratios, como el llamado a licitacin, la admisin, la e7clusin de oferente, la recepcin de propuestas, la ad!udicacin )...*. En general, uno de los principios fundamentales de los actos administratios es el de su estabilidad, carcter que naturalmente rige para los actos administratios preios o preparatorios a la celebracin del contrato p"blico2 y su reocacin por razones de oportunidad, m(rito o coneniencia es indemnizable NJL . 861 ESCOLA. 'b. cit. (1977). p. 288. 862 DROM. (a (icitacin PDblica. )strea. Buenos Aires, 1985. p. 77. Eta+a cont)act'al.- %espu(s de la etapa que se denomin preia l+neas arriba, se desarrolla la etapa de la contratacin propiamente dic#a que est constituida por: F* la eleccin del co8contratante2 L* la ad!udicacin2 y, H* la notificacin de la ad!udicacin y la suscripcin del contrato. Ca)acte),stcas de los d3e)entes sste6as de selecc!n de cont)atstas. La 5ontratacin :"blica por regla los procedimientos para las licitaciones, concursos p"blicos de ofertas, adquisicin de inmuebles, arrendamiento mercantil, arrendamiento de muebles e inmuebles y las que se efect"en con fondos de organismos multilaterales de cr(dito. Sobre el particular e7presa %romi que reconociendo la prioridad y !erarqu+a de la licitacin p"blica, podr+a decirse que los principios !ur+dicos que informan al procedimiento licitatorio no son e7clusios de (l, sino que por e7tensin interpretatia o analog+a se aplican tambi(n a los dems sistemas de seleccin. :or otra parte, las normas de contratacin p"blica igentes son incompletas y tienen ac+os, por lo que a eces resulta ineitable aplicar el criterio de %romi. ,dealmente, la e7pedicin de un reglamento general para los contratos cuya cuant+a sea inferior a la base establecida para el concurso p"blico de ofertas deber+a de suplir esta debilidad de nuestro sistema de contratacin. En todo caso, el mismo %romi modera parcialmente su aserto sobre la e7tensin interpretatia o analog+a ms adelante, cuando, al tratar sobre el principio general de la libertad de contratacin dice que las normas positias, legales o reglamentarias que prescriben imperatiamente el procedimiento de la licitacin p"blica, se interpretar+an en forma restrictia, a efectos de no limitar por simples analog+as e interpretaciones e7tensias el principio de la libre contratacin NJH , que se aplica naturalmente cuando no e7isten normas espec+ficas para un tipo de contrato. :ero tambi(n se aplica la regla s(ptima del 1rt.FN del 5digo 5iil a la contratacin p"blica: 1 falta de ley, se aplicarn las que e7istan sobre casos anlogos2 y no #abi(ndolas, se ocurrir a los principios del derec#o uniersal. En fin, sobre el asunto concluye %romi: 3na u otra interpretacin conducen a un id(ntico fin, cual es que los principios !ur+dicos reguladores de la contratacin administratia ). gr., 863 #bdem. p. 84. igualdad, publicidad, decisin discrecional con l+mites !ur+dicos, etc.* imperen tanto en la licitacin p"blica, como en la licitacin priada, o en el concurso. :or otra, aun cuando la licitacin sea un procedimiento reglado es de obserar que en el orden real o e7istencial nunca las atribuciones de un rgano administratio podr#n ser totalmente regladas o totalmente discrecionales NJT . La l8)e elecc!n co6o +)nc+o 4ene)al.- -o todo contrato de la 1dministracin debe necesariamente concluirse preia ad!udicacin p"blica, afirma Eeze2 que contin"a diciendo: La regla cierta del derec#o p"blico franc(s es que la 1dministracin elige libremente, discrecionalmente, a su co8contratante. La e7cepcin es que la competencia de la 1dministracin est trabada desde este punto de ista, y que debe procederse por el sistema de la ad!udicacin p"blica NJS . Esta norma aparece a cada caso relegando la libre eleccin del co8 contratante a casos de e7cepcin, al decir de 0ergaitz2 puesto que las ms de las eces, la eleccin se cumple mediante un procedimiento especial NJJ . La forma prealeciente del contrato administratio es la de un contrato de ad#esin, en el cual la 1dministracin p"blica formula las normas a que debe a!ustar su conducta el co8contratante NJI . Si el principio de la libertad de contratacin es la regla y los sistemas restrictios la e7cepcin, se deduce que tales principios solo deben ser aplicados, obligatoriamente, a los casos espec+ficamente determinados por la legislacin administratia igente, dice Escola NJN . Escola considera que el principio de la libre contratacin resulta perfectamente acorde con la prctica de la administracin p"blica, que act"a siempre con arreglo a los principios de libertad y discrecionalidad en el dictado de esa asta gama de actos que son los actos administratios NJG . -o obstante, opina el autor citado, se impone el cumplimiento de actiidades que deben respetarse siempre en el accionar p"blico. 1s+, a"n en los casos de libre contratacin el procedimiento deber+a ser: F* suficientemente publicitado2 y, L* las decisiones estarn debidamente motiadas NIR . El principio de la publicidad tendr tambi(n su e7cepcin en los asuntos atinentes a la seguridad nacional, cuando e7istan normas que establezcan la necesidad 864 DROM. 'b. cit. (1995). p. 91. 865 JEZE, GASTN. Princi,ios Generales del Derecho )dministrati2o. T. V. Teora General de los Contratos de la Administracin. Primera Parte. Formacin. Ejecucin de los Contratos. Depalma. Buenos Aires, 1950. p. 76. 866 Para CANAS, en materia de contratos administrativos, la licitacin pblica es la regla, siendo la excepcin la licitacin privada o contratacin directa. 'b. cit. V. . Parte Especial. p. 513. 867 BERATZ. 'b. cit. p. 312. 868 ESCOLA. Ob. cit. T. #. S9=66T. ,. J9W. 869 bdem. T. #. ,. J9I. 870 #bdem. T. . p. 315. de resera. %eben entenderse (stas como recomendaciones de administracin apropiada de los fondos p"blicos pero no como requerimientos generalizados de la doctrina o menos a"n de la legislacin, a menos que tales requisitos se ordenen en forma e7presa. L8)e cont)atac!n 5 cont)atac!n d)ecta.- Seg"n %romi, la contratacin directa es el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al contratista sin concurrencia, pu!a u oposicin de oferentes NIF . Se #ab+a citado a E_ze, que afirma que la regla cierta del derec"o p)blico franc=s es que Bdministracin elige libremente, discrecionalmente, a su co0contratante. ,nsiste E_ze: ...cuando respecto a determinado contrato, no #ay te7to alguno que imponga la ad!udicacin...la 1dministracin no iola ninguna regla de derec#o, no e7cede su competencia, al concluir un contrato priado NIL , ale decir al no recurrir a la ad!udicacin. :ara Escola, la diferencia entre libre contratacin y contratacin directa estriba en que la primera es el principio general 8originario y gen(rico, en palabras de 6arien#off8 mientras que la contratacin directa, a pesar de las similitudes, no de!a de ser un sistema de restriccin 8espec+fica y a lo sumo subsidiaria, dice 6arien#off: como cuando se aplica ante el fracaso de una licitacin NIH . Las principales diferencias entre ambas clases de contrataciones son: F. La libre contratacin es la regla general2 la contratacin directa slo aplica en los casos e7presamente determinados por la ley2 L. En la libre contratacin, la 1dministracin elige libre, discrecionalmente, sin requisitos especiales al co8contratante, sin tener que cumplir para ello, en forma preia, con ning"n requisito especial NIT 2 en la contratacin directa, en cambio, debe preparar los mismos pliegos de condiciones, generales y especiales, y las especificaciones t(cnicas que realiza para los casos de licitacin )...*. Esto #ace que aun en los supuestos de contratacin directa, el contrato administratio mantenga sus caracter+sticas de contrato de ad#esin, aun cuando la administracin p"blica admita ariantes que no afecten el ob!eto del contrato NIS . 871 DROM. 'b. cit. (1995). pag. 117. 872 JZE. 'b. cit. p. 77. 873 ESCOLA. 'b. cit. T. . (1977). p. 361. 874 #bdem. p. 313. 875 #bdem. T. . p. 350. Si e7iste la libre contratacin, corresponde a la 1dministracin resoler que la eleccin del contratista se #aga siguiendo algunos de los sistemas de restriccin, tal como ellos e7isten o introduciendo las modificaciones que !uzgue apropiadas2 en cambio, en la contratacin directa, que es un sistema de restriccin, no cabe omitir la omisin de sus requisitos obligatorios e7presados l+neas arriba, #asta el punto que su omisin inalidar totalmente el contrato, con una inalidez que podr ser inocada #asta por terceros interesados NIJ . :ara la libre contratacin no ser+a necesaria la garant+a, pero s+ la presentacin de los informes de ley, cuando lo amerite a los contratos que e7cedan de las cuant+as indicadas y no slo los sometidos a licitacin y concurso p"blico de ofertas. DDV. LA E<ECUCI@N DE LOS CONTRATOS :ABLICOS. >especto a la e!ecucin de los contratos p"blicos, seguimos a Laubad_re, 6oderne y %eol( cuando, a continuacin de los principios generales, analizan los diersos aspectos de esa e!ecucin: obligaciones respectias de las partes, sanciones de sus obligaciones, prerrogatias especiales de la administracin y consecuencias !ur+dicas de los incidentes de la e!ecucin NII . :RINCI:IOS EENERALES DE LA E<ECUCI@N DE LOS CONTRATOS El consens'als6o del cont)ato ad6nst)at&o 5 la ntenc!n co6?n de las +a)tes.- En repetidas ocasiones en esta obra se #ace referencia a las similitudes y discrepancias entre el derec#o ciil y el derec#o p"blico. En este asunto del consensualismo, el contrato p"blico se encuentra estrec#amente identificado con el contrato priado. 5omo en el derec#o ciil, se admite para el contrato p"blico la primac+a de la intencin com"n de las partes. En consecuencia de este principio, se aplican en la interpretacin de estos contratos las reglas generales del 5digo 5iil, contenidas en el C+tulo 4,,, del Libro ,B, denominado 3e la ,nterpretacin de los (ontratos, cuyo primer art+culo )1rt. FSIJ* dispone que 5onocida claramente la intencin de los contratantes, debe estarse a ella ms que a lo literal de las palabras. ,drobo deplora las confusiones que pueden darse sobre estos principios, cuando se aplican normas del derec#o ciil inaplicables a los contratos p"blicos: 5on #arta frecuencia, en el 876 #bdem. T. . p. 316-317. 877 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. Libros -V. T.s y . que#acer contractual de la administracin leyes ciiles o mercantiles en asuntos que estn regidos por el derec#o p"blico administratio. Este autor aclara que en la contratacin p"blica rige slo subsidiariamente, el derec#o priado NIN . :ero a diferencia de otros pa+ses de tradicin administratia, en el Ecuador no se desarroll una teor+a de las prerrogatias p"blicas y tampoco de la contratacin administratia. En Ecuador, la contratacin p"blica se #a ce.ido a la normatia igente y no contempla en la e!ecucin de los contratos alg"n tipo de facultades impl+citas del contratante o concedente, diferentes de las establecidas en forma e7presa en la ley y en el contrato. :ero #ay que recordar que en el Ecuador, #oy funcionan por lo menos dos sistemas de clasificacin de contratos del Estado: F. la contratacin p"blica tradicional, L. La contratacin administratia. Laubad_re, 6oderne y %eol(, a quienes se sigue en este acpite de la e!ecucin de los contratos, destacan que la !urisprudencia administratia del 5onse!o de Estado en /rancia, #a consagrado la aplicacin de estas reglas. En lo referente a interpretacin manifiestan: La regla seg"n la cual el !uez debe buscar, ms all de los errores manifiestos, sea para resoler las contradicciones del te7to, sea incluso para dar a ciertas estipulaciones el sentido correspondiente con la finalidad perseguida por los contratantes NIG . -o obstante lo dic#o, seg"n Laubad_re, 6oderne y %eol( la teor+a de los contratos administratios en /rancia toma en consideracin las finalidades de este tipo de contratos, en cuanto inolucran el concepto de los sericios p"blicos. En este caso, por el inter(s general que reiste su cumplimiento, la doctrina citada descartar+a la aplicacin del 1rt. FFJL del 5digo 5iil franc(s a la interpretacin de los contratos administratios. En t(rminos de este art+culo, en caso de duda, el contrato se interpreta contra el que #a estipulado y a faor del que #a contra+do la obligacin. Se podr+a encontrar un equialente de esta norma en la el 1rt. FSNL del 5digo 5iil ecuatoriano que dispone que -o pudiendo aplicarse ninguna de las reglas precedentes de interpretacin, se interpretarn las clusulas ambiguas a faor del deudor. En el caso de la contratacin administratia debemos entender como deudor al contratista. 878 DROBO, MARCO. (a Contratacin PDblica. Quito, 1992. p. 112. 879 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. T. . p. 701. 5on base en la eolucin e7perimentada en la doctrina contempornea de la contratacin p"blica y particularmente en el Ecuador, tendiente al equilibrio e igualdad de las partes, en contraste con la antigua tendencia de subordinacin del contratista, se !ustificar+a que tambi(n se aplique este principio a los contratos p"blicos de Ecuador2 es decir el principio de aplicacin de las clusulas ambiguas a faor del deudor, ale decir del contratista. La razn de interpretar las clusulas ambiguas a faor del contratista proiene del #ec#o que dic#as clusulas son determinadas por el contratante, ale decir el Estado y sus instituciones. :or eso, resulta releante el segundo pargrafo del art+culo que comentamos del 5digo 5iil ecuatoriano )1rt. FSNL*, que dispone que las clusulas ambiguas que #ayan sido e7tendidas o dictadas por una de las partes, sea acreedora o deudora, se interpretarn contra ella, siempre que la falta proenga de una e7plicacin que #aya debido darse por ella. Esto se aplica directamente a la posicin del Estado y sus instituciones, que en las bases y modelos de los contratos a suscribirse dictan, en el sentido que entiende el 5digo 5iil, las clusulas de esos contratos, que por eso se los #a llamado de ad#esin. La noc!n del se)&co +?8lco.- 1l tratar la naturaleza del contrato p"blico se enumeran las doctrinas que describen el accionar del Estado. La nocin del sericio p"blico es la doctrina que prealeci en /rancia desde fines del siglo 4,4, por el impulso doctrinal de %uguit y la base !urisprudencial del 5onse!o de Estado. Esta doctrina influye en todo el desarrollo del derec#o administratio y de los contratos del Estado. Coda+a #oy, la caracter+stica que distingue un contrato priado de un contrato administratio del Estado, en /rancia, es el cumplimiento de una finalidad de sericio p"blico. 5ualquier finalidad de sericio p"blico en un contrato determina ineludiblemente su carcter administratio. Los dems son contratos priados del Estado. 1s+ Laubad_re, 6oderne y %eol( afirman: El contrato administratio constituye uno de los medios por los que la administracin asegura el funcionamiento de los sericios p"blicos NNR . Esta distincin entre contratos de derec#o priado y de derec#o p"blico de la 1dministracin no e7iste en la legislacin ecuatoriana, donde todos los contratos que celebra el Estado y sus instituciones se denominan apropiadamente contratos p"blicos. 880 #bdem. p. 706. :ero si se acepta que el contrato administratio es un medio de cumplir el funcionamiento de los sericios p"blicos, se debe aceptar la consecuencia de ese principio, que seg"n Laubad_re, 6oderne y %eol( es que la e!ecucin del contrato administratio adems de comportar para el contratista la realizacin de las obligaciones estipuladas por las partes, conierte tambi(n a ese contratista en un medio ms o menos directo del funcionamiento de un sericio p"blico. Esta consideracin de resultar el contratista co8part+cipe en la e!ecucin de un contrato p"blico, determina la aplicacin de normas del derec#o administratio que se apartan de los principios del contrato ciil. 1s+, se cita el comentario de 5orneille sobre una sentencia del 5onse!o de Estado en este sentido: En todo contrato relacionado con el funcionamiento mismo de los sericios p"blicos, el Estado no contrata como un simple particular. -o busca la gestin de intereses restringidos, de intereses indiiduales. El Estado contrata para la colectiidad, para el p"blico, para los usuarios del sericio p"blico, para el inter(s colectio y general. U por tanto cada ez que contrata la realizacin de sericios p"blicos, #ace algo diferente que un contratante ordinario, un contratante del 5digo 5iil o del 5digo de 5omercio. :uesto que el Estado #ace algo diferente que el contratante ordinario, no #ay que aplicar a esta otra cosa las mismas reglas que los contratos de derec#o com"n: es la lgica y por lo tanto es el derec#o NNF . Esto significa que el contrato administratio conierte al contratante en un colaborador de la administracin, un colaborador del sericio p"blico. Estos criterios llegaron a e7tremos como los e7puestos en una sentencia de FGTS, que afirma que )el e7plotador de un sericio p"blico* debe asegurar el sericio en tanto que no se oponga un obstculo material, una imposibilidad absoluta, inclusie si la prolongacin de su actiidad lo conduzca a la ruina, ba!o resera del derec#o de resiliacin NNL . Asta es una interpretacin que, sin duda, no cabe en la contratacin p"blica ecuatoriana, pero que afecta toda la doctrina francesa de la contratacin administratia. En esta obra se #a reiterado en se.alar estas diferencias fundamentales entre esa doctrina, recogida tambi(n en parte por los administratiistas argentinos y la normatia de ese pa+s. >esulta importante identificar las consecuencias que se derian de esos principios, para eitar en forma equiocada aplicar a los contratos p"blicos ecuatorianos que no sean espec+ficamente 881 #bdem. T. . p. 106. 882 Citado por LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. Nota (2) pie de pgina, p. 707. aquellos de concesin para la prestacin de sericios p"blicos2 y aun en esta "ltima circunstancia, se deben descartar la aplicacin de aspectos doctrinarios que no cuadran en el sistema de derec#o p"blico ecuatoriano. La noc!n de las +)e))o4at&as de de)ec(o +?8lco.- En la celebracin misma del contrato el Estado se conierte en parte, que lo pone en un cierto pie de igualdad con el contratista. Lo somete, como se #a isto, a normas generales de interpretacin del derec#o ciil. -o obstante, el Estado se resera ciertas prerrogatias de la potestad p"blica que, se #a isto anteriormente, son en la contratacin p"blica ecuatoriana: la terminacin unilateral y anticipada del contrato y la declaracin unilateral de incumplimiento y consecuente aplicacin de sanciones. Se reputa incumplimiento del contrato cuando el contratista no solicita a la entidad contratante la recepcin de la obra, franqueando la +a de la terminacin unilateral y anticipada del contrato. En cambio, no son aplicables en los contratos p"blicos, otras prerrogatias que se admiten en el r(gimen de sericio p"blico, principalmente de modificacin unilateral de las clusulas contractuales. La noc!n de la 6'dan-a del cont)ato +o) ca68o de c)c'nstancas.- Los criterios antes e7puestos sobre el contrato de cumplimiento de sericios p"blicos, se e parcialmente compensado con las posibilidades de eolucin y de mudanza del contrato y sus consecuencias que, seg"n Laubad_re, 6oderne y %eol(, contrastan indudablemente con la fi!eza muc#o mayor del contrato ciil NNH . Lo cual tal ez fue cierto en una (poca, pero no lo es #oy d+a, donde al decir de ,drobo las consecuencias del concepto de la mudanza del contrato, entre las cuales se encuentra la teor$a de la impreisin es aceptada actualmente no slo en el derec#o p"blico, sino en el derec#o priado NNT aunque en el derec#o priado no es de general aceptacin. -o obstante se #a aclarado suficientemente por la doctrina en la actualidad la diferencia entre ambas figuras )modificacin del contrato e impreisin*, a pesar de algunas seme!anzas. Seg"n 5assagne: 1a diferencia est# pues en el riesgo que corre o asume el contratista en cada caso, riesgo que en el derec"o administratio se cubre con mayor amplitud dada a las cargas, deberes y obligaciones que pesan sobre el contratista, ;< NNS . 883 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. p. 710. T. . 884 #bdem. p. 125. 885 CASSAGNE (2005). 'b. cit. p. 368. La nocin de la mudanza del contrato por cambio de circunstancias se manifiesta de diferentes formas en la e!ecucin del contrato administratio. En primer lugar, para efectos de la interpretacin, obiamente la !urisprudencia administratia considera en primer lugar los cambios de circunstancia para definir el alcance de las obligaciones de las partes. :ara determinar ese alcance en un momento determinado, durante la e!ecucin del contrato, se requiere tomar en cuenta esos cambios de circunstancias. En este conte7to, la nocin de la mudanza del contrato no se manifiesta como un elemento caracter+stico solamente de la contratacin administratia. En efecto, el !uez, en cualquier tipo de contrato sea ciil o administratio naturalmente tiene que acudir a la intencin inicial de las partes, de acuerdo con las reglas del derec#o com"n. :ara Laubad_re, 6oderne y %eol(, lo que resulta caracter+stico de la contratacin administratia son los m(todos de interpretacin, que permitirn establecer distinciones entre los procederes del 5onse!o de Estado y los tribunales comunes. Se considera como una situacin com"n de la contratacin administratia que el cambio de circunstancias se pueda conertir en posible fuente de noacin en la obligacin de las partes. En el derec#o positio ecuatoriano sobre contratacin p"blica, las causas impreistas, t(cnicas o econmicas, o de fuerza mayor o caso fortuito son la condicin necesaria para la celebracin de los contratos complementarios, pero dentro de l+mites restringidos y para su terminacin por mutuo acuerdo. La contrapartida de estas imposiciones de la administracin es el surgimiento de la teor+a de la impreisin, que separa erdaderamente el contrato administratio del contrato ciil. 1s+, a diferencia de la !urisprudencia ciil, la !urisprudencia administratia admite, en determinadas condiciones, la teor+a de la impreisin. Esta teor+a beneficia al contratista puesto que sire de fundamento de los derec#os pecuniarios no preistos en las disposiciones escritas del contrato NNJ . Este tipo de pago adicional por circunstancias impreistas, slo podr+a #acerse contractualmente en el Ecuador, en la forma de contratos complementarios, siempre y cuando, por supuesto, se celebren con anterioridad a la prestacin adicional. 886 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. p. 715. T. . :ara los casos en que no se #aya podido celebrar el contrato con anterioridad a la prestacin adicional, se podr+a aplicar la doctrina del enriquecimiento sin causa, que #emos isto en otra parte de esta obra, permitir+a pagar gastos no preistos incurridos por el contratista en el cumplimiento del ob!eto del contrato. La noc!n del eJ'l8)o 3nance)o.- La posibilidad de modificacin del contrato significa un incremento del riesgo del contratista. 5omo contraparte, el derec#o administratio determina la nocin del equilibrio financiero, que #a sido llamada tambi(n la ecuacin financiera del contrato. Se podr+a encontrar en este enfoque de la contratacin administratia otra diferencia con el contrato ciil y tambi(n con el contrato p"blico. En caso de cambio de circunstancias, el derec#o ciil apenas autoriza la e7cepcin de ine!ecutabilidad. Esta nocin proiene en realidad de una !urisprudencia de la equidad, en sus propios t(rminos, a una interpretacin razonable del contrato. Este principio requiere de satisfacer requisitos determinados para su aplicacin, donde se encuentran ciertas discrepancias de la doctrina. :ara estos efectos #ay que distinguir entre los #ec#os de la propia administracin que ienen a modificar las condiciones de la prestacin2 y aquellos sucesos e7teriores que lo afectan. La teor+a del equilibrio financiero del contrato funciona en caso de modificaciones de las condiciones ocasionadas por acontecimientos e7ternos, salo que tales modificaciones y condiciones #ayan sido e7presamente contempladas en el contrato. Solamente en los casos de impreisin se puede aplicar la nocin del equilibrio financiero, para compensar modificaciones proenientes de causas e7teriores. >ecu(rdese que a su ez, la teor+a de la impreisin tiene una serie de condiciones espec+ficas para que se considere aplicable. En todo caso la teor+a de la impreisin no se aplica en casos de simple ruptura del equilibrio, sino de trastorno del contrato. ,nclusie en estos casos la 1dministracin no estar+a obligada en restituir el equilibrio inicial del contrato, sino tan solo de suministrar al co8 contratante una contribucin para ayudarlo a afrontar el desequilibrio producido. Seg"n Laubad_re, 6oderne y %eol(, el principio que impide a la administracin de romper el equilibrio del contrato, so pena de responsabilizarse por el restablecimiento del equilibrio financiero, constituye una regla de la !urisprudencia, que se funda a la ez en la equidad )como contraparte de los poderes e7orbitantes* y en el inter(s mismo del sericio p"blico, del cual el cocontratante resulta en definitia ser el colaborador NNI . Los e3ectos 4ene)ales de los cont)atos del Estado.- Los efectos generales de los contratos p"blicos son los mismos que aquellos de los contratos p"blicos, si bien ambos tipos de contratos difieren en su r(gimen !ur+dico. 1s+, son efectos del contrato p"blico: F.8 La creacin de obligaciones de las partes2 L.8 Las responsabilidades de las partes en caso de incumplimiento2 H.8 Surten efecto e7clusiamente entre las partes, sin afectar a terceros. La o8l4ac!n de e9ec'ta).- Este principio se manifiesta en el 1rt. FSJF del 5digo 5iil que dispone que: Codo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser inalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. Esto se aplica sin duda para el co8contratante particular, pero tambi(n a la administracin p"blica. Las llamadas clusulas e7orbitantes constituyen una cierta derogacin del principio de la igualdad de los contratantes. Estas clusulas e7orbitantes, constantes tambi(n en la contratacin p"blica ecuatoriana, requieren tener su antecedente en la ley y constar en forma e7presa en el contrato, sin que se entienda que pueden aplicarse a base e7clusiamente de prerrogatias impl+citas de la 1dministracin :"blica, como se #a isto2 es decir que las clusulas e7orbitantes act"an en los casos espec+ficos determinados en el contrato, con antecedente en la ley. Los eM6entes de la e9ec'c!n de las o8l4acones.- E7isten e7imentes para la e!ecucin de los contratos, que se basan en ciertas !ustificaciones. Los e7imentes pueden afectar la totalidad del contrato o slo una parte de (l. Son e!emplos de incumplimiento parcial el uso de materiales o equipos diferentes que los pactados o el retardo en la conclusin de la obra. Seg"n el mayor o menor impacto de los #ec#os !ustificatios, (stos podr+an afectar la totalidad del contrato y conducir a una solicitud de resiliacin o incluso una terminacin unilateral y 887 #bdem. p. 721, T. . anticipada, o solamente determinar la falta de ciertos compromisos. Cales #ec#os podr+an !ustificar la e7oneracin total o parcial de las sanciones preistas. La doctrina ciil distingue dos clases de #ec#os !ustificatios de la falta de e!ecucin: la fuerza mayor y el #ec#o del co8contratante. a* /uerza mayor.8 El 1rt. HR del 5digo 5iil define la fuerza mayor o caso fortuito como el impreisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad e!ercidos por un funcionario p"blico, etc.. Seg"n 5laro Solar para constituir caso fortuito o fuerza mayor, y liberar por tanto al deudor, un #ec#o tiene que reunir los requisitos siguientes: ,. %ebe proenir de una causa completamente a!ena a la oluntad del deudor2 ,,. %ebe ser impreisto, es decir que no se #aya podido anticipar dentro de los clculos ordinarios y corrientes2 es decir, en relacin a las circunstancias de la (poca del contrato. ,,,. Pue a pesar de la aplicacin de su esfuerzo y cuidado, el deudor no #aya podido eitarlo. 1s+, no se puede incluir en esta circunstancia el aumento de costos y en general el mayor precio de las mercader+as NNN . :ara que se considere lida debe impedir en forma absoluta la e!ecucin de la obligacin contractual. Es decir las meras dificultades, por graes que sean, no se consideran causales suficientes. En esto se diferencian del "ec"o del pr$ncipe y de la impreisin, que contemplan las mismas circunstancias, pero sin constituir situaciones irresistibles, sino tan solo ms dif+ciles y costosas para el co8contratante. La 5ontratacin :"blica contempla la fuerza mayor o el caso fortuito como !ustificatio para la modificacin del contrato y como e7imente en el retraso o paralizacin de las obras. Te)6nac!n* Reslac!n.- 1s+, se autoriza a las partes a, por mutuo acuerdo, conenir en la e7tincin en todas o algunas de las obligaciones contractuales, en el estado en que se encuentren, cuando por circunstancias impreistas, t(cnicas o econmicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no fuere posible o coneniente para los intereses p"blicos e!ecutar total o parcialmente el contrato. 888 CLARO SOLAR, LUS. E%,licaciones de Derecho Ci2il Chileno y Com,arado. Vol. V De las Obligaciones. T. X. p. 538. Te)6nac!n +o) ca'sas 6+'ta8les a la entdad cont)atante.- 3na de esas causas es la suspensin de las obras ordenada por la entidad contratante, que se er enseguida. La otra causa es la e7istencia de caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobados, es decir, cuando se !ustifiquen los causales de la resiliacin, sin que la entidad contratante acceda a terminar por mutuo acuerdo el contrato. Mod3cac!n* Cont)atos co6+le6enta)os.- En el caso de que fuere necesario ampliar, modificar o complementar una obra determinada debido a causas impreistas o t(cnicas presentadas con su e!ecucin, el Estado o la entidad podr celebrar con el mismo contratista, sin licitacin ni concursos, pero con el informe preio faorable del 5ontralor ?eneral del Estado, contratos complementarios que requiera la atencin de las modificaciones ante dic#as, siempre que se mantengan los precios unitarios del contrato original, rea!ustados a la fec#a de celebracin del respectio contrato complementario. Ret)aso o +a)al-ac!n de las o8)as.- La suspensin de los traba!os por decisin del contratista por ms de sesenta d+as es una causal para la terminacin unilateral y anticipada del contrato, que no se aplica de mediar fuerza mayor o caso fortuito. :or otra parte, la suspensin de los traba!os por ms de sesenta d+as dispuesta por la entidad contratante, es un motio de terminacin del contrato por causas imputables a la entidad contratante, salo las situaciones de fuerza mayor o caso fortuito. La 3'e)-a 6a5o) en los cont)atos nte)naconales.- En las condiciones de la tercera edicin contrato internacional para obras de construccin de ingenier+a ciil de la /(d(ration ,nternationale des ,ng(nieurs85onseils )/,%,5*, recomendadas por el 0anco 6undial y el 0anco ,nteramericano de %esarrollo NNG se alude a estas circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito como special ris5s, riesgos especiales. Entre ellos se incluye la destruccin o da7o, causados por guerra, #ostilidades )declaradas o no*, inasin, acto de enemigos e7tran!eros, riesgos nucleares y de olas de presin supersnicas, rebelin, reolucin, insurreccin militar o usurpacin de poder, guerra ciil. Cambi(n se incluyen las destrucciones y da.os causados por motines, conmocin o desrdenes, salo que (stos sean ocasionados por los empleados del contratista o del sub8contratista )5lusula JS*. 889 nter-American Development Bank. The World Bank. Procurement of &orOs. Sample Bidding Documents. Washington, 1985. pp. 25 y ss. Entre los riesgos e7ceptuados se encuentran tambi(n la operacin de las fuerzas de la naturaleza, que un contratista e7perimentado no podr+a preer, o precaer adecuadamente o tomar un seguro. 5lusula LR )L*. En todos estos casos, el contratante asume los riesgos que no son susceptibles de asegurarse. %e esta manera, un criterio para determinar si el contratante debe o no asumir un riesgo, seg"n sea o no asegurable el da.o o destruccin NGR . La cuarta edicin de las condiciones de contratos de construccin de ingenier+a ciil del /,%,5, incluye algunas modificaciones ob!etadas por el 0anco 6undial, entre las que se encuentran las responsabilidades del contratista por riesgos especiales. En efecto, la clusula LR, )L* citada se refiere a los riesgos que un contratista e7perimentado no podr+a preer, o precaer adecuadamente o tomar un seguro. Estas "ltimas palabras, se eliminan en la cuarta edicin y se sustituyen por fuerzas de la naturaleza contra las cuales )...* no pudo esperarse razonablemente que el contratista tome precauciones lo que el 0anco 6undial no considera aceptable. En efecto, se pregunta, ]qu( tal si el contratista toma precauciones y de todas maneras el da.o se produce^ ]:or qu( si #ay cmo asegurar un riesgo, (ste debe correr por cuenta del contratante^ Cambi(n se ob!eta la referencia al seguro de los equipos desde el comienzo de los traba!os en el lugar de las obras )/,%,5, LF.F y LF.L, cuarta edicin*, porque los riesgos podr+an destruir o da.ar los equipos antes que lleguen al lugar de los traba!os. 1simismo, sobre los riesgos que no son asegurables, como guerra, rebelin, mot+n, etc. la clusula LR.T del /,%,5 ,B las considera riesgos del contratante dondequiera que ocurran. Se recomienda considerarlas riesgos del contratante slo dentro del pa+s del contratante, ms no en el e7terior. Es decir, si los equipos o materiales de un contratista alemn que #ar una obra en Ecuador son destruidos en 1lemania, esos da.os no deber+an correr e7clusiamente por cuenta del contratante NGF . El (ec(o del co-cont)atante.- Las faltas de uno de los co8contratantes en el cumplimiento de sus obligaciones se pueden e7cusar por ciertos #ec#os y !ustificaciones. 890 FDC. 7otes on Documents for Ci2il Engineering Contracts. Suiza, 1979. Comentarios a las clusulas 65 y 66. 891 WALTSER, CRSTAN H. Asesor Legal. Banco Mundial. Charla (ineamientos de Contratacin del Banco Mundial. en Seminario "Construction Contracts and Related Procurement ssues, nternational Development Law nstitute (DL). Roma, 1991. 5omo se #a dic#o l+neas arriba, estos #ec#os pueden !ustificar sea la ine!ecucin total del contrato, sea la ine!ecucin de obligaciones determinadas. F. El #ec#o del co8contratante puede e7cusar la ine!ecucin de la otra arte en condiciones anlogas a las de la fuerza mayor. >equiere las mismas caracter+sticas de la fuerza mayor, esto es: e7terioridad, irresistibilidad e imposibilidad de e!ecutar. L. Si no se re"nen estas condiciones, la parte per!udicada podr+a tener derec#o a indemnizaciones, pero no quedar+a e7imida del cumplimiento de la obligacin. H. :uede inocarse por ambas partes, esto es el contratista y la administracin. :ero generalmente es inocado por el co8contratante, es decir ms generalmente se inoca el #ec#o de la 1dministracin, que es lo que amos a analizar en este acpite. T. :rincipales aplicaciones. Ret)aso del +a4o de la Ad6nst)ac!n.- En cambio, la doctrina no considera como e7cusa suficiente para el incumplimiento el rec#azo de la 1dministracin de los pedidos del contratista para que se incrementen sus ingresos, especialmente a tra(s del aumento de las remuneraciones )mayor tarifa de la concesin, reisin del precio de los suministros*. En el caso de rea!ustes pactados, el contratista podr+a demandar indemnizaciones de la 1dministracin si (sta se niega a reconocer los rea!ustes, pero no se considera causal suficiente para !ustificar el incumplimiento del contrato. Meddas ad6nst)at&as de cont)ol 5 d)ecc!n.- 5uando estas medidas imposibilitan el cumplimiento oportuno. -o se e7cusa el incumplimiento cuando no #ay imposibilidad de e!ecutar el contrato. )...* cabe insistir en la circunstancia de que el retraso y por consiguiente, la necesidad de cubrir alores originados en la paralizacin del contrato, por efecto de la obseracin inicial de la 5ontralor+a ?eneral del Estado, no proiene del contratista, y, por lo tanto, tales gastos tiene que asumirlos la entidad contratante, en irtud de lo dispuesto en el 1rt. FSIT del 5digo 5iil )La mora causada por fuerza mayor o caso fortuito no da lugar a indemnizacin de per!uicios*, antes citado NGL . 892 PGE. Oficio 11952 del 12 de agosto de 1991. Boletn Jurdico N1 4. 1992. p. 71. DDV. CONSECUENCIAS <URHDICAS DE LA FUERKA MAGOR G DEL HECHO DEL CO-CONTRATANTE. Las condcones del +)oced6ento.- La fuerza mayor o el #ec#o del co8contratante podr+an e7cusar el incumplimiento del contrato, pero a eces se incluye en el contrato el requerimiento de cumplir con requisitos determinados, como por e!emplo la notificacin inmediata por escrito. La !urisprudencia en /rancia aplica esta regla estrictamente. 1qu+ tambi(n se #a #ec#o una aplicacin tal ez demasiado estricta de la regla, en detrimento de la !usticia, cuando se #a impuesto sanciones de mora a un contratista que #ab+a sufrido en forma eidente la falta de la 1dministracin, que se #ab+a retrasado en el cumplimiento de sus compromisos. La finalidad de la notificacin por escrito que debe #acer el contratista es de establecer en forma inmediata la e7istencia de la fuerza mayor o caso fortuito. En efecto, con frecuencia se presentan discrepancias de interpretacin acerca de qu( constituye fuerza mayor y qu( constituye otro tipo de situacin. -o obstante, desde el punto de ista estrictamente legal, es inob!etable que el contratista incumpli con el requisito de notificar por lo que la imposicin de sanciones que #izo el contratante por retraso es a!ustada a derec#o. EMenc!n de c'6+l6ento del cont)ato.- 5omo se #a e7presado, la fuerza mayor y el caso fortuito constituyen #ec#os !ustificatios del incumplimiento de las obligaciones de la otra parte. -o cabe, en consecuencia, la aplicacin de sanciones por la falta de e!ecucin del contrato. Las bases y clusulas del contrato con frecuencia pre(n estas circunstancias, como !ustificatias del retraso en los plazos de e!ecucin. En cambio, para que la fuerza mayor o caso fortuito autoricen la e7oneracin de cumplir el contrato en su totalidad se requiere que las circunstancias sean de tal graedad o magnitud que impidan la e!ecucin del contrato. 1s+, si la fuerza mayor es proisional, su efecto se limita a interrumpir la e!ecucin del contrato, sin e7onerar a las partes del cumplimiento del contrato, de tal modo que tan pronto como se terminen las causales se debe reanudar su desempe.o. %e #ec#o, todos los compromisos contractuales deben ser satisfec#os. 1dems, se dan situaciones en que tanto la fuerza mayor como el #ec#o del co8contratante pueden estar acompa.ados de una falta de la otra parte. En tal caso, la e7oneracin es parcial. :odr+an, por e!emplo, !ustificar una reduccin de las sanciones, pero no su e7oneracin. La nde6n-ac!n del co-cont)atante.- La fuerza mayor y el caso fortuito tambi(n podr+an !ustificar el reconocimiento de una indemnizacin al co8contratante por el da.o proocado. Se #a #ec#o notar la originalidad de esta solucin. 6ientras que normalmente la fuerza mayor dispensa a uno de los co8contratantes de su responsabilidad contractual, puede en este caso #acerlo acreedor a una indemnizacin, debiendo, no obstante, la otra parte cumplir sus obligaciones. Estas soluciones proienen con frecuencia de las estipulaciones contractuales. Es el caso, citado l+neas arriba, de las clusulas del /,%,5, recomendadas por el 0anco 6undial y el 0,% para contratos de obra. 1s+, la clusula JS de dic#o contrato modelo dispon+a: ;...< El Empleador indemnizar# y dejar# indemne al (ontratista contra y del mismo y contra y de todas las reclamaciones, liquidaciones, da7os, costos, cargas y gastos cualesquiera resultantes de ;los riesgos especiales definidos en el contrato< NGH . La )es+onsa8ldad cont)act'al.- Las faltas de una de las partes de sus obligaciones contractuales comprometen su responsabilidad frente a la otra parte. La doctrina administratia discute sobre las reglas que aplican a la responsabilidad en el contrato administratio, especialmente en su relacin con el derec#o ciil. 5omo ocurre con muc#os aspectos del derec#o administratio, en este tema de la responsabilidad e7isten coincidencias con el derec#o ciil. Labaud_re afirma que se aplican los principios de la !urisprudencia ciil a los contratos de la administracin en los temas del anlisis de la falta contractual, las relaciones entre las responsabilidades contractuales y cuasidelictual y clusulas de irresponsabilidad. 6uc#as eces, inclusie la doctrina administratia se debe referir al articulado e7preso del 5digo 5iil, como en la teor+a de los da.os, intereses moratorios y compensatorios y su capitalizacin. En la doctrina francesa las discrepancias que se pueden encontrar entre ambas ramas del derec#o proienen ms bien de las diferencias entre la !urisdiccin ciil y contenciosa administratia antes que de una oposicin de principios. 893 BD-Banco Mundial. Procurement of &orOs. +am,le Bidding Documents. Washington, 1985. p. 52. :ara establecer las diferencias entre el derec#o ciil y el administratio en la responsabilidad contractual, #ay que distinguir entre la responsabilidad de la 1dministracin y la del contratista particular. En efecto, en el tema de la responsabilidad contractual, la principal diferencia entre los derec#os ciil y administratio se da en el campo de la responsabilidad de la 1dministracin. Esta diferencia se refiere bsicamente a la figura de responsabilidad contractual sin falta 8adems de la responsabilidad por falta que corresponde a ambos co8contratantes. En lo relatio al contratista, la diferencia con el derec#o ciil la encontramos en la posibilidad que tiene la 1dministracin, dentro de ciertas condiciones, de imponer sanciones al contratista por sus faltas, sin necesidad de preia reclamacin !udicial NGT . Las condcones de eMstenca de la )es+onsa8ldad cont)act'al.- 5omo se di!o, la responsabilidad contractual es aquella que proiene de las relaciones contractuales establecidas entre las partes por los da.os originados en la e!ecucin del contrato. Esta responsabilidad funciona mientras e7iste el contrato y desaparece a su conclusin. Los aspectos que se deben tratar en este conte7to son: F. cmo esta responsabilidad se relaciona con otros tipos de responsabilidad )cuasi8delictia, decenal y cuasi8contractual*2 L. causas del establecimiento de la responsabilidad 8principalmente la falta contractual2 H. El caso especial de la responsabilidad sin falta de la administracin2 T. En todos los casos, el co8 contratante que pretende la reparacin debe #aber sufrido efectiamente el per!uicio2 y, S. Las posibles modificaciones contractuales a estos principios, seg"n los principios del derec#o ciil. La relacin entre la responsabilidad contractual y los otros tipos de responsabilidad.8 En este rubro tenemos que distinguir las situaciones siguientes: a* >esponsabilidad cuasi8delictia.8 La !urisprudencia ciil francesa #a determinado que en la concurrencia de responsabilidades contractuales y casi8delictia considera que la prima la responsabilidad contractual, por lo que se deben apreciar en este conte7to las consecuencias de la falta cometida. 1unque seg"n 6azeaud no e7iste diferencia fundamental entre los dos rdenes de responsabilidad )contractual y cuasi8delictia*, incluyendo la nocin de falta, resulta 894 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. pp. 748-749. importante distinguir entre ambas responsabilidades. El inter(s prctico de la distincin deria de que en unos casos las reglas de la responsabilidad cuasi8delictia son ms importantes para la +ctima y que en otros casos resultan ms faorables las reglas de la responsabilidad contractual. Se cita entre los e!emplos de enta!as de las normas cuasi8delictias para la +ctima, el domicilio de la !urisdiccin )en los cuasi8delitos, el !uez del lugar donde el da.o se produ!o2 en los contratos, el !uez del demandado*. El caso contrario, de enta!as para la +ctima de la falta contractual: se citan los plazos abreiados de la prescripcin de la accin p"blica en la responsabilidad cuasi8delictia, lo que no se da en la responsabilidad contractual NGS . En la cuestin de fondo, se deben aplicar los principios de la responsabilidad contractual. 1s+, manifiesta Labaud_re: :uesto que las consecuencias de un accidente se inculan a la e!ecucin de una conencin #ec#a con la 1dministracin, la responsabilidad de (sta #acia la +ctima no se puede apreciar sino en el marco de sus obligaciones contractuales. b* La responsabilidad cuasi8contractual.8 Las situaciones cuasi8contractuales sern referidas siempre a los parmetros contractuales. En la ampliacin, modificacin o complementacin del contrato, por causas impreistas o t(cnicas presentadas en su e!ecucin las liquidaciones se realizan seg"n los precios unitarios determinados en el contrato, ms el rea!uste correspondiente. 5uando se trata de nueos rubros, las liquidaciones se realizan tomando en cuenta los precios unitarios referenciales utilizados por el contratante o, en su defecto, por mutuo acuerdo de las )1rt. GJ*. :ero para aplicar estas reglas se requiere de dos condiciones: l. Se debe celebrar un contrato complementario, obiamente con anterioridad a la e!ecucin de las nueas obras2 y, L. El monto no debe e7ceder del SRX del alor actualizado o rea!ustado del contrato principal. 5uando e7isten traba!os realizados que no cumplen con los requisitos que se acaban de enumerar, si se reciben las obras, procede el pago, seg"n las normas del enriquecimiento in!ustificado, como se detalla en otra seccin de esta obra. c* La responsabilidad decenal.8 Seg"n el 5digo 5iil es aquella que tiene el empresario que se encarga de toda la obra por un precio "nico prefi!ado )...* si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o en parte, en los diez a.os subsiguientes a su entrega, por icio de la construccin, o 895 MAZEAUD. (eLons de Droit Ci2il. T. ., pp. 321 y 322. por icio del suelo que el empresario o las personas empleadas por (l #ayan debido conocer en razn de su oficio, o por icio de los materiales )...* )1rt. FGHI, regla H*. En este conte7to, el recibo otorgado por el due.o despu(s de concluida la obra, slo significa que el due.o la aprueba como e7teriormente a!ustada al plan y a las reglas del arte, y no e7ime al empresario de la responsabilidad que por el inciso precedente se le impone )1rt. FGHI, regla T*. Estas regulaciones sin duda son aplicables a las obras p"blicas. En este acpite se trata de establecer la relacin entre la responsabilidad contractual y la responsabilidad legal: el caso de la responsabilidad decenal. En general se puede afirmar que cuando el legislador establece un r(gimen espec+fico de responsabilidad, este prealece sobre la responsabilidad de derec#o com"n. Esta regla es lida tanto para la responsabilidad contractual como para la responsabilidad e7tra8contractual. En principio, la responsabilidad decenal se inicia con la recepcin o, en su defecto, la toma de posesin de la obra. 1ntes de la recepcin funciona la responsabilidad contractual. 1mbas responsabilidades son e7cluyentes la una de la otra, es decir, solo una de ellas puede aplicarse. La e7cepcin la constituye la utilizacin de la obra anterior a su entrega. En este caso, el plazo comienza a correr desde el inicio de la posesin. La )es+onsa8ldad cont)act'al +o) nc'6+l6ento.- La e7istencia de compromisos contractuales puede ocasionar el incumplimiento por alguna de las partes de uno o arios de esos compromisos. El incumplimiento se tiene que considerar no slo de las clusulas contractuales, es decir de las estipulaciones e7presas de las partes, sino tambi(n de los requerimientos impl+citos para alcanzar los fines propuestos. Sobre el particular, dispone el 5digo 5iil: Los contratos deben e!ecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan, no slo a lo que en ellos se e7presa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligacin, o que, por la ley o la costumbre, pertenecen a ella )1rt. FSJL*. La )es+onsa8ldad cont)act'al sn 3alta.- Seg"n Laubad_re, 6oderne y %eol( una de las grandes originalidades de la contratacin administratia en relacin con la contratacin ciil consiste en la e7istencia de una responsabilidad sin falta <la responsabilidad ob!etia<, o sea sin incumplimiento que asume, la 1dministracin, adems de su responsabilidad ordinaria que le corresponde. En efecto, no se encuentra algo similar en el derec#o priado. Esta responsabilidad sin falta solo afecta a la 1dministracin y no al co8contratante particular, quien solo responde por su incumplimiento. Se cita como e!emplo de responsabilidad sin falta, el deber que tiene el co8contratante p"blico de reparar los da.os que le #ubiere podido ocasionar con el uso de los poderes p"blicos de fiscalizacin y control del contrato. Es el caso de la teor+a del llamado #ec#o del pr+ncipe, que pudiera afectar las condiciones de e!ecucin del contrato. Canto el #ec#o del pr+ncipe, como las medidas de igilancia, control que la ley concede a la 1dministracin, son las medidas de +ndole legal y por lo tanto adecuadas, sin que su e!ercicio se pudiera identificar con una falta o incumplimiento de la administracin. -o obstante ello, si tales #ec#os o medidas per!udican al co8contratante, se considera que la 1dministracin se encuentra obligada a indemnizarlo por los da.os sufridos. Los +e)9'cos.- La responsabilidad contractual slo puede contraerse cuando la otra parte #a sufrido un per!uicio. Es indemnizable cualquier per!uicio sufrido por el co8contratante particular, sea por falta sea por un #ec#o de la 1dministracin. :ara que el per!uicio sea reparable se requiere que sea cierto, directo y especial. Sobre lo cierto del per!uicio dice la doctrina que tiene que ser actual, es decir en el tiempo presente ya se #aya realizado, o futuro, es decir que ciertamente se producir. -o se incluye, en cambio, el per!uicio eentual, es decir aquel del que no se sabe si se producir en el futuro. En segundo lugar el per!uicio debe ser directo. Esto significa que tiene que #aber una relacin de causalidad entre el #ec#o de la otra parte y el per!uicio sufrido. :ara ser causa directa de un per!uicio, el #ec#o tiene que ser la causa determinante. En cuanto a la caracter+stica de especial que debe tener el per!uicio, es un elemento que se presenta solamente para la responsabilidad sin causa que tiene la 1dministracin. Bale decir que no es aplicable para la responsabilidad del co8contratante particular ni para aquella de la 1dministracin, cuando proiene del incumplimiento de (sta. :or especial se entiende la situacin en que el co8contratante es la "nica o por lo menos la principal +ctima del #ec#o. Asta tiene adems que #aber sufrido el per!uicio precisamente por su condicin de co8contratante y por estar e!ecutando el contrato. Las 6od3cacones con&enconales de la )es+onsa8ldad cont)act'al. Las cl2's'las de no )es+onsa8ldad.- En principio, el derec#o ciil descarta la posibilidad de que una de las partes acepte la e7oneracin total de la otra parte. Se cita a E_ze, que consideraba que: ser+a nula de orden p"blico una clusula general de irresponsabilidad de la administracin por las faltas que ella pueda cometer. En esta cuestin la legislacin francesa se #a pronunciado irregularmente, unas eces aceptando la posibilidad de incluir estas clusulas, en otras rec#azndola. Esto se aplica tambi(n por la responsabilidad frente a terceros, tema en el cual, puede ocurrir que la 1dministracin #aga cargo al co8contratante particular de los da.os ocasionados a terceros por la e!ecucin de la obra. Los acuerdos contractuales de e7oneracin de responsabilidad se deben interpretar en forma restrictia. En razn del principio general de que las partes estn obligadas al cumplimiento del contrato y a responder por los da.os producidos por el incumplimiento, la e7oneracin se debe limitar e7clusiamente al caso se.alado impl+cita o e7pl+citamente. La a+lcac!n de la )es+onsa8ldad cont)act'al.- En el caso de que e7ista ms de un co8 contratante particular, se presenta la cuestin de conocer el grado de responsabilidad de cada uno de los co8contratantes. :or lo mismo el contrato contemplar: a* la comparecencia de las dos compa.+as, por intermedio de sus respectios representantes legales, como parte contratistas2 y, b* las dos compa.+as asumirn en forma solidaria el cumplimiento de sus obligaciones NGJ . 1 falta de esta precisin en el contrato, en caso de ocurrencia de un incumplimiento slo ser+a responsable frente a la 1dministracin la parte que incurri en la falta. Esto estar+a de acuerdo con la doctrina, que manifiesta que la solidaridad perfecta no se presume y debe ser formulada e7presamente NGI . DDVI. LA RECE:CI@N G :AEO DE OBRA :ABLICA NO CONTRATADA. 896 PGE. Oficio N1 5540 del 5 de marzo de 1981 dirigido al Ministerio de Salud Pblica. En: PREZ, E. Digesto de la Contratacin PDblica. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1984. p. 83. 897 LAUBADRE, MODERNE y DEVOLV. 'b. cit. T. . p. 774. Antecedentes del De)ec(o C&l.- En el derec#o ciil los antecedentes del llamado cuasicontrato y el enriquecimiento sin causa se remontan a >oma. Eustiniano, siguiendo una simplificacin de ?ayo, considera que todo conenio obligacional es un contrato, por lo que distingue las obligaciones proenientes de un contrato de las de un delito, y luego diide las que no entran en ninguno de los dos conceptos en cuasi8contractuales o cuasi8delictuales, seg"n la mayor similitud con uno y otro grupo NGN . :ot#ier define el cuasicontrato como el #ec#o de una persona, permitido por la ley, que le obliga para con otra u obliga a otra persona para con ella, sin que entre ambas interenga conencin alguna NGG . Estos criterios fueron recogidos por el cdigo napolenico y posteriormente por el 5digo 5iil de 1ndr(s 0ello. Siguiendo literalmente a este "ltimo nuestro 5digo 5iil, 1rt. FTSH, dice: Las obligaciones nacen...de un #ec#o oluntario de la persona que se obliga )...* como )...* en todos los cuasicontratos. Los cuasicontratos del 5digo 5iil franc(s contemporneo son: el pago de lo no debido y la gestin de negocios. La !urisprudencia de ese pa+s #a recogido una tercera figura: el enriquecimiento sin causa GRR . -uestro cdigo ciil, adems de la agencia oficiosa o gestin de negocios a!enos y el pago de lo no debido, desarrolla el cuasicontrato de comunidad GRF . 6s, se debe entender que esta enumeracin no es ta7atia y #ay otros cuasicontratos, puesto que, en otra parte del Libro ,B, el 1rt. LFTH dice que El depsito necesario de que se #ace cargo un adulto que no tiene la libre administracin de sus bienes, pero que est en su sana razn, constituye un cuasicontrato.... Ua 5laro Solar dec+a que en los tiempos modernos se #a presentado esta clasificacin de las fuentes de las obligaciones como ine7acta y se #a tratado de substituirla por otra ms cient+fica o filosfica. 5ita a :laniol, quien afirma que la pretendida obligacin cuasicontractual no es la obra de la oluntad del obligado, sino de la ley necesariamente. 5uando se busca en la persona del deudor cul es la causa de su obligacin...en todas las #iptesis de cuasicontratos, se 898 D'ORS, LVARO. Derecho Pri2ado .omano. EUNSA. Pamplona, 1981. p. 419. 899 POTHER, R.J. Tratado de las 'bligaciones. Editorial Heliasta. Buenos Aires, 1978. p. 71. 900 MAZEAUD. H., L. y J. (eLons de Droit Ci2il. Editions Montchrestien. Pars, 1966. 3a. edicin. T. . p. 226-228. 901 Cdigo Ci2il. Tt. XXX. De los Cuasicontratos. descubre fcilmente que su rasgo com"n es la e7istencia del enriquecimiento sin causa a e7pensas de otro, enriquecimiento cuyo alor se trata de restituir GRL . En efecto, 6azeaud afirma que todas las definiciones de cuasicontrato resultan ine7actas y que por lo tanto es forzoso de constatar que no e7iste como categor+a !ur+dica. Los llamados cuasicontratos, dice, no se distinguen de las obligaciones legales strictu sensu. 5oncluye afirmando: de #ec#o los cdigos recientes no emplean ya esta e7presin GRH . Seg"n este mismo autor, cada una de las figuras englobadas ba!o la denominacin de cuasicontrato en el cdigo ciil franc(s tiene su propia especificidad, as+ como la figura del enriquecimiento sin causa recogido por la !urisprudencia. :ara %upic#ot, se trata de tres #iptesis distintas de obligaciones legales clasificadas por la tradicin y por la comodidad de la e7posicin ba!o el ocablo de cuasicontrato GRT . La doctrina moderna tiende a simplificar esas clasificaciones reduciendo la fuente de las obligaciones a la oluntad )contratos y, para quienes la admiten, la oluntad unilateral* y la ley )delitos, cuasidelitos, enriquecimiento sin causa y otras obligaciones que surgen de la ley*. 1largando este razonamiento se podr+a llegar a la ley como "nica fuente de todas obligaciones, puesto que la conencin de las partes no tiene fuerza obligatoria sino porque la ley le presta su apoyo. Lo cual sin duda es e7agerado, porque no podemos de!ar de er en la oluntad de las partes una fuente autnoma del %erec#o GRS . Seg"n 6azeaud, todo el 5digo 5iil se podr+a sustituir por el enunciado de dos principios: el uno proclamando que se es responsable del da.o que se causa, el otro que no se debe enriquecerse a costa de otro. Estos preceptos morales, sin embargo, adierte, deben precisarse y delimitarse para conertirse en reglas de derec#o GRJ . El precepto moral de acuerdo con el cual nadie debe enriquecerse sin causa en per!uicio de un tercero, como precepto, es diferente y #ay que distinguirlo cuidadosamente de la figura del enriquecimiento sin causa elaborada por la !urisprudencia francesa, cuyas caracter+sticas son: F. empobrecimiento y enriquecimiento correlatios2 L. ausencia de falta en el empobrecido2 H. ausencia de inter(s personal en el empobrecido2 T. ausencia de causa2 y S. 902 CLARO SOLAR. L. E%,licaciones de Derecho Ci2il Chileno y Com,arado. Vol. V. De las Obligaciones. T. X. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, 1979. pp. 551-555. 903 MAZEAUD. 'b. cit. p. 628. 904 DUPCHOT. J. Derecho de las 'bligaciones. Editorial Temis. Bogot, 1984. p. 57. 905 BORDA. G. A. Manual de 'bligaciones. Editorial Perrot. Buenos Aires, 1981. p. 35. 906 MAZEAUD. 'b. cit. p. 657. ausencia de otra accin, lo que se manifiesta en el carcter subsidiario de la accin in rem erso )de restitucin*. Seg"n %upic#ot, estas condiciones son tan rigurosas que la accin apenas se puede e!ercer GRI . El c'ascont)ato 5 el en)J'ec6ento sn ca'sa co6o 3'ente en las o8l4acones ad6nst)at&as.- Seg"n Escola, las obligaciones administratias son aquellas obligaciones que se establecen entre la administracin p"blica y los particulares o administrados, o aun entre diferentes su!etos administratios, y que estn regidas, por su contenido y su finalidad de inter(s p"blico, por el derec#o administratio, ya sea en forma total o parcial GRN . La circunstancia de que el %erec#o 1dministratio, si bien tiene su autonom+a propia, se encuentre a"n en formacin )comparado con el %erec#o 5iil, que se remonta a la antigua >oma* #a influido para que al abordarse la consideracin de ciertas cuestiones relatias a su temtica, se #aya ec#ado mano, tal como ocurri con otras ramas del derec#o, de principios y doctrinas propios de otras disciplinas !ur+dicas, que aparecen aportando soluciones que en un primer momento fueron consideradas aceptables y conenientes GRG . Este suceso de que el %erec#o 1dministratio #a prestado figuras de otras ramas del derec#o, principalmente el ciil, #a producido alguna pol(mica entre los tratadistas en temas tales como la contratacin administratia, donde toda+a se discute si e7iste propiamente un contrato administratio. Se sit"an en un e7tremo los que afirman que slo e7isten actos administratios bilaterales GFR y en el otro los que afirman que el contrato administratio es sustancialmente un contrato igual al ciil GFF . Se debe seguir a %romi en este punto, cuando afirma que el contrato es un instituto !ur+dico al que se califica de ciil, comercial, laboral, administratio, etc. cuando se le suman a sus caracteres bsicos y gen(ricos las notas que lo especifican dentro de su g(nero, en cuanto a su forma, su!eto, consentimiento, procedimiento de formacin, etc. -o es una institucin !ur+dica e7clusia del %erec#o :riado, e7isten tambi(n los contratos de la 1dministracin o en la actiidad administratia, con elementos comunes al contrato de %erec#o :riado, pero con ariantes que derian de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que afecta y de su r(gimen !ur+dico propio GFL . ,gual cosa se puede decir de arias de 907 DUPCHOT. 'b. cit. p. 56. 908 ESCOLA. 'b. cit. (1984). p. 566. 909 #bdem. p. 569. 910 MARENHOFF. Tratado de Derecho )dministrati2o. Buenos Aires, 1970. T. -A. pp. 20, 21, 22, 39 y 40. 911 GONZLEZ-BERENGUER, J.L. (a Contratacin )dministrati2a. Municipalia. Madrid, 1966. p. 11. 912 DROM, J.R. 'b. cit. (1995). pp. 21-22. las instituciones del %erec#o 1dministratio y espec+ficamente del cuasicontrato y del enriquecimiento sin causa. /iorini considera que el cuasicontrato administratio no tiene relacin con el ciil y a ms all que (ste, puesto que se encuadra en el principio ms amplio del enriquecimiento sin causa, aplicable a situaciones tales como el funcionario de #ec#o, la obra p"blica no autorizada, la gestin urgente y necesaria, etc. Se basan en los principios de enriquecimiento sin causa, la buena fe y el error proocado GFH . La doctrina del %erec#o 1dministratio reconoce la aplicacin de la figura del cuasicontrato en m"ltiples situaciones. 1s+, se mencionan los casos de la gestin de negocios y el empleo "til, la teor+a de los funcionarios de #ec#o, etc. Sin embargo, Escola, a quien estamos siguiendo en este punto, piensa que los cuasicontratos deben ser desterrados del mbito del derec#o administratio y manifiesta: como destaca la doctrina moderna, las obligaciones agrupadas ba!o el rtulo de McuasicontratosM no son sino obligaciones nacidas de la ley o de la oluntad unilateral, cuyo fundamento general reposa en el enriquecimiento sin causa, es decir, en la imposibilidad !ur+dica de admitir que un patrimonio se enriquezca o se me!ore con detrimento de otro que correlatiamente se empobrece, sin que #aya una razn legal que lo !ustifique GFT . El tratadista citado desarrolla una teor+a de derec#o administratio del enriquecimiento sin causa que, e7presa, est desarrollada sobre los siguientes principios: a* El enriquecimiento a faor de la administracin p"blica debe consistir en una utilidad o sericio que redunde en beneficio, directo o indirecto, del inter(s p"blico2 b* %ebe #aber una correlacin entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, sin que e7ista una causa !ur+dica que lo !ustifique2 c* -o debe ser posible obtener el resarcimiento por otro medio !ur+dico, y de #aberlo es ese medio que se debe aplicar2 d* Campoco debe #aber una norma !ur+dica que pro#+ba o impida el pago del resarcimiento2 e* /inalmente, y de manera muy especial, el acto o el sericio que #an dado origen al beneficio de la administracin debe ser necesario, es decir, debe tratarse de actos o sericios que la administracin tiene que cumplir, en el desenolimiento de su actiidad administratia, y componen su actiidad, la cual le puede ser, incluso, e7igida GFS . DDVII. Ele6entos de Cont)ol; :)oced6ento 5 :)oceso Ad6nst)at&o 913 Citado por ESCOLA. 'b. cit. T. . (1977). p. 279. 914 ESCOLA. 'b. cit. (1977). pp. 281-282. 915 ESCOLA. 'b. cit. T. . (1984). p. 583. Antecedentes* La t'tela ad6nst)at&a.- Seg"n el 1rt. FIRH del 5digo 5iil, el Estado y las instituciones p"blicas se asimilan en cuanto a la nulidad de sus actos o contratos, a las personas que estn ba!o tutela o curadur+a. 5omo se discuti en el apartado correspondiente, la contraparte de la relatia autonom+a de las entidades y empresas p"blicas son los controles que sobre ellas e!ercen las tres funciones del Estado. El control es consustancial con la e7istencia de la descentralizacin y de su instrumento que son las entidades p"blicas. 1s+, se cit a 6art+n 6ateo cuando dice: es slo esta idea del control la "nica que nos puede poner sobre la pista de la e7istencia de una empresa p"blica GFJ , para distinguirla de otros tipos de empresas, cualesquiera que sean sus finalidades. :or otra parte, cobra importancia creciente la nocin regulatoria. :ara el caso de actiidades de fundamental importancia en el cumplimiento de la finalidad del Estado, especialmente los sericios p"blicos, se impone el requerimiento de un control autnomo sobre el desempe.o de las prestaciones, regulacin que debe proenir por entidades de %erec#o :"blico que no dependan del E!ecutio en forma directa. 1s+, se menciona la regulacin el(ctrica, la regulacin de las telecomunicaciones y otros sericios p"blicos, muc#os de ellos prestados por el Estado a tra(s de instituciones p"blicas. Canto si las prestaciones proienen de instituciones p"blicas como de instituciones priadas, se !ustifica la estructura autnoma del control y de la regulacin. Inst)'6entos de la t'tela.- Los instrumentos de control y regulacin de la 1dministracin :"blica se encuentran repartidos entre los tres poderes del Estado, esto es en el E!ecutio, el Legislatio y en el Eudicial. 3na tendencia reciente atribuye tambi(n a diferentes representantes de la sociedad ciil o de la ciudadan+a para interenir en ciertos aspectos de la actuacin del Estado. 1simismo, e7isten rganos de control y regulacin con una relatia autonom+a que no se encuentran enteramente dentro de alguna de las funciones del Estado descritas y que se denominan en la 5onstitucin como los organismos de control y regulacin y se integran dentro del sector p"blico, seg"n la norma constitucional. Sin referencia espec+fica a una entidad u rgano del E!ecutio, se le atribuye a (ste competencia y responsabilidad en la proisin de sericios p"blicos )@* prestados ba!o su control y regulacin, principalmente en los aspectos eficiencia, responsabilidad, uniersalidad, 916 MARTN MATEO y SOSA. 'b. cit. accesibilidad, continuidad y calidad, adems de que deber elar para que sus precios y tarifas sean equitatias, a fin de que las actiidades econmicas y los sericios que presten, se su!eten a la ley y atiendan al inter(s general. En estos rubros, no solamente son controlados rganos p"blicos, sino instituciones p"blicas y priadas2 el control puede recaer sobre los particulares que desarrollan la actiidad su!eta a control, a fin de que las actiidades econmicas y los sericios que presten, se su!eten a la ley y atiendan al inter(s general. :)oced6ento ad6nst)at&o.- La doctrina distingue entre proceso y procedimiento administratio. ?onzlez :(rez define: proceso es una institucin !ur+dica de satisfaccin de pretensiones )...*. El procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal: es la serie o sucesin de actos regulada por el %erec#o GFI . %romi e7plica la utilizacin del ocablo MprocesoM para indicar proceso !udicial, el proceso administratio, equialente !udicial del proceso ciil, comercial, penal, laboral, reserando el ocablo procedimiento para referirse al trmite administratio GFN . 1s+, este acpite trata del trmite administratio, es decir aquel con!unto de normas a que deben someterse los funcionarios p"blicos en el despac#o de los asuntos a su cargo, sea en las dependencias del Estado o en sus entidades. ?ordillo define el procedimiento administratio como la parte del %erec#o 1dministratio que estudia las reglas y principios que rigen la interencin de los interesados en la preparacin e impugnacin de la oluntad administratia GFG . Mot&ac!n.- Codos los actos emanados de los rganos del Estado, debern ser motiados. 1unque la doctrina distingue entre actos administratios y simples actos de la administracin, se debe entender en este caso que al #ablar de actos del Estado se trata tanto de actos administratios como de las otras actuaciones administratias. :ara ?ordillo, la motiacin es una declaracin de cules son las circunstancias de #ec#o y de derec#o que #an lleado a la emanacin, o sea los motios o presupuestos del acto2 constituye por tanto la fundamentacin fctica y !ur+dica con que la administracin entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisin tomada y es el punto de partida para el !uzgamiento de esa legitimidad GLR . ?ordillo dice: no creemos en consecuencia que la motiacin sea e7igible slo de los actos que afectan derec#os o intereses de los administrados, resuelan recursos, etc., como sostiene 917 Gonzlez Prez, Jess. Derecho Procesal )dministrati2o. nstituto de Estudios Polticos. Madrid, 1955. Tomo , p. 47. 918 DROM. 'b. cit. (1985). p. 32. 919 GORDLLO. 'b.cit. V-8, Tomo . Dik. Bogot, 1998. p.9. 920 GORDLLO. 'b. cit. (1987). T. 3. p. X-7. alguna doctrina restrictia2 todos los actos administratios a nuestro modo de er, necesitan ser motiados GLF . Seg"n la norma constitucional citada, no #abr tal motiacin si en la resolucin no se enunciaren normas o principios !ur+dicos en que se #aya fundado, y si no se e7plicare la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes de #ec#o. La norma positia del 1rt. HF de la Ley de 6odernizacin establece tres elementos de la motiacin: F. los presupuestos de #ec#o2 L. las razones !ur+dicas2 y, H. la relacin del procedimiento preio. Las razones que #an motiado a la 1dministracin a dictar el acto administratio ser+an la finalidad que #a tenido al #acerlo. %e all+, dice %+ez, que un icio de las razones dar origen al recurso de desiacin de poder GLL . La motiacin, dice ?arc+a de Enterr+a, no se cumple con cualquier frmula conencional: por lo contrario, la motiacin #a de ser suficiente, esto es, #a de dar razn plena del proceso lgico y !ur+dico que #a determinado la decisin. :or e!emplo, no bastar+a !ubilar a un funcionario inocando simplemente una razn de incapacidad f+sica2 #abr que concretar qu( incapacidad f+sica en particular y cmo se #a alorado y en qu( sentido la misma !ustifica legalmente la resolucin .23 . :ara %romi, la falta de motiacin implica, no solo icio de forma, sino tambi(n, y principalmente, icio de arbitrariedad GLT que puede afectar la alidez del acto GLS . %ice el E>E1/E: Brt. .88.0 %otiacin.0 .. 1a motiacin de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizar# de conformidad con lo que dispone la (onstitucin y la ley y la normatia aplicable. 1a falta de motiacin entendida =sta como la enunciacin de las normas y de los "ec"os particulares, as$ como la relacin co"erente entre =stas y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administratio o resolucin. El acto deber# ajustarse a lo dispuesto en el !eglamento para el (ontrol de la 3iscrecionalidad de los Bctos de la Bdministracin 9)blica. 921 GORDLLO. Ob. cit. T. J. S9=:6T. ,. X<:. concordante con DROM. Ob. cit. S;@@IT. ,. J66 y ESCOLA. 'b. cit. S9=:9T. ,. >=Y mientras $ue BELSA. Ob cit. T. ;. ,,. ::<=@1 y CANAS. Ob. cit. 5. ##. 96:<96= distinguen los casos en $ue no sera necesaria la moti2acin. +in embargo1 esta es,eculacin se su,era en ese ,as con lo dis,uesto ,or el Decreto<(ey 9=.>I=1 como lo reconoce DEZ. Ob. cit. T. ##. ,. ;W@1 en el sentido $ue todos los actos administrati2os ser?n moti2ados. 922 DEZ. 'b. cit. T. . p. 260. 923 GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ. 'b. cit. (2004). T. . p. 524. 924 DROM. 'b. cit. (2004). p. 377. 925 DEZ. 'b. cit. T. . p. 259. Brt. CF.0 +icios que impiden la conalidacin del acto.0 No son susceptibles de conalidacin alguna y en consecuencia se considerar#n como nulos de pleno derec"o- ;< >ampoco son susceptibles de conalidacin aquellos ;< actos que no se encuentren debidamente motiados. La +)'e8a 5 el &alo) +)o8ato)o de doc'6entos.- El alor probatorio de los documentos no es propiamente un tema de procedimientos administratios, en cuanto los principios en que se basa no proienen de la doctrina administratia espec+ficamente, sino que son parte de la doctrina ciil y procesal ciil. Son reglas ms o menos obias, que por tanto no #an requerido un desenolimiento especial en el derec#o procesal administratio o en el procedimiento administratio. 5on este enfoque coincide la !urisprudencia administratia ecuatoriana, que #a afirmado que a falta de disposiciones e7presas para un procedimiento administratio #ay que recurrir a las normas del derec#o com"n, en este caso, el cdigo ad!etio ciil con mayor razn si sus disposiciones son aplicables a todos los !uicios o instancias GLJ . :ero antes que el derec#o ciil mismo, el precepto constitucional es el antecedente ms importante del procedimiento administratio en general y de la prueba en particular. En concordancia con la regla que se iene de citar sobre la aplicabilidad de la normatia del derec#o com"n al procedimiento administratia. :ara el efecto, afirma que la claridad del precepto no de!a la menor duda: ;cualquier diligencia !udicial, preprocesal, o administratia& que no cumpla con este precepto carecer de eficacia probatoria. Es aplicable por lo mismo no solo a las diligencias !udiciales y preprocesales, sino tambi(n a las administratias, a las que realice cualquier autoridad del Estado. 5omprende por ello a las diligencias que efect"en las direcciones de recursos #umanos, en los casos mencionados en la consulta GLI . En forma general, los mandatos de la de la Ley de 6odernizacin sobre la simplificacin de las pruebas son parte de uno de los principios del procedimiento administratio que es el llamado principio del informalismo a faor del administrado o sea la carencia de formas estrictas GLN , seg"n el cual las frmulas sacramentales no deben imponerse, las constancias de autenticidad 926 TRBUNAL DE LO CONTENCOSO ADMNSTRATVO. Boletn 'ficial N 8. Quito, 1978. pp. 167-168. 927 Of. PGE 29864 del 7 de febrero de 1996. 928 DEZ. 'b. cit. T. V. p. 232. no deben multiplicarse innecesariamente, los requisitos no deben ser imprescindibles para cada actuacin GLG . :ara entrar en la materia de la prueba conforme al procedimiento ciil, cabe recordar que seg"n el 5digo de la materia cada parte est obligada a probar los #ec#os que alega, e7cepto los que se presumen conforme a la Ley GHR . Seg"n la Ley de 6odernizacin, se admitirn mientras no se demuestre lo contrario en el proceso administratio, la informacin declarada proporcionada por el administrado en su solicitud o reclamacin, lo que equiale, en los t(rminos del 5digo de :rocedimiento 5iil a establecer una presuncin que, conforme a las reglas generales, admite prueba en contrario. En efecto, dice el 5digo 5iil: Se llama presuncin la consecuencia que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas. El mismo 5digo califica la presuncin de legal cuando los antecedentes o circunstancias que dan motio a la presuncin son determinados por la ley. En consecuencia, la doctrina es clara en afirmar que el #ec#o presumido no necesita prueba GHF . La e7cepcin de este principio de la Ley de 6odernizacin es que solo se e7igirn las pruebas e7presamente se.aladas por la ley. En los dems casos bastar con la afirmacin del interesado. ?ordillo afirma que en el procedimiento administratio )...* la carga de la prueba recae enteramente y sin limitaciones sobre la administracin GHL . In3o)6ac!n s'6a)a.- El pargrafo La del art+culo FN que se comenta establece que no se e7igirn informaciones sumarias para probar #ec#os que no #an sido controertidos, puesto que se admitir, mientras no se demuestre en contrario en el proceso administratio, la informacin declarada proporcionada por el administrado en su solicitud o reclamacin. Cal como est redactada la frase introduce cierto elemento de confusin al referirse sucesiamente a #ec#os controertidos y a prueba en contrario. En efecto, lo uno )controertido* es diferente que lo otro )demostracin de lo contrario*. :ara que una materia sea controertida, seg"n el %iccionario de la Lengua Espa.ola de la >eal 1cademia debe ser discutida e7tensa y detenidamente y esto no implica forzosamente que lo controertido sea demostrado, porque en su segunda acepcin, el %iccionario citado, define demostrar como :robar, siri(ndose de cualquier g(nero de demostracin y demostracin, en su tercera y cuarta acepcin, como: :rueba de una cosa, partiendo de erdades uniersales y eidentes y 5omprobacin, con 929 ESCOLA.'b. cit. (1981). p. 133. 930 CDGO DE PROCEDMENTO CVL. Art. 114, 1. 931 COUTURE, EDUARDO. Fundamentos del Derecho Procesal Ci2il. Depalma. Buenos Aires, 1966. p. 227. 932 GORDLLO. 'b. cit. (1988). T. 4.1. p. V-5. #ec#os ciertos o e7perimentos repetidos, de un principio o de una teor+a. 5abe concluir este punto afirmando que no basta la simple duda e7presada por el funcionario p"blico respectio para que se considere que e7iste controersia y consecuentemente sea necesario que el peticionario deba probar sus afirmaciones, sino que en efecto el funcionario debe establecer con determinada certeza que la afirmacin que se #ace en la solicitud o reclamacin no es eros+milmente erdadera, para que pueda e7igir pruebas al peticionario. La informacin sumaria a que se refiere este art+culo FN `L es la misma descrita en el 5digo 5iil y en unos pocos art+culos del 5digo de :rocedimiento 5iil donde se alude a la informacin sumaria o de nudo #ec#o, sin llegar a definirla. Loato la define como toda especie de prueba que suele consistir en la presentacin de documentos o testigos, practicada ante un !uez, sin #aberse suscitado competencia. Es frecuente en los actos de !urisdiccin oluntaria )...* de acuerdo con la ley, este acto preparatorio puede practicarse slo en los casos e7presamente determinados por la ley GHH . En los procedimientos administratios la informacin sumaria solicitada con ms frecuencia es la del estado ciil, descrita en el 1rt. IRS del 5digo de :rocedimiento 5iil que dispone: El que tenga necesidad de probar su estado ciil para deducir alguna accin, lo #ar acompa.ando las pruebas designadas en esta Seccin2 y a falta de ellas, !ustificar sumariamente, por medio de informacin de testigos, que no es posible presentar tales pruebas, y que realmente tiene el estado en que se funda su derec#o. Cambi(n dispone el 5digo de :rocedimiento 5iil, 1rt. IFF: La falta de los referidos documentos podr suplirse, en caso necesario, por otros documentos aut(nticos, constitutios del estado ciil de que se trata, y, a falta de estas pruebas, por la notoria posicin de tal estado, salo lo dispuesto en los art+culos siguientes. Inst)'6entos +?8lcos.- El 1rt. LR de la Ley de 6odernizacin afirma que :or su carcter de instrumentos p"blicos las partidas y actas referentes al nacimiento, estado ciil y defuncin y sus copias certificadas prueban los #ec#os a que se refieren, con prescindencia de la fec#a en que las mismas se #an otorgado. El 1rt. FIFJ del 5digo 5iil define el instrumento p"blico como el autorizado con las solemnidades legales por el competente empleado. 'torgado ante notario, e incorporado en un protocolo o registro p"blico, se llama escritura p"blica. Sobre los instrumentos p"blicos trata el 5digo de :rocedimiento 5iil, principalmente de los 1rts. FJT 933 LOVATO, JUAN . Programa )naltico de Derecho Procesal Ci2il Ecuatoriano. Casa de la Cultura Ecuatoriana. Quito, 1962. T. . pp. 203-204. al FGR. En todo caso, es clara la ley ad!etia en el sentido que se considera parte esencial del instrumento el lugar y la fec#a del otorgamiento )1rt. FJG, Ta*, sin ms calificacin, ale decir, independientemente de cul sea esa fec#a. La ley #ace saledad sobre el instrumento que en su parte esencial, se #alla roto, ra+do, abreiado, con borrones o testaduras que no se #ubieren salado )1rt. FJN 5:5* y tambi(n, se considera falso el instrumento en caso de que se #ubiere anticipado o postergado la fec#a del otorgamiento )1rt. FIN 5:5*. Doc'6entos oto)4ados en el eMt)an9e)o.- Sobre los documentos otorgados en el e7tran!ero )1rt. LH de la Ley de 6odernizacin* dice el 5digo de :rocedimiento 5iil: Los instrumentos p"blicos otorgados en Estado e7tran!ero, si estuieren autenticados, #arn en el Ecuador tanta fe como en el Estado en que se #ubieren otorgado )1rt. FNN 5:5*. Seg"n Loato, la autenticacin se #ace mediante la certificacin y la legalizacin. La certificacin es acto del agente diplomtico o consular del Ecuador residente en la nacin en que se otorg el instrumento, que se reduce a informar que el notario o empleado que autoriz el instrumento, es realmente tal notario o empleado, y que en todos sus actos #ace uso de la firma y r"brica que #a usado en el instrumento GHT . La autenticacin o legalizacin de los instrumentos otorgados en pa+s e7tran!ero, podr tambi(n arreglarse a las leyes o prcticas del Estado en que se #iciere. Las diligencias !udiciales e!ecutadas fuera del >ep"blica, en conformidad a las leyes o prcticas del pa+s respectio, aldrn en el Ecuador )1rt. FGR, 5:5*. El 1rt. FGR 5:5 dispone que se autentican o legalizan los instrumentos otorgados en territorio e7tran!ero, con la certificacin del agente diplomtico o consular del Ecuador residente en el Estado en que se otorg el instrumento. Este art+culo claramente dispone la legalizacin del certificado por parte del 6inisterio de >elaciones E7teriores del pa+s respectio, solamente cuando se trate de certificaciones de gobiernos amigos a falta de agentes diplomticos o consulares ecuatorianos. :ero no determina este mismo requerimiento de la legalizacin para cuando los agentes diplomticos o consulares ecuatorianos e7tienden el certificado. 1 pesar de que el te7to de este art+culo del 5digo de :rocedimiento 5iil es e7actamente igual al del 1rt. LFF de la codificacin anterior del 5digo, sobre el mismo comenta Loato que en el primer supuesto [de la e7tensin del certificado por agente ecuatoriano[ certifica el agente diplomtico o consular de Ecuador y legaliza el 6inistro de >elaciones E7teriores de Ecuador GHS 2 no estando esto "ltimo [legalizacin del 6inistro de >elaciones E7teriores[ determinado por la ley, lo que en todo caso se puede 934 #bdem. T. V. p. 388. 935 #bdem. considerar una prctica, sin base legal alguna. El Qndice de :uig Bilazar cita una sentencia de la 5orte Superior de ?uayaquil que dice: -o es necesaria la legalizacin de la firma de los 5nsules ecuatorianos por el 6inisterio de >elaciones E7teriores para la autenticidad de los documentos que estos funcionarios legalicen, por no estar ordenada en el 1rt. LFF del 5.:.5. Si as+ lo dispuso un %ecreto E!ecutio, tal decreto no podr+a reformar el 5digo e7pedido por la Legislatura, ni estaba dentro de la potestad reglamentaria agregar un requisito ms a las solemnidades de la autenticacin GHJ . Ese requerimiento de la legalizacin del 6inistro de >elaciones E7teriores del Ecuador que no se e7ig+a antes ni se requiere a#ora, est definitiamente suprimido por el 1rt. LH de la Ley de 6odernizacin, con e7cepcin de los certificados e7tendidos por los cnsules ad8#onorem, que s+ debern ser legalizados por el 6inistro de >elaciones E7teriores. 1dems, aunque no lo diga la Ley de 6odernizacin, resulta aplicable la disposicin del 5:5 en el sentido que la certificacin e7tendida por un agente diplomtico o consular de un pa+s amigo, en ausencia de un agente ecuatoriano, deber ser legalizada por el 6inistro de >elaciones E7teriores de ese pa+s amigo. En la actualidad se encuentra igente la 5onencin ,nternacional que reconoce la alidez inmediata de la apostilla, sin ms trmite. T)ad'ccones.- El 1rt. LT de la Ley de 6odernizacin precept"a la alidez de las traducciones que llama e7tra!udiciales, siempre que se autentiquen las firmas. :ara esto e7isten tres alternatias: pueden autenticar la firma del int(rprete un notario ecuatoriano o un notario e7tran!ero. 5uando el notario es e7tran!ero, deber a su ez autenticar la actuacin de ese notario el 5nsul del Ecuador. Cambi(n cabe que el Euez de lo 5iil #aga el reconocimiento de la firma del traductor. Sobre esto dispone el 5digo de :rocedimiento 5iil: Brt. .CO.0 El reconocimiento de los documentos priados debe "acerse e&presando que la firma y r)brica son del que lo reconoce, sin que sea necesario que se declare ser erdadera la obligacin, o cierto el contenido del documento. Se distingue de la traduccin !udicial porque en (sta act"a un int(rprete nombrado por el !uez o por el notario )1rt. LJT 5:5*. El int(rprete nombrado por el !uez debe entre otras cosas, aceptar el nombramiento y !urar que lo desempe.ar fiel y legalmente )1rt. LSJ 5:5*. :or otra parte, en la denominada traduccin e7tra!udicial ante un notario ecuatoriano o e7tran!ero no se requiere que el int(rprete sea nombrado por el notario. 936 PUG VLAZAR, CARLOS. 8ndice de Procedimiento Ci2il Ecuatoriano. Universidad de Guayaquil. Guayaquil, 1967. T. . p. 234. La "ltima parte del 1rt. LT de la Ley de 6odernizacin dispone el trmite de la sancin en el eento que se comprobare la falsedad de la traduccin. Seg"n el %iccionario de la Lengua Espa.ola de la >eal 1cademia, falsedad es: /alta de erdad o de autenticidad2 y en su acepcin de derec#o: 5ualquiera de las mutaciones u ocultaciones de la erdad, sea de las castigadas con delito, sea de las que causan nulidad de los actos, seg"n la ley ciil. ]5mo se prueba la falsedad^ La norma ad!etia define: La nulidad o falsedad manifiesta de un instrumento lo inalida, sin necesidad de prueba. La falsedad de la traduccin es una materia diferente que la falsedad del documento. El 5digo de :rocedimiento 5iil establece que es instrumento falso el que contiene alguna suposicin fraudulenta en per!uicio de tercero, por #aberse contra#ec#o la escritura o la suscripcin de alguno de los que se supone que la otorgaron, o de los testigos o del notario2 por #aberse suprimido, alterado o a.adido algunas clusulas o palabras en el cuerpo del instrumento, despu(s de otorgado2 y en caso de que se #ubiere anticipado o postergado la fec#a del otorgamiento. -inguno de estos casos es el que trata este 1rt. LT de la Ley de 6odernizacin, sino aqu(l definido en el 1rt. HST del 5digo :enal al que se remite el 1rt. LT de la Ley de 6odernizacin. El 5digo :enal se refiere al falso testimonio punible que ocurre cuando se falta a sabiendas a la erdad. 1s+, una traduccin mal #ec#a o #ec#a defectuosamente por razones tales como la impericia, por e!emplo, no est comprendida en esta tipificacin. Entonces, no bastar+a comprobar el error de la traduccin sino tambi(n que se lo cometi de mala fe, todo lo cual deber+a ser decidido por el !uez, por lo que es inapropiada la redaccin del 1rt. LT de la Ley de 6odernizacin que se comenta cuando dice que en el eento de que se comprobare la falsedad de la traduccin, la autoridad administratia remitir los antecedentes al 6inistro /iscal del respectio %istrito para que e7cite el en!uiciamiento penal. En efecto, la "nica forma de comprobar la falsedad ser precisamente a tra(s del !uicio respectio, si bien para ?ordillo no solo e7iste una estrec#+sima relacin entre la apreciacin de la prueba en sede !udicial y en sede administratia sino que, #oy en d+a, puede #ablarse de una necesaria identidad entre ambas GHI . ]Se podr+a de esto inferir que es procedente que la autoridad administratia declare la falsedad de un instrumento para remitirlo al !uez penal^ Si esto fuere as+, por supuesto que el !uez penal podr sentenciar en sentido contrario, por e!emplo declarando la alidez del documento. 937 GORDLLO. 'b. cit. (1988). T. 4.1. p. V-28. Co+as 5 3otoco+as.- Barias de las disposiciones de este 5ap. ,,, de la Ley de 6odernizacin se remiten procedimientos constantes en leyes igentes. Se #ace referencia e7presa a la Ley -otarial, para la superiencia de una persona )1rt. FG de la Ley de 6odernizacin* y certificacin de fotocopias de documentos originales )1rt. LS de la Ley de 6odernizacin*. En el caso de los documentos otorgados en el e7tran!ero )1rt. LH de la Ley de 6odernizacin* y las traducciones, podr+a la Ley de 6odernizacin #aberse remitido a lo proisto en el 5digo de :rocedimiento 5iil. El 1rt. LS de la Ley de 6odernizacin incurre en reiteracin al declarar la admisibilidad de los documentos certificados por notario, porque ellos eran de todas maneras lidos antes de esta declaratoria. $ay que aceptar, por otra parte, que la alidez que ellos ten+an no fue un bice para que los rec#azaran algunos funcionarios p"blicos. Esta necesidad de reiterar por ley la alidez de normas legales pre8e7istentes es comprensible en principio en ista de la prctica administratia, pero por otra parte refuerza esa prctica, puesto que es cada ez ms com"n que se e7i!a una ley que determine espec+ficamente un tema, sin aceptar una norma e7istente que disponga sobre el tema en forma general, que es lo que procede !ur+dicamente. En este punto espec+fico, lo dispuesto podr+a complicar algo determinados trmites administratios antes que simplificarlos, porque e7isten muc#os trmites en los cuales una simple fotocopia #a sido suficiente. 1 base del 1rt. LS de la Ley de 6odernizacin que se comenta, forzosamente todas las copias debern ser certificadas, siendo inadmisibles las simples fotocopias. El E>E1/E dispone: Brt. ....0 !egistros.0 ;< O. ;< El ciudadano tambi=n podr# presentar una copia del original certificada por un Notario, de conformidad con lo dispuesto en la 1ey Notarial o, de ser el caso, por el rgano de la administracin que lo e&pidi. Decla)ac!n e n3o)6ac!n 9')ada.- El 1rt. LJ de la Ley de 6odernizacin trata sobre los %ocumentos personales. La regla es que los documentos se deben renoar o can!ear contra entrega del documento anteriormente igente sin ms trmite o prueba. 5uando el documento anterior no est disponible por p(rdida, deterioro o destruccin, se requiere la declaracin o informacin !urada del interesado o su representante. 5abe #acer dos distinciones. :rimera, si bien se equiparan para todos sus efectos la p(rdida o destruccin de documentos, un caso distinto es el del deterioro, salo que este deterioro sea de tal naturaleza que se debe considerar como equialente a una destruccin. :ero cuando se #abla de deterioro, el procedimiento deber+a ser el mismo que el de la entrega del documento anteriormente igente, sin ms trmite o prueba, a diferencia de lo que determina el 1rt. LJ de la Ley de 6odernizacin. En este art+culo se enuncia la declaracin o informacin !urada como equialentes, lo que ser+a procedente si se refiere a la declaracin !urada y a la informacin !urada, pero entonces no se entender+a bien por qu( se #ace esta distincin, ni cul ser+a la diferencia entre una y otra. :or otra parte, ms apropiada es la interpretacin de que se trata de declaracin y de informacin !urada como situaciones diferentes. En este caso, seg"n las normas generales enunciadas en diferentes art+culos de este cap+tulo, deber+a ser la ley y no el funcionario p"blico quien determine cundo se debe solicitar una declaracin y cundo una informacin !urada. 1s+, la regla general es que para que se e7i!a la informacin !urada (sta debe ser e7presamente determinada en alguna ley. En los dems casos deber bastar la declaracin. El !uramento, seg"n el 1rt. LHR del 5digo de :rocedimiento 5iil es la promesa de decir la erdad. El 5digo de :rocedimiento 5iil se refiere solamente al !uramento ante el !uez, que se describe en el 1rt. LHT, que dice: toda declaracin debe recibirse despu(s de e7plicar al testigo el significado del #ec#o de !urar y la responsabilidad penal para los casos de falso testimonio o de per!urio. :ero se puede concluir que tambi(n cabe !uramento ante la autoridad p"blica, por lo tipificado en el 1rt. HST del 5digo :enal que define el per!urio como el declarar, confesar, o informar ante la autoridad p"blica, sea el informante persona particular o autoridad, se falta a sabiendas a la erdad )...* con !uramento, mientras que el falso testimonio es cuando se falta a la erdad sin !uramento. :ara el efecto, resulta claro que el !uramento, realizado en forma personal y erbal, deber formalizarse por escrito para que resulte aplicable lo dispuesto en el 5digo :enal, aunque se trate de un acta leantada para el efecto por la autoridad en base de una declaracin erbal del interesado y firmada por (ste. El de)ec(o de +etc!n.- El 1rt. LN de la Ley de 6odernizacin alude al derec#o de peticin garantizado por la 5onstitucin, de conformidad con el 1rt. LFH del 5digo :enal. 1l respecto trata de los derec#os de las personas: El derec"o a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ning)n caso a nombre del pueblo? y a recibir la atencin o respuestas pertinentes y en el plazo adecuado. Los ocablos que!as y peticiones se refieren naturalmente a procedimientos administratios y no a procedimientos !udiciales, donde lo procedente son las acciones, gen(ricamente y recursos y denuncias en su caso. Bale concluir reiterando que esta llamada accin popular, con antecedentes en el %erec#o >omano no resulta propiamente una que!a o peticin presentada a nombre del pueblo, como lo documenta abundantemente Sarmiento GHN . Esta pro#ibicin constitucional tampoco debe interpretarse como afectando las peticiones de grupos o clases de la poblacin afectadas [las class action de los Estados 3nidos, sobre legitimacin procesal en las causas, lo que se aplica a cuestiones !udiciales. /inalmente, como se iene de obserar, la pro#ibicin de presentar que!as o peticiones administratias en nombre del pueblo, en nada impide el e!ercicio de la legitimacin procesal de las personas para iniciar acciones !udiciales en defensa del medio ambiente que puede presentar cualquier persona natural o !ur+dica, o grupo #umano, podr e!ercer las acciones preistas en la ley para la proteccin del medio ambiente. El 1rt. LN de la Ley de 6odernizacin a.ade los t(rminos de reclamo, solicitud o pedido a los de que!as y peticiones constantes en el 1rt. LH, FS de la 5onstitucin. En general, estos ocablos no tienen una definicin especial en el derec#o positio ecuatoriano, por lo que su significado es, conforme las reglas generales, su sentido natural y obio, es decir el contenido en el diccionario de la lengua espa.ola. Los pargrafos Fa y La del 1rt. LN de la Ley de 6odernizacin aluden a la suspensin del trmite y a la falta de resolucin: F. En ning"n rgano administratio se suspender la tramitacin ni se negar la e7pedicin de una decisin2 y L. Suspendiere un procedimiento administratio o no e7pidiere una resolucin dentro de los t(rminos preistos. En el segundo pargrafo de este art+culo tambi(n se tipifica la no aceptacin de un petitorio. 938 SARMENTO, GERMN. (as )cciones Po,ulares en el Derecho Pri2ado Colombiano. Banco de la Repblica. Bogot, 1988. El Art. 1005 del Cdigo Civil colombiano tiene idntica redaccin que el Art. 990 del Cdigo Ci2il ecuatoriano. La no aceptacin de un petitorio podr+a darse por no ser el funcionario que lo recibe el competente para su tramitacin. En estos casos, el sentido com"n determina que se reciba obligatoriamente la peticin y se remita en forma inmediata al funcionario competente, si se trata de la misma institucin, o que se instruya al peticionario sobre dnde debe presentar la solicitud si se trata de una institucin diferente. :or tanto, aunque el funcionario sea incompetente para resoler el asunto sometido a su consideracin, estar su!eto a las sanciones correspondientes en caso de no ree7pedir el petitorio al rgano competente, lo que para mayor abundamiento se deber+a incluir en el >eglamento de la Ley de 6odernizacin. El E>E1/E resuele de otra manera esta situacin: Brt. DP.0 ,ncompetencia.0 Erente a las peticiones o reclamaciones de los administrados, cuando un rgano administratio se estime, fuera de toda duda razonable, incompetente para el conocimiento y resolucin de ese asunto, se dispondr# el arc"io correspondiente, debiendo notificar del particular al peticionario, sin perjuicio de que los interesados recurran o la reen$en al rgano que consideren competente. No operar# el silencio administratio si el funcionario a quien a dirigido el escrito correspondiente es incompetente para resoler el asunto. :ara los efectos prcticos resulta lo mismo la suspensin de un trmite que su no resolucin. 0asta que transcurran los quince d+as se.alados en este art+culo, salo que la norma legal #aya establecido un t(rmino o plazo diferente. En todo caso, la suspensin se debe atribuir siempre a la 1dministracin, puesto que es muy dif+cil que la paralizacin de un procedimiento pueda ser debida a actos del particular ya que, usualmente, su continuacin no depende de la oluntad de (ste GHG , como consecuencia del principio del procedimiento administratio denominado de la impulsin de oficio. En conclusin, afirma ?ordillo, el particular puede en cierto modo actiar el procedimiento, pidiendo que la administracin lo impulse2 pero no puede por lo general impulsarlo (l mismo, ni tampoco puede paralizarlo por su inaccin. La nuea normatia italiana de procedimiento administratio ordena la determinacin de los casos en que la solicitud de otorgamiento de una autorizacin, licencia, #abilitacin, permiso u otro acto consensual relacionado con el desarrollo de una actiidad priada, se considera aprobada siempre que no se comunique al interesado el acto denegatorio dentro del t(rmino 939 GORDLLO. 'b. cit. (1986). T. 2. XV-16, citando a GONZLEZ PREZ. fi!ado seg"n categor+as de actos, en relacin con la comple!idad del procedimiento respectio GTR . Cambi(n se podr+a considerar una suspensin in!ustificada del rgano receptor de la solicitud, que preio a su pronunciamiento #aga pedido de documentacin o informacin adicional no contemplada e7presamente en la ley, conforme las reglas del 5ap. ,,, de la Ley de 6odernizacin. En cambio, si la documentacin determinada e7presamente en la ley no se entrega con la solicitud, el >eglamento de la Ley de 6odernizacin podr+a adecuadamente se.alar como inicio del trmite el d+a en que los documentos fi!ados por la ley sean presentados. En tal caso, tambi(n corresponde al rgano competente se.alar e7presamente la documentacin pendiente, sin que sea aceptable que se #agan sucesios pedidos de documentos adicionales, lo que se deber #acer de una sola ez, dentro un t(rmino perentorio, lo que tambi(n se deber+a fi!ar en el >eglamento de la Ley de 6odernizacin. Los actos de no aceptacin del petitorio, suspensin del procedimiento o de no emitir la resolucin en quince d+as se configuran como contrarios al derec#o de peticin garantizado en la 5onstitucin, tipificados en el 1rt. LFH del 5digo :enal como acto arbitrario y atentatorio contra las libertades y derec#os garantizados por la 5onstitucin, ordenado o e!ecutado por un empleado u oficial p"blico )...* ser reprimido con prisin de tres a seis meses. El E>E1/E #a establecido un plazo diferente para el silencio administratio positio, lo que #a sido interpretado de diferentes maneras por las autoridades !udiciales: Brt. 8/G.0 9lazo.0 En los procedimientos de los rganos y entidades sometidos al presente estatuto de la Euncin Ejecutia el plazo m#&imo para resoler cada uno de dic"os procedimientos ser# el de dos meses contados a partir de la recepcin de la peticin o reclamo como m#&imo, salo que una ley especialmente establezca un plazo diferente para la resolucin de un procedimiento por parte de los citados rganos y entidades. En caso de una peticin del interesado que no "aya sido resuelta en el plazo indicado se presumir# aceptada dejando a salo las acciones que tenga derec"o a interponer. 1os procedimientos administratios de las dem#s funciones del Estado, de las entidades y rganos del !=gimen 'eccional Butnomo y en general de aquellos que no conforman la 940 LEY 241. Art. 20. Euncin Ejecutia se regir#n en cuanto al plazo para la resolucin de procedimientos por las disposiciones legales o reglamentarias pertinentes. El a4ota6ento de la &,a ad6nst)at&a.- El 1rt. HN `L de la Ley de 6odernizacin dispone que no se e7i!a como requisito preio para iniciar cualquier accin contra el Estado y dems entidades del sector p"blico el agotamiento o reclamo en la +a administratia. 5on esto se derogaron unas pocas disposiciones legales igentes sobre el requisito del agotamiento de la +a administratia, especialmente la Ley de la Eurisdiccin 5ontencioso 1dministratia )LE51*. El de)ec(o de =&sta> de los doc'6entos ad6nst)at&os 5 9'dcales.- El 1rt. HL de la Ley de 6odernizacin trata sobre el derec#o de acceso a los documentos p"blicos. Se destacan tres aspectos doctrinales en este tema: F. La llamada ista de los documentos2 L. El llamado derec#o a la informacin2 y, H. La legitimacin para solicitar los documentos. La ista de los documentos se relaciona con el derec#o de reisar los e7pedientes en los procedimientos administratios, mientras que el derec#o de la informacin, donde e7iste, permite solicitar cualquier tipo de documento que mane!en las instituciones estatales y su procedimiento se somete a lo establecido en la Ley 'rgnica de Cransparencia y 1cceso a la ,nformacin. En el art+culo que se comenta, la referencia a situaciones !ur+dicamente protegidas, permite especular que la norma se aplique solamente en los procedimientos administratios, o por lo menos en los casos donde alg"n derec#o sub!etio podr+a ser ulnerado. :ero superficialmente no se e otro caso donde tales derec#os podr+an ser ulnerados que precisamente en un procedimiento o proceso administratio. La ista de las actuaciones administratias se considera como importante elemento de la garant+a de la defensa o del debido proceso. En otra parte se #a establecido que los principios del procedimiento administratio son: legalidad ob!etia, oficialidad, informalismo a faor del administrado, contradiccin y debido proceso )garant+a de la defensa*. Esta garant+a comprende el derec#o de ser o+do, lo que a su ez presupone la publicidad del procedimiento, o sea el leal conocimiento de las actuaciones administratias, al decir de ?ordillo GTF . Seg"n Escola, la ista debe comprender la e7#ibicin al interesado de todas las actuaciones cumplidas y e7istentes, inculada con la cuestin en debate, sus agregados y ane7os, y las dems constancias que #ubiere GTL . 941 GORDLLO. 'b. cit. (1986). T. 2. p. XV, 41. 942 ESCOLA. 'b. cit. (1981). p. 206. -o obstante, seg"n la norma general, la garant+a de ista ya se encuentra establecida en la norma ad!etia com"n, el 5digo de :rocedimiento 5iil, como parte del principio procesal de la publicidad GTH . DDVIII. 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