Cinco Piezas de Desarrollo Productivo

R
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desarrollo productivo
inco piezas de poltica de desarrollo productivo
Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial

Santiago de Chile, mayo de 2007
Este documento fue preparado por funcionarios y consultores de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial. Su redaccin estuvo a cargo de Mario Cimoli, Martine Dirven, Carlo Ferraro, Joo Carlos Ferraz, Nicolo Gligo, Martin Hilbert, Wilson Peres, Annalisa Primi y Giovanni Stumpo. Una primera versin de los captulos I, II y IV fue presentada en un evento organizado el 29 de marzo de 2006 en el marco de la Asamblea anual del Banco Interamericano de Desarrollo que tuvo lugar en Belo Horizonte (MG), Brasil. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN versin impresa 1020-5179 ISSN versin electrnica 1680-8754 ISBN: 978-92-1-323052-7 LC/L.2704-P N de venta: S.07.II.G.53 Copyright Naciones Unidas, mayo de 2007. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Desarrollo productivo No 176
Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo
ndice
Resumen ........................................................................................5 Introduccin. ........................................................................................7 I. Innovacin y desarrollo productivo ..........................................11 1. El impacto de la innovacin .................................................11 2. De un modelo lineal de oferta a un modelo lineal de demanda................................................................................13 3. Instrumentos de poltica........................................................15 4. Gestin de sistemas de propiedad intelectual .......................17 5. Retos estratgicos y temas abiertos ......................................19 II. Articulacin productiva .............................................................23 1. Importancia de la articulacin para el desarrollo productivo ................................................23 2. La situacin en los pases de la regin..................................25 3. Caractersticas de experiencias exitosas y fracasadas...........28 4. Desafos y cuestiones en discusin.......................................32 III. Polticas agrcolas .......................................................................35 1. Introduccin..........................................................................35 2. La dinmica de las polticas agrcolas ..................................37 3. La agenda pendiente .............................................................44 4. Conclusiones ........................................................................46 IV. Desarrollo de sociedades de la informacin .............................49 1. Introduccin..........................................................................49 2. Hacia una fase difcil de expansin de la Internet?.............50 3. Oportunidades en industrias productoras y usuarias de TIC..................................................................51 4. Polticas pblicas de desarrollo digital ................................52 5. La construccin de agendas de desarrollo digital .................56
V. Atraccin de inversin extranjera directa ................................................................................59 1. Introduccin................................................................................................................................59 2. Descripcin y evaluacin de las polticas...................................................................................61 3. Conclusiones, recomendaciones y desafos................................................................................68 Bibliografa .......................................................................................................................................71 Serie Desarrollo productivo: nmeros publicados ........................................................................73 ndice de cuadros INICIO Y DURACIN DE PROGRAMAS DE ARTICULACIN PRODUCTIVA ....................... 26 Cuadro 1 INSTRUMENTOS UTILIZADOS EN PROGRAMAS DE ARTICULACIN PRODUCTIVA ......... 28 Cuadro 2 PLAZOS DE EJECUCION......................................................................................................................31 Cuadro 3 NDICES DE INTENSIDAD DE INVESTIGACIN PBLICA EN LA Cuadro 4 AGRICULTURA 19812000 .............................................................................................. 40 Cuadro 5 AMRICA LATINA, 1961-2001. TASA DE CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LA Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11
PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y SUBSECTORES ........................................................................................................... 42 INDICADORES DE BRECHA DIGITAL PER CPITA ......................................................... 51 PRINCIPAL CAMBIO INSTITUCIONAL POR PAS ENTRE 2000 Y 2005 ................................ 62 PRINCIPALES ACTIVIDADES DE MARKETING Y APOYO AL INVERSIONISTA........................63 PRESUPUESTO DE LAS API SEGN NIVEL DE INGRESO DE LOS PASES, 2001.................. 64 DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO Y DEL NMERO DE EMPLEADOS DE LAS API DE LA REGIN ............................................................................................ 65 PRINCIPALES INCENTIVOS PARA LA ATRACCIN DE IED .............................................. 66
ndice de grficos Grfico 1 COSTOS Y PROFUNDIDAD DE LOS RESULTADOS ........................................................... 30 AMRICA LATINA, 1995-2000. DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN PROGRAMAS Grfico 2 DE FOMENTO PRODUCTIVO AGROPECUARIO................................................................ 39 Grfico 3 AMRICA LATINA, 1985-2001. EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO HACIA REAS RURALES .......................................................................................................... 39 Grfico 4 INVERSIN PBLICA EN AGRICULTURA COMO PORCENTAJE DEL PIB AGRCOLA ........ 41
Resumen
Este documento sintetiza las polticas que los pases de Amrica Latina llevan adelante en cinco reas cruciales del desarrollo productivo: fomento a la innovacin; articulacin entre empresas, principalmente pequeas y medianas; desarrollo agrcola; avance hacia sociedades de la informacin, y atraccin de inversin extranjera directa. Esas polticas inciden sobre sistemas complejos, en los que no se puede intervenir con base en visiones parciales; sin embargo, en la regin, recin se estn dando los primeros pasos para integrarlas en un conjunto coherente con una visin de largo plazo. Pese a que los mbitos de esas cinco polticas son distintos, se han tratado con perspectivas similares, aunque todava no se haya llegado a su cabal integracin. El avance logrado se resume en dos mensajes. El primero se refiere a la necesidad de llevar adelante polticas activas de desarrollo productivo para superar los problemas que plantea el funcionamiento de los mercados en economas abiertas fuertemente heterogneas y que se encuentran lejos de la frontera tecnolgica. El segundo es que la regin ha perdido mucho tiempo y su posicin competitiva respecto a los pases exitosos no ha mejorado, especialmente en los bienes y servicios que caracterizan a la revolucin tecnolgica en curso. Por ello, el documento presenta alternativas normativas para superar los principales problemas de esas polticas o al menos para identificar las principales cuestiones en debate. Dos temas surgen persistentemente: la carencia de evaluacin del impacto de las polticas y las persistentes fallas en su implementacin.
Introduccin
Al amanecer, armados de una ardiente paciencia entraremos en las esplndidas ciudades. Rimbaud, traducido por Pablo Neruda Los pases de Amrica Latina estn buscando estrategias para responder a las presiones competitivas que surgen, tanto desde economas con gran oferta de mano de obra de bajo costo, como de otras que trabajan con niveles tecnolgicos superiores a los de la regin. Esas presiones se han acentuado en el ltimo decenio y todo indica que sern cada vez ms agudas en el futuro inmediato. Los tiempos para responder eficazmente a los desafos en curso no son ilimitados. La regin concentr sus esfuerzos en los aos 1980 en solucionar los graves problemas macroeconmicos que acompaaron la crisis de la deuda externa y aunque, una vez alcanzado cierto orden macroeconmico, ha aumentado las acciones para realizar cambios estructurales tendientes a incrementar su eficiencia y competitividad, su brecha de productividad respecto a las economas avanzadas no se ha reducido significativamente e incluso, en algunos casos, se ha ampliado. En materia de desarrollo productivo, algo se ha hecho; mucho ms queda por hacer. El presente documento sintetiza las polticas que los gobiernos de los pases de la regin llevan adelante en algunas reas cruciales del desarrollo productivo y constituye un esfuerzo normativo por parte de la CEPAL para responder a las continuas y crecientes demandas de esos gobiernos de estrategias, instrumentos e instituciones que permitan aumentar la productividad y competitividad de sus
economas, como base para alcanzar tasas de crecimiento altas y sostenibles, con los consiguientes efectos positivos sobre empleo y reduccin de la pobreza. La estructura del mismo se concibi a partir de la hiptesis de que las polticas de desarrollo productivo implican incidir sobre sistemas complejos y que, por lo tanto, no existen soluciones simples que respondan a problemas cuya solucin demanda continuidad en un plazo que se mide en dcadas y no en aos. La complejidad de los sistemas productivos impide que se pueda operar eficazmente con base en visiones parciales que se traducen en slogans fciles, que, por otra parte, han vuelto banales a varios temas de poltica a lo largo de la ltima dcada. La superacin de este estado de situacin no es fcil; en la regin, recin se estn dando los primeros pasos para lograr la integracin de las diferentes reas de las polticas de fomento al desarrollo productivo en una visin de largo plazo. Este documento refleja, simultneamente ese problema y la voluntad de avanzar en el objetivo de integrar las polticas en cuestin en un conjunto coherente. Para ello, se lo ha organizado en torno a cinco reas claves de las polticas de desarrollo productivo:1 fomento a la innovacin; articulacin entre empresas, principalmente pequeas y medianas; desarrollo agrcola; avance hacia sociedades de la informacin, y atraccin de inversin extranjera directa. Pese a que sus mbitos son muy distintos, el tratamiento de esos cinco temas se ha hecho desde perspectivas bsicamente similares, aunque an no se haya llegado a su cabal integracin. As, todava tenemos cinco piezas de polticas ms que una obra con cinco movimientos. Pese a lo anterior, el avance logrado es claro y se resume en dos grandes mensajes, uno explcito y el otro implcito. El primero se refiere a la necesidad de llevar adelante polticas activas de desarrollo productivo para superar los problemas que plantea el funcionamiento de los mercados en economas abiertas fuertemente heterogneas en su interior y que se encuentran a distancias muy diferentes, aunque casi siempre significativas, de la frontera tecnolgica. Este mensaje no es nuevo, aunque s lo es su creciente aceptacin en la regin, en contraste con las frecuentes apreciaciones de inicios de los aos 1990, de que la mejor poltica industrial (lase de desarrollo productivo) es no hacer poltica industrial. El segundo mensaje es ms sutil, pero est igualmente presente. Su centro es la idea de que, pese a los avances, se ha perdido mucho tiempo y la posicin competitiva de la regin respecto a los pases ms exitosos, sean desarrollados o emergentes, no ha mejorado, muy especialmente en los bienes y servicios que caracterizan a la revolucin tecnolgica en curso. Por ello, las cinco partes del documento buscan presentar, no slo reflexiones sobre el contenido de las polticas de desarrollo productivo, sino tambin alternativas normativas para superar los principales problemas de las mismas, o al menos identificar las principales cuestiones en debate. Dos temas surgen persistentemente en las distintas reas: la carencia de procesos sistemticos de evaluacin del impacto de las polticas, y las persistentes fallas en la implementacin de las mismas. La evaluacin del impacto de las polticas de desarrollo productivo en la regin es trabada no slo por falta de informacin, sino tambin porque el diseo de instrumentos rara vez define los criterios y mecanismos para esa evaluacin. Este problema es exacerbado por la dificultad de evaluar polticas que contienen numerosos objetivos y lneas de accin; ms aun, la informacin sobre los recursos financieros canalizados en programas o proyectos es escasa, lo que dificulta llegar a una visin de conjunto. Sin embargo, la evidencia apunta a que muchas de las polticas formuladas y anunciadas en la regin no son puestas en operacin. Varios factores pueden explicar
El presente trabajo tiene un carcter eminentemente normativo, limitando sus elementos descriptivos al contenido de las polticas que se estudian o a los hechos necesarios para su fundamentacin. El anlisis econmico por detrs de las conclusiones y reflexiones sobre las polticas en curso se presenta en el documento Desarrollo productivo y cambio estructural en Amrica latina: Una visin de largo plazo, Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL, 2007.
esas frecuentes fallas en la implementacin (fallas del gobierno) y la consecuente brecha entre lo decidido y lo verdaderamente ejecutado. La inclusin de metas no viables o no operativas en la formulacin de las polticas desplaza las decisiones importantes desde la fase de implementacin a la de decisin y ejecucin del presupuesto. En estos casos, hay fallas en la formulacin de las polticas, cuyos contenidos son ms bien declaraciones que instrumentos para la asignacin de los recursos humanos y financieros necesarios para su efectiva puesta en marcha. Como muchas veces no se hacen esfuerzos para tener en cuenta los factores de implementacin, los documentos de poltica tienden a ser largas listas de necesidades y objetivos o deseos. Aunque la multiplicidad de metas puede reflejar los diferentes compromisos de los formuladores de polticas en sociedades complejas y plurales, tambin muestra incapacidad de definir prioridades y construir consensos en torno a un nmero pequeo de metas que puedan ser alcanzadas, lo que es particularmente difcil en polticas que, como se seal antes, buscan incidir sobre sistemas altamente complejos. La falta de recursos humanos y financieros para ejecutar las polticas es particularmente seria en los pases ms pobres y pequeos, los que muchas veces dependen de fondos externos (prstamos o donaciones) para disear e implementar sus programas. Adems de la falta de recursos, muchas polticas son habitualmente anunciadas sin tener en consideracin sus costos y los recursos para financiarlas, actuando segn el criterio: primero decidimos y luego veremos qu se puede hacer y con qu recursos. La carencia de recursos, aunada a esfuerzos discontinuos y fragmentados, lleva a que casi todos los pases de la regin tengan dbiles capacidades institucionales para implementar polticas, incluso las que implican acciones poco complejas. Este problema se exacerba cuando las polticas buscan aproximarse a las mejores prcticas internacionales desarrolladas para pases avanzados ms que a responder a las necesidades de los pases interesados en aplicarlas. Esto resulta en diseos desconectados de la realidad, muchas veces promovidos por agencias secundarias de poco peso en la estructura de poder del gobierno, o por asociaciones empresariales de poca importancia econmica. Este problema es agravado por la tendencia a separar el diseo de instrumentos de poltica de su implementacin, lo que se concreta en que las instituciones encargadas de la decisin de poltica rara vez son las que estn a cargo de su puesta en marcha. Muchas veces, un equipo de gobierno considera un logro haber producido y publicado un plan o programa, pensando que es la tarea de otros hacer que el mismo se aplique. Aunque los pases pueden aumentar sus capacidades institucionales a travs del tiempo, y algunos ya lo han hecho, la construccin de instituciones demanda objetivos que perduren por perodos ms largos que los tpicos de las administraciones gubernamentales (entre cuatro a seis aos), as como contar con recursos humanos y financieros que permitan poner en accin a esas capacidades. Los acuerdos gubernamentales con el sector privado para implementar polticas son dbiles, como es frecuente en los compromisos de gasto o de inversin pblica con el sector privado. Adems, proliferan planes y programas diseados slo para responder a presiones polticas de los tomadores de decisiones, obtener fondos internacionales o cumplir formalmente con normas legales. Los problemas de implementacin se exacerban debido a las dbiles seales econmicas emitidas por los programas y proyectos de fomento al desarrollo productivo. En contraste con la fuerza de la seal econmica dada por la proteccin comercial (tpica del modelo de ISI), que posibilitaba fijar precios locales que maximizaban la rentabilidad empresarial, en la actualidad a lo sumo se ofrece a los empresarios paquetes de instrumentos difciles de conceptualizar y operar, y cuyos impactos sobre la rentabilidad son inciertos. No es sorprendente entonces que entre ellos prevalezca la percepcin de que las polticas no funcionan. Las fallas de implementacin y la percepcin de que las polticas no funcionan minan la legitimidad y el inters que se suponen deben suscitar, especialmente entre sus principales beneficiados, los empresarios. Esto lleva a la paradoja de que stos aleguen que faltan recursos para 9
polticas, mientras que, al mismo tiempo, no hacen uso completo de los recursos disponibles. Superar esas fallas, haciendo que los instrumentos diseados realmente funcionen, es uno de los retos clave que enfrentan las polticas de desarrollo productivo en la regin. A pesar de esos problemas, ha habido mejora en las relaciones entre las autoridades del sector pblico y las asociaciones empresariales para el diseo de polticas y, en ciertos casos, para su implementacin. Aunque situaciones de conflicto persisten en unos pocos pases, en la mayora se han hecho avances significativos en el dilogo pblico privado e incluso se ha ido ms all de fortalecer ese dilogo, habindose llegado a situaciones en las que han sido las propias asociaciones empresariales las que han liderado la formulacin de propuestas de poltica. Por el contrario, la coordinacin de polticas con otras organizaciones de la sociedad civil, como los sindicatos de trabajadores, ha sido mucho ms dbil. Con mayor o menor extensin, la carencia de evaluacin y las fallas de implementacin estn presentes en todos los pases de la regin y de la superacin de esos problemas depender buena parte de la legitimidad de las polticas de desarrollo productivo. Pero, desde una perspectiva ms general, una cuestin crucial contina pendiente. Incluso si esas polticas mostraran, mediante ejercicios serios de evaluacin, su capacidad de generar impactos positivos, an no est claro cules seran los agentes sociales interesados en su profundizacin; es decir, cules seran los sujetos que pondran sus recursos econmicos y polticos detrs de iniciativas de este tipo (Peres, 2006). Las polticas de desarrollo productivo han tenido un (lento) retorno en Amrica Latina y han podido operar, aunque en escala reducida, en economas abiertas y con polticas macroeconmicas ortodoxas, pese a que ex ante se habra pensando que seran incompatibles. Superar ese status, si no nfimo, al menos marginal, implica que actores sociales, incluyendo el Estado, las hagan suyas y comprometan su poder y recursos en las mismas. Hoy, la tarea realmente importante es identificar o, si es necesario, crear ese sujeto.
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I.
Innovacin y desarrollo productivo
1.
El impacto de la innovacin
Formuladores de decisiones y expertos coinciden en que existe una correlacin positiva entre generacin y acumulacin de capacidades tecnolgicas y desarrollo productivo, siendo difcil encontrar casos exitosos de pases que no hayan realizado esfuerzos serios, de largo plazo, en materia de innovacin.2 Hay consenso que: (i) la produccin de conocimiento no es lineal, en la medida que no todos los avances cientficos se transforman en innovaciones tecnolgicas; (ii) el proceso innovador requiere ser apoyado por desarrollos cientficos, as como por incentivos de mercado, para que la tecnologa llegue a la produccin; (iii) el conocimiento es especfico, es decir, requiere aprendizaje y capacidad de acumulacin; (iv) generar conocimiento es un proceso de prueba y error, en el que no hay resultados garantizados ex ante, y (v) el progreso tcnico es un importante determinante de la competitividad. Dado que los mercados, dejados a sus propias fuerzas, no aseguran la creacin y acumulacin de capacidades dinmicas de aprendizaje, no es sorprendente que la ciencia y tecnologa (CyT) y las polticas de innovacin estn en el centro de los debates sobre desarrollo tecnolgico, dinmica de la productividad y competitividad internacional. Las ideas pioneras en materia de desarrollo econmico argumentaban que, para que una economa entrara en una trayectoria de
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Este captulo se basa en Cimoli, Ferraz y Primi (2005) y Cimoli (2005).
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desarrollo, era necesario que los factores de produccin fueran reasignados desde sectores de baja productividad a sectores de mayor productividad. Ese proceso de cambio estructural se traducira en un aumento del peso de la industria en la actividad econmica, pues ese sector era considerado como el de mayor potencial para el aumento de la productividad a lo largo del tiempo. En l se generaban los efectos de derrame (spillovers), los enlaces hacia atrs y hacia delante, y las externalidades monetarias y tecnolgicas que dan lugar a rendimientos crecientes. En este pensamiento, una condicin necesaria para superar el estatus de economa perifrica era eliminar o al menos reducir la heterogeneidad estructural, definida como una gran participacin del empleo en actividades de baja productividad en el empleo total. En ese contexto, se reconoce que el cambio tecnolgico, que implica la creacin de nuevos productos y sectores, es la base del cambio estructural. Los pases capaces de generar y absorber nuevas trayectorias y paradigmas tecnolgicos modifican su vector de sectores productivos, al tiempo que difunden cambios tecnolgicos al resto de la economa. El actual contexto internacional se caracteriza por un incremento en la importancia de los factores intangibles, en particular del conocimiento informal y tcito en los sectores productivos y actividades relacionadas. Las diferencias entre los patrones de crecimiento, los desempeos productivo y organizacional, y la especializacin comercial son determinadas por la habilidad para acceder y gestionar conocimientos especficos, as como por la posibilidad de aplicar esos conocimientos para generar ventajas dinmicas. La habilidad de agregar valor por medio de factores intangibles es, cada vez ms, un factor determinante del xito en el mercado global. La capacidad de liderar la acumulacin de conocimiento y su incorporacin en los procesos productivos es lo que permite a los pases exitosos generar y mantener roles protagnicos en el mercado. Ms all de la cantidad de informacin o de conocimiento producida fuera de una economa, las articulaciones entre conocimientos codificados, capacidades y conocimientos tcitos en empresas al interior de la misma son el mecanismo que permite transformar el know-how innovativo en una trayectoria de crecimiento estable. Desde esta perspectiva, la innovacin es un elemento central en la estrategia de desarrollo, definido como un proceso dinmico de interaccin que une agentes que trabajan guiados por incentivos de mercado (como las empresas) y otras instituciones (como los centros pblicos de investigacin y las instituciones acadmicas) que actan de acuerdo a estrategias y reglas que responden a otros mecanismos y esquemas de incentivos. Los vnculos sistemticos y la interaccin entre actores, as como la infraestructura econmica e institucional que cada pas es capaz de desarrollar, determinan su habilidad para capturar el impulso que el conocimiento da a la produccin y la hace entrar en un crculo virtuoso de crecimiento. En este campo, los pases de Amrica Latina estn rezagados respecto a los pases desarrollados y los recientemente industrializados. Con la apertura de las economas y los cambios en la industrializacin de la regin, la heterogeneidad estructural ha evolucionado hacia un nuevo patrn donde, adems de las diferencias de productividad en y entre sectores, existen diferencias en la habilidad de generar y difundir los avances tecnolgicos entre agentes econmicos. Persiste la brecha de productividad de la regin respecto a la frontera tecnolgica; su lenta reduccin despus de las reformas estructurales no ha sido suficiente para compensar el aumento de la elasticidad demanda de las importaciones, lo que ha reducido el efecto de arrastre del aumento de las exportaciones sobre al crecimiento econmico. La raz de esta asimetra se encuentra en las caractersticas estructurales del sistema de produccin y en la manera en que los cambios tecnolgicos son generados y difundidos. En la regin, prevalece una modalidad de especializacin productiva que se basa en la asignacin de los recursos productivos segn ventajas competitivas estticas, mientras que generar ventajas dinmicas demanda el desarrollo y la difusin de innovaciones tcnicas y organizacionales que se basan cada vez ms en el acceso a redes formadas por enlaces avanzados entre empresas y
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flujos de conocimiento. En trminos generales, se ha desarrollado una estructura dual en la que la productividad mejora en un espacio econmico relativamente pequeo sin conexiones con el resto del sistema productivo. Simultneamente, la escasa difusin de las actividades de investigacin y desarrollo (I+D) y la sustitucin de fuentes locales de conocimiento por fuentes externas son barreras adicionales a los esfuerzos para reducir la brecha tecnolgica y de productividad. La regin contina extremadamente rezagada en trminos de gastos en I+D; en promedio, gasta 0,6% del PIB en esas actividades, mientras los pases lderes en el mundo invierten ms del 2,5% del PIB. Adems, y contra las tendencias que prevalecen en los pases que buscan acercarse o mantenerse en la frontera tecnolgica, los sectores pblicos siguen jugando un papel determinante en las actividades de I+D, financiando cerca del 50% de esos gastos, al tiempo que las empresas cubren slo un tercio. La realidad en Amrica Latina contrasta con la de los pases que estn en la frontera tecnolgica y con la de las economas de reciente industrializacin, donde el aumento en el gasto de I+D es una prioridad en las estrategias competitivas nacionales, con metas explcitas en las reas de CyT, lo que, en la prctica, s se traduce en un aumento del gasto de I+D respecto al PIB.
2.
De un modelo lineal de oferta a un modelo lineal de demanda
Durante el perodo de industrializacin mediante la substitucin de importaciones (ISI), prevaleci un modelo lineal de oferta en la poltica tecnolgica. El sector pblico jug un papel importante identificando prioridades e interviniendo directamente en actividades de CyT. El objetivo de las polticas tecnolgicas era aumentar la capacidad productiva local y la creacin de habilidades tecnolgicas locales y de infraestructura. Por esto, las polticas estuvieron orientadas fundamentalmente a la creacin de una infraestructura institucional bsica en CyT y a la promocin del desarrollo de capital humano. Se supona que el conocimiento y la innovacin fluan desde el gobierno y las instituciones pblicas (la oferta) al aparato productivo (la demanda). La base terica de tales polticas de CyT era el supuesto de que el conocimiento es un bien pblico, cuyo consumo tiene las caractersticas de ser no rival y no excluible. Desde esa perspectiva, el gobierno y las agencias pblicas eran proveedores de conocimiento, que se esperaba que fluyera naturalmente y circulara entre agentes econmicos una vez que fuera entregado al sistema econmico por las instituciones pblicas. En otras palabras, se crea que el progreso cientfico se transformara automticamente en innovacin tecnolgica. Durante esos aos, de acuerdo a una visin sectorial de la poltica industrial, las actividades de I+D fueron llevadas adelante principalmente por grandes empresas pblicas que operaban en sectores estratgicos como petrleo, electricidad, telecomunicaciones o transporte, centros pblicos de investigacin y universidades especializadas en temas como agricultura, energa, minera, forestal y aeronutica. Los recursos pblicos financiaban 80% del gasto en CyT de la regin. En este escenario, el sector pblico y el mundo cientfico (por ejemplo, las universidades) determinaban las prioridades y la asignacin de recursos. Su influencia iba ms all de orientar la direccin de la expansin de las actividades de I+D; la gestin pblica, bajo una lgica institucional que segua un estilo de administracin rgido, jerrquico y piramidal, guiaba las actividades de las instituciones de CyT de tal manera que haca difcil, si no imposible, responder con flexibilidad a las demandas de conocimiento y tecnologa del sector privado. El modelo lineal de oferta contribuy a la creacin de la infraestructura de CyT, sentando los cimientos para futuras mejoras tecnolgicas. Al mismo tiempo, ese modelo se caracterizaba por una dbil coordinacin entre las agencias de fomento orientadas a apoyar a distintos sectores, lo que llevaba a la superposicin de iniciativas y al desperdicio de recursos. Este modelo lleg a su trmino con las reformas estructurales a partir de las cuales un nuevo paradigma comenz lentamente a emerger. De hecho, en los primeros aos de las reformas estructurales, el espacio para las polticas de CyT se redujo y, como resultado, fueron marginadas de la poltica econmica. Lentamente se 13
consolid una nueva perspectiva: los mecanismos del mercado se transformaron en el punto de referencia bsico de la determinacin de prioridades y de la asignacin de recursos. Las polticas de CyT se volvieron neutrales y horizontales, perdiendo su carcter selectivo previo. El modelo de polticas de CyT de los aos 1990 enfatiz el papel de los incentivos de mercado y prioriz el papel de la demanda. El apoyo a las mejoras tecnolgicas y las innovaciones en el sector privado se concentr en reas donde se identificaban fallas de mercado; por ejemplo, una prioridad de poltica pblica fue corregir asimetras de informacin entre agentes econmicos. Esto implicaba que las polticas pblicas seguan considerando el acceso a la informacin como equivalente a conocimiento e innovacin. En efecto, persisti una visin lineal del proceso de generacin de conocimiento y difusin tecnolgica. Se supona que el conocimiento deba seguir un camino de abajo hacia arriba, no jerrquico, en un escenario donde el motor de la innovacin y el conocimiento sera la iniciativa autnoma del sector privado, cuya demanda era el gran propulsor del desarrollo tecnolgico. Junto con las reformas econmicas, se dieron cambios en la formulacin, el diseo y la implementacin de polticas tecnolgicas. Estos cambios llevaron a la regin a un modelo lineal de demanda, buscando que el sector privado fuera el principal actor en materia de CyT. El foco del modelo previo, concentrado en pocas grandes empresas, fue reemplazado por perspectivas horizontales e iniciativas basadas en incentivos, ms que en el estilo de comando y control prevaleciente antes de las reformas. El nuevo modelo sigui viendo a la innovacin como un proceso lineal; as como el modelo liderado por la oferta llevaba a traslapar los conceptos de innovacin y de acceso a la informacin, el modelo liderado por la demanda supone que el dinamismo tecnolgico est confinado en la empresa privada. Los formuladores de polticas y los agentes que operan en los sistemas nacionales de innovacin enfrentan el reto de combinar las fuerzas de empuje desde la oferta (supply-push) con las fuerzas de arrastre de la demanda (demand-pull) en un proceso interactivo, que tenga en consideracin, pero no siga ciegamente las restricciones de la economa real. A partir de los aos 1990, la demanda por tecnologa se transform en el criterio principal para definir las prioridades de la poltica y la asignacin de recursos. La confianza en los mecanismos del mercado result en polticas neutras y horizontales que apuntaban a minimizar la intervencin del estado en el comportamiento del mercado. Las principales preocupaciones fueron favorecer las transferencias de tecnologa, las inversiones para mejorar la calidad y la eficiencia, y la provisin de servicios tecnolgicos de acuerdo a criterios de mercado. Este cambio, desde un modelo lineal de oferta a un modelo lineal de demanda, implic reformas institucionales y organizacionales en la poltica de CyT. La reorganizacin de la arquitectura institucional llev a modificaciones en los mbitos de accin y en los estilos de gestin de las instituciones existentes, as como tambin la creacin de nuevas entidades. Ms all de las peculiaridades de cada pas, la reorganizacin institucional trajo: (i) incrementos en recursos y en la relevancia de las agencias de CyT dedicadas a capturar la demanda por tecnologa y conocimiento del sector privado, (ii) un inters incipiente orientado hacia una mayor articulacin y coordinacin entre los sectores pblico y privado, resultando en que los pases aumentaran su inters en las relaciones universidad-empresa, y (iii) cambios en las competencias y objetivos de las agencias de promocin. Las prioridades de CyT evolucionaron desde la investigacin bsica hacia la provisin y comercializacin de servicios tecnolgicos, mayormente orientados hacia el soporte de la gestin y el control del proceso de produccin. Los sistemas de incentivos y los estilos de gestin de las instituciones de CyT tambin se movieron hacia prcticas ms acordes con mecanismos de mercado y esquemas de incentivos, favoreciendo un funcionamiento basado en modelos de evaluacin y asignacin de prioridades. Por consiguiente, se redefini el papel de las instituciones financieras internacionales como fuente de financiamiento de CyT.
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Las mudanzas en el modelo y en la infraestructura institucional dieron lugar a un cambio radical en las prioridades de la poltica de CyT desde acceso al aprendizaje a acceso a la informacin. Las instituciones vinculadas a la innovacin fueron vistas como mercados para comercializar o intercambiar informacin como parte de un sistema articulado y flexible mediante el cual se transferan know-how y conocimientos codificados o no codificados incorporados en rutinas, procesos de produccin y resultados de investigacin. En suma, luego de las reformas estructurales, la liberalizacin comercial y el incremento de la participacin en el comercio internacional fueron considerados como condiciones no slo necesarias sino tambin suficientes para la modernizacin. En este contexto, las polticas tecnolgicas activas jugaron un papel menor. La importacin de componentes y bienes de capital y las licencias tecnolgicas fueron vistas como fuentes de mejoras tecnolgicas mucho ms importantes que las polticas de CyT activas. De hecho, la modernizacin industrial se dio a travs de estos canales, aunque permaneci circunscrita a las grandes empresas lderes.
3.
Instrumentos de poltica
Pese a los cambios en las polticas tecnolgicas y a la introduccin de un nuevo modelo que buscaba estimular la demanda por conocimiento e innovacin, los pases de Amrica Latina continan rezagados en materia de mejoras tecnolgicas y de difusin de conocimientos. Su estructura productiva, caracterizada por escaso dinamismo tecnolgico y poca intensidad en innovacin, genera estmulos adversos a cambios tecnolgicos profundos, en particular en contextos en los que los incentivos a la innovacin y a los avances tecnolgicos son principalmente guiados por estmulos desde la demanda. En general, consejos, agencias y programas nacionales de CyT fomentan y sustentan las prioridades en I+D y las actividades de CyT en Amrica Latina. Sin embargo, existen diferencias considerables entre pases en cuanto a disponibilidad de fondos, magnitud de presupuestos, objetivos y prioridades, selectivas u horizontales. Cada pas establece su propia poltica de CyT, que es ms o menos formalizada y contextualizada de acuerdo a su desarrollo institucional, la complejidad de su aparato productivo y la articulacin de su sistema nacional de innovacin. Sin embargo, hay elementos comunes a los diferentes esquema nacionales. As, existe un inters bastante generalizado entre pases en fomentar mejoras en el capital humano mediante postgrados y doctorados. Otro aspecto comn de polticas regionales de CyT es la preocupacin en promover interaccin y coordinacin entre el sector pblico (principalmente universidades y laboratorios de investigacin) y el sector privado (esencialmente empresas) en esfuerzos por mejorar las actividades de I+D y los avances tecnolgicos. La mayora de los esquemas de apoyo e instrumentos de financiamiento a la tecnologa en la regin enfatiza la articulacin y la colaboracin entre agentes de oferta y agentes de demanda para impulsar avances tecnolgicos, al tiempo que establecen esquemas de incentivos para fomentar la cooperacin entre los mismos.3 Muchas iniciativas todava no tienen fuerza ni peso econmico pues los presupuestos se mantienen bajos y las prcticas todava no estn en concordancia con los requerimientos actuales. De hecho, los escasos resultados derivados de los mecanismos de apoyo a la CyT, con sus pocos recursos presupuestarios, pueden deberse tambin a la poca atencin que se presta a las caractersticas de especializacin productiva de la regin. En efecto, como fue previamente subrayado, los esquemas de produccin de Amrica Latina, por un lado, inducen al sector privado a expresar una magra demanda por conocimiento. Por el otro lado, lleva a los agentes locales a desarrollar vnculos mayormente hacia afuera, privilegiando proveedores y laboratorios de
3
Un ejemplo es la ley de innovacin de Brasil, en la que se da ms libertad a los investigadores universitarios para que hagan trabajos temporales en instituciones privadas.
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investigacin extranjeros de reputacin y reconocimiento mundial. Esto resulta en un desajuste entre las necesidades del lado de la demanda y la disponibilidad de servicios desde el lado de la oferta, reduciendo el impacto de las polticas. En trminos de instrumentos de polticas, los recursos para financiar actividades de CyT son canalizados en su mayor parte por fondos tecnolgicos. Mientras tanto, esquemas tradicionales de incentivos fiscales y fondos de riesgo de capital son instrumentos marginales de la poltica para apoyar la innovacin, siendo los ltimos la forma de financiamiento menos extendida en la regin. En cada una de estas categoras, hay grandes diferencias en los pases en trmino de posibles beneficiarios centros de investigacin y empresas, entre ellas algunas pymes que reciben tratamiento especial, fuentes de recursos financieros dedicados a CyT por ejemplo, nacionales (privadas o pblicas) e internacionales, y mecanismos de acceso de estos recursos, bsicamente mecanismos de oferta y demanda o mecanismos de coordinacin entre ambas. Los fondos tecnolgicos regionales tienden a priorizar la creacin y consolidacin de mercados de servicios tecnolgicos. En efecto, las reformas en los fondos tecnolgicos han fomentado la promocin de consultoras y de servicios de asistencia tcnica enfocados a reforzar las capacidades de I+D en universidades, centros de investigacin, y empresas, con el objetivo de sostener capacidades de innovacin para la estructura de produccin local. Dos modelos bsicos han emergido en la regin: uno que puede llamarse esquema orientado por la demanda y otro que pone nfasis en la coordinacin entre demanda y oferta de CyT. El esquema orientado por la demanda, tpico de los fondos de Argentina, Costa Rica, Chile y Mxico, canaliza recursos pblicos o prstamos de organizaciones internacionales a actividades de CyT de acuerdo a una lgica horizontal, basada en la evaluacin de propuestas y aplicaciones directamente presentadas por los posibles beneficiarios (empresas o centros de estudio). Este tipo de sistema, donde el acceso a incentivos para innovar depende directamente de la iniciativa de los potenciales beneficiarios, puede llevar al aumento de la heterogeneidad en las conductas tecnolgicas y generar mecanismos de seleccin adversa en los beneficiarios. En el esquema orientado por la demanda, los incentivos para la innovacin son sesgados; los actores ms proactivos, que probablemente tienen ventaja en temas tecnolgicos y pueden innovar sin recurrir a fondos pblicos, sern ms propensos a someter proyectos en convocatorias a candidatos para recibir apoyo, mientras que los actores ms atrasados en cuanto a capacidades tecnolgicas enfrentarn barreras ms altas para participar en estos esquemas. Otro problema del modelo de demanda es que hace necesario tener una adecuada difusin de las polticas para que los beneficiarios estn al tanto de las posibilidades ofrecidas por los esquemas de financiamiento. Actualmente, la mayor parte de la subutilizacin de los fondos tecnolgicos se debe a que muchos beneficiarios potenciales no tienen conocimiento de los mismos. En contraste, en Brasil desde finales de los aos 1990 opera un sistema basado en la coordinacin de demanda y oferta. El sistema brasileo de fondos para la innovacin ha sido capaz de superar los lmites de los sistemas de los incentivos a la inversin en I+D basados exclusivamente en la oferta o la demanda y ha generado nuevas formas de manejar incentivos en economas abiertas. Eso ha significado un avance en el diseo y la implementacin de polticas tecnolgicas en la regin en dos mbitos: los mecanismos de financiamiento a la CyT y la gestin operacional de los fondos. Por una parte, el sistema opera mediante un mecanismo complejo e integrado, segn el que, siguiendo lgicas sectoriales, se asigna recursos privados a actividades de CyT. Se han creado ms de una docena de fondos tecnolgicos orientados a sectores especficos aeroespacial, energa, petrleo, entre otros, de acuerdo a normas legales que identifican el monto de ingresos de cada sector que debe ser dedicado a apoyar a la inversin en I+D. Adems, esos fondos sectoriales colectivamente contribuyen a la generacin de fondos transversales para fomentar las actividades de CyT e I+D en tres reas prioritarias que no tienen una connotacin sectorial directa: cooperacin 16
entre universidades, centros de investigacin y empresas; mantenimiento y mejora de la infraestructura de I+D, y desarrollo de actividades de CyT en la regin del Amazonas. Por otra parte, el esquema brasileo implica una visn de gestin estratgica colectiva. Representantes de universidades y centros de investigacin, de ministerios sectoriales, del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, del sector empresarial y de agencias reguladoras constituyen un comit mixto de administracin que maneja coordinadamente cada fondo tecnolgico de acuerdo a una estrategia consensuada. Este mecanismo, que tiene la ventaja de promover la coordinacin y estimular la interaccin entre los sectores pblico y privado en la gestin tecnolgica, puede presentar serias dificultades en su manejo, con el consiguiente desperdicio de sus potencialidades. En Amrica Latina, los esquemas de incentivos fiscales se concretan en (i) crditos y reducciones en impuestos para diferentes tipos de actividades de I+D, segn el tipo de actores involucrados y (ii) prstamos de los bancos estatales de desarrollo. Ambos mecanismos son fuentes de financiamiento marginales, pese a la amplia disponibilidad de informacin sobre los incentivos fiscales en muchos pases como en Colombia, Mxico y Venezuela. Los incentivos fiscales son herramientas poderosas para fomentar el desarrollo selectivo de actividades de CyT porque pueden ser fcilmente orientados a actividades especficas. As, han sido usados para apoyar el desarrollo y la manutencin de la infraestructura institucional en Mxico y han promovido las patentes tecnolgicas en Brasil desde 2002 cuando se aprob la duplicacin de las reducciones de impuestos a empresas que hacan I+D y que efectivamente obtuvieran patentes. El capital de riesgo es una forma indirecta de fomentar el desarrollo de la CyT. Las instituciones pblicas pueden actuar como instrumentos para facilitar el flujo de recursos financieros privados mediante operaciones de ese tipo de capital hacia negocios riesgosos apoyando que proyectos de tecnologa avanzada se transformen realmente en actividades empresariales. El financiamiento a partir de capital de riesgo, aunque basada en fondos privados, necesita polticas pblicas que creen un entorno favorable, aumenten la liquidez de los mercados financieros, promuevan una adecuada regulacin, creen sistemas basados en incentivos y apoyen el compromiso de actores pblicos y privados con la innovacin y el avance tecnolgico. Aunque internacionalmente se reconoce su funcionalidad para apoyar el desarrollo tecnolgico en reas claves, las empresas de capital de riesgo son escasas en Amrica Latina. Instituciones y mercados financieros subdesarrollados, junto a la fuerte incertidumbre y volatilidad en el escenario macroeconmico regional pueden explicar la poca presencia de ese tipo de operaciones en la regin.
4.
Gestin de sistemas de propiedad intelectual
En economas abiertas, la propiedad intelectual (PI) es un tema clave en la generacin y difusin del conocimiento y de la innovacin; sistemas efectivos de gestin de PI son la contraparte natural de cualquier estrategia de desarrollo tecnolgico. Esto es especialmente cierto en economas en desarrollo como las de Amrica Latina donde la gestin de los sistemas de PI puede ser una manera garantizar la apropiabilidad de los resultados derivados de investigaciones cientficas y aplicadas, especialmente en las reas de biodiversidad gentica de crucial importancia dada su dotacin de recursos naturales conocimientos tradicionales e industrias culturales. Desde la conclusin de la Ronda Uruguay en 1994 y la adopcin del Acuerdo sobre asuntos de derecho de propiedad intelectual relacionados al comercio (ADPIC), la mayora de los pases de Amrica Latina han introducido cambios sustanciales en sus leyes y regmenes de PI que han llevado a una reduccin de la heterogeneidad entre ellos. Esas modificaciones de los regmenes de PI exigieron la extensin del campo de los derechos de propiedad intelectual (DPI) en Amrica Latina hacia nuevas reas, resultando en la introduccin de estndares mnimos y el aumento en el nmero de productos y procesos patentables. 17
Ms all de la evolucin hacia un sistema de gestin de PI ms homogneo, los pases de Amrica Latina han tenido que enfrentar desventajas relacionadas con los patrones vigentes de derechos y sistemas de PI, debido a las fuertes asimetras entre la regin y las economas ms avanzadas en trminos de capacidad de gestin de la PI. El aumento de los precios de productos y procesos patentados y las mayores barreras a la ingeniera reversa y a la imitacin, que fueron pilares de la actualizacin tecnolgica en el Sudeste de Asia, pueden transformarse en obstculos a los procesos internos de aprendizaje y a la construccin de capacidades tecnolgicas en la regin. De acuerdo con la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), la regin muestra patrones diferentes de los de las economas desarrolladas y de los pases emergentes. Por ejemplo, en el Sudeste Asitico, el nmero de patentes otorgadas a nacionales crece ms rpidamente que las patentes otorgadas a extranjeros, en tanto que en Amrica Latina la entrega de patentes a extranjeros es dominante. En este escenario, los sistemas de patentes son una herramienta poderosa de empresas extranjeras pues facilitan la comercializacin de bienes y servicios importados. Por ello, un creciente nmero de pases en desarrollo ha demandado modificaciones en la estrategia de manejo de los DPI incluidos en los acuerdos multilaterales y cambios en el comportamiento de organizaciones internacionales involucradas. La regin es un actor menor en la oficina de patentes ms importante, la USPTO. Las aplicaciones para patentes de Amrica Latina representan slo el 20% del nmero total de patentes de Corea, al tiempo que los patrones de patentamiento de la regin son muy diferentes de los de las economas ms avanzadas o en proceso de serlo. Los pases de la regin patentan principalmente en sectores tradicionales (mecnicos y qumicos) mientras que, por el contrario, los sectores que incorporan los nuevos paradigmas tecnolgicos (telecomunicaciones, biotecnologa, gentica y electrnica) son el ncleo principal de las patentes de pases ms avanzados o emergentes. El paralelismo entre la divergencia en los patrones de patentamiento y la asimetra de patrones de especializacin industrial entre la regin y la frontera tecnolgica es claro. En Amrica Latina, el proceso de innovacin local es bsicamente de naturaleza adaptativa y raramente incluye invenciones o descubrimientos cientficos. Por otra parte, las actividades de I+D en la regin son modestas y los sistemas de patentes an no se han adecuado a las necesidades de las estructuras de produccin local. En el escenario actual, los DPI son elementos centrales en las negociaciones comerciales bilaterales, regionales y multilaterales. Las asimetras institucionales en la gestin de los sistemas de PI que surgen de las posiciones dominantes de las empresas transnacionales y de la debilidad de la mayora de los pases en la gestin estratgica de los DPI explican la dbil posicin de Amrica Latina en esas negociaciones. Los sistemas de PI son complejos de gobernar. Una gestin eficaz de la PI requiere una infraestructura institucional adecuada, la capacitacin de sus actores, una buena arquitectura legal y mecanismos eficaces para hacer cumplir las normas. En las actuales economas abiertas, tres reas son importantes para la gestin de la PI: (i) las formas de gestin de los sistemas de PI y su inclusin en acuerdos comerciales, (ii) los lmites de los derechos y regmenes de PI, y (iii) la existencia de las posiciones dominantes en los mercados domsticos y globales. En estos campos, las caractersticas del patrn prevaleciente en Amrica Latina llevan a la regin a enfrentar serias restricciones, mayormente causadas por la persistente, si no creciente, asimetra que existe entre sus pases y las economas ms avanzadas. Las instituciones de PI de Amrica Latina son dbiles, lo que se refleja en deficiencias en la gestin de la PI y en la falta de capacidades locales de consultora, al mismo tiempo que pocos centros de I+D, universidades y empresas poseen departamentos especficos o equipos profesionales para lidiar con los DPI y la proteccin de resultados de la I+D.
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La mayora de los pases tiene poca capacidad de negociacin y de generacin de propuestas de polticas de PI regionalmente coordinadas. En ese contexto, la proliferacin de acuerdos bilaterales de libre comercio, que minan los intentos regionales para desarrollar una posicin comn, disminuye los grados de libertad de los pases ms all de lo acordado en los ADPIC. Finalmente, la existencia de posiciones monoplicas bajo control externo en los mercados locales y globales genera amenazas a la capacidad regional de gestin de la PI. Las patentes son usadas cada vez ms para apoyar la produccin y comercializacin de ciertos productos o servicios y regular el acceso a mercados. La obtencin de una patente se ha convertido as en un objetivo per se ms que en una herramienta para promover la innovacin. Las patentes, que por naturaleza deberan garantizar la apropiacin de los resultados de la innovacin y facilitar la difusin del saber hacer, son mayormente usadas como barreras para controlar la entrada de nuevos competidores al mercado y para mantener posiciones monoplicas; por lo tanto, dan lugar a situaciones de riesgo moral y a comportamientos anticompetitivos. En resumen, dbiles capacidades institucionales y de recursos humanos en los sistemas de gestin de la PI, poca capacidad de negociacin internacional y la existencia de mercados oligoplicos donde las empresas y agentes econmicos locales operan en los niveles ms bajos de las jerarquas o redes internacionales describen un escenario poco halageo para los pases de Amrica Latina. Esto lleva a que no utilicen las escasas oportunidades que ofrecen los acuerdos vigentes y tengan poco poder para proponer reglas del juego hechas a la medida de la regin, lo que permitira apoyar el desarrollo de las capacidades tecnolgicas locales
5.
Retos estratgicos y temas abiertos

5.1 Ir ms all de los puros incentivos a la demanda o la oferta
La innovacin es un proceso interactivo que surge en contextos dados, donde los agentes responden a diferentes esquemas de incentivos, interactan y cooperan. Ms precisamente, la innovacin y los avances tecnolgicos afloran cuando las empresas guiadas por mecanismos de mercado e instituciones cuyo comportamiento es determinado por incentivos no de mercado trabajan en redes que funcionan en mbitos regulados por normas y leyes adecuadas. As, las capacidades tecnolgicas derivan de la interaccin entre incentivos que provienen de la demanda e incentivos que vienen de oferta. El comportamiento tecnolgico de una empresa est fuertemente determinado por su entorno; las empresas nunca operan aisladas, sino en escenarios en los que se espera que interacten y mantengan canales de comunicacin permanentes con otros actores econmicos o no econmicos, tales como empresas aliadas o competidoras, universidades, instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. La interaccin entre empresas, instituciones, organizaciones y sistemas legales es decir, la dinmica del sistema nacional de innovacin, define las trayectorias de generacin y difusin de conocimiento. Adems, las redes codificadas y no codificadas entre actores dan forma, de acuerdo a la densidad y caractersticas de esos enlaces, a entornos ms o menos favorables para la generacin, difusin y acumulacin de conocimiento e innovacin. En pases industrializados, el debate sobre polticas de tecnologa e innovacin se ha concentrado en la importancia de las redes, los enlaces y la interaccin entre agentes como los principales catalizadores de la transmisin de innovacin y tecnologa desde los aos 1980. En Amrica Latina, slo recientemente ha surgido la necesidad apremiante de considerar estos temas en la planificacin e implementacin de polticas de CyT.
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Polticas tecnolgicas puramente orientadas desde la oferta o hacia la demanda no son suficientes para estimular, generar y acumular innovacin y conocimiento en economas en las que los procesos de produccin y gestin se llevan a cabo cada vez ms en redes. Efectivamente, el avance tecnolgico es un proceso de interaccin en redes que va ms all de puros incentivos de oferta o demanda. La interaccin colectiva da lugar a economas de alcance (scope) en la acumulacin de conocimientos para la innovacin mediante relaciones tecnolgicas y complementariedades entre empresas e instituciones dedicadas a la CyT. Las redes, desarrollando vnculos e interacciones, fomentan externalidades y retornos crecientes en los procesos productivos.
5.2 Manejar el conocimiento como un bien club

En economas abiertas, la importancia de las redes ha aumentado. Por un lado, el proceso de apertura y los consiguientes cambios en los patrones de especializacin y en las estructuras de produccin han llevado a las empresas locales a aumentar su participacin en las cadenas internacionales de produccin y a fortalecer su orientacin hacia afuera. Por otra, los lmites de las redes van ms all de fronteras nacionales, empresas, instituciones y marcos legales; as, los sistemas nacionales de innovacin enfrentan incentivos y presiones globales en su desarrollo. El acceso a redes no garantiza automticamente la posibilidad de aprovechar potenciales derrames (spillovers) tecnolgicos. La capacidad de posicionarse en puntos clave de las cadenas de valor y de las redes o jerarquas internacionales determinar la posibilidad de que un agente econmico pueda apropiarse de beneficios tecnolgicos y de la innovacin y beneficiarse de las interacciones tecnolgicas. La posicin en las redes internacionales afecta el acceso al conocimiento y la capacidad de apropiacin de excedentes por los actores econmicos y, por lo tanto, influye profundamente en las capacidades de innovacin de las empresas e instituciones locales. Una posicin dominante en las redes de produccin garantiza el control de los mecanismos de descodificacin de conocimiento. La dinmica de la innovacin y el acceso al conocimiento codificado y no codificado depender estrictamente del posicionamiento en las redes jerrquicas internacionales, as como tambin de la etapa del proceso de produccin que sea dominada por agentes locales en los acuerdos de produccin global. Conceptualmente, en una economa abierta, el conocimiento raramente es un bien pblico al que se puede acceder y usar una vez que es introducido en el sistema econmico. Por el contrario, la creciente relevancia de las redes y los cambios que ha experimentado la organizacin de la produccin, llevan a que frecuentemente el conocimiento sea un bien club, es decir, un activo no rival en consumo aunque excluible en su uso. En este escenario, modelos de polticas de tecnologa ms adecuados y pragmticos podran ayudar a superar perspectivas simples que priorizan la dimensin de oferta o la de demanda, e impulsaran la coordinacin y articulacin entre ambas, apoyando el diseo e implementacin de un conjunto coordinado de polticas horizontales, verticales o selectivas, y de competencia cuya preocupacin principal sea mejorar la posicin de las empresas locales en las redes globales. Las polticas horizontales buscan solucionar las fallas del mercado, por ejemplo, ayudando a superar asimetras de informacin; apoyan la formacin de capital humano, y facilitan una difusin amplia y la asimilacin de conocimientos externos en los contextos locales; as, crean las condiciones bsicas para el desarrollo tecnolgico. Las polticas verticales y selectivas incentivan la cooperacin y articulacin entre universidades, centros de investigacin y empresas porque son capaces de priorizar actividades productivas. De ese modo, apoyan la acumulacin de tecnologa y la innovacin mediante la creacin de fallas dinmicas del mercado. Las polticas de competencia promueven el avance de los agentes locales en las jerarquas internacionales y, por lo tanto, incentivan el control local sobre los mecanismos de decodificacin del conocimiento y aumentan los beneficios potenciales de las redes en trminos de conocimiento y capacidad tecnolgica.
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5.3 Construir capacidades institucionales

La formulacin e implementacin de polticas y la generacin y difusin de conocimiento son procesos complejos que implican continuos procesos de aprendizaje mediante prueba y error. Un buen modelo de evolucin deber combinar la consolidacin de las capacidades institucionales locales de formulacin de polticas con la mejora del patrn de especializacin en la produccin. En la medida que los pases aumentan sus capacidades institucionales y desarrollan estructuras de produccin ms complejas y articuladas, enfrentan diferentes incentivos para la articulacin de polticas y el avance tecnolgico. La reorganizacin de la produccin local que se estructura hacia un vector con mayor intensidad tecnolgica llevar al sector privado (el lado de la demanda) a priorizar el conocimiento y la innovacin, y consecuentemente aumentar la demanda por los mismos. La mejora del marco institucional incrementar la capacidad de apoyar a la innovacin y los avances tecnolgicos, fomentado as la oferta de los mismos. Por lo tanto, reforzar los patrones de demanda y oferta de conocimiento e innovacin puede inducir a los pases a extender el alcance de las polticas y disear e implementar polticas selectivas verticales adems de polticas horizontales, al tiempo que fortalecen los mecanismos para la coordinacin y articulacin de polticas. No hay reglas universales para formular una poltica tecnolgica ptima. Las metas, capacidades e instrumentos de las polticas deben ser formulados de acuerdo al contexto de cada pas y sus restricciones temporales y financieras; sin embargo, las experiencias de las economas exitosas pueden ayudar a la regin a desarrollar modelos de poltica tecnolgica que le permitan enfrentar ms eficientemente los retos de operar en economas abiertas. Una estructura de produccin poco compleja y con reducida articulacin interna, dbiles habilidades tecnolgicas locales, un modelo de poltica tecnolgica basado en la presin desde la demanda y con limitados recursos destinados al apoyo de la generacin y difusin del conocimiento y de la innovacin dan lugar a un crculo vicioso y un escenario adverso para disminuir la brecha con la frontera tecnolgica. Para revertir esas tendencias y apoyar el desarrollo tecnolgico en las economas de la regin es necesario implementar polticas tecnolgicas basadas en un modelo renovado y pragmtico que vaya ms all de perspectivas lineales desde la oferta o hacia la demanda.
5.4 Temas en debate

Basado en los elementos ya expuestos, es posible presentar una lista de temas en los que se centra actualmente el debate: Cules son las restricciones de largo plazo a la demanda por tecnologa determinadas por los patrones de especializacin productiva y de comercio exterior prevalecientes en la regin? Es la especializacin en bienes poco intensivos en conocimiento una restriccin al desarrollo tecnolgico y a la innovacin en la actual revolucin tecnolgica? Qu elementos deben ser incorporados por los formuladores de decisiones para superar los modelos lineales de oferta o de demanda y avanzar hacia un enfoque integrado que los combine? Qu mecanismos operativos son necesarios para reducir la brecha entre la formulacin de polticas y la implementacin? Son los recursos financieros la principal restriccin para cerrar esa brecha? Cuentan los pases con los instrumentos necesarios para apoyar la innovacin o an es necesario dedicar recursos para buscar nuevos instrumentos?
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II. Articulacin productiva
1.
Importancia de la articulacin para el desarrollo productivo
En los ltimos aos, los temas vinculados con la articulacin productiva han tenido una amplia difusin, sea por trabajos de investigacin desarrollados en ambientes acadmicos, sea por experiencias que han diseado e implementado gobiernos de la regin, en algunos casos con el apoyo de organismos internacionales que estn fomentando iniciativas de este tipo como forma de renovar y mejorar las acciones de poltica.4 Hasta los aos ochenta, en la regin se enfatizaba las polticas de apoyo al sector manufacturero. Ms all de los argumentos econmicos contra esa concepcin de la poltica industrial y de los cambios que se han producido en la regin en un contexto de globalizacin y de economas abiertas, la oposicin de los agentes polticos que propiciaron el modelo econmico caracterstico de la dcada siguiente consolid un estereotipo que resaltaba el conflicto entre polticas desarrollistas versus polticas neoliberales. (Peres, 2006) Los dbiles resultados obtenidos en trminos de un desarrollo ms equitativo y sostenible en el pasado reciente son un llamado de alerta para superar falsos dilemas y disear polticas innovadoras que tengan en cuenta la complejidad de la regin, su heterogeneidad estructural y su dinmica econmica y social. Las polticas de apoyo a la articulacin productiva, al incorporar lecciones de experiencias que
Este captulo se basa en Dini y Stumpo (2004).
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dejan de lado las visiones simplistas, han generado consenso aportando elementos innovadores para el anlisis de diferentes situaciones socio productivas y para el diseo y la implementacin de acciones eficaces. En general, las acciones de apoyo a la articulacin productiva han logrado aceptacin en los centros de decisin financieros y polticos ya que no son vistas como una poltica industrial orientada a sectores determinados que podra generar distorsiones en la asignacin de recursos y desequilibrios fiscales. Como se seala en el documento de Desarrollo productivo en economas abiertas (CEPAL, 2004), existen (al menos) dos factores centrales para explicar por qu es necesario complementar las polticas pblicas orientadas a facilitar y promover el acceso a los mercados con la necesaria articulacin entre los distintos actores. Primero, la evidencia de que la creacin de espacios de cooperacin entre firmas estimula la generacin de ventajas competitivas y externalidades que contribuyen a consolidar y acelerar los procesos de modernizacin de las empresas. Segundo, la importancia creciente de las restricciones financieras que acotan el margen de accin de las polticas productivas. Estas restricciones impulsaron la progresiva incorporacin de esquemas asociativos en los programas de fomento como una manera de responder a la necesidad de reducir los costos operativos de los programas, al distribuir el costo fijo de las actividades de apoyo entre un nmero mayor de beneficiarios, aumentando as su eficiencia. En muchas experiencias exitosas ha sido posible observar un vnculo entre la dimensin productiva relaciones entre las empresas, divisin del trabajo, especializacin y el contexto social e institucional. La experiencia de los distritos industriales italianos, as como la de otras regiones, muestra que el territorio puede jugar un papel de entorno favorable, creador de economas externas. As, el territorio puede ser el lugar de interaccin entre los actores del desarrollo, donde se d la cooperacin entre firmas y se organice la divisin social del trabajo. Estos elementos han llevado a una creciente inclusin de las variables territoriales y locales tanto en el anlisis como en el diseo e implementacin de polticas en la regin. Al mismo tiempo, hay que considerar que el enfoque basado en el fomento a la articulacin productiva requiere que el sector pblico desarrolle capacidades institucionales que permitan consolidar experiencias asociativas. Ejemplo de ello son las necesidades de producir y difundir nuevos conocimientos, desarrollar competencias en instituciones existentes o crear instituciones, y mejorar la coordinacin entre los agentes productivos e institucionales de una determinada comunidad. En un contexto en el cual las variables territoriales adquieren mayor importancia, esto significa desarrollar la capacidad de estimular los recursos potencialmente disponibles en el territorio para activar dinmicas que fortalezcan la capacidad productiva de los sistemas productivos locales. En efecto, si bien la clave del desarrollo econmico general se relaciona con el nivel y la velocidad de aumento de la productividad, sta depende del comportamiento de los agentes econmicos en un contexto macroeconmico; de su predisposicin a asumir riesgos, innovar e invertir; de la presin que ejercen sus competidores y sus clientes; de su preocupacin por reducir costos y mejorar su eficiencia; de su constante bsqueda de nuevas oportunidades y reas de mercado, y de las ventajas de complementariedad y sinergia que se generan entre las empresas, posibilitando la aparicin de economas externas. (CEPAL, 2004) Por ello, un factor decisivo en el desarrollo econmico y productivo de la regin es la disponibilidad, capacidad y calidad de sus agentes econmicos. Existen elementos vinculados con la trayectoria histrica, social, educativa, cultural y econmica de un pas, regin o localidad que estn presentes en el tejido empresarial, en el entramado de instituciones de apoyo y en la articulacin entre agentes. Hasta hace pocos aos se prestaba poca importancia al fenmeno de la empresarialidad, que incluye tanto la vocacin empresarial para las etapas iniciales de creacin y desarrollo de negocios, 24
como para las fases siguientes de crecimiento y consolidacin. En la actualidad, los estudios aplicados y el diseo de polticas especficas han subrayado la importancia del tema para potenciar la disponibilidad y calidad de este particular recurso, esencial para el desarrollo de los sistemas productivos locales.
2.
La situacin en los pases de la regin
En la segunda mitad de los aos noventa, un creciente nmero de instituciones pblicas y privadas, orientadas al desarrollo de las pequeas y medianas empresas ha puesto en marcha iniciativas de fomento para estimular la colaboracin productiva entre las mismas. El cuadro 1 muestra un nmero significativo de experiencias de este tipo hacia el final de esa dcada. Es evidente el creciente inters del sector pblico en fomentar la asociatividad empresarial para desarrollar la competitividad del sector productivo.5 Aumenta tanto el nmero de programas nuevos por ejemplo, en Per y El Salvador como las lneas o componentes nuevos de programas ms antiguos. Ejemplos de estos ltimos son el Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) en Chile o el Programa Calidad Integral y Modernizacin (CIMO) en Mxico iniciados en 1991 y finales de los aos ochenta, respectivamente. Ambos son programas de asistencia tcnica para empresas individuales, que, despus de algn tiempo de operacin, incorporaron la atencin a grupos de empresas. Esta evolucin, desde un esquema de accin simple orientado a promover iniciativas puntuales en empresas individuales, hacia uno ms complejo, estimular procesos de transformacin de mediano plazo en grupos de empresas, se ha vuelto una tendencia comn de muchos programas. La incorporacin de modalidades asociativas en los programas de apoyo tiene los siguientes beneficios: (i) aumenta la eficiencia administrativa, dividiendo los costos operativos entre un nmero mayor de beneficiarios, (ii) las iniciativas adquieren mayor visibilidad, reduciendo problemas de dispersin que afectan a los programas orientados a universos muy grandes de micro y pequeas empresas, y (iii) estimula la generacin de ventajas competitivas y externalidades que tienden a consolidar y a acelerar el proceso de modernizacin de las empresas, mejorando la efectividad del programa. Con la excepcin de Chile y de algunos programas como el CIMO, que fue descontinuado despus de una dcada de operacin, prcticamente en todos los pases de la regin se registran problemas de continuidad en el desarrollo de los programas de fomento. Estn sujetos a los vaivenes de los gobiernos centrales o locales; en otros casos, cuando surgen en el contexto de programas impulsados por la cooperacin internacional, se ven limitados por la falta de los recursos necesarios para garantizar su sostenibilidad, mediante la venta de servicios o subsidios del estado.
La informacin contenida en los cuadros 1 y 2 se refiere a los resultados de una investigacin de CEPAL finalizada en 2003. Por esta razn, no se han incluido algunas experiencias ms recientes como los Foros de Competitividad de Argentina y las aglomeraciones productivas locales (APL) de Brasil.
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Cuadro 1
INICIO Y DURACIN DE PROGRAMAS DE ARTICULACIN PRODUCTIVA

(Cada celda = 1 ao) Pas Argentina Nombre del programa Centro de desarrollo empresarial (CDE) Programa de reconversin empresarial para las exportaciones (PREX) para grupos Brasil Faroles y polos de desenvolvimiento Bolsas de subcontratacin Chile Proyecto asociativo de fomento (PROFO) Programa de desarrollo de proveedores (PDP) Programa territorial integrado (PTI) Fondo de asistencia tcnica (FAT) para grupos Lneas 2, 3 y 4 del ex - Fondo Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Productivo (FONTEC), actualmente Innova Chile Comit de exportacin PROCHILE Colombia Redes empresariales Centro de desarrollo productivo (CDP) Cali Centro de desarrollo tecnolgico (CDT) Bolsa de subcontratacin Ecuador Honduras Fondos compartidos Proyecto de redes horizontales Centro de Recursos y Tecnologas (CERTEC)-Proyecto BID Mxico Programa de integracin industrial (PII) Agrupamientos industriales Programa Calidad Integral y Modernizacin (CIMO) para grupos Bolsas de subcontratacin Nicaragua Proyecto Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) Programa de cluster de PROMPE Per Conglomerados impulsados por la Comisin de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME) Desarrollo de cadenas productivas El Salvador Asistencia tcnica para proyectos asociativos Promocin de clusters Actividad del grupo de promotor Uruguay Consorcios de exportacin 1991-2002
Fuente: Dini y Stumpo (2004).
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En el cuadro 2, se presentan los principales instrumentos utilizados por los programas de fomento a la articulacin productiva en la regin: Subsidios: recursos no reembolsables destinados a financiar las acciones emprendidas por las empresas beneficiarias en un plan de mejora. En general, esos recursos tienen tres caractersticas que se repiten en casi todos los programas: (i) son parciales, es decir, cubren tan slo un porcentaje variable de los gastos efectuados por los empresarios, (ii) estn restringidos a ciertos tems y generalmente excluyen a activos, mano de obra y materia prima, y (iii) se asignan por un tiempo determinado o por un nmero limitado de veces. Apoyo tcnico a la articulacin: conjunto de actividades desarrolladas por profesionales independientes y orientadas a apoyar la generacin y consolidacin de un proyecto colectivo. Apoyo fiscal: condiciones impositivas favorables asociadas al desarrollo de proyectos colectivos. Crdito: condiciones especiales de acceso a recursos financieros, generalmente vinculadas a la incorporacin de maquinarias o al desarrollo de activos. La mayora de los programas combinan ms de un instrumento, siendo el subsidio no financiero y la asistencia tcnica a la articulacin los ms comunes.
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Cuadro 2
INSTRUMENTOS UTILIZADOS EN PROGRAMAS DE ARTICULACIN PRODUCTIVA

Pas Argentina Programa de reconversin empresarial para las exportaciones (PREX) para grupos Polos y faroles de desenvolvimiento Programas asociativos de fomento (PROFO) Fondo de asistencia tcnica (FAT) para grupos Comit exportaciones PROCHILE Ex -Fondo Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Productivo (FONTEC) Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP) Fondos compartidos CIMO para grupos Programa integracin industrial Empresas integradoras Programas de centros tecnolgicos (PCT) Programas de Apoyo a Proyectos Conjuntos de Investigacin y Desarrollo (PAIDEC) Agrupamientos industriales Triple A de Nacional Financiera (NAFIN) Proyecto ONUDI Programa Nacional de Calidad (PNC) Conglomerados Cadenas El Salvador Asistencia tcnica a proyectos asociativos Programa Nacional de Calidad (PNC) Redes empresariales Subsidio Apoyo tcnico a Apoyo fiscal la articulacin Crdito
Brasil Chile
Ecuador Mxico
Nicaragua
Per
Honduras
Fuente: Dini y Stumpo (2004). Nota: Cada celda coloreada indica que un 25% de las acciones llevadas adelante por un programa utiliza el instrumento en cuestin
3.
Caractersticas de experiencias exitosas y fracasadas
La constitucin de experiencias asociativas y de cooperacin empresarial se articula en varios pasos que van desde los primeros encuentros entre empresarios interesados en el desarrollo de iniciativas piloto o de prueba, hasta el diseo y puesta en marcha de proyectos de transformacin de las capacidades productivas instaladas. Para activar este proceso los empresarios deben percibir que, generando estas asociaciones, obtendrn beneficios superiores a sus costos y mayores utilidades que las que alcanzaran con una accin individual.
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Por otro lado, la percepcin de riesgo que implica cualquier proyecto econmico puede ser mayor si existe desconfianza entre los agentes. Desconfianza que puede basarse en dudas sobre las capacidades tcnicas, reales o potenciales, la honorabilidad y el respeto a los compromisos acordados. Para superar estos obstculos, en general los programas recurren a la difusin de informacin y sensibilizacin sobre los beneficios de los esquemas asociativos, apoyo tcnico especializado orientado a la generacin y consolidacin de relaciones de confianza, y subsidios a la operacin conjunta para reducir costos operacionales.
3.1 Costos y resultados en diferentes enfoques metodolgicos

La combinacin de los instrumentos da lugar a distintos enfoques. En algunos casos, importantes recursos humanos y financieros han sido destinados a programas que consideran a los esquemas asociativos como el eje central de su estrategia.6 Otros, por el contrario, crean estmulos indirectos, estableciendo beneficios adicionales para las empresas que postulan a los recursos del programa de forma asociativa (lneas colectivas del FONTEC y el PAIDEC). Finalmente, hay programas que se sitan en un nivel intermedio, pues, aunque no invierten fondos en los procesos de consolidacin de las redes, s destinan recursos humanos, sea de la institucin puente, sea de la entidad financiadora, al diseo o puesta en marcha de los proyectos empresariales colectivos (FAT, PREX y CIMO). La experiencia muestra que para la generacin de esquemas asociativos entre empresas independientes que no se conocen y no tienen experiencia previa de trabajo asociativo, la desconfianza y la percepcin de riesgo hace poco eficaz el uso exclusivo de subsidios monetarios. Estos ltimos, al contrario, pueden resultar ms tiles para impulsar la puesta en marcha de esquemas colectivos entre empresas que ya poseen una base de confianza que les permita interactuar. En el primer caso, el programa tiene que combinar el subsidio monetario con un apoyo tcnico especializado. Este apoyo consiste en guiar la accin empresarial a lo largo de un proceso de aprendizaje de las tcnicas de trabajo asociativo y de desarrollo de recproca confianza. La actividad de los profesionales que realizan estas actividades se articula en distintas etapas. En primer lugar, se rompe la desconfianza que existe entre los empresarios participantes al convocar a los primeros encuentros. Una de las variables ms importantes para lograr este resultado es la credibilidad tcnica de la instancia promotora y su neutralidad en relacin con los intereses en juego. En segundo lugar, se evala las caractersticas de las empresas participantes para asegurar que tengan las capacidades mnimas para unirse a la accin colectiva y analizar los costos de transaccin relacionados con el grupo identificado. En tercer lugar, se ensea a los empresarios a trabajar en grupo, exponer puntos de vista distintos, asignar responsabilidades, supervisar el cumplimiento de los compromisos recprocos, aplicar premios y castigos y, en general, arbitrar conflictos. Los proyectos con estas caractersticas tienen un costo de ejecucin elevado porque son intensivos en recursos humanos especializados, al tiempo que registran altas tasas de fracasos.7 Sin embargo, en casos en que no exista una base de confianza previa, este modelo de intervencin es probablemente el nico eficaz. Adems, sus efectos tienden a permanecer ms en el tiempo y a generar sinergias importantes en la medida en que el grupo creado establezca relaciones de cooperacin con otras entidades institucionales y productivas.
Ejemplos: los PROFO en Chile, los faroles de desenvolvimiento que funcionaron en Brasil en los aos noventa, las redes de los CDP en Colombia, los conglomerados impulsados por Comisin de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME) en Per, los programas de ONUDI en Nicaragua y Honduras, y los del PNUD en Mxico. En la experiencia de la CORFO y de la ONUDI en Nicaragua, los proyectos colectivos que no lograron consolidarse superan el 50% de los que se intentaron impulsar.
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El grfico 1 esquematiza esta problemtica, representa una relacin positiva entre los costos de los proyectos y lo que se ha denominado profundidad de las relaciones de confianza.
Grfico 1
COSTOS Y PROFUNDIDAD DE LOS RESULTADOS

PROFO, Proyectos ONUDI, PNUD CONCAMIN
Profundidad de las relaciones de confianza
FAT, PREX, CIMO
FONTEC
Costos Fuente: Dini y Stumpo (200)
En los PROFO (Chile) o en los proyectos de la ONUDI, la generacin de relaciones de confianza entre empresas es clave y se destina una cantidad significativa de tiempo y recursos a ese objetivo. En el extremo opuesto est el FONTEC (tambin en Chile) que se limita a proporcionar un beneficio adicional a las empresas que acceden al fondo de manera asociativa, sin asumir compromisos directos en el proceso de generacin o consolidacin de los lazos de confianza entre las firmas que participan. Se puede considerar que programas como FAT o CIMO corresponden a un enfoque intermedio pues contribuyen parcialmente a la puesta en marcha de los grupos y a coordinar sus demandas, apoyando la reduccin de costos de transaccin.
3.2 Resultados econmicos y transformacin productiva

Otra distincin relevante debe ser establecida en el anlisis de los resultados, entre efectos econmicos y cambios en las capacidades productivas. El resultado econmico, generalmente expresado en un aumento de las ventas, es imprescindible para estimular el inters de los empresarios. El proceso de consolidacin de los grupos requiere que, desde el primer momento, los participantes perciban que la colaboracin con los dems les permitir ampliar sus ventas. Esta es una condicin necesaria, pero no suficiente para generar un cambio duradero en las capacidades productivas de las empresas. Hay muchos ejemplos de grupos de empresas que se han asociado para aprovechar oportunidades puntuales de ganancia por ejemplo, ventas a clientes que demandan volmenes que exceden las capacidades productivas individuales, la participacin en una feria, etc. y que, luego de alcanzar el resultado buscado, han vuelto a la organizacin individual aislada. La experiencia indica que los ajustes en las modalidades de trabajo, como, por ejemplo estandarizacin de los productos, divisin y especializacin de los procesos, incorporacin de maquinarias, etc., requieren de estmulos repetidos, asistencia especfica en los talleres y plazos ms largos de accin. Algunas experiencias exitosas de grupos de pequeos artesanos nicaragenses indican que las primeras ganancias por la accin colectiva se producen en un ao o menos de la constitucin del grupo, mientras que las primeras innovaciones en los procesos o productos se incorporan casi dos 30
aos despus. As mismo, los PROFO en Chile empiezan a registrar efectos positivos sobre las empresas participantes despus de ms de un ao de participacin en el proyecto colectivo.
3.3 Plazos de ejecucin

Las consideraciones anteriores permiten explicar otra caracterstica esencial de este tipo de programas: su largo plazo de ejecucin. En el cuadro 3 se puede observar que los proyectos enfocados al desarrollo de experiencias asociativas y de cooperacin empresarial consideran un perodo de ejecucin de entre tres y cinco aos. La principal excepcin es el programa de desarrollo de proveedores de la ONUDI en Nicaragua, en el que, el proceso es ms rpido porque las actividades que se realizan son mucho ms acotadas. En particular, de acuerdo con la metodologa de ese proyecto, la interaccin entre clientes y pequeos proveedores se limita a elaborar una visin compartida de los problemas existentes que afectan a la relacin recproca y a la elaboracin de un plan de mejora. La posterior ejecucin de esos planes se desarrolla en cada una de las empresas involucradas individualmente. En el caso de las empresas clientes, muchas veces las medidas alcanzan tan slo a algunos de sus departamentos, generalmente el de adquisicin y el administrativo.
Cuadro 3
PLAZOS DE EJECUCION
(Aos) Pas Chile Programa PROFO PDP Programa territorial integrado (PTI) Mxico Nicaragua Honduras El Salvador PII Redes horizontales Unidad abastecimiento ONUDI- Asociacin Nacional de Industrias (ANDI) Asistencia tcnica para proyectos asociativos 3 3 4 1 3 Agrupaciones horizontales 4/5 Agrupaciones verticales 3/4 5 Agrupaciones territoriales
Fuente: Dini y Stumpo (2004).
3.4 Organizacin por proyectos y descentralizacin

En los programas que fomentan las redes empresariales, a diferencia de muchos otros programas de apoyo a las PYME, no es posible fijar a priori el objetivo a alcanzar. Cada grupo de empresas elabora su propio proyecto y peridicamente supervisa el cumplimiento de las metas intermedias. Esta caracterstica presenta efectos importantes sobre las competencias y modalidades de operacin de las instituciones que apoyan el desarrollo de las redes: Las instituciones involucradas deben ser capaces de evaluar y supervisar proyectos en terreno. Sus profesionales tienen que apoyar la elaboracin y revisin de las propuestas de trabajo del grupo de empresas que conforman la red. Se debe dar seguimiento a la evolucin de las estrategias de las distintas empresas involucradas mediante un intercambio directo y constante con los empresarios. Esto genera altos costos de operacin que inciden significativamente en los balances de las instituciones de apoyo. Los proyectos mancomunados de las empresas asociadas requieren de un conocimiento especfico de la realidad local en que opera la red y de habilidades de coordinacin con los 31
actores que conforman el sistema productivo local (municipios, cmaras, instituciones de formacin, agencias financieras, etc.). Por esta razn, una parte importante del apoyo de las instituciones de soporte se orienta a desarrollar conocimientos y a facilitar contactos y negociaciones. Para garantizar estos resultados las instituciones de apoyo han adoptado modalidades operativas descentralizadas, han delegado la responsabilidad del monitoreo y evaluacin a sus oficinas locales, y han constituido ncleos de competencias tcnicas descentralizados. Por su parte, la administracin de programas que no estn directamente comprometidos con el desarrollo de los esquemas asociativos sigue siendo centralizada. En otros casos, se observa una evolucin hacia un enfoque ms decididamente territorial. As, en 1999 y 2000, la CORFO de Chile introdujo los programas territoriales integrados (PTI) para facilitar la coordinacin de los distintos instrumentos de fomento existentes en funcin de proyectos de desarrollo territorial.
4.
Desafos y cuestiones en discusin
A partir de los aspectos mencionados surgen algunas preguntas sobre las polticas de fomento a la articulacin productiva.
4.1 Masificacin
La gran mayora de las unidades productivas de la regin son micro y pequeas empresas de muy baja productividad que producen bienes o servicios de baja calidad para el mercado local. Estas empresas, en general, trabajan de forma aislada, es decir, sin pertenecer a redes, clusters o cadenas articuladas. En todos los casos, los programas de fomento a la articulacin productiva han logrado involucrar slo a un segmento muy pequeo del universo empresarial, en particular el constituido por las pymes ms dinmicas y algunas grandes empresas. Esta situacin plantea una serie de interrogantes sobre la estrategia que tendr que se debera adoptar para masificar las polticas de fomento a la articulacin: Es posible ampliar la cobertura para incluir a las micro y pequeas empresas que no participan en los programas o, por el contrario, sus caractersticas estructurales impiden que puedan ser objeto de las polticas mencionadas? Hay que tomar en cuenta los recursos necesarios para expandir la cobertura de los programas. Se deben considerar los recursos financieros, as como los humanos necesarios para desarrollar el apoyo tcnico a la articulacin. Estos ltimos son escasos y se refieren a un profesional, el articulador, que posee ciertas capacidades tcnicas y de actitud para el desarrollo de las cuales existen muy pocas instancias de formacin en la regin.8
4.2 La necesidad de una poltica nacional

En muchos casos, los programas que han sido y estn siendo implementados en la regin representan experiencias aisladas y acotadas en el tiempo, es decir, no estn insertos en una
El SEBRAE, con el apoyo tcnico de la CEPAL, organiz en 2005 y en 2006 un curso de formacin de gestores de proyectos de aglomeraciones productivas locales (APL) de 500 horas aproximadamente. Su contenido combina aspectos conceptuales con la prctica en terreno.
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estrategia global y de largo plazo.9 Este hecho refleja, en buena medida, la debilidad del desarrollo institucional en el rea de polticas para las pymes que caracteriza a la mayora de los pases. En este sentido, hay que preguntarse qu tipo de institucionalidad es necesario para disear e implementar una estrategia nacional; qu lgica de intervencin hay que elegir, desde la demanda o desde la oferta, focalizando los esfuerzos hacia las experiencias existentes o generando nuevas redes y clusters, y qu tipo de instrumentos e incentivos hay que disear y utilizar. Al considerar que este tipo de polticas para ser efectivas requiere un diseo desde abajo, con una fuerte participacin de los actores locales, que implica desarrollar capacidades en recursos institucionales y humanos en los territorios, es posible plantear otras preguntas como: Hasta qu punto las instituciones pblicas y privadas locales de la regin estn en condiciones de promover y orientar los programas de articulacin productiva? Cmo se logra que los gobiernos locales jueguen un papel ms proactivo? Cmo articular una poltica nacional con los mbitos locales?
4.3 Evaluacin
Las experiencias de polticas de articulacin productiva han sido evaluadas en muy pocos casos. 10 Esto refleja la situacin general del conjunto de polticas de fomento productivo. Sin embargo, adems de las consideraciones obvias sobre la importancia de las evaluaciones para verificar la eficiencia y eficacia de los programas, las evaluaciones generan un importante efecto de retroalimentacin que permite modificar y mejorar los programas y los instrumentos utilizados, hecho de importancia fundamental ya que estas polticas son an incipientes y poco experimentadas. En este sentido, es importante definir cul sera el modelo ms apropiado para realizar las evaluaciones,11 y qu instituciones estaran capacitadas para realizarlas en cada pas.
4.4 Retrica versus accin

Dada la situacin de la mayora de las empresas de la regin, es preciso recordar que la falta de articulacin entre agentes, empresas, y entre empresas e instituciones de apoyo es slo una parte de los problemas que enfrenta el sector empresarial. En las firmas, en particular en las de menor tamao, persisten dificultades relevantes en el acceso a los mercados de financiamiento, tecnologa y recursos humanos. Esto se relaciona con problemas especficos que no pueden ser resueltos slo con polticas de articulacin. Es ms, muchas veces la presencia de estos dficit dificulta la implementacin de polticas asociativas. Esto plantea dos tipos de interrogantes: (i) hasta qu punto los gobiernos de la regin estn dispuestos a implementar programas de fomento empresarial que abarquen de manera eficaz y eficiente las distintas reas de intervencin mencionadas (financiamiento, recursos humanos y
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Las excepciones en este sentido son representadas por la CORFO de Chile, que est implementando una poltica nacional de fomento a la articulacin productiva (esencialmente a travs de sus PROFO y PTI) y el SEBRAE de Brasil a travs de su poltica de generacin y fortalecimiento de APL. De acuerdo a la informacin disponible, son pocos los programas que han sido evaluados con profundidad por equipos de profesionales externos a los organismos de ejecucin. Los PROFO y FAT fueron evaluados en 1996 y 2003 por el Departamento de Economa de la Universidad de Chile. El programa de la ONUDI en Nicaragua fue evaluado en marzo-abril de 2001 por un grupo de profesionales seleccionados internacionalmente por el gobierno donante (Austria) y la contraparte nacional (Instituto para la Pequea y Mediana Empresas), al que se sum un representante del departamento de evaluacin de la ONUDI Viena. En el caso de los Centros de Desarrollo Empresarial (Proyecto BID-Unin Industrial Argentina), hubo evaluaciones encargadas por el organismo donante (BID) a la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires y a la consultora internacional NEXUS. La literatura especializada sobre el tema presenta distintos modelos generales de evaluacin, en particular para las evaluaciones de impacto (en las cuales hay cierto consenso en los modelos cuasi-experimentales). Sin embargo, en el caso especfico de las polticas de articulacin productiva no se tratara de estimar slo los costos y beneficios de los programas, sino que tambin el nivel alcanzado en las relaciones entre los actores y en la confianza entre los mismos.
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tecnologa)12 y (ii) de qu manera se puede alcanzar una coordinacin eficaz entre estas reas y las polticas de fomento de la articulacin productiva.
4.5 Moda o modo

Expresa la creciente aceptacin de este tipo de polticas una bsqueda innovadora de modalidades de fomento productivo ms ricas y complejas que tengan en cuenta la heterogeneidad y la diversidad de situaciones en la regin o es slo una manera modernizada de indicar objetivos de competitividad a partir de ventajas comparativas? 13 Muchas veces, bajo nombres nuevos pueden rebautizarse polticas sectoriales tradicionales, como las que predominaron durante la industrializacin por sustitucin de importaciones. Estamos ante una moda o un modo diferente de disear e implementar polticas de desarrollo productivo?
12
13
En este sentido, el panorama de la regin es bastante poco alentador. Con la excepcin de Brasil y Chile, los pases carecen de estrategias nacionales integrales y coordinadas en el rea de apoyo a las pymes y a las microempresas. La dicotoma moda o modo fue sugerida por Helena Lastres (UFRJ) en un seminario durante el curso de formacin de gestores de programas de desarrollo de APL organizado por la CEPAL y el SEBRAE en 2005.
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III. Polticas agrcolas
1.
Introduccin
En casi todos los pases, sean desarrollados o en desarrollo, los gobiernos intervienen en los mercados agrcolas de mltiples formas: subsidios a los ingresos, a los insumos o al consumo de alimentos; impuestos; mecanismos de estabilizacin de precios; aranceles o cuotas de importacin; restricciones a la produccin; construccin de infraestructura especfica de acopio, riego, caminos y electrificacin; servicios de extensin y mercadeo; crdito, y bolsas de futuros y seguros, entre otros. El principal argumento para esa intervencin deriva de la preocupacin por la distribucin de ingresos resultante del libre mercado, cuando sta es inaceptable segn la percepcin tica de la sociedad, desde el punto de vista de los ingresos y del acceso a alimentos (Stiglitz, 1987). La presencia de una falla de mercado no justifica por s misma una intervencin pblica, slo indica un rea de potencial intervencin. La importancia relativa de las fallas de gobierno frente a las fallas de mercado difiere entre pases, lo que afectar de manera crucial cules sern las polticas pblicas ms apropiadas en cada caso y por qu acciones exitosas en un pas y momento dado tendrn impactos distintos en otros. En un contexto de fallas de mercado y de gobierno, la poltica pblica debe orientarse hacia los productos con mayor elasticidad/incentivo y no dar incentivos perversos.14
14
As, subsidios a ciertos insumos favorecern su uso sobre el de otros o la intervencin pblica puede desplazar la accin privada gastando fondos en cosas que el sector privado estaba dispuesto y en condiciones de hacer sin apoyo.
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Para los agricultores, la estabilizacin de ingresos es un tema esencial, mucho ms importante que la estabilizacin de los precios de sus productos,15 pues si precios y cantidades estn negativamente correlacionados, la estabilizacin de precios puede exacerbar la fluctuacin de sus ingresos. Excepto en los pases con posicin dominante en el mercado internacional, la apertura de mercados ha tenido ese efecto porque los ajustes en el nivel de produccin ya no son arbitrados por el mercado interno, sino por la oferta y los precios internacionales. Cualquier esquema de intervencin requiere saber cmo reaccionarn los distintos tipos de agricultores y otros agentes de la cadena productiva, tema en el que falta mucha informacin e investigacin. Saber cules sern las consecuencias de una intervencin pblica sobre distintos sectores econmicos es complejo debido, por ejemplo, a que la relacin insumo-producto suele ser muy distinta segn los sistemas productivos, los que, a su vez, son fuertemente influidos por el acceso a activos (incluyendo la ubicacin geogrfica y la calidad de los recursos e infraestructura), las economas de escala (reales o pecuniarias) y los costos de transaccin. Durante las cuatro dcadas que siguieron al fin de la segunda guerra mundial, la formulacin de polticas orientadas a las cadenas de valor agroalimentarias estaba desconectada de las dems reas de poltica y tena una orientacin nacional prestando poca consideracin a los programas que se aplicaban en otras economas. Por otra parte, en la mayora de los pases, la poltica agrcola era sinnimo de poltica rural. Las negociaciones de la Ronda Uruguay, iniciadas en 1984 y finalizadas en 1996, por primera vez unieron la poltica agrcola con la poltica comercial. Ms aun, hasta la dcada de 1980, el foco de atencin estuvo concentrado en granos bsicos y sus mercados internos e internacionales, mercados al por mayor y con regmenes de competencia oligopsnica o monopsnica, prestando poca atencin a los mercados al por menor, considerados como tradicionales, de pequea escala y esencialmente pasivos en la cadena. Asimismo, se pona poco nfasis en el sector privado y sus estrategias, al tiempo que la atencin se centraba en mercados spot y proveedores atomizados, ms que en mercados coordinados verticalmente mediante contratos y actores organizados en joint-ventures o asociaciones. Posteriormente, desde mediados de los aos ochenta hasta mediados del siguiente decenio el nfasis estuvo en las reformas estructurales del sector y en getting prices right. (Hedley, 2000; Reardon y Timmer, 2005). En la ltima dcada, la naturaleza de la formulacin y de la aplicacin de polticas para la agricultura y los sistemas agroalimentarios se ha modificado profundamente debido a la creciente globalizacin econmica, cambiantes fuerzas polticas y econmicas, adelantos tecnolgicos, y la mayor atencin que se presta a la inocuidad de los alimentos y la proteccin del medio ambiente. Las herramientas estndar de anlisis que sirvieron en el pasado no han podido incorporar las variables necesarias para enfrentar temas como las negociaciones en el seno de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y combinar disposiciones de acceso a mercados, apoyo domstico, subsidios a las exportaciones, barreras no arancelarias y regulaciones sanitarias y fitosanitarias, y reglas de origen con las provisiones generales de la OMC. Desde los aos noventa, en parte como consecuencia de lo anterior, se han planteado reformas de segunda generacin, aplicando la nueva economa institucional y considerando los efectos de la globalizacin, lo que se ha llamado getting institutions right. Con todos estos cambios, los mecanismos tradicionales de formulacin de polticas para la agricultura han perdido vigencia debido a que su base de competencias es demasiado estrecha para formular polticas que afectan de manera importante a otras reas cruciales. La complejidad de los procesos de decisin en el mbito ampliado de la poltica domstica (en reas como medio ambiente, estndares laborales, biodiversidad, derechos humanos, cambio climtico, y calidad e inocuidad de los alimentos) sobrepasa la capacidad de formulacin de polticas de muchos pases. Adems, los gobiernos tienen que hacer frente a una multitud de grupos de inters de la sociedad
15
Muchas de las justificaciones para intervenciones pblicas supuestamente para reducir riesgos estn ms orientadas a redistribuir ingresos que a estabilizarlos, no siempre hacia los ms necesitados (Stiglitz, 1987).
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civil local, nacional o global, con preocupaciones y posiciones en continuo cambio. Un elemento adicional a esta complejidad de las polticas pblicas es que con los cambios tecnolgicos, polticos e institucionales las industrias de transformacin de materias primas son cada vez ms footloose; es decir que, en el margen, responden rpidamente a cambios en el clima de inversiones, lo que es de especialmente inters para pases con bases agrcolas importantes, pero mercados domsticos relativamente exiguos (Hedley, 2000). Por ltimo, tanto en el mercado interno como en el externo, el centro de gravedad del sistema agroalimentario se ha trasladado desde mercados de productos bsicos a mercados de productos diferenciados. Los cambios organizacionales fueron muy rpidos, incluyendo la consolidacin de los segmentos aguas abajo del sistema agroalimentario; es decir, la agroindustria y sobre todo la distribucin. En especial, el crecimiento de los supermercados ha sido una revolucin que ha cambiado la naturaleza y estructura de los mercados al por menor. A raz de esto, la proporcin de intercambios que se hacen a travs de contratos ha crecido y las normas y estndares privados o pblicos tienen un papel cada vez ms importante en la defensa de la calidad e inocuidad de los alimentos.16 Estas variables han inducido rpidos cambios tecnolgicos y organizacionales en los proveedores, lo que ha llevado a cambios tecnolgicos y en la distribucin de riesgos, ingresos y ganancias a lo largo de las cadenas productivas; en este proceso los agricultores han sido especialmente impactados por ser uno de los eslabones ms atomizados de las cadenas (Reardon y Timmer, 2005).
2.
La dinmica de las polticas agrcolas

2.1 Liberalizacin econmica
Un nuevo modelo econmico fue introducido en Amrica Latina hacia finales de los aos 1980, con la excepcin de unos pases, como Chile, que iniciaron las reformas econmicas durante la dcada previa.17 Mediante esas reformas, los gobiernos de la regin reformularon sus polticas pblicas porque consideraron que las del pasado ya no eran sostenibles. En la agricultura, la situacin se caracterizaba por un sector pblico dominante (overbearing state): entidades pblicas para el almacenamiento y el mercadeo de productos agrcolas, restricciones comerciales, bandas de precio y subsidios al productor, tasas de cambio mltiples, restricciones a los derechos de propiedad sobre la tierra, etc. Con el advenimiento de ideas ms orientadas hacia el mercado, el Estado comenz a retirarse tambin de la agricultura. Adems, muchos analistas del sector opinaban que el sesgo previo a favor de las reas urbanas se rectificara al implantar polticas sectorialmente neutras. Mirando hacia atrs, parece que las reformas exageraron en algunos aspectos pues el retiro del Estado cre vacos que no fueron llenados por el sector privado. En efecto, en los esfuerzos por reducir la presencia del sector pblico no se prest suficiente atencin a posibles fallas de mercado, especialmente relevantes en el contexto rural. Antes de reducir drsticamente o incluso desmantelar las actividades del sector pblico, se hubiera debido responder, entre otras, a las siguientes preguntas: Quin proveer, si no lo hace el Estado, la infraestructura en las reas rurales remotas? Har el sector privado investigacin y desarrollo (I+D) slo en actividades con un alto retorno potencial, como el desarrollo de organismos genticamente modificados? Son suficientemente
16
17
Ante los cambios en estndares y normas (grades and standards, G&S) las respuestas de las empresas han sido distintas segn su tamao. Las grandes empresas y las multinacionales han tendido a crear sus propios G&S y sistemas de certificacin, etiquetado y marcas; las empresas medianas domsticas, a negociar con su gobierno la adopcin de G&S pblicos, similares a los vigentes en los pases desarrollados, y las pequeas empresas y fincas, a aliarse con su gobierno u ONG para recibir apoyo para alcanzar esos G&S y crear sistemas de certificacin que les permita exportar. Sin embargo, cuanto menor sea la escala de la empresa ms difcil es que haga las inversiones necesarias para cambiar las modalidades de produccin y establecer los sistemas de control de calidad para cumplir con G&S que tienden a ser cada vez ms exigentes (Reardon y otros, 2001). Este apartado sobre la liberalizacin econmica es resumido a partir de David, Dirven y Vogelgesang (2000).
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importantes las externalidades en las actividades de extensin agrcola para que el sector privado retome las actividades antes desarrolladas por el sector pblico? En la provisin de algunos insumos y servicios, la evidencia muestra que el retiro del Estado gener vacos que no han sido cubiertos por el sector privado. Tal es el caso no slo de bienes y servicios que son generalmente considerados como bienes pblicos, como la I+D, servicios de extensin e infraestructura de irrigacin, pero tambin de aquellos que son tpicamente considerados como bienes privados, como fertilizantes, transporte y servicios de mercadeo. Esto es especialmente relevante cuando las cantidades producidas son muy pequeas, la ubicacin es remota, la infraestructura deficiente o los riesgos excesivos para atraer al sector privado. Evaluaciones iniciales de los esfuerzos de privatizacin de la provisin de algunos bienes y servicios antes considerados como pblicos, con supervisin gubernamental y cofinanciamiento de los interesados, muestran resultados poco halagadores. No parece haber grandes ganancias de eficiencia en trminos de costos totales (esto es, los costos directos de los programas ms los costos para los procedimientos de licitacin, evaluacin de las propuestas y control de los resultados); existe la tendencia de los contratistas a proponer actividades conservadoras, de bajo costo y riesgo, cercanas a su casa matriz, con objetivos de corto plazo, a menudo repetidos independientemente de las condiciones locales o actividades que ya se hicieron en el pasado; grandes dificultades de retroalimentar las experiencias y de aprender de los errores o aciertos de otros contratistas, etc. Sin duda, la eliminacin de los programas centralizados, paternalistas, burocrticos, desde arriba hacia abajo del pasado fue un paso en la direccin correcta; pero, las caractersticas de muchos de los programas externalizados son problemticas y muestran que el retiro del Estado tampoco era una panacea (ver, entre otros, Echeverra, 1998)
2.2 Gasto pblico en el sector agrcola

Para comparar las polticas pblicas orientadas hacia el sector agrcola y las reas rurales en los pases de la regin, la FAO ha construido una base de datos que provee estadsticas e indicadores sobre el gasto pblico en agricultura y reas rurales para 19 pases de Amrica Latina para el perodo 1985-2001.18 Los gastos pblicos reportados en esa base incluyen los recursos directamente asignados al sector agropecuario, silvcola y de pesca, as como gastos sociales (educacin y salud) e inversiones en infraestructura en reas rurales, segn la definicin de rural de cada pas. Esta informacin slo considera los recursos pblicos efectivamente gastados y es clasificada segn los objetivos de los programas y proyectos financiados con recursos pblicos.19 Los objetivos de las polticas financiadas con recursos pblicos fueron clasificados en las siguientes categoras: fomento de la produccin (general, focalizada y desarrollo rural) y apoyo a reas rurales (infraestructura y servicios sociales). El grfico 2 ilustra los tipos de gastos orientados al fomento de la produccin y el grfico 3 la tendencia de los gastos totales en las reas rurales y de los gastos por habitante rural.
18 19
http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/gasto/presentacion.asp Slo cubre los gastos del Gobierno Central, con lo cual se subestima los gastos de los pases con sistemas presupuestarios descentralizados.
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Grfico 2
AMRICA LATINA, 1995-2000 DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN PROGRAMAS DE FOMENTO PRODUCTIVO AGROPECUARIO
(Porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Investigacin y transferencia de tecnologa Servicios de informacin Mejoramiento sanitario
Fomento forestal
Conservacin de RR.NN. Desarrollo del riego
as il ex ic o C o T ot s t al a Re C o R ic a p. l D o om m bia ini ca na Pe ru G Ch ua i le t El e m Sa a l a l va do Bo r N i l iv c a ia r Ar a g u ge a nt in a M
Br
Fomento productivo focalizado Desarrollo de mercados
Fuente: Kjllerstrm (2004).
Grfico 3
AMRICA LATINA, 1985-2001 EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO HACIA REAS RURALES
(Miles de dlares de 1995)
1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 1 985-88 1 989-92 1 993-96 1 997-01
Gasto P blico Rural (M M US$ 1 995)
Gasto P blico Rural po r Habitante Rural (US$ 1 995)
Fuente: Soto Baquero (2006)
En el perodo 1985-2001, la mayor parte de los pases de la regin disminuyeron su apoyo a la agricultura y las reas rurales, tanto en trminos absolutos medidos en dlares reales, como en trminos relativos respecto al valor agregado agrcola y al nmero de habitantes rurales (http://www.rlc.fao.org). Esta misma tendencia se puede observar en los gastos de los organismos financieros internacionales (por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial), aunque se observa un repunte desde los inicios de la dcada en curso.
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Una parte sustancial de los gastos pblicos en agricultura y reas rurales financia o subsidia bienes privados. Mientras la mayora de los estudios muestra que las inversiones en bienes pblicos para la agricultura (I+D, infraestructura, educacin, proteccin del medioambiente) tienen tasas de retorno muy altas, Lpez (2005) concluye que los retornos al financiamiento pblico de bienes privados son bajos o incluso negativos. Adems, el gasto pblico puede tener importantes implicaciones a nivel de la equidad social, porque el gasto pblico en subsidios no sociales tiende a estar sesgado hacia los segmentos ms ricos. Estos factores afectan el patrn de crecimiento de la agricultura y, al mismo tiempo, tiene poco impacto en fomentar la generacin de empleo y el crecimiento.
2.3 Polticas de investigacin y desarrollo agrcolas

En el ltimo medio siglo, los aumentos en la productividad agrcola han ayudado a prevenir hambrunas masivas y reducido la pobreza en el mundo. Como lo notan Pardey y otros (2006), estas mejoras se relacionan con grandes inversiones en I+D, tanto pblicas como privadas. Esto explica tambin por qu las polticas pblicas de los pases desarrollados y en desarrollo orientadas a financiar la I+D pblica o a incentivar la privada son esenciales para la seguridad alimentaria y la reduccin de la pobreza. En Amrica Latina, los sistemas nacionales de investigacin agrcola se concentraban esencialmente en torno a los institutos nacionales de investigacin agropecuaria (INIA), centralizados y pblicos. Este modelo fue adoptado en Argentina y Ecuador en los aos 1950 y luego emulado en otros pases de la regin, como Chile en 1964 y Brasil en 1973 (Cremers y Rosebum, 1997). El cuadro 4 muestra algunos indicadores de I+D y sus tendencias, y cmo la regin compara con otras del mundo.
Cuadro 4
NDICES DE INTENSIDAD DE INVESTIGACIN PBLICA EN LA AGRICULTURA 19812000

Regin/ Pas Gastos como porcentaje del valor agregado agrcola 1981 Pases en desarrollo frica Subsaharia na China Asia y Pacfico Amrica Latina Medio Oriente y Norte de frica Pases Desarrolla dos Total 0,52 1991 0,50 2000 0,53 Gastos per cpita (dlares internacionales de 2000) 1981 2,1 1991 2,3 2000 2,7 Gastos por persona econmicamente activa en la agricultura (dlares internacionales de 2000) 1981 7,0 1991 8,3 2000 10,2
0,84 0,41 0,36 0,88
0,79 0,35 0,38 0,96
0,72 0,40 0,41 1,16
3,1 1,0 1,3 5,5
2,7 1,5 1,7 6,6
2,3 2,5 2,4 5,9
11,2 2,5 3,8 45,1
10,5 3,5 5,2 50,5
8,2 6,2 7,6 60,7
0,61
0,54
0,66
3,2
3,6
3,7
19,2
27,3
30,2
1,41 0,79
2,38 0,86
2,36 0,80
10,9 3,8
13,0 4,2
11,9 4,1
316,5 15,1
528,3 17,2
691,6 18,1
Fuente: Pardey y otros (2006)
Amrica Latina destaca en una comparacin con otras regiones en desarrollo. Los gastos como porcentaje del valor agregado agrcola han aumentado de manera sostenida entre 1981 y 40
2000, pasando de 0,88% a 1,16%, al tiempo que sus gastos per cpita son los mayores entre los pases en desarrollo. No obstante, estos indicadores son mucho ms bajos que en los pases desarrollados. La investigacin pblica no est distribuida uniformemente entre los pases de la regin; as la fuerte I+D pblica en pases como Brasil (con un gasto pblico anual de cerca de mil millones de dlares) esconde que muchos de los pases ms pobres y ms pequeos no han aumentado sus gastos en I+D en las ltimas dcadas (grfico 4).
Grfico 4
INVERSIN PBLICA EN AGRICULTURA COMO PORCENTAJE DEL PIB AGRCOLA

2
1.5
0.5
0 1976 Brasil Chile 1980 Colombia 1984 Costa Rica 1988 Guatemala 1992 Honduras 1996 Mxico
Fuente: Elaboracin propia a partir de Agricultural Science and Technology Indicators (ASTI).
No obstante, los aumentos en los gastos en investigacin y adaptacin agrcola en la regin, junto con los importantes cambios en las instituciones y precios relativos debido a las reformas estructurales y polticas posteriores, llevaron a un incremento en la productividad total de factores (PTF) del sector agropecuario en la regin como un todo. Ludena y otros (2006) muestra que, en el perodo 1961-2000, esa PTF aument a una tasa anual de 0,8% y que el crecimiento fue mayor en las dos ltimas dcadas, especialmente en los aos noventa, cuando creci a una tasa anual de 1,7% (cuadro 5).20
20
Estos hechos no son contradictorios con lo indicado previamente. Este auge se dio en la gran agricultura moderna de la regin, al mismo tiempo que los rendimientos de la pequea agricultura se estacaron o crecieron mucho menos, y los ingresos de la agricultura por cuenta propia disminuyeron en la mayor parte de los pases de la regin, en varios de ellos, incluso por debajo de la lnea de pobreza.
41
Cuadro 5
AMRICA LATINA, 1961-2001 TASA DE CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LA PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y SUBSECTORES
(Porcentajes) Agricultura PTF 1961-00 1961-70 1971-80 1981-90 1991-00 0,8 0,1 0,7 0,7 1,7 EF -0,5 -1,4 -0,7 -0,1 0,1 CT 1,3 1,5 1,4 0,8 1,6 PTF 0,8 0,4 0,5 0,5 1,6 Cultivos EF -0,3 -0,7 -0,3 0,0 -0,3 CT 1,1 1,1 0,9 0,5 1,9 Rumiantes (ganado bovino y lechero) PTF 0,1 -0,9 0,0 0,5 0,7 EF -0,8 -2,3 -1,7 0,3 0,7 CT 0,9 1,4 1,8 0,2 0,1 No rumiantes (cerdos y aves) PTF 2,0 0,3 2,7 1,6 3,5 EF -0,9 -2,5 -0,4 -1,3 0,7 CT 2,9 2,9 3,1 3,0 2,7
Perodo
Fuente: Ludena y otros (2006).
Si se analiza por subsector, los no rumiantes (cerdos y aves) y los cultivos presentan el mayor crecimiento de la PTF, con 2% y 0,8%, respectivamente; esa dinmica fue especialmente fuerte en los aos noventa, con crecimientos de 3,5% y 1,6%, respectivamente. En cambio, los rumiantes (bovinos y ganado lechero) crecieron un modesto 0,1% durante el perodo. La mayor parte de este crecimiento provino del cambio tcnico (CT) ms que de un aumento de la eficiencia (EF). Esto denota que la frontera tecnolgica mundial est cambiando ms rpidamente que el cambio para alcanzar dicha frontera (catching-up) de los pases de la regin. Gran parte de la discusin anterior estuvo focalizada en la I+D pblica. Sin embargo, las fuentes de financiamiento y los objetivos de la I+D han variado en las ltimas dcadas y la I+D privada de los pases desarrollados ha asumido un papel ms importante (Pardey y otros, 2006; Byerlee y Echeverra, 2002). El foco de atencin de la I+D de empresas privadas de los pases desarrollados est puesto en tecnologas apropiadas para los agricultores de estos pases (como la agricultura de precisin y cultivos con alta aplicacin de insumos) y menos en los intereses y requerimientos de cultivos de secano y bajo uso de insumos para agricultores de subsistencia en pases en desarrollo. Por lo tanto, el cambio en las fuentes de financiamiento ha tenido importantes implicaciones negativas para los pequeos agricultores de pases en desarrollo. Este cambio en la I+D significa un reto ms para los gobiernos y las polticas pblicas en regiones en desarrollo como Amrica Latina. En efecto, slo unos pocos pases en desarrollo (Brasil es un ejemplo) tienen capacidad de proveer tecnologas adaptadas a las necesidades de sus agricultores, al tiempo que las restantes podran volverse hurfanos tecnolgicos. Asimismo, pueden surgir importantes beneficios del fortalecimiento de las capacidades regionales y nacionales para promover el uso de tecnologas y conocimientos antiguos y nuevos, hacindolos ms accesibles a todos los agricultores de la regin. Adems de la necesaria capacidad de investigacin y extensin, la adopcin de nuevas variedades de cultivos requiere un sector de produccin y venta de nuevos insumos para las variedades modernas que funcione adecuadamente y una mano de obra educada que pueda emplear los nuevos conocimientos y tecnologas de manera eficaz. (Wood y otros, 2004) Por ltimo, existen muchas expectativas respecto del desarrollo de una economa rural no agrcola. La pregunta fundamental es qu tipo de transformacin agrcola es coherente con el xodo de pequeos agricultores y, al mismo tiempo, con mejores indicadores de viabilidad de las reas rurales en materia de empleo e ingreso. En las reas con recursos escasos para las actividades agrcolas, las esperanzas respecto al empleo no agrcola se han cifrado en las diferentes clases de turismo (agroturismo, ecoturismo, etc.) as como en el desarrollo de programas que confieren ingresos para la conservacin ambiental.
42
Aunque, en algunos lugares, estas propuestas pueden traducirse en la apertura de oportunidades para los residentes, sobre todo si paralelamente la sociedad civil local se moviliza y surge un liderazgo fuerte que trabaje en pro del desarrollo de aglomeraciones productivas (clusters) en torno a esta nueva dinmica, en la mayora de las reas existe un crculo vicioso de bajo desarrollo de las actividades rurales agrcolas y no agrcolas, capital humano y capital social dbiles, e infraestructura y servicios pblicos deficientes. (Dirven, 2006).
2.4 Tendencias recientes

En Amrica Latina, no existen comparaciones sistemticas y peridicas de un amplio espectro de polticas agrcolas, con excepcin de un ejercicio reciente de la Red de Poltica Agrcolas de los pases del MERCOSUR, Bolivia y Chile (REDPA) y los esfuerzos del Consejo Regional de Cooperacin Agrcola (CORECA) para los pases centroamericanos. No obstante, a continuacin se presentan, con base en informaciones nacionales, las grandes tendencias que se observan en la regin. Las polticas tpicas de los aos noventa se han profundizado, especialmente en lo que atae a las preocupaciones sobre la inocuidad y el resguardo sanitario y fitosanitario. Se observa un mayor nfasis en polticas de desarrollo rural, local o territorial participativo en varios pases. Mxico ha tomado la delantera en la regin con la promulgacin de una ley de desarrollo rural sustentable (2001), asignando diversos papeles a la agricultura, entre ellos mejorar el bienestar en las reas rurales, reducir las disparidades regionales, fomentar la produccin agrcola para mejorar la seguridad alimentaria, preservar la base de recursos naturales y de biodiversidad por medio de su uso sustentable y de buenas prcticas agrcolas y reconocer las dimensiones econmicas, medioambientales, sociales y culturales de la agricultura. Adems, esa ley otorga mayores facultades ejecutivas al Secretario de Agricultura para la coordinacin de polticas y programas relacionados al desarrollo rural, y a las organizaciones de productores y gobiernos regionales en el diseo de polticas. Tambin se puede observar una evolucin desde el gobierno casi parapljico en los aos noventa con ideas sobre lo que debe hacerse, pero con poco espacio poltico para llevarlas a cabo, a la puesta en marcha de una mayor gama de instrumentos, orientados entre otros hacia la mitigacin de riesgos (seguros agropecuarios, bolsas de productos agropecuarios e instrumentos financieros, por ejemplo en Centroamrica, Colombia y los pases del MERCOSUR);21 el fortalecimiento de la agricultura familiar campesina (programas de asentamientos, reforma agraria, crditos, capacitacin, desarrollo de proveedores, fortalecimiento de sus organizaciones, como en Brasil); el desarrollo territorial con nfasis en las zonas menos favorecidas (por ejemplo, en Mxico y Chile); la inversin en capital humano joven de las zonas rurales (salud y educacin, muy especialmente en Mxico y Brasil), y una mayor atencin a los grupos tradicionalmente menos favorecidos (etnias, mujeres, ancianos, jvenes, lisiados; en la mayora de los pases). Durante la ltima dcada, casi todos los gobiernos han hecho esfuerzos de dilogo pblicoprivado para el fortalecimiento de cadenas productivas muchas de las cuales derivan sus materias primas del sector agropecuario y de las aglomeraciones productivas locales muchas de las cuales se gestan a nivel municipal (CEPAL/GTZ, 2005).22 No obstante, todava falta comenzar un debate profundo acerca de la responsabilidad social de las empresas ms all de los avances logrados. La distribucin de los beneficios a lo largo de la cadena de valor debe observarse con cuidado, sobre todo la permanente presin sobre los precios a los agricultores. Esto es necesario porque Amrica Latina puede estar frente a un problema de gobernabilidad y cohesin social derivado de la distribucin desigual del ingreso y de los diferentes puntos de vista acerca de la
21
22
Por ejemplo, el proyecto de apoyo al desarrollo del mercado de seguros agropecuarios en Centroamrica, financiado por el BIDFOMIN, el BCIE y el Banco Mundial (ver http//www.coreca.org). La Red de Polticas de los pases del MERCOSUR ampliado tiene un grupo de trabajo especfico para analizar las experiencias mundiales y recomendar las opciones ms idneas para la regin. Entre 75% y 80% de los municipios de la regin son catalogados como rurales.
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direccin que debe tomar el desarrollo.23 Si no se aborda este tema de manera adecuada, podra dar lugar a graves problemas sociales y polticos. (Dirven, 2006) Adems, la mejora del futuro de los pequeos productores agrcolas y el freno sobre la migracin de la juventud rural probablemente impliquen otorgar subsidios que compensen costos de transaccin y nivelen el campo de juego en materia de educacin, infraestructura, investigacin y desarrollo, etc. El objetivo de esos subsidios es incentivar a los eslabones avanzados de las cadenas productivas para que incluyan a ms pequeos agricultores entre sus proveedores habituales, al tiempo que reciben una compensacin por los costos adicionales de transaccin y de otro tipo que debern afrontar (CEPAL/GTZ/FAO, 1998). Parte de estos subsidios pueden canalizarse mediante organizaciones de agricultores o agentes que acten en las etapas de transformacin y comercializacin en la cadena de valor. Especial mencin en este mbito merecen las iniciativas del gobierno de Brasil con los programas de compras del sector pblico a agricultores familiares entre otros para proveer suministros al programa de becas Bolsa Escolar y el otorgamiento de un Sello de Responsabilidad Social a las empresas que compran a agricultores familiares ms de la mitad de sus insumos agropecuarios para la elaboracin de biodiesel, por lo que reciben una rebaja de impuestos.
3.
La agenda pendiente
Entre los interesados en la generacin de propuestas de polticas para el sector agrcola tiende a generalizarse el consenso de que, para llegar a polticas efectivas, es necesario evitar polticas de talla nica24 y atender ciertas tareas internas pendientes. Las polticas de talla nica presentan insuficiente diferenciacin segn tipo de productor y pocos instrumentos dirigidos a eslabones de la cadena productiva distintos al primario, aunque dirigir los instrumentos hacia la comercializacin, la provisin de insumos, o el procesamiento podra frecuentemente tener un mayor impacto sobre el productor primario.25 Por ello, se requiere formular polticas diferenciadas con base en tipologas de productores y que, con enfoques de cadena productiva, permitan dirigir los distintos instrumentos hacia los eslabones que corresponda. Por su parte, las principales tareas internas pendientes se pueden agrupar en los siguientes temas: 26 Invertir en capital humano. La mayora de los productores agrcolas de la regin tiene menos de cuatro aos de escolarizacin formal y sus hijos unos dos aos ms. Esto es insuficiente para hacer frente a las complejidades y retos de informacin e innovacin productiva y comercial. Es necesario hacer esfuerzos en tres frentes: fomentar la escolaridad durante ms aos y mejorar la calidad y pertinencia de la enseanza; impartir educacin a adultos, y elevar la cobertura y pertinencia de la asistencia tcnica.
23
24
25
26
En la sesin de clausura de la conferencia Territorios en movimiento: movimientos sociales, actores e instituciones del desarrollo territorial rural, organizada por la Red Internacional de Metodologa de Investigacin de Sistemas de Produccin (RIMISP) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), se confrontaron esos puntos de vista (abril de 2006, Santiago, Chile). La expression one size fits all es tomado de The Council on Food Agricultural and Resource Economics (www.cfare.org). Es conveniente resaltar el llamado que esa institucin hace para evitar polticas one size fits all incluso en pases como Estados Unidos, donde el sector agropecuario es ms homogneo que en los pases latinoamericanos. En las evaluaciones que la FAO ha realizado sobre el programa mexicano Alianza para el Campo (http://www.evalalianza.org.mx/), se observa cmo la inversin en subastas de ganado, al dar transparencia al proceso de comercializacin, ha incrementado los ingresos de los ganaderos en una proporcin mucho mayor a aquella derivada de programas de fomento productivo, como el mejoramiento de pastizales o de la gentica del ganado. Lo mismo se observ en CEPAL/GTZ/FAO (1998) y CEPAL/Gobierno de Holanda (1995). Vase Salcedo, Rodrigues y Dirven (2006).
44
Fomentar la asociacin y las redes de empresas. Una va para reducir la incidencia de los costos fijos de transaccin es aumentar el volumen producido y transado. Se conocen instrumentos para desarrollar redes de empresas y movimientos asociativos que perduren en el tiempo con el dinamismo innovador necesario; pero, son difciles de implementar y de replicar por diversas razones: los equilibrios a lograr entre distintas personalidades, actores en situaciones diversas, actitudes oportunistas, altibajos en los ciclos productivos, y metas que, por lo tanto, son difciles de conciliar, sobre todo si se trata de grupos heterogneos. Reducir costos de transaccin y de transporte. Reduccin de los costos de transaccin sobre todo para los pequeos productores que enfrentan los mayores costos, gran parte de los cuales son fijos. Esto es posible, por ejemplo, mejorando los flujos de informacin, fortaleciendo la capacidad negociadora de los pequeos productores o fomentando la constitucin de cooperativas. Asimismo, se requiere encontrar frmulas para atraer inversiones hacia vialidad y transporte, lo que demanda marcos institucionales, regulatorios y legales slidos, contratos trasparentes y frmulas financieras innovadoras. Fay y Morrison (2005) sugieren que los gobiernos debern buscar maneras de ejecutar eficientemente su gasto en infraestructura, por ejemplo, apoyndose en proveedores locales de pequea escala o utilizando tecnologa barata donde corresponda; encontrando un apropiado balance entre inversiones nuevas y el mantenimiento de la infraestructura actual, y focalizando la inversin en el aumento de la productividad y competitividad. Mitigar riesgos. Tanto la mayor apertura como los cambios climticos han expuesto a los agricultores a mayores fluctuaciones de ingresos y riesgos. Existen iniciativas pblicas y privadas para disear nuevos instrumentos de mitigacin de riesgos, pero son incipientes y slo cubren una gama limitada de rubros; generalmente los pequeos agricultores quedan fuera de estos esquemas. La prevencin de riesgos y de sistemas de alerta temprana tambin son campos en los que falta mucho por hacer. Invertir en sistemas de inocuidad y en medidas fito y zoosanitarias. Con la apertura comercial, las polticas sanitarias y para asegurar la inocuidad adquieren un papel fundamental, ya sea por las preocupaciones de los consumidores y gobiernos relativas a la salud de la poblacin o por los estragos econmicos que las enfermedades transfronterizas pueden provocar en numerosos rubros agropecuarios. Los gobiernos deben delinear planes estratgicos que les permitan determinar, subsector por subsector, cul es el riesgo y el costo/beneficio de implementar (o no) alguna medida sanitaria; esta tarea es compleja y demanda experiencia tcnica y econmica no siempre presente en los pases. Identificar cules son los arreglos institucionales idneos para la implementacin de las polticas de inocuidad y sanidad tampoco es fcil, sobre todo ante los procesos que se han seguido en algunos pases en materia de descentralizacin, desarticulacin y privatizacin de reas relacionadas con las medidas sanitarias. Seguir tendencias de calidad, trazabilidad y buenas prcticas agrcolas. Los consumidores son cada vez ms exigentes y las normas y estndares, pblico o privados, de calidad de los alimentos tienden a jugar un papel cada vez ms relevante. As, por ejemplo, la trazabilidad se volvi obligatoria en la Unin Europea desde el 1 de enero de 2005, 27 y la ley estadounidense sobre bioterrorismo de 2002 impuso cuatro grandes normas relacionadas con la trazabilidad, a cualquier agente que dese exportar a ese mercado. Asimismo, el uso de buenas prcticas agrcolas (BPA)28 y su certificacin se vuelve indispensable al momento de exportar a los pases desarrollados. Los agricultores que exportan a Europa deben seguir los protocolos establecidos por EurepGAP y los que exportan a Estados Unidos,
27
28
Segn el Reglamento (CE) No. 178/2002 del Parlamento Europeo, la trazabilidad se define como la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a travs de todas las etapas de produccin, transformacin y distribucin, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la produccin de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo. La FAO define a las BPA como un conjunto de principios, normas y recomendaciones tcnicas aplicables a la produccin, procesamiento y transporte de alimentos, orientadas a asegurar la proteccin de la higiene, la salud humana y el medio ambiente, mediante mtodos ecolgicamente seguros, higinicamente aceptables y econmicamente factibles (http://www.rlc.fao.org/prior/ segalim/prodalim/prodveg/bpa/default.htm).
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aquellos desarrollados por diversas universidades de ese pas bajo el patrocinio del USDA y certificados por la empresa Davis Fresh. Prepararse para las negociaciones internacionales. La preparacin para las negociaciones de tratados de libre comercio implica el pleno conocimiento del sector agropecuario interno y del socio potencial: En qu reside su competitividad y sus ventajas comparativas? Cules son sus instrumentos de poltica interna y de fomento a las exportaciones, y qu nivel de subsidios reciben sus agricultores? Cules son sus productos sensibles? Cul es el nivel actual de proteccin comercial, cules son las barreras no arancelarias y cul es el acceso efectivo a su mercado? Asimismo, ser til conocer cul ha sido la forma de negociacin del socio potencial en otros TLC, los trminos alcanzados, el papel del congreso y sus distintos comits en las negociaciones, y la fuerza poltica de los gremios. Todo esto requiere acciones de capacitacin a los equipos negociadores, tanto de los ministerios de agricultura, comercio o economa, como de los representantes de gremios agropecuarios y analistas del sector, el llamado cuarto de al lado. Afinar la institucionalidad para la administracin de los TLC. La administracin de los contingentes arancelarios que prevn los TLC es muy compleja. Las respuestas a las prcticas de dumping demandan seguir procesos complejos y costosos; asimismo requiere de una legislacin propia antidumping que no siempre se encuentra presente. Los pases que intensifiquen su apertura comercial debern tambin invertir en la mejora de sus aduanas, cuya eficiencia y transparencia son fundamentales para una buena administracin de los TLC. Fomentar exportaciones. Finalmente, cabe resaltar la importancia de implementar polticas que fomenten las exportaciones, sobre todo de pequeos productores, si se espera aprovechar las ventajas que presentan los TLC. En este sentido, conviene revisar la experiencia de organismos como el US Grains Council (http://www.grains.org/) y la US Meat Export Federation (http:// www.usmef.org/), como ejemplos de sinergia entre los sectores privado y pblico para la promocin de las exportaciones.
4.
Conclusiones
El sector agrcola es probablemente uno de los ms intervenidos con polticas; lo que motiv y sigue motivando gran parte de las polticas agrcolas son consideraciones de redistribucin de ingresos y de seguridad alimentaria. No obstante, el mbito de intervencin ha variado fuertemente, desde meros impuestos a los agricultores durante gran parte de la historia, hacia preocupaciones esencialmente de mbito nacional orientadas a la produccin y rendimientos de productos alimenticios bsicos (staple foods) desde los aos cincuenta del siglo XX, hasta una fuerte ampliacin del mbito en las dos ltimas dcadas. La extensin del alcance de las polticas est relacionada, entre otros, a la incorporacin de la agricultura en las negociaciones comerciales a partir de la Ronda Uruguay; los esfuerzos para diversificar la oferta; preocupaciones por la inocuidad de los productos a lo largo de la cadena productiva; la entrada de las grandes cadenas de distribucin como agentes poderosos que orientan la cadena productiva; preocupaciones por el medio ambiente, desarrollo territorial y rural, y valorizacin del aporte del sector a la belleza escnica y la cultura. La apertura y liberalizacin de los aos ochenta han trado fuertes cambios en la manera de posicionarse frente a las opciones abiertas para disear polticas y las vas para implementarlas. As hubo un vuelco importante, en casi todos los pases, desde polticas fuertemente intervencionistas en una amplsima gama de acciones (fijacin de precios de productos bsicos agrcolas e insumos, mercados de tierras y de productos agropecuarios, exportaciones e importaciones, asistencia tcnica, crditos, entre otros) hacia la liberalizacin casi total de la mayora de los mercados y precios, y la eliminacin de muchas de las instituciones de acopio y mercadeo, de crdito, de asistencia tcnica y 46
de investigacin. Si durante los aos noventa se restringieron fuertemente las opciones de intervencin, excepto las claramente orientadas a la apertura y la diversificacin de exportaciones, actualmente se vive un renacer de intervenciones, aunque de ndole distinta. En efecto, la nueva generacin de polticas refuerza en parte las orientadas a una mejor insercin internacional, con especial nfasis en el fortalecimiento de medidas fito y zoosanitarias, pero tambin hacia la mitigacin de los efectos de la liberalizacin, en particular la reduccin de riesgos mediante el desarrollo de bolsas agropecuarias, mercados a futuro y seguros agropecuarios, y la reintroduccin de instrumentos e instituciones de crdito, investigacin y asistencia tcnica que haban sido eliminados, aunque buscando evitar incentivos perversos, clientelismo y otras consecuencias no deseadas. As mismo, hay una generacin de nuevas polticas que tienen muchas semejanzas con las de desarrollo rural integrado de los aos setenta, pero esta vez son (o buscan ser) descentralizadas y de abajo hacia arriba, es decir con fuerte participacin de la poblacin local en su diseo, implementacin y fiscalizacin. En ellas, hay una mayor conciencia sobre las heterogeneidades de las reas rurales y sobre el gran nmero de sus habitantes que no trabaja o percibe la mayor parte de sus ingresos de actividades agrcolas. Por ltimo, y relacionado con lo anterior, hay un mayor nfasis en polticas de desarrollo productivo local, a travs de esfuerzos pblico-privados de concertacin y accin conjunta para fortalecer las cadenas productivas, los clusters y las redes de empresas. Con todo, existe una amplia agenda interna inconclusa para la cual es necesario buscar un equilibrio entre acciones con la envergadura necesaria para tener impacto y acciones apropiadas para grupos de agentes especficos dentro de una fuerte heterogeneidad de situaciones geogrficas, climticas, de acceso a mercados, caractersticas de los agricultores, etc. Tambin es necesario sostener la reversin de la disminucin de gastos hacia el sector agrcola y las reas rurales que se observ en los aos noventa y redireccionar una mayor proporcin de estos gastos hacia bienes pblicos que son los que tienen mayor retorno. Para ello, son esenciales I+D e innovaciones blandas, organizacionales o de acceso a mercados, apropiadas a las condiciones de los pequeos agricultores pobres si no se quiere seguir ensanchando la brecha entre la gran agricultura moderna y la mayor parte de los productores agrcolas.
47
IV. Desarrollo de sociedades de la informacin
1.
Introduccin
Las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC) pueden abrir la posibilidad de que los pases de Amrica Latina aumenten en forma sostenida el ritmo de crecimiento, mejoren la equidad y el bienestar de las personas, profundicen la democracia y aumenten la transparencia del sector pblico. Los mercados y la iniciativa privada son fundamentales para desarrollar este potencial, pero el sector pblico y la calidad de las polticas pblicas juegan un papel decisivo en la capacidad de absorber, difundir y crear esas tecnologas. Este captulo se basa en la hiptesis de que el debate actual ya no gira en torno a la desregulacin, la privatizacin o la conveniencia de promover polticas industriales, sino que el desafo es construir una combinacin adecuada de polticas capaz de dar cuenta de las caractersticas fundamentales de la revolucin digital en marcha y de los desafos que la regin y cada uno de sus pases enfrentan.29 Se presentan cuatro hiptesis para la discusin. La primera se refiere al acceso y plantea que, si bien la regin experiment un avance notable en la difusin del acceso a las TIC entre 1995 y 2005, es posible que el ritmo de expansin se reduzca en los prximos cinco aos debido a las desigualdades sociales y territoriales. Aunque tecnologas de nueva
29
Este captulo recoge el contenido de diversas publicaciones del programa Sociedad de la informacin de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. En ellas se incluye la evidencia emprica y la bibliografa sobre las que el mismo se sustenta. Ver, http//www.cepal.org/socinfo .
49
generacin se estn haciendo econmicamente viables, an hay grandes desafos en materia de regulacin de telecomunicaciones y polticas de acceso y servicio universal. La segunda hiptesis plantea que las TIC impactan positivamente sobre el crecimiento econmico, principalmente mediante un aumento de la eficiencia del capital, aunque todava no se observa impactos significativos sobre la productividad total de los factores, lo que abre la interrogante sobre si la regin no estar viviendo su propia paradoja de la productividad. Dicho de otra manera, aunque las empresas y los agrupamientos de empresas (clusters) utilizan cada vez ms estas tecnologas, an no se han realizado cambios en la gestin y organizacin de firmas y encadenamientos productivos que incrementen significativamente la productividad en el conjunto de la economa. En este campo, se discute dos polticas pblicas importantes: la promocin de las industrias TIC y de las industrias de contenido, y la masificacin del desarrollo digital de las pequeas empresas. La tercera hiptesis es que el desarrollo del gobierno electrnico o el uso de las TIC para servicios de informacin y transaccin est jugando un papel creciente en catalizar y difundir el desarrollo digital en todos los pases de la regin. En efecto, por primera vez en la historia moderna emerge una revolucin tecnolgica capaz de posibilitar aumentos significativos de la eficiencia y la transparencia en los gobiernos. Dado que todas las familias y empresas estn relacionadas con el sector pblico de alguna forma, la digitalizacin del Estado induce a la digitalizacin de la economa y de la sociedad. En la regin, se han desarrollado experiencias importantes y en la mayora de los pases el gobierno electrnico ha logrado avances significativos. Sin embargo, los pases ahora enfrentan una fase ms compleja al tratar de digitalizar los gobiernos municipales, el poder judicial y servicios como los de salud. La cuarta hiptesis plantea que el desarrollo digital es resultado de un esfuerzo en varias dimensiones en el que los problemas de coordinacin de mercados y de polticas pblicas son de particular relevancia. En efecto, es indispensable abordar desafos en distintos niveles: acceso, educacin y capacitacin, gobierno electrnico, difusin de las TIC en la economa, promocin de la industria TIC, y conformacin de un adecuado marco jurdico normativo. En suma, la poltica pblica de desarrollo digital es una poltica transversal que debe articular diferentes esfuerzos en diferentes reas.
2.
Hacia una fase difcil de expansin de la Internet?
Los pases de Amrica Latina estn siendo crecientemente impactados por la revolucin digital. Pese su rezago respecto a pases desarrollados y la persistencia de importantes brechas de acceso generadas por la desigualdad y la heterogeneidad productiva, empresas, consumidores e instituciones pblicas estn utilizando cada vez ms intensamente las tecnologas de informacin y comunicacin. Entre 1996 y 2005 el acervo de telfonos fijos se duplic llegando a casi 100 millones, mientras que el de telfonos mviles se multiplic por 38 veces y alcanza 239 millones. Al mismo tiempo, el nmero de usuarios de Internet aument desde 1.5 hasta 76 millones. Esta expansin permiti reducir la brecha en diversos indicadores TIC aun cuando se mantiene un considerable rezago respecto a pases desarrollados (vase el cuadro 6). Si bien la telefona mvil aumenta su penetracin en todos los pases del mundo, los pases de la regin han logrado una importante expansin adicional en el acceso a computadores e Internet. En consecuencia, las polticas pblicas no pueden solamente focalizarse en la telefona mvil. Adems deben considerar la importante expansin del acceso a Internet, que ya no se reduce a grandes empresas o al 20% ms rico de la poblacin sino que tambin llega a las clases medias, e incluso sectores populares gracias a los ms de 100 mil infocentros pblicos y privados que se estima existen en la regin.
50
Pese a lo anterior, la regin no ha tenido un desempeo excepcional en la expansin de las tecnologas y redes digitales en el mundo; China y Europa Oriental han tenido un crecimiento aun ms rpido, al tiempo que el Medio Oriente se acerca a la regin en telefona, aunque no en computadores y usuarios de Internet.
Cuadro 6
INDICADORES DE BRECHA DIGITAL PER CPITA

(Pases desarrollados = 100) Regiones Pases de altos ingresos frica Subsahariana Asia Central Sudeste Asitico y Pacfico China Medio Oriente y Norte de frica Europa Oriental Amrica Latina Amrica del Sur Caribe Amrica Central y Mxico Total Mundo Telfonos Fijos 1994 1999 2004 Telfonos Mviles 1994 1999 2004 Computadoras 1994 1999 2004 Usuarios de Internet 1994 1999 2004
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2,3 2,7 3,0 1,4 2,9 2,1 4,2 6,5 0,1 0,5 4,5 4,5 17,3 32,0 16,6 17,0 13,2 16,2 23,5 7,9 15,0 22,2 39,7 22,7 24,9 16,4 18,0 27,2 12,8 43,2 30,4 50,2 32,5 35,1 19,6 28,1 35,6 7,0 2,4 3,2 1,8 8,4 8,4 4,5 9,1 19,3 6,2 8,9 9,9 11,2 20,5 22,5 6,7 17,8 22,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9,9 1,9 2,4 2,5 1,0 1,6 3,7 5,2 0,6 0,9 1,9 0,0 0,9 5,0 28,9 33,0 30,6 67,7 41,3 41,9 29,8 41,7 36,8 3,6 1,0 5,7 8,3 9,2 8,9 3,0 11,4 19,5 4,4 3,6 8,5 12,2 11,2 11,5 4,7 11,5 20,3 5,6 6,7 11,9 20,6 14,7 15,3 5,2 15,1 21,7 0,6 0,1 0,6 6,9 2,1 2,3 0,6 2,0 17,9 5,4 2,8 4,0 8,8 8,2 9,0 5,1 6,7 19,4 16,1 13,7 16,2 31,1 22,5 22,8 18,9 22,5 26,5
Fuente: ITU, World Telecommunications Data Base, 2005
Si bien el acceso a la telefona mvil crece rpidamente, es posible que en los prximos tres o cuatro aos haya una reduccin significativa del ritmo de difusin de Internet, aun cuando siga expandindose la banda ancha en la regin, principalmente en las grandes y medianas empresas y en el 10% ms rico de la poblacin. En efecto, los computadores siguen siendo relativamente caros para el ingreso de las familias de ingresos medios y bajos, mientras que el despliegue de las redes inalmbricas no implicar una reduccin substancial de los precios de acceso en el corto plazo. Por ello, la regin enfrentar una fase difcil de expansin del acceso a Internet, cuyo abordaje requiere de una adecuada combinacin de polticas pblicas. Esto no puede demorar, pues si bien en el mediano plazo habr tecnologas disponibles a costos razonables, hay importantes beneficios sociales en acelerar el acceso a Internet y a las tecnologas de informacin lo que facilitar el desarrollo y la equidad.
3.
Oportunidades en industrias productoras y usuarias de TIC
Existen dos canales fundamentales mediante los cuales las TIC contribuyen al crecimiento econmico. Primero, por la expansin de sectores productores de bienes y servicios TIC (industrias de hardware, software, telecomunicaciones y servicios relacionados) que generan una demanda creciente de insumos, impactando sobre el producto y el empleo. Segundo, por la creciente expansin de las industrias usuarias de TIC (bancos, empresas de telecomunicaciones, industrias culturales, gobierno) que continuamente generan nuevos bienes y servicios digitales, demandando insumos TIC. Este doble dinamismo de push and pull, que es conocido desde hace tiempo por la teora econmica, tiene una particularidad en el mbito de las TIC. El sector productor TIC explica buena parte de la expansin de la productividad y el crecimiento en pases como Estados Unidos, pero sta
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no es la historia que se observa en Amrica Latina. Salvo excepciones, los pases de la regin no son exportadores de TIC y, cuando lo hacen, se trata mayormente de commodities. Sin embargo, incluso cuando se oriente principalmente hacia el mercado interno, ello no desmerece la expansin de la industria de telecomunicaciones (telefona mvil, Internet) ni el desarrollo de las industrias productoras de bienes y servicios TIC. Si se toma como referencia a Estados Unidos, podra concluirse que sin industrias productoras de TIC no habr impactos significativos en el crecimiento y en la productividad. Sin embargo, aunque la regin no est replicando la experiencia de Estados Unidos y de los tigres asiticos, otras experiencias internacionales muestran trayectorias diferentes. En efecto, varios pases desarrollados que no se destacan por ser productores TIC s han logrado incrementos significativos de productividad gracias al aporte de sectores usuarios intensivos de TIC. En este sentido, el principal papel del sector productor de TIC en la regin es desplegar la infraestructura de informacin incluyendo a las telecomunicaciones y un nuevo tipo de infraestructura de servicios tecnolgicos que adapta e integra tecnologas en su mayora importadas. De esta forma, se crean plataformas para empresas que ofrecen e intercambian nuevas generaciones de bienes y servicios digitales. Los retornos sociales de esta infraestructura son superiores a sus beneficios privados; es decir, que hay externalidades positivas que se traducen, entre otros efectos, en una reduccin de los costos de transaccin que incurren los agentes econmicos. As, el sector productor TIC no genera un efecto relevante de push sino que integra tecnologas exgenamente determinadas para desplegar la infraestructura de informacin, cuya principal beneficiaria debiera ser las industrias usuarias de TIC. Si bien la evidencia apunta a que est en marcha un proceso acelerado de difusin de las TIC en el tejido econmico de los pases de la regin, ese proceso todava no se manifiesta en aumentos significativos de la productividad. Esto recuerda el conocido comentario de Solow de hace ya dos dcadas: (ustedes) pueden ver la era del computador en todas partes excepto en las estadsticas de productividad. Qu est pasando? La respuesta de algunos autores es que las TIC estn impactando en el crecimiento de la regin de Amrica Latina. Sin embargo, hasta ahora ha contribuido crecientemente a la productividad marginal del capital, sin aumentar la productividad total de factores. Todava predominara una fase de sustitucin donde las TIC reemplazan capital e incluso mano de obra, pero no incrementan significativamente la productividad a nivel agregado. El desafo es pasar a una segunda fase donde las TIC se complementan con modernizacin de la gestin de las empresas, la formacin de recursos humanos y un entorno institucional ms avanzado. Esto permitira que las TIC y los factores antes sealados se complementen y aumenten la productividad.
4.
Polticas pblicas de desarrollo digital

4.1 Obstculos al despliegue de las TIC en la regin
A partir de fines de los setenta, las TIC tuvieron una rpida difusin en los pases desarrollados. Esta dinmica evolucion desde una fase de islas o enclaves con grandes computadoras, pasando por una fase de archipilago que se extendi con la introduccin de las computadoras personales, hasta una fase de continentes con la masificacin de las computadoras y la Internet. Est la regin recorriendo el mismo camino? Aun cuando las estadsticas muestran un rpido crecimiento, hay obstculos estructurales e institucionales que traban esa expansin. Entre los obstculos estructurales se encuentra la desigual distribucin del ingreso, las brechas territoriales y la heterogeneidad productiva. En efecto, el acceso a Internet est concentrado en las grandes y medianas empresas, el gobierno central y el quintil de hogares de mayores ingresos. A ello se agregan los obstculos institucionales como fallas en el entorno competitivo de los mercados, rezagos del marco regulatorio de las telecomunicaciones,
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insuficiencias del marco jurdico, dificultades para el desarrollo del gobierno electrnico y errores de coordinacin en las polticas pblicas. La combinacin de estos factores plantea el riesgo de que en los prximos tres o cuatro aos los pases de Amrica Latina entren en una fase difcil del crecimiento de las TIC e Internet en particular. Aunque esta restriccin tender a relajarse en el mediano plazo por la entrada de tecnologas inalmbricas, puede reducir el impacto econmico y social de las nuevas tecnologas. La adaptabilidad de las tecnologas y la innovacin de las estrategias comerciales de las empresas y de otros agentes (gobierno, ONG y microempresas), han determinado la emergencia de dos fenmenos masivos: los celulares con sistemas prepago y los infocentros o telecentros que actualmente superan los cien mil en toda la regin. Aprovechando stas y otras innovaciones, los pases de la regin requieren polticas de acceso ms activas y eficientes, que incluyan cambios en el modelo regulatorio en telecomunicaciones y programas de acceso universal.
4.2 El carcter transversal de la poltica de desarrollo digital

Para impulsar el uso de las TIC para el desarrollo y la equidad, la mayora de los gobiernos de la regin han intensificado la promocin de las TIC desde finales de los aos 1990. Con diferente rapidez, consistencia y profundidad, todos los pases han realizado esfuerzos para expandir la infraestructura de telecomunicaciones, incorporar las TIC en el sector pblico y en la educacin, as como adecuar los marcos jurdicos para facilitar el comercio y las transacciones electrnicas. Con el tiempo, acciones, que inicialmente parecan espordicas, han persistido. Como resultado, han ampliado sus mbitos de accin y posibilitado la creacin de un nuevo tipo de poltica pblica impulsada por un nmero creciente de instituciones gubernamentales a travs de instrumentos jurdicos, regulatorios, financieros y de promocin que incluye su propia gestin y administracin. Existen al menos seis reas relevantes de poltica pblica donde se han desarrollado polticas y programas gubernamentales. La poltica de telecomunicaciones que ya est entrando hacia una nueva fase. En ltimos quince aos la mayora de los pases de la regin privatiz empresas pblicas, estableci agencias regulatorias, cre fondos de universalizacin de acceso y promovi medidas para incrementar la competencia en los mercados. La nueva fase est marcada por la aparicin de tecnologas de nueva generacin (tecnologas inalmbricas, televisin digital, etctera). A los problemas pendientes de la fase anterior, tales como el desarrollo de la competencia y la percepcin de que se est agotando la fase fcil de expansin de Internet, se agrega el carcter disruptivo que implica la convergencia tecnolgica y el protocolo IP en banda ancha e Internet. En efecto, se est transitando desde un paradigma marcado por una tecnologa un servicio a otro donde se puede ofrecer un conjunto similar de servicios sobre diversas tecnologas. Esto requiere avances en materia de regulacin de telecomunicaciones y en el diseo de programas de acceso universal que fueron concebidos para los aos en que la prioridad era la telefona pblica en zonas rurales y urbanas pobres. Las polticas de educacin y capacitacin, cuyo propsito es integrar las TIC como herramientas para enriquecer los procesos de aprendizaje. Si bien la mayora de los pases han desarrollado programas de difusin de computadoras y de acceso a Internet, est pendiente el desafo de conformar una infraestructura de banda ancha para todo el sistema de educacin y capacitacin. Sin embargo, ese desafo va ms all de cables y equipos. La digitalizacin de los contenidos, el desarrollo de software educacional, la formacin masiva y los programas de acceso a PC para profesores, as como el uso de nuevas tecnologas constituye el desafo principal de la prxima dcada. No menos importante es la diversificacin de medios digitales para lograr la sala de aula conectada y la expansin de las redes de bibliotecas pblicas en lnea. La estrategia debe plantearse la utilizacin masiva de la televisin, tradicional o digital.
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El desarrollo del gobierno electrnico. El sector pblico puede constituirse en una locomotora del desarrollo digital pues al producir masivamente servicios, constituye un importante campo de aplicacin de las TIC para aumentar su eficiencia, calidad y transparencia. De esta forma, puede catalizar su difusin en la economa y la sociedad, pues todos los individuos e instituciones de la sociedad civil estn relacionados de alguna manera con el Estado. La regin tambin est entrando en una fase difcil del desarrollo del gobierno electrnico. La digitalizacin de municipios, del poder judicial y de servicios de salud es un desafo que demanda voluntad poltica y capacidad de gestin. El avance desde programas verticales realizados por ministerios o servicios hacia programas horizontales requiere fuerte coordinacin institucional, por ejemplo, el desarrollo de una infraestructura IP en banda ancha compartida para todo el sector pblico. La poltica de promocin de la industria de tecnologas de informacin y comunicacin, as como las industrias culturales y de contenidos. La emergencia de clusters de empresas que producen componentes electrnicos, software, servicios digitales y contenidos es un fenmeno relevante. El apoyo a las actividades de investigacin y desarrollo e innovacin, la formacin de recursos humanos de excelencia, el desarrollo de estndares y sistemas de calidad, y el fomento de las exportaciones son iniciativas relevantes de una poltica tecnolgica orientada hacia ese sector. No menos importante es el desarrollo de un apropiado marco regulatorio de la propiedad intelectual que favorezca la innovacin y su difusin. El fomento de las TIC en las pequeas empresas es una poltica relevante pues se orienta a la masificacin de estas tecnologas en el tejido productivo de las economas de la regin. El desarrollo de mecanismos de financiamiento, programacin de formacin empresarial, simplificacin y digitalizacin de trmites prioritarios para este sector, de redes de infocentros orientados a las microempresas constituyen iniciativas importantes que facilitarn el desarrollo y la integracin de este sector. La modernizacin del marco jurdico normativo es imprescindible para facilitar el desarrollo de la sociedad de la informacin. En un contexto de creciente globalizacin las normas jurdicas deben convergir, aunque esta tarea an est pendiente. La mayora de los pases de la regin ha modificado su entorno jurdico para facilitar el desarrollo digital; sin embargo, las reformas son incompletas y heterogneas. En el caso de la firma electrnica/digital (que puede incluir o no el documento electrnico) el principal desafo es una agenda regional de integracin de normativas que facilite el uso transfronterizo de firmas digitales emitidas en la regin, y tambin de certificados digitales. En el caso de los delitos informticos, no todos los pases han desarrollado una legislacin al respecto, pero incluso en aquellos que s lo han hecho las normativas jurdicas son heterogneas. En el tema de privacidad se cuenta con criterios y normas internacionales, pero los pases de la regin, excepto Argentina, todava no cuentan con una adecuada regulacin en proteccin de datos personales ni tampoco dispone de agencias encargadas de hacerlo. El desarrollo digital de los pases de Amrica Latina requiere de la creciente coordinacin entre polticas que son complementarias entre s. Esta complementariedad es la que explica que varios pases de la regin hayan impulsado agendas digitales o de conectividad, creando simultneamente coordinaciones nacionales. Ello determina que una poltica de desarrollo digital no se reduce a una institucin pblica sino que abarca a todas. Por ello, es una poltica pblica horizontal que debe coordinar reas tales como telecomunicaciones, fomento de la innovacin, desarrollo de las pyme, educacin y capacitacin y gobierno electrnico en todos sus niveles y mbitos. Esto requiere de coordinacin pblico privada para promover iniciativas innovadoras y reducir reas de conflicto, lo que sera facilitado si existiera una creciente convergencia de estndares. Ello tambin exige que cada servicio o ministerio integre las TIC como parte de sus programas y diseo de polticas pblicas. Slo as se lograr un uso eficaz y eficiente de las TIC para la modernizacin del Estado as como una poltica pblica de desarrollo digital coherente e integrada.
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4.3 Aprendizaje y diversidad de polticas y modelos de coordinacin

El carcter transversal de las redes y aplicaciones digitales genera desafos a la poltica pblica. Para resolverlos, se han desarrollado diversos modelos institucionales de coordinacin, lo que abre espacio para el intercambio de experiencias. Para qu se requiere una coordinacin nacional en materia TIC? Se podra argumentar que los costos de la coordinacin podran ser mayores que sus beneficios, pero ello depende del modelo que se decida implementar. Lo que est claro es que la transversalidad de las TIC permite lograr economas de escala y de mbito, facilitando tambin complementariedades entre polticas pblicas y programas gubernamentales. De qu manera se podra resolver institucionalmente el problema de coordinacin? La respuesta est pendiente; los pases de la regin todava atraviesan por una fase de aprendizaje en la que coexisten diferentes aproximaciones. Si bien algunos han establecido una coordinacin nacional o federal, la mayor parte se ha concentrado en el desarrollo de programas de gobierno electrnico o de acceso universal sin buscar una coordinacin ms activa entre agencias gubernamentales. En otros casos, no se ha logrado establecer una autoridad coordinadora debido a conflictos entre instituciones, rotacin de autoridades o situaciones de crisis polticas o econmicas. Aun cuando son pocos los pases que tienen una poltica de desarrollo digital basada en una agenda nacional y un organismo coordinador, han aparecido redes de cooperacin y de coordinacin, que se concretan en programas y proyectos que buscan alcanzar objetivos especficos y mensurables. Cualesquiera sea el modelo institucional adoptado existen cuatro atributos que hacen posible la elaboracin e implementacin de polticas pblicas: capital poltico, atribuciones legales, recursos financieros y capacidad de gestin. Mientras mayores y ms complejos sean los programas TIC, mayor esfuerzo e inversin deber realizarse para fortalecer esos cuatro atributos. Los primeros dos atributos tienen un peso creciente en la regin. La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI) y el Plan de Accin eLAC 2007 han facilitado el despegue del dilogo poltico e institucional en muchos pases. Adems, se observa una tendencia creciente a respaldar la operacin de las instancias coordinadoras mediante decretos o leyes que formalizan sus atribuciones legales. No ocurre lo mismo en materia del tercer atributo (los recursos financieros). En la definicin anual o plurianual de presupuesto, la influencia de la instancia coordinadora es todava baja. En todo caso, se observa que un nmero creciente de pases dispone de recursos para financiar acciones e incluso hay experiencias en las que se ha logrado apalancar recursos pblicos y privados adicionales, potenciando el alcance de las iniciativas de desarrollo digital. El atributo menos desarrollado es el cuarto: la capacidad de gestin de programas, especialmente aquellos en los que se requiere dominar conjuntamente aspectos tcnicos, organizacionales y legales. Este requerimiento se hace ms exigente y complejo a medida que las iniciativas gubernamentales son ms ambiciosas y avanzadas, especialmente las que abarcan a varios tipos de instituciones. No se dispone de informacin suficientemente representativa del xito o fracaso de las iniciativas, pero la evidencia indica que un porcentaje significativo de proyectos fracasa o no logra sus metas.
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5.
La construccin de agendas de desarrollo digital
Casi todos los pases de la regin han desarrollado experiencias de aplicacin gubernamental de TIC. Algunas fueron exitosas porque desarrollaron capacidades en reas como recaudacin de impuestos y compras pblicas. Sin embargo, tambin es comn que muchas iniciativas no logren sus objetivos o slo obtengan magros resultados. Esto no debiera sorprender. Una vez que Internet y las tecnologas digitales se convierten en objetivo de la poltica pblica, enfrontan los mismos problemas que toda iniciativa gubernamental. Sin embargo, los problemas pueden agudizarse debido a que se trata de un nuevo tipo de poltica horizontal donde todava existe poca experiencia y estudios comparados. Como toda poltica pblica, la de desarrollo digital tiene un ciclo definido: fijacin de agenda, toma de decisiones e implementacin, evaluacin y finalizacin de las iniciativas de gobierno. La experiencia de la regin evidencia que no hay un solo camino y que los senderos no son lineales.
5.1 Recomendaciones generales

Siguiendo las experiencias de Estados Unidos en los aos 1990 y de la Unin Europea que institucionaliz la estrategia de Sociedad de la Informacin, un nmero significativo de pases de la regin inici desde finales de los aos 1990 los primeros intentos de polticas pblicas para promover el uso masivo de las TIC. Estos planes recibieron nombres tales como estrategias digitales, agendas digitales y agendas de conectividad, las que en este documento se engloban en el concepto polticas pblicas para el desarrollo digital. Considerando las experiencias acumuladas y los desafos futuros, puede formularse cuatro recomendaciones generales: Primero, dada su novedad y carcter transversal, la poltica digital requiere de un clima de opinin pblica favorable para su desarrollo. Ms an, es recomendable la conformacin de una coalicin temtica sustentable que agrupe profesionales, empresarios, polticos, organismos internacionales, ONG y organizaciones sociales. Esto es crucial para evitar que la atencin de altas autoridades del gobierno o del parlamento sea efmera o coyuntural. Segundo, es crucial la fijacin de una agenda escrita donde se perfile una visin, un grupo de objetivos y una lista de iniciativas a ser impulsadas por el sector pblico o privado. Es recomendable que la agenda identifique un ncleo central de iniciativas prioritarias. Textos genricos que slo enuncian intenciones y que no precisan metas corren el riesgo de diluirse a la hora de generar agendas de gobierno. Tercero, particular atencin debe prestarse a la instancia coordinadora que rena a las principales instituciones pblicas ejecutoras, as como un consejo consultivo que tambin incorpore a las asociaciones del sector privado y la sociedad civil. En este contexto, no debe subestimarse la importancia crtica de la definicin de roles dentro del gobierno, distinguiendo la coordinacin poltico estratgica de la coordinacin operativa. Postergar estas materias implica riesgos de conflictos interinstitucionales que pueden paralizar iniciativas estratgicas. En este sentido, tambin es importante que la coordinacin cuente con informacin actualizada sobre financiamiento pblico disponible para TIC. Cuarto, es importante que la poltica pblica incorpore el desarrollo de sistemas de indicadores y de procedimientos de evaluacin transparentes para la opinin pblica. Dada la inexistencia de sistemas de indicadores adecuados, es crucial realizar evaluaciones peridicas de mediano plazo, abiertas a la opinin pblica, que permitirn corregir rumbos, revisar metas, destacar alcances y xitos.
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5.2 El debate sobre el contenido y la instrumentacin de una agenda

Aunque en la regin existe un grupo significativo de propuestas de estrategias, agendas o polticas digitales, hay experiencias que muestran que stas terminan no siendo incorporadas en la agenda de gobierno, vale decir en el conjunto de iniciativas efectivamente consideradas para la toma de decisiones ejecutivas o legislativas. Adems, todo nuevo gobierno debe realizar un ejercicio de apropiacin de la temtica y fijacin de prioridades que probablemente ser diferente a la del gobierno previo. Lo importante es que lo digital se convierta en un tema de poltica pblica permanente o poltica de Estado. Ciertamente los cambios de gobiernos y de ministros, las crisis polticas o econmicas, las restricciones presupuestarias y los conflictos interinstitucionales desplazan las prioridades generando dificultades para la materializacin y a veces la continuidad de las agendas digitales. Es importante considerar la probabilidad de que la agenda que impulsar un gobierno no incorpore todas las propuestas enunciadas al inicio. Al mismo tiempo, es inevitable que aborde temticas que no fueron consideradas plenamente, porque eran negativas para lograr acuerdos en la coalicin temtica mencionada. Esto es evidente en el marco regulatorio de telecomunicaciones y en la propiedad intelectual, que no slo tienen alta complejidad tcnica sino que implican choques de intereses y batallas polticas que se desarrollan de manera continua, incluso en los tribunales de justicia. Pero esto tampoco debiera sorprender porque as ocurre en todos los procesos de gestacin e implementacin de poltica pblica. A partir de las experiencias de implementacin de agendas digitales en la regin, se identifican tres temas sobre los cuales, si bien se ha avanzado, demandan mayor debate para disear agendas eficientes de polticas pblicas: Cules son los recursos financieros, humanos y polticos necesarios para la puesta en marcha de una agenda digital que preste atencin a las siguientes dimensiones: identificacin de iniciativas viables y con impacto, definicin de coordinaciones estratgica y operativa efectivas, puesta en marcha de sistemas de gestin de programas y proyectos eficientes y participativos, e implantacin de sistemas de evaluacin continua? Cmo trabajar con un enfoque transversal y coordinado de la poltica digital sin que ella quede desmembrada en temas sectoriales, ni limitada a las dimensiones de gobierno electrnico o de regulacin? Cules son los mecanismos para avanzar hacia una mayor articulacin entre polticas de innovacin y polticas de desarrollo digital? Cmo garantizar la articulacin regional e internacional de las agendas nacionales en el marco de los principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin y el Plan de Accin eLAC 2007?
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V. Atraccin de inversin extranjera directa
1.
Introduccin
Existe un acuerdo terico bastante amplio sobre los beneficios potenciales que la inversin extranjera directa (IED) traera al pas receptor de ella.30 Entre stos, de puede mencionar: (i) acceso a capital, para financiar proyectos tanto pblicos como privados que de otra manera no podran realizarse por los altos montos que involucran (por ejemplo, explotacin minera o construccin de obras viales), (ii) acceso a conocimiento o tecnologa, que genera un mejoramiento o la construccin de nuevas capacidades locales, (iii) formacin de recursos humanos, en procesos formales de capacitacin o por el aprendizaje en el puesto de trabajo, (iv) incorporacin a redes internacionales, como parte de las cadenas de distribucin, y (v) generacin de actividad econmica y empleo, propia de los procesos de inversin. Las empresas transnacionales estn en una constante bsqueda y evaluacin de nuevas ubicaciones para sus inversiones, por lo que los pases compiten globalmente por captar sus inversiones y los beneficios asociados. En este contexto, ms all de las consideraciones tericas, e incluso de algunas ideolgicas, los gobiernos tienen dos opciones bsicas. La primera es no hacer nada, es decir, tomar una posicin pasiva frente a los procesos de atraccin de inversiones, y la segunda es intervenir activamente para sacar el mximo provecho de dicho proceso.
30
El contenido de este captulo est basado CEPAL (2006) y Gligo (2007).
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El primer caso define las polticas pasivas. Estas se basan primordialmente en las ventajas comparativas o en las condiciones macroeconmicas o estructurales del pas, las que se toman como dadas. Los pases definen un marco con los procedimientos administrativos, requerimientos o limitaciones que regula a la IED. En general, esta estrategia pasiva puede ser suficiente para atraer a las empresas cuyo objetivo es la bsqueda de mercados y de recursos naturales, que son atractivos intrnsecos de cada pas, y el xito de la poltica se mide principalmente por el monto de los flujos de inversin. Sin embargo, la competencia entre los pases por atraer IED es cada vez ms intensa y ya no slo es importante el monto de los flujos, sino tambin la calidad y el tipo de inversin. En este contexto, la tendencia global es avanzar hacia marcos de poltica cada vez ms sofisticados e integrados con el resto de las polticas de desarrollo, y si bien hay mltiples estrategias y nfasis con respecto a la atraccin de IED, es posible observar, principalmente en Europa, Asia y algunas economas en transicin, que aquellos pases que han sido ms exitosos atrayendo este tipo de inversiones y apropindose de sus beneficios, son aquellos que han adoptado polticas ms activas y focalizadas (UNCTAD, 2004, 2005). En este sentido, las polticas activas e integradas permiten no slo aumentar las posibilidades de atraer el tipo de inversin que se ajusta a los objetivos nacionales, sino que tambin apropiarse de mejor forma de los potenciales beneficios de esta. Este nivel de polticas implica definir los tipos de inversin que son relevantes para lograr los beneficios deseados y crear, dentro de las posibilidades del pas, las condiciones necesarias para atraerlas, ms all del mercado o de los recursos naturales de que dispone el pas. Adems, se genera una institucionalidad encargada de la promocin de la IED, que en general toma la forma de una agencia especializada. Por otra parte, el pas puede considerar necesario el uso de incentivos a la inversin. En general, estas polticas se orientan a la bsqueda de empresas que persiguen la eficiencia en la produccin de bienes y servicios para la exportacin y que pueden generar beneficios colaterales como, por ejemplo, la creacin de encadenamientos productivos. Al respecto, las variables microeconmicas (disponibilidad y costo de los factores) son ms relevantes y la competencia entre pases por atraer este tipo de empresas es ms intensa. Los mayores beneficios de la IED pueden ser logrados cuando existe una integracin entre las polticas de atraccin de IED con las polticas de desarrollo del pas. Cuando ambas estn coordinadas e integradas permiten por una parte potenciar o generar las condiciones que hacen atractivo a un pas para los inversionistas, y por otra, aprovechar al mximo los beneficios de la IED. En casos especiales, como los de Irlanda y Singapur, la IED se ha transformado en el eje fundamental del desarrollo del pas, incluso alineando al resto de las polticas en torno a ella. En casos menos excepcionales, la IED ha contribuido a desarrollar sectores de importancia estratgica en el plan de desarrollo productivo de un pas. Por ejemplo, la atraccin de IED ha sido parte integrante de las polticas y estrategias de desarrollo de las ltimas dcadas tanto de Malasia como de otros pases del Sudeste Asitico, y permite explicar en parte el acelerado crecimiento experimentado por ese grupo de pases, particularmente antes de la crisis financiera del ao 1997. En Malasia, la IED se promueve activa y selectivamente como un motor impulsor del crecimiento y la transformacin productiva, principalmente de las exportaciones de manufacturas. Sin embargo, llama la atencin que en este pas conviven dos aproximaciones o marcos de poltica aparentemente contrapuestas. Desde hace varias dcadas, el gobierno ha estimulado la IED mediante un amplio sistema de incentivos, pero al mismo tiempo existe un conjunto importante de regulaciones, tales como limitaciones a la participacin en la propiedad de las empresas o la obligatoriedad de presentar los proyectos de inversin a evaluacin previa, que limitan la operacin de las empresas extranjeras y, por ende, se transforman en una importante barrera a la inversin, situacin que se ha ido mejorando paulatinamente desde el ao 1998. As tambin, ms recientemente, pases como la Repblica de Corea han dado un giro importante en su aproximacin a la IED. De ser un pas que durante dcadas bas su acelerado 60
crecimiento econmico en la creacin y desarrollo desde el Estado de grandes conglomerados empresariales (chaebol) orientados a la exportacin, y con una economa muy protegida de la entrada de capitales extranjeros, actualmente est iniciando una nueva etapa de desarrollo caracterizada por polticas econmicas orientadas al mercado y que consideran a la IED un factor impulsor del crecimiento. Otro ejemplo es Espaa que, tradicionalmente haba asumido una poltica pasiva (Mortimore, 2001) y cuya aparente falta de proactividad no haba sido impedimento para captar flujos importantes de IED, a principios del 2006 cre su agencia de promocin de inversiones como forma de revertir una tendencia a la baja en la IED que poda afectar al pas. En este nuevo escenario, la competencia entre los pases por atraer IED est aumentando y se est sofisticando. Si bien ste es un fenmeno relativamente reciente, cada vez es ms frecuente observar que los pases realizan esfuerzos proactivos y ms agresivos para atraer los mejores proyectos de inversin de empresas extranjeras; una muestra clara son los cambios que est experimentando la institucionalidad responsable de promover y facilitar la IED. Aunque los arreglos institucionales varan entre pases un elemento comn para la promocin de inversiones en forma exitosa ha sido el establecimiento de un organismo o departamento especialmente dedicado a estas tareas (Loewendahl, 2001). En el ao 2004 existan al menos 160 organismos de este tipo a nivel nacional y ms de 250 a nivel subnacional (OCDE, 2005). Lo reciente de este fenmeno se demuestra en que dos tercios de las agencias fueron creadas entre 1990 y 2000 (UNCTAD, 2001). Los pases de Amrica Latina no son ajenos a este nuevo impulso; pero, si se comparan las polticas que han seguido los pases desarrollados, las economas en transicin (como Hungra y la Repblica Checa) y los pases en desarrollo de Asia (Singapur, Corea, China, Malasia, Tailandia) y los pases de Amrica Latina, se observa que los esfuerzos de estos ltimos han sido ms dbiles en trminos de definiciones de polticas explcitas e integracin con el resto de las polticas de desarrollo. A pesar de ello, es posible evaluar el estado de las polticas, y en particular el grado de proactividad con que los pases de Amrica Latina estn abordando la atraccin de IED.
2.
Descripcin y evaluacin de las polticas
Entre fines de 2005 y principios de 2006, se evaluaron las polticas de atraccin de inversiones de los pases de la regin (Gligo, 2007). En particular, se analiz el nivel de esfuerzo y proactividad que 15 pases de la regin estn realizando en tres mbitos especficos de polticas: promocin, incentivos y estrategias de focalizacin. Las principales observaciones y conclusiones se presentan a continuacin.
2.1 Agencias de promocin de inversiones

Uno de los principales desafos que enfrentan los pases de la regin para atraer IED es el desconocimiento que tienen los potenciales inversionistas sobre los atributos y ventajas que ofrece un pas o una localidad especfica, lo que se traduce en: Asimetras de informacin. Las empresas requieren de un conjunto de informacin en el proceso de toma de decisiones; sin embargo, esa informacin no siempre existe, est disponible o es de fcil acceso. Se genera entonces una brecha entre los requerimientos de los potenciales inversionistas y la informacin disponible. Por otra parte, esos inversionistas pueden no considerar a un pas en sus evaluaciones de localizacin por desconocer sus atributos o incluso pueden tener a priori una percepcin distorsionada y negativa de la realidad de un pas slo por falta de informacin. Alto costo de aprendizaje y puesta en marcha. Para las empresas que invierten por primera vez en un pas, el desconocimiento de aspectos tales como los procedimientos legales, los mercados de factores, la cultura empresarial, o incluso las condiciones bsicas 61
de la vida cotidiana por ejemplo, la seguridad, el sistema de salud o el colegio para los hijos se puede transformar en una barrera para el establecimiento de la empresa y, por lo tanto, en riesgo de perder una potencial inversin. El mecanismo ms comn que utilizan los pases, e incluso las provincias o regiones, para resolver los problemas anteriores es la creacin de agencias de promocin de inversiones (API) o sus equivalentes, entendiendo la promocin como el conjunto de funciones y actividades que se realizan con el objetivo de dar a conocer las ventajas del pas, proveer de informacin relevante a potenciales inversionistas y facilitar el proceso de toma de decisiones e instalacin en el pas, por mencionar algunas. Treinta de los 33 estados de Amrica Latina ya han constituido agencias de promocin de inversiones o una institucionalidad equivalente encargada de centralizar las funciones de promocin. Sin embargo, la actividad de promocin de inversiones en la regin es bastante incipiente, lo que queda de manifiesto en los cambios en la institucionalidad que han experimentado las API, especialmente en los ltimos cinco aos. Al respecto, cabe destacar que 12 de las 15 instituciones analizadas fueron creadas durante ese quinquenio, sufrieron cambios relevantes o estn en proceso de revisin de su institucionalidad (vase el cuadro 7).
Cuadro 7
PRINCIPAL CAMBIO INSTITUCIONAL POR PAS ENTRE 2000 Y 2005

Tipo de cambio Creacin de agencia Creacin de funciones o programas de promocin de inversiones Creacin de nueva institucionalidad por fusin o absorcin Reestructuraciones internas y/o cambios de dependencia Nmero pases 3 2 2 5 Pases El Salvador, Guatemala, San Vicente y las Granadinas Ecuador, Chile Per, Colombia Jamaica, Panam, Paraguay, Uruguay, Santa Luca
Fuente: Encuesta a agencias de promocin de inversiones
2.1.1 Principales funciones y actividades Las funciones que realizan las API de la regin son similares a las que realizan sus pares de otras partes del mundo, si bien pudiera variar el esfuerzo y recursos destinados a cada una de ellas. Las funciones que se realizan con mayor frecuencia y a las que se dedican mayores recursos son, en orden de importancia, los servicios al inversionista apoyo en la evaluacin y seleccin de ubicacin, trmites y procedimientos legales, etc., marketing focalizado, anlisis de oportunidades (bases de datos, anlisis sectoriales, etc.), imagen pas (publicidad u otras acciones de alcance general), y seguimiento y atencin post-inversin (after care, resolucin de problemas, etc.). Otras actividades como la mejora clima de negocios, asesora a la autoridad, administracin de incentivos y mejora de la competitividad de las empresas locales, son realizadas con menor frecuencia y por un menor nmero de agencias. Entre las actividades de marketing, la recepcin y atencin de inversionistas es la que realizan con mayor frecuencia y a la que se destina una mayor proporcin de los recursos de las organizaciones (vase el cuadro 8). Lo anterior es positivo en cuanto refleja que los potenciales inversionistas estn realizando visitas de evaluacin. No obstante, tambin muestra que las agencias, en promedio, asumen mayormente una actitud ms receptiva que proactiva en la atraccin de inversiones. Las actividades de promocin en el exterior, como visitas a empresas en el exterior, seminarios de promocin y participacin en ferias o eventos, son realizadas con menor frecuencia y la asignacin de recursos tambin es ms pequea. Las agencias debieran asumir un papel ms proactivo y destinar esfuerzos y recursos al contacto con potenciales inversionistas para comunicarles los atributos y ventajas del pas. 62
Cuadro 8
PRINCIPALES ACTIVIDADES DE MARKETING Y APOYO AL INVERSIONISTA

Actividad API que realizan la actividad Frecuencia a promedio Asignacin promedio de b recursos 2,5 2,7
Recepcin y atencin de misiones de potenciales inversionistas Generacin de informacin y productos de promocin (folletos, documentos, etc.) Administracin de pgina web Visitas a empresas y reuniones con ejecutivos en el exterior Participacin (exponiendo) en ferias en el exterior Realizacin de misiones al exterior Campaas de correo o telemarketing Organizacin de eventos de promocin en el exterior (seminarios, desayunos, etc.) Publicidad en medios de comunicacin internacionales Contratacin de agencias de relaciones pblicas en el exterior
Nmero 15 15
Porcentaje 100,0 100,0
4,7 4,5
15 15 15 11 13 13
100,0 100,0 100,0 73,3 86,7 86,7
4,2 3,8 3,8 3,4 2,9 2,8
2,2 2,3 1,9 1,8 1,6 1,8
11 6
73,3 40,0
1,7 0,8
1,0 0,8
Fuente: Encuesta a agencias de promocin de inversiones. a Escala: 5: muy alta, 4: alta, 3: media, 2: baja, 1: muy baja, 0: nula. Sobre un total de 15 respuestas. b Escala: 3: alto, 2: medio, 1:bajo, 0:nulo. Sobre 12 API que entregaron informacin al respecto.
2.1.2 Oficinas en el exterior y subnacionales La presencia permanente y cercana a los potenciales inversionistas, a travs de oficinas o de representaciones en el exterior, facilita enormemente las actividades de promocin. A fin de cuentas, la atraccin de inversiones es una actividad que se sustenta en el establecimiento de relaciones y redes, que son las que permiten acceder a la informacin sobre potenciales inversionistas o establecer los contactos que posibilitan llegar a los tomadores de decisiones adecuados en las empresas. Sin embargo, el mantener una oficina en el exterior, en especial en los pases desarrollados, es una actividad de alto costo. Por esta razn son pocos los pases que mantienen oficinas dedicadas exclusivamente a las labores de promocin de inversiones. Hasta el 2001, el promedio de oficinas de este tipo pertenecientes a los pases de la OCDE era siete (UNCTAD, 2001). En pases como Irlanda, donde la atraccin de IED es uno de los ejes fundamentales de la poltica de desarrollo, la red externa llega a 13 oficinas (cinco de ellas en Estados Unidos). Entre los pases de la regin analizados, slo Costa Rica, Chile y Santa Luca han implementado un modelo de oficinas o representantes con exclusividad en la promocin de inversiones, siendo Chile el que posee la red ms amplia, con dos representantes en Europa y uno en Estados Unidos. En el resto de los pases, seis de las API tienen oficinas en que se comparte la labor de promocin de inversiones con la de promocin de exportaciones, siendo esta ltima la principal. Las restantes API no tienen ni oficinas ni representaciones en el exterior. La existencia de oficinas de promocin de inversiones a nivel subnacional, es decir, dependientes de estados, regiones, provincias o departamentos, responde a lo menos a dos situaciones: (i) tal como los pases compiten entre s por atraer inversiones, las diferentes localidades dentro de un pas compiten por llevar esas inversiones a su propio territorio, y (ii) los inversionistas necesitan contar con informacin detallada y especfica sobre las distintas localidades dentro de un pas, por lo que equipos preparados para interactuar con los ellos y con asiento en estas diferentes localidades facilitan el trabajo de evaluacin.
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El arreglo institucional en el que se insertan estos organismos es muy variado. En algunos casos, las agencias subnacionales dependen de una agencia central; en otros, son los propios estados o provincias los que crean agencias o constituyen equipos para facilitar y apoyar la inversin. En los casos estudiados, se observa que cuando, no existe dependencia jerrquica entre las oficinas subnacionales y la agencia nacional, la coordinacin entre ellas es escasa. 2.1.3 Presupuesto y dotacin de recursos humanos Segn un estudio reciente que consider a 75 organismos(Morisett y Andrews, 2004), el gasto promedio anual en promocin de una agencia es de 2.6 millones de dlares; la dispersin de ese gasto es bastante alta, tal como se puede observar en el cuadro 9. En el 50% de los casos, ese presupuesto no excede los 650.000 dlares y en el caso de una agencia tpica de un pas en desarrollo ste es de menos de 450.000 dlares, con un empleo de diez profesionales. La capacidad de accin de una agencia est determinada, entre otros factores, por el tamao de su presupuesto y la dotacin de recursos humanos, la que, en general, es una variable dependiente de la anterior. Los resultados del mismo estudio sugieren que el tamao del presupuesto de una agencia s importa y que, para ser efectivos, los esfuerzos promocionales requieren un nivel mnimo de compromiso financiero. Las agencias con presupuestos pequeos obtendran resultados poco significativos en la atraccin de inversiones, al tiempo que incrementos pequeos en los presupuestos tampoco acusaran un gran impacto.
Cuadro 9
PRESUPUESTO DE LAS API SEGN NIVEL DE INGRESO DE LOS PASES, 2001

(Dlares) Ingresos bajos Promedio Mnimo Mximo a Mediana 548 500 28 404 1 488 833 287 421 Ingresos medios 1 237 000 33 300 5 593 00 569 574 Ingresos altos 9 382 100 283 155 27 300 000 9 316 800
Fuente: Morisett y Andrews (2004).

a
50% de las API tienen un presupuesto menor a la mediana.
En relacin a la dotacin de personal, en una visin ms normativa y considerando las mejores prcticas, la Multilateral Investment Guarantee Agency propone una organizacin con una dotacin mnima de 25 personas, considerando slo la oficina central (MIGA, 2005). Como punto de comparacin, las agencias de Irlanda y de la Repblica Checa, consideradas como exitosas, tienen ms de 300 y 140 empleados, respectivamente. En general, tal como se observa en el cuadro 10, las agencias de la regin, salvo excepciones, operan con presupuestos y una dotacin de personal por debajo de los niveles recomendados y para algunas de ellas es difcil pensar, dado los altos costos que involucra realizar actividades de promocin en el exterior, que estn operando por sobre los umbrales mnimos.
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Cuadro 10
DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO Y DEL NMERO DE EMPLEADOS DE LAS API DE LA REGIN

Distribucin del presupuesto Rango Ms de 1 milln de dlares De 500 mil a 1 milln de dlares Menos de 500 mil dlares Nmero de API 6 3 6 Distribucin del nmero de empleados Rango Nmero de API Ms de 20 5 Entre 10 y 20 5 Menos de 10 5
Fuente: Encuesta a agencias de promocin de inversiones.
2.2 Polticas de incentivos

La utilizacin de incentivos para hacer ms atractivo a un pas o una localidad especfica es otra de las formas de poltica activa que utilizan los diferentes gobiernos en el mundo y en Amrica Latina. Estos incentivos pueden tomar diferentes formas, pero en general se agrupan en: incentivos fiscales, rebajas o eliminaciones temporales o permanentes de impuestos de distinta ndole, o en incentivos financieros, subsidios directos que tienden a bajar el costo de la puesta en marcha u operacin de la inversin activos fijos, capacitacin, servicios bsicos y otros, bajo la forma de aportes no reembolsables, rebajas en el valor de los factores productivos o servicios, o provisin de la infraestructura necesaria. Tericamente, los incentivos se justifican y tienen su razn de ser en la posibilidad de corregir fallas de mercado y en la existencia de externalidades positivas, que benefician al pas. El riesgo y la incertidumbre que enfrenta un nuevo inversionista, nacional o extranjero, y los costos adicionales que estos factores representan pudiendo llegar a ser una barrera para materializar la inversin, pueden ser reducidos ofreciendo los incentivos correctos. Los beneficios que una inversin trae consigo, como la transferencia tecnolgica o la creacin de empleo, o el efecto positivo que genera la primera empresa que se instala en el pas, justificaran el otorgamiento de incentivos, siempre que sus costos no excedan los beneficios sociales esperados. Adems, en el caso de la inversin extranjera, los incentivos pueden ser usados para aumentar el atractivo de un pas en trminos de costos cuando se compite con otros por un determinado proyecto de inversin. Desde el punto de vista de un pas que desea atraer IED, la situacin ideal se da cuando las condiciones del pas son suficientes para satisfacer las expectativas de los potenciales inversionistas y, al mismo tiempo, es superior a la oferta (que incluye incentivos) que pueden hacer los otros pases competidores. En esta situacin ideal no es necesario que el pas ofrezca incentivos. Sin embargo, son poco frecuentes los casos en que una ubicacin geogrfica es tan claramente superior a otra. En general, los pases o ciudades que han arribado a la fase final de seleccin (lista corta) presentan condiciones de competitividad relativamente similares. De all, que la posibilidad de acceder a incentivos puede influir en la decisin de localizacin que adopte una empresa. 2.2.1 Principales incentivos Los incentivos que utilizan los pases de la regin para atraer IED estn disponibles para los inversionistas nacionales y extranjeros, si bien, en general son estos ltimos los que hacen mayor uso de ellos. En la mayora de los pases estudiados el incentivo principal es de tipo fiscal, asociado a la instalacin de las empresas en zonas francas, y considera exenciones del 100% al impuesto a la renta por distintos periodos. Este tipo de incentivos principalmente apunta a fomentar la atraccin de inversiones de empresas que buscan eficiencia y estn orientadas a la exportacin (vase el cuadro 11).
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Cuadro 11
PRINCIPALES INCENTIVOS PARA LA ATRACCIN DE IED

Tipo de Incentivo Nmero de pases para los que es el principal incentivo 6 5 1 1 2
Rgimen de zonas francas (incluye exenciones del impuesto a la renta) Exenciones tributarias (impuestos corporativos) Ley de maquila Grants (focalizados) Otros Fuente: Encuesta a agencias de promocin de inversiones.
En general, la asignacin de los incentivos es automtica, es decir, las empresas se hacen acreedoras de los incentivos disponibles en la medida en que los proyectos de inversin cumplan con los requisitos preestablecidos (para lo cual deben presentar una postulacin). En casos particulares, el sistema de asignacin es por evaluacin caso por caso y el subsidio se determina en funcin de los mritos e impactos esperados del proyecto. Es posible observar dos formas de administrar la asignacin de esos incentivos: una en que el mecanismo de subsidio est reglamentado e institucionalizado, con criterios establecidos e informacin clara y transparente, y procesos de evaluacin formalizados, y otra en que el proceso no est institucionalizado ni reglamentado y en que la asignacin de incentivos es parte de un proceso de negociacin individual, donde a priori no estn establecidas las condiciones del mismo. Esta ltima situacin es ms comn en los pases donde los estados o municipios tiene autonoma para ofrecer paquetes de incentivos armados ad hoc para una empresa. Por otra parte, los incentivos pueden ser de alcance general, como es el caso de las nuevas inversiones apoyadas en las zonas francas, o focalizados en un sector particular o entregados para cumplir con un objetivo especfico, como por ejemplo los subsidios a la formacin de recursos humanos del Programa de Alta Tecnologa de Chile. En general, tiende a haber una coincidencia entre los incentivos generales y los de asignacin automtica, y entre los focalizados y los de asignacin caso por caso. Una de las preguntas que deben resolver los pases es cules incentivos, si es que su estrategia de atraccin de inversiones los considera, son los ms funcionales a los objetivos que se desean lograr. En la experiencia internacional, se observa que los incentivos son tambin ms focalizados en la medida que los objetivos apunten a atraer inversin ms sofisticada, como por ejemplo en I+D. 2.2.2 El impacto de los incentivos Una de las preguntas que suele surgir es si los incentivos realmente influyen en la toma de decisiones de los inversionistas, es decir, si la inversin no se hubiese realizado en ausencia del subsidio o si se entregaron ms incentivos que lo que la empresa necesitaba. Respuestas claras a esta pregunta son difciles de entregar dada la asimetra de informacin que caracteriza esta situacin. La evidencia emprica, registrada por mltiples investigadores, indica que, en la primera fase de seleccin de pases, en la cual la empresa identifica su lista larga, los incentivos no son especialmente relevantes, primando las ventajas estructurales de cada pas. Sin embargo, los incentivos toman un papel ms importante, en particular entre las empresas que buscan ganancias en eficiencia, al momento de evaluar y comparar los pases que ya son parte de la lista corta. Es decir, los incentivos no seran el factor ms relevante de decisin, pero pareciera que influyen al momento final de seleccionar una ubicacin por sobre otra. Ninguno de los pases encuestados entreg informacin sobre evaluaciones ex post que midan el impacto en el pas de los proyectos que recibieron subsidios. En general, algunos pases slo disponen de informacin sobre el nmero de proyectos y del empleo y del monto de las 66
exportaciones generadas. El anlisis de la efectiva necesidad de los incentivos y de los beneficios para el pas de los resultados de las inversiones que utilizaron dichos incentivos es complejo; pero, importante para garantizar los mejores resultados dentro de las limitaciones que planten los escasos recursos de los pases de la regin.
2.3 Estrategias de focalizacin

Por estrategia de focalizacin (targeting) se entiende la definicin que realiza un pas o una API de priorizar o preferir, por algn criterio, un tipo de inversin por sobre otra, para luego tomar acciones que permitan captar los proyectos correspondientes. Por lo menos hay dos razones por las cuales los pases adoptan este tipo de estrategia: Se desea lograr un objetivo especfico. Algunos proyectos aportarn al logro de los objetivos propuestos y generarn el impacto deseado y otros no. Escasez o uso eficiente de recursos. Esta razn es ms bien prctica; si considera que los recursos para la promocin de inversiones son escasos y que se requiere un esfuerzo de promocin que supere un umbral mnimo para que sea efectivo, ser necesario focalizar los recursos disponibles. Para seleccionar un foco, en general se usa alguno de los criterios siguientes o una combinacin de ambos: Intereses de los pases. Los focos elegidos son los que contribuyen de mejor manera a los objetivos de la poltica de atraccin de IED. Caractersticas de los pases. Los focos son elegidos en funcin de la consistencia entre las ventajas que poseen y los requerimientos de los potenciales inversionistas. El caso ideal se da cuando ambos criterios coinciden. Es decir, el pas tiene ventajas o condiciones que le permiten atraer IED en aquellos focos que son de su inters. En la medida que los intereses estn muy por sobre las posibilidades reales de los pases, es decir, cuando se desea atraer IED donde el pas no tiene las condiciones o la oferta (incluidos los incentivos) no es atractiva para los potenciales inversionistas, estos intereses se transformarn ms bien en deseos que no tienen base para concretarse, y se correr el riesgo de destinar recursos a actividades que no obtendrn los resultados esperados. Los pases de la regin, salvo excepciones, presentan un grado de focalizacin relativamente bajo, concentrndose en sectores amplios como el turismo y las agroindustrias o en la definicin de mltiples objetivos para los proyectos. Es recomendable que las API garanticen que sus definiciones de foco se ajusten a los recursos disponibles y a los objetivos y estrategias de la poltica de desarrollo de sus pases. 2.3.1 Sectorial y funcional En trminos sectoriales, los principales focos para la atraccin de inversiones en los pases de la regin son industrias tradicionales: turismo y agroindustria, con la preferencia de catorce de los quince pases. Las tecnologas de informacin y comunicaciones, incluido el desarrollo de software, ocupan la tercera preferencia, y la cuarta, los servicios habilitados por estas tecnologas: centros de llamadas (call centers), servicios compartidos, servicios de administracin (back-office), subcontratacin de procesos de negocios (business process outsourcing, BPO), etc. De esta manera, concientes de la oportunidad que presenta el rpido crecimiento de estos sectores y funciones, los pases pretenden atraer inversiones de empresas que buscan trasladar sus operaciones a localidades que les permitan ahorrar costos. A nivel mundial, UNCTAD (2004) estima que dentro de los servicios extraterritoriales (offshore), los de mayor crecimiento sern los habilitados por las tecnologas de informacin y comunicaciones. Se estima que las exportaciones de este tipo de 67
servicios crecern desde mil millones de dlares el 2002 a veinticuatro mil millones el 2007. En el quinto lugar de las preferencias se encuentra la logstica. Seis de los pases encuestados desean atraer inversiones orientadas a potenciar la distribucin de productos a nivel regional. El resto de las preferencias son ms bien especficas a cada pas, las cuales adems presentan distintos niveles de focalizacin. Costa Rica es el pas que presenta el mayor grado de focalizacin sectorial en la atraccin de inversiones extranjeras, centrando sus esfuerzos en los servicios (centros de llamadas, servicios compartidos, y diseo, ingeniera y desarrollo de software), y la manufactura de electrnica y de dispositivos mdicos. La eleccin de estos sectores se realiz con base en ventajas competitivas reveladas, que se generaron a partir de las primeras empresas que invirtieron en esos sectores. Desde el punto de vista de las acciones especficas que respaldan las decisiones de focalizacin, Chile presenta un caso interesante. A fines del 2000, el gobierno lanz su Programa de Atraccin de Inversiones en Alta Tecnologa, constituyendo al interior de CORFO, la agencia de desarrollo econmico, un equipo y un conjunto de incentivos especializados para atraer empresas de este sector. 2.3.2 Segn tipo de proyecto La generacin de empleo fue el objetivo ms mencionado y la caracterstica ms deseada en los proyectos de IED en once de las quince API analizadas. Le siguen en prioridad el que sea intensivo en tecnologa (diez API) y el que tenga orientacin exportadora (ocho API). Si bien existe inters por atraer proyectos con un componente importante de transferencia tecnolgica, los esfuerzos de promocin de la IED en I+D son limitados, especialmente si se compara con las estrategias de los pases de fuera de la regin. As, por ejemplo, una encuesta que se presenta en UNCTAD (2005) sobre los esfuerzos que estn haciendo los pases para atraer inversin extranjera en I+D mostr que el menor esfuerzo promocional lo est haciendo Amrica Latina, donde slo el 11% de las agencias de promocin de inversiones realizan proactivamente programas para atraer este tipo de inversiones, en comparacin con el 75% de las agencias en los pases desarrollados, y con el 94% de las agencias de los pases de Asia y Oceana. El inters declarado por proyectos que aumenten o diversifiquen la base exportadora se ve claramente avalado por los incentivos de zonas francas o maquila que manejan la mayora de los pases. Estos mecanismos, en algunos casos, establecen metas de exportacin para poder ser utilizados, por lo que es importante prever su evolucin y su consistencia con las normativas de la OMC y otros acuerdos internacionales. Algunos de los pases se focalizan en proyectos que superen un cierto monto de inversin, siendo el milln de dlares la cifra ms usual; tal es el caso de Ecuador y Santa Luca, en general, y el de Chile para los proyectos tecnolgicos, en particular. 2.3.3 Geogrfica Estados Unidos es el pas que concentra el inters de la mayora las API con el 10% de las preferencias. El resto de las preferencias son ms bien zonas o regiones geogrficas, como Europa, Asia y Latinoamrica, donde ninguno de los pases mencionados individualmente super el 20% de las respuestas. Costa Rica es el pas que muestra la ms alta focalizacin geogrfica, mencionando slo a Estados Unidos como objetivo principal. En el otro extremo se encuentra Mxico, Per y San Vicente y las Granadinas, los cuales no definen focos geogrficos.
3.
Conclusiones, recomendaciones y desafos
En general, los pases de Amrica Latina se encuentran en una etapa inicial de desarrollo de las polticas de atraccin de IED. Estn iniciando la transicin desde un nivel pasivo, caracterizado por la entrada de flujos de inversin basados en las ventajas comparativas y en que el xito de la poltica se mide principalmente por el monto de stos, a un enfoque ms activo donde existe una mayor proactividad en las polticas de atraccin de inversiones y donde los esfuerzos horizontales por 68
atraer inversiones se complementan con otros ms focalizados en sectores y proyectos con caractersticas deseables. Desde el punto de vista de la institucionalidad, la mayora de las agencias de promocin de inversiones de la regin estudiadas son relativamente jvenes, por lo que an estn en proceso de consolidacin y aprendizaje institucional. Si a esto se le suma, salvo excepciones, la falta de compromiso presupuestario y de recursos humanos (que en promedio estn por debajo de los puntos de comparacin internacional) y la baja coordinacin e integracin con otras polticas, se puede estimar que la capacidad de ejecucin en forma eficiente y efectiva de las polticas de atraccin de IED es dbil. En trminos positivos, los pases de la regin estn avanzando en la direccin correcta. Se estn generando los cambios para consolidar la institucionalidad de promocin de inversiones. Existe conciencia sobre los beneficios y necesidad de realizar un trabajo de promocin ms focalizado y se estn dando los pasos para que ello ocurra. Y se estima, segn lo indicado por las mismas API, que en el corto plazo se avanzar hacia polticas ms activas. Es de esperar que este avance se d con la velocidad necesaria, ya que la brecha con los pases desarrollados y con los pases en desarrollo de Asia es an amplia. En particular, se recomienda estudiar los siguientes aspectos: Coordinacin e integracin con las restantes polticas de desarrollo. Procurar que los objetivos de atraccin de IED sean compatibles con los objetivos ms generales de desarrollo del pas y, en ese contexto, que se evale la importancia de aplicar polticas activas de promocin de IED; que las respectivas polticas sean coordinadas e integradas al conjunto de polticas de desarrollo productivo y econmico, lo que incluira dotar a las instituciones encargadas de promover la IED de los recursos humanos y financieros apropiados. Promocin. Las funciones y actividades que declararon realizar las API corresponden a las que en general ejecutan este tipo de instituciones en otras partes del mundo. Sin embargo, existe en promedio una orientacin ms receptiva o de trabajo al interior del pas por sobre una orientacin ms proactiva y de trabajo de promocin en el exterior. La intensa competencia entre pases exige salir a buscar ms que esperar y, dado que las actividades de promocin en el exterior son costosas y necesitan de recursos humanos ms capacitados, es necesario que se revisen los presupuestos y recursos asignados que, como se indic anteriormente, estn en promedio por debajo de las comparaciones internacionales. Por otra parte, es recomendable que se mejore la coordinacin con los organismos de promocin a nivel subnacional. Incentivos. stos son parte de la competencia entre pases y son ms importantes en ciertas categoras de inversin (bsqueda de eficiencia) y en la fase final del proceso de seleccin (lista corta). En la medida que se definan prioridades y que se desee atraer inversiones de caractersticas especficas, es recomendable que los pases que opten por el uso de incentivos revisaran sus marcos de incentivos y evaluaran la conveniencia de aplicar algunos ms focalizados, ms aun cuando debern ajustar en el corto plazo sus regmenes de zonas francas a los requerimientos de la OMC en materia de subsidios. Los incentivos no necesariamente deben tomar la forma de subsidios financieros y estandarizados, ya que, entre otros motivos, pueden no existir los presupuestos para ello. Por ejemplo, en 2004 el presupuesto de la agencia de promocin irlandesa destinado a incentivos a la inversin fue de ms de 65 millones de euros. Los pases pueden tomar medidas, que sin ser iniciativas que favorezcan a una sola empresa, ni tan amplias como para ser calificadas de polticas generales, permitan mejorar condiciones especficas del pas y acortar la brecha entre su oferta y los requerimientos de los inversionistas extranjeros. Por ejemplo, Costa Rica y El Salvador han instaurado programas de capacitacin especficos para satisfacer las crecientes demandas de personal calificado (tcnicos bilinges) en los sectores de servicios internacionales, y Chile elabor un
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registro de personas con dominio de ingls para facilitar los procesos de reclutamiento de las empresas que necesitan personal bilinge. Focalizacin. Los pases emplean estrategias de focalizacin como una forma de usar ms eficientemente sus limitados recursos y de alcanzar objetivos especficos. Si bien los pases de la regin estn avanzando en hacer definiciones de focalizacin, pareciera que slo algunas excepciones, como Chile y Costa Rica, estn cosechando los beneficios de este tipo de estrategias. En el resto, se observa que en promedio los esfuerzos de focalizacin son an bastante generales y adolecen de un enfoque estratgico. La competencia por atraer IED es cada vez ms intensa y los pases que estn siendo exitosos son los que, adems de tener las condiciones necesarias, estn desarrollando polticas activas para atraer y captar los beneficios de la IED. Los que ms se beneficiarn de esas inversiones sern aquellos que las insertan en el contexto de sus objetivos de desarrollo nacional. Los pases deben evaluar sus propias competencias y ventajas y en funcin de ellas delinear en forma realista las estrategias apropiadas para la atraccin de inversiones. Para ello, entre otros elementos, se deben desarrollar capacidades de evaluacin que permitan disear actividades de promocin efectivas, procesos de asignacin de incentivos que aseguren que los beneficios de los proyectos sern mayores que sus costos, e identificacin de proyectos y empresas que aporten positivamente a las estrategias de desarrollo del pas. La experiencia internacional es amplia y lo suficientemente variada como para ofrecer valiosas referencias para cada pas. Algunos de los elementos no considerados con detalle en este documento y que merecen atencin para ser desarrollados en el futuro son: El proceso de diseo y de coordinacin de la poltica: Cmo se genera la integracin y coordinacin de la poltica de IED con el resto de las polticas de desarrollo? Es necesario un compromiso poltico al ms alto nivel, como se dio en su momento en Costa Rica para atraer la inversin de INTEL, o se puede dar un proceso de abajo hacia arriba, como sucede en Chile? Existe conciencia de que se est en una competencia global? Existen posibilidades de cooperacin entre los pases de la regin? Cun importantes son los contratos sociales para la competitividad de los pases, como lo han sido en Irlanda? Restricciones de presupuesto y dotacin de personal: Estn los pases en condiciones de comprometer los recursos mnimos para realizar una labor de promocin efectiva? Cmo se opera con recursos limitados? Dnde deben concentrarse los recursos? Qu tipo de actividades se ajusta ms a las realidades de la regin? Qu tipo de incentivos muestra una mejor relacin costoefectividad? Cmo se puede acelerar la madurez institucional? Polticas especficas para la absorcin de los beneficios: Cules son las polticas que permiten maximizar la absorcin de los potenciales beneficios de la IED?, mejorar las capacidades de evaluacin ex ante?, mejorar el targeting?, generar programas de apoyo a las empresas locales?, establecer requisitos de desempeo a las empresas que reciben incentivos? Cul es la mejor institucionalidad para estos efectos?, agencias especializadas en promocin de inversiones o agencias de desarrollo que realizan promocin?
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Serie
Desarrollo productivo
Nmeros publicados
El listado completo de esta coleccin, as como las versiones electrnicas en pdf estn disponibles en nuestro sitio web: www.cepal.org/publicaciones
176 Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo. Mario Cimoli, Martine Dirven, Carlo Ferraro, Joo Carlos Ferraz, Nicolo Gligo, Martin Hilbert, Wilson Peres, Annalisa Primi y Giovanni Stumpo. (LC/L.2704) N de venta S.07.II.G.53 (US$10.00), 2007. 175 Polticas activas para atraer inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, Nicolo Gligo S.(LC/L2667P N de venta S.07.II.G (US$10.00), 2007. 174 Caractersticas del empleo rural no agrcola en Amrica Latina con nfasis en los servicios. Claus Kbrich y Martin Sirven, (LC/L. 2659-P), N de venta: S.07.II.G.10 (US$ 10), 2007 173 Capital de riesgo para la innovacin: lecciones de pases desarrollados., Luis Felipe Jimenez,, (LC/L.2617-P), N de venta S.06.II.G.159 (US$10.00), 2006. 172 Investimento brasileiro no exterior: Panorama e considedraoes., Marcia Tavares,, (LC/L.2624-P), N de venta P.06.II.G. 148. (US$10.00), 2006. 171 Los efectos potenciales del tratado de libre comercio entre Ecuador y Estados Unidos en las mujeres rurales ecuatorianas, Csar Morales y Soledad Parada, Red de desarrollo agropecuario, (LC/L.2496-P), N de venta S.06.II.G.28 (US$10.00), 2006. 170 Disposiciones agroalimentarias en los Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos: avances y limitaciones para futuras negociaciones con socios latinoamericanos, Mnica Rodrigues, Red de desarrollo agropecuario (LC/L.2483P), N de venta S.06.II.G.11 (US$10.00), 2006. 169 Organizacin industrial y competencia en las telecomunicaciones en Amrica Latina: estrategias empresariales, Judith Mariscal, Eugenio Rivera, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2423-P), N de venta S.05.II.G.170 (US$10.00), 2005. 168 Crdito bancrio no Brasil: Participao das pequenas empresas e condies de acesso, Jos Mauro de Morais, Red de Restructuracin y Competitividad (LC/L.2422-P), N de venta P.05.II.G.169 (US$10.00), 2005. 167 Impactos diferenciados de la liberalizacin comercial sobre la estructura agrcola en Amrica Latina, Mnica Rodrigues, Red de desarrollo agropecuario (LC/L.2421-P), N de venta S.05.II.G.168 (US$10.00), 2005. 166 El (lento) retorno de las polticas industriales en Amrica Latina y el Caribe, Wilson Peres, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2419-P), N de venta S.05.II.G.166 (US$10.00), 2005. 165 Science and Technology Policies in Open Economies: The Case of Latin America and the Caribbean, Mario Cimoli, Joo Carlos Ferraz y Analiza Primi, (LC/L.2404-P), sales N E.05.II.G.151 (US$10.00), 2005. 164 La importancia de la tecnologa de la informacin y la comunicacin para las industrias de recursos naturales, Graciela Moguillansky, Red de inversiones y estrategias empresariales (LC/L.2401-P), N de venta S.05.II.G.148 (US$10.00), 2005. 163 El precio de mercado de la tierra desde la perspectiva econmica, Raimundo Soto, Red de desarrollo agropecuario (LC/L.2355-P), N de venta S.05.II.G.97 (US$10.00), 2005. 162 Informe sobre la industria automotriz mexicana, Michael Mortimore, Faustino Barron, Red de inversiones y estrategias empresariales (LC/L.2304-P), N de venta S.05.II.G.52 (US$10.00), 2005. 161 Macroeconomic policies, sector performance and firm response: the case of Chiles textile goods market, Beverly Carlson, Restructuring and Competitiveness Network (LC/L.2255-P), Sales No. E.05.II.G.12 (US$10.00), 2005. 160 Liberalizacin comercial agrcola con costos de transporte y transaccin elevados: evidencia para Amrica Latina, Mnica Kjllerstrom, Red de Desarrollo Agropecuario (LC/L.2232-P), N de venta S.04.II.G.152 (US$10.00), 2004. 159 Innovacin participativa: experiencias con pequeos productores agrcolas en seis pases de Amrica Latina, Marcela Cordoba, Maria Vernica Gottreet, Tito Lopez y Asociados, Alvaro Montes, Liudmila Ortega, y Santiago Perry, Red de Desarrollo Agropecuario (LC/L. 2203-P), N de venta S.04.II.G.128 (US$ 10.00), 2004.
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158 Acuerdos bilaterales de inversin y demandas ante Tribunales Internacionales: la experiencia argentina reciente, Leonardo E. Stanley, Red Inversiones y Estrategias Empresariales (LC/L.2181-P), N de venta S.04.II.G.108 (US$10.00), 2004. 157 reas econmicas locales y mercado de trabajo en Argentina: estudio de tres casos, Ximena Mazorra, Agustn Filippo y Diego Schleser, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L. 2151-P), N de venta S.04.II.G.79 (US$ 10.00), 2004. 156 A Chilean wine cluster? Governance and upgrading in the phase of internationalization Evert-Jan Visser, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2138-P), sales N E.04.II.G.67 (US$10.00), 2004. 155 Competitividad del sector agrcola y pobreza rural: el papel del gasto pblico en Amrica Latina, Mnica Kjllerstrm, Red de desarrollo agropecuario, (LC/L.2137-P), N de venta S.04.II.G.66 (US$10.00), 2004. 154 Crditos a pyme en Argentina: racionamiento crediticio en un contexto de oferta ilimitada de dinero, Agustn Filippo, Daniel Kostzer y Diego Schleser, (LC/L.2136 -P), N de venta S.04.II.G65 (US$10.00), 2004. 153 Salud y seguridad en el trabajo y el papel de la formacin en Mxico (con referencia a la industria azucarera), Leonard Mertens y Mnica Falcn, (LC/L.2130-P), N de venta S.04.II.G.58 (US$10.00), 2004. 152 Polticas pblicas y la agricultura latinoamericana en la dcada del 2000, Pedro Tejo, (LC/L.2121-P) N de venta S.04.II.G.50 (US$10.00), 2004. 151 La inversin extranjera directa en Repblica Dominicana y su impacto sobre la competitividad de sus exportaciones, Sebastin Vergara, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2120-P) N de venta S.04.II.G.47 (US$10.00), 2004. 150 El microcrdito como componente de una poltica de desarrollo local: el caso del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en la Ciudad de Buenos Aires, Nstor Bercovich, (LC/L.2103-P), N de venta S.04.II.G.41 (US$10.00), 2004. 159 Capacitacin laboral para las pyme: una mirada a los programas de formacin para jvenes en Chile, Roberto Poblete Melis (LC/L.2076-P), N de venta S.04.G.19 (US$10.00), 2004. 148 Observatorio de empleo y dinmica empresarial en Argentina, Victoria Castillo, Sofa Rojo Brizuela, Elisabet Ferlan, Diego Schleser, Agustn Filippo, Giovanni Stumpo, Ximena Mazorra y Gabriel Yoguel, (LC/L.2072-P), N de venta S.04.II.G.15 (US$10.00), 2004. 147 Tratados de libre comercio y desafos competitivos para Chile: la extensin de la ISO 9000, Alicia Gariazzo, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2068-P) N de venta S.04.II.G.11 (US$10.00), 2004. 146 Alcanzando las metas del milenio: una mirada hacia la pobreza rural y agrcola, Martine Dirven, Red de desarrollo agropecuario (LC/L.2062-P), N de venta S.04.II.G.6 (US$10.00), 2004. 145 Formacin y desarrollo de un cluster globalizado: el caso de la industria del salmn en Chile, Cecilia Montero, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.2061-P), N de venta S.04.II.G.5 (US$10.00), 2004. 144 Pobreza rural y agrcola: entre los activos, las oportunidades y las polticas una mirada hacia Chile, Claus Kbrich, Liliana Villanueva y Martine Dirven, Red de desarrollo agropecuario (LC/L.2060-P), N de venta S.04.II.G.4 (US$10.00), 2004.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.
Nombre: ................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Direccin: ................................................................................................................................ Cdigo postal, ciudad, pas:..................................................................................................... Tel.:.............................Fax: .....................................E.mail:....................................................
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Innovacin y desarrollo productivo

Este captulo se basa en Cimoli, Ferraz y Primi (2005) y Cimoli (2005).

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

De un modelo lineal de oferta a un modelo lineal de demanda

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Gestin de sistemas de propiedad intelectual

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

Retos estratgicos y temas abiertos

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

5.2 Manejar el conocimiento como un bien club

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5.3 Construir capacidades institucionales

5.4 Temas en debate

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II. Articulacin productiva

Importancia de la articulacin para el desarrollo productivo

Este captulo se basa en Dini y Stumpo (2004).

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

La situacin en los pases de la regin

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Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo

INICIO Y DURACIN DE PROGRAMAS DE ARTICULACIN PRODUCTIVA

Fuente: Dini y Stumpo (2004).

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