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Documento poltico Normativa
Procedimental o marco 1. Francia antes de 1958
2. Visin de Kelsen y
constitucin de Austria o de
Estados Unidos despus del
New Deal
Valorativa o programa 3. Pases socialistas
4. Alemania o Italia y todo el
llamado neconstitucionalismo
De un lado, en la casilla 1 encontramos constituciones que
son pensadas ms como un documento poltico y cuyo contenido
es esencialmente procedimental. Un ejemplo es la visin francesa
del constitucionalismo antes de 1958, ya que con posterioridad a
esta fecha la constitucin francesa se volvi un poco ms norma-
tiva, debido a la creacin del Consejo Constitucional.
24 Para una tipologa semejante a la que aqu propongo, ver Luis Prieto Sanchos
(2003:107 y ss).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
De otro lado, en la casilla 2 encontramos constituciones nor-
mativas procedimentales. Hans Kelsen, uno de los grandes teri-
cos del constitucionalismo y del derecho en el siglo XX, es uno de
los representantes ms ilustres de estas concepciones. Este autor
defenda el carcter normativo de la Constitucin, pero si se tra-
taba de una Constitucin que no contuviera valores y principios
abstractos, ya que le pareca muy riesgoso en trminos del go-
bierno de los jueces y del vaciamiento de la deliberacin poltica
democrtica que el texto constitucional tuviera referencias vagas
a la justicia o a la equidad. Kelsen defenda entonces una Cons-
titucin vinculante, con un tribunal constitucional que asegurara
su fuerza normativa, pero que fuera esencialmente procedimental.
Un ejemplo de esta clase de Constitucin es la Constitucin aus-
triaca de 1920, o la Carta de los Estados Unidos despus del New
Deal, como lo explicar ulteriormente.
En la casilla 3 encontramos las constituciones valorativas o
programa, que contienen un orden de valores muy fuerte, pero
que no son ms que un documento poltico, porque carecen de
una justicia constitucional para aplicarla. El ejemplo ms clsico
es el de los anteriores pases socialistas, cuyas constituciones pro-
clamaban todo un orden poltico, social y econmico a ser reali-
zado, pero no eran normativas porque no haba ninguna instancia
ante la cual se pudiera controlar que las acciones de las autorida-
des se ajustaran a lo preescrito en la Constitucin.
Finalmente, en la casilla 4, encontramos constituciones va-
lorativas y normativas que son esencialmente las cartas europeas
de la posguerra y en particular las de Italia, Alemania, Espaa y,
en menor medida, la Constitucin francesa de 1958. Estas cons-
tituciones reconocen derechos y valores y establecen un orden
social a ser realizado y alguna forma de garanta constitucional
de que eso se va a lograr por medio de distintas formas de jus-
ticia constitucional.
En los ltimos treinta aos aproximadamente, es decir desde
la poca de la segunda posguerra, y en especial despus de la cada
del muro de Berln, casi todos los regmenes constitucionales se han
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
orientado a la casilla 4 del cuadro 3, es decir a establecer constitu-
ciones que no se limitan a disear las instituciones, sino que reco-
nocen una amplia gama de derechos y principios, o sea valores, y
que tambin establecen formas de justicia constitucional ms o me-
nos fuertes para que eso se cumpla. Entre
estos casos se encuentra todo el constitu-
cionalismo de los pases del tercer mundo,
como la Constitucin de Sur frica o la de
India, pero tambin la de pases desarrolla-
dos como Espaa, Alemania o Italia.
Esa tendencia es tan fuerte que mu-
chos autores hablan de la existencia de un
neoconstitucionalismo
25
, precisamente
para insistir en las particularidades que
tienen ahora los ordenamientos constitu-
cionales frente al constitucionalismo libe-
ral clsico.
Ahora bien, es claro que la Constitu-
cin de 1991 se inscribe dentro de la ten-
dencia neoconstitucional, pues incorpora
una amplia carta de derechos acompaada
de una poderosa justicia constitucional,
integrada no solo por la Corte Constitu-
cional sino adems por todos los jueces, en virtud de la accin
de tutela. Si adems tenemos en cuenta que esta Constitucin
contiene un listado generoso de derechos sociales, entonces una
conclusin es inevitable: la poltica en general, y las estrategias
de proteccin social en particular, estn sujetas a restricciones
constitucionales. Esto no quiere decir que toda la poltica est
prefgurada desde la Constitucin misma, pues esta confere mr-
genes de actuacin importantes a los rganos polticos, pero que
obviamente existirn tambin controles judiciales considerables a
dichas polticas.
25 Sobre el neoconstitucionalismo ver Luis Prieto Sanchos (2003) y Miguel Carbonell
(Ed) (2003).
La Constitucin de
1991 ha sido objeto de
interpretaciones dismiles,
desde aquellas que la
ven como una catstrofe
demaggica, que acab la
gobernabilidad del pas, hasta
otras que la caracterizan
como una forma de legitimar
la autoritaria reestructuracin
neoliberal del Estado y de la
economa, pasando por otras
que la ven como un esfuerzo
notable de ampliacin
democrtica o como un
consenso ambiguo con
resultados ambiguos.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Existe pues una posibilidad de tensiones fuertes entre los rga-
nos polticos y los jueces, pues la Carta del 91, al constitucionalizar
numerosos derechos sociales y atribuir a los rganos judiciales su
proteccin, traslad un importante poder de control a los jueces, en
detrimento de los rganos tcnicos econmicos, que haban adqui-
rido preeminencia en este campo en aos anteriores.
Pero adems existi una tensin fuerte entre el contenido
social de la Constitucin y las estrategias de desarrollo que los
gobiernos colombianos pusieron en marcha desde 1990. As,
mientras la Constitucin, en cierta medida exiga ms Estado y
una intervencin redistributiva de las autoridades, los gobiernos
ponan en marcha planes de desarrollo que tendan a disminuir
la presencia social del Estado y a favorecer los mecanismos de
mercado en la asignacin de los recursos. Tal vez el campo ms
dramtico pero no el nico de esa tensin fue el derecho
laboral: mientras que la Carta de 1991 haca constitucionales im-
portantes garantas laborales y sindicales, y confera fuerza jur-
dica interna a los convenios de la Organizacin Internacional del
Trabajo, el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) impulsaba
una reforma laboral, que golpeaba la estabilidad en el empleo.
Esta situacin, como bien lo seala Marco Palacios, empez a
traducirse en un enfrentamiento creciente entre las lites jurdicas
y los economistas vinculados a las lites tecnocrticas. Segn su
parecer, despus de la Constitucin,
en el nuevo balance interno del Estado salieron revalorizados el
aparato judicial y con l los juristas. La tecnocracia de econo-
mistas fall. Finalmente, un contrapeso serio. Probablemente
se agudice el entrabamiento entre los tecncratas que legislan
sobre el modelo del mercado y los tribunales imbuidos del de-
recho continental europeo, ms socialdemcrata que neolibe-
ral, para decirlo de algn modo. Tensin implcita en la misma
Constitucin (Palacios Marco, 1995:341).
Estas tensiones han sido particularmente fuertes con la Corte
Constitucional. El debilitamiento en el Congreso de las fuerzas
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
polticas que redactaron la Constitucin y las estrategias neoli-
berales de desarrollo impulsadas por el Gobierno poco a poco
hicieron que una de las pocas instituciones con posibilidad de
desarrollar el contenido progresista de la Carta de 1991 fuera la
Corte Constitucional. Y el tribunal constitucional, desde sus pri-
meras sentencias, decidi asumir con vigor esa funcin, tomando
en serio el papel de los jueces en el desarrollo de los derechos
fundamentales. La Corte prcticamente se fue convirtiendo as en
la nica ejecutora del proyecto constituyente.
En todos estos aos, la Corte ha tendido entonces, poco a
poco, a autorrepresentarse como la ejecutora de los valores de
libertad y justicia social encarnados en la Constitucin, lo cual
le permiti ganar una importante legitimidad en ciertos sectores
sociales. Pero siempre se ha movido en el flo de la navaja ya que
ese progresismo explica tambin la crtica acrrima de otros sec-
tores, en general ligados a los grupos empresariales o al gobierno,
que atacan la jurisprudencia de la Corte, que consideran que es
populista e ingenua, pues ignora las condiciones reales de la so-
ciedad colombiana.
Pero estos actores no se han limitado a esos reproches sino
que, adems, han intentado, hasta ahora sin xito, numerosas re-
formas para acabar con la Corte, o al menos para limitar consi-
derablemente sus atribuciones. As, en algunas oportunidades ha
ocurrido que mientras algunos sectores del Congreso intentan
reformas constitucionales para limitar el poder de la Corte, el tri-
bunal es objeto de apoyos pblicos y de homenajes por parte de
representantes y lderes de algunos movimientos sociales.
G . O t ras co n si d eraci o n es so b re el rgi m en
p o l t i co d eri v ad o d e la C art a d e 1 9 9 1
En estas pginas me he centrado en las tensiones polticas sus-
citadas por la adopcin de la Constitucin de la frmula del esd y
su proteccin judicial, pues considero que, junto con la autonoma
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
territorial26, son los aspectos institucionales que requieren un
mayor conocimiento por los gerentes sociales.
Obviamente este no es el nico punto relevante de anlisis,
por lo cual termino con una breve refexin sobre otro dos aspec-
tos del rgimen poltico adoptado por la Carta de 1991 que tie-
nen cierta relevancia para la gerencia social, y son los relativos al
problema del a) presidencialismo, y que tiene que ver con el tipo
de separacin de poderes que conviene a Colombia, y b) al rgi-
men de partidos y al sistema de representacin poltica. Ambos
aspectos son importantes, pues han tenido que ver con los deba-
tes constitucionales recientes en torno a la reeleccin y el reforza-
miento del poder presidencial, de un lado, y la reforma poltica y
electoral, para evitar la excesiva dispersin electoral del otro.
1. El problema del presidencialismo
La Carta de 1991 decidi morigerar el poder presidencial,
pues se consideraba que exista un presidencialismo excesivo. Esa
decisin ha sido debatida, pues algunos consideran que ese de-
bilitamiento se ha traducido en una prdida de gobernabilidad,
por lo cual plantean su reforzamiento, por mecanismos como la
reeleccin. Otros por el contrario han planteado que un mejor es-
quema podra ser el trnsito hacia un esquema parlamentario, que
contribuira mejor a la democratizacin y pacifcacin del pas.
Esta discusin es pertinente, al menos por las siguientes razones.
En primer trmino, los textos de Linz, Valenzuela, o Lijphart,
ofrecen argumentos tericos y empricos muy sugestivos en fa-
vor de las formas parlamentarias de gobierno, y en contra de los
regmenes presidenciales. As, desde el punto de vista emprico,
estos autores sealan que casi todas las democracias serias y esta-
bles han sido parlamentarias, con la nica excepcin de Estados
Unidos, que es un rgimen sui generis, cuyas particularidades no
26 En este texto no abordo el problema de la autonoma territorial, que es de obvia
importancia para la gerencia social, simplemente porque ese tema es presentado por
otros conferencistas.
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pueden ser generalizadas. Adems, argumentan esos autores, esa
correlacin emprica deriva de ciertas virtudes del parlamentaris-
mo frente al presidencialismo
27
: As, el parlamentarismo es ms
incluyente pues, en la medida en que el Ejecutivo debe refejar la
composicin del parlamento, la negociacin entre las fuerzas po-
lticas y la formacin de gobiernos de coalicin se facilita, mien-
tras que en el presidencialismo son ms usuales las competencias
suma cero. De otro lado, el parlamentarismo es ms fexible, por
cuanto los cambios de gobierno, o los adelantamientos de elec-
ciones, permiten sortear las crisis ms agudas, sin comprometer
la legitimidad del Estado, mientras que en el presidencialismo las
crisis de gobierno tienden a transformarse en crisis de Estado,
como lo han mostrado ejemplos recientes en Amrica Latina:
el juicio a Samper, la tentativa de golpe contra Carlos Andrs
Prez, el fujimorazo y la posterior cada de Fujimori, las cadas
de los presidentes en Ecuador, el juicio de Color de Mello en
Brasil, etctera. Adems, el parlamentarismo es ms efcaz, pues
evita bloqueos entre el Ejecutivo y el Legislativo, mientras que
estos suceden con frecuencia en el presidencialismo, cuando el
Gobierno y el Congreso estn en manos de fuerzas polticas dis-
tintas. Y, fnalmente, el parlamentarismo conduce a una poltica
ms responsable, en la medida en que la cooperacin entre el
parlamento y el gobierno es necesaria, lo cual obliga a los par-
lamentarios a asumir con mayor responsabilidad sus funciones,
pues no pueden distanciarse de la suerte de los gobiernos de su
mismo partido.
En cambio, la separacin orgnica entre gobierno y Congreso
en el presidencialismo hace que los parlamentarios manejen lo
que algunos crticos llaman la poltica del pap Noel, o sea,
que solo aprueban las medidas agradables a la poblacin, a quien
quieren benefciar con regalos, mientras que se distancian de las
polticas dolorosas, que a veces son necesarias, pues no sienten la
necesidad de apoyar al gobierno en esos puntos. Y es que, como
el Congreso no tiene responsabilidades directas en el gobierno,
27 En este aparte, no sigo literalmente los argumentos de ninguno de estos autores sino
que elaboro libremente a partir de sus tesis.
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aunque sea un presidente del mismo partido, entonces para los
congresistas el problema de un eventual ajuste econmico es del
gobierno exclusivamente, lo cual difculta un dilogo real entre el
Ejecutivo y el Congreso, que es precisamente lo que permite un
rgimen parlamentario.
As, hablando del caso brasileo, el economista y poltico Jos
Serra afrmaba que en el rgimen parlamentario, el Congreso
tiene fuerza, como ocurre hoy en nuestro sistema presidencia-
lista, pero tiene tambin que asumir responsabilidades por la
accin del gobierno, lo que no acontece con el presidencialis-
mo, ni siquiera en relacin con el actual gobierno. A pesar de
toda la solidaridad que debe a Itamar Franco, el congreso no
parece dispuesto a abandonar su estilo Pap Nol (solo apro-
bar cosas agradables), comportamiento lgico en la lgica del
presidencialismo (Serra Jos, 1995:63).
Las anteriores defensas del parlamentarismo distan de ser
despreciables. Adems, ellas muestran que para muchos de los
problemas institucionales que enfrenta Colombia, la frmula par-
lamentaria parece ms adecuada. As, en trminos de separacin
de poderes, muchas de las propuestas que se han hecho en Co-
lombia en los ltimos aos buscan realizar diferentes objetivos,
que tienden a estar en tensin, pero que podran equilibrarse me-
jor con una forma parlamentaria de gobierno que con las frmu-
las que proponen los autores en el presidencialismo.
En efecto, creo que muchas de las reformas institucionales y
electorales buscan instaurar en Colombia un rgimen poltico que
sea ms representativo e incluyente, pero tambin ms efciente.
Adems, en el marco de un eventual proceso de paz, es necesario
pactar salvaguardas que brinden a los distintos actores confanza
de que, en caso de ser derrotados electoralmente, no sern liqui-
dados polticamente.
En tal contexto, la frmula presidencial se muestra particular-
mente inadecuada. En primer trmino, porque genera una apuesta
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de suma cero por el control del Ejecutivo, lo cual incrementa las
desconfanzas y erosiona la representacin, pues las minoras ca-
recen de un juego poltico real. De otro lado, la propuesta desa-
rrollada por ciertos autores de que es posible buscar alternativas
a uno de los aspectos que buscan solucionar ciertas propues-
tas, lo que los autores llaman los bloqueos entre el Ejecutivo y
el Congreso. Mucho subyace a esas propuestas la idea de que
el Ejecutivo a veces tiene visiones de Estado adecuadas para
la modernizacin de Colombia pero que el Congreso bloquea,
por su espritu clientelista, las iniciativas gubernamentales. Por
ello, ciertos autores, como Kluger y Rosental consideran que
hay que darle al Presidente el fast track para que pueda presentar
legislaciones rpidas al Congreso, que los congresistas tienen
que adoptar o rechazar en bloque, pero que no pueden modif-
car
28
. Sin embargo, estas propuestas son inconvenientes pues lo
que hacen es centralizar en la discrecionalidad del Ejecutivo el
manejo de la poltica, y adems vuelve prcticamente irrelevante
al Congreso.
En ese sentido, frmulas como la parlamentaria, que obligan a
que haya una responsabilidad del Congreso en el gobierno, hacen
ms adecuados, fexibles y responsables estos manejos, y pueden
lograr, a mi juicio, ms representatividad. El rgimen podra en-
tonces ser ms incluyente y al mismo tiempo ms efciente.
Por las anteriores consideraciones, soy en principio partidario
de un rgimen parlamentario para Colombia, o al menos de al-
guna forma semiparlamentario. Pero no soy ingenuo en este pun-
to, pues estoy perfectamente consciente de que esta propuesta de
cambio a una forma de gobierno parlamentaria tiene escasa via-
bilidad poltica, en especial en Colombia, por las visiones casi
msticas y mesinicas que la ciudadana todava tiene de la fgu-
ra presidencial. As, muchos colombianos, en vez de asumir sus
responsabilidades polticas, siguen esperando la llegada de aquel
28 Ver Kluger, Maurice y Rosental, Howard (2001). En otra oportunidad analic en deta-
lle las propuestas y anlisis de estos autores (ver Rodrigo Uprimny, en lvaro Tirado
Meja (Ed) (2002).
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gran lder que conquiste la presidencia, gracias al fervor popular,
y pueda entonces salvarnos de nuestras desgracias
29
.
Adems, estoy tambin consciente de que las anteriores tesis
en favor del parlamentarismo han sido duramente atacadas por
otros autores, como Nohlen, quienes han formulado reparos muy
slidos, tanto desde el punto de vista emprico como conceptual
y metodolgico. As, Nohlen seala no solo que la experiencia
reciente de Amrica Latina muestra que un presidencialismo re-
novado puede ser estable y fexible, y acometer difciles tareas de
modernizacin, sino que muchos de los argumentos de Linz y
Valenzuela en favor del parlamentarismo son analticamente muy
discutibles, pues minimizan la importancia de los contextos so-
ciales y culturales en la evolucin de los regmenes polticos (ver
Nohlen Dieter y Fernndez Mario, eds., 1998).
A pesar de eso, creo que el debate sobre una eventual adop-
cin de una forma parlamentaria de gobierno en Colombia o
tal vez semipresidencial sigue teniendo enorme importancia,
al menos por su valor heurstico: al mostrar los problemas y
defectos de nuestro presidencialismo, las tesis parlamentaris-
tas obligan a quienes defienden el presidencialismo a renovar
institucionalmente esta forma de gobierno, para que sea ms de-
mocrtica, ms estable, ms fexible, ms responsable, esto es, a
que en el fondo sea un poco ms parlamentaria
30
.
2. El problema de los sistemas de representacin y la
reforma poltica
El ltimo elemento importante del debate sobre el rgimen
poltico y el sistema poltico colombiano es el relativo a la disper-
sin electoral y al fraccionamiento de los partidos, que ha llevado
29 Esto, dicho sea de paso, es un nuevo argumento en favor del parlamentarismo. En
efecto, el presidencialismo fortalece (y se alimenta de) las culturas polticas caudillis-
tas, que no favorecen la democratizacin de las prcticas polticas. En cambio, el par-
lamentarismo se sustenta ms en las responsabilidades de los propios ciudadanos.
30 En otro texto desarroll ms sistemticamente la defensa de una forma parlamentaria
o semiparlamentaria para nuestro pas (ver Rodrigo Uprimny, 2004).
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
a varias tentativas por reforzar los mecanismos de representacin,
a fn de avanzar hacia un sistema pluripartidista, con organizacio-
nes polticas disciplinadas y democrticas. Esa discusin desbor-
da empero los objetivos de este documento.
Baste sealar que ese escenario pluripartidista, que es desea-
ble, incrementa sin embargo los riesgos de un rgimen presiden-
cial pues algunos estudios han mostrado que ellos son mayores
en sistemas multipartidistas, con partidos disciplinados, pues
aumentan los peligros de parlisis institucional, debido a que el
Congreso y la Presidencia pueden estar dominados por fuerzas
polticas distintas. As, el presidente puede ser un representante
de un partido minoritario, pero que, por coaliciones coyunturales,
o por su particular carisma, resulta electo. Pero, como posterior-
mente el Ejecutivo no cuenta con mayoras en el Congreso, es
posible que no obtenga apoyo a la legislacin que requiere para
ejecutar su plan de gobierno.
Ahora bien, si los partidos de oposicin son disciplinados,
el bloqueo institucional es inevitable, pues el presidente no logra
gobernar, pero no puede adelantar elecciones, y el congreso tam-
poco puede forzar un cambio de gobierno. Los riesgos de una
parlisis gubernamental o de una ruptura institucional son claros.
Y por ello, no resulta sorprendente que sean muy raros los reg-
menes presidenciales estables, con un sistema pluripartidista. As,
segn datos de Stepan, entre 1979 y 1989, el rgimen democr-
tico se mantuvo sin interrupcin en 42 pases en el mundo, pero
ninguno era un sistema presidencialista pluripartidista, como lo
muestra el cuadro 4:
Cuadro 4
Pases ininterrumpidamente democrticos
entre 1979 y 1989
Bipartidista (menos de 3 partidos) Multipartidista (3 o ms partidos)
Parlamentario 23 11
Semipresidencial Ninguno 3
Presidencial 5 Ninguno
Fuente: cuadro elaborado por el autor con base en Linz y Stepan (pginas 182 y 277), citado por Uprimny. Una
forma degobierno?
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por consiguiente, si se quiere avanzar hacia un sistema pluri-
partidista serio y disciplinado, conviene igualmente que nos enca-
minemos a alguna forma de rgimen parlamentario.
H . C o n si d eraci o n es fi n ales
Este texto intent mostrar el contexto poltico y constitucio-
nal en el que se desenvuelven las polticas sociales en Colombia.
Obviamente se trata de un contexto complejo y adems debati-
do, sobre todo durante el gobierno de Uribe, que ha intentado
desmontar aspectos considerables del rgimen poltico derivado
de la Carta de 1991. As, la reeleccin refuerza considerablemen-
te el presidencialismo, en contra de la tendencia de morigerar-
lo; el fallido estatuto antiterrorista limitaba el reconocimiento
y proteccin judicial de derechos, mientras que las anunciadas
reformas a la justicia constitucional buscan limitar la proteccin
judicial de los derechos constitucionales.
En ese sentido, en estos aos estamos viviendo una coyuntu-
ra que puede marcar profundas modifcaciones al rgimen pol-
tico colombiano.
Pero independientemente de la valoracin que se haga de esas
reformas y de su viabilidad, este examen tambin tena otro pro-
psito, que era mostrar que la gerencia social se mueve en un
contexto normativo e institucional complejo, al menos por tres
desafos que deben enfrentar los gerentes sociales en un Estado
que constitucionalmente se proclama como Estado Social de De-
recho, como lo hace la Constitucin de 1991. Y creo que convie-
ne destacar al menos tres puntos importantes.
De un lado, en un esd como el previsto por la Carta de 1991
es posible recurrir a ciertos mecanismos de mercado para el de-
sarrollo de ciertas polticas sociales. Sin embargo, estos mecanis-
mos tienen lmites en la idea de que los derechos sociales como la
salud o las pensiones son verdaderos derechos constitucionales,
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y por ello su satisfaccin no puede depender de la capacidad de
pago de los usuarios.
Un Estado respetuoso de la dignidad humana y de los dere-
chos de la persona es compatible con una economa de mercado
pero no con una sociedad de mercado, ya que ese tipo de sociedad
equivaldra a la eliminacin misma de la idea de derecho consti-
tucional o derecho fundamental, ya que estos reconocen bienes
bsicos a los cuales la persona debe poder acceder por el mero
hecho de ser persona, sin importar su capacidad de pago. Por
ello, el diseo y ejecucin de las estrategias de proteccin social
no puede abandonar, al menos en el tipo de Estado previsto por
la Carta de 1991, las restricciones normativas derivadas de los
derechos constitucionales.
De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, la idea de de-
rechos y democracia muestra que las polticas de proteccin social
tampoco pueden depender nicamente de la voluntad de las ma-
yoras, aunque es obvio que corresponde a dichas mayoras tomar
las grandes opciones en este campo. Y es que los derechos de las
personas, si quieren ser verdaderamente derechos, no pueden estar
abandonados al regateo poltico y al principio mayoritario. En el
sentido riguroso del trmino, los derechos constitucionales son
cartas de triunfo contra las mayoras y la persecucin del bienestar
colectivo, pues solo se puede decir que una persona A tiene dere-
cho a hacer una conducta X si la mayora no puede evitar que A
realice X, aun cuando la mayora considere que la realizacin de X
disminuye su bienestar. Es por tanto lgico que tales derechos sean
asegurados por una institucin que no pertenezca a las mayoras,
como puede ser el tribunal constitucional
31
.
Sin embargo, eso no quiere decir que la Constitucin despre-
cie el principio mayoritario. En manera alguna: la Constitucin
colombiana logra, segn mi criterio, un buen equilibrio institu-
cional y axiolgico entre los dos principios bsicos que sustentan
31 Sobre los derechos constitucionales como cartas de triunfo (ver Ronald Dworkin,
19779).
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d / pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
la legitimidad de los ordenamientos polticos contemporneos:
el principio de soberana popular, que aboga por un gobierno
fundado en las decisiones de las mayoras, y el principio de la
inviolabilidad de los derechos, que implica restricciones y obliga-
ciones al poder pblico y a las propias mayoras a fn de amparar
los derechos de la persona.
La relacin entre Constitucin y poltica econmica y social
en Colombia busca satisfacer al mximo ambos principios, pues
las decisiones bsicas corresponden a los rganos polticos, que
tienen origen mayoritario, con lo cual la Carta protege la delibe-
racin democrtica, pero dentro de los lmites impuestos por la
proteccin judicial de los derechos constitucionales, con lo cual la
Carta reconoce la inviolabilidad de la dignidad humana.
La Constitucin colombiana establece entonces el marco para
un dilogo fecundo y apropiado entre las mayoras democrticas,
que representan la soberana popular, y los jueces constitucionales,
que tienen a su cargo esencialmente la proteccin de los derechos.
Por todo lo anterior, es posible concluir que la poltica social
en un rgimen poltico como el derivado de la Carta de 1991 es
compleja pues responde a lgicas diferenciadas, a veces en ten-
sin; admite mecanismos de mercado, pero se funda en la idea de
derechos, aunque reconoce igualmente el poder decisorio de las
mayoras, a lo cual habra que agregar la importancia de las consi-
deraciones de oportunidad tcnica, que aconsejan un cierto grado
de discrecionalidad. La labor de los gerentes sociales es entonces
todo un desafo, pues deben armonizar todas esas dimensiones. Y
si eso es difcil en cualquier contexto, lo es an ms en un un pas
con una situacin tan compleja como Colombia.
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245
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La gerencia social es un campo de accin y conocimientos
enfocados en la promocin del desarrollo social. Su tarea con-
siste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de
la gestin, contribuyendo as a la reduccin de la pobreza y la
desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados demo-
crticos y la ciudadana.
La gerencia social se apoya en los aportes conceptuales y
prcticos que simultneamente ofrecen los campos del desarrollo
social, la poltica pblica y la gerencia pblica. En tal sentido pri-
vilegia, a la vez, los enfoques y las acciones que provienen de los
tres campos, dentro de las cuales merecen destacarse aquellas que
fortalecen las capacidades y las oportunidades de los actores tra-
dicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas
pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados e
impactos de las polticas y programas sociales en el seno de las or-
ganizaciones donde se desarrollan (Marulanda y Molina, 2004).
El campo de la gerencia social no es nuevo, pues desde hace
quince o ms aos, han existido en Amrica Latina centros de
educacin y capacitacin dedicados a la preparacin de cuadros
profesionales especializados en y comprometidos con el mejora-
miento de los procesos relacionados con la formacin, la imple-
mentacin y la evaluacin de las polticas, programas y proyectos
sociales. El campo se ha venido consolidando y formalizando
en diversos espacios de investigacin, discusin y prctica.
No obstante, la literatura que defne y delimita la gerencia social
es escasa. Se ha caracterizado como un campo en construccin,
A . I n t ro d u cci n
246
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
por tratarse de un rea que rpidamente asume matices nuevos, con
el fn de enfrentar el entorno dinmico e incierto de la promocin
del desarrollo social en Amrica Latina. Kliksberg (1996) propone
que tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos
de los actores sociales en el enfrentamiento... de los desafos del
desarrollo social equitativo.
Recientemente, el gran auge de programas educativos y de ca-
pacitacin en gerencia social ha conllevado a un aumento de
diversas interpretaciones del entendimiento de la naturaleza y
alcance del campo. Esta dispersin del entendimiento de lo que
constituye la gerencia social podra arriesgar una consolidacin del
campo en algo que sea reconocible y distinguible de otros campos
de estudio y accin.
Toda refexin sobre gerencia social coincide en caracterizarla
como altamente estratgica, enfocada especfcamente en el logro
de transformaciones sociales. Es claro, entonces, que los que ejer-
cen gerencia social podran benefciarse de un marco conceptual
que gue sus prcticas estratgicas, atendiendo los desafos que
enfrentan en sus quehaceres diarios que, a su vez, se relacionan,
por lo menos parcialmente, con la naturaleza de los problemas y
polticas sociales.
Este texto tiene dos objetivos: en primer lugar, contribuir a
una explicitacin de una delimitacin y caracterizacin del campo
de la gerencia social. Este aporte resulta de un esfuerzo por con-
solidar unas refexiones de una de las organizaciones que ha parti-
cipado activamente en la discusin y difusin de la gerencia social,
el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (indes)
1
. Por
cierto, el texto no pretende agotar el esfuerzo de defnicin de la
gerencia social, sino propone describir la naturaleza y los desafos
1 El INDES es el Instituto de Capacitacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
que se dedica al fortalecimiento de los recursos humanos y la identificacin, discusin
y difusin de buenas prcticas de gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Los
autores forman parte del equipo docente del Instituto. No obstante, la interpretacin
de los dilogos y debates del INDES y la forma que estn reflejados en este texto
evidentemente corresponden a los autores. No necesariamente reflejan una posicin
oficial del INDES, o el BID.
247
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de este campo, avanzando as sobre su caracterizacin, lo que a su
vez, apoyar el logro de nuestro segundo objetivo.
El segundo objetivo corresponde a la presentacin de un marco
conceptual sobre estrategia para la gerencia social. Se propone un
marco conceptual que destaca la centralidad del concepto de crea-
cin de valor pblico, la multiplicidad de actores involucrados en
los asuntos pblicos, as como el trabajo poltico, programtico y
organizacional necesario para una efectiva gestin que tenga impac-
to en mejorar la calidad de vida de la gente y ample sus libertades.
El texto se divide en tres partes centrales: la primera parte se
dirige al primer objetivo y, por lo tanto, propone una delimita-
cin y una caracterizacin de la gerencia social; el segundo propo-
ne y analiza algunos de los desafos que enfrentan los que ejercen
la gerencia social; fnalmente, en el tercero, se plantea un marco
conceptual para guiar la accin estratgica de la gerencia social.
B . L a geren ci a so ci al: u n a d eli m i t aci n y
caract eri zaci n d el cam p o
Si se parte de una defnicin genrica de la gerencia como el
proceso de asumir responsabilidades por el comportamiento de
un sistema (Metcalfe y Richards, 1997), resulta evidente que el
juicio con respecto al desempeo gerencial va a ser estrechamen-
te vinculado con el desempeo de dicho sistema. La gerencia de
las polticas (y quizs, de toda la poltica pblica) durante las
ltimas dcadas en Amrica Latina ha sido juzgada a la luz de
los crnicos problemas de pobreza, desigualdad y desconfanza.
As, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadana respecto a
una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar
las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar una tran-
sicin hacia un futuro mejor la demanda por una gerencia que
genere mayores impactos, de manera pertinente, efcaz y efciente.
Esta demanda no solo se relaciona con un uso ms efciente de
recursos pblicos e intervenciones ms efectivas en la mejora de la
calidad de vida y las oportunidades, sino tambin ms y mejores
248
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
polticas y servicios pblicos bajo un criterio de participacin y
rendicin de cuentas ante la sociedad civil.
La gerencia social surge como un campo para enfrentar esta
demanda, ya que propone asegurar que las polticas y programas
sociales respondan de manera valiosa, pertinente, efcaz y efciente
a problemas importantes para la ciudadana, promoviendo as el
logro de un desarrollo social equitativo y sostenible.
Por desarrollo social se entiende un proceso dinmico, mul-
tidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar
de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un con-
texto de justicia y equidad. Este entendimiento, por naturaleza,
es cargado de ambigedad. El desarrollo tiene mltiples compo-
nentes, algunos de los cuales conllevan requisitos o dinmicas que
son confictivos o contradictorios entre s. As, el fenmeno de
desarrollo social es demasiado abarcador y ambiguo como para
ser un objetivo gerenciable, o sea, para actuar como el norte
que gua y da pautas a los que ejercen gerencia social. Por tanto,
el indes propone cuatro resultados del desarrollo que establecen
los fnes del ejercicio de la gerencia social en Amrica Latina y el
Caribe al comienzo del siglo XXI:
La reduccin de la desigualdad
La reduccin de la pobreza
El fortalecimiento del Estado democrtico
El fortalecimiento de una ciudadana plena, incluyente y
responsable.
Estos fnes, lejos de ser independientes entre s, se complemen-
tan y se fortalecen mutuamente. Se trata de los principios de la
gerencia social: el valor pblico que se busca generar a travs de la
gerencia social se relaciona con alguno o varios de estos principios
gua. Los mecanismos democrticos de representacin, delibera-
cin, concertacin y decisin priorizan en cada contexto particu-
lar lo que es prioritariamente valioso en el esfuerzo por promover
o lograr estos principios.
249
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Como tal, estos principios son particulares a la interpretacin
de lo que podra ser valioso para las sociedades latinoamericanas
al comienzo del siglo XXI. Delimitan el campo de gerencia social,
sin especifcar lo que determinadas sociedades especfcas llegarn
a determinar como prioritariamente valioso. Es decir, indica que
el campo de gerencia social trabajar en lo relacionado con la bs-
queda de estos valores sociales, dejando al pblico en cada caso la
determinacin de lo que va a priorizar en sus esfuerzos.
La naturaleza de estos principios que delimitan el campo de
la gerencia social implica que los esfuerzos de este campo no se
limitan a lo que tradicionalmente se han denominado los sectores
sociales. Sugiere que los esfuerzos por promover el desarrollo so-
cial dependen crticamente de esfuerzos deliberadamente articu-
lados en lo econmico, lo social y lo poltico-institucional
2
.
C . E l cam p o d e la geren ci a so ci al
Con base en Hood y Jackson (1997) y como lo propone Cor-
tzar (2004a), el trmino campo hace referencia a un espacio
de discusin e investigacin dedicado a la exploracin de pregun-
tas prcticas. Las preguntas prcticas exploradas por la gerencia
social se relacionan con el qu hacer? y cmo hacer? para enfren-
tar los desafos que conlleva la responsabilidad por el desempeo
de un sistema
3
que propone promover el desarrollo social de
manera efcaz, efciente equitativa y sostenible en espacios demo-
crticos. El campo genera argumentos
4
relativos a la mejor manera
2 El INDES se refiere a la articulacin de las polticas econmicas, las polticas sociales y
el desarrollo institucional.
3 El sistema adopta de la combinacin de recursos (fsicos, humanos, polticos, orga-
nizacionales) procesos y expectativas en trminos de los resultados esperados. Dicho
sistema es el contexto en el cual se ejerce la gerencia que, a su vez, est insertado y
afectado por el contexto social que propone transformar.
4 Se entiende que un argumento es una proposicin relativa a qu hacer en un campo
de accin. Como tal, los argumentos buscan generar aceptacin entre los involucra-
dos en dicho campo (Cortzar, 2004a) para as resultar reconocidas como buenas
prcticas entre las posibles intervenciones y procesos que se podran considerar para
intervenir a favor del desarrollo social equitativo.
250
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de orientar y desempear las tareas de gerencia del desarrollo so-
cial con el fn de generar valor pblico (Moore, 1995).
El indes propone que la gerencia social, como campo de co-
nocimiento que se halla en la interseccin de tres campos: el cam-
po de desarrollo social; el de la poltica pblica y el campo de la
gerencia social (grfco 1).
No se trata de actuar algunas veces con los lentes de la geren-
cia pblica y en otros momentos, con los de la poltica pblica o
el desarrollo social. En su lugar, se trata de actuar de una manera
que simultneamente ve el mundo y propone intervenciones in-
fuenciadas por los conceptos, mtodos y enfoques del desarrollo
social, de la gerencia pblica y de las polticas pblicas.
Grfico 1
Campos constitutivos de la gerencia social
Desarrollo social
Poltica pblica
Gerencia pblica
Gerencia social
Tratndose de una
interseccin, el ejer-
cicio de la gerencia
social est integrado
simultneamente por
elementos de cada uno
de sus campos con-
stitutivos. Es decir, el
ejercicio de la gerencia
social no se trata de
ejercicios espordi-
cos o secuenciales de
acciones anes a cada
uno de dichos campos
de la gerencia social
toman las matices de
cada uno de los tres
campos.
251
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
1. Campos constitutivos de la gerencia social
Al tomar la naturaleza de estos campos, la gerencia social
tiene una naturaleza propositiva, sugiriendo buenas prcticas en
los procesos de planeacin, construccin, implementacin y eva-
luacin de las polticas y programas sociales. Los tres campos se
combinan para dar una naturaleza interdisciplinaria y aplicada a
la gerencia social, enfocada en los desafos que enfrentan el de-
sarrollo social de Amrica Latina y el Caribe en este comienzo
del siglo XXI.
La caracterizacin del campo de gerencia social con base en
los tres campos sealados sufre cierta ambigedad, derivada de la
ambigedad de la delimitacin de cada uno de ellos. De hecho,
como campos de estudio, cada uno de los tres campos es de una
formalizacin relativamente reciente y aun incompleta; cada uno
es, a su vez, infuenciado por diversas disciplinas y compuesto
por conceptos, herramientas analticas y de accin que vienen de
mltiples campos. Nuestra intencin en este texto no consiste en
entrar en una discusin profunda sobre el aporte de cada campo
a la gerencia social, sino en caracterizar el enfoque conceptual y
prctico de la gerencia social. Como tal, no se detallar en esta
seccin las caractersticas de cada campo que determina la natura-
leza de la gerencia social, sino ver brevemente los aportes de cada
uno a este campo que propone generar aprendizajes valiosos para
apoyar la promocin del desarrollo social.
1.1 Desarrollo social
Del campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere
una forma de ver el mundo penetrada por una comprensin de
los grandes desafos histricos, culturales, sociales y econmicos
del desarrollo; una conciencia del contenido valorativo del en-
tendimiento del desarrollo; una sensibilidad al entorno mundial,
nacional y local que infuye sobre las iniciativas para promover el
desarrollo y un bagaje analtico que apoya la formacin de pro-
puestas concretas para promover el desarrollo con equidad y en
democracia. Es en este sentido que el campo de gerencia social
252
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
necesariamente tiene que tener un referente espacial y temporal.
Tiene que responder a lo que se entiende por desarrollo
5
.
Hoy da, los aportes de Amartya Sen han contribuido mucho
al campo del desarrollo social, y han invitado a concebir el desa-
rrollo de una nueva forma:
como un proceso de expansin de las libertades reales de que
disfrutan los individuos....En este enfoque se considera que la
expansin de la libertad es 1) el fn primordial y 2) el medio
principal del desarrollo, entendidos como papel constitutivo
y instrumental respectivamente. ...El papel constitutivo de la
libertad est relacionado con la importancia de las libertades
fundamentales para el enriquecimiento de la vida humana. La
importancia intrnseca de la libertad humana como objetivo
sublime del desarrollo ha de distinguirse de la efcacia instru-
mental de los diferentes tipos de libertad para fomentar la li-
bertad del hombre. El papel instrumental de la libertad se re-
fere a la forma en la que contribuyen los diferentes tipos de
derechos y oportunidades a expandir la libertad del hombre en
general y, por lo tanto, a fomentar el desarrollo (Sen, 1999).
Este y otros aportes del campo de desarrollo social obligan a
los gerentes sociales a repensar lo que se va a entender como desa-
rrollo y como logros sociales, que sern priorizados, con base en
los desafos particulares de cada sociedad y la visin con respecto
al tipo de sociedad que se busca promover.
1.2 Poltica pblica
El campo de la poltica pblica constituye lo que Charles
Merriam (1921) propuso como una fertilizacin cruzada entre
la poltica y la ciencia..... Toma sentido cuando produce cono-
cimiento sobre el proceso de formacin de polticas pblicas e
5 Desarrollo podra entenderse como el acto o el proceso de mover (o de llevar) de un es-
tado latente a plena potencia o plena realizacin. Como tal, depender de los objetivos
societales, en trminos de lo que se entiende como la plena realizacin de la sociedad.
253
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
inserte dicho conocimiento en el proceso (Dunn, 1994). Justo,
esta naturaleza del campo que parte de lo descriptivo y lo analti-
co en una exploracin de las causas, consecuencias y desempeo
de las polticas y programas pblicos para conducir a una re-
fexin propositiva sobre potenciales soluciones para problemas
pblicos (Dunn, 1994).
El campo de la poltica pblica le ofrece a la gerencia social
una comprensin y unos argumentos sobre los procesos de desa-
rrollo de las polticas; las caractersticas de diversas alternativas de
intervenciones a favor de desarrollo, y las bondades y limitaciones
de cada una; y los procesos de movilizacin de apoyo, generacin
de consensos y construccin de alianzas como medios facilitado-
res de las polticas.
Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permi-
ten entender el juego de intereses, papel de los actores, relaciones
y dinmicas entre ellos, instituciones que caracterizan al sector
pblico. Incluye particularmente el anlisis del sector pblico,
desde paradigmas diversos, que discuten el papel y las relaciones
entre el Estado, los mercados, la sociedad, y sus implicaciones
sobre el inters pblico. Asimismo, incluye diversas perspectivas
tericas y prcticas de la administracin pblica, que se sintetizan
en propuestas tanto analticas, para entender el proceso de toma
de decisiones, como prcticas, para mejorar la efectividad de las
polticas pblicas (Marulanda y Molina, 2004).
1.3 Gerencia pblica
Finalmente, tomando aportes del campo de la gerencia pbli-
ca, la gerencia social se concentra en la gestin como profesin y
en el funcionario pblico como el practicante de esa profesin.
Es as como los gerentes pblicos son considerados actores
fundamentales en el buen desempeo de funciones ejecutivas en
organizaciones pblicas (Lynn, 1996).
La gerencia pblica es un campo altamente interdisciplinario
que propone prcticas para coordinar y fortalecer la produccin
254
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y
para resolver distintos tipos de problemas, con el fn de coordinar
efcaz y efcientemente un sistema de intervencin pblica
6
. En-
fatiza funciones de los gerentes, como individuos o equipos con
responsabilidades asociadas con la generacin de valor pblico.
Dichos individuos o equipos combinan roles de administradores
y hacedores de poltica, ejerciendo prcticas de liderazgo, coordi-
nacin, motivacin y concertacin (Lynn, 1996).
La gerencia pblica se concentra en los conocimientos, proce-
sos, tcnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser
utilizadas para convertir ideas y polticas en acciones y resultados.
La funcin gerencial consiste en coordinar los recursos a su dis-
posicin para el logro de los objetivos organizacionales.
D . L a geren ci a d e la geren ci a so ci al
La gerencia social entiende el proceso gerencial en un sentido
amplio que implica que la construccin de las polticas y su de-
sarrollo o ejecucin estn ntimamente entrelazadas. Esta visin
ampliada de la gerencia social responde a la nocin de Pressman
y Wildavsky (1998) de la inseparabilidad de la poltica y su im-
plementacin: la poltica abarca la meta y su consecucin. La
gerencia social retoma la idea de que la gerencia es un proceso de
asumir y cumplir responsabilidad con respecto al desempeo de
un sistema: en este caso, un sistema que contempla el entorno
social, unos recursos (fsicos, fnancieros, humanos, organizacio-
nales, polticos) y unos procesos que interactan y se interrelacio-
nan hacia un determinado fn (grfco 2).
Esta visin amplia tiene paralelos con lo que Metcalfe y Ri-
chards (1990) propusieron en su referencia a un entendimiento
de la gerencia pblica. Dichos autores sugieren que la versin
convencional de lo que se entiende como gerencia en la esfera p-
blica se limita a un ejecucin rutinaria de lo diseado o planeado,
6 Adaptada de Jones (2003).
255
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
constituyendo as una versin limitada de la gerencia y condu-
ciendo a un sobre nfasis de esfuerzos en las tareas de diseo de
intervenciones y medicin de sus resultados. Una alternativa a
esa versin consiste en entender la ejecucin de polticas como
un proceso de construir polticas ms detalladas (Simon, 1961,
citado en Metcalfe y Richards, 1990.
Concretamente, entonces, se propone que la gerencia social
abarca mucho ms que una aplicacin rutinaria de un diseo
preestablecido; articula los procesos de formulacin
7
, imple-
mentacin y evaluacin. La gerencia incluye funciones de diseo
de estrategias y sus correspondientes acciones programticas, la
7 Siguiendo a Sulbrandt, se hace referencia a la formulacin de polticas y programas,
entendiendo un proceso que incluye procesos tcnicos de diagnstico, planeacin,
programacin y diseo, e incorporando tambin los procesos relacionales y polticos
de dialogo, movilizacin de apoyo, deliberacin, generacin de consensos y toma de
decisiones. La formacin toma una naturaleza iterativa e interactiva (Molina, 2000).
Grfico 2
El sistema de una poltica o programa social
Resultados
Evaluacin
Implementacin
Desempeo
Procesos e
interacciones
Diagnstico y
priorizacin
Programacin
Recomendacin
Problemas
sociales
P
r
i
o
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a
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y
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i
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d
e
l
o
s
p
r
o
b
l
e
m
a
s
Obciones
y
alternativas
256
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
implementacin de esas estrategias y sus correspondientes progra-
mas, la generacin de informacin relevante, la retroalimentacin,
los ajustes y el posible rediseo. Por lo tanto, la gerencia social
consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos
entre s, asociando a cada uno de ellos con su razn de ser: la crea-
cin de valor. Depende de esfuerzos y anlisis que contribuyen a
la retroalimentacin y redefnicin de los diversos procesos.
El ejercicio de la gerencia social requiere prcticas asociadas a
lo que debe hacer un buen gerente pblico. Estas prcticas consis-
ten en mtodos especfcos que utilizan los gerentes sociales para
interactuar con situaciones problemticas relacionadas con el de-
sarrollo social o al desempeo de las organizaciones y programas
sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valio-
sos
8
. Son prcticas que permiten ejercer una gerencia estratgica-
mente enfocada en resultados verifcables en el desarrollo social.
Por tratarse de un proceso amplio tendiente a generar valor
pblico, cabe preguntar a quin corresponde ejercer la gerencia
pblica? Se propone que la gerencia social consiste en un conjun-
to de argumentos que pueden apoyar y fortalecer las prcticas de
los equipos responsables de muy diversas funciones y procesos en
la gestin del desarrollo social. Aporta propuestas con respecto a
qu hacer para promover un desarrollo pertinente, efcaz, efcien-
te, equitativo y sostenible, tanto para los responsables de la cons-
truccin de las polticas macro, como tambin para los directivos
sectoriales y territoriales, como tambin para los que interactan
con los usuarios de servicios sociales y con las comunidades obje-
tivo de las polticas sociales.
La gerencia social no es un campo restringido a los que tie-
nen autoridad formal en las organizaciones, sino un compromiso
de la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades
van a variar entre diversos individuos, segn su responsabilidad
y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social
8 Barzelay y Cortzar (2005) detallan en el concepto de prcticas gerenciales, con base
en el planteamiento de Bardach (1998).
257
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
imprime en la organizacin una visin y compromiso, que podr
afectar la forma de actuar de todo su equipo. Los argumentos del
campo de la gerencia social pueden aportar aprendizajes valiosos
para los diversos niveles de responsabilidad.
E . D esaf o s d e la acci n est rat gi ca d e la
geren ci a so ci al
La refexin sobre la gerencia estratgica viene principalmente
de la teora y experiencia de la gerencia empresarial, y nos aporta
experiencia, conceptos y herramientas valiosos. A su vez, y como
plantearon Jones y Thompson (1999), la gestin pblica no es
igual a la administracin de empresas. Asimismo, la gerencia social
que se ejerce en el mbito pblico
9
se diferencia de la gerencia
empresarial. Aunque esto suene obvio para muchos, se hace expl-
cito con el fn de explorar los desafos que surgen de la diferencia
entre los esfuerzos gerenciales por producir valor pblico en la com-
plejidad de los mbitos pblicos y los que se dirigen a la creacin de
valor privado. En la siguiente seccin, se exploran siete desafos de
la gerencia en los mbitos pblicos que sern tenidos en cuenta en
la formulacin de nuestra propuesta de marco conceptual para la
gerencia social estratgica capaz de enfrentar dichos desafos.
1. Siete desafos de la gerencia en los mbitos pblicos
1.1 El concepto de valor pblico
10
El propsito fnal de una empresa privada consiste en maximizar
la riqueza de los dueos o accionistas de la empresa en el largo pla-
zo. Por tanto, el principal valor producido por una empresa privada
se asocia con la rentabilidad fnanciera entregada a los accionistas y
el valor de uso entregado a los clientes, o sea el valor privado.
9 El mbito pblico incluye, pero no se limita al mbito gubernamental.
10 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995).
258
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En las transacciones privadas, las decisiones por parte de los
clientes de comprar productos y servicios refejan la produccin
de valor para ellos y, a su vez, proveen los recursos necesarios para
la generacin de valor para los dueos o accionistas. Es decir, la
satisfaccin de los clientes proporciona la justifcacin social para
que la empresa contine existiendo.
Moore (1995) destaca que en al mbito privado, la creacin
de valor, el rendimiento fnanciero y la supervivencia de la organi-
zacin estn estrechamente alineados:
El valor privado es refejado por las transacciones de pro-
ductos y servicios que son comprados por los clientes y
ganan retornos para los accionistas o dueos.
El rendimiento de la empresa al producir valor se resume en
sus estados fnancieros, tanto pasados como proyectados.
La nica manera en la que una empresa puede mantenerse
en el negocio es manteniendo un aceptable rendimiento
fnanciero a lo largo del tiempo. Por tanto, una empresa
privada que no produce valor privado no sobrevive.
En contraste, en los mbitos pblicos, el principal valor en-
tregado brota del cumplimiento de la misin encomendada a la
organizacin
11
y al cumplimiento de las aspiraciones ciudadanas
que se refejan en este mandato. En estos casos, los tres conceptos
de maximizacin de valor, rendimiento fnanciero y supervivencia
de la organizacin no estn alineados tan sistemticamente:
La manera que se produce valor consiste en defnir y al-
canzar misiones valiosas defnidas en trminos del cum-
plimiento de objetivos sociales.
11 Encomendada polticamente, en el caso de las organizaciones gubernamentales. Para
las organizaciones no gubernamentales, la misin explicita el tipo de valor pblico
que la organizacin propone generar, segn los intereses humanitarios, grupales o
corporativos que han motivado la fundacin de la organizacin.
259
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La efectiva produccin de valor pblico no est conectada
en forma confable con la habilidad de atraer ingresos para
cubrir sus costos operativos, debido a que los ingresos no
dependen de la mera venta de productos y servicios, sino
de la capacidad de persuadir al pblico, a representantes
electos por el pblico o a otras fuentes de recursos de que
la misin social que persiguen es valiosa y prioritaria.
La supervivencia de la organizacin productora de valor
pblico ciertamente depende de su habilidad de recaudar
fondos (o otras clases de recursos) para continuar sus
operaciones. Sin embargo, nuevamente, puede no haber
una conexin necesaria entre esta supervivencia y el valor
que la organizacin produce.
Puede haber muchas contribuciones valiosas hechas por una
organizacin que no puedan ser sostenibles fnancieramente, as
como puede haber muchos esfuerzos fnancieramente sostenibles
que no arrojan benefcios reconocidos como valiosos por parte
del pblico.
En resumen, las empresas privadas pueden concentrarse casi
exclusivamente en la pregunta del rendimiento fnanciero y al
hacerlo, estar seguras de que estn produciendo valor privado,
garantizando su supervivencia. En contraste, las organizaciones
pblicas, que proponen generar valor pblico, tienen que enfocarse
de si estn produciendo valor pblico, si generan productos y ser-
vicios pertinentes que producen impacto en los grupos objetivos
y bienestar en la ciudadana en general.
De esta manera, lo verdaderamente importante en la funcin
pblica es la pertinencia de lo que se hace y los benefcios reales
para la sociedad.
1.1.1 Hacia una definicin de valor pblico
El valor pblico se distingue de otros tipos de valor por ser
percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad.
260
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.
Lo pblico no se trata de una mera agregacin de preferencias
individuales, sino de una decisin colectiva con respecto a lo que
es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el con-
junto social.
El concepto de valor pblico da un punto de referencia que
ayuda a los gerentes sociales a mantener una direccin estratgi-
ca en sus acciones. Permite guiar las decisiones con base en una
refexin sencilla: lo que estamos haciendo genera algo que es
valioso para la sociedad?
El enfoque de valor pblico conduce a esfuerzos por escuchar
la voz ciudadana no solo representados por los grupos que tie-
nen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a
diversos grupos e intereses que componen la sociedad.
Este enfoque concentra a los gerentes en una exploracin con-
tinua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y defne
los benefcios del ejercicio de la gerencia pblica como los que
efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienes-
tar por los propios ciudadanos.
Se puede defnir valor pblico como el valor generado por la
satisfaccin de necesidades y de oportunidades que el pblico ca-
racteriza como importantes o prioritarias (Moore).
Para guiar la creacin de valor pblico se propone utilizar el
concepto de propuesta de valor publico (pvp), como el concepto
gua de una organizacin pblica que defne la creacin de polti-
cas y servicios pblicos que:
Dan respuestas pertinentes a problemas relevantes para los be-
nefciarios y ciudadanos
Amplan y generan oportunidades para generaciones ac-
tuales y futuras.
261
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Administran procesos que construyen comunidad, ciu-
dadana, democracia y capital social.Procedimientos que
demuestran el buen uso de recursos pblicos, el buen go-
bierno y la rendicin de cuentas.
Desafo 1. El objetivo fnal de las organizaciones que pro-
mueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radi-
ca en crear valor pblico.
1.2 El origen y la asignacin de recursos
12
Alford (2002) nos propone que el valor pblico por defni-
cin benefcia a la colectividad social. Por tanto, la asignacin
de recursos no puede ser guiada por transacciones individuales.
La defnicin de lo que es valioso y la confrmacin de la efecti-
va produccin de valor pblico no viene a travs de transaccio-
nes de mercado o explicitacin de preferencias individuales.
En su lugar, el proceso poltico gua los procesos decisorios,
en lo que respecta a la defnicin de prioridades, la asignacin
de recursos y la confrmacin de la generacin de benefcios
valiosos.
En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin dis-
tributiva est siempre presente. De hecho, cuidar por la equidad
distributiva es una responsabilidad indelegable del gobierno en
una economa de mercado (sujeto a la interpretacin que la socie-
dad ha dado al concepto de equidad distributiva).
En la vertiente de los ingresos fscales, los aspectos redistri-
butivos se manifestan en la progresividad del sistema fscal. En
la vertiente del gasto, aparece la cuestin de a quin benefcian
las distintas polticas.
As mismo, la referencia al proceso poltico signifca que
no nos encontramos ante la lgica de una decisin o un actor,
12 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echebarra y Mendoza (1999).
262
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
sino en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde a
un proceso poltico, que canaliza y representa los intereses de los dis-
tintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que com-
piten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas.
De acuerdo con Metcalfe (1990), el proceso poltico como
mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado con-
traste con el mercado. As, mientras el mercado se caracteriza
por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de
transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la exis-
tencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos,
el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los
aspectos redistributivos, colectivos y de equidad; la realizacin
de transacciones con individuos y con distintas colectividades;
la ausencia de precios y el no automatismo entre la fnanciacin
que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o
capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico a tener
tambin presentes son: su pluralismo; la fragmentacin de la
autoridad; y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el
conficto son legtimos.
Desafo 2. Los recursos destinados a la creacin de valor
pblico, que son limitados o escasos frente a las necesida-
des y deseos pblicos, se asignan por un proceso poltico que
determina qu es prioritario.
1.3 Legitimidad para actuar
13
Los gerentes privados actan con una autoridad conferida
por los dueos o accionistas para gestionar la organizacin y
crear valor por medio de la produccin efciente y efectiva de
productos y servicios que sean valorados por sus clientes me-
diante la compra. Salvo el cumplimiento de leyes y reglas a las
que son sujetas todas las empresas, los accionistas o dueos son
los nicos que conferen autorizacin entre las organizaciones
productivas del sector privado.
13 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995) y Alford (2002).
263
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
En una democracia, la funcin de expresar preferencias acerca
del valor que las organizaciones pblicas deben producir, es des-
empeada fundamentalmente por la ciudadana. Los ciudadanos
tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias
deberan hacer, expresada a travs de los procesos de delibera-
cin y representacin poltica. Los grupos de inters y otros acto-
res utilizan sus derechos de expresin para indicar lo que opinan
con respecto al valor que otras organizaciones pblicas proponen
generar.
La eleccin colectiva es un proceso con mediaciones, ya que se
articula por medio de los canales de representacin e intermedia-
cin. Por ejemplo, una agencia gubernamental no recibe su man-
dato directamente de la ciudadana, sino a travs de un gobierno
electo. El hecho de que los ciudadanos elijan al gobierno le otorga
a la conduccin de una organizacin particular, buenas razones
para ser sensibles a sus preocupaciones, pero el gobierno tiene la
autoridad formal para determinar su mandato; y en este proceso,
puede dar mayor peso a las preocupaciones de ciertos ciudadanos
que a las de otros.
La eleccin colectiva es una expresin imperfecta de las expec-
tativas individuales de los ciudadanos, ya que excluye las preferen-
cias de las minoras. Pese a las imperfecciones del proceso poltico
democrtico, es todava el mejor modo que las sociedades han
diseado para representar los deseos de los ciudadanos y proveer
seales que conllevan mayor autoridad hacia los administradores
respecto a lo que deben hacer.
La asignacin de recursos para fnanciar las actividades de crea-
cin de valor no deriva de la eleccin voluntaria de cada consumidor,
como en el sector privado. Los intereses colectivos y las preferencias
que emergen de los procesos deliberativos o representativos estable-
cen la justifcacin de la actividad gerencial en los mbitos pblicos.
De otro modo, sus acciones estaran infundadas.
Para producir pblicamente se utilizan dos tipos de recursos:
el dinero recaudado con la tributacin y la autoridad del Estado
264
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
para obtener la colaboracin privada con el fn de resolver el
problema colectivo. En una sociedad democrtica liberal, ambos
son recursos escasos y las organizaciones pblicas debern rendir
cuentas sobre su uso a clientes, a ciudadanos y a mandantes.
Debemos considerar este proceso poltico de deliberacin,
representacin y decisin como creador de cierto tipo de valor.
Si el proceso de autorizacin se gestiona adecuadamente, si los
ciudadanos perciben que sus aspiraciones colectivas se satisfacen
mediante un proceso de consulta y revisin, la organizacin crear
ms valor. Y este aspecto del valor pblico existe independiente-
mente de la diferencia entre el valor de la actividad pblica y el
coste de los recursos utilizados para realizarla.
Desafo 3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo
que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas
elecciones son expresadas por medio de los procesos de
deliberacin y representacin poltica.
1.4 La interaccin con individuos y comunidades
14
Los individuos desempean cuatro roles diferentes en su inte-
raccin con la generacin de valor pblico:
1. Ciudadano. La funcin de expresar preferencias acerca de qu
valor debera producirse es llevada a cabo por la ciudadana
mediante el proceso poltico democrtico. Es decir, la ciuda-
dana tiene la palabra dominante sobre el valor pblico.
La ciudadana es una colectividad, una membreca en una
comunidad nacional lo cual conlleva ciertos derechos y res-
ponsabilidades. La opcin colectiva no es simplemente una
agregacin de las preferencias de ciudadanos individuales, tal
agregacin sera difcil de lograr porque cada ciudadano tie-
ne diferentes deseos y aspiraciones. Por tanto, las opciones
colectivas son necesariamente el resultado de interacciones y
14 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Alford (2002).
265
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
deliberacin poltica. El procedimiento suele ser aqul en que
estn refejadas las preferencias de la mayora.
Finalmente, las preferencias de los ciudadanos individuales
no son simplemente expresiones del valor que desearan con-
sumir como resultado de la accin del gobierno. Los ciu-
dadanos tienen deseos o aspiraciones para el conjunto de
la sociedad, es decir, concepciones acerca de cmo debera
ordenarse las cosas, de qu debera recibir quin o de qu
nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en moti-
vaciones o fnes sociales formativos.
2. Cliente. Las personas se convierten en clientes cuando pagan
directamente por un bien o servicio y de esta manera mues-
tran una preferencia positiva por el servicio dado su precio.
Las personas son clientes pblicos de los servicios pblicos
de distribucin domiciliaria de agua, recoleccin de basuras y
manejo de alcantarillado que se interrelacionan con clientes.
Los productos de los mbitos pblicos producen valor tan-
to para la ciudadana como para los clientes, pero cada uno
recibe un tipo de valor diferente. La ciudadana recibe valor
pblico mientras que los clientes reciben valor privado.
3. Benefciario-Usuario. Se considera que una persona es un bene-
fciario o usuario cuando recibe un servicio o benefcio sin
pagar directamente a la organizacin productora. Ejemplos
de usuarios o benefciarios de servicios pblicos incluyen los
nios-nias que asisten a las escuelas pblicas; las familias
que reciben transferencias en dinero o en especie para aten-
der algunas de sus necesidades bsicas y los pacientes que son
atendidos en puestos o centros de salud pblica.
Al igual que los clientes, los benefciarios o usuarios reci-
ben valor privado al aprovechar el servicio que se les entrega.
Todos los ciudadanos pueden benefciar del valor pblico,
aunque solo los clientes o usuarios reciben los productos o
servicios tangibles.
266
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
4. Obligados. Miembros del pblico a los que la organizacin los
somete a obligaciones legales. En general, los ciudadanos son
obligados frente a las autoridades policaca y tributaria. Fre-
cuentemente, los empleados son obligados frente a los siste-
mas de pensin.
El hecho de obligacin no niega la creacin de valor: los obli-
gados pueden aprovechar el valor producido por las autori-
dades respectivas. Asimismo, estas autoridades generan valor
pblico que la ciudadana aprovecha.
El rol del ciudadano es permanente, los otros roles son tem-
porales y dependen del intercambio puntual. No todos los ciu-
dadanos son clientes, benefciarios u obligados, pero los clientes,
benefciarios u obligados son ciudadanos.
En la tipologa de relaciones organizacin-pblico, hay una dis-
tincin primaria entre aquellos que reciben valor pblico de la orga-
nizacin gubernamental (ciudadanos) y aquellos que se ven afectados
en su valor privado (clientes, benefciarios-usuarios y obligados).
Por ello, la experiencia del sector privado en cuanto a la relacin
productor-cliente tiene limitada validez en el contexto del sector
pblico. Sin embargo, rechazar totalmente un enfoque de intercam-
bio equivaldra a negar una forma til de concebir las relaciones en-
tre las organizaciones pblicas y sus clientes. Por ello se necesita una
concepcin ms amplia sobre el intercambio de las organizaciones
pblicas con las personas, teniendo en cuenta los diversos roles que
estas desempean en su interaccin con el valor pblico.
La teora del intercambio no da cuenta de todas las relaciones
entre organizaciones gubernamentales y clientes. Sin embargo, los
conceptos de intercambio social y la topologa previamente ex-
puesta tienen implicancias de cmo los administradores pblicos
conciben y desempean sus tareas. La topologa puede facilitar
mayor claridad acerca de quines reciben servicios de la agencia
pblica. A su vez, facilita el reconocimiento de que a veces lo que
los clientes quieren contrasta en forma aguda con lo que quieren
267
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
los ciudadanos, y las demandas de estos ltimos, por lo general,
tienen prioridad.
La perspectiva del intercambio social revela una variedad ms
extensa de contribuciones de los clientes que la simple obten-
cin de ingresos de los mismos, tales como cooperacin, consen-
timiento o coproduccin. En este sentido, los administradores
pueden adoptar una visin ms comprensiva acerca de qu va-
lor se supone que deben proveer sus organizaciones y programas,
a fn de promover las contribuciones deseadas por parte de los
clientes. Ello implica comportamientos activos por parte de los
clientes, donde estos no estn simplemente consumiendo bienes
o servicios, sino tambin contribuyendo mediante acciones posi-
tivas a fnes colectivos.
Esta categorizacin permite entender que las personas tienen
mltiples roles en su relacin de intercambio con el Estado. Bajo
esta perspectiva las organizaciones pblicas deben dar servicios per-
tinentes y de calidad a los clientes, benefciarios y obligados, pero a
su vez tienen la obligacin de informar, rendir cuentas y tratar a to-
dos con el respeto correspondiente en su capacidad de ciudadanos.
Desafo 4. Los que ejercen la gerencia social interactan
con individuos y comunidades que toman mltiples pa-
peles en su relacin de intercambio con las organizaciones
que generan valor pblico. Por tanto, los gerentes sociales
gestionan servicios pertinentes y de calidad a los clientes,
benefciarios y obligados, en su capacidad de ciudadanos.
1.5 Diferencia entre problemas tcnicos vs. adaptativos
(Heifetz, 1994)
Los problemas son de orden tcnico cuando se sabe de an-
temano cmo responder a ellos. A menudo solo es posible re-
solverlos con ingenio y pericia. No son fciles ni carecen de
importancia. Simplemente se los considera tcnicos, porque el
conocimiento que exigen ha sido previamente asimilado y puesto
268
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
en la forma de un conjunto legitimado de procedimientos orga-
nizacionales conocidos que indican qu hacer y de autorizacio-
nes de rol que indican quin debe hacerlos. Por ejemplo, tomar
decisiones de poltica monetaria.
Sin embargo, hay muchos problemas que an no tienen una
respuesta adecuada. Los ejemplos abundan: la pobreza en dis-
tintos pases, las escuelas con altos ndices de fracaso escolar,
el abuso de drogas, la contaminacin ambiental. No existe una
pericia indudable, ningn sabio con credibilidad general; no es
sufciente ningn proceso establecido. Dichos procesos requieren
de capacidad adaptativa para su resolucin, entendiendo por
esta ltima la habilidad de clarifcar los valores y solucionar los
problemas que esos valores defnen.
El abordaje adaptativo supone un aprendizaje para enfrentar
los confictos entre los valores de las personas, o para reducir la
brecha entre los valores postulados y la realidad que se enfrenta.
Requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La expo-
sicin y orquestacin del conficto de las contradicciones inter-
nas, en los individuos y los grupos, potencian la movilidad de
las personas para que aprendan nuevos modos de actuar. En esta
concepcin, lograr que la gente clarifque qu temas importan
ms y con qu intercambios, pasa a ser una tarea central.
Los valores se conforman y perflan en la friccin con pro-
blemas reales y las personas interpretan sus problemas en fun-
cin de los valores que sustentan. Diferentes valores arrojan luz
sobre distintas oportunidades y facetas de una situacin. La
consecuencia es importante: la inclusin de perspectivas axiol-
gicas competitivas puede ser esencial para el xito adaptativo.
La mayora de las polticas sociales buscan encontrar solu-
ciones a problemas que tienen componentes tcnicos y adapta-
tivos. La parte tcnica puede ser la elaboracin de una reforma
de salud o una reforma educativa, para lo cual se cuenta con
conocimiento tcnico. Los verdaderos desafos adaptativos se
encuentran en la implementacin, ya que tanto las reformas de
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salud como las educativas requieren que maestros, funcionarios,
padres, madres y estudiantes adopten nuevos valores creencias
o conductas.
Desafo 5. Los problemas que enfrenta la poltica social
son problemas que tienen componentes tcnicos y adaptativos
y los verdaderos desafos se encuentran en el aprendi-
zaje necesario que la sociedad debe hacer para adoptar
nuevos valores, creencias y comportamientos.
1.6 Alcance de la gestin: micro, meso y macro
15
Segn Eliassen y Kooiman (1987), la gestin pblica puede
ser abordada desde tres niveles de anlisis. El primer nivel est
referido al sector pblico como un todo en interaccin con el
entorno social en su sentido ms amplio. En el segundo nivel se
encuentra la actuacin de las organizaciones pblicas individuales
operando en sus entornos especfcos (sociales, polticos y admi-
nistrativos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento inter-
no de cada organizacin y al rol de los directivos pblicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un
marcado carcter gubernamental y estn relacionados con la
transformacin del entorno y de las reglas de juego en el que
operan las distintas organizaciones, pblicas y privadas, con-
figurando a la gestin pblica como un proceso en el nivel
macro. El segundo nivel enfrenta los dos tipos de desafos: inte-
rorganizacionales e intraorganizacionales. Por oposicin, los pro-
blemas del tercer nivel estn relacionados con la adaptacin de las
organizaciones pblicas individuales a sus entornos especfcos y
confguran a la gestin pblica como un proceso micro.
De forma general, puede afrmarse que el predominio otorga-
do a la adaptacin al entorno, el marcado carcter intraorganizati-
vo y el modelo de decisin racional que subyacen en las tcnicas de
15 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echeverra y Mendoza (1999) y
Metcalfe (1999).
270
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
gestin empresarial sita su mbito de aplicacin principalmente
en el tercer nivel, es decir, en la actuacin de las organizaciones
pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento
interno. Sin embargo, el amplio nmero de tcnicas de gestin
empresarial existente y su heterogeneidad, pone de manifesto, a
la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al
contexto de la gestin pblica, que este no debera formularse de
una manera genrica, sino a partir de una evaluacin individuali-
zada de cada tcnica o grupo de tcnicas.
(...) La gestin pblica tiene por objeto el comportamiento de
redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e
instituciones en las que operan las organizaciones a nivel micro.
La gerencia privada se refere a cmo las organizaciones indi-
viduales alcanzan sus objetivos, dadas las circunstancias de su
entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en
el marco de un sector industrial, como a un ministerio com-
pitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin pre-
supuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma
parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos (Met-
calfe, 1999).
Desde esta perspectiva, la gestin pblica necesita un marco
conceptual y de accin que integre el funcionamiento de orga-
nizaciones individuales en una lgica colectiva de formacin de
polticas pblicas. La perspectiva econmica, de efciencia y efec-
tividad tomada como modelo del pensamiento individualista y
racional y aplicada en la gerencia empresarial son limitantes en la
problemtica de la gestin pblica. Se requiere un planteamiento
que incorpore a los mltiples actores y las mltiples organizacio-
nes involucradas en el proceso de creacin de valor pblico.
La labor de innovacin de la macro y meso gestin requie-
re instrumentos que permitan articular intereses entre mltiples
actores y coordinar mltiples organizaciones en la resolucin de
problemas estructurales de la sociedad, y requieren una amplia
participacin activa en el diagnstico de problemas y diseo de
soluciones por parte de quienes intervengan en su aplicacin.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Las ideas y herramientas por la gerencia empresarial, bien
adaptadas, pueden ser muy tiles en la microgestin, en hacer
que la parte interna, independiente de la organizacin y sus tareas
sean ms productivas, efectivas y efcaces.
Desafo 6. El alcance de la gestin pblica est compues-
to por un carcter de coordinacin de las redes interor-
ganizacionales lo que llamar macro y meso gestin y
un proceso organizacional interno que se denominar de
micro gestin.
1.7 Problemas de medicin o verificacin del valor pblico
La naturaleza del valor pblico que se propone crear por medio
de la gerencia social difculta su medicin, lo que a su vez, genera
desafos para los que intentan mantener un enfoque estratgico
comprometido con la generacin de ese valor. Las difcultades en
observar y medir el valor creado (o sea, los benefcios asociados
con las prcticas de gerencia social) incluyen las siguientes:
1. Muchos de los benefcios de las intervenciones e inicia-
tivas a favor del desarrollo social tienen una naturaleza
intangible y no son transables en ningn mercado, lo que
impide el uso de precios u otras seales asociados con
transacciones como indicios de la magnitud del valor crea-
do para sus benefciarios.
2. La naturaleza intangible y, a veces, ambigua de los be-
nefcios hace que no sean fcilmente observables. Por
ejemplo, los benefcios de aumentar la autoestima, de pre-
servar y promover la cultura nacional, y de promover la
justicia requieren de una interpretacin para convertirlos
en expresiones verifcables, de tal manera que los gerentes
sociales pueden ser responsables frente al compromiso de
dichos logros
16
.
16 No se trata sencillamente de asociar el beneficio con un indicador, pues para identifi-
car el indicador relevante, hay que pasar por el proceso de explicitar cmo se recono-
272
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
3. Las manifestaciones de los benefcios de las intervencio-
nes e iniciativas para promover el desarrollo social con
frecuencia dependen de mltiples dinmicas y son vulne-
rables a efectos e impactos de otras iniciativas a factores
exgenos. A manera de ejemplo, podramos considerar
una iniciativa para aumentar la empleabilidad de los jve-
nes que no ingresan a la universidad. Evidentemente, una
manifestacin deseable de este benefcio sera que efec-
tivamente los jvenes se empleen ms: que la tendencia
a emplearse y mantener un empleo productivo aumente.
No obstante, esa tendencia depende de varios factores
fuera del control de los que gestionan la iniciativa para
aumentar la empleabilidad. Concretamente, y a manera de
ejemplo, depende mucho de la dinmica del ciclo eco-
nmico. Por tanto, los gerentes sociales enfrentan dos
desafos: primero, el de observar la empleabilidad de los
jvenes, sin que sea necesariamente refejada en el empleo
de los mismos. Por ser indispensable la capacidad de ob-
servar la empleabilidad, resulta, a su vez, necesaria inter-
pretar cmo reconoceremos la misma. En segundo lugar,
los gerentes sociales asociados con la iniciativa para pro-
mover la empleabilidad necesitan enfrentar la pregunta
sobre si todava resulta valioso para la sociedad promover
habilidades, actitudes y comportamientos que aumentan
la productividad y la probabilidad de poderse emplear,
aunque no necesariamente se traduzca en empleo, por
la adversidad del clima econmico. Los gerentes socia-
les tendran que asumir el dialogo tendiente a determinar
que efectivamente estaran creando valor pblico (a pesar
de no lograr los impactos esperados) y que ese valor sea
sufcientemente prioritario como para justifcar la inver-
sin de recursos que se est haciendo.
4. Una responsabilidad indelegable del gobierno en las eco-
nomas de mercado consiste en promover y mantener la
equidad distributiva (lo que, a su vez, requiere de una
cer el logro de dichos beneficios.
273
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
interpretacin por parte de la sociedad de lo que ellos
desean entender como equitativo.) Los benefcios redis-
tributivos reconocen que hay valor en el mismo proceso de
generar ciertos perdedores y otros ganadores en lo que res-
pecta al de acceso a los activos, los ingresos y las oportu-
nidades. Dichos benefcios no son fcilmente observables
o medibles, particularmente en sociedades inequitativas,
en las cuales el acceso a canales de comunicacin, quejas y
reclamos es desigual.
Frente a estas difcultades, se ha consolidado una cierta cos-
tumbre de enfocar la gerencia (y, por tanto, los esfuerzos de di-
sear, ejecutar, administrar, monitorear y evaluar) de polticas
y programas sociales en los productos o resultados materiales
(outputs). Este enfoque desva la atencin del equipo gerencial a
una concentracin en los recursos (y su uso) y los productos, per-
diendo de vista lo que es central a la gerencia social: el valor que
se deriva de los benefcios de la gestin (los efectos e impactos),
expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los
objetivos de la poltica o programa como de aquellos efectos no
previstos ocasionados por su implementacin.
Ahora bien, los productos o servicios (outputs) estn vincula-
dos con los efectos o impactos (outcomes) por una hiptesis cau-
sal, que en ocasiones puede ser muy larga y compleja. Se espera
que una adecuada entrega de los servicios planeados conduzca a
un cambio en los consumos, comportamientos, conocimientos o
actitudes de la poblacin objetivo, que a su vez cause una mejora
observable en el bienestar de dicha poblacin. No obstante, la
relacin es hipottica y corresponde a los gerentes sociales hacer
un riguroso seguimiento de la efectividad de dicha relacin para
asegurar que efectivamente se produce valor. Si la atencin se des-
va a un enfoque concentrado casi exclusivamente en el proceso
productivo, no habr una garanta de estar produciendo valor
17
.
Es importante que los que son responsables por la gerencia social
17 Este enfoque implicara estar concentrado en costos en lugar de valor (o beneficios)
(ver Mokate, 2004).
274
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
se concentran no solo en el qu hacemos? sino tambin en el cmo
lo hacemos? y para qu?
De igual manera, la gerencia social obliga a hacer un riguroso
seguimiento tanto del qu hacemos? como del cmo lo hacemos? y qu
benefcios (o valor) logramos? Asimismo, requiere de una continua ree-
valuacin, dentro de espacios polticos, de la percepcin pblica
de lo que es valioso.
Desafo 7. Los benefcios generados a travs del ejercicio
de la gerencia social no deben entenderse como la entrega
de productos y servicios nicamente, sino como los impactos
de esos productos y la calidad de los procesos que condu-
cen a su entrega y su adecuado uso.
F. U n m arco co n cep t u al d e gest i n
est rat gi ca p ara la geren ci a so ci al
Al tomar en cuenta que la gerencia social se apoya en sus tres
campos constitutivos, el desarrollo social, la poltica pblica y
la gerencia pblica, el marco conceptual que da fundamento a
su carcter estratgico evidentemente no emana exclusivamente
del campo de la gerencia pblica, sino que privilegia, a la vez,
los enfoques y las acciones que provienen de los tres campos,
en los cuales merecen destacarse aquellas que fortalecen las ca-
pacidades y las oportunidades de los actores tradicionalmente
excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas inclu-
yentes y sostenibles y la generacin de resultados de las polti-
cas y programas sociales en el seno de las organizaciones donde
se desarrollan.
Se puede decir que una organizacin pblica tiene estrate-
gia en la medida en que todos los que colaboran en su ejercicio
estn comprometidos con una perspectiva particular de cmo
la organizacin crea valor pblico e implementen un conjun-
to de actividades particulares que llevan a cabo para alcanzar
sus objetivos.
275
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por tanto, un marco de estrategia para la gerencia social re-
quiere de pautas para interpretar el concepto de valor pblico, ya
que puede resultar demasiado abstracto en el momento de tratar
de pasar de conceptos a acciones dentro de una organizacin.
Para facilitar el paso de los conceptos a la accin se propone ex-
presar la propuesta de creacin de valor pblico por medio de un
enunciado de propuesta de valor pblico. La propuesta de valor
pblico est compuesta por los mandatos, la misin y la visin
de la organizacin.
Cualquier aproximacin que bus-
que instrumentar el valor pblico, en
un enunciado de misin y visin, debe
tomar los mandatos de la organizacin
como puntos de partida, ya que estos, en
un sistema democrtico representan las
responsabilidades asignadas a las organi-
zaciones gubernamentales por aquellos
que han sido elegidos y autorizados para
defnir prioridades.
Asimismo, el marco estratgico requiere de una delimitacin
de las reas de accin donde se fjarn objetivos de los esfuerzos
organizaciones y, por ende, de la gerencia y se enmarcarn las
distintas actividades.
De esta manera, para establecer un marco conceptual se nece-
sitan hacer tres preguntas fundamentales:
1. Para qu? y por qu hacemos lo que hacemos?
2. A quines van dirigidas nuestras intervenciones? Qui-
nes son nuestro pblico objetivo?
3. Cmo estructuramos un conjunto de acciones que nos
permitan dar soluciones pertinentes a los problemas que
enfrenta la poltica social?
A continuacin, se consideran los requisitos para un marco
conceptual de estrategia para la gerencia social.
La gerencia social tiene una
naturaleza propositiva,
sugiriendo buenas
prcticas en los procesos de
planeacin, construccin,
implementacin y
evaluacin de las polticas y
programas sociales.
276
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
1. La propuesta de valor pblico: una perspectiva del
valor pblico expresado por medio del mandato,
misin y visin. Respuesta a la primera pregunta:
Para qu? y por qu hacemos lo que hacemos?
El desarrollo de la estrategia en el sector pblico comienza
con la defnicin de una propuesta de valor pblico (pvp), cuyos
componentes principales son los manda-
tos y la misin y visin de la organizacin,
por medio de los se especifca el valor p-
blico que la organizacin pretende produ-
cir para las partes interesadas y la sociedad
en general (grfco 3).
Los mandatos formulados en la pro-
puesta de valor pblico son formales e
informales. Los mandatos formales estn
representados por requerimientos, leyes,
ordenanzas, artculos de constitucin,
decretos, estatutos y otros similares (Bry-
son, 1995). Los mandatos informales son
todos aquellos que recaen sobre la orga-
nizacin de manera informal (que no ha
sido traducido a norma) tal como: lo que
se ofreci en la campaa, las expectativas del gabinete y el presi-
dente sobre el programa, as como las expectativas de los agentes
fnanciadores, los benefciarios y otros actores fundamentales.
Los mandatos formales son tan importantes como los infor-
males y se debe ser muy cuidadoso en tomar en cuenta ambos en
el momento de defnir los objetivos y metas de la organizacin.
Sin embargo, cualquier propuesta de misin-visin debe ser coin-
cidente con los mandatos formales.
Para no limitar la gestin pblica a cumplir con los manda-
tos, es necesario revisarlos y reinterpretarlos para que sirvan como
plataforma para defnir la misin y visin que permita instrumen-
tar la propuesta de creacin de valor pblico.
La gerencia social es un campo
de accin y conocimientos
enfocados en la promocin
del desarrollo social. Su
tarea consiste en garantizar
la creacin de valor pblico
por medio de la gestin,
contribuyendo as a la
reduccin de la pobreza y de
la desigualdad, as como al
fortalecimiento de los estados
democrticos y la ciudadana.
277
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
La misin es la ideologa central de una organizacin, la que
defne el propsito de la organizacin y sus valores centrales. La
visin es la proyeccin del futuro, es una declaracin de lo que se
desea conseguir en un plazo especfco, defne aquello que aspi-
ramos ser y aquello que se quiere crear, est compuesta por una
meta, gigante audaz y descabellada de impacto (MeGA- Impac-
to) y una descripcin vvida de cmo ser lograrla (Collins y Po-
rras, 1996) (grfco 4).
La misin es la razn por la que las organizaciones existen y
los valores fundamentales que guan su actuar. Una meta MeGA-
Impacto debe estar claramente articulada. El propsito nunca
puede ser completado, mientras que una meta MeGA- Impacto
debe tener un plazo especfco, ya sea el ciclo de un programa, una
gestin de gobierno o un tiempo mayor que cubra varios periodos
gubernamentales. Piensen en el propsito como la estrella en el
horizonte que debe perseguirse por siempre, la MeGA- Impacto
es la montaa a ser escalada. Una vez alcanzada la cima, deben
buscarse otras montaas. La MeGA- Impacto debe ser desafante
pero posible si esta es percibida como imposible lleva a la gente a
la frustracin y la paraliza.
Grfico 3
Propuesta de valor pblico expresado
por medio del mandato, misin y visin
Misin y Visin
Mandato
PVP
278
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Es importante puntualizar que ambos conceptos, la misin y
la visin, forman un conjunto y que el poder del marco concep-
tual radica en tenerlos juntos. Por una parte, la misin defne la
razn de ser, explica el por qu o para qu se hacen ciertas cosas,
y la visin pone el desafo que quiere conquistarse al frente.
Este conjunto de misin-visin defne un norte a los pro-
cesos de formacin de polticas y programas sociales, defne,
aunque de manera amplia, el benefcio que se propone generar
para la sociedad o sea, el valor pblico que se generar.
2. Una definicin de pblico objetivo. Respuesta
a la pregunta a quines van dirigidas nuestras
intervenciones? Quines son nuestro pblico
objetivo?
La mayora de la literatura sobre gestin pblica durante
los ltimos quince aos ha estado muy infuida por conceptos
gerenciales adoptados del sector privado. Esto ha llevado a que
Grfico 4
Misin y visin (Collins y Porras, 1996)
PVC
Ideologa central
Propsito
central
Valores
centrales
Proyeccin de futuro
Mega impacto
Descripcin vivida
Misin
Visin
279
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
se utilice el concepto de cliente en muchas organizaciones del
sector pblico, reduciendo las transacciones gubernamentales
a la entrega de productos y servicios a personas consideradas
como clientes, ya que ellos son los inmediatos recipientes del
valor privado que resulta de esa transaccin.
A diferencia de las empresas privadas, las organizaciones p-
blicas concentran su inters en bienes pblicos, aquellos que
afectan no solamente a quienes reciben benefcio directo de sus
polticas, programas o proyectos, sino a la sociedad en su con-
junto. Un claro ejemplo de esto son las campaas de vacuna-
cin. Si bien los nios vacunados son los directos benefciarios,
toda la sociedad se benefcia al tener ciudadanos sanos o inmu-
nes a ciertas epidemias.
Adicionalmente, los ciudadanos pueden tener inters en el
bienestar de la poblacin as no obtengan ningn benefcio di-
recto o indirecto del producto o servicio que entrega cierto pro-
grama social. Su inters puede ser simplemente el que quiere
que se usen bien los recursos pblicos y que los programas so-
ciales tengan impacto.
Bajo esta concepcin, el pblico objetivo de las interven-
ciones pblicas no es un actor nico, ni es un actor monolti-
co, sino un conjunto de actores a los cuales se deben atender.
Los que ejercen la gerencia social interactan con individuos
y comunidades que toman mltiples papeles en su relacin de
intercambio con las organizaciones que generan valor pblico.
Por tanto, los gerentes sociales gestionan servicios pertinentes y
de calidad a los clientes, benefciarios y obligados, pero a su vez tienen
la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a
todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciuda-
danos. La propuesta de valor pblico (pvp) debe defnir cmo
se produce y entrega valor pblico a todos y cada uno de estos
pblicos objetivo.
280
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
3. Las reas de la gestin estratgica. Respuesta a
la pregunta cmo se estructura un conjunto de
acciones que permitan dar soluciones pertinentes a
los problemas que enfrenta la poltica social?
Para poder alcanzar los desafos impuestos por la propuesta de
valor pblico se necesita defnir y delimitar las reas de accin en las
que se fjarn objetivos y se enmarcarn las distintas actividades.
La mayora de los modelos de estrategia se limitan en cmo
se entrega valor a los usuarios o benefciarios mediante polticas,
programas o proyectos, descuidando otras reas que son funda-
mentales en la gestin pblica, a ser: las fuentes de legitimidad, el
apoyo poltico y la capacidad organizacional para la implemen-
tacin. Es en este sentido que se propone un marco conceptual
que incorpore tres reas de accin
18
complementarias para llevar
adelante la gestin estratgica de organizaciones pblicas: la ges-
tin programtica, gestin poltica y gestin organizacional.
3.1 Gestin programtica
El objetivo de la gestin programtica es cumplir con la mi-
sin y visin organizacional y crear valor pblico por medio de
un conjunto de polticas, programas y proyectos pertinentes. La
gestin de estas intervenciones debe seguir la lgica aportada por
la cadena de valor que vincula los medios con los fnes de la gene-
racin de valor pblico.
Para garantizar la pertinencia de las propuestas y fortalecer la
inclusin social, estos programas deben ser formulados e imple-
mentados en forma participativa con los mltiples involucrados.
La participacin activa, compromiso y trabajo con los benefcia-
rios, no solamente garantiza una creacin de valor, sino que ayuda
a la construccin de ciudadana y al fortalecimiento del sistema
democrtico. El enfoque en los resultados asociados con la crea-
cin de valor pblico le da a la gestin programtica su naturaleza
18 Adaptado y ampliado de Moore (1995).
281
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
estratgica y da sentido a sus caractersticas adaptativa e inno-
vadora. En sntesis, la gestin programtica se constituye en la
interfaz entre la organizacin y sus mltiples usuarios, clientes
y ciudadanos al ser el punto de entrega del servicio o bien de
la organizacin.
3.2 Gestin poltica
El objetivo de la gestin poltica es contar con autorizacin,
recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misin orga-
nizacional, consiste en acciones que movilicen el apoyo de ac-
tores cuya participacin y autorizacin es necesaria para lograr
la misin y los objetivos. Busca generar compromisos, respon-
sabilidad, legitimidad y recursos, con el fn de crear un mbito
propicio para las acciones de la organizacin.
La gestin pblica acta sobre las relaciones de la organizacin
con su entorno, en pro del apoyo necesario para poder lograr la
misin y los objetivos de la organizacin. Incluye estrategias para
consultar, escuchar, proponer, deliberar, movilizar, comunicar y
promover con comunidades, ciudadanos, contribuyentes, autori-
dades polticas o gubernamentales, legisladores, organizaciones
de la sociedad civil, gremios, movimientos sociales, ong, medios
de comunicacin, empresas privadas y la ciudadana en general.
Tambin contempla gestiones con burcratas y otros actores que
tienen poder de supervisin sobre la organizacin.
En resumen, se trata de la gestin con actores clave que tie-
nen mltiples intereses con el fn de entenderlos, comunicar
ideas a ellos y escuchar de ellos, gestionarlos y darles voz, como
paso fundamental de la formacin de polticas pblicas. Implica
entender y trabajar (gestionar) con cada uno de los diferentes
mandantes de la organizacin para lograr autoridad y recursos.
3.3 Gestin organizacional
La gestin organizacional tiene por objetivo desarrollar una
organizacin comprometida con la propuesta de valor pblico,
282
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una
gestin efectiva, efciente, equitativa, tica y sostenible y se rela-
ciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y
estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades or-
ganizacionales que facilitarn la implementacin, el logro de los
resultados y los impactos deseados.
Para el desarrollo de la capacidad organizacional, se necesita
fortalecer conceptos, destrezas, capacidades y valores de la gerencia
social. Tambin se requiere ofrecer capacitacin de gerencia operati-
va en temas de organizacin, procesos y sistemas para la entrega de
servicios sociales. La capacidad organizacional es un aspecto fun-
damental de la gerencia social puesto que son los miembros de las
organizaciones los que fnalmente implementan los procesos, desa-
rrollo y entrega de las polticas, programas y proyectos sociales.
4. El marco estratgico como un modelo integral
Ya expuestos la totalidad de sus componentes, a continuacin
se muestra el modelo completo del marco estratgico para la crea-
cin de valor pblico.
El grfco 5 presenta una imagen del marco conceptual que
se deriva de la reunin de estas diversas refexiones con respecto
a las acciones necesarias para lograr una organizacin compro-
metida con cambios sociales que redundan sobre la pobreza, la
inequidad, el fortalecimiento del Estado democrtico y de la ciu-
dadana. Seala que el centro del enfoque radica en un reconoci-
miento sobre el objetivo de creacin de valor pblico, que luego
se interpreta y se concreta mediante el mandato, misin y visin
de la organizacin.
Una gestin estratgica divide sus esfuerzos en las tres vrti-
ces del triangulo de la gestin estratgica: la necesidad de contar
con polticas, programas y proyectos pertinentes para atender los
problemas de desarrollo social para lo que se requiere gestin
programtica, la necesidad de contar con autoridad de los ml-
tiples mandantes, recursos y legitimidad de los actores clave para
283
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
poder llevar adelante las tareas de la organizacin, lo que requiere
gestin poltica y contar con la capacidad organizacional y ope-
rativa que permita una implementacin exitosa que produzca los
impactos deseados, lo que requiere gestin organizacional. Esto
con la claridad de que las organizaciones no trabajan en un vacio,
sino en un entorno complejo por lo que se requiere una compren-
sin del entorno poltico, econmico, social e institucional y una
capacidad de navegar en dicho entorno.
Al resumir, lo que expresa el modelo es que para tener estrate-
gia, esta debe estar centrada en una propuesta de creacin de valor
pblico, expresado a partir de un mandato y ampliado mediante un
enunciado de misin y visin, una defnicin de pblicos objetivos
que incluya no solo a los directos benefciados, sino a ciudadanos y
que las responsabilidades de los que ejercen gerencia social requie-
ren de trabajo en las tres reas complementarias: la gestin progra-
mtica, la gestin poltica y la gestin organizacional.
Grfico 5
Marco de estrategia para la gerencia social
Propuesta
de valor
pblico
Misin Misin
Mandato
Gestin Programtica
G
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Defnir estos tres mbitos gerenciales rompe con viejos para-
digmas tecnocrticos, administrativos y burocrticos, indicando
campos concretos en que los gerentes pueden y deben trabajar
para lograr resultados de impacto. El trabajo coordinado en las
tres reas aporta la verdadera dimensin estratgica de la gerencia
social. Se deben considerar las siguientes posibilidades:
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear va-
lor pblico, disea polticas y programas de gran calidad y
cuenta con un equipo operativo altamente comprometido,
pero no tiene ningn apoyo pblico o poltico. La organizacin no
goza de legitimidad y no tiene los recursos adecuados para
implementar sus programas. Resultado: un gran informe de
consultara sobre lo que se debera hacer, en la prctica no
se crea valor pblico porque no se consigui ni el apoyo de
los involucrados y su autorizacin y colaboracin para de-
sarrollar e implementar las ideas ni los recursos necesarios.
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear va-
lor pblico, disea polticas y programas de gran calidad,
cuenta con una gran legitimidad, tiene un enorme apoyo
pblico o poltico que le permite contar con amplios recur-
sos pblicos, pero su equipo operativo carece de la coordinacin, infor-
macin, compromisos y motivacin para poder actuar efectivamente. As,
la organizacin no tiene la capacidad interna para entregar
los servicios sociales y llegar a la poblacin objetivo con sus
programas. Resultado: un desperdicio de recursos por falta de
capacidad operativa, en la prctica no se crea valor pblico
porque no se consigui entregar los servicios a la poblacin
de una forma efectiva y efciente.
La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear valor
pblico, cuenta con una gran legitimidad y enorme apoyo
poltico lo que le permite contar con amplios recursos p-
blicos, cuenta con un equipo operativo altamente compro-
metido, pero no tiene el equipo tcnico que disee polticas y programas
pertinentes de gran calidad. La organizacin no tiene la capaci-
dad interna para entregar los servicios sociales y llegar a la
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
poblacin objetivo con sus programas. Resultado: un des-
perdicio de recursos pblicos y de capacidad operativa en
programas mal diseados y poco pertinentes, en la prctica
no se crea valor pblico porque no se consigui desarrollar
polticas, programas y proyectos pertinentes para los pro-
blemas de la sociedad.
La organizacin cuenta con legitimidad y apoyo poltico,
tiene un equipo tcnico califcado y comprometido, y cuen-
ta con una excelente capacidad operativa, pero limita a la
organizacin al cumplimiento del mandato formal antiguo y poco per-
tinente. La organizacin se limita a cumplir con lo que
tiene mandado por ley, no trabaja buscando propuestas que
respondan a las necesidades reales de la poblacin. Resulta-
do: un desperdicio de recursos y capacidades en la entrega
subptima de respuestas a los problemas de la ciudadana,
en la prctica no crea valor pblico porque entrega servicios
que la gente ni quiere, ni valora.
Los gerentes sociales son responsables de que la organizacin
dedique tiempo y talento a trabajar en la defnicin de misin y
visin, as como en las tres reas de gestin. Distintas personas pue-
den tener diversas responsabilidades y niveles o combinaciones di-
ferentes de estas tres aplicaciones, pero el xito organizacional y la
creacin de valor pblico dependen de una coordinacin explicita-
da de acciones en las tres reas, en consonancia con la misin, visin
y mandato de la organizacin.
Esta perspectiva integrada pone en juicio las viejas dicotomas
entre lo poltico y lo tcnico o lo tcnico y lo operativo. Muchos
gestores pblicos han fracasado en sus funciones por pensar que
solo una de esas reas de gestin es la importante. Los tcnicos que
trabajan en el rea programtica, miran con desprecio a las tareas
de gestin poltica y administracin, ya que ellos son los que
realmente disean las soluciones creativas a los problemas sociales.
Los gestores que vienen de la poltica miran con desprecio las fun-
ciones tcnicas y operativas dado que la verdadera destreza est en
conseguir apoyo, recursos y autoridad; son con estos recursos que
286
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
se contrata a los expertos y a los administradores. Los gestores que
llegan del sector privado ponen nfasis en el rea de gestin orga-
nizacional con un foco en la efectividad y la efciencia como centro
de sus actividades, olvidando, que es en la gestin poltica donde se
logra el apoyo, y en la gestin programtica donde se desarrollan
respuestas pertinentes.
Finalmente, el marco conceptual est delimitado por el entorno
econmico, poltico, social e institucional en el que se encuentra la
organizacin. Esto se debe a que las agendas, la asignacin pre-
supuestaria, las preferencias ciudadanas, las presiones de grupos
corporativos y los cambios dentro del gobierno tienen un gran
impacto en la capacidad de un gerente para llevar adelante una
gestin exitosa y crear valor pblico.
El entorno delimita de cierto modo el alcance que la organi-
zacin tiene para llevar adelante una gestin estratgica, ya que la
creacin de valor no ocurre por accidente ni se determina por ley,
depende de una comprensin profunda de aquello que la poblacin
valora y de desarrollar la capacidad poltica, programtica y organi-
zacional para entregar soluciones pertinentes a esas necesidades.
G . H aci a u n a n u ev a co n cep t u ali zaci n
d e la resp o n sab i li d ad d e lo s geren t es
so ci ales
Este documento propone que la gerencia social busca incre-
mentar la efectividad en el desarrollo, por medio de procesos y
prcticas que permiten asumir en forma comprometida la respon-
sabilidad por el desempeo de un sistema que promueve un de-
sarrollo pertinente, efcaz, efciente, equitativo y sostenible. Bajo
esta perspectiva, la tarea de la gerencia social consiste en garan-
tizar la creacin de valor pblico por medio de un conjunto de
principios y medios fundamentales (grfco 6):
Por tanto, la gerencia social se enfoca en el logro de los resulta-
dos valiosos y gestionando estrategias para garantizar la creacin
287
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de valor pblico. El texto propone un marco que provee pautas
para una gestin estratgica del desarrollo social: una gestin que
divide sus esfuerzos en las actividades de gestin programtica,
gestin poltica y gestin organizacional, a partir de una interpre-
tacin del mandato organizacional y su correspondiente misin
y visin, que conduce a una explicitacin de la manera en que la
organizacin propone generar valor pblico.
Este marco responde a los siete desafos que enfrenta la geren-
cia en los mbitos pblicos, a saber:
1. El objetivo fnal de las organizaciones que promueven el
desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear va-
lor pblico por medio de las mltiples intervenciones que se
realizan desde la organizacin: el valor pblico est en el
corazn del modelo propuesto y es, a su vez, interpretado
y delimitado en la misin y visin de la organizacin, su-
jeto al carcter y alcance del mandato organizacional y las
dinmicas del entorno. Todos los involucrados en las tareas
de gerencia social deben comprometerse con y enfocarse en
el valor pblico que se propone generar. El rol estratgico
de los gerentes radica en nutrir y retroalimentar este enfo-
que, aclarando para los diversos involucrados la manera que
la organizacin est aportando a la generacin de valor y
los riesgos y desafos que podran comprometer ese logro.
Grfico 6
1. La reduccin de desigualdad
2. La reduccin de pobreza
3. El fortalecimiento de estados
democrticos
4. El fortalecimiento de una
ciudadana plena, incluyente y
responsable
Principios
1. Propuesta de valor pblico
2. Definicin de pblicos objetivo
3. reas de gestin estrategica:
Gestin programtica
Gestin poltica
Gestin organizacional
Medios
Efectividad
en el desarrollo
Resultados
Gerencia social: principios, medios y resultados
288
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Facilita los procesos necesarios para evitar dichos riesgos y
garantizar la efectiva creacin de valor pblico.
2. Los recursos destinados a la creacin de valor pblico, que
son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos
pblicos, son asignados por un proceso poltico que determina
qu es prioritario: el modelo explcita el entorno econmi-
co y poltica como la realidad en que se ejercer la gerencia
social e introduce la responsabilidad de gestin poltica
que, en parte, se dirige a los dilogos y deliberaciones rela-
cionados con la asignacin de recursos. El modelo suscita
a los que ejercen la gerencia social para que dirija atencin
a estos dilogos y deliberaciones, asegurando que la deter-
minacin de lo que es valioso sea por parte de expresiones
o representaciones del pblico. La fgura triangular del
modelo hace ver que una gerencia sin el ejercicio de ges-
tin poltica faltara un vrtice: sera incompleta.
3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que
genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elec-
ciones son expresadas mediante los procesos de delibera-
cin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones
que proponen generar valor pblico responden a varios
mandantes. El modelo debe entenderse con un enfoque par-
ticipativo en la formacin de polticas pblicas, incorpo-
rando a todos los actores involucrados en el proceso. Para
tal fn, el modelo se inserta explcitamente en un entorno
que tiene que ser parte integral de las funciones gerencia-
les. Las gestiones programticas y polticas son espacios
privilegiados para el manejo y la promocin de la partici-
pacin de involucrados clave.
4. Las personas tienen mltiples roles en su relacin de in-
tercambio con las organizaciones pblicas, y stas deben
dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, benefcia-
rios-usuarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de
informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con
el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos.
289
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por su enfoque en el valor pblico, el modelo propuesto
para guiar la gerencia social estratgica dirigir la aten-
cin gerencial no nicamente a satisfacer las necesidades
de los obligados, benefciarios,
usuarios y clientes, sino tambin
enfocndose siempre en el inters
de los ciudadanos. Es particular-
mente relevante en el ejercicio de
la gestin programtica, por tra-
tarse de la gestin directa de los
medios explcitamente diseados
como vehculos para la genera-
cin de valor pblico.
5. Los problemas sociales son com-
plejos y muchas veces la solucin a
estos problemas requieren apren-
dizaje por parte de todos los in-
volucrados. Estos problemas son
difciles en su defnicin e imple-
mentacin, porque muchas ve-
ces requieren cambios de valores,
creencias y comportamientos, a
esto se llamar desafos adaptativos.
6. El alcance de la gestin pblica est compuesto por un ca-
rcter de direccin de las redes interinstitucionales al que
se llamar macro y meso gestin y un proce so organizacional
interno denominado como micro gestin. El modelo, en su
conjunto, podra aplicarse a un esquema de macrogestin,
siempre y cuando extendemos el concepto de organiza-
cin para incluir entidades multiorganizacionales, tales
como el gobierno federal, el gabinete social, una asocia-
cin de municipios o un gobierno provincial. En estos ca-
sos, tanto el ejercicio de la gestin poltica como de la
gestin programtica se relacionan principalmente con la
macro-gestin, mientras que la gestin organizacional est
fundamentalmente concentrada en la micro-gestin.
Toda reflexin sobre
gerencia social coincide
en caracterizarla como
altamente estratgica,
enfocada especficamente en
el logro de transformaciones
sociales. Es claro, entonces,
quienes ejercen la gerencia
social podran beneficiarse
de un marco conceptual
que gue sus prcticas
estratgicas, atendiendo los
desafos que enfrentan en
sus quehaceres diarios que, a
su vez, se relacionan, por lo
menos parcialmente, con la
naturaleza de los problemas
y polticas sociales.
290
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El texto ha profundizado poco sobre los desafos inte-
rorganizacionales que se relacionan estrechamente con la
naturaleza de los mbitos pblicos y la creacin del valor
pblico. Dicha profundizacin est claramente tan com-
pleja que se halla fuera del alcance de esta refexin. No
obstante, el marco propuesto para guiar la gestin estra-
tgica se adecua a los espacios interorganizacionales: la
colaboracin entre diversas agencias u organizaciones se
realiza con el fn de crear valor pblico, requiriendo as de
una explicitacin del mandato, misin y visin para lue-
go proceder a gestionar lneas estratgicas de accin que
conducen a la creacin efectiva de valor, por medio de
gestiones poltica (en los espacios extraorganizacionales),
organizacional (tanto de la organizacin interagencial,
o red interorganizacional) y programtica.
7. Los benefcios generados por medio del ejercicio de la
gerencia social no deben entenderse como la entrega de
productos y servicios nicamente, sino como los impactos de
esos productos y la calidad de los procesos que los producen
particularmente. La misma defnicin del valor conlleva la
necesidad de enfocarse en impactos; la defnicin de valor
pblico, que conforma el corazn del modelo propuesto,
invita a enfocarse no solo en impactos, sino tambin en los
procesos. Es por ello que las distintas actividades deben
llevarse a cabo con un enfoque de efectividad, efciencia,
equidad, y sostenibilidad.
El modelo de gestin y los principios o fnes de la gerencia
social se combinan para lograr una nueva conceptualizacin de la
responsabilidad de los gerentes sociales, la que enfatiza ampliar
las libertades de las personas, generando las condiciones para la
inclusin y la equidad social, asegurando procesos que promue-
van un ejercicio activo de ciudadana, y garantizando el impacto
de polticas y programas sociales.
Es as, que bajo esta perspectiva, los gerentes sociales, tienen
mucha ms responsabilidad que el simple cumplimiento de sus
291
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
mandatos, ellos tienen la responsabilidad de crear valor pblico
para la sociedad, no solamente mediante el impacto que polticas
pertinentes han de tener en la poblacin, sino tambin, por llevar
adelante procesos que amplen las libertades de las personas, les
generan mejoras concretas en el bienestar, les permita participar y
convertirse en verdaderos ciudadanos.
B i b li o graf a
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
295
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Proteccin social
y derechos sociales
Cesar Giraldo*
Captulo 7
* Universidad Santo Toms.
297
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Los sistemas de proteccin social pueden ser clasifcados
por la forma como la poblacin accede a los derechos sociales.
En este sentido se pueden identifcar cuatro tipos principales:
asistencialista, aseguramiento (bismarkiano), universalista (be-
veredgiano) y neoasistencial. En el asistencialismo la proteccin es
discrecional y puntual (no es un derecho social sino una ddiva)
y se dirige hacia aquellos que son considerados como necesi-
tados, lo cual supone una califcacin apreciativa por parte de
quien provee la asistencia. El aseguramiento signifca que la pro-
teccin se obtiene a travs de la afliacin a un sistema en el cual
el acceso a los derechos sociales est condicionado a la obliga-
cin de cotizar. En el universalismo no existe requisito diferente
al de la ciudadana para tener derecho a la proteccin social.
Finalmente, el neoasistencialismo, que se viene implementando en
las dos ltimas dcadas en Amrica Latina, se caracteriza por
una combinacin entre aseguramiento privado y asistencia p-
blica focalizada.
La proteccin social est incluida en la poltica social,
que es una categora ms amplia, porque adems de la pro-
teccin, abarca educacin, recreacin, cultura, deporte, vi-
vienda, servicios pblicos domiciliarios, entre otros. Se puede
ensayar a hacer una lista ms extensa acerca de lo que com-
prende la poltica social a riesgo de incluir ms conceptos has-
ta el punto de no poder distinguir dicha poltica respecto a
A . I n t ro d u cci n
298
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
otras
1
. Antes de abordar el tema de la proteccin, es necesario
sealar qu se entiende por poltica social para delimitar el campo
de referencia. Por poltica social se entiende: a) la provisin de bie-
nes y servicios sociales indispensables para la reproduccin de la
fuerza de trabajo y para el mantenimiento de la armona social; y,
b) la regulacin de las relaciones sociales (por ejemplo los cdigos
laborales, el derecho de familia, el condiciones de la libre compe-
tencia debido a que la mayora de las personas no los pueden ad-
quirir en el mercado con sus ingresos monetarios, y por esta razn
el Estado debe intervenir en su provisin, bien sea directamente o
travs de una regulacin especfca).
En cuanto a los bienes sociales que son necesarios para man-
tener la armona social, se hace referencia a los gastos sociales que
no conciernen al salario indirecto de los trabajadores, sino a la
funcin de legitimacin del Estado, como las subvenciones a los
pobres, las cuales tienen un carcter ms orientado a la mitigacin
social. Estos bienes, que no estn ligados al salario, tienen un peso
mayor en el caso de las economas con un bajo desarrollo de la
relacin salarial, como las de Amrica Latina. En dicha regin in-
cluso, se da el caso que la relacin laboral no implica la existencia
de los bienes sociales que constituyen un salario indirecto, sino
que estos son recibidos por mecanismos asistenciales desligados
de la condicin laboral. Esto crea una diferencia en el anlisis
sobre el Estado del Bienestar y la poltica social para el caso de
Amrica Latina, y en general para los pases no desarrollados.
La proteccin social, como una poltica estatal, surge con el
desarrollo del capitalismo, en la medida en que la mercantilizacin
1 Pese a que el concepto de poltica social es algo que cualquier persona cree entender,
delimitarlo es ms complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas en-
contradas respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la poltica
social: la construccin de caminos vecinales podra catalogarse dentro de la poltica
social, si se tiene en consideracin que ello ayudara a los campesinos a sus labores
agrcolas y con ello mejorar su condicin social. Con la misma lgica podramos decir
que el bienestar de los ciudadanos aumenta con el mejoramiento de las calles de una
ciudad. Con qu criterios este tipo de gastos se deben clasificar como gastos de in-
fraestructura o como gastos sociales? Para hacer ms complejas las cosas, un gasto en
la construccin de un hospital o una escuela debe considerarse dentro de la poltica
social, o como un gasto de infraestructura?.
299
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
del trabajo humano conduce a la disolucin de los vnculos so-
ciales existentes en las sociedades feudales (en especial la familia
extensa) que eran los que suministraban dicha proteccin. Polanyi
(1992:77-78) dice que antes del capitalismo, el sistema econmi-
co por lo general quedaba absorbido por el sistema social. En el
feudalismo la suerte de las personas dependa de su cuna de na-
cimiento: el campesino estaba predestinado para continuar sin-
dolo, y el noble perteneca a la casa del seor feudal. Pero con el
capitalismo dicha relacin se invirti: el sistema social pas a ser
regulado por el mercado. El trabajo humano apareca como una
mercanca que se transaba en el mercado y por tanto se deban eli-
minar todas las restricciones a su movilidad. Dicho autor agrega
que la supuesta mercanca llamada fuerza de trabajo no puede ser
manipulada, usada indiscriminadamente, o incluso dejarse ociosa,
sin afectar tambin al individuo humano que sea el poseedor de
esta mercanca peculiar (Polanyi, 1992:82).
El hecho de que el trabajo humano quedara regulado por
el mercado produjo una dislocacin social. El trabajo humano
apareca como un factor de produccin que se transaba en un
mercado, pero, como afrma Polanyi, detrs de ese factor estaban
los seres humanos, de manera que la suerte de las personas ter-
minaba siendo determinada por la forma como evolucionaba el
mercado. El autor remarca que el surgimiento del libre mercado,
laissez faire, con la revolucin industrial y el capitalismo liberal,
transform la economa humana en un sistema de mercados
autorregulados y por tanto los incentivos en torno a los cuales el
hombre organiza su vida material se vuelven materiales. Debi-
do a que ningn grupo humano puede sobrevivir sin un aparato
productivo lleva a que lo social dependa de lo econmico, de tal
forma que las relaciones sociales terminan siendo incorporadas
al sistema econmico (Polanyi, 1998:80-82). Adems del traba-
jo, tambin las necesidades humanas se vuelven mercancas que
deben ser adquiridas en el mercado, de manera que el bienestar
de las personas pasa a depender de su relacin con el mercado.
La mercantilizacin de las personas y de las necesidades fortale-
ce la economa de mercado pero debilita al trabajador individual
(Esping-Andersen, 1999:51-53).
300
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El mercado no es sufciente para la autorregulacin de la
acumulacin de capital. De un lado, porque existen costos en la
reproduccin de la fuerza de trabajo que no entran en el precio
que el productor individual paga al trabajador (salario directo)
y por tanto debieron ser provistos o regulados por el Estado,
como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la aten-
cin materno infantil, los servicios pblicos domiciliarios y la
vivienda; del otro, a) porque existe una infraestructura colectiva
(infraestructura bsica) que no es provista por los agentes pri-
vados y por tanto debe ser provista o regulada por el Estado.
En este contexto, Bismarck cre en Alemania, a fnales del siglo
XIX, los Seguros Sociales. Tales seguros suponen que el acceso
al bien social (que adquiere la connotacin de derecho social)
est condicionado por la obligacin de cotizar a un sistema de
seguridad social, cotizacin que surge fundamentalmente de la
relacin salarial. Posteriormente, despus de la segunda guerra
mundial, la nocin de aseguramiento a los trabajadores se ex-
tiende a una nocin de seguridad social para todos los ciudada-
nos, que es lo que da origen al Estado de Bienestar.
Sin embargo, el Estado de Bienestar est entrando en crisis
porque los pilares sobre los que se construy se estn debili-
tando: disolucin de la sociedad salarial, crisis de las polticas
activas en lo social y en lo econmico, y factores demogrfcos.
En el caso de Amrica Latina surge la pregunta si ha existido
un Estado de Bienestar. Lo que aqu se afrma es que no existi
para la mayora de la poblacin debido a que no hubo una ge-
neralizacin de la relacin salarial, y no podr existir porque no
se vislumbra que dicha generalizacin se vaya a presentar. Esto
abre un interrogante acerca del carcter de los derechos sociales
para la regin. A continuacin hablaremos de los cuatro siste-
mas de proteccin social.
B . A si st en ci ali sm o
La asistencia surge con el debilitamiento de la proteccin
emanada de la familia extensa y la vecindad, lo cual creaba la
301
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
necesidad de crear instituciones especializadas para esta tarea. La
especializacin planteaba en primer lugar, el problema de buscar
mecanismos para el fnanciamiento de las instituciones encarga-
das de la asistencia, y en segundo lugar, la forma de identifcar
las personas a las cuales se les deba dar dicha asistencia. En
cuanto a lo primero, el fnanciamiento, la Iglesia desempe un
papel central en la creacin de las instituciones de acogida de los
necesitados tales como los hospicios (hpitaux), orfelinatos y en
los propios conventos. La participacin de la Iglesia en la gnesis
del proceso tiene un carcter local, en la medida en que organiza
la asistencia en torno a la parroquia. Tambin participan organi-
zaciones laicas de carcter caritativo y las autoridades municipa-
les, pero su participacin se hace bajo el principio de la caridad
cristiana. Este proceso se inicia en el siglo XIV; la peste negra
de entonces fue un evento que puso de presente la necesidad de
instituciones especializadas en la atencin de los enfermos. Para
fnanciar estas actividades la iglesia reciba limosnas y legados
2
,
pero posteriormente obtiene impuestos locales, el ms impor-
tante de los cuales era el diezmo
3
.
En cuanto a lo segundo, la identifcacin de los benefciarios
de la asistencia, el primer criterio era la pertenencia a la comuni-
dad y el segundo la incapacidad de trabajar. En cuanto a la per-
tenencia, la asistencia estaba ligada al inmovilismo que generaban
las redes de pertenencia a una comunidad en el mundo feudal.
La comprobacin de residencia en la comunidad o pertenencia a
un gremio ataba a las personas a su territorio, lo cual difcultaba
la movilidad de la mano de obra, en un contexto de rpida urba-
nizacin europea. El requisito de residencia era muy estricto en
Inglaterra, las leyes de los pobres (poor law), de comienzos del
siglo XVII demandaban la pertenencia a la parroquia. Sin em-
bargo, ante el aumento de la mendicidad en comunidades cada
vez ms urbanizadas se resolvi encerrar los mendigos en las
2 El traspaso voluntario (mediante herencia) de la fortuna de las personas que moran.
3 Impuesto directo sobre la produccin agropecuaria en funcin del cual los campesi-
nos estaban obligados a entregar a los administradores eclesisticos la dcima parte
de sus cosechas y beneficios ganaderos.
302
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
workhouses en Inglaterra o en el Hpital
gnral en Francia, donde se los some-
ta a trabajos forzados. La concentracin
de quienes reciban la asistencia en lugares
determinados fue una forma de atenuar el
problema de la desafliacin, principalmen-
te de acoger los individuos que deambu-
laban sin una residencia fja. Sin embargo
deban justifcar la residencia en la comu-
nidad, de manera que los que deambulaban
en las afueras de las villas, los errantes, los
que habitaban los bosques, quedaban fuera
de la proteccin.
El modelo de encerramiento y de pertenencia a una parroquia
entraba en contradiccin con la necesidad de liberar la mano de
obra para las fbricas nacientes. Era preciso abolir el modelo
institucional que encerraba a los pobres, como era el caso de los
hospicios en Francia, que se eliminaron en 1776, y se intent
eliminar (posteriormente lo har la revolucin francesa) la pe-
sada reglamentacin sobre el trabajo (Castel, 1995:177-178).
En Inglaterra se cambi a fnales del siglo XVIII el modelo de
encerramiento por dar un benefcio en dinero a quienes no lo-
graban un mnimo de susbsistencia con su trabajo, que fue lo
que se conoci como el Speenhamland system (1795), modelo que
a su vez reconoca el hecho de que la pobreza para entonces ya
no era un fenmeno slo de quienes no podan trabajar, sino
que tambin apareca entre quienes trabajaban. Pero el sistema
tuvo muchos enemigos, fue acusado de desmotivar el deseo de
trabajar y fnalmente fue abolido en 1834.
El Estado gradualmente va sustituyendo a la Iglesia en la pro-
teccin social. La asistencia se va secularizando. Hay que tener
en cuenta que la caridad durante la Edad Media era considerada
como una manifestacin de la espiritualidad cristiana en el caso
de Europa. Sin embargo este concepto comienza a cambiar a co-
mienzos del siglo XVI en el caso de Francia, cuando los pobres
dejan de verse como una manifestacin de Dios y se aprecian
Los sistemas de proteccin
social pueden ser
clasificados por la forma
como la poblacin accede
a los derechos sociales.
En este sentido se pueden
identificar cuatro tipos
principales: asistencialista,
aseguramiento (bismarkiano),
universalista (beveredgiano) y
neoasistencial.
303
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
como sujetos peligrosos para el orden y la salud pblicos. Con
la creacin del Grand Bureau de Pauvres la caridad deja de ser vo-
luntaria y es organizada de una manera administrativa (Gutton,
1994:33-35). Posteriormente se introduce la administracin lai-
ca de los hospitales, y el Estado asume la pensin de los militares
invlidos. Sin embargo el salto hacia la secularizacin se da con la
Revolucin Francesa. La declaracin de los Derechos del Hombre
de 1793 sealaba: Las ayudas pblicas son una deuda sagrada.
La sociedad debe subsistencia a los ciudadanos desafortunados,
sea procurndoles trabajo, sea asegurndoles medios de subsiste-
nica a aquellos que no tienen la condicin de trabajador
4
. Esto
signifcaba que la asistencia social se vuelve una obligacin social,
laica y no solamente un deber cristiano. Adems, la asistencia no
solo era para quienes no podan trabajar, sino tambin para quie-
nes pudiendo no lo tenan. Se crea el derecho a la asistencia p-
blica que sustituye al derecho a la caridad.
De acuerdo con Rosanvallon (1995), la asistencia pblica en
la Revolucin Francesa era concebida para invlidos que no po-
dan trabajar o vlidos que no encontraban trabajo; en ningn
momento se imaginaban que un hombre que tuviera trabajo tu-
viera un ingreso tan bajo que pudiera ser considerado como un
indigente, fenmeno que se hizo masivo y dominante en la clase
obrera en el siglo XIX. La pobreza originada en el trabajo era
la base del pensamiento socialista de entonces, que afrmaba de
forma categrica que la pobreza no solo provena de la ausencia
de trabajo, sino del trabajo mismo (Pires de Sousa, 2000:56).
Esta situacin contradeca la visin de los fundadores de la eco-
noma clsica (Smith, Ricardo, Say, Stuart Mill), para quienes la
pobreza era, en palabras de Rodrguez, resultado de las restric-
ciones heredadas del feudalismo que limitaban el acceso al mer-
cado del trabajo (p. 57), de manera que si se eliminaban tales
restricciones, o en otros trminos, se fexibilizada el estatuto del
trabajo, la pobreza desaparecera. Por esto la asistencia no con-
llevaba una regulacin laboral dirigida a proteger los derechos
4 Declaracin de derechos del hombre de la Constitucin adoptada el 24 de junio de
1793 (Murard, 2001:12).
304
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
del trabajador. Tales derechos, en esta etapa, correspondan a la
igualdad frente a la ley y la libertad del trabajo. La asistencia no
consiste en derechos sociales universales y generales, consiste en
dirigir la proteccin donde la indigencia pueda ser certifcada.
C . A segu ram i en t o
El aseguramiento nace como mecanismo de llevar la proteccin
social a los trabajadores, y se basa en que el acceso al derecho social;
est ligado a la obligacin de cotizar a un sistema de seguridad social.
Las personas que no tenan el estatus de trabajador estaban exclui-
das del sistema, porque no cotizaban. No obstante, en la medida en
que se generaliza la relacin salarial los sistemas de aseguramiento
adquieren un carcter ms universal. Dichos sistemas inicialmente
surgen con el desarrollo de los sistemas mutuales y, posteriormente,
con la instauracin de los seguros sociales en Alemania por parte
de Bismark en las dos ltimas dcadas del siglo XIX. Los sistemas
asistencialistas tradicionalmente excluan a los trabajadores emplea-
dos, porque al disponer de un salario supuestamente no requeran
de ayuda, aunque este supuesto no era soportado por la realidad.
Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas
de protegerse contra las vicisitudes creando crculos o asociaciones,
que fue lo que se vino a conocer como las sociedades mutuales. En
Inglaterra durante el siglo XVIII se crearon las Friendly Society y los
Box Club, las cuales tenan como propsito asistir a los enfermos. Se
basaban en contribuciones semanales las cuales creaban un fondo
disponible para ser utilizado por el afliado que enfermara. Eran
numerosas y de una estabilidad precaria. En el siglo XIX surgi la
organizacin sindical que buscaba ejercer un rol ms importante
respecto a la garanta de empleo y asistencia fnanciera a los desem-
pleados (Pires de Sousa, 2000:64-65).
En Francia, el desarrollo del sistema mutualista se difcult
con la Ley del 14 de junio de 1791 que prohiba crear corpora-
ciones y coaliciones que lucharan por la pretendida defensa de
los intereses comunes, sin embargo a pesar de ello el sistema de
mutuales se desarroll durante el siglo XIX, en parte porque se
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
tuvo una relativa tolerancia al respecto en razn de la pobreza de
la poblacin trabajadora. En Alemania, el aseguramiento inicial-
mente fue adoptado por las cajas de socorros de las corporacio-
nes (gremios, confraternidades), que gracias a las contribuciones
de sus afliados cubran gastos hospitalarios, curaciones y vivien-
da en caso de invalidez o vejez. Tales organizaciones debieron ser
suprimidas en razn del Cdigo de Comercio de 1845, y por
ello los campesinos crearon asociaciones de cajas de socorros
mutuales. En 1867 se levanta la restriccin de crear asociacio-
nes, y ello permite el auge de los partidos de carcter socialista,
en particular el social demcrata (de entonces), el cual eligi un
nmero importante de diputados. Esto llev a que a partir de los
aos ochenta del siglo XIX se creara un sistema de aseguramien-
to social, que tena como propsito aplacar la presin social, que
fue lo que se conoci como el sistema bismarckiano
5
.
El sistema bismarckiano introduce los seguros sociales, que
despus de las mutuales, dan origen a la proteccin social basada
en el aseguramiento. En Alemania en las dos ltimas dcadas del
siglo XIX, se crea un sistema completo de seguros sociales, que
cubre accidentes de trabajo, enfermedad, invalidez, vejez y muerte.
Esping-Andersen (1996:66) seala que la poltica social de Bis-
mark no estaba motivada por consideraciones de igualitarismo.
Ella fue creada por unas lites que aborrecan el laissez faire pero
tambin contra la amenaza socialista. El deseo de Bismark no era
un Estado del Bienestar si no una Monarqua del Bienestar. Era la
respuesta a quienes entonces pregonaban la lucha irreconciliable
entre capital y trabajo, de forma que los seguros sociales apare-
can como una tercera va entre el capitalismo y el socialismo. La
adopcin de reformas sociales por Bismarck, al igual que Napo-
len III en Francia y Von Tafe en Austria fueron reconocidas ex-
plcitamente por ellos como una forma de combatir la posibilidad
del socialismo (Esping-Andersen, 1999:88). La desigualdad social
que produce el capitalismo, cuando el Estado deja al libre mercado
la regulacin social, genera descontento porque los trabajadores, y
5 Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud (assurance-maladie), Ley de 1884
sobre accidentes de trabajo y la Ley de 1889 sobre vejez e invalidez.
306
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
la poblacin en general, perciben que se trata de un sistema basado
en la explotacin de la fuerza de trabajo.
Esping-Andersen (1999:37-42 y 79-83) cuando se refere al
Estado asegurador, lo presenta como un modelo conservador t-
picamente corporativo. Su argumento es que los planes de asegu-
ramiento, creados en Europa en las ltimas dcadas del sigo XIX,
correspondan al deseo de instaurar una especie de paternalismo
desde el Estado. En el caso de Alemania, Bismarck buscaba en-
cadenar a los obreros a la autoridad paternal de la monarqua y
socavar el poder poltico de los movimientos obreros en ascenso.
Tambin se buscaba la lealtad al rgimen poltico a travs de sis-
temas de pensiones generosos a los funcionarios civiles, y cita los
casos de Austria, Alemania y Francia. En el origen de los progra-
mas de aseguramiento basados en el seguro social se encuentra un
pacto poltico entre el capital (en el gobierno) y el trabajo, en el
cual el primero buscaba gobernabilidad y legitimidad en un en-
torno social difcil, y los segundos benefcios para quienes repre-
sentaban, los trabajadores.
El modelo bismarckiano tiene tres caractersticas que son im-
portantes. En primer lugar, los benefcios se orientan a quienes tie-
nen un estatus de trabajador formal, y en consecuencia hacen las
cotizaciones a las instituciones de seguridad social correspondien-
tes. Esto quiere decir que quienes estn por fuera de este estatus no
tienen la garanta del derecho a la proteccin social, solo la tendran
algunos sectores de forma eventual mediante formas asistencialistas.
En segundo lugar, el aseguramiento es generalmente pblico, nacio-
nal, colectivo y obligatorio, y est basado sobre contribuciones tri-
partitas: salariales, patronales y estatales (Rodrguez, 2001:67). La
tercera caracterstica, remarcada por Esping-Andersen (1999:14),
es que normalmente se desarrolla en
una economa dominada por la produccin industrial con una
fuerte demanda de trabajadores de baja cualifcacin; una po-
blacin activa relativamente homognea e indiferenciada, pre-
dominantemente masculina; unas familias estables con una
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
elevada fecundidad, y una poblacin femenina dedicada princi-
palmente a las tareas domsticas.
El Estado bismarkiano se da en el contexto de la existencia
de la relacin salarial como forma dominante de produccin, y la
existencia de un sistema pblico de cotizaciones y derechos socia-
les. La no existencia de tales derechos llevara a la confrontacin
antagnica entre el capital y el trabajo, con lo cual la economa de
mercado no hubiera sido posible.
Para poner las cosas en sus justas proporciones, se debe tener
en cuenta que la cobertura de los sistemas de aseguramiento, has-
ta antes de la Segunda Guerra Mundial era muy baja. Por ejem-
plo, la nocin de pensin de retiro era un fenmeno marginal y
no exista una edad especfca para que una persona se retirara de
la vida activa para disfrutar de su vejez. No se puede olvidar que
en el siglo XIX la mayor parte de la poblacin de los pases que
hoy se llaman desarrollados (con excepcin de Gran Bretaa al
fnal del siglo), viva en el sector rural, de manera que la mercanti-
lizacin de la fuerza de trabajo no era totalmente generalizada, y
por tanto era limitada la posibilidad de desarrollar un sistema que
asegurara el sostenimiento de ingreso durante la vejez. En tales
pases la esperanza de vida hacia 1820 era alrededor de 40 aos,
y en 1900 no era ms de 50, o para ajustar la alta mortalidad
infantil, la esperanza de vida a los 20 aos era de 60, de manera
que era poco corriente vivir ms de 65 aos. La poblacin de ms
de 65 aos en 1870 era entre 3 y 5% de la poblacin. Y normal-
mente las personas de ms 65 aos trabajaban para generar sus
ingresos. En Estados Unidos, hacia 1890, el 70% de las personas
en esa edad o ms trabajaban para obtener su sustento (Esping-
Andersen, 1998:112).
Ciertas personas reciban pensin, pero ellas estaban lejos de
sustituir el salario. Las alternativas privadas, desde fnales del siglo
XIX hasta la Segunda Guerra Mundial, surgieron por la ausen-
cia de pensiones legales, insufciente cobertura, bajos benefcios y
condiciones muy restrictivas de elegibilidad. Sin embargo, la co-
bertura de los sistemas privados era muy dbil (Esping-Andersen,
308
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
1998:111-115). Las dos opciones principales fueron las mutuales
y los regmenes de retiro creado por los empleadores. Las mutuales
eran generalmente organizaciones de previsin defnidas por gru-
pos sociales precisos, bien sea por profesin o por sindicato. Aun-
que su cobertura poda tener alguna importancia (por ejemplo en
Gran Bretaa en 1880 el 50% de los hombres de la clase obrera
estaban afliados y en Estados Unidos el 5% en 1990) no exista
la capacidad para asegurar una pensin de retiro. En cuanto a los
planes de las empresas, solo un pequeo nmero de empresas esta-
bleca planes de pensiones privados. En este caso, la perspectiva de
pensin de las personas estaba ligada a la suerte de la empresa.
El inicio del siglo XX marca un aumento importante en los
sistemas de aseguramiento. Ello se explica, segn Esping-Ander-
sen (1999:116-118), por el auge de los sindicatos y las partidos
de trabajadores. No se trataba que antes no estuviera el tema en la
discusin pblica, si no que no exista sufciente voluntad poltica
y presin popular. El aumento de los sindicatos (que tuvieron su
reconocimiento legal en el siglo XIX), el sufragio universal que
se extendi alrededor de la Primera Guerra Mundial, permitieron
a los partidos de trabajadores una representacin grande y con
mucha infuencia. Lo social se convirti en una cuestin poltica,
lo que dio impulso a los sistemas pblicos y privados de asegura-
miento de la vejez.
D . U n i v ersali sm o
La afliacin a un sistema de aseguramiento hace que la pro-
teccin sea asumida como un derecho social legtimo a reivindicar,
constitutivo de la ciudadana, derecho que tiene como contraparti-
da la obligacin de cotizar a dicho sistema. Hay una diferencia de
principio con los sistemas asistencialistas en los cuales la protec-
cin aparece como una ddiva, no como un derecho social (Lautier,
2002a:12). Sin embargo en el aseguramiento los derechos estaban
circunscritos a quienes tenan una afliacin, de forma tal que
quienes carecan de ella estaban excluidos. Por tanto, los derechos
y la ciudadana social no eran universales.
309
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Despus de la Segunda Guerra Mundial la nocin de asegura-
miento a los trabajadores se extiende a una nocin de proteccin so-
cial para toda la poblacin. Del aseguramiento se pasa a los derechos
sociales universales. Ello fue producto de lo que Join-Lambert et al.
(1997:38-39) llaman el auge de la fraternidad y la aproximacin de
las clases como resultado de la guerra. La guerra cre un compromiso
del Estado con todos los ciudadanos, resalt la importancia de las
personas corrientes: cada individuo sano de la comunidad se convier-
te en un activo valioso (Rosanvallon, 1995:51).
El punto que marc el surgimiento del universalimo fue el infor-
me Beveridge de 1942, titulado Social Insurance and Allied Servi-
ces. Un ao antes, el gobierno conservador de Inglaterra, en guerra
contra Alemania, haba constituido una comisin interdepartamental
de seguros sociales presidida Sir William H. Beveridge con el objeto
de analizar los distintos sistemas de seguro social existentes, y estu-
diar la posibilidad de un sistema orgnico de seguridad social
6
. Fue el
gobierno laborista de Clement Richard Attlee el encargado de poner
en prctica la mayora de las disposiciones del llamado Plan Beveridge
tras ganar las elecciones en 1945
7
. Dicho plan introdujo el sistema
previsional basado en el fat rate que garantizaba a todos los ciuda-
danos un monto uniforme de benefcio prestacional, asegurando la
universalidad en la cobertura.
Los principios de seguridad social recogidos en el plan eran: uni-
dad, universalidad y uniformidad. La unidad haca referencia a un
sistema que unifcaba los regmenes de seguros en una sola institucin
bajo la responsabilidad del Estado. La universalidad haca referencia a
cubrir a toda la poblacin contra todos los riesgos, entendiendo por
ello que todos los ciudadanos, independientemente de sus ingresos,
tienen derecho a un mnimo de recursos. Finalmente, la uniformidad
signifcaba igualdad entre deberes y derechos segn las categoras de
personas que eran protegidas, y una cotizacin igual para todos para
6 Hubo un segundo informe Full Employment in a Free Society, que haca referencia
a las polticas de pleno empleo. Es el primer informe el que es pertinente para este
trabajo.
7 A travs de: National Health Service (1946), National Insurance Act (1946) y Natio-
nal Assistance Act (1948).
310
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
una proteccin mnima que responda a las necesidades bsicas (G-
mez De Pedro, 2001:254-264) (Pires de Sousa, 2000:89).
El universalismo de la proteccin social est ligado a dos prin-
cipios. El primero, la generalizacin del asalaramiento, porque ello
hace que el aseguramiento tome un carcter ms universal. Como se
ver ms adelante, en la medida en que dicha generalizacin es ms
dbil en Amrica Latina, en esa misma medida son ms dbiles los
sistemas universales. El segundo principio, es el desarrollo de siste-
mas de transferencias fnanciadas con el fondo general de impuestos,
lo cual permite el desarrollo de formas de proteccin social tales
como la pensin mnima o el subsidio de desempleo, y en general
de prestaciones que no estn ligadas a la condicin de asalaramien-
to como el ingreso mnimo de insercin y los sistemas de subsidio
familiar. Esta segunda forma se llamar el componente asistencial
universal, para diferenciarla de la asistencia defnida sobre la con-
dicin de pobre o poblacin vulnerable. La combinacin de las dos
formas, aseguramiento y asistencia universal (transferencias), cam-
bia de pas a pas. Tanto en la mezcla de cotizaciones e impuestos
generales, como en la generosidad de las transferencias, los tipos
de benefcios sociales otorgados, y los criterios de seleccin. Una
clasifcacin de estas variables permitira hacer una clasifcacin taxo-
nmica de los diferentes Estados de Bienestar como lo han ensayado
diversos autores, entre ellos, Huber y Stephens (1999).
Independientemente de las clasifcaciones, el principio de uni-
versalizacin es lo que normalmente se considera da origen al Es-
tado de Bienestar. La universalizacin puede darse sobre la base
de los estndares mnimos, o sobre estndares altos de acuerdo
a las nuevas exigencias de las clases medias. El primer caso, Es-
ping-Andersen (1998:42-43) lo llama Estado Asistencialista y el
segundo Estado Providencia Social Demcrata. En este ltimo,
dicho autor ve una fusin particular entre liberalismo y socialis-
mo, aunque esto tambin puede ser interpretado como un rgi-
men capitalista en el cual hay una mayor provisin por parte del
Estado de un salario social. Un punto que remarca dicho autor
es que se trata de un Estado muy costoso, de manera que se trata
de un Estado que trabaja en la lgica de minimizar los problemas
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
sociales y de aumentar sus ingresos. El pleno empleo se convierte
en una de sus responsabilidades principales. Y contina afrman-
do que este modelo refuerza el individualismo porque permite la
posibilidad de la independencia individual. En los pases escandi-
navos domina este tipo de Estado.
E . N eo asi st en ci ali sm o
El neoasistencialismo, que es el modelo que se viene adoptan-
do en Amrica Latina en las dos ltimas dcadas, es una combi-
nacin entre aseguramiento privado y programas focalizados de
lucha contra la pobreza o la exclusin. Para lo primero se pro-
mueven administradores fnancieros privados en pensiones y los
seguros de salud, donde los derechos sociales se transforman en
derechos regulados por un contrato con un proveedor privado (de-
rechos contractuales). Para lo segundo, se promueven las polticas
asistencialistas, en la cual los derechos sociales son reemplazados
por necesidades bsicas. Los benefcios sociales que en los pases
desarrollados se llaman derechos sociales, en la Amrica Latina
son presentados con frecuencia como privilegios, recordando que
la mayora de la poblacin est excluida de ellos. Se abandona el
discurso utilizado en la construccin de los Estados de Bienestar
de un pacto social entre capital y trabajo para la reparticin de
los incrementos de productividad que permita la ampliacin del
mercado interno. Los benefcios sociales ahora son vistos como
costos que atentan contra la insercin internacional de las econo-
mas en un mundo globalizado.
Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privacin ma-
terial incluyendo falta de acceso a educacin y salud. Esta era la
visin del Banco Mundial a comienzos de los aos noventa, y que
fue impuesta en Amrica Latina. Para el Informe de 2000/2001,
dicho organismo ampla el concepto de tal forma que debe incluir
la vulnerabilidad y la exposicin al riesgo, y la falta de representa-
cin y la impotencia, es decir llevar el concepto a lo que Amartya
Sen llama las formas de privacin que limitan gravemente las capa-
cidades con que cuenta una persona. Todo esto constituye falta de
312
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
oportunidades, y la baja generacin de ingresos es una consecuencia
de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de esta vi-
sin es que la pobreza se la explica por la ausencia de condiciones
en los pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho
que la pobreza nace en la insercin misma al trabajo. Cada vez que
en la defnicin de la pobreza se introducen elementos cualitativos,
dicha defnicin se aleja del ncleo de las necesidades materiales y
de los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual lleva a que los
elementos de la explicacin de las causas de la pobreza, y las pro-
puestas para remediarlas, se alejen tambin de dicho ncleo.
Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los
pobres, entendiendo por estos no solo sus activos fsicos, natu-
rales y fnancieros, sino sobre todo, el capital humano, pues ste
determina la productividad del trabajo de los pobres, que es el
nico activo que poseen. El capital humano se vuelve un concepto
clave en la poltica social porque defne las capacidades producti-
vas de la persona en funcin de su dotacin en educacin y salud,
principalmente. Desde este punto de vista, los pobres son poco
productivos porque tienen una baja dotacin en capital humano,
y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotacin mnima.
Defnir la pobreza con el criterio de oportunidades o nece-
sidades lleva a que el gasto social se debe focalizar en aquellos
que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades bsicas
insatisfechas (nbi). La focalizacin casi nunca presta atencin a
los trabajadores asalariados, y se defne con un criterio diferente
al del ingreso, bien sea por criterios demogrfcos o topogrfcos.
Las acciones focalizadas a grupos especfcos se traducen en una
serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo
a su poblacin objetivo. La poltica de lucha contra la pobreza
tiende a convertirse en la sumatoria de una serie de programas
puntuales, que con frecuencia no estn articulados de forma in-
tegral. La pobreza es defnida en trminos individualistas y las
soluciones tienen un carcter individual.
Adems de la pobreza, un segundo elemento del neoasisten-
cialismo es el aseguramiento contra los riesgos. La poltica social
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
debe permitir a las familias la capacidad para asumir riesgos y
participar en actividades de mayor rendimiento y riesgo. Los
pobres y los no pobres estn sujetos al riesgo, solo que en el caso
de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad por su incapa-
cidad de enfrentarlo y, por tanto, deben ser objeto de polticas
asistencialistas, mientras que los segundos tienen la opcin de
comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aqu
claramente la poltica hacia los pobres se diferencia de los no po-
bres. Para los ltimos la propuesta se basa en el aseguramiento.
De acuerdo con Castel las sociedades modernas estn cons-
truidas sobre el terreno de la inseguridad porque son sociedades
de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en su entorno, la
capacidad de asegurar su proteccin. Son sociedades que si bien
estn basadas en la promocin del individuo, al mismo tiempo
promueven y valorizan su vulnerabilidad, y ste debe asumir la
responsabilidad de adquirir los seguros para enfrentar tales ries-
gos. Los seguros son una mercanca de carcter fnanciero. La
funcin del sistema fnanciero es la de dispersar el riesgo, y sobre
este esquema dicho sistema crea la seguridad social de carcter
privado. Se trata de un esquema diferente al del modelo bismar-
kiano, en el cual el aseguramiento se basaba en la solidaridad y
era pblico, nacional, colectivo y obligatorio. Para efectos de pro-
mover el traslado los servicios sociales a la provisin privada va
mercado resulta crtico introducir el concepto de riesgo como una
necesidad, porque este concepto permite introducir una mercan-
ca para dicha necesidad que se llama seguro y el aseguramiento es
provisto por administradores fnancieros privados. Este esquema
funciona especialmente en la salud y en las pensiones, que son los
componentes principales de la seguridad social.
F. C o n si d eraci o n es so b re el E st ad o
d e B i en est ar
Teniendo en cuenta los elementos desarrollados hasta este
punto, se puede ver cmo el Estado de Bienestar est ligado al in-
tervencionismo estatal, a la constitucin de los derechos sociales
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y a la generalizacin del asalaramiento. Habra que aadir que en
lo econmico est ligado al fordismo y a las polticas keynesianas.
Como se ver a continuacin, todos estos elementos han entrado
en crisis y con ellos el Estado de Bienestar. A estos factores, que
tienen que ver con el cambio en la regulacin econmica y social,
la cual ha perdido sincronizacin con la regulacin estatal, hay
que sumar los factores demogrfcos. El aumento de la esperanza
de vida y la disminucin en la tasa de natalidad han hecho que la
carga sobre los sistemas de seguridad social aumenten.
1. Fordismo
Los modelos de Estado de Bienestar que hoy existen en muchos
de los pases industrializados fueron confgurados en condiciones
econmicas y sociales del modelo fordista de pleno empleo, ya que
se trata de un tipo de Estado funcional a dicho modelo, al estimu-
lar la demanda agregada, favoreciendo la realizacin de mercancas
(Esping-Andersen, 1998:74). El fordismo fue lo que dio origen a lo
que se ha llamado los treinta gloriosos, que Boyer (1999:20-21)
demarca entre 1947-1976. Segn Montagut (2000:63,)
el crecimiento econmico estaba sustentado por el consumo
de masas de determinados productos. Su produccin segua
una organizacin del trabajo basada en la utilizacin masiva
del factor trabajo Los Estados del Bienestar posibilitan, en
aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce,
cerrando el ciclo trabajoproduccinconsumoreinversin.
Se construy sobre el consenso keynesiano, en el cual no se
perciba un trade of entre seguridad social y crecimiento, y entre
equidad y efciencia. Este consenso ha desaparecido y dicho tradeof
ha salido a la palestra (Esping-Andersen, 1998: 3). El consenso
que exista en torno la los postulados keynesianos se rompi a f-
nales de los aos sesenta y comienzos de los setenta, cuando las
polticas de expansin de la demanda efectiva no solo no lograban
eliminar el desempleo, sino que inducan altos niveles de infacin
(estanfacin). Lo anterior signifcaba que se presentaba un abismo
entre la evidencia emprica y las predicciones keynesianas.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
El Estado keynesiano se daba en un contexto de una economa
relativamente cerrada, de manera que los estmulos a la demanda
jalonaban la produccin interna. Sin embargo, las economas se
fueron abriendo en su sector externo, particularmente como con-
secuencia del auge de los mercados internacionales de capitales, ya
que un exceso de demanda atraa capital internacional para fnan-
ciarlo, y ese fnanciamiento estimulaba dfcits comerciales, con lo
cual el impulso que a la demanda produca el aumento del gasto
pblico tena un impacto ms dbil sobre los mercados internos.
Por el contrario, son los mercados de capitales los que introducen
una lgica nueva al proceso econmico y ponen en entredicho el
Estado de Bienestar, lgica en la cual ya no interesa que el Estado
sea un mecanismo para activar la demanda agregada a travs del gas-
to pblico, principio del pacto fordista, sino de extraer rentas fnan-
cieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto
privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del gasto pblico.
Por ahora valga la pena sealar que el auge del comercio in-
ternacional tambin incidi en el rompimiento del pacto fordista
que estaba a la base de los Estados de Bienestar. Al respecto, Boyer
(2000:14) afrma que desde mediados de los aos sesenta el comer-
cio internacional creci ms rpido que los mercados domsticos y
que a mediados de los setenta muchas frmas y gobiernos conside-
raban que los incrementos reales de salarios, que haban sido utili-
zados para estimular la demanda domstica, empezaban a tener un
impacto negativo sobre la competitividad y el comercio externo. Y
concluye que las estrategias de moderacin de salarios y disminu-
cin de los gastos de bienestar son una respuesta a la internaciona-
lizacin del comercio, de la inversin y de la fnanza.
A estos argumentos reseados por Boyer se agregan los que in-
sisten en que la excesiva intervencin estatal es la responsable de la
crisis econmica debido a la rigidez que crea en la economa. Para
romperlas se argumenta la necesidad de fexibilizar el mercado del
trabajo. Se pide eliminar las prestaciones sociales, el salario mnimo
y el costo de despido, porque atentan contra la fuidez del merado
de trabajo. Sin embargo, la paradoja que se present como resulta-
do del fenmeno de la estanfacin, fue que si bien por un lado se
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
clam por el desmonte del intervencionismo estatal, por el otro, el
aumento del desempleo y de las empresas en crisis produjeron una
presin sobre el gasto estatal. Y mientras el gasto deba atender
demandas crecientes, los ingresos de los Estados se deterioraban
como consecuencia de la crisis (Montagut, 2000:64-69).
2. Desalaramiento
El llamado Estado de Bienestar se confgur sobre el asala-
ramiento, sin embargo esta variable presenta una evolucin. En
primer lugar, en la posguerra el trabajo administrativo gradual-
mente va superando al trabajo material; en segundo lugar, se pre-
senta un proceso de precarizacin laboral; y en tercer lugar, un
aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear
una base social de apoyo poltico del Estado de Bienestar, los
dos ltimos factores tienen un efecto contrario, y son los que
empiezan a predominar en las dos ltimas dcadas. Sobre esto
hablaremos a continuacin, pero antes de ello, se debe sealar
que la precarizacin y el desempleo son mucho ms marcados en
Amrica Latina, donde adems, cobra importancia el fenmeno
de la informalidad.
Hasta los aos treinta el concepto de salario haca referencia a
la remuneracin del obrero por su trabajo, y por obrero se enten-
da principalmente quien transformaba directamente la materia
fsica (Castel, 1998:140-145). Sin embargo, despus de la Segun-
da Guerra Mundial, paulatina e inexorablemente su importancia
se reduce a medida que las labores de direccin, control y diseo,
as como las llamadas actividades terciarias, se multiplican. Sur-
ge claramente la categora de cuadros tcnicos y gerenciales, una
especie de asalariado burgus (Castel, 1998:143), el cual sale
de su indignidad secular y puede escalar posiciones de prestigio y
poder. La clase obrera, como la acabamos de presentar, mantie-
ne un papel subordinado. Bajo esta nueva confguracin la condi-
cin de asalariado se extiende en los pases desarrollados, por lo
menos hasta la primera mitad de los aos setenta, y absorbe otras
categoras sociales, tales como artesanos, comerciantes, campesi-
nos, profesionales independientes.
317
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Para el caso de Francia, anota Castel (1998:144-145) que
las profesiones asalariadas agrupaban el 49% de la poblacin a
comienzos de los aos treinta y que para 1975 el 83%. La exis-
tencia de un asalariado estable, creciente, y la existencia de un
crecimiento econmico continuo dentro
del fordismo, fue lo que permiti el de-
sarrollo del Estado de Bienestar. Sin em-
bargo, la generalizacin del asalariado se
transform a partir de entonces porque se
present un deterioro continuo en la esta-
bilidad de la relacin salarial y un estan-
camiento en la dinmica del crecimiento
econmico.
A todo se suma el declive del traba-
jo de largas cadenas de produccin basa-
das en un sistema jerqarquizado, pasando
a la responsabilizacin de cada indivi-
duo de pequeas unidades encargndolo
de gestionar la produccin y asegurar la
calidad (Castel, 2003:44-45). La indivi-
dualizacin de las tareas impone movili-
dad, adaptabilidad, disponibilidad, lo que
debita el carcter colectivo del trabajo lo
que trae como consecuencia un deterioro
el pacto social sobre el cual se construyen
los Estados de Bienestar.
Se busca romper el vnculo laboral (Pa-
lomino y Daz, 2000), de tal manera que la
unidad productiva (la empresa) se desen-
tienda de los derechos sociales del trabajo.
Tal ruptura se da bajo la forma de subcontratacin, contratacin
mediante la forma de compra de servicios (consultoras, asesoras,
proveedores, cooperativas de trabajadores, etc.), utilizacin de em-
pleo temporal. Las empresas sustituyen los contratos de trabajo por
contratos de carcter comercial, y de esta manera escapan a las res-
tricciones de las leyes laborales (Boltanski y Chiapello, 1999:327).
La afiliacin a un sistema
de aseguramiento hace que
la proteccin sea asumida
como un derecho social
legtimo a reivindicar,
constitutivo de la
ciudadana, derecho que
tiene como contrapartida
la obligacin de cotizar a
dicho sistema. Hay una
diferencia de principio con
los sistemas asistencialistas
en los cuales la proteccin
aparece como una ddiva,
no como un derecho
social. Sin embargo en el
aseguramiento los derechos
estaban circunscritos
a quienes tenan una
afiliacin, de forma tal que
quienes carecan de ella
estaban excluidos. Por tanto,
los derechos y la ciudadana
social no eran universales.
318
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Al respecto, segn Palomino (2000:13), el contrato laboral supone
una asimetra en la relacin, ya que implcitamente se reconoce que
el trabajador carece de medios distintos de subsistencia diferentes
a los del trabajo, y est en una posicin de desigualdad frente al
empleador. Por esto la regulacin jurdica ha creado unas protec-
ciones hacia el trabajador. En el derecho comercial ambas partes se
suponen en pie de igualdad, por lo cual est ausente la proteccin
al trabajador.
La subcontratacin del trabajo permite pagar el tiempo efec-
tivamente trabajado, pero no paga los tiempos muertos, los tiem-
pos de formacin, el descanso (Boltanski y Chiapello, 1999:330).
Bajo el rgimen de subcontratacin los trabajadores, frecuente-
mente muy aislados, no disponen de recursos sufcientes para
hacer presin sobre los empleadores, lo que se agrava con el au-
mento del desempleo y la intensifcacin de la competencia so-
bre el mercado del trabajo (Boltanski y Chiapello, 1999:328). La
individualizacin del trabajo y la contratacin bajo un rgimen
comercial y no laboral hace que los soportes colectivos del traba-
jo, en este caso el rgimen de proteccin social, se pierdan. Los
derechos sociales que estuvieren ligados al trabajo desaparecen
(Castel, 2003:45-46).
Si bien los cambios sealados hacen que los trabajadores sean
ms autnomos y les perme liberarse de la alienacin que im-
plica los trabajos repetitivos, en donde no hay espacio para una
iniciativa por parte del trabajador, tambin los trabajadores es-
tn sujetos a restricciones ms fuertes en ritmos de trabajo. Estas
conclusiones que obtiene Paugan (2000) sobre la base de una
encuesta realizada a trabajadores y empleados de Francia. Sin em-
bargo, Paugan (2000:356-359) establece una distincin entre el
homo faber, que hace referencia al acto de trabajo mismo, el homo
oeconomicus, que permite ligar la satisfaccin del trabajo en funcin
de su retribucin en funcin del mercado, y el homo socilogicus que
postula el reconocimiento de los otros del trabajo efectuado y
constituye un factor de motivacin. Desde el punto de vista del
homo faber los trabajadores tienen ms libertad de iniciativa en el
trabajo, y la posibilidad del asalariado de reconocerse en el acto
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
de produccin; sin embargo, esta autonoma se acompaa de una
presin ms fuerte sobre las restricciones en tiempos y calidad, y
riesgo de desvalorizacin de los salarios. Desde el punto de vista
del homo oeconomicus, el aumento de responsabilidades exigidas por
los nuevos modos de organizacin de las empresas no siempre
es reconocido por un mejor salario. Y desde el punto de vista
del homo socilogicus el trabajo se individualiza. Si bien las nuevas
formas de organizacin pueden permitir a algunos alcanzar la
excelencia y valorizarse, ello conduce, al mismo tiempo, casi que
inevitablemente, a la descalifcacin social de los menos aptos y
la reduccin de salarios para la mayora ya que la individualiza-
cin debilita las reivindicaciones colectivas. El proceso conduce a
una especie de lucha de todos contra todos, en una competencia
abierta, que favorece a algunos y perjudica a otros. En este proce-
so de individualizacin ciertas categoras de trabajadores pueden
ser benefciadas, y pueden desarrollar sus potencialidades que pu-
diesen haber sido ahogadas por las restricciones burocrticas y las
reglamentaciones rgidas. Hay ganadores en el nuevo orden, pero
tambin hay perdedores quienes son la mayora.
Las trayectorias profesionales de los individuos se vuelven
mviles. Una carrera cada vez se desarrolla menos en una misma
empresa. Se promueve un modelo que Ulrich Beck llama modelo
biogrfco, en el cual cada individuo debe encargarse l mismo
de sus riesgos, de su trayectoria profesional, discurrir que se vuel-
ve discontinuo. Es sobre la base de este modelo que se promueven
los sistemas de proteccin basados en el aseguramiento individual
a travs del mercado. En el lmite, el trabajador debe volverse el
empresario de s mismo. No todas las trayectorias profesionales
tienen el mismo grado de movilidad, pero son ms sensibles aque-
llas dominadas por las nuevas tecnologas (Castel, 1998:44). Sin
embargo, habra que sealar que tambin esa movilidad se observa
en trabajos tradicionales, tales como la confeccin. Se crea una
cultura de lo aleatorio (Castel, 1998:151, 157).
El empleo se vuelve inestable con perodos de desempleo, tra-
bajo temporal, pequeos trabajos, recursos de la asistencia social,
rebusque. Se puede encontrar en el mundo del trabajo situaciones
320
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de precariedad comparables a la experiencia del desempleo, de ma-
nera que hoy da el proceso de descalifcacin social no comienza
obligatoriamente por el desempleo. Eso lleva a una vulnerabilidad
econmica y una restriccin, al menos potencial, de los derechos
sociales, porque estos al fnal se fundamentan en la estabilidad del
empleo y el carcter colectivo del trabajo (Paugan, 2000:356, 377;
Castel, 2003:45-46).
La proteccin social tambin va hacia una crisis fnanciera en
la medida en que el asalaramiento disminuye (precarizacin, in-
formalidad, subempleo, etc.) porque se presenta una disminucin
en la base de la cotizacin (Lautier, 2002a:15). Como dice Ro-
sanvallon (1995:108) actualmente existe una defacin social:
una cantidad creciente de inactivos son tomados a cargo por un
nmero decreciente de activos. De un lado, las indemnizaciones
desembolsadas aumentan continuamente, mientras que del otro,
las necesidades no satisfechas se multiplican. En el caso europeo,
en algn momento los pases se encontrarn en la disyuntiva entre
indemnizar a los desempleados o pagarle a los trabajadores. La
indemnizacin crece de manera separada y autnoma.
3. Factores demogrficos y sociales
Sobre los factores demogrfcos, quienes presentan el diagns-
tico del Banco Mundial (Holzmann et al., 2003:10-11), sealan
que en Europa occidental la tasa de fertilidad desde los setenta es
inferior al nivel de reemplazamiento, y lo es desde los ochenta en
la oriental. A su vez, la esperanza de vida se incrementar en 4,6
aos en los prximos 50 aos. Esto har que la tasa de vejez-de-
pendencia (poblacin mayor a 64 aos sobre la que est en edad
de trabajar) casi se doblar, pasando del 27,7 al 53,4% en la Eu-
ropa de los 15. Sin embargo, hay que sealar que esa duplicacin
se ha dado sobre un escenario de 50 aos (medio siglo), y en un
horizonte de esa magnitud el envejecimiento de la poblacin no
necesariamente signifca una crisis del Estado de Bienestar porque
ello tambin depende del aumento de la productividad en el lar-
go plazo (Esping-Andersen, 1998:7). El no aumento de la pro-
ductividad a los niveles que existan durante los treinta gloriosos
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
hace que la porcin de cargas fscales que se tenga que destinar a
la seguridad social sea cada vez mayor. El problema en este punto
es determinar hasta dnde van los factores demogrfcos y hasta
dnde los econmicos, teniendo en cuenta que los demogrfcos
no son independientes de los econmicos, as como tampoco lo
son de los factores sociales.
Por ejemplo, la vinculacin de la mujer a la fuerza de laboral
tiene efectos positivos y negativos sobre los balances fnancieros
de la proteccin social. Los positivos, de una parte permite au-
mentar el nmero de cotizantes, y de la otra, contribuye al au-
mento de la capacidad de produccin de un pas lo que permite
aumentar la base de cotizacin. Los negativos, aumenta la de-
manda de servicios sociales dirigido al cuidado de los nios (las
madres tienen menos tiempo para ello) y el aumento en la tasa de
divorcios aumenta el nmero de hogares monoparentales, lo cual
conduce a un aumento de la demanda de subsidios familiares. De
forma que un anlisis que enfatice lo demogrfco, sin poner to-
dos los elementos en la balanza, es incompleto y probablemente
llegar a resultados irrelevantes.
4. Cada vez ms excluidos
La conjuncin de los factores mencionados atrs se manifes-
ta en difcultades de fnanciamiento de los presupuestos sociales.
Son varios los factores que explican este fenmeno: a) la reduc-
cin de la tasa de crecimiento econmico repercute en una dismi-
nucin del monto de cotizaciones para los sistemas de seguridad
social; b) el desalaramiento y el desempleo repercuten en un me-
nor crecimiento en el nmero de cotizantes y en algunos casos
una reduccin absoluta. c) el envejecimiento de la poblacin hace
que la relacin entre cotizantesbenefciarios, y entre el tiempo de
cotizacinpensin disminuyan, adems que presiona el aumento
en los gastos de salud. En el caso de los cambios de la estructura
familiar los efectos son mixtos, como se acaba de ver, y habra que
hacer estimaciones empricas para llegar a una conclusin. La evo-
lucin en conjunto de las variables reales que se acaban de men-
cionar tienen efectos fnancieros negativos sobre las instituciones
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de proteccin social, de manera que enfocar la problemtica del
Estado de Bienestar desde la ptica fnanciera y ser ste el eje de
las propuestas de reforma, consiste en pretender enfrentar el pro-
blema desde los sntomas y no desde sus causas. Si no se tocan los
aspectos reales, los ajustes fnancieros se traducirn en disminu-
cin de benefcios sociales en un panorama social que se deteriora,
y lo nico que van a lograr es minar las bases polticas del orden
actual vigente.
Se aduce que los Estados de Bienestar son generadores de cri-
sis fscal y se recomienda su desmonte para solucionar dicha crisis.
Las propuestas contemplan ajustes en las variables fnancieras y la
privatizacin de los sistemas de seguridad social. Las propuestas,
desde el punto de vista fscal, no demandan mucha imaginacin,
porque simplemente se trata de aumentar los impuestos y contri-
buciones, y reducir los gastos. Para reducir los gastos se propone
disminuir los benefcios, aumentar la selectividad, endurecer las
condicionalidades, convertir los subsidios en servicios pblicos o
privados, pasar las funciones a organismos voluntarios, organiza-
ciones no gubernamentales, entidades de benefcencia, etc. Todo
eso se ha hecho gradualmente, pero en lo que ms se ha avanzado
es en una privatizacin parcial y en la selectividad. Como resul-
tado de los ajustes se presenta un problema de legitimacin con
el Estado de Bienestar en la medida en que grupos sociales cada
vez ms grandes quedan por fuera de su cobertura (Standing,
1999:253-259). Dicho Estado se desarrolla con la presuncin
que la mayora de sus benefciarios tienen un empleo regular y que
el salario regular es el mejor medio de proteccin. Pero a medida
que es ms la proporcin de la poblacin que no tiene un empleo
regular, y que aumenta la poblacin marginal, aumenta el nmero
de excluidos.
Esto pone en tensin el concepto de "Estado providencia
compensador" en los pases desarrollados. Como los derechos
sociales son derechos de giro contra el Estado, en el contexto de la
desocupacin masiva y el crecimiento de la exclusin, la compen-
sacin pasajera se vuelve disfuncional. Se hace necesario aumentar
cada vez ms los gravmenes sobre la poblacin empleada para
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
compensar aquella que est sin empleo. Esto tiende a romper el
principio de la solidaridad (Rosanvallon, 1995:0-7).
De manera que estos problemas de orden social y econmico
se suman a los de orden poltico. El Estado de Bienestar haba
creado una propiedad social, haba cambiado la contradiccin
entre propietarios/no propietarios por un nuevo tipo de con-
tradiccin: propiedad privada/propiedad pblica. Se poda ca-
recer de propiedad pero ello no signifcaba ausencia de seguridad
gracias al desarrollo de los derechos sociales. De la nocin de ase-
guramiento se pas a la de los derechos sociales (Join-Lambert, et
al., 38). El carcter de propietario/no propietario fue superado
gracias a la propiedad social que asegur a los no propietarios sus
condiciones de proteccin. Sobre la base de este principio se ha
afrmado que dicho Estado se asociaba a polticas redistributivas
que buscaban una mayor igualdad y un aumento de la democra-
cia. Sin embargo esto no ha sido tan evidente.
Comenzando por la igualdad, para Castel (2003:33-38) el
Estado de Bienestar no se hace sobre este principio, sino so-
bre el de ser semejantes. Es comn afrmar que el Estado de
Bienestar tiene un carcter ms redistributivo. Pero como dice
Esping-Andersen (1999:37-41), si bien en efecto se presenta
una redistribucin a la vez se crea una nueva estratifcacin fa-
vorecida por la poltica social, de manera que se trata de saber
el tipo de estratifcacin. Se trata de sociedades jerarquizadas,
diferenciadas, pero en la cual todos los miembros tienen un fon-
do de derechos y deberes comunes. El carcter del Estado de
Bienestar ms que redistribuir es el de proteger. Cuando dicho
autor hace referencia al asistencialismo
8
indica que su objetivo
es la estratifcacin al estigmatizar a los destinatarios de los be-
nefcios sociales favoreciendo el dualismo social. En el caso del
aseguramiento introduce una divisin entre los asalariados al
legislar para distintos grupos sociales. Cada uno busca acentuar
8 Dicho autor no utiliza la misma denominacin que se hace en el presente trabajo.
Hace referencia a asistencia social, modelo de aseguramiento social y sistema univer-
salista (Esping-Andersen, 1999:38-39).
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
su posicin individual en un sistema fragmentado. En el caso
del Estado de Bienestar Universal, favorece el dualismo porque
mientras se dan unos benefcios de nivel modesto a la poblacin
en general, los ms ricos pueden disfrutar de benefcios extras a
travs del aseguramiento privado.
Pasando al tema de la democracia, no existe una relacin directa
y unvoca entre el Estado de Bienestar y la democracia, entendida
sta como la participacin electoral, como se puede constatar con el
anlisis histrico. De hecho, los principales avances en el Estado de
Bienestar se han hecho bajo gobiernos no elegidos por sufragio uni-
versal, como son el caso de Bismarck en Alemania, Napolen III en
Francia y Taafe en Austria. Y donde menos ha avanzado dicho tipo
de Estado se encuentra en pases caracterizados por regmenes ms
democrticos, como Estados Unidos, Australia y Suiza (Esping-
Andersen, 1999:28). Este hecho hace que sea preciso buscar otro
tipo de explicaciones que tienen que ver con la estructura social, la
composicin de clases sociales, y el proceso poltico ligado a ello.
Sin embargo, como lo vimos atrs, el cambio y deterioro de
la relacin laboral est conduciendo a que los derechos sociales,
que aparecen frmemente afanzados en el mundo industrializado,
comiencen a deteriorarse. Se promueve la idea que el Estado de
Bienestar, garante de tales derechos, comienza a ser incompatible
con objetivos deseados, tales como desarrollo econmico, pleno
empleo, libertades individuales. Como dijimos atrs, se rompe el
pacto keynesiano y surge el trade of entre las prestaciones sociales
y el crecimiento (Esping-Andersen, 1998: 1).
G . E st ad o d e B i en est ar en A m ri ca
L at i n a
La universalizacin de la proteccin social en los pases desarro-
llados se consolid gracias a la generalizacin del asalaramiento, y
el reparto entre el capital y el trabajo de las ganancias obtenidas
con el aumento de la productividad durante el fordismo. En Am-
rica Latina estos factores no se dieron. A pesar de ello, en teora la
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
proteccin social en la regin se instaur inmediatamente despus
(y en algunos casos antes) que en Europa occidental. Los derechos
muchas veces estn mejor reconocidos en la ley aunque no se cum-
plan (Lautier, 1995:46). Sin embargo, la poblacin cubierta por
un rgimen de aseguramiento es (y ha sido) poca. Los sistemas de
aseguramiento se desarrollaron durante el perodo de industria-
lizacin (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base de
incorporar un ncleo de trabajadores a los sistemas de seguridad
social, comenzando por los funcionarios pblicos (especialmente
los militares) y continuando con los trabajadores de las ramas cla-
ves de exportacin (petrleo, metales), los transportes, los servi-
cios fnancieros y las grandes industrias modernas que abastecan
el mercado interno
9
. En el caso de los empleados pblicos el Es-
tado busca fdelidad, y en los dems casos se trataba de sectores
que generalmente estaban sindicalizados, de manera que haba un
pacto social entre el Estado y la clase obrera organizada, que si
bien era una minora, tena una alta representacin poltica, y una
infuencia grande sobre las organizaciones de izquierda
10
(Lautier,
1993:98-101; 2000:3-5 y 11-12).
Pero este compromiso institucional exclua al grueso de la
poblacin para la cual exista una poltica asistencial de carcter
residual que tomaba la forma de clientelismo o de caridad reli-
giosa. Sin embargo, ideolgicamente no se reconoca el carcter
excluido de dicha poblacin. Del lado de los trabajadores orga-
nizados porque ellos reivindican, por lo menos hasta los aos
sesenta, la representacin del conjunto de la poblacin, y del lado
de las lites en el poder, porque reivindican representar un pro-
yecto de desarrollo nacional que inclua a todos. Con este cua-
dro, se debe destacar que en el perodo de referencia se present
un rpido proceso de urbanizacin que sobrepas el crecimiento
9 No sobra agregar que cada pas tiene una historia particular y que aqu se est
generalizando.
10 Una coyuntura poltica que facilit este pacto fue el hecho que los partidos comu-
nistas, que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales,
cambiaron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales modera-
dos, por una actitud ms permisiva como consecuencia de la poltica de Frente Popu-
lar promovida por la Unin Sovitica, en la segunda mitad de la dcada del treinta.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de la salarizacin, de manera que la mayora de los trabajadores
urbanos se ubicaron por fuera de ese ncleo de trabajadores que
conformaron el pacto para la constitucin de la poltica social.
El grueso de la poblacin solo dispona de polticas asisten-
cialistas y a travs de ellas quedaba atrapada en las redes clientelis-
tas (Salama y Lautier, 1995:253). Los mecanismos asistenciales
eran interpretados en trminos de favores a travs de los cuales se
engendraba un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un
cuerpo de intermediarios en las relaciones con la administracin
(Lautier, 1993:103). Por ejemplo, el acceso a un poltico o fun-
cionario permita que un familiar adquiriera un puesto de trabajo
en la administracin, que se pavimentara una calle, que a los inva-
sores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad del mis-
mo, que a un grupo de vendedores ambulantes les aseguraran su
sitio de trabajo, o que el contrabando o el trfco de drogas fuera
tolerado. Esto es lo que Lautier (1995:48-49) llama geometra
variable de la ciudadana. La legitimidad poltica del Estado es
extremadamente ligada al verticalismo de las relaciones entre elec-
tores y elegidos porque la legitimidad poltica reposa sobre un
modo particular de distribucin de recursos estatales.
En Amrica Latina hace tiempo que se abandon el camino
de construir la ciudadana sobre la base de la sociedad salarial (a
la europea). El aseguramiento social generalizado ha estado ex-
cluido del escenario social porque implica el pago de cotizaciones
que a su vez implican un asalaramiento generalizado y estable
que no se ha dado. Los asalariados fueron y son una proporcin
muy dbil para ser el motor que movilice a otras fuerzas sociales
a alinearse en torno suyo. La reivindicacin de derechos sociales
recientemente ha sido sustituida por la adquisicin de derechos
civiles y polticos. El acceso a la ciudadana es presentado como
acceso a condiciones econmicas del ejercicio del derecho po-
ltico (y no en las relaciones de trabajo) como reivindicaciones
en torno a la vivienda, servicios pblicos, tarifas de transporte
pblico, propiedad de la tierra, toma del espacio pblico por los
vendedores ambulantes. Estas reivindicaciones que se hacen hacia
el Estado, no necesariamente implican la aplicacin del derecho.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Por ejemplo, las invasiones de terrenos no son un acto de acuerdo
a la norma pero por lo general despus son legalizadas.
En otros trminos, se trata de utilizar la ciudadana civil y
poltica para construir la ciudadana social. En Amrica latina,
con un paisaje social donde las trayectorias profesionales son muy
discontinuas, pasando con mucha fuidez de asalariado a no asala-
riado, de la industria a los servicios, la habitacin para la mayora
de la poblacin urbana viene a ser el nico elemento de estabili-
dad que permite posicionarse en un grupo y obtener un recono-
cimiento social. La poltica de vivienda no viene a ser solamente
una poltica social, sino que cada vez ms a travs de dicha polti-
ca se defnen los derechos del ciudadano sobre el Estado (Lautier,
1993:114-115 y 121-122; 1995:39).
Esto crea un desfase de los movimientos sociales, porque
mientras que los sectores sindicalizados reivindican mantener
los derechos que en el pasado conquistaron, la mayora de la
poblacin reclama derechos de naturaleza diferente. Esto gene-
ra un desdoblamiento de la ciudadana, de acuerdo con Lau-
tier (1993:116) porque mientras que para los primeros se trata
de mantener los derechos basados en el aseguramiento, para la
mayora aparecen como privilegios no justifcados, que los pro-
motores del liberalismo se apresuran a clasifcar como corporati-
vistas. Y las posiciones sindicales se radicalizan a medida que las
cajas de aseguramiento (pensiones, salud) estn en una situacin
peor, mientras que por otro lado la poblacin que accede a los
derechos asistenciales cae en la malla de las relaciones clientelis-
tas individualizadas. En otras palabras, no hay un sujeto social
sobre el cual construir un Estado de Bienestar en los trminos
clsicos de los pases desarrollados, y cada vez existe menos. El
ncleo de asalariados que an disfrutan de protecciones (estabi-
lidad de empleo, salarios reales fjos, sujecin al derecho de traba-
jo, como es el caso de los empleados del Estado y de las grandes
empresas pblicas y privadas) es un grupo decreciente. Estos son
los que Lautier (2002b:77-78) llama trabajadores estatutarios,
quienes seran la base social para la conformacin de un sistema
de proteccin social bismarkiano. Sin embargo al lado de tales
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
trabajadores tenemos que la mayora de la poblacin trabajadora
urbana est compuesta por los trabajadores a contrato no estable
empleados por las mismas empresas, o los trabajadores de las fr-
mas subcontratistas de tales empresas, los micropatrones quienes
emplean mano de obra en parte familiar, la mano de obra de los
micropatrones, los trabajadores independientes (de alta y de baja
gama) y los desempleados.
De manera que la construccin de un Estado de Bienestar en
la regin desborda las posibilidades de hacerlo sobre la base del
asalaramiento. Si bien en la regin no existi un Estado de Bienes-
tar universal, y el componente de polticas asistencialistas ha sido
importante, de todas formas, se presenta un desmonte de los com-
ponentes universalistas que existan en la poltica social, y una radi-
calizacin de las polticas asistencialistas. Existen dos factores que
son importantes en la explicacin de esta evolucin. El primero
consiste en una precarizacin ms profunda de la relacin laboral;
el segundo, se refere a la crisis de la deuda que se present a partir
de comienzos de la dcada del 80. Los efectos recesivos que di-
cha crisis tuvo (y sigue teniendo si se tiene en cuenta que la deuda
externa est vigente) sobre la economa, debilitaron la capacidad
fscal del Estado para asumir sus obligaciones sociales; adems, la
crisis someti a la regin a las condicionalidades de los acreedores
internacionales. Tales condicionalidades presionaron las privatiza-
ciones, el recorte del gasto social (aunque a la postre aumento en
muchos casos), y que ste fuera asignado con criterios selectivos, lo
que se tradujo en el nfasis en las polticas asistencialistas.
1. Precariedad laboral e informalidad
A la precarizacin laboral, que en el caso de Amrica Latina se
presenta de forma ms marcada respecto a los pases desarrolla-
dos, hay que sumar el fenmeno de la informalidad. Vimos cmo
la contratacin laboral cada vez ms toma la forma de relacin
comercial en donde desaparecen los derechos sociales. El empleo
se vuelve inestable con perodos de desempleo, trabajo tempo-
ral, pequeos trabajos, recursos de la asistencia social, rebusque.
Al respecto, Palomino (2000:17-25) indica que actualmente los
329
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
contratos laborales se estn transformando en contratos de compra
de servicios por parte de las empresas, lo que se inscribe en el
proceso de mercantilizacin de las relaciones sociales. En este
caso los trabajadores (mal llamados contratistas) son clasifcados
como autnomos o independientes y deben asumir directamente
sus seguros de salud y pensiones. Dicha autonoma signifca una
individualizacin de las relaciones de trabajo, e implica la ausencia
de espacios de negociacin y de derechos de naturaleza colectiva.
Este tipo de trabajadores se constituye la mayora, y predominan
las formas de trabajo clandestino o no registrado. Por otra
parte los trabajadores que conservan las garantas laborales son un
grupo cada vez ms reducido y minoritario.
Lo anterior lleva a la conclusin que no se podr contar con un
sistema de proteccin social basado en la cotizacin de estilo clsi-
co, que supone la pareja salariado/derechos sociales. A ello se agre-
ga la tolerancia frente a los que no cotizan (Lautier, 2003:536). En
la regin entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos crea-
dos 66 se dieron en el sector informal, y solo 44 de 100 asalariaros
tuvieron acceso a servicios de seguridad social
11
. Los contratos de
trabajo no escrito aumentaron, por ejemplo en 1996 se situaron
en 46,3% para Brasil, y los temporales tambin lo hicieron, por
ejemplo eran del 69,5% en Ecuador para las empresas pequeas.
A su vez se observa un deterioro general de los ingresos medios de
la poblacin econmicamente activa (Giraldo, 2006).
Detrs de este fenmeno del deterioro de la relacin salarial se
esconde el de la informalidad, y resulta difcil diferenciar una cosa
de la otra. Se trata de un sector monetarizado, que produce bienes
y servicios para ser vendidos (Mathias y Salama, 1983:61). Es un
sector heterogneo, porque considera desde los trabajadores por
cuenta propia, hasta las empresas de menos de cinco o diez tra-
bajadores. All se podran incluir desde productores artesanales,
por ejemplo zapateros, costureras, pequeos restaurantes, hasta
empresas ms intensivas en capital y tecnologa como las de servi-
cios de computacin. Los primeros pueden tener un componente
11 Ambas cifras suman 100% pero son independientes.
330
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de trabajo domstico (no mercantil) muy importante, mientras
que este componente no existe normalmente en el segundo grupo.
La informalidad no es un fenmeno nuevo en Amrica La-
tina, y puede contener elementos de formas precapitalistas de
produccin, desarrollo dbil de la relacin salarial y la precariza-
cin de la misma. Entre las dcadas del treinta y la del sesenta se
podra decir que lo que se llama informalidad estaba explicado
por la migracin del campo a la ciudad en la cual una gran parte
de la poblacin no pudo desarrollar una relacin salarial fuerte,
mientras que el aumento en las tres ltimas dcadas se puede en-
tender ms por la va de la precarizacin de la relacin salarial.
Precarizacin no solo resultado del desmonte de las garantas
sociales, sino de la crisis econmica.
Cuando la informalidad se la analiza desde el enfoque tradi-
cional de la ilegalidad surge el problema de la frontera que sepa-
ra la informalidad de la criminalidad, en especial el narcotrfco,
el contrabando y la corrupcin. Se supondra que se tratara de
distinguir las actividades ilegales que son lcitas en su naturaleza,
de las que son ilcitas. Pero excluir las actividades ilcitas pone de
presente el problema que en los sectores ms pauperizados dichas
actividades desempean un papel importante. Es el caso, de la
produccin de hoja de coca en los pases andinos, o cuando el
dinero de la droga se convierte en una fuente muy importante de
desarrollo de la economa local (Lautier, 1994:99 y 108-111).
Por ejemplo, los barones de la droga desarrollan actividades co-
munales en benefcio del grupo social de su infuencia, tales como
la construccin de barrios, canchas de ftboll, alcantarillado, etc.
En el caso del contrabando, las redes de distribucin estn vincu-
ladas con el comercio a baja escala.
Conceptualizar la informalidad desde la ptica de la legali-
dad lleva a dos planteamientos opuestos. Para unos es resultado
de la baja capacidad de control del Estado; para otros, del exceso
de control del Estado (Lautier, 2002b:99). Estos ltimos alegan
que las regulaciones y controles asfxian la actividad productiva,
lo que obliga a los agentes econmicos a evadir las regulaciones
331
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
para realizar sus actividades econmicas, que es lo que viene a
constituir la caracterstica del sector informal. A partir de este
diagnstico sealan que la forma de reducir la informalidad es
desregulando la economa y desmontando el intervencionismo es-
tatal (De Soto, 1987).
Respecto a quienes consideran la informalidad como resultado
de la falta de control del Estado, hay que decir que ello puede ser
tanto la causa como el efecto. Por ejemplo, es un efecto cuando
existen actividades econmicas que por su naturaleza escapan al
control del Estado, tales como el narcotrfco o el contrabando, las
cuales le imponen su ley al Estado en las zonas que controlan.
La informalidad no necesariamente hay que verla como un sig-
no de debilidad del Estado. Puede ser tolerada e incluso promo-
vida desde el Estado por razones polticas, de las cuales Lautier
(2002b:106-107) seala dos:
a. Permite crear una dependencia e individualizacin de compor-
tamientos propicios a las formas clientelistas y patrimoniales,
como el vendedor callejero sin patente, que debe renogociar
constantemente su presencia con el funcionario de turno.
b. La ausencia de control sobre el trabajo domstico, que en mu-
chos casos es superior en nmero al empleo industrial, es una
manera de reproducir relaciones de trabajo de tipo paternalista
y de concitar el apoyo de las clases medias.
Podramos agregar una tercera y es que la informalidad per-
mite la subsistencia de grupos sociales a los cuales el Estado es
incapaz de encontrarle soluciones. En ciertas zonas, el Estado
puede tener el control del orden pblico, pero puede no ser capaz
de gravar ciertas actividades econmicas, ni de asumir su papel en
materia de empleo y servicios sociales, de manera que debe dejar
que se desarrolle la economa informal, e incluso una justicia y
polica paralelas (Lautier, 2002b:100).
La informalidad es un tema de discusin sobre el cual hay
mucho que decir, y aqu no tenemos elementos para avanzar ms
332
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
al respecto. Lo que se quiere anotar, en lo que aqu interesa, es que
la informalidad signifca el retorno a la participacin del trabajo
familiar en la reproduccin de la fuerza laboral, como en el feuda-
lismo, con la diferencia que la produccin se hace en una econo-
ma de mercado (Corts, 2000:611), lo cual exime al Estado de
proveer de forma colectiva esas condiciones de reproduccin, que
fue lo que dio origen al Estado de Bienestar en el pasado.
H . C o n clu si n : es p o si b le?
Si se compara el Estado de Bienestar de Amrica Latina con el
de Europa se podra decir que el primero es ms pequeo, y de tipo
bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad
social solo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodr-
guez, 2001: 55). Sin embargo, ms que un problema de grado de
desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del
trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales ga-
rantizados desde el Estado y, por tanto, ha estado excluido de la
seguridad social. En este caso se tratara de un Estado de Bienestar
parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento
minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar univer-
sal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en el sentido
que los benefcios sociales se extienden parcialmente a determina-
dos grupos sociales, los cuales despus de la crisis de comienzos de
los aos ochenta fueron con frecuencia sealados como privilegia-
dos (Salama y Lautier, 1995:253; Lautier, 1993:106).
Las polticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopa
segn la cual los pases no desarrollados podran acceder a la mo-
dernidad social desarrollando un tipo de proteccin social como
la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de
desarrollo nacional, a cambio de buscar la insercin internacional
conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competiti-
vidad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien
como privilegios que encarecen la produccin y restan competiti-
vidad, haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcas-
mo, sin que exista otro discurso alternativo (Lautier, 1993:107).
333
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica
Latina estn relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas
productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economa
desarrollada y con un alto grado de salarizacin, que sea capaz de
producir los ingresos fscales sufcientes que dicho tipo de Estado
demanda. Sealar que el exceso de intervencionismo estatal es el
que ha entorpecido el desempeo econmico signifca invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisacin, pre-
carizacin del empleo, informalizacin, los sistemas de previsin
social basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas pri-
vados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen
una relacin salarial estable y creciente.
B i b li o graf a
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
337
Descentralizacin y gestin
territorial en el sistema de
proteccin social en Colombia
lvaro Cardona*
Captulo 8
* Universidad de Antioquia.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
339
La organizacin en Amrica Latina de los sistemas de pro-
teccin social es un proceso muy reciente, que no supera el quin-
quenio en ninguno de los pases de la regin.
El concepto de proteccin social, en la acepcin con la que
hoy se le entiende en dichos sistemas, tiene sus orgenes en el
documento elaborado por funcionarios del Banco Mundial en el
ao 2002, en el que se aborda, como tema central, la discusin
del manejo social de los riesgos. All se propone una defnicin y
un marco conceptual para proteccin social.
Segn sus autores, el concepto se centra especfcamente en los
pobres; por lgica, el propsito fundamental de los sistemas de
proteccin es que formulen e implementen estrategias contra la po-
breza. La proteccin social, en sus propias palabras, debe entender-
se como un componente de una estrategia revisada de reduccin
de la pobreza. Adems, los autores sugieren que los gobiernos
deben reducir su participacin directa en la provisin de seguros de
salud y pensiones (que deben dejarse al sector privado) y centrar su
participacin en la superacin de situaciones de crisis y de los ms
vulnerables y discapacitados (Holzmann y Jorgensen, 2000).
En Chile, uno de los pases que mejor ha estructurado el sis-
tema de proteccin social, la organizacin se hizo como rea de
Proteccin Social del Gobierno, coordinada por el Ministerio de
Planifcacin e integrada, tambin, por los ministerios de Educa-
cin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y el Servicio Nacional de
la Mujer. Su objetivo est defnido as:
A . I n t ro d u cci n
340
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Articular y complementar los organismos pblicos e impul-
sar servicios de mayor calidad para la atencin de la poblacin
ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de
este grupo estar en concebir las prestaciones y benefcios socia-
les como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se
considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a los
cuales articular las polticas sociales (mideplan).
En Colombia, el Congreso de la Repblica constituy en el
ao 2002 el Sistema colombiano de proteccin social (Congreso
de la Repblica, 2002a) y poco despus cre el Ministerio de la
Proteccin Social, fusionando los ministerios de Salud y el de
Trabajo y Seguridad Social (Congreso de la Repblica, 2002b).
En los primeros das de 2003, el Gobierno nacional estableci
los objetivos, la estructura y las funciones del nuevo Ministerio
(Presidencia de la Repblica, 2003).
En la citada ley de creacin del Sistema de proteccin social
colombiano (spsc), se destacan los siguientes aspectos:
Ll sistcua sc coustituyc couo cl coujuuto dc politicas pu|licas
orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad
de vida de los colombianos, especialmente de los ms despro-
tegidos, para obtener como mnimo el derecho a la salud, la
pensin y al trabajo.
Ll o|jcto uudaucutal cu cl arca dc las pcusioucs cs crcar uu
sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los pre-
sentes y futuros pensionados.
Lu salud, los prograuas cstau cuocados a pcruitir quc los co-
lombianos puedan acceder en condiciones de calidad y opor-
tunidad a los servicios bsicos.
Ll sistcua dc|c crcar las coudicioucs para quc los tra|ajado-
res puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organizacin
y jornada laboral y simultneamente se socialicen los riesgos
que implican los cambios econmicos y sociales. Para esto, el
sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
341
que puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda
del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de
crecimiento econmico.
Al Ministerio de la Proteccin Social se le encomend (artcu-
lo 1 del Decreto 205 de 2003), como objetivos primordiales,
...la formulacin, adopcin, direccin, coordinacin, ejecucin,
control y seguimiento del Sistema de la proteccin social, es-
tablecido en la Ley 789 de 2002, dentro de las directrices ge-
nerales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del
Gobierno nacional.
...Las polticas pblicas del Sistema de la proteccin social se
concretan mediante la identifcacin e implementacin, de ser
necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin
de los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y am-
bientales, sociales, econmicas y relacionadas con el mercado
de trabajo, ciclo vital y la salud, en el marco de las competen-
cias asignadas al Ministerio.
Obviamente, el desarrollo del Sistema de proteccin social
en Colombia requiere la consideracin las particularidades del
marco constitucional y, de manera especfca, las directrices que la
Constitucin establece en relacin con la organizacin adminis-
trativa del Estado.
Sin duda, una de las orientaciones conceptuales ms impor-
tantes de la Constitucin Poltica de 1991 es la relativa al re-
forzamiento de la descentralizacin, como fundamento de la
estructura administrativa del Estado colombiano (Asamblea Na-
cional Constituyente, 1991).
La descentralizacin administrativa del Estado se constituye,
as, en uno de los componentes ms relevantes del contexto o
entorno poltico que se debe tener en cuenta para el desarrollo y
consolidacin de un Sistema de proteccin social que d respues-
ta adecuada a las necesidades de la poblacin.
342
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En la teora del direccionamiento estratgico de las polticas
pblicas, mediante el anlisis del contexto es posible comprender
las posibilidades que hay de conducirlas exitosamente.
En el terreno especfco de la gerencia social, el anlisis del en-
torno poltico-administrativo permite defnir el tipo de estrategia y
el carcter innovador de quienes ejecutarn un proyecto social (Li-
cha, 2002a). Segn el Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
La gerencia social indes es un campo de conocimientos y de
prcticas, acotado por la interseccin de los campos del desa-
rrollo social, las polticas pblicas y la gerencia pblica, que
promueve que las polticas y programas sociales contribuyan
signifcativamente a la reduccin de la desigualdad y de la po-
breza, y al fortalecimiento de los estados democrticos y de la
ciudadana, a travs de procesos participativos de formacin de
polticas que generan valor pblico (indes, 2004).
La descentralizacin es considerada una de las principales ca-
ractersticas del entorno poltico-administrativo que propicia el
xito de las polticas integrales contra la pobreza, segn se des-
pende de la experiencia de algunos pases latinoamericanos (En-
gel, s.f.). En consecuencia, el xito en la conformacin de un buen
sistema de proteccin social en Colombia depender, en gran me-
dida, de la adecuada comprensin del contexto de descentraliza-
cin del Estado colombiano y del correcto diseo de polticas,
estrategias e instrumentos de implementacin de servicios, que
armonicen con las estructuras de nuestra institucionalidad.
En diferentes reuniones y eventos acadmicos organizados a
partir de la estrategia de fortalecimiento del Sistema de protec-
cin social que ha venido desarrollando el Ministerio de la Pro-
teccin Social, se ha manifestado que uno de los desafos que se
afronta es lograr la implementacin de las polticas de proteccin
social en medio del proceso de descentralizacin institucional del
Estado colombiano, que todava es confuso y en el que se detec-
tan muchas inconsistencias que difcultan el logro del objetivo
social de hacer ms efcaz la accin del Estado.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
343
B . B ases t e ri cas d e la
d escen t rali z aci n ad m i n i st rat i v a y
relaci n co n p o l t i ca d e p ro t ecci n
so ci al
El tema de la descentralizacin administrativa ha sido uno de
los ms discutidos en relacin con la organizacin de los Estados
contemporneos. En el centro de esas consideraciones siempre
est presente la pregunta por la democracia real: Cul es la mejor
forma de organizacin del Estado para hacer posible la partici-
pacin efectiva e ilustrada de los ciudadanos en el rumbo de sus
propias sociedades?
Esta pregunta es aplicable cuando se aborda el asunto del desa-
rrollo de los sistemas de proteccin social, en razn del propsito
explcito de que estos deben ayudar a empoderar a los ciudada-
nos y a fortalecer el Estado democrtico. En otros trminos, el
desafo que hay que afrontar es el fortalecimiento de estructuras
del Estado que propicien el pleno ejercicio de ciudadana de la
poblacin todava excluida de los benefcios del desarrollo social.
De esa manera, son muchos los abordajes que desde distintas
disciplinas se han hecho del tema de la descentralizacin adminis-
trativa. Todos ellos merecen ser considerados con cuidado, pero
aqu solo se sealan algunos aspectos generales sobre los cuales
parece existir un consenso bsico.
La vida de los Estados, como unidad poltica, debe estar ar-
monizada a partir de estructuras administrativas que gestionan,
de manera simultnea, temas de intereses tanto particulares como
generales, para todos los ciudadanos de ese Estado, de acuerdo
con las condiciones locales donde desarrollan sus vidas.
As, segn Hans Kelsen, los Estados histricos no han sido
centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido
en ellos una parte de cada aspecto, habindose aproximado ms o
menos, segn los casos, a uno u otro de estos tipos ideales (Kelsen,
344
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
s.f.). La distincin entre centralizacin y descentralizacin no obe-
dece a anttesis absolutas sino a diferencias de contenidos dentro de
una unidad indestructible.
Hecha esta precisin, resulta inobjetable que en los Estados
modernos hay un creciente reclamo por profundizar los procesos
de descentralizacin administrativa del Estado. Los principales
argumentos clsicos en que se ha apoyado ese reclamo pueden
resumirse as:
los Lstados dc|cu tcucr uua cscala optiua para uuciouar cou
efciencia, lo que obliga a que ciertas actividades sean encarga-
das al nivel nacional, mientras que otras deban dejarse a entida-
des del orden regional y local (Ruiz, 1986).
Lxistcu idcutidadcs rcgioualcs y localcs quc |accu ucccsario
dotar a las regiones de capacidad de autodeterminacin (Aro-
cena, 1991).
la rclaciou ucccsidad-cncacia dc la rcspucsta rcutc a uu pro|lc-
ma se potencia cuando las mismas comunidades afectadas toman
las decisiones. Ello debido a las mejores posibilidades que tienen
de identifcar los problemas especfcos que hay que resolver y
por la mayor sinergia que se logra en la accin de los ciudadanos
que integran cada comunidad especifca (Frenk, 1986).
Cou la dcsccutrali.aciou sc pucdc ucjorar la coutri|uciou dc
la comunidad a la solucin de sus propios problemas, incorpo-
rndola en todas las etapas del proceso de toma de decisiones
(Arocena, 1991:19).
La descentralizacin presupone la existencia de mbitos es-
pecfcos de la vida de los ciudadanos en los que los problemas
all presentes son de su exclusiva incumbencia y, por tanto, resulta
aceptable que sean ellos mismos quienes afronten las decisiones
para su solucin (Cardona, 1988:30).
Adems, esos mbitos locales contienen elementos de co-
hesin cultural e histrica que deben dimensionarse en toda su
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
345
importancia. Dichos elementos de cohesin defnen en buena
medida el sentido de pertenencia a las comunidades y las iden-
tidades en la actuacin frente a problemas comunes. Ellos son
relevantes cuando se trata de tomar decisiones en reas tan vin-
culadas a la proteccin social como la salud, el empleo, las redes
de apoyo econmico o la prevencin de desastres.
La matriz histrica y cultural de las comunidades defne
comportamientos rutinarios de su vida, que se manifestan en
sus expresiones del lenguaje, sus gustos artsticos, sus expec-
tativas frente a la vida, en la representacin que se hacen de la
enfermedad y de la muerte, en los patrones de consumo, entre
muchos otros aspectos (Cardona, 1988:37).
La incomprensin de ese cmulo de manifestaciones cultura-
les e histricas pone en riesgo de incurrir en graves equivocacio-
nes el desarrollo del proceso de la formacin e implementacin
de polticas sociales. De all que no parece que sea un absurdo
afrmar que las potencialidades de la gerencia social para la crea-
cin de valor publico estn dadas en buena medida por la capa-
cidad que se tenga para comprender la historia y la cultura de las
comunidades y defnir estrategias coherentes con esas realidades.
De hecho, muchas iniciativas sociales, por parte de los go-
biernos de los pases latinoamericanos, han terminado en fraca-
so por la incapacidad para resolver los confictos resultantes de
intervenciones que desconocan los anhelos de decisin autno-
ma de las comunidades y violentaban sus tradiciones culturales
y sus procesos histricos de conformacin como colectivos.
C . L a lu ch a co n t ra el ab so lu t i sm o y la
i m p o rt an ci a d e la d escen t rali zaci n y d e
las co m u n i d ad es lo cales
El movimiento histrico de la sociedad en bsqueda de formas
estatales de gestin descentralizadas est marcado por tensiones
346
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
entre quienes reclaman mayor libertad y democracia y quienes se
aferran al mantenimiento de poderes absolutos.
En la historia moderna, la lucha por el establecimiento de
gobiernos republicanos que sustituyeran las viejas monarquas
absolutas ejemplifca la importancia concedida a la participacin
de los ciudadanos en las decisiones poltico-administrativas. Las
comunidades locales eran consideradas el espacio privilegiado
para el ejercicio del derecho a la participacin.
Los movimientos por la independencia de los pases latinoa-
mericanos del dominio espaol, a principios del siglo XIX, fue-
ron estimulados por las demandas autonmicas de las provincias,
que no soportaban las imposiciones del rgimen centralista vigen-
te. En el proceso colombiano de independencia, estas demandas
de autonoma se expresaron tempranamente con la declaracin
de independencia de las provincias de Tunja, Cundinamarca y
Cartagena en los aos 1811 y 1812. La misma lgica sigui la
proclamacin de la independencia de Antioquia en 1813.
Las dictaduras militares que mantuvieron el poder en varios
pases latinoamericanos, en la segunda mitad del siglo XX, va-
lindose de atroces crmenes y violaciones a los derechos hu-
manos, concentraban las decisiones en los rganos centrales del
Estado e impedan los procesos de participacin democrtica en
los niveles locales. Su desmoronamiento tuvo mucho que ver con
la oposicin ciudadana a las restricciones impuestas a la autono-
ma local.
La racionalizacin de todos estos hechos histricos ha lleva-
do al entendimiento de la historia de la lucha por la descentrali-
zacin como un proceso tendiente a la participacin democrtica
de las comunidades locales. Esa constituye la base de los esfuerzos
que actualmente se hacen por afanzar el empoderamiento de las
comunidades y por incrementar la calidad de su participacin.
Se asume que la participacin democrtica de las comunida-
des en sus respectivos mbitos locales es una va imprescindible
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
347
para el mejoramiento de sus condiciones de vida y para el logro
de mejores estndares de desarrollo social. As se desprende del
nfasis que ponen en la gestin descentralizada de las polticas
sociales y en la participacin de la comunidad la generalidad de
los organismos multilaterales de cooperacin internacional para
el desarrollo.
D . R elaci n en t re la d escen t rali zaci n
y las est rat egi as d e lu ch a co n t ra la
p o b reza
Aun cuando se debate sobre la existencia de la relacin directa
entre descentralizacin y reduccin de la pobreza, se acepta que la
descentralizacin puede potenciar muchas de las capacidades de
la poblacin para lograr un mayor desarrollo social.
La Organizacin de las Naciones Unidas (onu) identifca la
descentralizacin como una de las polticas centrales para el de-
sarrollo de la estrategia de lucha contra la pobreza. Las estra-
tegias para el logro de los objetivos del milenio, defnidas en la
55. Asamblea General del informe presentado por su Secretario
General (Annan), vinculan el xito en las metas propuestas a la
participacin de la poblacin en las instancias locales.
Iniciativas del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (pnud), como la Anti-Poverty Partnership Initiative y el desarrollo
de conceptos como Democracia, gobernabilidad y descentrali-
zacin, indican la importancia que se le atribuye a la descentrali-
zacin como fundamento para la lucha contra la pobreza.
Para la onu, la descentralizacin es fundamental en el desa-
rrollo del concepto de buen gobierno, sin el cual la lucha con-
tra la pobreza no tendra posibilidades de xito. Buen gobierno
implica, entre otros aspectos, transparencia administrativa, par-
ticipacin ciudadana en las decisiones, accountability y defensa de
los derechos humanos.
348
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
E . A lgu n o s referen t es so b resali en t es d el
p ro ceso d e d escen t rali zaci n
El proceso de descentralizacin en Colombia no ha sido fcil.
Las referencias histricas indican que no obstante los intentos
realizados para instituir formas organizativas del Estado que vin-
cularan, de manera clara las regiones con su proceso de desarrollo,
hubo as mismo periodos de retroceso que llevaron hasta 1991 la
emergencia de una va clara de desarrollo descentralizado.
Con propsitos enunciativos, se pueden sealar los siguientes
hitos en la historia de la descentralizacin en Colombia durante
el siglo XIX:
Durautc cl priucr go|icruo dcl gcucral 1ouas Cipriauo dc
Mosquera (1845-1849) fue expedida la Ley 23 de 1848, la
cual estableci la libertad de cultivo del tabaco, que hasta en-
tonces era mantenido como un monopolio del Estado central.
Esta es considerada por los historiadores como la primera ley
descentralista del pas, puesto que rompa con la tradicin cen-
tralista de los gobiernos implantada por Simn Bolvar.
Lu cl go|icruo dc osc iilario lopc. 1849-18S3 sc cxpidio
la Ley 20 de 1850. Con ella se descentralizaron algunas rentas
pblicas y se cedieron a las provincias impuestos que vena re-
cibiendo el gobierno central.
Lu 18S3, durautc cl uaudato dcl prcsidcutc osc Maria O|au-
do, se aprob una nueva constitucin poltica que determin la
eleccin popular de gobernadores, de procurador general de la
nacin y de magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Lu 1863, uua couvcuciou uacioual couvocada por los li|cralcs
despus de su triunfo en la Guerra Civil de 1860-1863, pro-
mulg la llamada Constitucin de Rionegro que estableci un
rgimen federal.
Lu 1886, cl prcsidcutc laacl iuuc. adopto uua Coustituciou
que contrariaba las normas anteriores y estableca un Estado
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
349
centralista. Esta constitucin perdur, con muy escasas modif-
caciones que afectaran su diseo centralista, hasta 1991.
Durante la vigencia de la constitucin poltica centralista de
1886 hubo pocas decisiones destacables en materia de descen-
tralizacin. Una discreta insinuacin descentralista ocurri con
la reforma constitucional de 1968. Liderada por el presidente
Carlos Lleras Restrepo, con esta reforma se crearon los Institutos
Descentralizados. Sin embargo, los analistas coinciden en sealar
que ms que un proceso de descentralizacin, lo que se logr con
aquella reforma de 1968 fue la desconcentracin de algunas fun-
ciones de las instituciones centrales del gobierno, pero sin que se
hiciera transferencia de poder de decisin a las regiones.
En las dcadas 1970 y 1980 hubo en el pas una intensa
presin de las poblaciones de los municipios y departamentos
reclamando solucin a graves problemas de servicios pblicos do-
miciliarios, salud y educacin. Esa presin, ejercida mediante la
realizacin de paros cvicos en todas las regiones, con gran parti-
cipacin de la poblacin, incorpor adems la demanda de refor-
mas administrativas que permitieran que las instancias locales de
gobierno asumieran la administracin directa de esos servicios.
Una respuesta inicial a la situacin poltica planteada por esta
presin ciudadana fue la expedicin de la Ley 14 de 1983, que mo-
difc las normas sobre catastro y los impuestos predial, de renta,
de industria y comercio, de circulacin y trnsito y de timbre sobre
los vehculos automotores, al consumo de licores y cigarrillos y a
la gasolina (Congreso de la Repblica, Ley 14 de 1983). De esa
forma se dot a los municipios de recursos fscales importantes.
Sin duda, esta ley tuvo un alcance descentralista signifcativo.
Los municipios no solo fortalecieron sus fnanzas con el recaudo
de los impuestos que la nacin les transfri, sino que adquirie-
ron autonoma para su gestin. En adelante, las administraciones
municipales podran defnir la aplicacin de estos nuevos recursos
a la solucin de los problemas prioritarios identifcados con la
participacin de la comunidad.
350
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
En medio de la turbulencia creada por estos movimientos cvi-
cos, el presidente Belisario Betancur (1982-1986) comprometi
su voluntad de introducir reformas constitucionales que atendie-
ran a una mayor descentralizacin en la gestin de los servicios
por parte del Estado.
En efecto, en 1986 fue aprobado un Acto Legislativo refor-
matorio de la Constitucin de 1986, que institucionaliz la elec-
cin popular de alcaldes y la consulta popular sobre temas de
inters para los municipios.
Luego se dio la aprobacin de un conjunto de disposiciones
legales que terminaron con el marasmo centralista impuesto por
cerca de un siglo por la Constitucin de 1886. Las disposiciones
ms signifcativas fueron las siguientes:
la lcy 11 dc 1986 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1986a dio
vigencia a la Juntas Administradoras Locales (jal) en comu-
nas y corregimientos, y se estableci la participacin de la
comunidad en las juntas directivas de las empresas prestado-
ras de servicios pblicos. Segn lo mandado por la Ley, el
Decreto 3446 de 1986 (Presidencia de la Repblica, 1986)
reglament lo concerniente a la participacin ciudadana en
las juntas o consejos directivos de empresas municipales de
servicios pblicos.
la lcy 12 dc 1986 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1986| dispu-
so un aumento en la participacin del impuesto a las ventas por
parte de las entidades territoriales. Se estableci que la cesin
a los municipios de este impuesto se incrementara de manera
progresiva hasta llegar al 50% del total.
El Decreto 77 de 1987 (Presidencia de la Repblica, 1987),
reglamentario de esta ley, defni el traspaso progresivo de
la prestacin de servicios pblicos a los municipios benef-
ciarios de las transferencias del impuesto a las ventas. As, se
deleg en los municipios un nmero amplio de responsabi-
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
351
lidades como el suministro de agua potable, el saneamiento
bsico y el mantenimiento de las instituciones responsables
del primer nivel de atencin en salud.
la lcy 10 dc 1990 Cougrcso dc la lcpu|lica, 1990 rcorga-
niz el Sistema nacional de salud. Aunque se trata de una dis-
posicin especfca para el sector salud, en ella se destacaron
aspectos que marcaran el rumbo hacia las decisiones adopta-
das de manera general por la Constitucin Poltica de 1991.
Entre ellos debe mencionarse: a) la diferenciacin precisa de
responsabilidades de los niveles nacional, departamental y
municipal de la administracin publica en la prestacin de
servicios de salud; b) el establecimiento de criterios adminis-
trativos y fnancieros que deban contribuir al mejoramiento
de la efciencia, calidad y oportunidad en la prestacin de los
servicios de salud.
De acuerdo con lo expuesto, desde la dcada de 1980 se vena
gestando un vasto movimiento poltico-conceptual orientado a
la descentralizacin de la administracin estatal. Los reclamos
de la sociedad, que con su movilizacin vena presionando re-
formas en esa direccin, propiciaron importantes xitos descen-
tralistas. En ese ambiente y con esos antecedentes, discurri el
trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente elegida popu-
larmente en 1990.
F. L a d escen t rali zaci n ad m i n i st rat i v a
en la C o n st i t u ci n y el d esarro llo d el
si st em a d e p ro t ecci n so ci al
En medio del ambiente reformatorio hacia la descentraliza-
cin que hemos recordado, en diciembre de 1990 fue elegida
una Asamblea Nacional Constituyente. Tena por encargo dotar
al pas de una nueva constitucin poltica, sustitutiva de la en-
tonces vigente desde 1886. La Asamblea se reuni entre el 5 de
febrero y el 4 de julio de 1991.
352
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Esta Asamblea abord, como uno de sus temas centrales, la
organizacin administrativa del Estado. Las decisiones ms re-
levantes relacionadas con el tema de la descentralizacin, incor-
poradas al texto de la nueva constitucin (Asamblea Nacional
Constituyente, 1991) despus de una intensa discusin a la que
estuvieron vinculados muy amplios sectores de la poblacin me-
diante diferentes formas organizativas, fueron las siguientes:
loruulaciou dcl caractcr dcsccutrali.ado dcl Lstado y dc la
autonoma de sus entidades territoriales.
Maudato dc quc la lcy njara los scrvicios a cargo dc la uaciou
y de las entidades territoriales y fjara la metodologa para la
distribucin del situado fscal. Este se entenda como el por-
centaje de los ingresos corrientes de la nacin que sera cedido
a los departamentos, Distrito Capital y distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta, para la atencin a travs de los muni-
cipios de los servicios que la ley les deba asignar en materia de
educacin y salud. Se estableci que la descentralizacin de res-
ponsabilidades a los departamentos y municipios tendra que
acompaarse de la respectiva asignacin por parte de la nacin
de los recursos fscales sufcientes para atenderlas.
Scualauicuto dc quc los uuuicipios participariau dc los iugrc-
sos corrientes de la nacin, que deberan ser aplicados para f-
nanciar los servicios en las reas prioritarias de inversin social
que defnira la ley.
De acuerdo con los mandatos constitucionales anteriores,
el Congreso de la Republica aprob la Ley 60 de 1993 (Con-
greso de la Repblica, 1993), en la que se establecieron las
competencias de la nacin, de los departamentos y de los mu-
nicipios en salud y educacin. As mismo, se definieron los
mecanismos de distribucin de los recursos de situado fiscal y
de los ingresos corrientes que la nacin deba transferir a los
departamentos y municipios.
En 2001 fue aprobado el acto legislativo 01, con el que se
modifcaron los artculos 356 y 357 de la Constitucin de 1991
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
353
y se cre el llamado Sistema general de participaciones. Este integr
en un fondo nico los recursos que la nacin debe transferir a las
entidades territoriales segn el mandato constitucional, incluyendo
los que en la Ley 60 de 1993 se identifcaban como situado fscal y
participacin en los ingresos corrientes de la nacin.
En desarrollo de esta reforma constitucional se expidi la Ley
715 de 2001, que defni los mecanismos de distribucin de esos
recursos y estableci la distribucin de competencias entre la na-
cin, los departamentos y los municipios. Se mantuvo, de esa
manera, el concepto descentralizador de distribucin de compe-
tencias y recursos entre los distintos niveles de la administracin
pblica, presente en la Ley 60 de 1993.
Ya que por mandato constitucional la prestacin de los servi-
cios sociales debe hacerse mediante procesos descentralizados que
le asignan a las entidades territoriales recursos y competencias,
debe entenderse que la organizacin del Sistema de proteccin
social tiene que acogerse a los mismos mandatos. Uno de los
grandes retos que le quedan por delante al Sistema de proteccin
social es armonizar su estructura y funcionamiento a ese contexto
constitucional y legal.
G . L a b rech a en t re la t eo r a y lo s lo gro s
d el p ro ceso d e d escen t rali zaci n : el caso
d e C o lo m b i a
Como se explic, el movimiento en la historia de la sociedad
ha manifestado tendencias hacia procesos ms participativos de
la comunidad en sus espacios territoriales, en los que se ha in-
sertado culturalmente, mediante procesos histricos complejos
de desarrollo.
Tambin se mencionaron las decisiones ms importantes que ha
adoptado el pas en cuanto a la descentralizacin de la gestin p-
blica, llegando hasta los contenidos ms signifcativos de la Cons-
titucin Poltica de 1991 y sus desarrollos legales posteriores.
354
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
As mismo, se identifc el fuerte consenso de los organismos
internacionales de cooperacin, de los decisores polticos y de
los tericos de la administracin pblica sobre las bondades que
representa la descentralizacin de la administracin pblica en el
propsito de obtener mayor efcacia en la gestin del desarrollo.
Este consenso comprende la idea de que la descentralizacin per-
mite mejorar la asignacin de los recursos fnancieros, aumentar
la efciencia en la aplicacin de los recursos asignados, estimular
la participacin ciudadana y forzar la transparencia en el manejo
de los recursos por parte de los gobiernos.
Sin embargo, no siempre es posible demostrar que los esfuer-
zos para descentralizar la administracin pblica hayan produ-
cido de manera directa y homognea los resultados esperados.
Algunos analistas postulan que puede ocurrir que se obtengan
logros mayores en algunos sectores que en otros, as como en al-
gunas localidades y no en otras (The World Bank, 2006). Inclu-
so, como veremos ms adelante, hay estudios que muestran que la
descentralizacin puede aumentar las disparidades econmicas y
sociales regionales. De all que resulte oportuno, con el nimo de
tratar de establecer desafos de superacin de los problemas que
an persistan, hacer alguna resea sobre los problemas identifca-
dos en el proceso global de descentralizacin en Colombia.
No se tiene la pretensin de presentar los resultados de una
investigacin de caso con todo el rigor acadmico que esa meto-
dologa demanda, sino de insinuar algunos temas identifcados de
la situacin de nuestro pas, que pueden constituir pistas para un
estudio ms riguroso de la situacin colombiana, en relacin con
el proceso de descentralizacin, de cara al desarrollo del Sistema
de proteccin social.
En un estudio sobre los efectos que el proceso de descentraliza-
cin ha tenido en Colombia en la dcada siguiente a la aprobacin
de la Constitucin Poltica de 1991, sus autores postulan que hubo
un incremento de las desigualdades econmicas entre las regiones,
sin que esta inequidad fuera contrarrestada por la transferencia de
recursos fscales de la nacin a las entidades territoriales (Barn y
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
355
Meisel, 2003). Segn los autores, hay necesidad de buscar mecanis-
mos que permitan que todas las personas disfruten de un bienestar
econmico que no dependa del entorno que habitan.
Adems de identifcar problemas en el ordenamiento fscal
que condujeron a desequilibrios tanto en el orden nacional como
territorial, tema sobre el que coinciden muchos analistas (Sar-
miento, 2004), en el estudio citado se seala que el aumento de
las disparidades econmicas regionales se debi a que las polticas
sociales no privilegiaron en la reparticin de recursos a las regio-
nes ms atrasadas. Sera necesario, entonces, el diseo de mecanis-
mos explcitos de igualacin econmica de las regiones.
Los hallazgos de estos investigadores muestran que los depar-
tamentos ms pobres del pas en 2000 seguan siendo los mismos
que en 1990, y que la transferencia de recursos no logr orientar-
se con preferencia hacia las regiones de menor ingreso.
Cuando se analizan las cifras comparativas de 32 departamen-
tos del pas segn el acumulado per cpita de ingresos tributarios
y transferencias de la nacin entre 1991 y 2000, presentadas por
los autores, se destacan aspectos como:
Lu los cuatro uivclcs iucriorcs cstau dc a|ajo |acia arri|a
Norte de Santander, Nario, Choc y Magdalena.
Alguuos dc los uucvos dcpartaucutos autiguos tcrritorios ua-
cionales) ocupan lugares muy inferiores en la escala de compa-
racin. De abajo hacia arriba, Caquet ocupa el octavo lugar y
Putumayo el undcimo.
ior su partc, Guaviarc, Casauarc y Aua.ouas ocupau lugarcs
intermedios (16, 18 y 21), mientras que Vichada, Guaina,
Vaups y Arauca ocupan los niveles ms altos (27, 29, 30 y 32
respectivamente)
Dada las caractersticas especiales que revisten los nuevos
departamentos, tanto por su ubicacin geogrfca en relacin
con los principales centros econmicos del pas, como por las
356
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
caractersticas de su poblacin y los procesos histricos que han
confuido en su desarrollo, vale la pena hacer algunos comenta-
rios breves sobre ellos.
A pesar de que algunos de estos departamentos hacen par-
te de los que en la dcada de 1990 tuvieron mayor ingreso
tributario y de transferencias per cpita en el pas, en trminos
generales su situacin social est por debajo del promedio na-
cional. Valindonos de la informacin sobre la mortalidad en
menores de cinco aos y la mortalidad materna, dos indicado-
res claves para comparar las condiciones sociales entre pases
o regiones, es posible formarse una idea de la situacin social
de estos departamentos.
As, cuando se compara la tasa de mortalidad en menores de
cinco aos, se observa que con excepcin de Casanare, todos los
dems nuevos departamentos tienen tasas superiores al promedio
nacional (grfco 1).
Si se observa la comparacin de los departamentos en cuanto a
la mortalidad materna, los nuevos departamentos de los que se tiene
informacin estn por encima del promedio nacional (grfco 2).
Adems de la situacin social desventajosa de los nuevos depar-
tamentos y a la secular despreocupacin del gobierno central por
afrontar esa problemtica, es necesario registrar su rezago institu-
cional. Esto tiene especial importancia en el marco de la fundamen-
tacin conceptual de la gerencia social, que postula el reforzamiento
de la calidad en la gestin institucional como uno de los pilares so-
bre los que debe apoyarse la lucha contra la pobreza.
La gerencia social se concentra con especial cuidado en el de-
sarrollo de capacidades de gobierno y en la activa participacin
de los actores involucrados en la formacin e implementacin
de las polticas pblicas. Se busca que las instituciones tengan
capacidad para la formacin e implementacin de polticas de
manera responsable y con base en conocimientos tcnicos bien
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
357
20 10 30 40 50 60 70
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Santander
San Andrs
Cundinamarca
Risaralda
Bogot D.C.
Meta
Boyac
Antioquia
Casanare
Arauca
Nario
Valle
Tolima
Caldas
Quindio
Sucre
Total nacional
Huila
Putumayo
Guaina
Norte de Santander
Cesar
Crdoba
Atlntico
Magdalena
Cauca
La Guajira
Bolvar
Amazonas
Guaviare
Vaups
Caquet
Vichada
Choc
Meta 2015: 17/1000 n.v.
Razones de mortalidad en menores de 5 aos
D
e
p
a
r
t
a
m
e
n
t
o
s
Grfico 1
Mortalidad en menores de 5 aos por departamento. Colombia, 2001
Fuente: Tomado de Alfredo Sarmiento, Curso de gerencia social, organizado por el INDES. Washington, julio de 2005.
organizados, que conduzcan a la prestacin efcaz y efciente de
los servicios que tienen encomendados (Licha, 2002b).
358
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
El mejoramiento institucional tiene que ver con la transpa-
rencia en el manejo de los recursos, con la rendicin de cuentas a
la comunidad y con la participacin activa de esta en los asuntos
pblicos. En el contexto de la poltica de descentralizacin, esto
100 0 200 300 400 500 600
1
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34
Vichada
Arauca
Risaralda
Quindo
Santander
Norte de Santander
Cundinamarca
Cesar
Meta
Antioquia
Caldas
Atlntico
Tolima
Bogot D. C.
Boyac
Total nacional
La Guajira
San Andrs
Casanare
Huila
Valle
Magdalena
Crdoba
Bolvar
Sucre
Nario
Vaups
Cauca
Amazonas
Caquet
Putumayo
Guaviare
Guaina
Choc
Meta 45 muertes por cada 100.000 nacidos vivos
Razn de mortalidad materna
D
e
p
a
r
t
a
m
e
n
t
o
s
Grfico 2
Mortalidad materna por departamento. Colombia, 2001
Fuente: Tomado de Alfredo Sarmiento, Curso de gerencia social, organizado por el INDES. Washington, julio de 2005.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
359
debe conducir a la transferencia de responsabilidades y al reforza-
miento de las capacidades de las instituciones del nivel local.
Los nuevos departamentos colombianos adolecen de grandes
problemas en relacin con estos aspectos del desarrollo institu-
cional. Ellos han sido reconocidos en multitud de anlisis sobre
su situacin administrativa y poltica, al punto de poder decir
que all se manifestan los ms altos ndices de corrupcin, des-
greo administrativo e inefciencia en la dotacin de servicios a
la comunidad.
Hace algunos meses, en el marco de un convenio con el Mi-
nisterio de la Proteccin Social, la Facultad Nacional de Salud
Pblica de la Universidad de Antioquia desarroll el programa
Diploma en gerencia social para la proteccin social, dirigido a
funcionarios de las entidades que hacen parte del Sistema de pro-
teccin social que tienen presencia en los nuevos departamentos.
Por los testimonios directos de los funcionarios participantes, se
percibieron algunos detalles de la situacin institucional en aque-
llos departamentos, que pueden estar difcultando el desarrollo
del Sistema de proteccin social.
All, un grupo de participantes escribi lo siguiente como
conclusin de un ejercicio grupal:
El sistema de la proteccin social es ms amplio, organizado y
autnomo, permitiendo la articulacin y la coordinacin inte-
rinstitucional, con la participacin activa de la comunidad; sin
embargo, actualmente no funciona debido a la existencia de
factores como: existencia de intermediarios, no existe un siste-
ma nico de informacin, no se tiene en cuenta las particulari-
dades la cada regin, no existe un censo poblacional real y falta
de conocimiento del sistema.
Otro grupo concepto as:
Con respecto al concepto de proteccin social existe un avance
en el sentido de que esta tiene que ser integral, pero en la prctica,
360
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
la calidad de vida de las personas ms vulnerables se ha visto
afectada debido a la inoperancia del sistema, en especial en el
componente de salud.
En un ejercicio de valoracin de los obs-
tculos en los nuevos departamentos para el
desarrollo del Sistema de proteccin social,
otro grupo de participantes en el programa
hizo los siguientes sealamientos:
Barreras de acceso geogrfco: por falta
de vas de acceso y comunicacin, disper-
sin de la poblacin para lo cual se llega a
puntos clave equidistantes para llevar los
servicios a la comunidad. () Barreras en
cuanto a la infraestructura: infraestructura
inadecuada para los cambios en la norma-
tividad y para los requerimientos mnimos
de la comunidad. La difcultad permanece
hasta tanto la normatividad se ajuste a las
necesidades. Se ha solicitado a entes terri-
toriales al respecto pero hasta el momento es poco el apoyo. ()
Voluntad poltica: los alcaldes tienen los recursos pero ignoran
la ley que les obliga; en muchos casos la acomodan o interpretan
a su conveniencia. () Las normas internas de cada institucin
son rgidas, no se adaptan a las necesidades de cada regin. ()
Falta de implementacin de mecanismos de participacin ciuda-
dana para la creacin de nuevas polticas y programas, y por tanto
existe resistencia a su aceptacin por parte de la comunidad.
Estos aspectos deben alertar sobre la necesidad de realizar
estudios a profundidad que permitan introducir correctivos en
el proceso de descentralizacin, para as evitar que las polticas
de proteccin social y su propsito de disminuir la pobreza y la
equidad no se cumplan de acuerdo con lo deseado.
Sin embargo, la importancia del tema de las desigualdades en
el desarrollo regional trasciende lo coyuntural. Est vinculada, de
El xito en la conformacin
de un buen sistema de
proteccin social en
Colombia depender, en
gran medida, de la adecuada
comprensin del contexto
de descentralizacin del
Estado colombiano y del
correcto diseo de polticas,
estrategias e instrumentos
de implementacin de
servicios, que armonicen con
las estructuras de nuestra
institucionalidad.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
361
manera estratgica, con las decisiones que se tomen sobre el modelo
de desarrollo que debe adoptar el pas; y por tanto, con el mayor o
menor nfasis que se ponga en los mecanismos del mercado o en
los procesos de planifcacin estatal para orientar la direccin de los
recursos productivos de la sociedad y lograr mayor equidad en la
distribucin de la riqueza. En consecuencia, deben estar inscritos los
debates sobre las posibilidades de que el Sistema de proteccin so-
cial contribuya a disminuir la pobreza y mejorar la equidad social.
Comoquiera que sea el punto de vista que se adopte por cada
quien, este tema no puede ser eludido en la discusin del futuro
del Sistema de proteccin social en Colombia. Entre otras cosas,
porque en esa discusin debe darse cuenta de cmo hacer real el
ejercicio de ciudadana para todos, de cmo resolver el confictivo
concepto de lo que es desarrollo y de qu interpretacin se hace
de formulaciones como la garanta de los derechos sociales y el
logro de la justicia social.
El tema de la proteccin social y de la gerencia social debieran
discutirse con mayor intensidad en relacin con los postulados
tericos de la economa poltica. Recientemente han sido publi-
cadas investigaciones que reclaman la necesidad de ahondar en
el conocimiento de las relaciones entre la orientacin poltico-
ideolgica de los pases y los logros en polticas sociales de salud
y de empleo (Ruger, 2005).
En una investigacin reciente se muestra que en los pases eu-
ropeos donde predominaron en la ultima mitad del siglo XX go-
biernos con ideologas ms orientadas a la adopcin de polticas
de distribucin de la riqueza, a partir de la planifcacin estatal,
los resultados sociales fueron ms favorables que en aquellos don-
de predominaron gobiernos con polticas orientadas al mercado
(Navarro, et al., 2006).
Discusiones que aborden el tema de los contenidos polticos que
subyacen a las polticas pblicas, ayudaran a que los funcionarios
del Sistema de proteccin social puedan ver lo que est detrs de
lo percibible. Esto les permitira, utilizando la metfora empleada
362
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
por un docente del indes, estar en capacidad de incorporar las
races cuando se les pide que dibujen un rbol. En otras palabras,
el entendimiento del Sistema de proteccin social no puede re-
ducirse (lo que no signifca que se excluya) a la manera como est
estructurado y a la funcionalidad que se le ha asignado.
En conclusin, parece que uno de los mayores desafos que se
le presentan al desarrollo del Sistema de proteccin social es la
superacin de las defciencias existentes en el proceso de descen-
tralizacin, de manera que ella sirva al mejoramiento del equili-
brio social entre las regiones y no se convierta en una va para la
profundizacin de las desigualdades.
H . N o d o s p ro b lem t i co s d e la gest i n
d escen t rali zad a d e la p ro t ecci n so ci al
A continuacin se presentan algunos de los nodos problem-
ticos vinculados a la poltica de descentralizacin, que han sido
identifcados como obstculos para el desarrollo del Sistema de
proteccin social en el pas. Gran parte de estas anotaciones fue-
ron comentadas y analizadas con los participantes en el Diploma
de gerencia social para la proteccin social, dictado por la Facul-
tad Nacional de Salud Pblica de la Universidad de Antioquia, al
que ya se hizo referencia. Ellos son:
El establecimiento legal del Sistema de proteccin social (Ley
789 de 2002) no estuvo antecedido por un debate que vinculara
al conjunto de sectores sociales que pudieran tener inters. Por
eso se escuchan de manera repetitiva voces sealando que su
origen no fue concertado.
De esta caracterstica del origen del sistema se derivan difculta-
des para su desarrollo como son: a) poco conocimiento entre la
poblacin general de su existencia; b) poca interiorizacin de su
flosofa y bases conceptuales por parte de los funcionarios de
las entidades que hacen parte del sistema; c) reacciones adversas
de algunos ciudadanos que se referen al origen del sistema como
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
363
poco democrtico; d) escasa conciencia pblica de la importan-
cia de reforzar los procesos descentralistas como soporte funda-
mental para la entrega de los servicios de proteccin social.
El Sistema de proteccin social se resiente
de la existencia de algunas contradicciones
aparentes entre disposiciones descentralis-
tas, relativas a sectores que hacen parte del
sistema y otras disposiciones que, se pre-
sume, tienen un mayor nfasis centralista.
Aunque no se han documentado las dif-
cultades que surgen de esta aparente con-
tradiccin, todo parece indicar que con
frecuencia existen choques de competencia
entre decisores de distinto nivel de la ad-
ministracin pblica que hacen tortuosa la
implementacin de servicios.
An falta claridad sobre la articulacin
entre los diferentes componentes del sis-
tema, lo que difculta el desarrollo de si-
nergias en la provisin de los servicios de
proteccin social. Todava es muy margi-
nal la coordinacin de acciones de asis-
tencia social con las de promocin laboral
y aseguramiento. No se ven actuando, de
forma coherente, instituciones tan importantes en la prestacin
de estos servicios como el sena, las cajas de compensacin, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) y las direccio-
nes de salud departamentales y municipales.
En relacin con lo anterior, se percibe un fuerte enfoque sectorial
en la toma de decisiones acerca de servicios de proteccin social,
tanto en el nivel nacional como departamental y municipal.
Muchos funcionarios de las instituciones constitutivas del sis-
tema en los niveles departamental y municipal, tanto directivos
como operativos, no han interiorizado los cambios de actitud
La gerencia social se
concentra con especial
cuidado en el desarrollo de
capacidades de gobierno y
en la activa participacin
de los actores involucrados
en la formacin e
implementacin de las
polticas pblicas. Se busca
que las instituciones tengan
capacidad para la formacin
e implementacin de
polticas de manera
responsable y con base en
conocimientos tcnicos bien
organizados, que conduzcan
a la prestacin eficaz y
eficiente de los servicios que
tienen encomendados.
364
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
que se consideran necesarios para alcanzar la cultura organiza-
cional que pueda garantizar que las actividades desarrolladas
generen mayor valor pblico. Actitudes como proactividad, li-
derazgo y capacidad de negociacin son algunos de los aspec-
tos dbiles.
En los departamentos y municipios no se ha desarrollado una
cultura propicia al monitoreo y la evaluacin de las polticas de
proteccin social, que vaya ms all de la preocupacin exclu-
siva por el uso de los insumos y el desarrollo de actividades, e
incorpore el logro de resultados intermedios, como cambio de
actitud en las comunidades, disposicin para comprometerse
con la creacin de valor publico, entre otros.
Como estn concebidos los sistemas de informacin en los ni-
veles departamental y municipal, no permiten la integracin
viable de informacin de los distintos componentes del Siste-
ma de proteccin social. En su estado actual, no son un soporte
muy poderoso para la toma de decisiones integrales.
I . D esaf o s y p ro p u est as
A manera de recapitulacin, e incorporando las propuestas
de solucin que se perciben ajustadas a la realidad colombiana, se
cree que los mayores desafos que deben enfrentarse para avanzar,
de manera positiva, en la gestin descentralizada de la proteccin
social en el pas, son los siguientes:
Gcucrar uayor couociuicuto y discusiou cutrc la po|laciou
y los funcionarios de las entidades del sistema en los depar-
tamentos y municipios, a fn de que se supla el inconveniente
de la escasa concertacin que tuvo la creacin del Sistema de
proteccin social. La realizacin de eventos, como talleres, se-
minarios y debates pblicos, puede contribuir en este propsi-
to. El empoderamiento de la poblacin, creando mecanismos
para su expresin y participacin, as como el establecimiento
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
365
de mecanismos de rendicin de cuentas deben ser desarrolla-
dos lo ms pronto posible.
lograr quc los go|cruadorcs y los alcaldcs lidcrcu los proccsos
de discusin y desarrollo del Sistema de proteccin social en
sus respectivos territorios. Esta es una condicin necesaria para
que las decisiones que se adopten sean ms integrales y se supe-
re la tendencia predominante a hacerlo con un enfoque secto-
rial. Tal vez sea necesario estudiar el diseo e implementacin
de un sistema de incentivos para que gobernadores y alcaldes
avancen por esta va.
Lsclarcccr cou uayor prccisiou las posi|lcs dcsaruouias cutrc
las disposiciones legales sobre descentralizacin, relacionadas
con los sectores integrantes de la proteccin social, que puedan
estar provocando difcultades para el desarrollo e implementa-
cin de los servicios. Esta tarea implica un estudio juicioso y
no anecdtico, de forma que pueda servir de fundamento para
sugerir modifcaciones a la instancia legal que corresponda.
O|tcucr uayor claridad couccptual so|rc los uudaucutos dcl
Sistema de proteccin social y de la gerencia social entre los
directivos y funcionarios de todas las entidades que deben con-
currir al sistema. La participacin de las universidades en este
proceso puede ser un herramienta muy til, a condicin de que
su aproximacin al tema sea analtica, refexiva y propositiva y
no repetitiva de frmulas ya probadas e insufcientes, para al-
canzar logros en la disminucin de la pobreza y el mejoramien-
to de la equidad social.
Los conceptos de valor pblico y gerencia social son bastante
sugestivos y provocadores como para que alrededor de ellos
se pueda articular una buena discusin acadmica, que llegue
hasta los funcionarios del Sistema de proteccin social y les
permita una participacin ms dinmica y con mayores po-
tencialidades en el proceso de formacin de polticas pblicas
departamentales y municipales para la proteccin social.
366
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Lstiuular uccauisuos para quc la iuvcstigaciou acadcuica sca
til a la formacin de polticas pblicas en proteccin social.
Esa es una interfase muy compleja, sobre la que se ha debatido
poco en el pas, pero que debe ser tenida en cuenta en el desa-
rrollo del Sistema de proteccin social.
Un grupo de investigadores colombianos viene participando
con organizaciones de cooperacin internacional en el proce-
so de aportar nuevos conocimientos sobre cmo hacer til la
investigacin en la formacin de polticas pblicas. La realiza-
cin de investigaciones en las que participen, de manera con-
junta, decisores polticos con investigadores acadmicos es uno
de los mecanismos que se ha sugerido y que parece mostrar
resultados muy interesantes.
Esa experiencia podra ser utilizada para la realizacin de estu-
dios especfcos que permitan mejorar la utilizacin de la inves-
tigacin en el desarrollo del Sistema de proteccin social. Los
departamentos y los municipios pueden ser escenarios propi-
cios para avanzar en esta estrategia, que puede ayudar tambin
al mayor comprometimiento de gobernadores y alcaldes en la
gestin del Sistema de proteccin social.
Dcsarrollar cu los uuuicipios y dcpartaucutos sistcuas dc
informacin que permitan tomar decisiones que integren los
diferentes componentes del Sistema de proteccin social. Es
necesario encontrar recursos econmicos sufcientes para so-
portar esa tarea, pero es indispensable hacerlo si se quiere co-
rregir muchas de las defciencias que todava se tienen.
Iuplcucutar sistcuas dc uouitorco y cvaluaciou dcl Sistcua
de proteccin social en los municipios y departamentos. Este
es un desafo que debiera afrontarse con mucha prontitud. Re-
cientemente se ha discutido mucho el tema a nivel internacio-
nal y ya se dispone de un amplio sistema conceptual y de ml-
tiples alternativas metodolgicas, que permiten su adaptacin
a las condiciones particulares de cada realidad.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
367
Un concepto comn a estos marcos conceptuales y metodo-
lgicos es que el monitoreo y la evaluacin de polticas, pro-
gramas y proyectos sociales deben preocuparse por el logro de
resultados intermedios, para saber si se logran avances reales en
el logro de los objetivos. La metodologa denominada mapeo
de alcances (Earl et al., 2002), desarrollada por el Internatio-
nal Development Research Center (idrc) de Canad, puede
resultar de utilidad en este propsito.
Couo dcsaio prioritario para cl uivcl uacioual, csta cl discuo
de mecanismos fscales y polticos que propicien una descen-
tralizacin funcional al objetivo de disminuir la pobreza y me-
jorar la equidad. En otros trminos, que eviten que la descen-
tralizacin genere mayores desequilibrios regionales, riesgo del
que algunos autores advierten a partir de sus estudios.
Ll Sistcua dc protccciou social ticuc cl dcsaio dc lograr quc
los conceptos de tica y justicia social sean el rasero con el que
acten todas las entidades y sus funcionarios.
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estatuto bsico de la administracin municipal y se ordena la participa-
cin de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. Colombia.
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normas sobre la cesin de impuesto a las ventas o impuesto al valor agre-
gado (Iva) y se reforma el Decreto 232 de 1983. Colombia.
Congreso de la Repblica. 1990. Ley 10 de 1990. Por la cual se reorganiza
el Sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones. Colombia.
Congreso de la Repblica. 1993. Ley 60 de 1993. Por la cual se
dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias
de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin
Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Colombia.
Congreso de la Repblica. 2002a. Ley 789 de 2002. Por la cual se dictan
normas para apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modif-
can algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo. Colombia.
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Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
371
Talleres sobre el sistema de
proteccin social
Esteban Nina Baltasar*
Captulo 9
* Por el proyecto de la Universidad de los Andes. Este artculo se basa en la experiencia de los
talleres para funcionarios pblicos. En la actualidad el profesor Nina colabora con la Univer-
sidad Javeriana.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
373
Existen oportunidades para la creacin de valor pblico du-
rante la implementacin de polticas y programas sociales?1. En
esta parte se mostrar cmo en los talleres de los cursos de gerencia
social para la proteccin social (gsps) se dieron los primeros pasos
para la generacin de valor pblico, y la toma conciencia de que,
durante la implementacin del sistema de proteccin social (sps),
se tiene una situacin privilegiada para la identifcacin y el apro-
vechamiento de oportunidades para la generacin de valor pblico
y capacidades de gestin pblica. Otro logro importante de los
talleres para los funcionarios fue arrojar luz sobre los procesos de
redefnicin y reorientacin que ocurren en la implementacin de
las polticas y programas sociales con vistas a identifcar con mayor
claridad, cules son y cmo se generan oportunidades de creacin
de valor pblico en dichas instancias (Moore, 1998).
Por otro lado, por los temas explicados en los cursos, se sabe
tambin que las polticas pblicas en general y las polticas socia-
les en particular se defnen como un continuo de decisiones que
involucra mltiples actores y procesos conjuntos y superpuestos
de formulacin, implementacin y evaluacin (Subirats, 1989).
El presente documento es una aproximacin a la interpretacin
de las conclusiones de los talleres del curso de gerencia social para la
proteccin social. En la primera parte se plantean las justifcaciones
conceptuales, criterios y metodologas para el anlisis de polticas
1 Segn Moore (1998), los procesos de generacin de valor pblico se vinculan, por un
lado, a la satisfaccin efectiva de deseos y expectativas de ciudadanos y beneficiarios
de servicios y obras pblicas.
A . I n t ro d u cci n
374
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
y programas. En la segunda parte se alude a los principios y herra-
mientas metodolgicas de identifcacin de problemas, monitoreo
y evaluacin aplicada a los talleres realizados. En la tercera parte se
presenta el anlisis de caso centrado en las conclusiones a las que se
llegaron en los talleres enunciados. Finalmente, este artculo con-
cluye con una enunciacin de las lecciones aprendidas.
B . E n fo q u e co n cep t u al: la i m p o rt an ci a
d e la p art i ci p aci n en el an li si s d e
p ro b lem as, p o l t i cas y p ro gram as
A continuacin se exponen los fundamentos conceptuales,
metodolgicos y prcticos, tomados principalmente de los si-
guientes autores: Baker (2000), Cohen y Franco (1992), Valadez
y Bamberger (1994), Vedun (1997), Nina (2005), Raczynski-
Serrano (2002), Sarmiento et al. (2005) y los testimonios de los
funcionarios participantes en los tres talleres.
La metodologa participativa fue la aplicada para el desarrollo
de los talleres del curso gsps, este es un mtodo adecuado para
conocer la percepcin de los funcionarios (involucrados) del Mi-
nisterio de la Proteccin Social (mps) e instituciones descentrali-
zadas con el objeto de analizar la poltica pblica del sistema de
proteccin social. Adicionalmente, el anlisis y las conclusiones
de este ejercicio participativo tienen el objetivo de socializar y dar
a conocer las conclusiones a los encargados de la formulacin e
implementacin de poltica de proteccin social en el pas, ha-
ciendo posible de ese modo que los funcionarios infuyan en la
generacin de valor pblico de dicha poltica social.
Los principales componentes de esta metodologa participa-
tiva fueron: a) recoger la percepcin de los funcionarios; b) deter-
minar el margen de accin e infuencia de la poltica pblica; y, c)
determinar la capacidad institucional.
El primer componente es la percepcin de los funcionarios. El
ejercicio consisti en crear el espacio de dilogo y consulta directa
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
375
con los funcionarios representantes de las instituciones guberna-
mentales participantes en el curso gsps. Para este caso, cerca de
150 funcionarios capacitados en las tres cohortes fueron una mues-
tra representativa de las instituciones que hacen parte del sistema
real de proteccin social. Desde una perspectiva refexiva, las opi-
niones expresadas por los funcionarios en estos ejercicios de anli-
sis de identifcacin de problemas del sistema de proteccin social
desde, fueron abundantes y novedosas. Dar voz a los funcionarios
tuvo la ventaja de recoger todas sus experiencias relacionadas con
el contacto cotidiano con el pblico y en especial con la poblacin
pobre que demanda los servicios de proteccin social.
El segundo factor fue analizar el margen de infuencia en la
poltica pblica de proteccin social. Cada grupo de participantes
estaba compuesto por funcionarios de entidades del carcter nacio-
nal (ministerio), departamental, municipal y distrital (secretaras).
Cada uno de ellos desempeaba un cargo en distintos niveles en la
administracin pblica del sector; algunos de ellos con funciones
de planeacin, presupuesto, vigilancia, implementacin de progra-
mas. Esta diversidad signifc la representatividad del sistema, lo
que tambin permiti la identifcacin de los problemas y sus cau-
sas para cada nivel de la poltica pblica: macro, meso y micro.
El tercer componente fue la visin integral de la accin del
Ministerio de la Proteccin Social. Este ejercicio tambin per-
miti visualizar el mapa y el panorama completo del sistema de
proteccin social en su operacin, y en ese contexto detectar los
principales problemas. En el proceso de anlisis se identifcaron
tambin los puntos dbiles del sistema, los riesgos institucionales
y los medios para alcanzar los fnes deseables.
En lugar de obtener informacin con entrevistas a cada uno
de los funcionarios, se realizaron talleres por grupos para que
compartieran sus conocimientos y participaran en el anlisis
del sistema en todos sus componentes. Estos ejercicios lograron
garantizar que los funcionarios reconocieran y valoraran sus opi-
niones, percepciones e investigaciones sobre el sistema. Otro re-
sultado interesante de este ejercicio fue reactivar el compromiso
376
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
de los funcionarios y fortalecer los vnculos con la formulacin e
implementacin del sistema de proteccin social, cambiando los
nexos dbiles o insostenibles.
A partir de los talleres se logr fortalecer el vnculo entre la
estrategia del Ministerio y los esfuerzos de los funcionarios para
conocer, apropiarse y operar el sistema; uno de los medios pri-
vilegiados es crear espacios para el dilogo con los funcionarios
pblicos del sistema de proteccin social.
1. Metodologa de anlisis participativo y rbol de
problemas
La metodologa para el anlisis del rbol de problemas, el
monitoreo y evaluacin emplea mtodos de investigacin parti-
cipativa para interpretar los fenmenos, en este caso, el sps desde
la perspectiva de los funcionarios dirigiendo su atencin a sus
realidades cotidianas, a sus necesidades y expectativas. Estos son
mtodos fexibles que combinan tcnicas visuales (diagramas, ma-
trices, mapas) y verbales (discusiones y grupos de debate), todo
lo anterior para dar un espacio vital a la experiencia de individuos,
grupos e instituciones.
Los talleres tuvieron como objetivo principal la identifca-
cin y priorizacin de problemas del sps, punto de partida de las
acciones pblicas. Se defnieron el mapa de todos los actores o
partes implicadas, partiendo de un anlisis conjunto de las nece-
sidades sentidas del sistema y de un anlisis sobre la estrategia de
intervencin a seguir para cubrir estas necesidades.
La identifcacin de los problemas parti ante todo de las
necesidades sentidas prioritarias por los funcionarios, actor prin-
cipal del sps; as fue ms fcil garantizar la contribucin de los
involucrados o afectados, pues stos conocen las necesidades sen-
tidas prioritarias de la poblacin objetivo del sps.
Una necesidad se puede convertir en necesidad sentida prio-
ritaria, como resultado de un proceso de concientizacin de la
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377
propia realidad. Por ejemplo, en una comunidad donde no hay
agua potable, el acceso al agua puede parecer una necesidad
para un agente externo; sin embargo, para los pobladores quiz
no sea una necesidad sentida prioritaria, porque no conocen la
relacin entre el agua contaminada y las enfermedades.
En la fase de identifcacin se discutieron y analizaron la con-
vergencia de las prioridades de los distintos participantes. En el
caso, cuando las prioridades no coincidan, se recomend evitar
imponer los criterios de unos sobre otros. Para llegar a un dilo-
go activo entre los funcionarios por la identifcacin de un posi-
ble problema, se recomend utilizar metodologas de diagnstico
participativo
2
, que permitieron exponer diferentes puntos de vista
de forma directa y democrtica. Igualmente, se recomend utili-
zar tcnicas visuales que permitieran escribir las ideas principales
en un esquema que luego se present en un pleno y en un lugar
visible para todos.
A menudo, se presentaron visiones diferentes y antagnicas
de la misma realidad. La metodologa participativa (cuadro 1)
permiti que tal situacin fuese analizada de acuerdo con los in-
tereses de todos los participantes.
Cuadro 1
Metodologa participativa
De una forma ms esquemtica, el anlisis participativo debe:
a. Identificar todas las partes que puedan estar interesadas o afectadas de una u otra forma: posibles beneficiarios,
perjudicados, instituciones publicas y privadas con responsabilidades o experiencia, especialistas, etc.
b. Estudiar algunos grupos con ms profundidad. Posiblemente no todas las partes tengan la misma implicacin
en el posible proyecto, por eso es necesario seleccionar los que consideremos ms importantes y analizarlos
en detalle segn los factores que se estimen convenientes (problemas, intereses, potencial, etc.).
c. Establecer prioridades. Posiblemente no todos los grupos tienen los mismos puntos de vista o intereses,
por lo que es necesario prever los posibles conflictos* y decidir qu puntos de vista son los que merece
la pena apoyar.
*Los intereses de los beneficiarios y afectados por el problema posiblemente sean contrarios. Si se elige priorizar los
intereses de los beneficiarios es necesario incluir en el proyecto actividades que compensen los posibles daos a los
perjudicados, integrndoles de alguna forma los enfoques distintos.
2 Se suele utilizar la tcnica de tarjetas, que consiste en escribir cada idea en una tar-
jeta de papel o cartulina, que se pega o despega sobre un tablero, de manera que sea
legible por todos los participantes. Se escribe un problema por cada tarjeta.
378
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
a. Anlisis de los problemas
En este anlisis se estudiaron e identifcaron los problemas del
sistema y se ordenaron e identifcaron los factores que provocaron
dichos problemas segn la relacin causa-efecto para as elaborar un
rbol de problemas, que es un esquema para visualizar la realidad ne-
gativa actual que se quiere cambiar o situacin no deseada (grfco 1).
En los tres talleres se cre el espacio para que los participantes
tuvieran la oportunidad de proponer desde su perspectiva y detec-
tar casi todos los problemas relacionados con el sps. Cada grupo,
luego de mucha discusin y dilogo, identifc desde su perspectiva
el problema focal. Con dinmicas particulares cada equipo eligi
los problemas que parecen principales, es decir, para los cuales el
resto de problemas estaban relacionados por ser causa o consecuen-
cia suya, otros utilizaron la tcnica de tarjetas3. Las tarjetas de los
problemas que son causa de los principales se colocaron debajo de
estos y los que son consecuencia, encima. All se fueron agrupando
todos los problemas hasta que se quedan con uno que ser el ms
importante, al que denominaron problema focal.
Una manera de visualizar el rbol de problemas fue organizar
todos los problemas en torno al problema focal, de forma que las
causas queden por debajo, como las races, y los efectos por enci-
ma, como las ramas (grfco 1).
Ejemplo 1:
b. Anlisis de los objetivos
El siguiente paso fue transformar el rbol de problemas (gr-
fco 2), en un rbol de objetivos, donde los objetivos a conseguir
fueron una respuesta o solucin a dichos problemas. El rbol de
objetivos es un dibujo de la realidad positiva futura que se quiere
3 Para realizar este tipo de taller participativo con tarjetas son necesarios: un tablero,
tarjetas de cartulina o papel (preferiblemente de colores), marcadores gruesos y cinta
adhesiva para colgar las tarjetas.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
379
conseguir con el proyecto, donde se trabaj sobre las acciones ne-
cesarias para alcanzar dicho objetivos.
Para el anlisis de objetivos, se transformaron, de arriba ha-
cia abajo, todos los elementos del rbol de problemas en objeti-
vos. Los problemas se formularon como condiciones positivas.
En algunos casos fue necesario redactar de nuevo el objetivo para
expresar mejor la relacin causa-efecto. Tambin se revisaron las
relaciones medios-fnes, porque al transformar los problemas en
objetivos, el ejercicio consisti en transformar las relaciones cau-
sa-efecto en relaciones medio-fn.
Ejemplo 2:
2. Monitoreo y seguimiento
Adems del anlisis de problemas y objetivos, los talleres
tambin contemplaron un ejercicio de monitoreo al sps desde la
Grfico 2
Transformacin del rbol de problemas en objetivos
Grfico 1
rbol de problemas
Ausentismo escolar
Causas y efectos
Descuido municipal
380
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
percepcin de los funcionarios. En este contexto, el monitoreo es
defnido como el procedimiento por el cual un observador exter-
no de la gestin verifca la efciencia y efcacia de la ejecucin de
un proyecto mediante la identifcacin de sus logros y debilidades
y, en consecuencia, recomienda medidas correctivas para optimi-
zar los resultados esperados del proyecto.
En este ejercicio complementario, los talleristas: a) identif-
caron las fallas en el diseo y en la ejecucin del sistema; b) ve-
rifcaron si el sistema se implementa conforme a la norma; c)
examinaron los riesgos de no cumplir con los objetivos plantea-
dos; y, d) determinaron el nivel de coordinacin entre los com-
ponentes del sistema. Tambin el ejercicio sirvi para: a) ayudar
a identifcar soluciones a problemas; y, b) dar recomendaciones y
sugerencias para el cambio al plan de implementacin.
En trminos conceptuales, el monitoreo permite la evaluacin
del proceso y analiza la implementacin de la poltica y progra-
ma. Esta opcin metodolgica permite conocer los factores que
sustentan la implementacin poniendo atencin en la dinmica y
los factores que explican el desarrollo y el impacto fnal de una
intervencin. En estas tareas se utiliza preferentemente metodo-
logas de carcter cualitativo. Tambin se le llama evaluacin for-
mativa porque permite la constante reprogramacin o correccin
de aspectos del programa durante su transcurso.
Para autores como Cohen y Franco (1992) este tipo de mo-
nitoreo, al realizarse durante la ejecucin de los programas afecta
la organizacin y operacin del mismo. Los usuarios de este tipo
de seguimiento y evaluacin suelen ser los funcionarios que ad-
ministran el programa.
Segn Sulbrandt (1993), para realizar este monitoreo se re-
quiere, por una parte, especifcar una secuencia de pasos y las rela-
ciones entre ellos, construyendo modelos o esquemas lgicos que
muestren cmo los insumos llevan al producto del programa; y
por otra, busca determinar cul es la informacin requerida, para
luego analizar la efectividad de los componentes y posibles enfo-
ques alternativos a su implementacin y aplicar los resultados de
su investigacin.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
381
3. Evaluacin de programas y polticas
Para una mejor comprensin de los problemas sps, tambin
se tuvo en cuenta la evaluacin. Algunos talleristas complementa-
ron el anlisis de problemas con la evaluacin del sistema en dos
componentes: efectividad, donde se realiz una aproximacin a la
evaluacin de consecucin de objetivos del sistema; y evaluacin
de efectos (positivos, negativos) sobre la poblacin colombiana.
Cabe aclarar que hay una diversidad de defniciones sobre eva-
luacin en la literatura contempornea de donde se podran re-
saltar tres elementos: es una tarea rigurosa y sistemtica, tiene un
carcter retrospectivo y emite juicios de valor sobre polticas o
programas (cuadro 2).
Cuadro 2
Definiciones sobre evaluacin
Definiciones
Sulbrandt (1993) indica que una investigacin evaluativa es un examen riguroso y sistemtico de los logros
de una poltica o programa en relacin a las metas propuestas y los efectos esperados.
Para Vedung (1997), la evaluacin es una valoracin retrospectiva de los mritos, importancia y valor de la
aplicacin, productividad y resultados de las intervenciones gubernamentales.
Segn Fernndez-Ballesteros (1996), una evaluacin de programas sociales es el conjunto ordenado y
sistemtico de procedimientos que permiten establecer un juicio u opinin sobre el mrito o valor de un
programa para tomar decisiones sobre l que apunten a su mejoramiento.
Por otro lado, la evaluacin, de acuerdo con Conseil Scientifique de levaluation (1997), tiene el propsito de
aplicar mtodos y tcnicas de las ciencias sociales para levantar juicios relativos a la utilidad y eficacia de las
acciones implementadas, as como a la responsabilidad de las agencias gubernamentales.
Las defniciones presentadas en el cuadro anterior dejan en
claro que la evaluacin examina resultados con una mirada retros-
pectiva; sin embargo, de alguna manera tambin arrojan concep-
tos para adelantar actividades de seguimiento y monitoreo.
a. Tipos de juicios de valor resultado del monitoreo y la
evaluacin
El resultado de un monitoreo y una evaluacin es un juicio de va-
lor sobre una poltica o programa, que puede ser del siguiente tipo:
Dc pcrtiucucia, cutcudida couo la ucdida cu la cual uua po-
ltica o programa, sus opciones metodolgicas y su lgica de
intervencin, responden a las necesidades de la poblacin
382
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Dc ocali.aciou, quc sc rcncrc a la ucdida cu quc uua politica
o programa llega a su poblacin objetivo
Dc co|crtura, a cuautos dc sus posi|lcs |cucnciarios uu pro-
grama entrega sus benefcios
Dc proccso, quc sc rcncrc a las actividadcs y proccdiuicutos
que se realizan durante la implantacin de la poltica o progra-
ma para determinar cmo est actuando
Dc cncicucia, dctcruiuaudo si los rcsultados quc sc o|ticucu
son adecuados a los recursos o medios utilizados
Dc cncacia, sc rcncrc a la ucdida cu la cual cxistcu pruc|as dc
que los objetivos de la poltica o programa se han logrado
Dc ccctividad, ucdida cu quc uua politica o prograua |a al-
canzado el conjunto de efectos sobre la poblacin objetivo que
se haban previsto
Dc satisacciou, cutcudida couo la pcrccpciou o cl scutiuicuto
subjetivo por parte de los benefciarios respecto de la poltica o
programa.
La evaluacin no solo es til despus de realizada la polti-
ca, evaluacin ex post, tambin lo es durante el desarrollo de los
programas. Suele entendrsela como un instrumento til en el
contexto del ciclo de diseo e implementacin de polticas y pro-
gramas, al momento de cerrar un proceso para extraer lecciones
para nuevos diseos.
Es muy apreciable el instrumento evaluativo en el proceso de
implementacin de la poltica y programa como un instrumento
que contribuye a introducir mejoras en la fase de ejecucin y al re-
diseo, tambin es deseable porque genera aprendizajes colectivos.
Sin embargo, cabe recalcar que en el amplio campo de fun-
ciones que corresponden a la evaluacin, es posible establecer tres
reas principales:
Cola|orar a la toua dc dccisioucs y coutri|uir a optiui.ar la
gestin pblica
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
383
Gcucrar couociuicuto y aprcudi.ajcs cu cl arca dc la oruula-
cin de poltica social
Aportar al coutrol ciudadauo.
Tambin se advierte que en los juicios evaluativos sobre el
sistema de proteccin social no fue fcil cumplir los requisitos
bsicos como : a) determinar los objetivos del sistema a evaluar;
b) disponibilidad de informacin del sistema; c) condiciones para
realizar las investigaciones del caso.
C . R esu lt ad o s d e lo s t alleres
Un resultado global del anlisis participativo fue tomar con-
ciencia colectiva de los potenciales problemas y en algunos casos
detectar los riesgos de los programas sociales, se profundiz en las
causas que lo originaron, se replantearon los problemas de opera-
cin del sistema a partir del dilogo e investigacin participativa
sobre su desempeo. Estas investigaciones suponen el anlisis cau-
sal, de la identifcacin de los efectos de los programas ejecutados y
los problemas que intentaban resolver, haciendo nfasis en cmo se
desenvolvan dichos problemas. Las conclusiones de los talleristas se
presentan a continuacin en los respectivos cuadros de problemas,
causas de los problemas y la inferencia a soluciones (cuadro 3).
Cuadro 3
Conclusiones de los talleristas
Promocin Grupo Problema(s) identificado(s)
3 1
Problemas administrativos: problemas relativos a focalizacin, problemas de
descentralizacin, problemas de intermediacin; problemas conceptuales:
mecanismos de control deficientes, deficiente definicin del sistema,
problemas en el sistema de financiamiento; problemas polticos: falta de
presin social; todo esto tiene efecto en un SPS no responde a necesidades
del pas.
3 2 Atencin de mala calidad a los ciudadanos asegurados.
3 3 Barreras de accesibilidad de la poblacin.
3 4 Falta de vigilancia y control sobre el sistema.
3 5
No hay visin macro de la poltica social, falta de claridad en competencias
tcnicas y administrativas, no hay sistema de informacin en tiempo real y
dbil control y vigilancia.
384
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Estos problemas estn asociados a las siguientes causas (cua-
dros 4, 5 y 6):
Cuadro 4
Causas de los problemas
Promocin Grupo Causas identificadas
3 1
Causas de los problemas administrativos: planes diferenciales, baja cobertura,
seleccin adversa, problemas de acceso; causas de problemas conceptuales:
calidad en prestacin de servicios, no incluye componentes esenciales como
educacin; problemas polticos: corrupcin, intereses particulares, vacos y
excesos en normatividad.
3 2
No seguimiento de guas de manejo, desviacin de recursos, mala
administracin, corrupcin, desconocimiento de derechos y beneficios,
intermediacin financiera, inconsistencias normativas, abuso de poder de
aseguradores, cartera morosa en prestadores, incongruencia entre el deber ser
y el ser, escasa participacin ciudadana, politiquera.
3 3
Efectos perversos de la intermediacin, focalizacin sistema de informacin,
exceso de normatividad, deficiente VIC, corrupcin, voluntad poltica, falta
de disciplina comunicacin.
3 4
SI incipientes, desconocimiento de derechos y deberes usuarios, falta de
acciones (sanciones) ejemplarizantes, politizacin del sistema, falta de
coordinacin entre los sectores, instituciones y actores del sistema, dficit
cuantitativo y cualitativo de recursos humanos, Falta de cumplimiento de
competencias y responsabilidades de todos los actores.
3 5
No hay visin macro de la poltica social, Falta de claridad en competencias
tcnicas y administrativas, no hay sistema de informacin en tiempo real y
dbil control y vigilancia.
Cuadro 5
Problemas identificados
Promocin Grupo Problemas identificados
2 1
El sistema no responde a las necesidades del pas, la diversidad de intereses
cuando prima lo particular sobre lo colectivo, insatisfaccin de la poblacin.
2 2
Se aprecian problemas en las siguientes dimensiones: unidad de criterios,
regulacin, coordinacin, cobertura, sistemas de informacin, manejo
inadecuado de los recursos, falta de claridad en la filosofa del sistema.
2 3
Desarticulacin de los actores que conforman el sistema de proteccin
social y falta de polticas claras de direccionamiento intersectorial.
2 4
Identificaron los siguientes problemas: desarticulacin, falta de
reglas claras, macroestructura compleja, no construccin colectiva y
participativa, ausencia de compromiso y responsabilidad pblica y privada,
informacin asimtrica, debilidad en mecanismos de control, falta de
legitimidad, falta de voluntad poltica, modelo copiado e impuesto.
2 5
Falta de comunicacin asertiva, liderazgo interdisciplinario; falta de un
dueo, gerencia social; mltiples operadores en un escenario de mercado,
con un bien pblico y territorios; corrupcinineficacia, la proteccin
social esta concebida en lo nacional y en lo territorial.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
385
Cuadro 6
Otras causas identificadas
Promocin Grupo Causas identificadas
2 1
No articulacin, debilidad en sistemas de informacin, inequidad de
los servicios, inadecuada administracin de recursos, baja calidad y
cobertura, vacos normativos, no consulta necesidades de la comunidad.
2 2
Los cuadros 7 y 8 muestran las propuestas de solucin a los
problemas identifcados:
Cuadro 7
Propuestas de solucin a los problemas identificados
Promocin Grupo Soluciones propuestas
3 1
Mejorar la definicin de componentes, modificar la financiacin, mejorar la
sostenibilidad no basada esencialmente en empleo, mejorar los mecanismos
de aseguramiento masivo.
3 2 Atencin de calidad a la ciudadana asegurada.
3 3
Cdigo nico de proteccin social, ajuste y fortalecimiento de la vigilancia y
control, sistema de informacin.
3 4
SISPRO funcionando, capacitacin y divulgacin para la participacin;
creacin de la defensora del usuario; Imposicin y cumplimiento de
sanciones y aumento de penalidad; blindaje del sistema, gerencia sectorial
con coordinacin nacional; implementacin de perfiles, competencias y
sistemas motivacionales; responsabilidad social y sistema de autocontrol.
3 5
Concepcin macro de proteccin social; plan de desarrollo social a
largo plazo; unificar conceptos y definicin de sujetos y objetos para el
fortalecimiento de instituciones estatales, gestin; direccin de alto nivel
(supraministerial/alta consejera) para la coordinacin y articulacin de
las polticas y actores; y efectividad, sistema de informacin unificado y
actualizado, fortalecimiento del control y vigilancia.
Cuadro 8
Propuestas de solucin a los problemas identificados
Promocin Grupo Solucion(es) propuesta(s)
2 1
IVC del SPS en calidad, participacin de la comunidad en la definicin de la
poltica, sensibilizacin de actores incluida la comunidad, sistema nico de
informacin, inclusin de actores, integracin normativa coherente con los
actores.
2 2
Control socialparticipacin ciudadana, concordancia de lo Constitucional y
la formulacin de polticas, optimizacin de recursos.
2 3
Ente integrador intersectorial, sistema integral de informacin, integracin y
cumplimiento de la normatividad, compromiso estatal y voluntad poltica.
2 4
Articulacin; decisiones informadas y compartidas con los involucrados para
que se genere compromiso y responsabilidad, apropiacin y reconocimiento, y
legitimidad; participacin social y control social formada en proteccin social.
2 5
Integracin poltica, comunicacin estratgica, gerentes sociales, regular
la convivencia entre lo pblico y lo privado, vigencia del estado social de
derecho, regionalizar la proteccin social para su operacin eficiente.
386
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
D . C o n clu si o n es d e lo s t alleres
Las conclusiones de los talleres que fueron interpretadas de
acuerdo con cuatro problemas frecuentes mencionados por los ta-
lleristas: a) fortalezas y debilidades institucionales; b) implemen-
tacin de programas; c) procesos participativos de funcionarios;
y, d) sistemas de informacin.
1. Fortalecimiento institucional
Uno de los planteamientos recurrentes y conclusiones de los
talleres consiste en la hiptesis de que las normas del Estado como
las leyes y decretos se pueden ejecutar automticamente sin obst-
culos; sin embargo,1 no toma en cuenta la gestin de implementa-
cin de tales fnes ideales. Por principio, la direccin es una funcin
principal del Estado (gobierno), pero este no debe restringirse al
efecto de formular, mandar, regular y conducir; la direccin del sps
tambin entraa la gestin de la implementacin con participacin
de los funcionarios. No se puede dirigir sin gestionar, ni gestionar
sin participacin de los funcionarios pblicos. La administracin
del Estado en sus distintos niveles no debera acotarse a la defni-
cin de los fnes ni segregar la participacin de los funcionarios.
Lo anterior se expresa en las siguientes frases: falta de reglas
claras y falta de polticas claras, para todos los actores del sis-
tema, y el hallazgo de vacos normativos asociados a la comple-
jidad del sistema, lo que difculta la comprensin del mismo, y es
un factor de riesgo su interpretacin provocando la falta de cla-
ridad de competencias tcnicas y administrativas y la inadecua-
da administracin de los recursos pblicos. no se evidencia una
construccin participativa, al contrario se evidencia un modelo
copiado e impuesto que genera falta de legitimidad.
Otro de los sntomas diagnosticados del sps es la ingobernabi-
lidad. Esta ingobernabilidad del sistema ha sido planteada como la
inviabilidad de los gobiernos para realizar su funcin de conducir
la sociedad por causa de una proliferacin incontrolada de cumpli-
miento de normas y deberes sociales propias del Estado Social de
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
387
Derecho. Derechos para una poblacin creciente relativas al bien-
estar social, tales como salud, educacin y empleo. Estas demandas
sociales se han incrementado exponencialmente y tambin por el
grado de participacin de la ciudadana. Tambin, la ingobernabi-
lidad es el resultado de una sobrecarga de exigencias sociales que
obstruyen los procesos administrativos de respuesta del gobierno y
merman la capacidad de respuesta por parte de los funcionarios
y directivos en la provisin de los servicios de proteccin social.
El Ministerio de la Proteccin Social es fundamentalmente
una entidad de direccin y, por consiguiente, un agente gestiona-
dor (gestor). Gestin se refere a manejar, manipular o procesar y,
como tal, es una categora sinnima de administracin, que no es
otra cosa que servir pblicamente. Las instituciones gubernamen-
tales son agentes administradores por su naturaleza poltica.
Por otro lado, algunas conclusiones de los talleres apuntan a se-
alar que la implementacin del sistema no es un proceso lineal
en un orden secuencial. Los procesos y cambios sociales raras veces
siguen un patrn de lgica formal y cronolgica que va del diseo a
la evaluacin, pasando por la implementacin. Desde un punto de
vista grfco, la locomotora no arrastra al conjunto, ms bien puede
empujarlo desde la parte ms posterior y arrastrar el resto.
Existen problemas relacionados con la defnicin del objetivo
fnal y las metas del sistema de proteccin social. Las conclusiones
de los grupos participantes coinciden en indicar que otro proble-
ma es el de la concepcin y formulacin del decreto de creacin
del sps (Ley 789 de 2001). Como se observa en los cuadros, se
hace referencia a la flosofa del sistema que no ha tomado en
cuenta las necesidades del pas de las expectativas de los territo-
rios del nivel departamental, municipal y distrital porque se cree
que no se consultaron las necesidades de la comunidad.
2. Implementacin del sistema
Segn Aguilar (1992), la implementacin es concebida como
el vnculo ente la poltica y su realizacin, y comprende las acciones
388
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
encaminadas a alcanzar los objetivos previstos. Muchas conclusio-
nes y afrmaciones de los grupos participantes en los talleres hacen
referencia a la gestin programtica del sps; es decir, la implementa-
cin institucional de los objetivos de la Ley 798. Adems, eviden-
cian una falta de liderazgo en la implementacin del sistema.
Segn Guerrero (1997), la imple-
mentacin contribuye a explicar el xito o
fracaso de los programas sociales siempre
y cuando se considere al conjunto de los
participantes. En la medida en que quede
decantada con precisin la responsabili-
dad de cada participante en un programa
social, es posible asumir adecuadamen-
te cunto se ha fracasado y cul es la va
conveniente: la continuacin del progra-
ma o su reajuste.
En concordancia con los conceptos
anteriores, el problema de implementa-
cin es especialmente primordial en las
polticas sociales, pues son ellas las que,
por su objetivo social, complejidad del
servicio y cuanta de recursos, implican la
colaboracin de un conjunto de organizaciones pblicas, priva-
das, laborales y cvicas. Debido a su carcter amplio, complejo y
diversifcado, la implementacin de los programas sociales recla-
ma un adecuado equilibrio entre el ejercicio de liderazgo guber-
namental, la capacidad de convocatoria y la colaboracin activa
de los funcionarios.
Una de las causas del problema es la existencia de una estrate-
gia del gobierno que involucra un conjunto complejo e interrela-
cionado de actores y organizaciones pblicas y privadas, as como
gremios de profesionales, grupos de inters y clientelas, interesa-
dos en las oportunidades econmicas que genera una implemen-
tacin de programas sociales.
La metodologa
participativa fue la
aplicada para el desarrollo
de los talleres del
curso GSPS, este es un
mtodo adecuado para
conocer la percepcin
de los funcionarios
(involucrados) del
Ministerio de la Proteccin
Social (MPS) e instituciones
descentralizadas con
el objeto de analizar la
poltica pblica del sistema
de proteccin social.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
389
De la persistencia de problemas entre el antiguo sistema de
seguridad social y el nuevo sps en la atencin a los ciudadanos
asegurados (poblacin objetivo de la poltica), los funcionarios
manifestan que los usuarios del sistema se siguen quejando de la
atencin de mala calidad de los servicios a los ciudadanos asegu-
rados, de las barreras a la accesibilidad a los servicios sociales
pblicos y corrupcin e inefcacia.
3. Procesos participativos con los funcionarios en la
implementacin del sistema
En las discusiones apareci el reclamo de los funcionarios
para crear mecanismos institucionales efectivos de participacin,
es decir, involucrar la participacin activa de los funcionarios y de
los benefciarios en la formulacin, implementacin, monitoreo y
evaluacin del sistema.
Por otro lado, los talleres ayudaron a tomar conciencia de
la falsedad de algunas generalizaciones, con mucha frecuencia se
cae en el error de que el fracaso de una poltica y un programa
se atribuye automticamente al gobierno de turno y se esquiva
la responsabilidad y participacin de los funcionarios y de otros
actores. Los fracasos como las soluciones son una tarea conjunta.
Ms que buscar culpables del fracaso en el factor gobierno, debe
explorarse la insufciencia de participacin de los funcionarios,
actores sociales, comunidad de usuarios, empresarios privados, las
organizaciones ciudadanas y de las organizaciones laborales.
Los procesos participativos entre los funcionarios y las direc-
tivas pueden servir para construir la capacidad de las instituciones
para ejecutar la poltica del sps de manera ms efciente, creando
incentivos, polticos o de otro tipo, y generando nuevas modali-
dades de acuerdos o alianzas tendientes a lograr mayor efectividad
del sistema.
Para avanzar hacia el fortalecimiento de la implementacin y
ejecucin de poltica, los procesos participativos de los funciona-
rios deben buscar los siguientes objetivos especfcos:
390
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
a. Utilizar tcnicas participativas para diagnosticar tanto el diag-
nstico del entorno poltico y macroeconmico como la capa-
cidad y disposicin de las instituciones para ejecutar la poltica
resultante.
b. Construir la capacidad de las instituciones para utilizar mto-
dos participativos en la formulacin y ejecucin de la poltica.
c. Promover la creacin de redes e iniciar asociaciones buscando
los vnculos apropiados entre ellas e instituciones formales e
informales dentro del sistema.
Los procesos participativos tienen el potencial para ampliar
el dilogo y la negociacin sobre la implementacin del sistema
en el mbito de la poltica, incrementar el sentido de apropia-
cin y el compromiso para ejecutar la poltica por parte de los
funcionarios y fortalecer los vnculos ente los usuarios y po-
blacin pobre y quienes formulan la poltica. Cabe sealar que
a largo plazo, este proceso podra representar un desafo para
las relaciones de poder existentes porque busca democratizar
el poder.
Se busca tambin ayudar a que los funcionarios cambien de
mentalidad para que dejen de ser pasivamente dependiente de sus
funciones y se conviertan en gerentes sociales que buscan generar
valor pblico, ser agentes activos de la bsqueda de implementar
efectivamente la poltica social. Un sistema que involucra a los
grupos de funcionarios lderes en la formulacin, el seguimiento
directo de la implementacin y evaluacin de la poltica, dejando
de ser solamente sujetos pasivos de esta poltica.
4. Sistema de informacin para el seguimiento y
evaluacin de los programas sociales
Tambin coinciden en sealar la ausencia de un sistema de
informacin del sistema pertinente y oportuno. Muchos sealan
una desarticulacin y falta de coordinacin entre los subsistemas
y los actores de la poltica.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
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En los talleres participativos se reconoce la necesidad de que
debe alcanzarse cierto grado de institucionalizacin para que el
subsistema de evaluaciones de programas sociales pueda efecti-
vamente desarrollar un rol de gerencia social en las institucio-
nes del sistema. Tambin indican que es necesario un equipo de
funcionarios cualifcados que permita sostener la produccin
de evaluaciones de alta calidad, que d garantas respecto de
su utilizacin y que generen aprendizaje organizacional, en las
organizaciones responsables de los programas y aprendizaje ins-
titucional a nivel de la instancia del Ministerio de la Proteccin
Social como responsable de la coordinacin general de las tareas
de evaluacin en el sps.
Otro de los objetivos del sistema de informacin es ofrecer in-
formacin oportuna para el control y vigilancia del sistema. Mu-
chos grupos del taller coinciden en identifcar la falta de vigilancia
y control del sistema, el cual se manifesta en los casos de corrup-
cin, asociados a los actores del sistema; segn los funcionarios,
este es un riesgo potencial que amenaza el sistema. Y se seala au-
sencia de compromiso y responsabilidad pblica y privada.
El monitoreo y la evaluacin se convierten en un instrumen-
to de fomento de los procesos democrticos, ya que su ejercicio
favorece la comunicacin de los efectos de la poltica pblica y
de sus desviaciones frente a lo previsto, como una obligacin de
los agentes o administradores. En este sentido, se puede hablar
de accountability o rendicin de cuentas como el proceso de segui-
miento y control ciudadano para la efciencia y calidad de las
decisiones pblicas.
E . L ecci o n es ap ren d i d as
La hiptesis fundamental de este anlisis radica en que los
funcionarios tienen la vivencia del contacto directo con los usua-
rios del sps, dicha experiencia debera ser parte esencial del proce-
so de toma de decisiones.
392
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
De la experiencia de los talleres con mtodos participativos
realizados en las tres promociones o cohortes se ha demostrado
que los funcionarios tienen la capacidad para analizar crticamen-
te, evaluar y gestionar en mayor medida de la que hasta ahora se
les ha reconocido.
Este tipo de ejercicios participativos profundizaron la interpre-
tacin del sps permitiendo a los funcionarios poner de relieve las
dimensiones reales del sistema, explicar los procesos de atencin de
los usuarios del sistema y puntualizar las debilidades y fortalezas.
Es decir, este ejercicio aporta al anlisis otras percepciones de la na-
turaleza del sistema desde el punto de vista de los funcionarios.
La mayora de los estudios adelantados por el Ministerio de
la Proteccin Social no tomaban en cuenta los problemas desde
la perspectiva de los funcionarios, estos estaban ms centrados en
anlisis especializados de teoras de proteccin social, modelos ins-
titucionales y mediciones cuantitativas de los fenmenos sociales.
En la medida en que estos ejercicios participativos con funcio-
narios se promuevan y se garantice los mecanismos para su sosteni-
bilidad, estos infuirn dentro la institucionalidad misma del sps y
en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas de pro-
teccin social en Colombia. Los encargados de la formulacin de la
poltica deberan tomar en cuenta la percepcin de los funcionarios
y estar dispuestos a ajustar la poltica, si es el caso.
No pocos funcionarios, dado su cargo, nivel de infuencia y
tipo de institucin, han logrado la concientizacin del objetivo
estratgico de generar valor pblico, construir capacidad crtica y
liderazgo; sin embargo, tenemos la esperanza de que solo algunos
de ellos tendrn capacidad de infuencia en la defnicin e im-
plementacin del sps. Este tipo de capacitaciones sobre gerencia
social pretende inducir el cambio en la gestin poltica y progra-
mtica del funcionario dentro del sps.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
393
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
395
Asistencia social en el
horizonte del sistema de la
proteccin social en Colombia
Rubn Daro Restrepo Avendao*
Captulo 10
* Instituto de Ciencias de la Salud (CES).
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
397
Un abordaje histrico de la proteccin social, conduce de
manera inmediata a unos antecedentes en su desarrollo, con una
presencia dominante en momentos pasados del pas y el mundo:
la asistencia privada y la asistencia pblica. En su momento do-
minante, no han perdido de manera absoluta su presencia y se
expresan no solo en los imaginarios comunitarios y sus mapas
mentales sino a travs de instituciones en las cuales la interpreta-
cin de sus servicios an responde a motivaciones cercanas a ellas:
instituciones tanto de menor cobertura poblacional y prestacio-
nal, como de importancia considerable. Pero, igualmente, este re-
corrido por el desarrollo social, conduce hacia la asistencia social,
con una concepcin que supera las limitadas motivaciones carita-
tivas y asistencialistas, dominantes en aquellas.
El artculo parte de que el contexto del funcionario pblico
o privado en proteccin social, es el escenario local: solo all el
marco legal y la estructura de Estado permiten una adecuada ar-
ticulacin en los diferentes subsistemas y sistemas coordinantes y
concurrentes; articulacin importante para un trabajo sistmico
al interior de los servicios pblicos convocados. Deja a los nive-
les centrales la competencia en la modulacin, igualmente funda-
mental para el desarrollo del sistema y de la proteccin social.
A partir de lo anterior y al observar la asimetra conceptual
entre tratadistas entre s y con respecto a la comunidad, en re-
lacin con el tema de asistencia social, se parte de establecer al-
gunos elementos que constituyen la concepcin de la comunidad
sobre este aspecto de la proteccin social, luego se realiza una pro-
gresiva bsqueda de otras visiones en instituciones y tratadistas
A . I n t ro d u cci n
398
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
internacionales, que nos den un punto de anlisis sobre la dis-
tancia entre lo comunitario y lo tcnico en las concepciones, para
fnalmente plantear el pensamiento del autor sobre la asistencia
social para el pas.
En lo conceptual, el artculo se ubica en el marco terico es-
tablecido por el enfoque de manejo social del riesgo, y de manera
especial en las versiones conceptuales que
el modelo tiene sobre riesgo, vulnerabili-
dad, manejo social del riesgo, y la estruc-
tura estratgica que plantea para enfrentar
las situaciones de riesgo de la familia y la
comunidad.
Este ensayo cuestiona la tendencia a
separar conceptualmente y en la prctica
la asistencia social de la proteccin social,
y frente a ello asume la posicin de consi-
derarla en el contexto del manejo social
del riesgo como una estructura de estra-
tegias emanadas de los sistemas informal,
de mercado y pblico; las cuales estn
orientadas no solo a la superacin, sino
principalmente a la reduccin del riesgo;
en la medida en que generen capital hu-
mano y capital social, y con ello ms ade-
cuado valor pblico.
Una vez se plantea tericamente la asistencia social, esta desem-
boca en una experiencia en una localidad del departamento de
Antioquia: el municipio de La Ceja del Tambo; experiencia en
la cual elementos de asistencia social servidos por la sociedad a
travs del municipio, el departamento, las entidades nacionales
(principalmente el icbf), entidades privadas con y sin nimo de
grupo; son convocadas a participar en el sistema local de bienes-
tar familiar, concebido este como un sistema local de proteccin
social para infancia, adolescencia y familia, para lo cual se utilizan
varias herramientas gerenciales, pero de manera ms presente las
Analizar los orgenes
de la solidaridad nos
permite comprender cmo
evolucionan las diferentes
formas de afrontar los
problemas sociales, y
qu papel desempea
la iniciativa social si
es que tiene alguno en
los distintos momentos
histricos, cules han sido
sus formas de intervencin
y cmo hemos llegado a la
situacin actual. Conocer
los errores del pasado nos
puede ayudar a superar los
del presente y adivinar hacia
dnde nos dirigimos.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
399
herramientas que permitieron a la comunidad local y sus directivas,
construir redes como estructura que facilitara el trabajo sistmico.
Qu validez tiene independizar la asistencia social (as) en-
tre los tipos de estrategias, en el contexto de la proteccin social
(ps)?; o el interrogante vlido ser: no son ms que estrategias no
sujetas a relacin laboral tradicional, ni a una relacin de compra
directa a su proveedor? Igual que las asociadas con la seguridad
social, las estrategias de asistencia social as tienen un pagador, as
su forma de pago sea diferente a la relacin directa del mercado o
del aseguramiento y, en lo conceptual, si buscan bienestar deben
hacerlo aportando una mirada de equidad y no de segregacin.
Cmo una construccin social con limitados atractivos in-
trnsecos como actividad adquiere tal importancia que se vincula
de manera sostenida con una historia muy semejante en las dife-
rentes sociedades?
Mientras una propuesta de respuesta a los primeros cuestio-
namientos ser una consecuencia del anlisis posterior a la pre-
sente lectura, se cree que respecto al paralelismo entre historias
de la asistencia social en las diferentes culturas se debe a su aso-
ciacin con las formaciones econmico-sociales que acompaan
al desarrollo de los pueblos y, a travs de ello, con los cambiantes
conceptos dominantes sobre el Estado.
Se observa cmo al hablar sobre la Ley del Sistema Nacional
de Asistencia Social de Mxico, Vargas (2002) la contrasta con el
desarrollo social:
Algunas de las preocupaciones con las que nos encontramos
cada vez que se aborda el tema de la asistencia social, son las
siguientes:
a. El enfoque ms frecuente que observamos en relacin con
las refexiones en torno a la asistencia social se encuentra vincu-
lado en el marco conceptual de la proteccin social. Desde una
perspectiva del Estado Benefactor, nos aleja de la refexin en
400
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
torno al enfoque de la asistencia social desde una perspectiva de
desarrollo social y de la restitucin de los derechos humanos.
b. Tradicionalmente la prctica asistencial del gobierno, como
de las instancias de servicios privados, ha sido defnida por pro-
gramas y acciones de corte asistencialista. Que (del texto) es-
tablecidos en el marco de programas desarticulados, generan
dependencia, arraigo y marginalidad social, es decir, tienen el
efecto contrario al objetivo programado, de tal suerte que el
asistencialismo no es otra cosa que la perpetuacin del estado
de marginalidad, pobreza y falta de acceso a los derechos hu-
manos en las personas.
c. En el sector de la infancia me gustara hacer dos anotacio-
nes que me parecen fundamentales en el anlisis de la asisten-
cia orientada a esta poblacin. Primera, la defnicin concep-
tual que ha orientado las polticas de niez, se enmarcan en
un campo de accin limitado y defnido por la necesidad de
establecer programas de proteccin que quedan enmarcados
en el mbito de la familia, vista como poblacin vulnerable.
Es decir, cuando el enfoque de la proteccin a los nios se
vincula con el de la proteccin a las familias, necesariamente
lleva a la defnicin de aquellas familias sujeto de proteccin
y por consiguiente a la realizacin de tipologas que justi-
fquen los programas de proteccin a familias vulnerables.
Desde nuestra perspectiva, este enfoque es limitado, ya que
ello es vlido cuando se trata de poblaciones que requieran
atencin en materia de asistencia social, tales como los enfer-
mos crnicos incapacitados, los abandonados, la poblacin
con discapacidades graves, la desnutricin de tercer grado y
con adicciones profundas.
d. Es aqu donde ubicamos nuestra segunda anotacin. El es-
pacio social de la infancia. Basada en las anotaciones anterio-
res, consideramos que la infancia debe ser concebida como una
categora social, en el mismo nivel del sector de las mujeres, de
los adultos mayores, de los hombres, etc., ello nos ayudara a
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
401
establecer de una manera especfca y transversal las polticas
sobre infancia en el marco del desarrollo y de la restitucin de
sus derechos. Pensar que la infancia solo existe en el marco de
la familia es como pensar que las mujeres solo existen en tanto
la estructura familiar. Los nios, las nias y los adolescentes
deben ser contemplados como poblacin con derechos, que re-
quieren ser entendidos desde instancias especializadas en temas
de infancia y por tanto desde una perspectiva del desarrollo de
nuestra sociedad.
e. Asimismo las problemticas especfcas que requieren de la
asistencia social, si bien necesitan de acciones locales, los go-
biernos han perdido la capacidad de atenderlos ya que no se
contemplan en el marco de una poltica global, no hay unos
organismos especializados y no se destinan presupuestos espe-
cfcos para generar el cambio en el estado real de este sector de
la infancia as como no se han logrado generar los programas
de vinculacin adecuados con los diferentes actores involucra-
dos en este sector.
De lo anterior surgen una serie de inquietudes relacionadas
con las diferentes percepciones y con ellas expectativas mltiples
relacionadas con la asistencia social. Entre ellas: la ubicacin de la
asistencia social en la proteccin social y su sistema administrati-
vo, la superacin de la consideracin como condicionante nica
para su existencia, la pobreza y la desigualdad; el tema del empode-
ramiento ciudadano en el marco de la asistencia social.
B . E lem en t o s co n cep t u ales
Partir de lo que piensa la comunidad sobre el tema que se
estudia, nunca ser una fuente inaceptable, menos en aquellos te-
mas tan cercanos tanto en su origen como en su aplicacin como
lo es la asistencia social. No son frecuentes las fuentes de origen
cientfco que permitan un acercamiento a la visin que sobre
ellos pueda tener la sociedad no especializada. Documentos no
402
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
tcnicos (nica va de expresin para quien no se percibe al inte-
rior de las metodologas cientfcas y tecnolgicas) y entre ellos
la internet como la gran red para la democratizacin del cono-
cimiento cientfco y tcnico, y para la expresin de los que se
tienen construidos desde la sociedad no cientfca; son las vas
posibles de su captura, partiendo del poco inters que generan a
la sociedad cientfca los elementos de conocimientos no forma-
les, como tema de investigacin.
Despus de revisar los documentos que se encontraron de ori-
gen comunitario y que tocaban la asistencia social como tema, se
selecciona uno que se considera refeja bien lo encontrado en la
mayora y trata de darle una construccin sistemtica a lo que se
construy como conocimiento o lo que se acepta como tal as
no sea construccin social no cientfca. Estos conceptos servirn
como parmetro de comparacin contra lo que se discuta en el
desarrollo del artculo, extrado de instituciones o autores con
reconocimiento en el medio, comparacin que permite un acer-
camiento al conocimiento de los elementos favorecedores o que
operan como factores en contra de un desarrollo de los conceptos
considerados ofciales.
Este tipo de conocimiento (no especializado), en relacin con
la conceptualizacin sobre el tema, se encuentra en la siguiente
cita para la cual (una visin no especializada) asistencia social se
asume con la acepcin de lo que realiza el asistente social
...tiene como objetivos la ayuda a individuos, familias, comu-
nidades y grupos de personas socialmente en desventaja, as
como la contribucin al establecimiento de condiciones que
mejoren el funcionamiento social y que prevengan el desastre.
Se asigna pues, a quienes se dedican a labores de asistencia so-
cial, la misin de modifcar o reformar determinados aspectos
del sistema social y de contribuir a que las personas consigan
adaptarse al mismo, en consonancia con sus aptitudes y con
las normas y valores de dicho sistema. Corresponde a su es-
pecialidad tareas tales como el proporcionar ayuda material a
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
403
individuos necesitados y minusvlidos; asistir a cualquiera que
tenga difcultad en ajustarse a su entorno econmico y social
debido a su pobreza, enfermedades, defciencias o desorgani-
zacin social, personal o familiar; asimismo, participar en la
formulacin de bienestar social y de programas preventivos.
Para ellos es un concepto eminentemente prctico y del hacer
de un determinado grupo profesional. Sin embargo ya se empieza
a plantear otras formas de asumirla:
La asistencia social est evolucionando y est creciendo la im-
portancia concedida a la transformacin institucional y comu-
nitaria, y a estimular la participacin en ella. Cierto nmero de
programas gubernamentales han adoptado este enfoque, ha-
ciendo del entorno, ms que del individuo, el principal objetivo
de su intervencin.
Esto hace que en los Estados llamados del bienestar se intente
prestar mayor atencin a los pobres e incapacitados, por medio
de asignaciones directas y de programas de integracin, luchando
contra las privaciones masivas y el desempleo masivo.
En Colombia, Nez y Espinosa (2004) parten de la con-
cepcin del sistema de proteccin social como sostenido por
dos pilares: por la asistencia social (asistir a la poblacin
ms pobre para superar su situacin en el corto y largo plazo)
y la seguridad social (la cual en algn punto la asumen como
aseguramiento en direccin a la proteccin de los riesgos eco-
nmicos) y cuyo comn denominador (de la proteccin social)
es la pobreza transitoria y la pobreza crnica colocando, adems,
la pobreza como objetivo ltimo de la proteccin social: El
hecho de que la ps apunte a reducir riesgos y vulnerabilidades
no signifca que no tenga como objetivo reducir la pobreza....
Centran luego todo su anlisis en la pobreza y la indigencia, si-
tuaciones para las cuales consideran es la asistencia social.
Para tener un parmetro se revisar lo que sucede en Japn
con su asistencia social. En diciembre de 1997 fueron aprobados
404
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
por la Dieta Japonesa, tres proyectos de ley para la creacin de
un sistema de seguro para el cuidado a largo plazo para ancia-
nos y el nuevo sistema entr en vigor en abril de 2000. Desde
entonces el uso de la mayora de las instalaciones y servicios
de asistencia social para ancianos han pasado a su cargo. Esto
muestra cmo no es un concepto universal el diferenciar entre
seguridad social y asistencia social, cayendo en lo que en
Espaa han considerado como un hecho para ellos tambin: hay
asistencia social para los no afliados a sistemas de seguridad so-
cial, pero tambin para los que lo estn; e igualmente asimilable
al caso Brasil, donde el sistema de la seguridad social hoy abarca
no solamente a la previsin social contributiva, es decir, el seguro
social bsico, sino las acciones destinadas a la mejora de la salud
y de la asistencia social.
Igualmente, la distribucin del servicio de asistencia social en
el Japn, nos muestra cmo existen otros riesgos asociados pero
no siempre conexos con los riesgos econmicos que determinan
la necesidad de asistencia social: niez, discapacidad, tercera edad;
en ausencia de condiciones de pobreza o indigencia. Esto se ve
reforzado con el hecho de que Japn establece asistencia social
especfca para aquellas personas en condiciones de pobreza; sin
conexin con los otros riesgos cubiertos:
La asistencia social a las actividades diarias para gente con
difcultades econmicas se provee por las bases de la Ley de
Asistencia Pblica (Seikatsu Hogo Ho), promulgada en 1950. El
principio fundamental de esta ley es garantizar la subsistencia
mnima a las personas que viven en condiciones de pobreza
debido a circunstancias ajenas a su control, con el propsito de
ayudarlas a lograr la autosufciencia (Asistencia social, 2006).
Los tipos de apoyo se clasifcan en las siguientes ocho cate-
goras: a) asistencia para alimentos, ropa y otros artculos ne-
cesarios para afrontar las necesidades cotidianas; b) asistencia
para la educacin, incluyendo los gastos derivados de la edu-
cacin obligatoria (libros de texto, comidas en la escuela, reci-
bos escolares, etc.); c) asistencia para la vivienda; d) asistencia
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
405
para chequeos mdicos y medicinas; e) asistencia para el parto;
f ) asistencia con fondos y equipo necesarios para desarrollar
un trabajo; g) asistencia para gastos funerarios; y, h) asistencia
para el cuidado a largo plazo (Asistencia social, 2006).
La diferenciacin anterior y la especifcacin de paquetes de
estrategias especfcos para cada grupo de poblacin en condi-
ciones de crisis, hace que existan en ese pas oriental prestacio-
nes como la del taxi de asistencia social, para el servicio de
transporte de personas discapacitadas; los cuales son vehculos
con equipo especial para transportar sillas de ruedas y aparatos
auxiliares. Igualmente existe el alojamiento en varios tipos de cen-
tros de rehabilitacin. Para aquellos que se encuentran seriamente
impedidos, los servicios pueden incluir concesiones o prstamos
para comprar una baera, utensilios sanitarios, camas especiales y
procesadores de texto, as como el envo de asistentes a domicilio
y personal mdico para examinarlos en casa.
Para ayudar a las personas discapacitadas a ser autosuf-
cientes en la sociedad, los gobiernos central y locales ofrecen
asistencia econmica mediante la compra de artculos que estas
mismas personas fabrican, y tambin se han desarrollado otros
tipos de actividades que responden a las necesidades de los dis-
capacitados en diferentes formas que facilitan su participacin
en la sociedad. Se conceden varias ayudas a personas con disca-
pacidades especiales (tokubetsu shogaisha teate) para ayudarlas a ser
autosufcientes econmicamente, y hay pensiones especiales por
medio de un sistema de ayuda y apoyo mutuo para personas
con discapacidades mentales y fsicas (Asistencia social, 2006).
Es decir, el espectro prestacional de la asistencia social es de
mbito supremamente amplio y se dirige a empoderar ms que a
asistir al pobre.
Para avanzar en el proceso de acercamiento al concepto de
asistencia social, se observar cmo el pas que ms infuy en
el nuestro en sus primeros tiempos ha evolucionado histrica-
mente en cuanto al trmino en anlisis; Espaa ha construido su
visin sobre la asistencia social.
406
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Para ello, la tratadista Francisca Garca-Nez dice:
La piedra angular de este trabajo ser el encuadramiento de los
complementos establecidos por las comunidades autnomas
en la materia de seguridad social y, ms concretamente, en la
legislacin bsica o no bsica de la misma, o en la materia de
asistencia social. Esta tarea resultar difcil, pues las fronteras
entre seguridad social y asistencia social son difusas, y ms an
desde la aparicin en 1990 de las prestaciones no contributivas
de la seguridad social.
Y agrega que,
segn el artculo 149.1.17 de la Constitucin (espaola)
es competencia exclusiva del Estado la legislacin bsica y
el rgimen econmico de la seguridad social, sin perjuicio de
la ejecucin de sus servicios por las comunidades autnomas.
Por otro lado, el artculo 148.1.20 de la Constitucin incluye
a la asistencia social dentro de las competencias asumibles por
las comunidades autnomas.
La discusin que plantea la autora citada, parecera ubicada
ms all del Ocano y en ese sentido no tocara a los colombia-
nos. Pero, contrariamente, en otro contexto poltico, administra-
tivo e incluso econmico, parecera ser la misma discusin que
de manera fra se encuentra implcita en algunas posiciones al
interior y en el entorno del Gobierno colombiano en la etapa
de la proteccin social.
Para llegar a la delimitacin conceptual de la asistencia social
y de la seguridad social, Garca-Nez (2004) plantea realizar un
ejercicio de seguimiento a la evolucin histrica del concepto de
asistencia social
En este aspecto dice que
para encontrar uno de los primeros antecedentes de la Asistencia
Social nos remontaremos al primitivo cristianismo y a uno de sus
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
407
principios bsicos: la caridad. Las
primeras comunidades, siguiendo las
enseanzas del maestro, practicaban
el bien con su prjimo en espera de
la recompensa prometida que era la
vida eterna. Estas primeras comuni-
dades se extendieron a lo largo de la
tierra e impregnaron a sus semejan-
tes del espritu contenido en la mxi-
ma amars a tu prjimo como a ti
mismo
(Garca-Nez, 2004).
Y contina:
La infuencia religiosa, perdur a
lo largo de los siglos, llegando a
su punto culminante en la Edad
Media, tanto en el orden poltico,
como jurdico o cultural. La pobre-
za lleg a ser considerada como una virtud y los pobres, como
el medio de ejercitar la caridad y las buenas obras. Con la llega-
da del renacimiento y su concepcin egocntrica del mundo, ya
no es la promesa de un reino futuro lo que impulsa al individuo
a hacer el bien, sino que se considera que la eliminacin de la
pobreza es un fn en s mismo, pues una ciudad con mendigos y
pordioseros es la anttesis del ideal humanista
(Garca-Nez;
2004)
.
Sin embargo,
las ideas renacentistas no tuvieron gran calado en Espaa, que
se segua bajo la frrea infuencia religiosa y considerando a la
caridad como el fundamento de la proteccin social. Durante
esta poca, el Estado, tmidamente, fue asumiendo un papel
activo en la proteccin social, por lo que la Iglesia comenz a
sentirse relegada. Los sectores que conceban la accin social
como medio para la realizacin del destino del hombre y de
la sociedad, y no como un fn en s mismo, advertan que una
El enfoque ms frecuente que
observamos en relacin con
las reflexiones en torno a la
asistencia social se encuentra
vinculado en el marco
conceptual de la proteccin
social. Desde una perspectiva
del Estado Benefactor, nos
aleja de la reflexin en torno
al enfoque de la asistencia
social desde una perspectiva
de desarrollo social y de la
restitucin de los derechos
humanos.
408
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
seguridad social completa, organizada por el Estado, corre el
riesgo de minar el espritu de dedicacin, de caridad, que es el
nico que puede vivifcar a la comunidad, haciendo surgir una
multitud de explotadores desaprensivos y abriendo el camino a
todos los fraudes y abusos (Garca-Nez, 2004)
.
Lo anterior, se puede ver expresado en Colombia en los or-
genes de las diferentes expresiones de la asistencia privada: los
hospitales creados por fundaciones de corte religioso, las cuales
los administraban y operaban en un marco de caridad. En la
puerta de acceso a uno de ellos, poda leerse hasta hace pocos
aos un reconocimiento a sus fundadores de claro corte caritativo
y religioso: Abierto para la salud corporal de los pobres, y para
la salud eterna de los ricos... (Antiguo Hospital del Municipio
de Girardota, en Antioquia). Pero de esta tendencia tampoco es-
taban ausentes los prestadores individuales de servicios de salud
de entonces: el doctor Mesa y Posada de Envigado en su placa de
consultorio particular invitaba a quienes le hicieran el honor
de consultarle, para que lo hicieran de 5 a 6 de la tarde para los
pobres gratuitamente; de manera similar los talleres igualmente
confesionales que antecedieron la aparicin de las estrategias de
corte gubernamental como las escuelas tcnicas y colegios indus-
triales; y el mismo Servicio Nacional de Aprendizaje (sena) y la
vivienda de inters social, en la cual an subsisten formas confe-
sionales de asistencia como los barrios de Jess de la Buena Espe-
ranza y de la Sociedad de San Vicente de Pal.
Esta ltima organizacin incursion en su labor caritativa
desde la vivienda, pasando por la complementacin alimentaria y
la salud, hasta la capacitacin para el emprendimiento (en su for-
mato de origen) y la asistencia privada para los segregados y mal
llamados por el antiguo Cdigo del Menor, menores en situa-
cin irregular; como los nios de la calle y los nios enfrentados
a la ley penal.
Con el inicio del siglo XIX, las ideas ilustradas y el liberalismo
propician la transformacin de la caridad como medio de asis-
tencia social dando paso a la benefcencia. Como consecuencia
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
409
de las numerosas desamortizaciones, la Iglesia, despojada de
sus bienes, ya no es capaz de continuar con la misma inten-
sidad la funcin asistencial que a lo largo de los siglos haba
venido desarrollando, por lo que es el Estado el que a partir de
ahora comenzar a cobrar protagonismo ocupndose de dichas
tareas. La principal caracterstica del sistema de benefcencia es
su carcter pblico (Garca-Nez, 2004).
La benefcencia pasa a formar parte del Derecho quedando re-
legada la caridad al fuero interno del individuo, ocupando un
lugar dentro de la moral. La asistencia al indigente ser otor-
gada como un servicio administrativo y la benefcencia contar
con una estructura laica y una organizacin poltica. Ser la
Ley de 6 de febrero de 1822, sobre Establecimiento General
de Benefcencia, completada con la Ley del 12 de febrero, so-
bre Arbitrios del Plan de Benefcencia, el verdadero impulso
que confgur a la benefcencia como sistema pblico. Dicho
carcter se consolid defnitivamente con la Ley de Benef-
cencia de 20 de junio de 1849 y su Reglamento de ejecucin
de 14 de mayo de 1852. Durante este periodo, la benefcen-
cia sigue ocupndose de las necesidades bsicas del individuo,
como son el alimento, el vestido y el alojamiento; sin embargo,
a diferencia de lo que ocurra en la Edad Media, existe ya una
cierta diferenciacin en funcin de las personas atendidas y los
lugares en que son recibidas, lo que conllevar la especifcacin
de los establecimientos benfcos que se van creando
(
Garca-
Nez, 2004).
La Constitucin de 1931 ser el primer texto legislativo que
en nuestro pas (Espaa) se refera a la nocin de asistencia
social pblica. Con la aparicin de este nuevo concepto, se
pretende desvincular a la proteccin ofrecida por el Estado,
del carcter graciable o discrecional con el que haba contado
la benefcencia. El desarrollo del Estado Social de Derecho
provoca que la proteccin se ofrezca no solo a los indigentes,
como suceda con la antigua benefcencia, sino a todos los ciu-
dadanos que se encontraran en una situacin econmicamente
410
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
dbil. Las notas caractersticas de dicha asistencia social son
las siguientes:
a. Insufciencia de recursos del asistido, en contraste, como ya
veremos, con la proteccin que otorgan los Seguros Sociales.
b. Atencin no slo a las necesidades bsicas de la vida, identif-
cadas con la mera subsistencia, como haca la benefcencia, sino
tambin al mantenimiento del nivel vital de cada individuo.
c. Carcter residual y complementario respecto a los Seguros
Sociales.
d. Gratuidad de las prestaciones, sin perjuicio de la exigibilidad
de determinadas prestaciones.
e. Financiacin exclusiva con cargo a los presupuestos generales
del Estado.
f. En contraste con la discrecionalidad de la benefcencia, la
asistencia social funciona ya enmarcada en los trmites de un
servicio pblico frente al cual es posible realizar exigencias ju-
rdicamente fundadas en Derecho.
Lo cual, ciertamente, no equivale a afrmar que las prestaciones
de asistencia social tengan, en este momento, el carcter de de-
recho pblico exigible (Garca-Nez, 2004).
En este punto aclara que
Debido a que la aparicin de la asistencia social coincidi con
la aparicin y el auge de la seguridad social, esta qued relegada
a un segundo plano. Con la Constitucin de 1978, en la que se
prev la asuncin de competencias de las Comunidades Aut-
nomas en materia de asistencia social, la misma vuelve a cobrar
protagonismo (Garca-Nez, 2004).
En cuanto al concepto de asistencia social,
la Constitucin tan solo la menciona para atribuir en exclusiva
su competencia a las Comunidades Autnomas. Por ello, para
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
411
intentar obtener una defnicin de asistencia social, hemos de
acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional que nos remi-
te a conceptos elaborados en el plano de la legislacin gene-
ral. El artculo 38.2 de la Ley General de la Seguridad Social
contempla los benefcios de la asistencia social como comple-
mento de las prestaciones del sistema (Garca-Nez, 2004).
Vemos, por tanto, que existe una asistencia social integrante
del sistema de seguridad social, dirigida precisamente a las per-
sonas incluidas en su campo de aplicacin y sus familiares y
asimilados, como seala el artculo 55 de la Ley General de
la Seguridad Social. Dicho precepto, como bien ha sealado
Montoya Melgar disea el alcance de la citada Asistencia So-
cial de la Seguridad Social: a) tal asistencia se dispensa a las re-
feridas personas cuando se encuentren en situaciones de nece-
sidad, previa demostracin (salvo caso de urgencia) de falta de
medios para remediarlas; b) tal asistencia consiste en servicios
y auxilios econmicos, de los que el precepto da dos ejemplos:
los tratamientos mdicos de tipo excepcional y la prdida de
ingresos por rotura de prtesis (Garca-Nez, 2004)
.
Por otra parte, existe una asistencia social ajena al sistema de
la seguridad social, concebida por el Tribunal Constitucional
como un mecanismo por grupos de poblacin a los que no al-
canza aquel sistema (de seguridad social) y que opera mediante
tcnicas distintas de las propias de la seguridad social. En el
momento actual con independencia de que la evolucin del
sistema de seguridad social pueda ir en la misma direccin es
caracterstica de la asistencia social su sostenimiento al margen
de toda obligacin contributiva o previa colaboracin econmi-
ca de los destinatarios o benefciarios
(Garca-Nez, 2004).
Finalmente,
de las palabras del Alto Tribunal se desprende la existencia de una
asistencia social externa al sistema de seguridad social que cubre
los vacos dejados por el mismo. El Alto Tribunal si bien cons-
tata la ausencia de todo elemento contributivo en el mbito de
412
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
la asistencia social y eleva ese dato a elemento caracterstico
de la misma frente a la seguridad social, en el momento en el
que resuelve, apunta la evolucin del sistema de seguridad so-
cial hacia aspectos asistenciales que efectivamente se ha produ-
cido. Con la Ley de prestaciones no contributivas, el legislador
ha dado cumplimiento al mandato establecido en el art. 41
CE de garantizar una asistencia y prestaciones para todos los
ciudadanos, con independencia de una contribucin anterior.
Esto ha provocado que hablemos de elementos asistenciales
tanto dentro como fuera del mbito de la seguridad social. La
aparicin de las prestaciones no contributivas, como a conti-
nuacin comprobaremos, ha difuminado la frontera entre asis-
tencia social y seguridad social (Garca-Nez, 2004).
En la ponencia Evolucin de la asistencia social del Insti-
tuto para el Desarrollo Integral de la Familia (dif), de Mxico
(dif, 2005) se encuentra una serie de elementos interesantes que
nos permiten hacer un seguimiento cronolgico y principalmen-
te conceptual de lo que ha representado la asistencia social para
ese pas, y principalmente lo que representa para el presente ini-
cio del siglo XXI. En la evolucin de este concepto asistencia
social en Mxico, existe una secuencia que resume sus antece-
dentes: la caridad la supera la benefcencia y a sta la reemplaza
la asistencia social. Al correr del tiempo, este concepto parte
de una connotacin redistributiva y compensatoria, hasta
llegar a una nueva visin enmarcada en el empoderamiento de
los sujetos.
Mientras para Nez y Espinosa (2004), la alta probabi-
lidad de ser pobre en el futuro es la defnicin de vulnerabili-
dad, para el dif vulnerabilidad es una condicin de riesgo que
padece un individuo o una familia, resultado de la acumulacin
de desventajas sociales, o la desproteccin no superable por ellos
mismos y que los limita para incorporarse a las oportunidades
de desarrollo, situacin presente que, considera este instituto,
es superable mediante el desarrollo humano (dif, 2005) y que se
corresponde mejor con la posicin de la ex directora General de
Planeacin y Anlisis de Poltica del Ministerio de la Proteccin
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
413
Social de Colombia, Carmen Helena Vergara; para ella la vulnera-
bilidad es la probabilidad de ser afectado por un riesgo de cual-
quier naturaleza y, en este sentido, est vinculada con la capacidad
de enfrentarlo (Vergara, 2004).
La visin que el dif tiene de la asistencia social (as), se caracteri-
za por una serie de elementos que se mencionan a continuacin:
a. Parte de la prevencin y sigue dos rutas:
Dctccciou dc actorcs dc ricsgo dc vulucra|ilidad:
edad, situacin educativa, discapacidad, gnero, riesgo
en salud o nutricin
Accioucs dcnuidas cutoruo a la prouociou y a la co-
municacin de programas y proyectos, servicios y ac-
ciones; que se traducen en estrategias concretas segn
sea el tema o problemtica.
Esta prevencin est basada en: promocin, comunicacin e
informacin hacia el sujeto y en la corresponsabilidad con este.
b. La posicin activa del sujeto de la asistencia social y su
corresponsabilidad, llevan a que la asistencia social vaya dejando
su papel de institucin compensatoria y se convierta en una im-
pulsadora del desarrollo integral de los sujetos de la as.
La corresponsabilidad es asumida por el dif como una acti-
tud de asumir y compartir la responsabilidad para la realizacin
de tareas y toma de decisiones que afecten a todos los miembros
de un grupo de personas, en colaboracin con las autoridades.
La corresponsabilidad lleva a que otras instancias se dediquen a
la as y esta integracin de frentes permite:
Lua ucjor coordiuaciou
Lua uultiplicaciou dc co|crtura
414
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Lua uayor calidad dc los scrvicios
Lua articulaciou dc cstratcgias.
Un pilar fundamental de la visin dif de la asistencia social
es la profesionalizacin de ella. Esta profesionalizacin implica
(dif, 2005):
a. Formar y capacitar en todos los niveles y mbitos de
accin.
b. Recuperar experiencias y producir conocimiento.
c. Establecer parmetros mnimos de calidad y una opera-
cin planifcada.
d. Mejor planeacin y construccin de programas y modelos
de intervencin que establezcan criterios mnimos de xito
en su operacin.
e. Desarrollo de modelos, programas o servicios que res-
pondan a una metodologa que integre cada una de las
variables de la problemtica especfca y que recoja la ex-
periencia de manera sistemtica.
Lo anterior implica que:
Sc oruc y capacitc a quicu opcra los uodclos dc
programas
Sc dc a la iutcrvcuciou, por csc ucdio, sustcuto; y por tau-
to la intervencin maximiza sus oportunidades de xito.
Para Mxico, la asistencia social hoy se describe as:
Para el Estado, la as es el conjunto de acciones tendientes a
modifcar y mejorar las circunstancias de carcter social que im-
piden al individuo su desarrollo integral, as como la proteccin
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
415
fsica, mental y social de personas en estado de necesidad, despro-
teccin o desventaja fsica y mental, hasta lograr su incorporacin
a una vida plena y productiva
(dif, 2005).
En 1986 Mxico crea mediante Ley de la Repblica, el Siste-
ma Nacional de Asistencia Social (snas), sistema que tiene como
caractersticas:
a. Tres elementos fundamentales: prevencin, corresponsa-
bilidad y profesionalizacin.
b. Tres mbitos de actores del sistema: privado, pblico y el
de la sociedad general.
c. Tres niveles en su mbito gubernamental: federal, estatal
y municipal. Niveles en los cuales tiene representacin el
sistema nacional dif.
Para el snas, la familia es bsica y se asume en su entorno na-
tural de riesgos y de niveles diferentes de vulnerabilidad.
Esta visin de la as como sistema, tiene sustento en Colombia
en la medida en que se disee en el marco del sistema continente
de la proteccin social, como uno de sus subsistemas.
C . E v o lu ci n d e la asi st en ci a so ci al
Analizar los orgenes de la solidaridad nos permite comprender
cmo evolucionan las diferentes formas de afrontar los proble-
mas sociales, y qu papel desempea la iniciativa social si es
que tiene alguno en los distintos momentos histricos, cules
han sido sus formas de intervencin y cmo hemos llegado a
la situacin actual. Conocer los errores del pasado nos puede
ayudar a superar los del presente y adivinar hacia dnde nos
dirigimos
(iseb, 2003).
416
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Debemos tener en cuenta, que distintas formas de intervencin
aparecen en diferentes momentos histricos como evolucin
de las anteriores, aunque esto no quiere decir que desaparez-
can totalmente. En un mismo momento conviven diferentes
tipos de intervencin con mayor o menor fortuna. Por ello,
en la actualidad, frente a intervenciones innovadoras, conviven
organizaciones que desarrollan acciones en el ms puro estilo
caritativo o benfco como si el tiempo no hubiera pasado por
ellas, perpetuando de esta manera, acciones de otras pocas. Sin
embargo, a escala popular cuentan todava con la admiracin
social y de los medios de comunicacin, y en ocasiones con un
apoyo entusiasta de diferentes administraciones, que las recom-
pensa con publicidad e importantes subvenciones (iseb; 2003).
En este sentido y en esta misma referencia se encuentran los
tres pasos en la evolucin de la accin social. Los cuales se pue-
den resumir en lo siguiente:
a. Paso de la accin puntual a la accin continua y ordenada:
Ls la cvoluciou dc la |cucnccucia a la asistcucia social
Dc la visiou aristocratica a la |urgucsa
Dc la iutcrvcuciou dcsdc iustaucias cxclusivaucutc rcligiosas
a la progresiva secularizacin
Dc la parcja aristocrata-po|rc a la dc |urgucs-o|rcro.
b. Paso de la accin continua a la accin sistemtica institucionalizada:
Dc la asistcucia social al scrvicio social
Dc la visiou |urgucsa dcciuououica al rccouociuicuto dc-
mocrtico de los derechos sociales por parte del Estado
Dc la parcja |urgucs-o|rcro al usuario dc cualquicr clasc
social.
c. Paso de la accin sistemtica institucionalizada a la accin
transformadora y participativa, integral e integrada en el resto
de las acciones:
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417
Dcl scrvicio social al tra|ajo social
Dc la acciou coupcusatoria dcl Lstado dcuocratico a uua
concepcin de intervencin social participativa
Dc la ngura dcl usuario a la dcl ciudadauo iseb, 2003).
Como hiptesis, los pasos dados en Colombia se pueden re-
sumir en: de la autosufciencia en las economas agropecuarias y
artesanales, a la caridad privada, de esta a la caridad pblica; luego
conviven la caridad social (producto de la paralela actuacin de
las anteriores) con los seguros sociales, para luego dar paso a la
seguridad social y esta a la proteccin social, esta ltima en
el entorno de su visin colombiana.
En Colombia, y en general en Latinoamrica, se presentan
unas etapas de la poltica social en relacin con la situacin fscal
de la regin, descritas por Alejandro Gaviria en su calidad de sub-
director del Departamento de Planeacin Nacional de Colombia
al tratar el tema Evolucin de la poltica social en Amrica La-
tina. Para Gaviria (2002) existen las siguientes etapas, las cuales
se deben tomar adicionales y complementarias a las anteriores de
la hiptesis:
a. De 1950 a 1980: se da nfasis en subsidios a la clase media
urbana en expansin. En ella se presenta en Colombia la apa-
ricin del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (icss)
(1946), las cajas de compensacin familiar y el sena (1957
normativamente) y el Instituto Colombiano de Bienestar Fa-
miliar (icbf) en 1968. Todos en sus inicios dirigidos a la clase
trabajadora sujeta a contrato tradicional de trabajo.
b. En la dcada de los ochenta se presenta el desmonte de sub-
sidios: la poltica social se subordina a la realidad fscal. En
Colombia, el fnanciamiento de muchos de los subsidios me-
diante la modalidad de parafscales, hace que se presente
para ese momento una suerte de proteccin en contra del des-
monte general de subsidios.
418
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
c. En la dcada de los noventa: se inicia la aparicin de las redes de
proteccin social focalizadas. En Colombia sucede para la po-
ca la reforma de la seguridad social de 1990 y aparece la Red de
Solidaridad Social (1997), hoy llamada Accin Social.
d. Del ao 2000 en adelante el predominio est dirigido a la
creacin de oportunidades para los ms pobres. Se presenta
la transformacin de redes de proteccin social en programas
generadores de oportunidades, en Colombia, por ejemplo, el
programa Familias en Accin.
En el caso espaol, se encuentra que actualmente se habla de
los subsistemas de proteccin y entre ellos se reconoce el sub-
sistema de servicios sociales.
Pero ms all de esto existe la
percepcin de los ciudadanos de que es preciso complementar
a travs de capitalizacin privada... para el futuro
(Fernndez y
Garcs, 1999), lo cual est en consonancia con la tendencia hacia
formas de corresponsabilizacin, incluyendo como base la parti-
cipacin del individuo, su familia y su comunidad.
D . A n li si s d e ri esgo s
y m an ejo so ci al d el ri esgo
Cada persona de manera individual, familiar y comunitaria,
se haya expuesta a los mismos riesgos, cualquiera sea su situacin
econmica y social. Las variaciones en intensidad y principalmen-
te en la capacidad poca o mucha de dar respuesta adecuada a estos
riesgos, determina su vulnerabilidad propia y especfca.
Si esto sucede a nivel individual, toda medida que vaya en di-
reccin a reducir el impacto fscal sobre la sociedad y, por consi-
guiente, aumente el circulante disponible para que esta sociedad
(familias y empresas) generen mejores niveles de ahorro e inver-
sin, no solo debe llevar a mejores recaudos a mediano y a largo
plazos, sino que mejora las condiciones individuales, familiares
y de la sociedad, para el diseo y desarrollo de ms y mejores
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
419
estrategias para enfrentar el perfl integral de riesgos a los cuales
se est expuesto. Esto debe impactar, igualmente, la carga fscal
sobre los salarios y con ello su efecto sobre el empleo-desempleo.
La reduccin de la recaudacin directa, debe ser compensada por
la indirecta, vinculada al consumo.
Para que el efecto buscado sobre el aumento de la previsin de
riesgos familiares futuros, va ahorro y capitalizacin, sea un he-
cho y para que esto no sea reemplazado por consumos inmediatos
no capitalizantes, se hace absolutamente necesario el dominio p-
blico de la cultura del seguro y la percepcin del riesgo. Frente
a esta necesidad, una situacin favorable se ha dado en los ltimos
doce aos: la cada vez ms extendida aceptacin de la importan-
cia del aseguramiento en aspectos de riesgos de origen en salud. Si
para estos riesgos ya existe la percepcin de que es importante el
concepto mismo de riesgo y las estrategias diseadas sobre la base
del aseguramiento, por qu no llevar la misma cultura respecto a
nuestros personales y familiares ingresos econmicos presentes y,
principalmente, futuros: frente a los riesgos de origen econmico-
patrimonial.
Para Fernndez y Garcs (1999), se presenta una simultanei-
dad en las tendencias al interior de la sociedad espaola lo cual,
unido a la necesidad de mantener niveles importantes de credibi-
lidad poltica, estn llevando a decisiones sobre la estabilidad del
Estado de Bienestar espaol. Se habla de la coexistencia de:
a. Incremento constante de la demanda por bienestar.
b. Exigencia sobre ptima calidad de los servicios de bienestar
por parte de los ciudadanos.
c. Demanda ciudadana por la limitacin de impuestos.
d. Exigencia de seguir con el crecimiento econmico.
Contra la simultaneidad de lo anterior est la evidencia de
que sistemas de seguridad social pblicos excesivamente genero-
420
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
sos, asociados a mercados laborales
demasiado regulados, llevan a re-
duccin en el crecimiento econ-
mico y por esta va a la reduccin
de la capacidad de los gobiernos de
fnanciar un bienestar amplio y de
calidad.
En las estructuras econmicas
de las sociedades, inclusive desde las
familias montadas sobre economas
agropecuarias o artesanales; estas
eran las unidades bsicas de produc-
cin al interior de un sistema econ-
mico social, el cual posteriormente
las despoj de la mayor parte de su
poder de autoproduccin y mante-
nimiento: la sociedad asume la produccin en la sociedades, y ge-
nera los recursos para que el Estado desarrolle las funciones que
en cada momento y lugar le son asignadas. Pero esto lleva a que
a mayor espectro prestacional del Estado, mayor es su necesidad
de transferencia de recursos sociales para su ejecucin: la sociedad
cede su capacidad de generar no solo recursos, sino las estrategias
frente a los riesgos de sus asociados, que se pueden desarrollar
con los recursos que ella invierte en ellos.
El reto, ahora, es volver a esa sociedad del bienestar autoge-
neradora de sus propias estrategias y de su propio bienestar. Para
lo anterior, unas adecuadas relaciones secundarias fuertes y diri-
gidas a la corresponsabilidad y no a la venta de servicios a los go-
biernos respecto a las organizaciones de la sociedad civil, unidas
a las redes primarias familiares; sern la base para su operacin y
desarrollo. Igualmente estas redes secundarias debern tener con-
ciencia de su carcter pblico (diferente a fscal) y de su misin
paralela y no contraria y menos sometida al fnanciamiento del
Estado. Estas deben estar sujetas como las que ms, a la regula-
cin estatal; en la medida en que sirven a quienes generalmente
Este ensayo cuestiona
la tendencia a separar
conceptualmente y en la
prctica la asistencia social de
la proteccin social, y frente
a ello asume la posicin de
considerarla en el contexto
del manejo social del riesgo
como una estructura de
estrategias emanadas de
los sistemas informal, de
mercado y pblico.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
421
tienen menos capacidad de seleccin y eleccin de proveedores de
servicios y capacidad de optar.
E . H aci a u n a p ro sp ect i v a d e la
asi st en ci a so ci al en el si st em a d e la
p ro t ecci n so ci al
El artculo 1 de la Ley 789 de 2002 establece y defne
legalmente el Sistema de proteccin social de Colombia (sps).
Esta norma
se constituye como el conjunto de polticas pblicas orientadas a
disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los
colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. Para obte-
ner como mnimo el derecho a: la salud, la pensin y al trabajo.
Para ello concreta su objeto fundamental dirigido en el rea de
las pensiones a los futuros pensionados, en salud a los colom-
bianos, mientras debe crear las condiciones para que los trabaja-
dores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organizacin
y jornada laboral y simultneamente se socialicen los riesgos
que implican los cambios econmicos y sociales.
Para esto,
el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para
que puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda
del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de
crecimiento econmico.
El mismo 27 de diciembre, la Ley 790 de 2002 crea el Minis-
terio de la Proteccin Social de Colombia en su artculo 5:
Fusinese el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Mi-
nisterio de Salud y confrmese el Ministerio de la Proteccin
Social. Los objetivos y funciones del Ministerio de la Proteccin
Social sern las establecidas para los ministerios fusionados.
422
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Luego, el artculo 6 expresa que
los organismos adscritos y vinculados de los ministerios que se
fusionan pasarn a formar parte de los ministerios que se con-
forman, en los mismos trminos de la fusin.
En febrero del ao 2003 fue expedido el Decreto 205 por
el cual se determinan los objetivos, la estructura orgnica y las
funciones del Ministerio de la Proteccin Social y se dictan otras
disposiciones. Su artculo 1 establece los objetivos del Minis-
terio de la Proteccin Social, sobre lo cual expresa: ...tendr
como objetivos primordiales la formulacin, adopcin, direccin,
coordinacin, ejecucin, control y seguimiento del Sistema de la
proteccin social
.
Respecto al Sistema de la proteccin social dice:
Las polticas pblicas del Sistema de la Proteccin Social se
concretan mediante la identifcacin e implementacin, de ser
necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin
de los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y am-
bientales, sociales, econmicas y relacionadas con el mercado
de trabajo, ciclo vital y la salud, en el marco de competencias
asignadas al Ministerio.
Igualmente decreta que
el Sistema de la proteccin social integra en su operacin el con-
junto de obligaciones; instituciones pblicas, privadas y mixtas;
normas; procedimientos y recursos pblicos y privados
destinados a prevenir, mitigar y superar los riesgos que afectan
la calidad de vida de la poblacin e incorpora el Sistema nacio-
nal de bienestar familiar, el Sistema general de seguridad social
Integral y los especfcamente asignados al Ministerio (Decreto
205 del 3 de febrero de 2003)
.
Adems de las funciones que las disposiciones legales vigen-
tes hayan asignado a los ministerios de Trabajo y Seguridad Social
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
423
y de Salud, el Ministerio de la Proteccin Social tiene una serie
de funciones especfcas, entre las cuales se citan algunas con su
respectivo ordinal en el Decreto 205:
1. Formular, dirigir y coordinar la poltica social del Gobierno
Nacional en las reas de empleo, trabajo, nutricin, proteccin
y desarrollo de la familia, previsin y seguridad social integral.
3. Defnir las polticas y estrategias para enfrentar los riesgos pro-
moviendo la articulacin de las acciones del Estado, la socie-
dad, la familia, el individuo y los dems responsables de la eje-
cucin y resultados del Sistema de proteccin social.
4. Defnir polticas para coordinar a los organismos del Estado
a quienes se les asignen funciones de proteccin social con las
entidades privadas o entes especializados, para evitar duplicida-
des y optimizar la oferta y demanda de servicios.
5. Defnir, dentro del marco de sus competencias, las polticas en
materia de subsidio familiar que se relacionen con los planes de
desarrollo, planes y programas para obras y servicios sociales,
necesidades bsicas insatisfechas, lmites a las inversiones, gas-
tos administrativos y formacin de reservas.
19. Dirigir y evaluar las polticas y directrices encaminadas a arti-
cular la gestin de las entidades descentralizadas del sector para
garantizar la socializacin de los riesgos econmicos y sociales
que afectan a la poblacin, en especial la ms vulnerable.
21. Coordinar la programacin, supervisin y evaluacin de pro-
gramas focalizados en la poltica social, sin perjuicio de la
responsabilidad de las juntas o consejos directivos de las enti-
dades ejecutoras.
23. Promover de conformidad con los principios constitucionales,
la participacin de las organizaciones comunitarias, las enti-
dades no gubernamentales, las instituciones asociativas, soli-
darias, mutuales y dems participantes en el desarrollo, con-
solidacin, vigilancia y control de los Sistemas de proteccin
424
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
social y seguridad social integral, y proteccin y desarrollo de
la familia y la sociedad.
Finalmente el artculo 4 del citado Decreto 205 de 2003, in-
cluye la integracin del Sector administrativo de la proteccin
social
;
desarrollado por el Sistema administrativo de la protec-
cin social; sector que estar
integrado por el Ministerio de la Proteccin Social y sus enti-
dades adscritas y vinculadas y est orientado a la coordinacin,
direccin, desarrollo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de
las polticas, planes y programas relacionados con la seguridad
social, seguridad laboral y promocin social.
La direccin del sector estar a cargo del Ministerio de la
Proteccin Social.
Entre las entidades adscritas al Ministerio de la Proteccin
Social (mps), estn la Superintendencia del Subsidio Familiar, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf), el Servicio Na-
cional de Aprendizaje (sena). Y entre las vinculadas la Promotora
de Vacaciones y Recreacin Social (prosocial), en liquidacin;
como entidades cercanas a lo que para Colombia creemos defni-
do constituye la asistencia social, tanto para poblacin aportante
de parafscales, como para la no aportante de estos. Para el siste-
ma del pas, es cada vez ms indefnida la lnea divisoria en rela-
cin con la proteccin social para cada una de estas poblaciones,
entre otras cosas por la extensin del soporte solidario cada vez
ms presente y mayor y la necesidad de dirigirse hacia una mayor
capacidad de optar, como expresin de equidad.
Para el anlisis de la relacin existente en Colombia entre
asistencia social y seguridad social, debemos tener en con-
sideracin una caracterstica muy especial que tienen su Siste-
ma de seguridad social integral (sssi): la existencia de regmenes
subsidiados como elementos constitutivos de este sistema; con
lo cual la diferenciacin entre asistencia social para afliados y
no afliados pierde importancia por el carcter de universalidad
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
425
que se le quiere asignar a la seguridad social en el pas (as est
concebida y hacia all tiende y se ha logrado en algunos territo-
rios en cuanto a seguridad social en salud) y por la innecesaria
diferenciacin entre poblacin con capacidad y sin capacidad de
pago; en el sentido que una accin solidaria de la sociedad a tra-
vs del Estado aflia a aquella familia que no tiene capacidad de
pago de manera directa.
Lo anterior, asociado al hecho de la existencia de un cuarto
libro en la Ley 100 de 1993: De los programas sociales comple-
mentarios; el cual a pesar de no haber sido desarrollado en su
momento, introduce las estrategias de asistencia social como un
complemento de la seguridad social integral y no como una estruc-
tura paralela. Por esa va, la asistencia social hace parte integrante
del sector y del sistema de la proteccin social continentes.
El Ministerio, como cabeza de sector de la proteccin social,
tiene bajo su direccin el Sistema de la proteccin social, como
sistema administrativo a travs del cual se expresa el sector. A su
vez este sistema administrativo est integrado entre otros por las
entidades adscritas y vinculadas a este ministerio e incorpora el
Sistema nacional de bienestar familiar (snbf) (planeado como fu-
turo Sistema nacional de infancia, adolescencia y familia, inclui-
do en el proyecto de ley en curso), el Sistema general de seguridad
social integral y los especfcamente asignados al Ministerio. Todo
sistema (en este texto, subsistema), que pretenda organizarse en
cualquiera de los aspectos que hacen parte de la proteccin social
en Colombia, debe compatibilizarse con lo trazado por la entidad
cabeza de sector: el Ministerio de la Proteccin Social.
Desde el punto de vista de la operacin misma de la asistencia
social, se debe mirarla de acuerdo con lo expresado por el Decreto
205 de 2003:
Las polticas pblicas del Sistema de la proteccin social se
concretan mediante la identifcacin e implementacin, de ser
necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin
de los riesgos.
426
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Y en ese sentido ubicar las diferentes estrategias que se consti-
tuyen en asistencia social en los espacios de reduccin, mitigacin
o superacin e; igualmente; como informales o pblicas segn el
caso y en consideracin a la importancia que tiene la participa-
cin social en la asistencia social.
Ante los riesgos, a los cuales todo individuo est expuesto, la
sociedad colombiana enfrenta un manejo social de ellos, lo cual a
su vez requiere necesariamente de una cultura del riesgo y del se-
guro, como elementos infraestructurales de una cultura de la pro-
teccin social colombiana. La asistencia social, debe estar inscrita
en este manejo del riesgo desde la sociedad y debe reducir su con-
notacin asistencialista e incrementar su poder de inclusin
en la medida en que soporte procesos de empoderamiento.
En esa forma, la asistencia social se observa con una perspec-
tiva de desarrollo social, evitando que el asistencialismo y sus
programas desarticulados, solo conduzcan a un crculo vicioso
de dependencia y marginalidad social, y con esto a la perpetua-
cin del Estado de pobreza y de falta de acceso a las oportuni-
dades que la sociedad nos brinde. De manera muy especial, las
estrategias que constituyen la proteccin social para los nios y
los adolescentes, deben enmarcarse en un enfoque de desarrollo
social, superando el marco de referencia de la doctrina del me-
nor en situacin irregular orientadas a romper la cadena de
transmisin de la pobreza en benefcio de las siguientes genera-
ciones de nios y adultos.
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G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
429
Redes sociales e
interorganizacionales
Marta Cecilia Jaramillo*
Captulo 11
* Universidad ICESI.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
431
En un mundo globalizado el concepto de redes adquiere
importancia, ms an cuando se habla de organizaciones sociales
y de gerencia social.
Existen diferentes tipos de redes y clasifcaciones que depen-
den principalmente de la forma como se relacionan las partes
que la componen. Siempre la red tiene un lder, que puede ser
una persona o una organizacin que hace que la red tenga rela-
ciones efectivas, es quien se encarga de tejer los hilos o ensear-
los a tejer. En la medida en que se unan ms organizaciones a la
red se generan ms interacciones y se crean vnculos que le dan
soporte a la red.
En este artculo se describen los tipos de red de acuerdo con
su forma de interactuar, con la forma en que transmiten la infor-
macin, con el sector desde donde se conforman. No se incluyen
todos los tipos de redes, pero s los ms importantes para cons-
tituir las redes sociales como herramienta para la gerencia social.
Se describen adems las caractersticas de las redes sociales, en las
que podemos resaltar: reciprocidad, autorregulacin, divisin del
trabajo, trabajo colectivo, integracin, confanza.
Se destaca la importancia de las redes sociales tanto en el
nivel intraorganizacional como interorganizacional, consideran-
do como factor clave que antes de salir de la organizacin debe
haberse creado una cultura de trabajo en red en el nivel interno
de la organizacin. La conformacin de redes sociales intraorga-
nizacionales produce una colaboracin productiva.
A . I n t ro d u cci n
432
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
En el nivel del gobierno, el tema de conformacin de redes co-
bra importancia puesto que se fortalece la oportunidad de conse-
guir oportunidades individuales y colectivas a travs de la sinergia
por los factores claves en cada una de las instituciones interguber-
namentales. El tema se puede abordar tanto a nivel intersectorial
como intrasectorial del gobierno, dependiendo de las necesidades
y problemas a enfrentar en la sociedad. El tema de las redes inter-
gubernamentales tiene difcultades en su implementacin debido
a los factores externos (sociales y econmicos) y condicionantes
polticos, que permanentemente amenazan la continuidad de los
actores participantes.
Se destacan, entonces como una de las herramientas ms im-
portantes para la gestin de redes intergubernamentales, las habi-
lidades de negociacin y la comunicacin, y se consideran como
factores claves de xito los siguientes:
Iucluir a los actorcs rclcvautcs
Gcucrar Iuccutivos para los actorcs rclcvautcs
lcqucrir dc aliados para cl logro dc sus o|jctivos
iara cstructuras sc dc|cu cvaluar las capacidadcs opcrativas dc
los actores involucrados
lcquicrc uu avaucc cscalouado
lcquicrc tra|ajar so|rc su idcutidad
lcquicrc dc uua iustaucia dc gcstiou dcl coujuuto.
Se propone integrar la proteccin social a travs de redes, que
involucren organizaciones pblicas y privadas y a la vez a la co-
munidad, con servicios sociales y complementarios y de seguri-
dad social, integrando los objetivos asistenciales y los recursos de
todas las partes. Esta red debe tener la capacidad de expandirse y
contraerse fcilmente, de acuerdo con la demanda.
Finalmente se describen las caractersticas para hacer efectivas
las redes, incluyendo como herramienta fundamental el fortaleci-
miento del capital social y la comunicacin.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
433
Las redes sociales contribuyen con el desarrollo social de una
comunidad y debe ser una estrategia aplicable por los gerente
sociales.
B . Q u es u n a red ?
Es un conjunto de lazos emparejados, todos del mismo tipo,
entre una serie de actores, que pueden ser personas y organizaciones.
Los lazos son una relacin social (Borgatti, 2003) (grfco 1).
Es la capacidad de conectarse, de contagiar lenguajes, de pro-
poner proyectos comunes, construir complicidades con y a favor
de las personas a las que decidimos servir. Las redes son espacios
de construccin de consensos. Humberto Maturana plantea:
Las posibilidades del consenso para la accin, dependen de
vivir juntos lo sufciente en el lenguajear. Conversar es dar vuel-
tas juntos, rumiar conjuntamente pensamientos, crear espacios
para andar juntos lo sufcientemente enredados en mltiples,
ricas y divertidas conversaciones.
A travs de este conversar, las personas identifcan claramente
los problemas centrales, sus causas, responsabilidades, posibilidades
de solucin y aprenden a solucionarlos en cooperacin con otros.
Grfico 1
Lazos en relacin social
434
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
La ms grande de las redes se compone, en ltima instancia, de
pequeos nudos que personas concretas en momentos y lugares
concretos fueron capaces de entrelazar y de mantener entrela-
zados (Velpe J).
Con el tema de la globalizacin, no se conciben hoy las rela-
ciones verticales, sino de centro a centro, no jerrquicas, entre el
centro y la periferia preferiblemente. Las empresas del siglo XXI
han perdido las caractersticas clsicas, pueden compararse con
una araa tejiendo su telaraa, pues est creando constante-
mente vnculo entre diferentes socios y abastecedores (Hirschfeld,
2004). Cada vez menos las empresas han dejado de hacer integra-
cin vertical para hacer alianzas en red, principalmente comple-
mentarias y horizontales.
Las redes permiten construir una visin compartida, con in-
tercambio horizontal de saberes, experiencias y posibilidades para
construir el sentido histrico y poltico del quehacer de cada red
individualmente. La red no est conformada por las particulari-
dades de cada una de las organizaciones, no es la suma de las
partes que conforman el todo sino que va ms all, se construyen
signifcaciones a travs de la interaccin, conformando un univer-
so interrelacional.
El efecto red demuestra que, en la medida en que se unen
las organizaciones, pueden haber muchas interacciones: as, cuan-
do se unen dos organizaciones, solo puede haber una interac-
cin, pero cuando se unen ocho ya hay 28 interacciones posibles
y cuando se unen 1.000 pueden haber 499.500 interacciones.
Este es el efecto utilizado en una de las mayores redes actuales: la
internet. Sin embargo, para buscar efectividad de las redes sociales
hay que tener cuidado de no extender la red a tal punto que su
efecto se diluya; se requieren relaciones efectivas (Cyrot, Urdl y
Garca, 2004).
El lder (o centro) tiene como una de sus responsabilidades
bsicas, tejer los hilos de la solidaridad y ensearlos a tejer. Las
redes inician como una madeja conformada por hilos diferentes,
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
435
que se empieza a desenvolver para formar los nudos que le permi-
ten tener la fuerza sufciente.
Las redes sociales son activos importantes de una organiza-
cin. En la medida en que la organizacin establece contactos est
fortaleciendo el capital social.
El ncleo central no es un tejedor nico, todos son tejedores;
cualquiera de los nodos inspira, forma, asesora, fja horizontes de
corto y largo plazo. De manera rotativa, los miembros de la red
pueden constituirse en ese ncleo. A diferencia de otros espacios,
la esencia de las redes la constituye lo humano, que se encuentra
para construir opciones y realidades diferentes.
Las relaciones se caracterizan por el entrelazamiento de sus
miembros, creando vnculos que le dan soporte a la red.
C . T i p o s d e red es
Existen varias clasifcaciones de la redes. Aqu se incluyen las
ms tiles para la aplicacin en la gerencia social.
1. Segn las formas de interactuar
Las organizaciones de la sociedad civil y las empresas se rela-
cionan o interactan de formas observables a lo largo de la histo-
ria, en tres etapas fundamentales, que no son rgidas ni excluyentes
(Austin, 2004):
lclacioucs nlautropicas: sc dicrou cu la cpoca cu quc las or-
ganizaciones se unieron para realizar labores de tipo asis-
tencialista, centradas en la caridad y las buenas intensiones,
muchas veces con carcter paternalista. A pesar de que hoy
no se utilizan frecuentemente estas relaciones, se requiere en
ocasiones apalancar las relaciones del rea social, a travs de
acciones flantrpicas.
436
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
lclacioucs trausaccioualcs: los actorcs iutcrvicucu cu dos di-
recciones: dan y reciben indiferentemente; dan respuestas a las
necesidades de cada participante.
lclaciou iutcgrativa: las cuprcsas y las orgaui.acioucs dc la
sociedad civil trabajan en forma integrada; los lmites de las
organizaciones empiezan a ser imperceptibles. Cada una coloca
sus activos ms importantes con el fn de crear un valor tanto
social como corporativo. Esta relacin puede fortalecerse con
relaciones flantrpicas y transaccionales. La importancia del
trabajo intersectorial e nterorganizacional es notable.
Estas relaciones hay que mirarlas como un portafolio de alian-
zas intersectoriales coherentes con lo que una empresa quiere lo-
grar al hacer vinculaciones.
2. Segn la forma en que se transmite la informacin
(Edwards y Tapias; 2004)
Hoy el mundo se mueve a gran velocidad por efecto de la fa-
cilidad de las comunicaciones, que permiten una gil y poderosa
interrelacin entre personas y organizaciones tan cercanas como de
la misma ciudad o a grandes distancias en tiempo, espacio e idioma.
Ya no hay barreras que impidan el fortalecimiento de las redes.
David M. Ruiz, presidente de Comiban Internacional
(Mxico), plantea:
Actualmente vivimos la era de las comunicaciones rpidas y del
fujo de altos volmenes de informacin. Como consecuencia,
sta ha abierto la puerta a un nuevo estilo de administracin
por redes. Un proceso ms dinmico de administracin en el
cual, algunos de los valores esenciales de la administracin tra-
dicional ha cambiado. Tal es el caso de autoridad/responsabi-
lidad, el de reas/lneas de mando. Aqu ya no se habla de un
jefe, que de acuerdo a su nivel acumula mayor autoridad, sino
facilitadores cuya efciencia est en funcin de su habilidad
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
437
para crear un ambiente de confanza y de intercambio de infor-
macin y de vigilar que se mantengan los valores fundamen-
tales de la red. No se habla de subordinados, sino de socios
colaboradores en al tarea. No se habla de decisiones, sino de
acuerdos y concertacin.
lcdcs rcd dc pcscar: cstc uodclo uo ticuc uu ccutro, cada
nudo est vinculado con todos los nudos que la circundan, no
tiene jerarquas. La densidad de la red depende del nmero de
personas o de organizaciones vinculadas a la red. Los vncu-
los entre los actores son relativamente sueltos, existe una causa
comn que los mantiene unidos. Las iniciativas generalmente
salen de varios promotores y las actividades para realizar el plan
se mantienen hasta que se logra el objetivo. Si alguien se retira
deja un hoyo en la red, el cual es rpidamente cerrado por los
otros componentes. Aunque es efectiva, no siempre es efciente,
pero s es la ms econmica. Las experiencias exitosas sirven de
trampoln para una nueva experiencia y los fracasos pueden lle-
var a la desactivacin de la red. El ejemplo ms comn de este
tipo de red son las redes familiares.
lcdcs uodclo titiritcro: cs uua rcd jcrarquica, ccutrali-
zada, unidireccional y que es mantenida por las iniciativas de
la coordinacin central, que es el titiritero que mueve a los
dems miembros de la red de acuerdo con su iniciativa. Es un
modelo efectivo y efciente si se cumplen todas las caracters-
ticas de dependencia, es rgido y vertical. Las instrucciones e
iniciativas se mueven del centro a la periferia. Los productos
necesarios para las actividades (informacin, materiales, etc.),
se mueven de la periferia al centro, es decir, sirven a los inte-
reses del centro. Los participantes de un mismo nivel no tienen
vnculos o son muy pocos.
lcdcs uodclo tclaraua: uucioua cou uu cquipo ccutral dc adui-
nistracin, con ramas provinciales o municipales. Los nodos son
autnomos, y mantienen contactos con el mismo nivel y con ni-
veles superiores e inferiores. Hay autonoma entre sus miembros,
438
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
metas comunes, un cuerpo directivo o secretariado que responde
a los lineamientos y metas de una asamblea general. En este mo-
delo se adquieren vnculos horizontales y verticales con miem-
bros de distintas posiciones, pero con iguales intereses. Las redes
internacionales constituidas en este modelo son multifocales.
3. Segn el sector desde donde se conforman:
La redes intergubernamentales e interorganizacionales, son
estructuras de interdependencia de varios tipos de organizacio-
nes o partes de ellas, donde no necesariamente hay relaciones de
subordinacin o jerarqua, ni su xito depende exclusivamente
de los recursos asignados por cada una de las partes. Las redes
constituidas por dependencias u organizaciones del gobierno son
complejas, debido a que cada una de las entidades tienen unas
caractersticas organizacionales e institucionales que le dan unas
capacidades dentro de la red a cada uno de los actores involucra-
dos y puede existir discrepancia entre los objetivos planteados, la
urgencia para el alcance de las metas al interior de cada uno de
ellos y los medios utilizados para alcanzar los objetivos. Este fe-
nmeno podra ser explicado por (Isuani, 2005):
Iucoupati|ilidad cou las uctas propias dc alguuo dc los
participantes.
los participautcs prcncrcu otros prograuas o uo cs cspccinco.
las orgaui.acioucs participautcs dc|cu |accr uua distri|u-
cin de su recurso en mltiples programas en los cuales estn
involucrados.
la cjccuciou dcl prograua pucdc rcqucrir iuvolucrar actorcs
que no ven la urgencia en su desarrollo.
ia|cr couscuso cu cuauto a los o|jctivos, pcro discrcpar cu
quien debe dirigirlos.
ia|cr discrcpaucias cu cuauto a las uoruas, los critcrios o
los procedimientos a seguir para el cumplimiento de las me-
tas acordadas.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
439
1cucr acucrdo cu la ucccsidad dc apoyar uu prograua, pcro uo
existen los recursos econmicos sufcientes para hacerlo.
los participautcs iudividualucutc prctcudcu tcucr cl coutrol
del programa, sacar ventajas de otros actores que tambin bus-
can tener acceso a otros elementos que les dan el control.
las orgaui.acioucs |accu dcclaracioucs pu|licas o nruau pac-
tos o acuerdos, que se quedan en solo eso.
Lua orgaui.aciou sc ccutra cu dccudcr por cuciua dc todo su
propia jurisdiccin (territorio) y competencia en la implemen-
tacin del programa. As se genera un clima de desconfanza y
recelo entre las organizaciones participantes.
los participautcs tratau dc csquivar o dcrivar sus rcspousa|ili-
dades, diciendo que ese no es su problema.
Para el desarrollo de la gerencia social, se requiere combinar
tambin los sectores pblico y privado, es decir, que la red social
tenga dos dimensiones: una intergubernamental, conformada por
organizaciones de diversos niveles del Estado, y otra intersecto-
rial, conformada por organizaciones dedicadas a diferentes secto-
res de poltica (trabajo, educacin y desarrollo social).
lcd viucular: csta coustituida por la uultiplcs rclacioucs quc
cada persona establece. Es la posibilidad de reemplazar el po-
der de la acumulacin por el poder de la asociacin, de poner a
funcionar una visin colectiva que nazca de los sueos y misin
de vida de cada uno (Dabas, 1993)
lcd uacioual: Crcar cl uuudo cou otros y coustruir siguincados
diversos segn el contexto. Construir acciones colectivas, lo cual
apunta a un proceso de formacin continua. Crear relaciones in-
ternas y externas que se deben cuidar y sostener (Dabas,1993).
Es lo que permite contar con un soporte para enmarcar nues-
tro accionar a travs de esto quiere decir lo mismo para to-
dos. El conocimiento se enriquece permanentemente mediante
la prctica.
440
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
Las redes se producen, reproducen y crecen con otros, para
producir resultados, nuevas formas de hacer las cosas y producir
cambios y consensos
lcd dc iustitucioucs: Lua rcd dc iustitucioucs cxistc cuau-
do se forma un sistema de instituciones interdependientes, es
decir, cuando ninguno de los miembros est en capacidad de
lograr metas por s solo y la red se tiene que mantener como
entidad viable, para que cada organizacin pueda cumplirlas y
as los propsitos sean alcanzables (Confederacin Colombia-
na de ong).
lcdcs dc ong: las caractersticas principales de las redes de
ong desde su estructura organizacional son (Edwards y Ta-
pias, 2004).
- Ser asociaciones libres, en las cuales los miembros partici-
pan como iguales, hay intercambio de informacin, servicios,
medios, conocimiento, desarrollo de actividades y estrategias
pertinentes al cumplimiento de los objetivos de la red.
- No tener nivel jerrquico entre las organizaciones, ni perte-
necer a individuos. Los participantes organizan y controlan en
conjunto la agenda.
- Tener una coordinacin central pequea, que apoye la aso-
ciacin entre los miembros, debe actuar como un factor de
estimulacin central.
lcdcs dc aprcudi.ajc: las cuprcsas |uscau asociarsc cou los
proveedores, en una forma organizada de redes, para buscar
ventajas competitivas sostenibles (Dyer y Hatch, 2004).
Las grandes compaas buscan estar cerca de sus pequeos
proveedores transfrindoles el conocimiento mediante redes que
facilitan el intercambio de informacin. En un principio estas
relaciones pueden ser centrpetas, es decir, solo fuyen entre la
organizacin grande y las pequeas, bidireccionalmente. Con el
tiempo, se empieza a observar, que en la medida en que se con-
soliden las relaciones, empiezan a darse tambin relaciones entre
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
441
las organizaciones pequeas, compartiendo tambin aprendizajes
entre ellas (Dyer y Hatch, 2004).
D . R ed es so ci ales
Son formas de interaccin social continuas; un espacio de
dilogo y coordinacin entre entidades pblicas, privadas y or-
ganizaciones sociales y comunitarias, en funcin del logro de
objetivos y metas comunes. Se comparten normas y valores, en
forma colectiva y efciente, establecidos previamente. En las re-
des sociales hay un intercambio dinmico entre las personas, los
grupos y las instituciones (Borrero; Madariaga, Abello y Sierra,
2003), generando:
lclacioucs dc cola|oraciou, iutcrcau|io y rcciprocidad
Couplcucuto dc rccursos
Dcsarrollo dc actividadcs cu |cucncio dc los participautcs
Aupliar y cstrcc|ar viuculos
Crcar scutido dc pcrtcucucia
Sociali.ar couociuicutos, cxpcricucias y sa|crcs
lccoustruir counau.a social
Coustrucciou dc capital social
Dcsarrollo social
iarticipaciou
1ra|ajo cu cquipo
Aportcs a la oruulaciou, iuplcucutaciou, scguiuicuto y cva-
luacin de la poltica pblica.
El desarrollo social se puede entender como una serie de cambios
que se dan en la estructura de la sociedad y los procesos de movi-
lidad social que tienen a su interior (cepal).
442
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
Sluzki (1996) plantea que las redes sociales pueden ser ana-
lizadas en funcin de tres de sus propiedades: las caractersticas
estructurales (tamao, densidad, composicin o distribucin, ho-
mogeneidad o heterogeneidad), las funciones de los vnculos, los
atributos de cada vnculo:
a. Caractersticas estructurales: el autor refere que el funciona-
miento de las redes depende de sus caractersticas estructura-
les, de tal manera que son ms efectivas las redes: i) Tamao
es mediano, ii) Densidad alta (tiene muchas conexiones entre
sus miembros, favoreciendo la conformidad o nivel de adap-
tacin al grupo), iii) Distribucin amplia, son ms fexibles
y efectivas, iv) Dispersin baja, tiene que ver con la distancia
geogrfca (facilidad de acceso al informante), muchos no in-
cluyen la dispersin en trminos geogrfcos sino de acuerdo
con la facilidad de acceso o contacto que tenga con la red. v)
Homogeneidad o heterogeneidad demogrfca y sociocultural:
altos grados de homogeneidad o heterogeneidad desarrollan
inconvenientes y ventajas, relacionados con la identidad, reco-
nocimiento de seales de estrs, activacin y utilizacin. vi)
Atributos de vnculos especfcos, se tienen en cuenta aqu la
duracin, el tiempo y el compromiso de la relacin. vii) Tipo
de funciones cumplidas en cada vnculo y en el conjunto.
b. Funciones de la red: tiene que ver con el tipo de intercambio in-
terpersonal al interior de cada red, destacando como principales
funciones: i) la realizacin de actividades conjuntas o el hecho
de estar juntos, es el compartir espacios y metas que nos lle-
van a un mismo fn; ii) trabajar juntos en un espacio de ar-
mona, empata, simpata, comprensin y apoyo. Es sentir que el
trabajo que se realiza es agradable y llena de satisfacciones: ac-
titud emocional positiva; iii) interacciones destinadas a com-
partir informacin personal o social, aclarar roles y expectativas;
iv) Interacciones destinadas a realizar el control social donde se
defnen y se aclaran los roles, es el mejor sitio para solucionar
los confictos de rol. Aqu tambin se defnen las reglas y restric-
ciones que se deben tener en cuenta entre los participantes para
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
443
que se respeten los espacios, doctrinas, caractersticas sociales y
culturales especfcas de un individuo u organizacin; v) prestar
las ayudas materiales y servicios que se requieren en el grupo;
vi) se deben dejar las puertas abiertas para integrar nuevos con-
tactos o nuevas redes que encajan en la red.
c. Los atributos de cada vnculo: tiene que ver con las funciones
dominantes que caracterizan el vnculo, la versatilidad o multi-
dimensionalidad de las funciones que cumple; si hay funciones
equivalentes o recprocas, el grado de compromiso o intensidad
del vnculo, la distancia o frecuencia con que se mantiene uni-
do el vnculo, la historia de la vinculacin, tiene que ver con el
tiempo en que se ha mantenido el vnculo. La reciprocidad es
considerada como caracterstica central.
Una red es un sistema abierto, donde sus integrantes se encuen-
tran para relacionarse, actuar y tomar decisiones. Es un sistema di-
nmico que permite un intercambio entre los integrantes de la red
e integrantes de otros colectivos. Es un sistema de autorregulacin.
Tiene principios claros, un dilogo amplio para llegar a un con-
senso indispensable, por ser la base que rige y orienta la actuacin.
Un sistema donde las reglas de juego son claras y la capacidad de
concertacin y conciencia para construir lazos se desarrolla perma-
nentemente, al igual que la habilidad para cultivarlos con calidad y
saber resolver adecuadamente los que se vuelven incmodos.
Las redes sociales se conforman como alternativas novedosas
para la resolucin de problemas o satisfaccin de necesidades; se
potencializa el aprendizaje, se logran propsitos que requieren in-
terconexiones y vnculos. Cada uno de los miembros del colectivo se
enriquece a travs de mltiples relaciones. Las redes sociales suman,
multiplican, facilitan, optimizan, crean un mundo de lo posible,
permiten que las fortalezas fuyan, permiten estar, ser y construir
con otros; potencian lo pequeo y aprovechan lo grande para el
bien comn. Permiten trabajar con uno y trabajar por otros.
Las redes interorganizacionales presuponen un campo de ac-
cin constituido por organizaciones independientes, que se han
444
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
distribuido las tareas y se articulan para obtener los objetivos
compartidos de una poltica. Esta interaccin facilita oportuni-
dades que generan valor pblico de una manera poco costosa.
El proceso de estructuracin de una red incluye la divisin
del trabajo entre las organizaciones involucradas (donde cada
una aporta lo que mejor maneja) y al mismo tiempo la coordi-
nacin entre ellas, de tal manera que se logre un funcionamiento
coherente e integrado del conjunto. As, la divisin del trabajo
y la coordinacin, constituyen dos fuerzas estructurales en ten-
sin que determinan quin prevalece sobre quin, para obtener
fnalmente el ptimo desempeo. La divisin del trabajo esta-
blece la mejor forma de hacer las tareas, as como la cantidad
y calidad de las mismas para el logro de los objetivos trazados
(Isuani, 2005).
En la construccin de las redes se requiere un trabajo colecti-
vo que requiere de acciones de interdisciplinariedad. Cada equi-
po interdisciplinario debe construir de comn acuerdo su propio
procedimiento o mtodo de trabajo, no tradicionales: pueden ha-
ber sido experimentados en situaciones similares o en proyectos
orientados hacia la misma temtica o pueden ser procedimien-
tos nuevos o innovadores que surgen del anlisis de la situacin
que requiere solucin interdisciplinaria (Borrero). El equipo in-
terdisciplinario est conformado por personas de diferentes or-
ganizaciones y sectores, logrando con esto que sea un equipo
interorganizacional, intersectorial e interdisciplinario.
La bsqueda de integracin afecta la autonoma de cada una
de las empresas involucradas en la red; supone el establecimiento
de condicionantes que se deben tener en cuenta a la hora de actuar.
Esto se ha logrado ajustando en cada una de ellas sus comporta-
mientos para lograr la integracin. En este proceso se da una lu-
cha de roles, pues cada uno de los miembros procura aumentar
o retener sus reas de arbitraje, su poder organizacional, y los in-
tentos para reducir la incertidumbre que causa ese arbitraje a travs
de la creacin e imposicin de las reglas (Isuani, 2005). En este
juego de roles, es muy importante el trabajo del coordinador de la
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
445
red en funcin de organizar la tensin de los lazos, con el fn de
evitar su ruptura o la de sus interacciones.
Una de las caractersticas importantes es la confanza, hay un
intercambio recproco de informacin, de capacidades, de pro-
gramas, de saberes y de experiencia. En la medida en que las or-
ganizaciones que conforman la red tengan un nivel de confanza
mayor, habr vnculos ms fuertes a nivel de la red social.
Cuando se defnen las organizaciones que componen la red,
se debe tener en cuenta que cada una, cumple a cabalidad con los
objetivos asignados y no va a faltar quien desarrolle una actividad
especfca. Puede ocurrir esto tambin cuando se involucra una
organizacin y sta no asume el compromiso y la responsabilidad
asignada (Isuani, 2005).
1. Redes sociales en el nivel intraorganizacional
Las empresas y los ejecutivos deben estimular a la gente de la
organizacin para trabajar en equipo, permitiendo el surgimiento
de redes y colaboracin productiva.
De acuerdo con un estudio de ms de 60 redes de todos los
sectores (Cross, Rob, et. al, 2005), se encontraron tres tipos de
redes, dependiendo de sus objetivos estratgicos y de la naturale-
za de trabajo de la organizacin, generando propuestas de valor
nicas (Cross, Liedtka y Weiss, 2005).
a. Respuesta personalizada: se da en empresas donde los proble-
mas y las soluciones son ambiguos, requieren soluciones de una
manera veloz e innovadora. Por ejemplo, empresas con nuevos
productos, empresas en desarrollo de frmacos en su fase ini-
cial, consultoras de estrategia.
b. Respuesta modular: prospera en lugares donde algunos com-
ponentes de un problema y una solucin son conocidos, pero
no la combinacin o secuencia de sus componentes. El valor
proviene de la entrega de una respuesta nica dependiendo de
446
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
la constelacin de experticia requerida por el problema. Se ob-
serva en equipos de cirujanos (procedimiento quirrgico), de
abogados (demanda judicial), ventas de empresa a empresas,
empresas de desarrollo de frmacos en su nivel intermedio.
c. Respuesta rutinaria: estas redes suelen encontrarse en entor-
nos donde el trabajo es estandarizado, estn defnidos los
problemas y sus soluciones, todo es predecible. Se observa en
departamentos que procesan seguros, en ips que ejecutan pro-
tocolos de tratamiento, empresas de desarrollo de frmacos
en su fase madura.
Para ms ilustracin sobre cmo responde este tipo de redes
en las organizaciones, se tomar el modelo presentado por, Cross,
Liedtka y Weiss (2005) (grfco 2 y cuadro 1).
2. Redes intergubernamentales
Cuando las entidades del gobierno se proponen conformar
redes, a pesar de observar que hay oportunidades individuales
y colectivas, enfrentan una serie de problemas ocasionados por
factores internos y externos que impiden su ptimo desempe-
o y cuestionan su capacidad para convertirse en una prctica
inteligente.
El comportamiento de las instituciones pblicas tiene condicionantes
internos, externos y polticos. El estudio realizado en Argentina,
en el programa de Formacin para Jefes y Jefas de Hogar en la
provincia de Buenos Aires, entre 2002 y 2003 (Isuani, 2005),
mostr los condicionantes que se encuentran regularmente en el
trabajo en red que desarrollan las organizaciones del gobierno.
Los condicionantes internos ms destacados son: los problemas
burocrticos rgidos y las debilidades operativas de las institucio-
nes pblicas, incluyendo el monitoreo y control de gestin; las
inercias de las organizaciones que impiden la visin integral; el
compromiso desigual de los involucrados en la red y los objetivos
polticos desiguales, adems de la incompleta divisin del trabajo
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
447
y dbil coordinacin de red, que comprometen el cumplimiento
de los cronogramas y compromisos adquiridos previamente, re-
tardando el alcance de las metas y en algunos casos impidiendo
que se cumplan.
Entre los condicionantes externos se destacan los vinculados en un
plano institucional, principalmente en los diferentes niveles estata-
les que mantienen una actitud de celo respecto a su autonoma fren-
te a los otros niveles. La crisis econmica y social cre un escenario
propicio para la toma de decisiones apresurada o poco meditada.
Los condicionantes polticos retrasan la realizacin de actividades
previstas en pocas de elecciones de gobiernos y muchas veces
amenazan la continuidad de los actores participantes, aplazando
as la realizacin de actividades previstas.
Las herramientas ms importantes para la gestin de redes
intergubernamentales son las habilidades de negociacin y la co-
municacin (cuadro 1).
Cuadro 1
Aprendizajes para los gerentes sociales que quieren
poner en marcha redes intergubernamentales
Aprendizajes
a. Deben incluir a los actores relevantes.
b. Deben generar incentivospara los actores relevantes.
c. Deben requerir de aliados para el logro de sus objetivos.
d. Para estructuras se deben evaluar las capacidades operativas de los actores involucrados.
e. Requiere un avance escalonado.
f. Requiere trabajar sobre su identidad.
g. Requiere de una instancia de gestin del conjunto.
El funcionamiento de red intergubernamental con xito, pue-
de tener en cuenta (Isuani, 2005):
a. Actores relevantes: son aquellos que controlan los recursos cla-
ves. Los gerentes sociales deben disear estrategias que per-
mitan identifcarlos y desplegar acciones para comprometer-
los con los objetivos que la red pretende alcanzar. Los actores
claves deben incorporarse en forma selectiva, involucrndolos
448
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
en la red en el momento en que ella lo requiere para que haya
mayor compromiso por parte de ellos.
b. Incentivos: los actores relevantes deben encontrar en el trabajo
en red, una serie de incentivos que motiven su adhesin y com-
promiso con los objetivos de la misma. El trabajo de los actores
tiene acciones comunes y particulares; hay que evitar que pri-
men las segundas y esto se logra generando incentivos para que
haya un trabajo asociado y cooperativo de sus integrantes.
c. Aliados: para que se puedan alcanzar objetivos de poltica, se
requiere la participacin de actores del contexto en el que se
desenvuelven, los cuales no tienen que formar parte integral de
la red, pero participan como apoyos crticos que permiten me-
jorar y potenciar su desempeo.
d. Evaluar las capacidades operativas: el xito de los resultados
de una red entre organismos gubernamentales est dado por la
capacidad y calidad operativa de sus integrantes.
e. Avance escalonado: debido a que las redes intergubernamentales
integran actores de diferentes niveles del estado y dedicados a po-
lticas sectoriales diferentes, deben recorrer un camino de acopla-
miento de las visiones, las expectativas, tecnologas, estructuras y
contextos diferentes. Para esto se requiere que se establezcan una
serie de pasos que permita que la implementacin de uno sea el
pilar fundamental para el siguiente, logrando la identifcacin de
las difcultades y los correctivos inmediatos para lograr vencerlas.
f. Identidad: como la red est constituida por varios actores con
identidades propias, se requiere trabajar para que adquiera su pro-
pia identidad, evitando que las partes primen sobre el conjunto.
g. Gestin del conjunto: el xito de una red intergubernamental
est en que las partes tengan una visin de conjunto, donde su
integracin sea la preocupacin principal y el logro de sus ob-
jetivos el compromiso. La gestin de red debe defnir su rumbo,
su estrategia y sus posibilidades de cambio.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
449
Respuesta personalizada Respuesta modular Respuesta rutinaria
Mejor para
Resolver problemas ambiguos que
requieren soluciones innovadoras
Resolver problemas complejos
donde los componentes del
problema son conocidos, pero la
secuencia de la solucin no.
Resolver problemas familiares con
respuestas conocidas
Valor de
entrega
En la rpida definicin. Son
innovadoras.
En el establecimiento y entrega de
la correcta constelacin o secuencia
de experticia.
Mediante respuestas eficientes
y consistentes a un conjunto
establecido de problemas.
Conexiones
de la red
Son tupidas y redundantes, tanto
interna como externamente.
Se enfocan en roles por los que
pueden rotar las distintas partes;
las conexiones externas apuntan a
informar aspectos de la respuesta.
Se enfocan en los flujos del proceso;
las conexiones externas son
limitadas.
Confianza Est puesta en la experticia de otros. Est puesta en el ocupante del rol.
Est puesta en la ejecucin del
proceso.
Precio
Es un precio. premiumpara
reinversin en capital social.
Es un precio. moderado para
reinversin en tecnologa.
Es un precio. commodity.
Estructura
Fronteras permeables (dentro y
fuera); derechos de decisin y acceso
a la informacin descentralizados.
Fronteras semipermeables
(junturas y enlaces interfuncionales
especficos); derechos de decisin
y acceso a la informacin basados
en roles.
Fronteras definidas; derechos de
decisin y acceso a la informacin
incorporados.
Gestin del
trabajo
Planificacin se enfoca en mercados
y experticia general; controles se
enfocan en el resultado, no en la
coordinacin.
Planificacin se enfoca en
constelaciones de experticia;
controles se enfocan en la
integracin en el punto de entrega.
Planificacin se enfoca en los
productos; controles se enfocan en
eficiencia y entrega confiables.
Prcticas
de recursos
humanos
Desarrollar y recompensar el
comportamiento. colaborativo.
Contratar, desarrollar y
recompensar la profundidad
funcional; enfocar la capacitacin en
los puntos de integracin.
Contratar, desarrollar y
recompensar la ejecucin de tareas
especficas.
Tecnologa
Localizadores y portales de
experticia.
Sistemas de contenidos basados en
roles y ambientes colaborativos.
Sistemas de gestin del trabajo e
inteligencia artificial.
Cultura y
liderazgo
Colaboracin dentro y entre lneas
organizacionales; normas de
reciprocidad generalizada.
Liderazgo cambiante, dependiendo
del dominio; derechos de decisin
incorporados a los roles.
Toma de decisiones centralizada,
enfocada en la estandarizacin y en
la responsabilizacin por tareas.
Ejemplos
Bancos de inversin de alto
nivel, firmas de consultora,
departamentos corporativos de
I&D, equipos de desarrollo de
medicamentos de fase inicial.
Firmas legales, bancos comerciales,
equipos quirrgicos, equipos de
desarrollo de medicamentos de fase
intermedia.
Departamentos de procesamiento
de reclamaciones de seguros, call
centers, equipos de desarrollo de
medicamentos de fase final.
Respuesta personalizada Respuesta modular Respuesta rutinaria
Mejor para
Resolver problemas ambiguos que
requieren soluciones innovadoras
Resolver problemas complejos
donde los componentes del
problema son conocidos, pero la
secuencia de la solucin no.
Resolver problemas familiares con
respuestas conocidas
Valor de
entrega
En la rpida definicin. Son
innovadoras.
En el establecimiento y entrega de
la correcta constelacin o secuencia
de experticia.
Mediante respuestas eficientes
y consistentes a un conjunto
establecido de problemas.
Conexiones
de la red
Son tupidas y redundantes, tanto
interna como externamente.
Se enfocan en roles por los que
pueden rotar las distintas partes;
las conexiones externas apuntan a
informar aspectos de la respuesta.
Se enfocan en los flujos del proceso;
las conexiones externas son
limitadas.
Confianza Est puesta en la experticia de otros. Est puesta en el ocupante del rol.
Est puesta en la ejecucin del
proceso.
Precio
Es un precio. premiumpara
reinversin en capital social.
Es un precio. moderado para
reinversin en tecnologa.
Es un precio. commodity.
Estructura
Fronteras permeables (dentro y
fuera); derechos de decisin y acceso
a la informacin descentralizados.
Fronteras semipermeables
(junturas y enlaces interfuncionales
especficos); derechos de decisin
y acceso a la informacin basados
en roles.
Fronteras definidas; derechos de
decisin y acceso a la informacin
incorporados.
Gestin del
trabajo
Planificacin se enfoca en mercados
y experticia general; controles se
enfocan en el resultado, no en la
coordinacin.
Planificacin se enfoca en
constelaciones de experticia;
controles se enfocan en la
integracin en el punto de entrega.
Planificacin se enfoca en los
productos; controles se enfocan en
eficiencia y entrega confiables.
Prcticas
de recursos
humanos
Desarrollar y recompensar el
comportamiento. colaborativo.
Contratar, desarrollar y
recompensar la profundidad
funcional; enfocar la capacitacin en
los puntos de integracin.
Contratar, desarrollar y
recompensar la ejecucin de tareas
especficas.
Tecnologa
Localizadores y portales de
experticia.
Sistemas de contenidos basados en
roles y ambientes colaborativos.
Sistemas de gestin del trabajo e
inteligencia artificial.
Cultura y
liderazgo
Colaboracin dentro y entre lneas
organizacionales; normas de
reciprocidad generalizada.
Liderazgo cambiante, dependiendo
del dominio; derechos de decisin
incorporados a los roles.
Toma de decisiones centralizada,
enfocada en la estandarizacin y en
la responsabilizacin por tareas.
Ejemplos
Bancos de inversin de alto
nivel, firmas de consultora,
departamentos corporativos de
I&D, equipos de desarrollo de
medicamentos de fase inicial.
Firmas legales, bancos comerciales,
equipos quirrgicos, equipos de
desarrollo de medicamentos de fase
intermedia.
Departamentos de procesamiento
de reclamaciones de seguros, call
centers, equipos de desarrollo de
medicamentos de fase final.
Grfico 2 y Cuadro 2
Un vistazo a las redes sociales
450
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
En conclusin, la conformacin de redes intergubernamenta-
les es un mtodo efectivo para que los gerentes sociales enfrenten
situaciones problemticas, referidas al campo del desarrollo social
o al desempeo de las organizaciones y programas sociales, de los
cuales se esperan resultados valiosos.
3. Red de proteccin social
Sin duda que ante la difcultad de establecer una estructura
organizacional que integre la proteccin social a nivel de los terri-
torios, las restricciones gubernamentales de recursos y capacidad
estatal, se requiere involucrar las entidades pblicas, privadas y la
comunidad en una red de proteccin social, conectada a travs de
los servicios sociales complementarios y de seguridad social, con
el fn de integrar los objetivos asistenciales, que deben ser efcaces
y efcientes en el uso de los recursos, gobernables y responsables,
amigables, que responda a la iniciativa privada y a las necesidades
planteadas por la comunidad. La red debe ser capaz de contraerse
o expandirse fcilmente, obedeciendo simplemente a las necesi-
dades de la demanda.
La red de proteccin social puede participar en la construccin
de poltica pblica, aportando informacin, necesidades identif-
cadas, estrategias implementadas y acciones exitosas desarrolladas
en la base la red, con participacin comunitaria prioritariamente.
E . E fect i v i d ad d e las red es
Las redes, para ser efectivas, requieren cumplir con ciertas ca-
ractersticas, requisitos o comportamientos individuales, pero que
pueden ser simultneos o colectivos:
a. Asumir responsabilidades conjuntas, lo que requiere defnir un
criterio comn en torno a lo que es posible.
b. Establecer la cogestin, es decir, reconocer la necesidad de ha-
cer con otros y compartir derechos y responsabilidades.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
451
c. Permitir que a travs del hacer conjunto aparezca el principio de
autora, lo cual signifca que cada uno es un actor responsable de la
obra, tomar decisiones y asumir responsablemente lo que se elige.
d. Reconocer los espacios fsicos, los cuales hacen relacin a la
presencia, ingreso y salida de las personas y entidades que inte-
ractan y la defnen, la expanden, la achiquitan y la fortalecen.
e. Administrar el espacio subjetivo, el cual hace referencia a las
competencias y/o temas que se ponen en juego en las relacio-
nes que se establecen, en las acciones que se llevan a cabo y en
la produccin de conocimientos.
f. Establecer un ncleo bsico fuerte en el centro que funcione
como un apoyo bsico para actuar de forma coordinada, con-
certada y sobre todo focalizada.
g. Garantizar el cumplimiento de las tareas que se trazan, en los
tiempos establecidos y de acuerdo con las competencias, porque
de no hacerlo, las decisiones no trascienden la buena intencin,
la razn de estar juntos desaparece y el desnimo se instala.
h. Incluir dentro de las agendas de trabajo el seguimiento a los
resultados de los compromisos adquiridos, lo que permite ma-
durar los procesos, hacer cada vez ms responsables a los inte-
grantes y desarrollar los objetivos propuestos.
i. Conducir procesos grupales que faciliten direccionar y tejer de
manera adecuada las interacciones, comunicaciones y confan-
zas con los asuntos temticos que las ocupan y propiciar los
acercamientos asociados.
j. Fortalecer el tejido de relaciones slidas, donde los vnculos
sean persistentes, es decir, se mantengan en el tiempo; recprocos,
se den en diferentes direcciones para que involucren a todos los
miembros; importantes, por el signifcado que tienen para las
diferentes personas que las conforman.
k. Romper el crculo vicioso que empieza con la queja y termina
con el lamento y construir un crculo virtuoso que empieza con el
452
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
anlisis de los objetivos donde se defnen competencias y respon-
sabilidades y se elaboran y desarrollan propuestas estratgicas.
l. Construir agendas, las cuales se constituyen en la organiza-
cin de la demanda, planifcando lo posible de acuerdo a las
posibilidades de quienes integran la red, sus vnculos y su
capacidad de gestin.
m. Dar lugar al afecto, la noticia, la risa y la impertinencia, porque
ellos se constituyen en una base de la confanza y el gusto por
trabajar juntos.
Cuando las organizaciones deciden unirse para conformar
una red, dan lugar a cambios, los cambios no suceden instant-
neamente, se producen de acuerdo con la historia que cada or-
ganizacin haya tenido. Los cambios no siempre son positivos,
puede haber avances y retrocesos, pueden estar acompaados de
entusiasmo por las cosas nuevas que se experimentan o miedo por
las cosas que se estn dejando.
F. C ap i t al so ci al co m o caract er st i ca d e
las red es so ci ales
La participacin, la confanza, las relaciones comunitarias
expresivas conforman una expresin importante de las redes so-
ciales: el capital social (Madariaga, Abello y Sierra, 2003), de-
fnido como las instituciones, las relaciones, las actitudes y los
valores que rigen las interacciones entre la gente y las empresas
y que contribuyen al desarrollo econmico y social.
Las redes nacen como una posibilidad de perfeccionamiento
para el ser humano o de las organizaciones sociales y por ende, el
desarrollo social (Madariaga, Abello y Sierra, 2003). Por tanto las
redes, se deben percibir como un espacio de crecimiento humano
y organizacional para el desarrollo social, siendo herramienta fun-
damental en la gerencia social para la disminucin de la pobreza
y la desigualdad y la bsqueda de la equidad en las comunidades.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
453
G . C o m u n i caci n o rgan i zaci o n al
La comunicacin es una relacin que se entabla con el medio, a
travs del habla con nuestros compaeros o por cualquier medio o
canal de informacin o mediante de cdigos o expresiones corpora-
les, cuyo objetivo es transferir, recibir o incorporar informacin.
La informacin es vlida cuando: es entendible, es verdadera,
es sincera, es recta en trminos morales.
La comunicacin tiene un papel fundamental en la integra-
cin y afanzamiento de la comunicacin organizacional e inte-
rorganizacional en el trabajo en red.
En el nivel organizacional, segn Goldhaber (1983) la co-
municacin fuye y es infuenciada por el ambiente e involucra la
creacin o conservacin de signifcados, as como un fujo de in-
formacin; las personas son los actores relevantes, sus relaciones,
actitudes, sentimientos y habilidades.
Lundberg y Brownell (1993) dicen que la comunicacin orga-
nizacional se basa en tres tareas fundamentales:
Maucjo dc counictos iutcruos
lcspoudcr y so|rcvivir a su cutoruo
Auticiparsc y prcpararsc para su uturo pro|a|lc.
Estas tres tareas requieren adems, que las organizaciones desa-
rrollen su capacidad para aprender. En este modelo se involucran tres
unidades centrales en la defnicin de comunicacin organizacional:
Lutidadcs socialcs: sc rcncrcu a uu rol o uu papcl, cs dccir a uu
conjunto de patrones de comportamiento o actividades exhibi-
das o ejecutadas por una persona. Los roles son las entidades a
travs de las cuales las personas hablan con ellos mismos, con
otras personas o actan como interlocutores de grupos, orga-
nizaciones o unidades sociales de mayor tamao.
454
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
Iuoruaciou siguincativa: cutcudida couo ticupo iudicativo,
asociativo y de probabilidad causal de relatos de contenido y
reglas de conducta.
iroccso patrou dc coupartiuicuto: uua pcrsoua quc cjccuta
un rol produce informacin que es percibida por otra que tiene
otro rol. Los ejecutores de roles pueden esperar comunicacin
con los dems, presentndose una variedad de unidades socia-
les de anlisis.
Los roles y la informacin signifcativa, llevan a entender
cundo se da una comunicacin efectiva e inefectiva, clara y ambi-
gua, legtima o no, consistente o confictiva. Los roles pueden ser
de personas, individuales o grupos de personas (organizaciones)
o sistemas sociales ms o menos complejos.
G lo sari o d e t rm i n o s
- Grupo: son dos o ms personas que comparten expectativas, ideas,
valores, normas y cultura, y que se presentan como tal frente a las
dems personas. Las personas conforman grupos porque hay algo
que los une y que cada uno no puede hacer por separado.
- Equipo: es aquel grupo que convierte sus expectativas a cumplir
(esperanzas, deseos, ilusiones) en objetivos. Para cumplir los objeti-
vos se han asignado roles y funciones. Lo que caracteriza al equipo
es la expresin de un fn determinado y la asignacin de roles y fun-
ciones en virtud de ello.
Los equipos son dinmicos, las personas pueden entrar y salir perma-
nentemente de ellos, de acuerdo con las funciones que desarrollen.
Los equipos deben gerenciarse, es decir deben hacer hacer o ha-
cer que otros hagan, conducir las conductas de las personas hacia el
logro de un resultado determinado
- Organizacin: una organizacin social est conformada por un
conjunto de personas que tienen necesidades en comn y objetivos
defnidos a alcanzar, expresados como norma conocida por todos
los miembros y la sociedad.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
455
Las organizaciones formales establecen normas de agrupacin, con-
vivencia y gobierno a travs del estatuto y su ordenamiento interno
es a travs del organigrama.
- Instituciones: es una organizacin que ha sido reconocida y acep-
tada por la comunidad en un periodo, que es valiosa para ella. Se
consideran instituciones: la familia, la democracia, las organizacio-
nes del gobierno, la escuela. Cuando las organizaciones han institui-
do un valor social tambin se llaman instituciones. La sociedad crea
memoria colectiva; sin memoria no hay anclaje social; sin anclaje
no hay sujeto; sin sujeto no hay interpelacin; sin interpelacin hay
congelamiento de las formas instituidas.
- Red: se asocia con nudos, hebras y espacios vacos
- Nodos (nudos): representan los sujetos que las conforman, pue-
den ser ms o menos grandes, unirse por una o ms hebras.
- Hebras: son los lazos que les dan sustancia, los vinculan e inte-
rrelacionan hacia adentro y hacia fuera. Representan la interaccin
sin la cual sera imposible que existieran los nudos y la interconexin
entre ellos.
- Espacios vacos: los espacios vacos que dejan las hebras, permiten
la oxigenacin y que pasen los objetos, en estos espacios pueden na-
cer nuevas relaciones y nuevos nodos o sujetos.
- Tejido: representa lo instituido. El tejido social se hace y rehace
permanentemente, no desaparece nunca.
B i b li o graf a
Alianzas tripartitas. Reconocimiento del tercer sector: Cinco estu-
dios de casos en la revitalizacin urbana en Amrica Latina.
Austin, J. 2004. Alianzas sociales en Amrica Latina. bid
Austin, J; Herrero, G; Refcco, E. 2004. La nueva ruta: alianzas
sociales estratgicas. Revista Harvard Bussiness Review Amrica Latina.
31-40.
Austin, J. 2004. Social Partnering in Latin America. David Rockefeller
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456
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458
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
A n ex o
Trabajo en grupo
El trabajo consiste en dividir al grupo en subgrupos, con-
formados por personas de todas las organizaciones participantes,
para elaborar una propuesta de trabajo en red entre las institucio-
nes del sistema de proteccin social.
Cada grupo tendr un panel de Icopor, con papel de papel-
grafo, tarjetas, chinchones, marcadores y pegante para papel (en
barra). Mediante la tcnica de visualizacin por tarjetas, se elabo-
rar la propuesta de trabajo en red que el grupo considere mejor
para desarrollar.
Una vez distribuido el grupo:
a. Identifquen (a la luz del sistema de proteccin social y la ge-
rencia social) lo que cada uno debe aportar al otro y lo que
considera que debe ser aportado por otro
otro= dependencia-institucin
b. Conecten con lneas continuas cada una de las relaciones, en
forma de dibujo, utilizando los nodos con crculo y las co-
nexiones con lneas continuas, cuando van en dos direcciones
usar dos lneas.
c. Listar en cada crculo las acciones o aportes.
d. Identifque cules son las sinergias y potencialidades que se dan
con este trabajo.
A continuacin se muestran algunos ejemplos de red cons-
truidos en este taller: (grfcos 3A y 3B):
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
459
Grfico 3A
Red de analisis e implementacin de la poltica de informacin
del recurso humano para el sector de la proteccin social
1
1
3
4
2
SENA
- Fortalecer el componente de la proteccin entendi-
endo desde la prevencin del riesgo (promocin del
recurso humano)
- Mitigacin: generacin de empleo y trabajo
- Superacin: capacitacin a poblacin desplazada
vinculada
- Normalizacin y diseo de competencias laborales
- Certificacin desempeo laboral
- Talento humano en proceso de formacin en la IPS
INVIMA
- Informacin relacionada con los productos,
competencias (medicamentos, alimentos, insumos
para la salud)
- Dar capacitacin a las actividades territoriales en
temas relacionados con la vigilancia, inspeccin y
control a productores de medicamentos, alimen-
tos, insumos para la salud.
SUPERSALUD
- Informacin del talento humano, referente a
estndares de habitacin de las IPS:
Suficiencias
Idoneidad
Capacidad tcnica
Acreditacin
- Informacin tcnica sobre productos o insumos
hospitalarios, tecnologa biomdica, farmacovigi-
lancia, banco de sangre y banco de rganos.
3
SENA
- Formacin para los funcionarios.
MPS
- Polticas, normas, directrices, recurso
humano capacitado en diferentes reas
de la proteccin social.
4
TALENTO HUMANO
- Suficiencia tcnica - Idoneidad
- Capacidad tcnica - Acreditacin
INFORMACIN TCNICA
- Productos - Tecnologa biomdica
- Farmacovigilancia - Banco de sangre
- Banco de rganos
MPS
2
MPS
- Manejo tcnico
- Poltica y normativa para la formacin
y cualificacin del recurso humano.
INVIMA
- Manejo tcnico.
SUPERSALUD
- Informacin del recursos humanos,
valorando suficiencia, idoneidad y
capacidad tcnica.
SENA
INVIMA
SUPERSALUD
1. MPS
2. SENA
3. INVIMA
4. SUPERSALUD
Fuente: Grupo MPS - Universidad de los Andes.
460
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
1 Direccionamiento, apoyo en Plan
de Desarrollo y Control Interno
3 y 5 Informacin sobre prestacin de
servicios y de recursos
4 Formacin de recurso humano
1 Polticas y directrices
2 Vigilancia preventiva
retroalimentacin
3 Usuarios ingresos
4 Recurso humano capacitacin
1 Polticas, directrices y control de gestin
Reglamentacin
Asesoras
2 Inspeccin, vigilancia y control
Apoyo resolucin de problemas
administrativos
4 Formacin de recurso humano
5 Prestacin de servicios
1 Polticas, directrices y control de gestin
Reglamentacin
Asesoras
2 Inspeccin y vigilancia
3 y 5 Campos de prctica y prestaciones de
servicios
2
3
1
4
5
RED EGOCNTRICA
2 Retroalimentacin sobre
aspectos a mejorar del
SGSSS inspeccin vigilancia
y control
3 Aseguramiento
4 Recurso humano capacitado
Apoyo para seleccin de
personal
Programas de readaptacin
laboral
5 Prestacin de servicios
6 Informe de gestin y
control financiero
1 MPS
2 SUPERSALUD
3 CAPRECOM
4 SENA
5 DERMATOLGICO
Grfico 3A
VICEMINISTERIO TCNICO (MPS)
- Polticas
- Financiamiento
- Metodologa
- Recurso humano
PROMOCIN DEL TRABAJO (VMT)
- Polticas
Programas, planes
Capacitacin
- Asistencia
- Evaluacin
- Seguimiento
DIRECCIN GENERAL DE
PLANEACIN (MPS - VMT)
- Recursos
- Viabilidad de proyectos
- Lineamientos
- Evaluacin
- Seguimiento
SUPERSALUD
- Inspcccin, vigilancia y control
Evaluacin
PROMOCIN SOCIAL (VMS)
- Focalizacin dc poblacin
- Coordinacin
- Direccin
- Enlace
Fuente: Grupo MPS - Universidad de los Andes.
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
461
Grfico 3A
2
RECIBE
Ministerio de la Proteccin Social
Supersalud
ARS:
ENTREGA
- Polticas y directrices
- Normas
- Informacin consolidada
- Capacitacin/ asistencia tcnica
- Viabilizacin de proyectos
- Recursos
- Control de gestin
- Verificacin de redes hospitalarias
- Aseguramiento, concurrencia
- Inspeccin Vigilancia y Control:
Asistencia tcnica en vigilancia y control
- Recursos
- Control de vinculados
- Remisin de quejas
- Informacin de afiliados
- Informacin indicadores de salud, estudio
epidemiolgico
- Habilitacin de IPS, Estudio epidemiolgico
Informacin IVC
MINISTERIO
DE LA
PROTECION
SOCIAL
1
DIRECCIN
DEPARTAMENTAL
DE SALUD
2
3
RECIBE
Ministerio:
ARS
Secretara:
ENTREGA
Ministerio:
ARS
Supersalud
- Recursos
- Polticas
- Normas
- RIPS consolidado
- Capacitacin
- Control de gestin
- Seguimiento PP
- Seguimiento aseguramiento
- Estado epidemiolgico
- Sistema de habilitacin IPS
- Inspeccin vigilancia y control
- Habilitacin
- Planes indicativos
- Planes de mejoramiento
- Plan de desarrollo
Informe de actividades de P y P
- Informe de aseguramiento
- Informe de control interno
- Informe de habilitacin
- Inspeccin y vigilancia
RECIBE
Supersalud:
ARS
Secretara:
ENTREGA
Supersalud:
ARS
Secretara:
- Informes
- Proyectos para viabilizar
- Informacin consolidada
- Planes de mejoramiento
- Planes indicativos
- Informes de actividades de
prevencin y promocin
- Informes de aseguramiento y
de control interno
- Planes mejoramiento
- Informacin Epidemiolgica
- Informes de gestin de salud
pblica, aseguramiento, red de
servicios.
- Polticas
- Normas
- Programas, estrategias
- Informacin consolidada del
pas
- Proyectos de inversin
viabilizados
- Polticas
- Normas
- Recursos
- Informacin estadstica
- Asistencia tcnica y
capacitacin
- Seguimiento, evaluacin y
control
- Recursos econmicos
- Polticas
- Normas
- Recursos
- Informes consolidados
- Capacitacin
- Verifica redes hospitalarias
- Seguimiento y control P y P,
aseguramiento.
RECIBE
Ministerio:
ARS
Secretara:
ENTREGA
Ministerio:
ARS
Secretara:
- Polticas
- Normas
- Informacin
- Capacitacin
- Vializacin proyectos
- Control de gestin
- Informacin financiera
- Calidad aseguramiento
- Prestacin de servicios
- Informacin financiera
- Remisin de quejas
- Retroalimentacin de la gestin
IVC
- Habilitacin
- Instrucciones
- Remisin de quejas
- Instruccin de IVC
- Asistencia tcnica
4
RED
ARS
3
1
SUPERSALUD
4
Fuente: Grupo MPS - Universidad de los Andes.
462
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as Soci ales
Grfico 3B
Diplomado ICESI
Estado y entes
territoriales
IPS ICBF
SENA
MPS
Trabajo
ARS
EPS
Proteccin
social
FP ARP CCF
Sentencia
social
Entes
territoriales
EPS
Red de
solidaridad
IPS
ICBF
MPS
ARS ARP
F. Pensiones
Cajas de
compensacin
SENA
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
463
Grfico 3B
Diplomado ICESI
Seguimiento
Control
Polticas
Lstiatcgias
lrogramas
SISTLA P.S
S
L
G
U
R
I
D
A
D
S
O
C
I
A
L
A
S
IS
T
L
N
C
I
A
S
O
C
I
A
L
CUNIDAD
VULNLFABLL
-USUARIOS-
ICBF
LDUCACIN
CCF
DTT SLNA
S
a
l
u
d
P
e
n
s
i
o
n
e
s
A
l
P
F
S
P
L
l
S
I
P
S
A
F
S
A
L
S
A
F
P
R
i
e
s
g
o
s
l
S
S
.
P
.
S
464
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
465
Glosario de siglas
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
467
apdp Aos potenciales de vida perdidos
arp Administradora de riesgos profesionales
ars Aseguradoras de riesgos profesionales
as Asistencia social
bid Banco Interamericano de Desarrollo
caf Corporacin Andina de Fomento
ccf Cajas de Compensacin Familiar
ceaal Consejo de Educacin de Adultos de Amrica Latina. Red de
ong en 21 pases
celade Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa Divi-
sin de Poblacin de la cepal
cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
cgr Contralora General de la Nacin
ces Instituto de Ciencias de la Salud (Medelln)
cid Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad
Nacional
cider Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad
de los Andes
cinep Centro de Investigacin y Educacin Popular
clad Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
clops Consejos locales de poltica social
comfama Caja de Compensacin Familiar de Antioquia
G lo sari o
468
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
cdh Corporacin para el Desarrollo Humano
cnss Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
cppe Consejera Presidencial de Programas Especiales
cpps Consejera Presidencial para la Poltica Social
crece Centro de Estudios Regionales, Cafeteros y Empresariales
cst Cdigo Sustantivo del Trabajo
dane Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
dif Instituto para el Desarrollo Integral de la Familia (Mxico)
djs Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad
dri Desarrollo Rural Integrado
dnp Departamento Nacional de Planeacin
drae Diccionario de la Real Academia
eafit Escuela de Administracin, Finanzas e Instituto Tecnolgico
eda Enfermedad diarreica aguda
eln Ejrcito de Liberacin Nacional
enh Encuesta Nacional de Hogares
eps Empresas promotoras de salud
esd Estado Social de Derecho
eudeba Editorial Universitaria de Buenos Aires
farc-ep Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejrcito del
Pueblo
fe Fondo Emprender
feps Fondo de Equilibrio y Proteccin Social
fes Fundacin para la Educacin Superior
findeter Financiera de Desarrollo Territorial
fis Fondo de Inversin Social
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
469
fmi Fondo Monetario Internacional
fnuap Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (unfpa, por su sigla
en ingls)
fomin Fondo Multilateral de Inversiones del bid
fonade Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
fosyga Fondo de Solidaridad y Garanta
fsp Fondo de Solidaridad Pensional
fuac Fundacin Universitaria Autnoma de Colombia
ges Centro de Mejoramiento de la Gestin en Salud
grd Grupos Relacionados de Diagnstico
gsps Gerencia social para la proteccin social
icbf Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
icesi Universidad Instituto Colombiano de Estudios Superiores de
incolda
icss Instituto Colombiano de los Seguros Sociales
idec Universitat Pompeu Fabra de Catalua
idh ndices de desarrollo humano
idrc International Development Research Center
iepri Instituto de Poltica y Relaciones Internacionales
ilsa Instituto Latinoamricano de Servicios Legales Alternativos
incolda Instituto Colombiano de Administracin
indes Instituto Interamericano para el Desarrollo Social del bid
ips Instituciones prestadoras de salud
isep Instituto Superior de Estudios Psicolgicos
isi Industrializacin por sustitucin de importaciones
iss Instituto de los Seguros Sociales
470
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
ivm Invalidez, vejez y muerte
jal Juntas administradoras locales
m-19 Movimiento 19 de Abril
mercosur Mercado Comn del Sur
merpd Misin para el diseo de una Estrategia para la Reduccin de la
Pobreza y Desigualdad
mideplan Ofcina de Planifcacin Nacional en el Ministerio de Planifcacin y
Cooperacin (Chile)
mps Ministerio de la Proteccin Social
msr Manejo social del riesgo
nbi Necesidades bsicas insatisfechas
ngp Nueva gerencia pblica
ocde Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
oit Organizacin Internacional del Trabajo
oms Organizacin Mundial de la Salud
ong Organizacin no gubernamental
onu Organizacin de las Naciones Unidas
pade Programa de Apoyo Directo al Empleo
pars Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
pea Poblacin econmicamente activa
pecar Pea Complutense para Anlisis de Redes Sociales
pei Poblacin econmicamente inactiva
pet Poblacin en edad de trabajar
pn Programas nacionales de gerencia social del indes
pnud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
prosocial Promotora de Vacaciones y Recreacin Social
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
471
ps Proteccin social
ras Red de Apoyo Social
rbc Rehabilitacin con base comunitaria
rss Red de Solidaridad Social
ruaf Registro nico de afliados
sena Servicio Nacional de Aprendizaje
sgp Sistema general de pensiones
sgrp Sistema general de riesgos profesionales
sgsss Sistema general de seguridad social en salud
sisben Sistema de identifcacin y seleccin de benefciarios
sispro Sistema integral de informacin de la proteccin social
snas Sistema nacional de asistencia social (Mxico)
snbf Sistema nacional de bienestar familiar
sps Sistema de proteccin social
spsc Sistema de proteccin social colombiano
ssr Sistema social del riesgo
sssi Sistema de seguridad social integral
tlc Tratado de Libre Comercio
unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura
uniandes Universidad de los Andes
unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
vih/sida Sndrome de inmunodefciencia adquirida
472
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
473
Indice de cuadros y grfcos
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
475
I n d i ce d e cu ad ro s
INTRODUCCIN
Cuadro 1 Programas nacionales del indes. Periodo 1997-2006 15
CAPTULO 2
Cuadro 1 Desplazamientos paradigmticos de la poltica de
servicios sociales 46
Cuadro 2 Eras de proteccin social 47
Cuadro 3 Grandes innovaciones sociales en los noventa 50
Cuadro 4 Modelos de organizacion de los servicios sociales 58
Cuadro 5 nfasis cambiantes en la proteccin social 73
CAPTULO 3
Cuadro 1 Cambio de enfoque en la poltica social 98
Cuadro 2 Instrumentos de la poltica social 103
Cuadro 3 Alcance del sps en Colombia, por fuentes de riesgo 127
CAPTULO 4
Cuadro 1 Responsabilidades institucionales en el sistema
de proteccin social 173
Anexo A Algunas defniciones de proteccin social 179
476
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
CAPTULO 5
Cuadro 1 Visiones de democracia 190
Cuadro 2 Principios constitutivos del Estado Social y
Democrtico de Derecho 213
Cuadro 3 Una tipologa clsica de las constituciones 224
Cuadro 4 Pases ininterrumpidamente democrticos
entre 1979 y 1989 234
CAPTULO 9
Cuadro 1 Metodologa participativa 377
Cuadro 2 Defniciones sobre evaluacin 381
Cuadro 3 Conclusiones de los talleristas 383
Cuadro 4 Causas de los problemas 384
Cuadro 5 Problemas identifcados 384
Cuadro 6 Otras causas identifcadas 385
Cuadro 7 Propuestas de solucin a los problemas identifcados 385
Cuadro 8 Propuestas de solucin a los problemas identifcados 385
CAPTULO 11
Cuadro 1 Aprendizajes para los gerentes sociales que quieren
poner en marcha redes intergubernamentales 447
Cuadro 2 Un vistazo a las redes sociales 449
Program a d e Ap oyo a la R eform a d e Salu d - pars M i n i steri o d e la Protecci n Soci al
477
I n d i ce d e grfi co s
CAPTULO 2
Grfco 1 El modelo vertical 60
Grfco 2 El modelo horizontal 62
CAPTULO 3
Grfco 1 Estructura institucional de proteccin social. 1998 84
Grfco 2 Superposiciones y fronteras entre manejo social
del riesgo, proteccin social y redistribucin 114
Grfco 3 Proteccin social es distinto a salud + trabajo 122
CAPTULO 4
Grfco 1 Componentes del sistema de proteccin social 157
CAPTULO 6
Grfco 1 Campos constitutivos de la gerencia social 250
Grfco 2 El sistema de una poltica o programa social 255
Grfco 3 Propuesta de valor pblico expresado por medio
del mandato, misin y visin 277
Grfco 4 Misin y visin (Collins y Porras, 1996) 278
Grfco 5 Marco de estrategia para la gerencia social 283
Grfco 6 Gerencia social: principios, medios y resultados 287
478
G eren ci a soci al: u n en foqu e i n tegral p ara la gesti n d e p ol ti cas y p rogram as soci ales
CAPTULO 8
Grfco 1 Mortalidad en menores de 5 aos por departamento.
Colombia, 2001 357
Grfco 2 Mortalidad materna por departamento.
Colombia, 2001 358
CAPTULO 9
Grfco 1 rbol de problemas 379
Grfco 2 Transformacin del rbol de problemas en objetivos 379
CAPTULO 11
Grfco 1 Lazos en relacin social 433
Grfco 2 Un vistazo a las redes sociales 449
Grfco 3A Red de analisis e implementacin de la poltica
de informacin del recurso humano para el sector de
la proteccin social 459
Grfco 3B Diplomado icesi 462
Gerencia social
Un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
Se termin de imprimir en los talleres de Impresol Edciones Ltda.
PBX: (571) 250 82 44
impresol@gmail.com
Bogot - Colombia