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La educacin terciaria en Colombia

Preparar el terreno para su reforma

BANCO MUNDIAL

Derechos de autor 2003 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, Estados Unidos Reser vados todos los derechos Primera edicin en ingls: abril de 2003 1 2 3 4 05 04 03 Los estudios de pas del Banco Mundial for man parte de los diversos reportes que se preparan originalmente para uso inter no y del trabajo de anlisis que se realiza en torno a las condiciones econmicas y generales de los pases miembros en desarrollo con el fin de facilitar el dilogo entre los gobiernos. Algunos de estos reportes son publicados en estas series, con la mayor prontitud para su uso por parte de los gobiernos, la academia y apoyo al desarrollo de la comunidad, el sector financiero y empresarial. La presentacin de este texto no se cie exactamente a los procedimientos establecidos de impresin motivo por el cual el Banco Mundial no se hace responsable de los er rores. Muchas de las fuentes que se citan provienen de documentos informales y por tanto no se encuentran disponibles para su lectura o consulta. Los resultados, interpretaciones y conclusiones e xpresados en este documento corresponden a su(s) autor(es) y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Directorio del Banco Mundial ni de los gobier nos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta obra. Las fronteras, banderas, denominaciones y otra informacin que aparezcan en cualquier mapa del presente documento no implican ningn juicio por parte del Banco Mundial acerca del estado jurdico de ningn ter ritorio, como tampoco el respaldo o aceptacin de las correspondientes fronteras. El contenido de esta publicacin se encuentra protegido por derechos de autor. El Banco Mundial estimula la divulgacin de este trabajo y nor malmente concede las autorizaciones para su uso. Para obtener autorizacin de fotocopias para uso inter no o personal, o por parte de clientes internos especficos, o como material de consulta para la enseanza es necesaria la autorizacin por parte del Banco previo pago de los derechos a que haya lugar. Para estos efectos comunicarse con Copyright Clearance Center , antes de proceder a realizar cualquier fotocopia. Copyright Clearance Center, Inc. 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923, EE.UU Telfono: 978-750-8400. Fax: 978-750-4470, Para autorizaciones de reimpresin de artculos o de captulos, sr vase enviar una solicitud con la informacin completa al Departamento de Reimpresiones Copyright Clearance Center F ax: 978-750-4470. Otras inquietudes relativas a los derechos debe ser remitida directamente al Banco Mundial a la direccin arriba indicada o puede ser enviada por fax al nmero 202-522-2422 ISBN 0-8213-5651-8 Este estudio fue realizado durante el perodo comprendido entre 2000-2001 Traduccin Roberto Pizarro Edicin Marcela Giraldo Mara Elisa Caro Armada electrnica Formato Comunicacin Diseo Impresin Editorial Gente Nueva Informacin de catlogos publicados por la Biblioteca del Congreso (de Estados Unidos) se encuentra en trmite. Impreso en Colombia Printed in Cololombia

CONTENIDO
En sstesis ......................................................................................................................................................... ix Prlogo .............................................................................................................................................................. xi Agradecimientos ........................................................................................................................................... xiii Abreviaciones y siglas .................................................................................................................................. xv Resumen ejecutivo ...................................................................................................................................... xvii 1 Situacin actual del sistema de educacin terciaria en Colombia .................................................... 1 Los estudiantes ............................................................................................................................................ 2 Caractersticas de los estudiantes. ...................................................................................................... 2 No se ha mejorado en materia de equidad ....................................................................................... 3 Mayor nmero de estudiantes mujeres que de hombres ............................................................... 5 Los proveedores de servicios educativos ...............................................................................................6 Situacin jurdica de las instituciones educativas ............................................................................ 6 Transferencia de crditos acadmicos entre instituciones educativas .......................................... 7 Gobernabilidad y gestin del sistema .................................................................................................... 8 Aseguramiento de la calidad .................................................................................................................. 11 Visin general del sistema ................................................................................................................. 12 Mecanismos que se aplican para el aseguramiento de la calidad ................................................ 14 Aseguramiento de la calidad para los programas de pregrado ................................................... 14 Anlisis del sistema de aseguramiento de la calidad ..................................................................... 16 Mejoras para el aseguramiento de la calidad .................................................................................. 18 Personal acadmico .................................................................................................................................. 19 Cualificacin ........................................................................................................................................ 19 Relacin de alumnos por docente .................................................................................................... 19 Condiciones de empleo en el sector pblico ................................................................................... 20 Matrcula: crecimiento sin precedentes a mediados de los noventa .............................................. 20 El crecimiento en el contexto internacional .................................................................................... 20 Predominio del sector privado en la matrcula .............................................................................. 22 Descenso reciente en las admisiones a la educacin terciaria ...................................................... 25 Disparidades en la matrcula regional ............................................................................................. 25 Aumento significativo de la matrcula en estudios nocturnos ..................................................... 25 Alta proporcin de graduados .......................................................................................................... 26 Disciplinas acadmicas: baja inversin en carreras tcnicas ........................................................... 27 Programas: nfasis en pregrado ............................................................................................................. 29 El sector de ciencia y tecnologa en dificultades ................................................................................ 31 Fortalezas: los Centros de excelencia, la TIC y el sector privado ................................................. 31 Debilidades: capital humano, proteccin a la propiedad intelectual y desigualdades en la financiacin ................................................................................................... 32 La naciente internacionalizacin de la educacin terciaria en Colombia ..................................... 32 2. Problemas y perspectivas en el campo econmico ............................................................................. 35 Aumento de la eficiencia externa .......................................................................................................... 35

IV

C ONTENIDO

La educacin terciaria estimula el crecimiento econmico .......................................................... 36 Rendimientos crecientes para las personas con educacin terciaria ........................................... 39 Los perjuicios de una alta tasa de desempleo ................................................................................. 41 Segmentacin del mercado de la educacin ter ciaria ........................................................................42 Cmo financiar a un sector pblico selectivo y eficiente .................................................................44 Financiamiento pblico de la educacin terciaria .......................................................................... 44 Canalizacin de los fondos pblicos hacia las responsabilidades principales del Estado ....................................................................... 46 Utilizacin eficiente de los fondos pblicos .................................................................................... 48 Provisin de incentivos en la financiacin pblica ........................................................................51 Cmo se llenan las vacantes en el sector privado .............................................................................. 53 Instituciones privadas basadas en matrculas ................................................................................. 53 La crisis a corto plazo disminuye la inversin de la educacin a largo plazo ........................... 54 Ayuda financiera estudiantil inadecuada ............................................................................................55 3. Estrategias y recomendaciones para la educacin terciaria en Colombia .............................................................................................. 59 Un sector slido, pero de bajo rendimiento .................................................................................... 60 Asegurar una clara y progresiva gobernabilidad .......................................................................... 60 Estimular y asegurar la calidad .........................................................................................................61 Ofrecer una financiacin que logre un acceso equitativo y amplio ............................................ 61 Promover niveles educativos estratgicos ....................................................................................... 61 Ane xos ...............................................................................................................................................................63 Anexo I. El sistema de educacin terciaria colombiano: problemas y desafos ............................ 67 Anexo II. Anlisis institucional del sector de la educacin terciaria ................................................ 81 Anexo III. Aseguramiento de la calidad en Colombia ......................................................................... 99 Anexo IV. Ciencia y tecnologa: estado actual y perspectivas .......................................................... 121 Anexo V. La educacin terciaria colombiana en el mercado mundial ........................................... 149 Anexo VI. Perspectivas econmicas de la educacin terciaria .......................................................... 165 Anexo VII. Refor mar la ayuda financiera estudiantil: problemas y alternativas ............................ 181 Bibliografa .................................................................................................................................................... 199

L ISTA DE G RFICOS
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10

La expansin absoluta ms elevada en el quintil de ingresos ms altos ....................... 3 El cuello de botella de la educacin terciaria ..................................................................... 4 Concentracin femenina en las disciplinas sociales ......................................................... 5

La participacin del sector privado aumenta segn el grado de orientacin de la educacin hacia las destrezas ............................... 7 Expansin acelerada en los aos noventa ....................................................................... 21 El sector privado lder en la expansin ............................................................................24 La educacin terciaria en Colombia no es de carcter gubernamental ....................... 24 Disminucin acumulada en la admisin de 100.000 estudiantes desde 1997 ............25 Matrcula en los programas de educacin diurnos, nocturnos y a distancia ............. 27 Expansin de los programas acadmicos de ciencias humanas y sociales ................. 28

C ONTENIDO

Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22 Grfico 23 Grfico II.1 Grfico II.2 Grfico II.3 Grfico IV .1 Grfico IV .2 Grfico IV .3 Grafico IV .4 Grfico IV .5 Grfico IV .6 Grfico IV .7 Grfico IV .8 Grfico IV .9 Grfico IV .10 Grfico IV .11 Grfico IV .12 Grfico IV .13 Grfico IV .14 Grfico IV .15 Grfico IV .16 Grfico IV .17 Grfico V .1

Baja participacin estudiantil en la educacin tcnica y tecnolgica .......................... 28 Fortalezas y debilidades del sector de ciencia y tecnologa .......................................... 31 Colombia, a la zaga de varios pases de Latinoamrica y de la OCDE en el terreno de los logros ......................................................................... 36 La educacin terciaria, salarios superiores ...................................................................... 41 Gran expansin de la oferta sin respuesta en demanda ................................................ 42 Sobreoferta de cupos en el sector privado ....................................................................... 43 Los estudiantes de bajos ingresos asisten cada vez ms a las instituciones privadas ........................................................... 47 El sector pblico predomina en regiones de bajo grado de matrcula ........................ 48 Influencia de los sectores pblico y privado segn reas de estudio .......................... 49 Las universidades pblicas gastan ms que las privadas en planta docente ............. 50 La matrcula de primera vez depende del ingreso disponible ..................................... 54 Disminucin en la demanda y cobertura de los crditos estudiantiles ....................... 56 Tasas reales de inters altas, tasas de incumplimiento ms altas y bajos costos de administracin ....................................................................................... 57 Relaciones entre instituciones en el sistema de educacin terciaria ............................ 85 Niveles geogrficos y sus relaciones jerrquicas ............................................................. 86 El proceso de acreditacin .................................................................................................. 95 Indicadores generales de desempeo ............................................................................ 123 Indicadores tecnolgicos y de innovacin ..................................................................... 125 Rgimen institucional e incentivos econmicos ........................................................... 126 Gastos del gobierno en ciencia y tecnologa .................................................................. 130 Deducciones impositivas para los bienes destinados a actividades cientficas ........ 131 Manufacturas de tecnologas alta y media-alta ............................................................. 136 Distribucin de empresas industriales por tamao y actividades de innovacin, 1996 ............................................................. 137 IED, excluido el sector petrolero ...................................................................................... 139 IED en industrias y servicios basados en el conocimiento .......................................... 139 Composicin de exportaciones tradicionales y no tradicionales ............................... 140 Recursos humanos ............................................................................................................. 140 Composicin de estudiantes universitarios, 1996 ......................................................... 141 Infraestructura de la informacin ................................................................................... 142 Publicaciones en el Science Citation Index (SCI) .......................................................... 143 Contribucin de Colombia a bases de datos cientficas seleccionadas ...................... 143 Solicitudes de patentes en Colombia .............................................................................. 144 Solicitudes de patentes en innovaciones por campo cientfico .................................. 144 Patrones de coautora en Colombia ................................................................................ 158

Grfico V . A.1 Espiral del conocimiento de Nonaka et. al. .................................................................... 160 Grfico V . D.1 Patrones de coautora de Estados Unidos, Amrica Latina y Europa ........................ 162 Grfico V . D.2 Patrones de coautora entre pases competentes, en desarrollo y rezagados ........... 163 Grfico VI.1 Mejoras significativas en capital humano en los ltimos 70 aos .............................. 167

VI

C ONTENIDO

Grafico VI.2 Grfico VI.3 Grfico VI.4 Grfico VI.5 Grfico VI.6 Grfico VI.7 Grfico VI.8 Grafico VI.9 Grfico VI.10 Grafico VI.11 Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro I.1 Cuadro I.2 Cuadro I.3 Cuadro I.4 Cuadro I.5 Cuadro II.1 Cuadro II.2 Cuadro II.3 Cuadro II.4 Cuadro II.5 Cuadro II.6 Cuadro II.7 Cuadro III.1

Salarios crecientes para trabajadores con educacin terciaria .................................... 169 Tasas privadas de retor no por nivel de escolaridad ..................................................... 170 Las personas con educacin superior parecen estar afectadas por el desempleo ................................................................................................................ 173 El alto ndice de desempleo en los jvenes explica el alto desempleo ...................... 174 Oferta y demanda de cupos en la educacin terciaria ................................................. 175 Sobreoferta en el sector privado (nmero de plazas vacantes) .................................. 177 La matrcula para la educacin terciaria depende del nivel del ingreso ................... 177 El incremento relativo de la matrcula en educacin terciaria se aplica a todos los niveles de ingreso .......................................................................... 178 Las ineficiencias del mercado laboral y la recesin han dado lugar a un ndice de desempleo inusitadamente alto ................................ 179 Tasa de desempleo por edad ............................................................................................ 180 Caractersticas de la poblacin estudiantil urbana ........................................................... 3

L ISTA DE CUADROS

Instituciones de educacin terciaria en Colombia ............................................................ 6 Instituciones por funcin, naturaleza jurdica y normatividad ...................................... 9 Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia ..........................................14 Colombia: alto ejecutor de la regin, pero promedio comparado con los pases de la OCDE .................................................21 Cobertura por regin ........................................................................................................... 26 Matrcula insuficiente en doctorados ...............................................................................29 Capital humano: el principal obstculo a la innovacin privada ................................. 39 Indicadores del mercado laboral urbano ......................................................................... 40 Financiamiento pblico de la educacin (1990-1999) ..................................................... 44 Fuentes de ingresos de las universidades pblicas (1992-2000) ...................................45 Costos e insumos de la educacin terciaria .....................................................................51 Matrculas por programas de pregrado en institucions privadas (1999) .................... 53 Cobertura ..............................................................................................................................68 La carrera de la competitividad alrededor del ao 2000 ............................................... 70 Plataforma de conocimiento avanzado en el periodo entre 1997 y 2000 .................... 71 Indicadores de la educacin terciaria alrededor de 1995 ............................................... 72 Financiacin de las instituciones de educacin terciaria por funcin .........................79 Instituciones por funcin, naturaleza jurdica y normatividad ....................................83 Carcter acadmico de las instituciones ...........................................................................88 Modalidad de los programas ofrecidos ............................................................................88 Instituciones de educacin superior por departamento y origen ................................89 Comparacin entre las funciones de la DES del MEN y las del ICFES ....................... 90 Tasas brutas y netas de escolarizacin por nivel educativo para el 2000 .................... 92 Instancias de decisin en el gobier no nacional ............................................................... 95 Crecimiento de la cobertura de la educacin terciaria ................................................. 100

C ONTENIDO

VII

Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro IV .1 Cuadro IV .2 Cuadro IV .3 Cuadro IV .4 Cuadro IV .5 Cuadro IV .6 Cuadro IV .7 Cuadro IV .8 Cuadro IV .9 Cuadro V .1 Cuadro V .B.1 Cuadro VI.1 Cuadro VI.2 Cuadro VI. 3 Cuadro VII.1 Cuadro VII.2 Cuadro VII.3 Cuadro VII.4

Instituciones de educacin terciaria en Colombia ........................................................ 104 Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia ........................................ 107 Marco institucional del SNI colombiano ........................................................................ 127 Inversin del gobier no en ciencia y tecnologa por institucin .................................. 129 Inversin del gobier no en ciencia y tecnologa ............................................................. 129 Estructura econmica ........................................................................................................ 133 Composicin estr uctural de la industria colombiana por grado de intensidad de conocimiento ..................................................................... 135 Limitaciones a la innovacin ............................................................................................ 135 Valor agregado de las industrias de tecnologas alta y media-alta ............................. 136 Participacin privada en la financiacin de la investigacin y el desarrollo, 1993- 1997 ................................................................................................. 137 Fortalezas y debilidades del SNI colombiano ................................................................ 145 Alumnos que van a estudiar al exterior segn destino, ICETEX, 2000 ...................... 154 Estadsticas sobre fuga de cerebros por pas y flujos de emigracin/inmigracin .............................................................................................. 161 Desaceleracin de la escolaridad y alza relativa de la mano de obra altamente calificada .............................................................................................................................. 167 Grandes diferencias en ingresos segn for macin acadmica ................................... 168 Tasa de retorno por nivel educativo ................................................................................ 178 Tendencia en el nmero de beneficiarios del ICETEX en 50 aos de operacin ................................................................................................... 185 Tasas de inters del ICETEX y otros ndices, 1991-2001 ............................................... 186 Fuentes de financiacin del ICETEX, 2000 ..................................................................... 187 Experiencia del ICETEX en relacin con las tasas de incumplimiento en prstamos, 1996-2001 ................................................................ 189 Refor ma de la educacin terciaria en Chile ..................................................................... 23 La fuga de cerebros en Colombia: prdida de capital humano avanzado ................. 37

LISTA DE RECUADROS
Recuadro 1 Recuadro 2

Recuadro III.1 Elementos esenciales del aseguramiento de la calidad ............................................... 101 Recuadro III.2 Agencia de aseguramiento de la calidad del Reino Unido: Cmo funciona la revisin acadmica? ........................................................................ 103 Recuadro III.3 Provo: la experiencia brasilea del examen nacional de egreso de la educacin terciaria ................................................................................................... 106 Recuadro III.4 Programa chileno de aseguramiento de la calidad....................................................... 115 Recuadro IV .1 Sistema Nacional de Innovacin (SNI) ........................................................................... 122 Recuadro IV .2 Centros de excelencia ........................................................................................................ 128 Recuadro IV .3 Posible agrupacin de la industria qumica ................................................................... 137 Recuadro V .1 Espacio Europeo de Investigacin (EEI) ........................................................................ 156

EN

SNTESIS

a educacin es un instrumento crucial para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Los rpidos cambios en la tecnologa, la globalizacin y las reformas econmicas han generado drsticas transformaciones en la estructura de las economas y de los mercados laborales del mundo. Los retos futuros deben confrontar las limitaciones tradicionales y el rpido entorno cambiante. Estas transformaciones ya se han dado en economas avanzadas y se estn dando en forma ascendente en Amrica Latina. El reto para Colombia es cmo llegar a ser un miembro activo de esta sociedad globalizada de informacin y conocimiento. Estas transformaciones implican un cambio en el papel desempeado por la educacin terciaria. Si bien la funcin tradicional de esta ltima ha sido formar a los estudiantes para el empleo mediante la transmisin del conocimiento y de herramientas bsicas de investigacin, ahora a estas tareas se debe aadir la capacitacin de trabajadores adaptables a las condiciones necesarias y el apoyo a la expansin permanente del conocimiento. La educacin terciaria, como un subsector slido, capaz de responder a las necesidades crecientes de la sociedad por un capital humano de alta calidad, debe no slo contar con una capacidad dinmica de monitorear y evaluar, sino tambin para difundir a todos los interesados la informacin referente a la educacin terciaria, sus oportunidades y costos incluyendo perspectivas del mercado laboral; de otro lado, debe atraer a los estudiantes de todos los grupos sociales, promoviendo mayor equidad en el acceso a la universidad as como a la educacin terciaria tcnica y a los procesos de entrenamiento que conlleva, y , por ltimo, debe diversificar y ofrecer mecanismos flexibles de transferencia de crditos acadmicos entre diferentes modalidades e instituciones de enseanza superior . En este contexto, el pas debe verse a s mismo dentro de un marco de referencia inmerso en la globalizacin para estimular la internacionalizacin del sector. Un sistema integral y diversificado deber incluir programas tcnicos y de ciclo corto de alta calidad, al igual que de posgrado de alto nivel. El presente estudio sectorial La educacin terciaria en Colombia: preparar el terreno para su refor ma sugiere estrategias potenciales y recomendaciones para conducir al sector de la educacin terciaria hacia una flexibilidad que le permita mejorar las necesidades de la sociedad, de los estudiantes y del mercado laboral. El primer captulo de este libro describe el estado actual del sistema de la educacin terciaria y analiza cada una de las partes que intervienen: los estudiantes en su calidad de usuarios, los proveedores y el personal acadmico. Adems examina la gobernabilidad y la administracin del sistema desde una perspectiva institucional y desde la mirada de los distintos actores interesados, destinando varios apartes al sistema de aseguramiento de la calidad y a las disciplinas y programas que se ofrecen. Por ltimo el captulo investiga los puntos de encuentro entre la educacin terciaria y la ciencia y la tecnologa en Colombia. El segundo captulo brinda una perspectiva econmica de la educacin terciaria en el pas: muestra el crecimiento de su importancia econmica y las habilidades que provee para el desarrollo econmico. A rengln seguido, examina cmo funciona el mercado de este subsector educativo y argumenta sobre los dos grandes obstculos que frenan su expansin: el limitado nmero de cupos disponibles y el colapso en la demanda en instituciones privadas de educacin terciaria. El tercer y ltimo captulo versa sobre recomendaciones alrededor de estrategias y polticas para apoyar la directriz gubernamental frente a los siguientes problemas: i) asegurar una clara y progresiva gobernabilidad, ii) promover y asegurar calidad, iii) promover niveles y campos de estudio estratgicos, y iv) proveer financiacin para expandir el acceso en for ma equitativa.

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PRLOGO
l gobierno colombiano estudia alter nativas para mejorar el sector de la educacin terciaria en el transcurso de la prxima dcada. Como parte de este proceso, el Banco Mundial, a instancias del gobierno, adelant una evaluacin de la situacin de la educacin terciaria y formul recomendaciones para reformar su esquema de financiacin, gobernabilidad, estructura y alcance, con el fin de responder mejor a las necesidades del pas y para enfrentar los retos que se deben superar en el marco de la globalizacin. En la primera etapa de la evaluacin las consultas realizadas, tanto con el gobierno como con las propias instituciones de educacin terciaria permitieron identificar dos problemas principales que afectan el crecimiento y el desarrollo del sector: i) una cobertura reducida y una demanda creciente por acceso equitativo, debido a un mayor nmero de estudiantes que se gradan de la enseanza secundaria, y ii) los actuales egresados de las instituciones de educacin terciaria no alcanzan a cumplir con las exigencias del mercado laboral respecto a una fuerza de trabajo altamente capacitada y flexible, debido a la baja calidad de los programas y al insuficiente nmero de egresados de pregrado y posgrado en campos de gran importancia para el desarrollo nacional1 . En la segunda etapa, comprendida entre el 2001-2002, se realizaron varios estudios encaminados a ilustrar temas claves para el crecimiento y desarrollo de la educacin terciaria en Colombia, con el fin de operativizar la base de conocimientos sustanciales que se ha conformado en el curso de la dcada pasada para este subsector de la educacin. El estudio La educacin terciaria en Colombia en el contexto de las reformas de Amrica Latina cuyo autor es Jos Joaqun Brunner, resalta las causas del subdesarrollo del sistema de educacin superior colombiano, los desafos actuales y las transformaciones y polticas que se podran poner en prctica para lograr los cambios que se requieren. Martha Laverde abord el tema de la estructura institucional en su estudio Anlisis institucional de la educacin terciaria en Colombia, donde muestra cmo una administracin institucional deficiente, sumada a la carencia de una visin de largo plazo del sector, han ocasionado duplicidad de responsabilidades en las instancias de gobierno y falta de claridad en los papeles que stas deben desempear. El tercer estudio Aseguramiento de la calidad en Colombia, escrito por Robin De Pietro-Jurand y Mara Jos Lemaitre, plantea la preocupacin frente a la calidad de la educacin terciaria y los mecanismos que se utilizan para asegurar dicha calidad. Los retos para encarar por el Sistema nacional de innovacin de Colombia no se podan subestimar . En el trabajo Ciencia y tecnoukmirovic reveloga: estado actual y perspectivas, Natalia Agapitova, Lauritz B. Holm-Nielsen y Goga V lan que en el pas se dan todos los elementos esenciales para un sistema de innovacin pero que la falta de financiacin, la base cientfica deficiente y las mermadas competencias laborales hacen que el sistema nacional de innovacin sea sustancialmente subdesarrollado e incoherente. El mercado del conocimiento es de alcance mundial. Pero cul es la situacin colombiana en este mercado? Desde la dcada pasada instituciones extranjeras han contribuido a e xpandir el mercado colombiano de la educacin terciaria, la migracin de graduados colombianos (fuga de cerebros) se ha incrementado y la globalizacin en general ha llegado a constituir un desafo para la educacin superior . Estos temas se examinan en el estudio La educacin superior colombiana en el mercado mundial, de Isabel Cristina Jaramillo, Patricia Garca y Andreas Blom. En el trabajo Perspectivas econmicas de la educacin superior las oportunidades econmicas son analizadas por Andreas Blom y Thomas Hansen, quienes investigan dos mercados primordiales que inciden en la educacin superior colombiana, a saber , el mercado de la educacin superior como tal y el mercado laboral para los trabajadores egresados de la enseanza superior. Por ltimo, el sptimo estudio, La reforma de la ayuda financiera estudiantil en Colombia: problemas y alternativas, realizado por Arthur Hauptman, examina la estr uctura de la ayu1. El impacto de la guer ra civil de ms de medio siglo en Colombia no puede dejar de considerarse como un factor crtico que ha moldeado a la sociedad y que ha incidido en la decisin, tanto individual como familiar, de invertir en la educacin terciaria. Este tema se trata en el texto del presente estudio.

xi

XII

PRL OGO

da financiera en este pas y presenta los principales lineamientos para llevar a cabo esta refor ma. Los siete estudios mencionados se encuentran como anexos a este documento. La tercera fase del proceso de evaluacin la constituy un taller sobre polticas, realizado el 30 y 31 de enero de 2002 en Bogot (Colombia). El ejercicio, celebrado en la sede de ASCUN, con la colaboracin del DNP y el MEN, reuni a un grupo de trabajo, encabezado por el ministro de Educacin, Francisco Jos Lloreda Mera (2000-2002) y dignatarios colombianos de alto nivel encargados de las polticas del sector, as como a diversos actores de la educacin terciaria: rectores, profesores y estudiantes quienes estuvieron acompaados por un gr upo de expertos en poltica inter nacional y el equipo del Banco Mundial. El objetivo central fue el de entablar un dilogo para el cambio, basado en una evaluacin realista de la direccin que debera tomar la educacin terciaria en Colombia. La cuarta y ltima etapa de la evaluacin consisti en la produccin del presente trabajo, La educacin terciaria en Colombia: preparar el terreno para su reforma, donde se exponen las formas como el pas podra orientar los asuntos ms importantes que afronta su sistema de educacin terciaria.

AGRADECIMIENTOS
l presente informe se inspir en numerosas interacciones estimulantes con amigos y colegas colombianos quienes, durante varios aos, mostraron a los autores de este trabajo las caractersticas de la sociedad colombiana y de su sistema de educacin superior. En este sentido, se presenta un especial reconocimiento a Clemencia Chiappe, Himelda Martnez, Carmen Prez, Carlos Rojas y Eduardo Vlez, antiguos y actuales colegas del Banco Mundial. El grupo de trabajo manifiesta sus agradecimientos a Eduardo Aldana, Jos Joaqun Brunner e Isabel Cristina Jaramillo por sus eruditos y sustanciales aportes a este trabajo. T ambin expresa especial gratitud a los numerosos colegas y personas relacionadas con el sector , que animaron y ofrecieron comentarios constructivos al estudio. Todos en el orden personal e institucional coincidieron en la necesidad de mejorar el acceso a un sistema de educacin terciario modernizado y de alta calidad. Especficamente vale la pena mencionar a algunos de ellos y presentar disculpas a todos los dems que merecen un justo reconocimiento: Juan Carlos del Bello, Galo Burbano Lpez, Jorge Hernn Crdenas, Hernn Jaramillo, Mara Jos Lemaitre, Hugo Lpez, Gabriel Misas, Luis Enrique Orozco, Eduardo P osada y Jamil Salmi. Tambin expresamos nuestro reconocimiento a todos los participantes al taller realizado en Bogot los das 30 y 31 de enero de 2002: rectores, estudiantes, profesores, polticos, acadmicos, medios de comunicacin y otros interesados por sus presentaciones, conversaciones, retroalimentacin y comentarios. Sus valiosos aportes enriquecieron el informe. Merece especial reconocimiento ASCUN que, en colaboracin con el DNP y el MEN, organizaron este evento con excelentes resultados. El estudio no hubiera sido posible sin la colaboracin e informacin proporcionadas por el MEN, DNP , ICFES, ICETEX, COLCIENCIAS, CNDM y CNA. El equipo agradece en especial a Francisco Reyes del ICFES, a William Zamudio y a Jos Luis Acero del ICETEX, as como a Julio Jimnez, Germn Arenas y Edgar Baldin del DNP , por el suministro de informacin estadstica de gran valor para este estudio. Por ltimo, se debe resaltar la permanente colaboracin recibida del gobier no colombiano, especialmente el apoyo de la ministra de Educacin, Cecilia Mara Vlez y su antecesor Francisco Jos Lloreda Mera y del director del DNP , Santiago Montenegro y a su precedente Juan Carlos Echever ry. El informe fue preparado bajo la supervisin general de Olivier Lafourcade (Director de pas), Ana Mara Arriagada (Directora sectorial), Marito Garca (Gerente sectorial para la educacin) y Mark Hagerstrom (Jefe sectorial). La revisin por parte de pares de este sector estuvo a cargo de Eduardo Vlez Bustillo, William Experton y Carlos Eduardo Vlez. David de Fer ranti Isabel Guerrero Ana Mara Arraigada Mark Hagerstrom Equipo de trabajo Lauritz Holm-Nielsen Martha Laverde Samia Benbouzid Robin DePietro-Jurand Andreas Blom

Vicepresidente Directora para el pas Directora sectorial Jefe sectorial Jefe del grupo Especialista en educacin Asistente del equipo Consultora Economista

xiii

EQUIVALENCIA

MONETARIA

Unidad monetaria = 2.820 pesos colombianos = US$ 1,00 (Tipo de cambio vigente el 17 de diciembre de 2002)

AO FISCAL

Del 1 de enero al 31 de diciembre

De febrero a noviembre

AO ACADMICO

Sistema mtrico

PESOS Y MEDIDAS

ABREVIACIONES
ADB ADPIC AL ALFA

Y SIGLAS

Programa de desar rollo del sector de educacin de Filipinas (por su sigla en ingls) Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionadas con el comercio Amrica Latina Iniciativa de la Comisin Europea para los subprogramas de gestin institucional y de capacitacin cientfica y tcnica entre las comunidades acadmicas europeas y latinoamericanas ASCUN Asociacin Colombiana de Universidades AUALCPI Asociacin de Universidades de Amrica Latina y el Caribe para la Integracin BID Banco Interamericano de Desar rollo CATI Encuestas electrnicas personalizadas asistidas por computador Cesu Consejo Nacional de Educacin Superior CHEA Consejo para la acreditacin de la educacin superior de Ginebra (su sigla en ingls) CHEA Consejo para la acreditacin de la educacin superior de las universidades europeas CIB Centro de Investigaciones Biolgicas CIDEIM Centro Inter nacional de Entrenamiento e Investigaciones Mdicas CIF Centro Inter nacional de Fsica CNA Consejo Nacional de Acreditacin CNCT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CNDM Comisin Nacional de Doctorados y Maestras COLCIENCIAS Instituto Colombiano para el Desar rollo de la Ciencia y la T ecnologa - Jos Celestino Mutis COLCULTURA Instituto Colombiano de Cultura COLFUTURO Fundacin para el Futuro de Colombia COLUMBUS Iniciativa apoyada por la Comisin Europea para establecer vnculos entre instituciones de educacin terciaria europeas y latinoamericanas CONEAU Consejo de Acreditacin de Argentina CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmico y Social CORPES Consejo Regional de Poltica Econmica y Social CRES Consejos regionales de educacin CRyT Red iberoamericana de indicadores de ciencia y tecnologa CSI Science citation index CyT Ciencia y tecnologa DAAD Servicio de intercambio acadmico para extranjeros en Alemania (por su sigla en alemn) DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DES Direccin de Educacin Superior DNP Departamento Nacional de Planeacin ECES Exmenes de calidad de la educacin superior EEI Espacio europeo de investigacin EEUU Estados Unidos de Amrica EIC Eventos de innovacin comunitaria ES Educacin superior FEDESARROLLO Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo FES Fondo de Educacin Superior FIMPES Asociacin de Universidades Privadas de Mxico

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FINDETER FNG FODESEP FONDO -FEN G3 G7 GATS GC ICETEX ICFES IDB IDE IDEMA IES IFI IIPA ITP LAC LC SHD MEC/SESU MECESUP MEN OCDE OMC ONG PEI PI PIB PYME QAA RCI SABER SENA SIN SIN SNIES SUE TAE TIC TLC TIMPES TIMSS UAA UE UNAM UNESCO URC URGE US$ USNU WBI WEF

Financiera de Desarrollo Territorial Fondo Nacional de Garantas Fondo de Desarrollo de Educacin Superior Fondo Financiero Elctrico Nacional Grupo de los tres pases: Mxico, Canad y Estados Unidos Grupo de los 7 pases ms industrializados son stos: Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn, Reino Unido y Estados Unidos. Ahora son G 8 desde que se incorpor Rusia Acuerdo general sobre el comercio de servicios (por su sigla en ingls) Gobier no de Colombia Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior Banco Interamericano de Desarrollo (por su sigla en ingls) Inversin extranjera directa Instituto Colombiano de Mercadeo Agropecuario Instituciones de educacin superior Instituto de Fomento Industrial Alianza internacional de la propiedad intelectual Instituciones tcnicas profesionales Latinoamrica y El Caribe Unidad de administracin del sector de desarrollo humano para Amrica Latina y el Caribe Secretara de Educacin Superior del Ministerio de Educacin del Brasil (por su sigla en portugus) Programa de mejoramiento de la calidad y desempeo de la educacin superior en Chile Ministerio de Educacin Nacional Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desar rollo Organizacin Mundial del Comercio Organizaciones no guber namentales Proyecto educativo institucional Propiedad intelectual Productointerno bruto Pequeas y medianas empresas Agencia de aseguramiento de la calidad de la educacin superior del Reino Unido Red Colombiana de Cooperacin Internacional Pruebas que utiliza el Sistema nacional de evaluacin de la calidad de la educacin bsica en Colombia Servicio nacional de aprendizaje Sistema nacional de innovacin Sistema nacional de infor macin Sistema nacional de infor macin de la educacin superior Sistema universitario estatal Ttulo de ahorro educativo Tecnologa de la informacin y la comunicacin Tratado norteamericano de libre comercio Asociacin de universidades privadas Estudio de logros educativos del orden nacional de 1996 Aseguramiento de la calidad de la educacin superior en el Reino Unido (por su sigla en ingls) Unin Europea Universidad Autnoma de Mxico Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Consejo de investigacin universitario (por su sigla en ingls) Proyecto de investigacin universitaria sobre educacin de posgrado (por su sigla en ingls) Dlares estadounidenses Consejo de autorregulacin de acreditacin de los Pases Bajos Instituto del Banco Mundial. Informe de competitividad global del Foro econmico mundial (por su sigla en ingls)

RESUMEN

EJECUTIVO

a educacin es un instrumento crucial para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Los rpidos cambios en la tecnologa, la globalizacin y las reformas econmicas han generado drsticas transformaciones en la estructura de las economas y de los mercados laborales del mundo. Lo anterior implica un cambio en el papel que juega la educacin terciaria. Si bien su funcin tradicional ha sido la de formar a los estudiantes para el empleo mediante la transmisin del conocimiento y de herramientas bsicas de investigacin, ahora a estas tareas debe aadirse la capacitacin de trabajadores adaptables a las condiciones necesarias y el apoyo a la expansin permanente del conocimiento. La educacin terciaria, como un subsector slido capaz de responder a las necesidades crecientes de la sociedad por un capital humano de alta calidad, debe no slo contar con una capacidad dinmica de monitorear y evaluar , sino tambin para difundir a todos los interesados la infor macin referente a la educacin terciaria, sus oportunidades y costos incluyendo perspectivas del mercado laboral. De otro lado, debe atraer a los estudiantes provenientes de todos los grupos sociales, promoviendo mayor equidad en el acceso a la universidad, as como a la educacin terciaria tcnica y a los procesos de entrenamiento que conlleva y, por ltimo, debe diversificar y ofrecer mecanismos flexibles de transferencia de crditos acadmicos entre diferentes modalidades e instituciones de enseanza superior. En este contexto, el pas debe verse a s mismo dentro de un marco de referencia inmerso en la globalizacin para estimular la internacionalizacin del sector. Un sistema integral y diversificado deber incluir programas tcnicos y de ciclo corto de alta calidad, al igual que programas de posgrado de alto nivel.

La educacin terciaria actual en Colombia

En materia de educacin terciaria Colombia lleva una larga y frtil trayectoria en Amrica Latina. En el curso de la dcada pasada la matrcula en este subsector mostr un acelerado crecimiento en la cobertura que pas de 9 al 16%. Este desarrollo forma parte de una evolucin orientada a la masificacin, diversificacin y modernizacin del panorama de la educacin terciaria. A finales de la dcada de los noventa, Colombia experiment su peor desempeo econmico en ms de sesenta aos. El PIB disminuy de un promedio entre 3 y 4 % en la primera mitad de los noventa al - 4,3% en 1999. Pese a indicios de recuperacin econmica, el aumento en las tasas de desempleo y pobreza resultantes de la crisis ecoxvii

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R ESUMEN

EJECUTIVO

nmica continan presentando graves amenazas para el bienestar de las personas menos favorecidas y ms vulnerables. La crisis tambin ha causado un impacto negativo en la matrcula en todos los niveles de la educacin. Entre 1996 y 1998 la matrcula de los escolares entre 7 y 11 aos pertenecientes a las familias ms pobres descendi de 87,3 al 83,2%, mientras que para 1998 la tasa de matrcula para los estudiantes entre 12 y 17 aos cay del 66,3 al 64,6%. La educacin terciaria, que registraba un incremento a lo largo de la dcada de los noventa, tambin sufri un declive en el nmero de estudiantes que ingresaron al sistema, pas de 256.672 en 1997 a 207.246 en 1999, lo cual representa una cada del 19%. Estas dificultades econmicas y sociales se complican an ms debido a los altos costos del conflicto relacionados con la guer rilla y otros elementos violentos en Colombia (Banco Mundial, 2001).

Los estudiantes. En Colombia, al igual que en el resto del mundo, la cobertura es mayor para los estratos de mayores ingresos. Aunque el sistema educativo creci en los aos noventa, la desigualdad en el acceso a la educacin superior no mostr mejora. Las mayores ganancias en cuanto a cobertura se presentaron en el quinto quintil, en el cual la cobertura neta subi del 23 al 40%. Sin embargo, la mayor tasa de crecimiento tuvo lugar en el primer quintil, donde el nmero de estudiantes aument 170%. Aun as, menos del 6% de los estudiantes entre 18 y 24 aos matriculados en la educacin terciaria provienen del primer quintil. La razn fundamental de las desigualdades en el nivel terciario es la iniquidad del sistema de educacin bsica. No obstante, el statu quo de la desigualdad en el acceso a la educacin terciaria proyecta hacia el futuro un impacto negativo en la desigualdad, debido a que las grandes ganancias monetarias por la educacin terciaria implican que la diferencia e xistente en el acceso se traduzca en una gran desigualdad de ingresos en el futuro. Por consiguiente, un mayor acceso a la educacin terciaria para los grupos de ingresos inferiores y medianos constituye una solucin importante para mitigar las desigualdades venideras. Los proveedores de ser vicios educativos. El sistema de educacin ter ciario colombiano es variado, conformado por instituciones tanto pblicas como privadas en modalidades universitarias y no universitarias . La diversidad permite la libre eleccin as como la posibilidad de responder a diferentes necesidades y circunstancias. Hay cuatro tipos de instituciones de educacin terciaria, cada una con funciones especficas: i) universidades, ii) instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas, iii) instituciones tecnolgicas, e iv) instituciones tcnicas profesionales. Las universidades realizan funciones de docencia, atienden necesidades de la comunidad mediante servicios de extensin y ofrecen los servicios de investigacin bsica tiles para su campo de accin y para el pas. Las instituciones no universitarias complementan a las universitarias, en cuanto ofrecen cursos que responden de manera fle xible a la demanda del mercado laboral y a un menor costo por estudiante. Cerca de 86% de los estudiantes matriculados en la educacin terciaria est inscrito en universidades e instituciones universitarias, mientras que 14% restante se educa en instituciones tecnolgicas y tcnicas profesionales. Gobernabilidad y administracin del sistema. El actual marco regulatorio colombiano es una mezcla entre la antigua escuela de pensamiento, donde el gobier no controla a las instituciones de educacin terciaria, por una parte y la nueva escuela que apoya la autonoma con rendicin de cuentas en las universidades junto con la regulacin y super visin gubernamental a las instituciones no universitarias. Se hallaron cuatro factores externos importantes para la gobernabilidad: i) los cambios en el mercado laboral, especficamente las e xigencias de la tecnologa y la rapidez de los cambios tecnolgicos, exigen a los trabajadores habilidades para seleccionar, adaptar y aplicar en forma adecuada las tecnologas existentes, as como mantener un aprendizaje activo y permanente; ii) los cambios en la demanda por educacin terciaria que se espera aumentar en la medida en que crece la proporcin de jvenes que finaliza la educacin secundaria; iii) la crisis econmica de Colombia, que ha causado no slo una grave cada en la demanda de cupos universitarios sino tambin una competencia ms aguer rida entre las instituciones por conquistar a los estudiantes disponibles; y iv) la violencia reinante en la sociedad colombiana que ha provocado intolerancia, desintegracin social y ocasionado parlisis frecuentes, inter rupcin de clases y un ambiente hostil en las universidades, situaciones que no favorecen el aprendizaje ni la divulgacin de los valores democrticos. Con relacin a la gestin, los dos mayores obstculos para una administracin eficaz de la educacin ter ciaria colombiana son los organismos

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EJECUTIVO

XIX

de regulacin cuyas funciones se cruzan entre s, esto causa duplicacin de funciones y programas, confusin en los organismos gubernamentales y en las instituciones de educacin terciaria, as como la falta de un plan coherente para orientar de manera eficaz el desarrollo del sector.

Aseguramiento de la calidad. Hay diferentes organismos y mecanismos que intentan garantizar la calidad en algunos aspectos de la educacin terciaria colombiana. Aunque no se puede afirmar que todos los mecanismos aplicados sean estrictamente para el aseguramiento de la calidad segn las normas internacionales, el sistema de acreditacin vigente en Colombia ha estimulado mejoras en los programas e instituciones que han participado. Los tipos de mecanismos de aseguramiento de la calidad actualmente utilizados cubren una gama que va desde la simple inscripcin de los programas hasta la acreditacin plena de la excelencia. Aunque en el ter reno del aseguramiento de la calidad hay avances, persisten dos grandes problemas de fondo: el nmero de programas acreditados es bastante reducido y, aparentemente, existen varias entidades con misiones semejantes o una que otra institucin trata de cumplir con mltiples funciones diferentes. Se requieren mejoras que le impriman cierto grado de organizacin a los diferentes mecanismos de aseguramiento de calidad ya existentes, de manera que las instituciones y sus programas avancen en forma escalonada para fomentar niveles crecientes de calidad, y permitan un mayor sentido de compromiso institucional con sta. Personal acadmico. En 1997 la proporcin de alumnos por docente en las instituciones pblicas era de diecisiete, una cifra relativamente baja en comparacin con la de otros pases de la regin, teniendo en cuenta que la planta de profesores realiza muy pocas actividades de investigacin y de consultora. Pese a ello, los sindicatos de profesores luchan constantemente por la reduccin de la carga docente. En las universidades privadas la proporcin de alumnos por docente es muy alta, 74 estudiantes por cada profesor de tiempo completo, lo cual representa grupos confor mados por un promedio de 47. Las clases de este tamao promueven en los estudiantes un rol pasivo en el aprendizaje, los limita a tomar apuntes, memorizar y repetir, salvo contadas excepciones, la mayora de los profesores de las universidades privadas no realizan investigaciones. La cualificacin del personal acadmico de planta ha mejorado en los ltimos catorce aos y, en la actualidad, nueve de cada diez profesores acreditan grados universitarios. Sin embargo, tan slo 2% de ellos ostenta un ttulo de posgrado. Para el 2001, el sistema de educacin terciario produjo nicamente diecisis graduados de doctorado, debido a esta baja produccin en Colombia, el pas podra sufrir una crisis por la escasez de acadmicos debidamente calificados para satisfacer los requisitos docentes, lo cual ocasionara una disminucin en la calidad de la enseanza y de la investigacin. Expansin sin precedentes. Aunque en Colombia el nivel de matrcula en educacin terciaria es bastante inferior al de otros pases de la regin, el pas ha superado a muchos de sus vecinos en cuanto a las proporciones del aumento en la cobertura. En la dcada pasada la cobertura aument 150% y, en la regin, nicamente Chile tuvo un mejor desempeo. No obstante, entre 1997 y 2000 el nmero de ingresos a la educacin terciaria disminuy 19%, lo que equivale a un descenso total de ms de 100 mil estudiantes. Esta cada est estrechamente relacionada con la recesin econmica que azot a Colombia en 1998. La cada en el crecimiento econmico no slo reprimi la capacidad de las familias para pagar las matrculas de educacin terciaria, sino que disminuy la disponibilidad de los recursos del Estado para la educacin terciaria pblica. El sector privado es el que ms ha respondido a la demanda creciente por cupos de educacin terciaria, con una participacin del 67% de la matrcula total, siendo 40% de esta matrcula para estudios nocturnos. Durante la dcada de los noventa la matrcula en el sector privado creci a una tasa del 25% anual, mientras que en el sector pblico fue apenas del 10% por ao. Este menor crecimiento se puede atribuir a la falta de los recursos necesarios para la expansin, a una estructura inadecuada de incentivos y a la falta de un marco de polticas coherente para impulsar al sector pblico y hacerlo ms eficiente. Colombia muestra desequilibrio en la matrcula y una baja inversin tanto en educacin tcnica como de posgrado. La proporcin de estudiantes inscritos en ciencias sociales es superior en Colombia comparada con otros pases de Latinoamrica. En 1996, menos del 15% de los estudiantes de maestra estaba matri-

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EJECUTIVO

culado en ciencias naturales, ingeniera y ciencias agrcolas, mientras que en la regin la proporcin era del 37%. Lo contrario ocurre en ciencias sociales, en las que se encuentra matriculado 73% de los estudiantes de posgrado en Colombia, en comparacin con un promedio regional del 37%. Para los programas de pregrado se mantiene el esquema: slo 27% de los estudiantes colombianos estn matriculados en programas tcnicos, mientras que el promedio regional es 43%. En 2001, de los aproximadamente 10 mil programas que ofreca la educacin terciaria, 4.496 cor respondan a posgrados y solo 47 a estudios de doctorado. Sin embargo, nicamente el 6% de la matrcula total corresponda a programas de posgrado y doctorado, pues la mayora, 77%, eran especializaciones, de las cuales la mayora era ofrecida por instituciones privadas.

La for macin en ciencia y tecnologa lucha por salir adelante.El sector de ciencia y tecnologa (CyT) colombiano cuenta con varios elementos favorables: i) se han establecido centros de excelencia con nacionales y multilaterales. Estos fondos, de acuerdo con las mejores prcticas internacionales, se han distribuido otorgando auxilios en bloque para la investigacin por medio de mecanismos competitivos; ii) comparado con sus competidores regionales el grado de inversin en tecnologas de la infor macin y de la comunicacin (TIC) en Colombia es de dimensiones impresionantes, gracias a su bien desar rollada infraestr uctura de informacin, que se aproxima al nivel Grupo de los Siete (G7); y iii) el sector privado colombiano goza de un buen desar rollo tecnolgico, con un valor agregado por las industrias altas y mediaaltas de un 7% del PIB, casi igual al del promedio de los pases de la Organizacin para la cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE). Sin embargo, la produccin de las industrias basadas en el conocimiento ha descendido 20% desde 1994 y nueve de cada diez de las mayores empresas en esta categora considera que el principal obstculo para la innovacin es la falta de capital humano avanzado. Inter nacionalizacin de la educacin terciaria colombiana. La internacionalizacin permite a las instituciones acadmicas participar en actividades de colaboracin como de otra ndole, que contribuyen a mejorar la calidad de la educacin terciaria y le brindan a la sociedad un mejor posicionamiento en el proceso de globalizacin. Ante la falta de un marco de polticas bien definido, los intentos de internacionalizacin en Colombia han sido fragmentados . Si bien algunas universidades han desarrollado una cultura de la internacionalizacin, los esfuerzos de muchas otras han resultado muy tmidos y no han logrado superar su mentalidad provinciana, pese a disponer de un marco regulatorio favorable. Para romper el aislamiento relativo de la educacin terciaria colombiana y para que el pas pueda beneficiarse plenamente del progreso que se vive en otras partes del mundo es indispensable un claro compromiso poltico por parte del gobier no y de las mismas instituciones educativas.

Problemas y perspectivas econmicos

El valor de la educacin terciaria, tanto para la sociedad como para sus ciudadanos, se ha acrecentado en las dos ltimas dcadas. Por consiguiente se espera que la expansin de la educacin terciaria brinde ganancias considerables a la economa. Colombia debe superar dos obstculos principales para la expansin: la proporcin limitada de cupos en las universidades pblicas, cuyas matrculas son de bajo costo y la demanda reprimida en la educacin privada, de matrculas relativamente costosas. Parece que hay posibilidades para mejorar la eficiencia interna en la gestin de las instituciones pblicas, que se podra estimular ofreciendo incentivos a las administraciones eficientes.

Mejorar la eficiencia externa. En la dcada pasada la productividad de los trabajadores con educacin ter ciaria mejor considerablemente gracias al ajuste de la economa colombiana, que aument su integracin a la economa y al progreso tecnolgico mundiales. Sin embargo, slo 11% de los trabajadores colombianos ha recibido alguna clase de educacin terciaria en comparacin con 24% de la fuerza laboral de los pases industrializados lo cual debilita de manera significativa la competitividad del pas. Adems, Colombia enfrenta otro problema: la fuga de cerebros. Aunque no se dispone de cifras exactas, un sondeo relacionado con los obstculos a la innovacin, realizado por el DNP , revel que la principal bar rera al progreso tecnolgico en el pas es el capital humano. Los beneficios individuales de la educacin terciaria son importantes. Los trabajadores con educacin terciaria devengan

RESUMEN

EJECUTIVO

XXI

275% ms que un trabajador promedio y ms de 6,5 veces que el sueldo de un trabajador sin educacin. En 2001 la tasa privada de retorno por cada ao de educacin terciaria alcanz 22%, es decir, ms del doble de la de los pases desarrollados. Estos datos indican que si se revierte la tendencia decreciente de los ingresos a la educacin terciaria, tanto los individuos como la sociedad en general podran obtener beneficios sustanciales.

Segmentacin del mercado de la educacin terciaria. Los beneficios privados de la educacin terciaria son sustanciales y han aumentado en el curso de los ltimos aos. Si bien la demanda por la educacin terciaria ha crecido, la oferta la ha superado. La demanda para el sector pblico, que contina siendo grande, ha sobrepasado a la oferta y ocasionado un racionamiento del mercado en este sector. T ambin es cierto lo contrario, respecto a la educacin privada, con costos de matrcula elevados donde la oferta excede a la demanda. Esto implica una segmentacin bien diferenciada del mercado de la educacin terciaria, en la cual las familias diferencian al sector pblico por los bajos costos de la matrcula y el privado por sus matrculas costosas. Por consiguiente, la expansin puede provenir, bien sea por una mayor oferta del sector pblico o por un estmulo a la demanda en el sector privado. Financiar a un sector pblico selectivo y eficiente. Las instituciones pblicas colombianas, enfrentadas a un nmero cada vez mayor de graduados de secundaria con deseos de ingresar a ellas, han respondido con la diversificacin de su base de ingresos mediante la introduccin del pago de derechos de matrcula, a fin de poder recibir un mayor nmero de estudiantes. El ritmo acelerado al que se increment la demanda de educacin avanzada desbord la capacidad de financiamiento del gobierno y, por consiguiente, alent el crecimiento de las instituciones privadas para liberar las presiones ejercidas a las arcas pblicas y satisfacer la demanda. Con un sector privado floreciente, el sector pblico se puede ahora dedicar a tareas que beneficien a la sociedad, y que los proveedores privados de servicios educativos no estn dispuestos a asumir. Las instituciones pblicas cumpliran con su misin ofreciendo programas educativos en regiones del pas que no reciben suficientes servicios de educacin y en disciplinas de alto valor social percibido. Sera a travs de una fuerte reorientacin de los recursos pblicos hacia reas en las que el valor social superase al valor privado, como las instituciones pblicas podran cumplir de mejor manera su misin. Utilizacin eficiente de los fondos pblicos. Para prestarle su mejor servicio al pas, el sector pblico no slo tiene que priorizar las reas estratgicas de alto valor social, sino adems formar eficientemente a los estudiantes. Colombia invierte tan slo 4% del PIB en educacin, proporcin que es baja; no obstante, la financiacin relativa para la educacin terciaria 16% del total del presupuesto para educacin est acorde con la mejor prctica internacional (que se encuentra en un rango entre 15% y 20%). El sistema universitario colombiano se sita en el extremo superior de la escala de costos, es decir, en 105% del PIB per cpita, si se comparan los rubros de gastos por estudiante con los de otros pases. Esto se debe, en parte, a los mayores costos unitarios de las universidades pblicas, que gastan un 29% ms por estudiante que las privadas. Los costos unitarios anuales en una universidad pblica son de 4,2 millones de pesos colombianos, en comparacin con 3,3 millones de pesos colombianos en una universidad privada. La diferencia en los costos est relacionada con patrones de gastos distintos. Las universidades oficiales dedican 42% de su presupuesto a salarios de la planta docente, en comparacin con 34% de las universidades privadas. La eficiencia interna del sector pblico se podra estimular introduciendo un sistema de financiamiento basado en el desempeo. Utilizacin de las plazas vacantes en el sector privado. El sector privado ofrece programas acadmicos econmicamente asequibles y disponibles nicamente para los segmentos ms pudientes de la poblacin y, por tanto, no deben ser considerado como la panacea en cuanto a la produccin de capital humano avanzado en Colombia. El valor de las matrculas de las instituciones privadas vara de acuerdo con cada establecimiento y tipo de organizacin. Los derechos de matrcula anuales ms altos los cobran las universidades, seguidas de las instituciones universitarias fundadas ms recientemente. La alternativa de educacin superior menos costosa la ofrecen las instituciones tecnolgicas y las tcnicas profesionales, cuyas tarifas son menos de la mitad de las de las universidades. Un ajuste de la elevada

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R ESUMEN

EJECUTIVO

demanda de educacin ter ciaria mediante la ampliacin de programas de orientacin tecnolgica disminuira en ms de la mitad la carga de inversin requerida. Esta clase de diversificacin de la educacin terciaria apenas comienza a cobrar fuerza en Colombia, donde la matrcula en las instituciones de educacin tcnica y tecnolgica constituyen aproximadamente 14% del total de la matrcula de pregrado, una cifra baja segn los estndares moder nos.

La crisis a corto plazo hace disminuir la inversin en la educacin a largo plazo. El trastorno econmico de corto plazo que sufre Colombia producir repercusiones graves y per manentes en los ingresos futuros de los desertores del sistema educativo, dado que para estas personas el reingreso al sistema educativo es menos probable. Por consiguiente, el deterioro del capital humano constituye un factor importante, que obstaculiza el progreso econmico del pas. Dado que la reduccin del ingreso disponible constituye la principal causa de la disminucin del nmer o de estudiantes que ingresa a la educacin ter ciaria, una solucin en el terreno de la poltica consistira en aumentar el acceso a la ayuda financiera. Si Colombia hubiese puesto en marcha un amplio plan de crditos estudiantiles la inversin a largo plazo en capital humano se habra protegido contra la crisis econmica de corto plazo, y quizs se hubiese evitado el descenso en el nmero de bachilleres que optaron por no ingresar a la educacin terciaria. Ms aun, y tal vez lo ms importante, un plan de pagos diferidos les habra permitido a los egresados de instituciones de educacin secundaria con las capacidades acadmicas apropiadas continuar sus estudios de educacin terciaria, independientemente de sus ingresos familiares. En la actualidad, la estr uctura general de la ayuda financiera en Colombia favorece a la clase media, debido a que gran parte del financiamiento que se ofrece se dedica a crditos ms que a becas y a que los estudiantes, con el fin de recibir crditos, deben conseguir el aval de dos fiadores. Como consecuencia, los estudiantes de menores ingresos reciben escaso apoyo financiero. La e xperiencia internacional indica que, por lo general, los crditos no bastan por s mismos para financiar la educacin terciaria de alumnos de los gr upos de ingresos ms bajos. Para atraer a estos ltimos se necesitan becas, otorgadas no slo con base en la necesidad financiera sino en los mritos acadmicos de los estudiantes.

Los desafos futuros estriban en enfrentar las limitaciones tradicionales, en medio de un rpido entorno cambiante. Esta transfor macin ya se ha presentado en economas avanzadas y ocurre con mayor frecuencia en Amrica Latina. El reto ms grande para Colombia consiste en encontrar la for ma de convertirse en un miembro activo de esta nueva sociedad global la sociedad de informacin y conocimiento que integra redes tecnolgicas y profesionales, platafor mas para una mayor capacidad de innovacin, mercados de trabajo flexibles y sistemas de aprendizaje permanente que obedezcan a la demanda. El presente estudio sectorial propone estrategias y recomendaciones potenciales que haran avanzar al sector de la educacin terciaria, brindndole la flexibilidad necesaria para responder de mejor manera a las demandas de la sociedad, de los estudiantes y del mercado laboral. Las estrategias y recomendaciones respaldan la poltica gubernamental recientemente lanzada, centrndose en cuatro asuntos esenciales: i) asegurar una clara y progresiva gober nabilidad, ii) incentivar y asegurar la calidad, iii) promover niveles y campos educativos estratgicos, y iv) ofrecer una financiacin que genere un acceso equitativo y amplio. As Colombia podra: Asegurar una clara y progresiva gober nabilidad Crear arreglos institucionales efectivos, entre los organismos actuales, para el diseo y puesta en marcha de polticas de educacin terciaria. Incentivar y asegurar la calidad Permitir la creacin de organismos de acreditacin privados, homologados por el CNA u otro organismo del orden nacional. Establecer un nuevo marco de acreditacin que dependa menos de los criterios basados en insumos. Mantener el sistema de acreditacin de calidad, pero aclarndolo y revisndolo.

Estrategias y recomendaciones para la educacin terciaria en Colombia

RESUMEN

EJECUTIVO XXIII

Promover niveles de educacin estratgicos Ampliar la matrcula en programas tcnicos y tecnolgicos. Aumentar la disponibilidad y calidad de la formacin en posgrado, en especial doctorados, que permitan la capacitacin y perfeccionamiento del personal docente, as como la for macin de talentos de alto nivel en reas de prioridad nacional. Ofrecer financiacin para un mayor y equitativo acceso Reformar el actual esquema de ayuda financiera estudiantil. Disear un sistema de becas para las personas de ms escasos recursos, es decir, los pertenecientes a los dos quintiles inferiores. Poner en marcha un sistema de financiacin de instituciones pblicas basado en el desempeo, que premie a las de altos niveles de rendimiento y calidad.

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ACTUAL DEL SISTEMA DE EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

SITUACIN

n Amrica Latina, Colombia goza de una importante tradicin de ms de un siglo en materia de educacin terciaria. Por muchos aos el privilegio de asistir a una institucin de educacin terciaria estuvo reservado a los ms pudientes, y la educacin secundaria serva primordialmente como preparacin para el ingreso a la educacin terciaria. Sin embargo, en la segunda mitad del siglo XX, en el pas se observaron cambios fundamentales tanto en la sociedad como en el contexto del sector de la educacin terciaria. El desarrollo continuo y progresivo de la educacin primaria y secundaria ha generado un importante nmero de candidatos para la educacin terciaria. Estos estudiantes potenciales y sus familias que creen en el derecho a oportunidades equitativas esperan que el Estado les garantice el acceso a una educacin terciaria de calidad. La aparicin de una economa globalizada basada en el conocimiento se constituy en la fuerza impulsora de la reforma de la educacin terciaria. La demanda de tecnologa por parte del mercado labo ral, as como la velocidad a la que se presentan los cambios tecnolgicos, exigen y ahora ms que nunca contar con una creciente fuerza laboral, flexible y dotada de las destrezas necesarias para seleccionar, adaptar y aplicar las tecnologas e xistentes, as como mantener un aprendizaje activo y permanente. Treinta y ocho aos de guer ra civil han dado como resultado la intolerancia y la desintegracin social y, en las universidades, han llevado a cierres frecuentes, inter rupcin de clases y un ambiente hostil que no promueve el aprendizaje ni la difusin de valores democrticos. Tanto el gobierno como las instituciones de educacin terciaria han respondido a estos retos en forma convincente con la promulgacin de la ley 30 de 1992, que revitaliza al sector y establece las bases de una expansin sin precedentes para la matrcula. A mediados de los aos noventa se present una proliferacin de instituciones de educacin terciaria que increment la cobertura de 9 a 16%, lo cual es parte de un proceso de evolucin hacia la masificacin, diversificacin y modernizacin del panorama de la educacin terciaria. Sin embargo, como en la mayora de los sistemas de este subsector, con el crecimiento rpido y la mayor heterogeneidad que se vivieron, hubo conciencia de que la calidad sufra menoscabo y que la equidad segua siendo un asunto de gran importancia.
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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

Las debilidades estructurales del sistema, derivadas de la rpida expansin se acentuaron por la recesin econmica, la peor que ha enfrentado Colombia en ms de sesenta aos, la cual dur hasta 1999 y produjo un retroceso econmico en el PIB del 4,3%. Aunque las cifras recientes muestran una leve recuperacin para los aos 2000 y 2001, no se puede negar que sus consecuencias se e xtendieron a las dems reas de la economa y los beneficios logrados desde los aos setenta en la reduccin de la pobreza se perdieron parcialmente. La crisis tambin afect negativamente todos los niveles de la educacin. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) calcula que la matrcula de los estudiantes entre 7 y 11 aos provenientes de las familias ms pobres descendi de 87,3% en 1996 a 83,2% en 1998, igualmente la crisis provoc un significativo retroceso en la educacin terciaria, reflejada en el vuelco de sus ingresos y en el descenso de 100 mil estudiantes durante los tres aos de crisis, seguramente acompaado de una disminucin tanto de la calidad como de la pertinencia de los programas acadmicos. La labor principal del gobierno en materia de educacin terciaria ha sido la de continuar fortaleciendo su papel de proveedor estratgico, regulador claro y facilitador. Para triunfar en este empeo, Colombia necesita establecer un marco de polticas coherentes para este sector. El presente documento reconoce los altos niveles de competitividad y compromiso demostrado por todas las partes interesadas del sector y los pasos efectivos realizados en el pasado. Si bien la evaluacin crtica a continuacin se concentra desproporcionadamente en los puntos dbiles, lo hace ms con el fin de impulsar al sector y de beneficiar a sus actuales y futuros participantes. En su calidad de socio del sector, el Banco Mundial busca por medio del presente informe proveer un anlisis de beneficio para los distintos actores, y as contribuir a forjar un consenso de largo plazo y un marco de polticas coherentes, sin los cuales es poco probable que las iniciativas de poltica logren sus objetivos. La puesta en marcha del marco de polticas mencionado representara un paso importante encaminado a resolver la demanda, siempre creciente, por destrezas y habilidades que requiere la poblacin colombiana y su economa, adems propiciara la construccin de una sociedad colombiana de mayor cohesin social, ms pacfica y econmicamente prspera.

Los estudiantes

Los beneficiarios ms importantes del sistema de educacin terciaria son los estudiantes. Esta seccin trata de las caractersticas de la poblacin estudiantil y sus antecedentes, con un enfoque especial en el tema de la equidad. Muchos sistemas, pese a que los estudiantes son los principales destinatarios de la educacin terciaria, no estn diseados para manejar este principio civil. Es bien conocido que no tener en cuenta los intereses de los estudiantes puede ocasionar un grave deterioro en el funcionamiento del sistema general de la educacin terciaria2 . En Colombia, la ley 30 de 1992 obliga a todos los establecimientos de educacin terciaria a garantizar la representacin democrtica de los estudiantes en la gestin de las instituciones, desafortunadamente inspecciones recientes efectuadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES) a un nmero de instituciones seleccionadas demostraron que tal requisito no se cumpla en una de cada cinco.

Caractersticas de los estudiantes

La infor macin disponible sobre los estudiantes entre 18 y 25 aos residentes en las reas metropolitanas ms grandes del pas revela una poblacin estudiantil diversificada (Cuadro 1) donde el gnero femenino supera al masculino y ms del 25% de los estudiantes trabaja. En tr minos generales, los contratos laborales de los estudiantes son de ms de medio tiempo con una dedicacin de aproximadamente 34 horas a la semana. Estos periodos tan extensos dedicados a generar ingresos inevitablemente reducen el esfuerzo y dedicacin al proceso de aprendizaje y, por tanto, disminuyen el valor de la inversin. La elevada proporcin de estudiantes que trabaja demuestra los altos costos del estudio en Colombia, donde el ingreso familiar desempea un papel muy importante en el acceso a la educacin terciaria.
2. En 1999, en Mxico se cerr casi un ao la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), la ms grande del pas (270 mil estudiantes), debido a una huelga estudiantil que reaccionaba en contra de la propuesta de alza en las matrculas que oscilaba entre una cifra muy reducida y 140 dlares al ao. Fuente: Banco Mundial (2001).

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

CUADRO 1: CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN ESTUDIANTIL URBANA

(Comparada con la poblacin en edades entre 18 y 25 aos)
Sueldo (Solo trabajadores) 98.719 123.261 Nmero de horas trabajadas por semana (Solo trabajadores) 34,0 46,1

Mujeres Estudiantes Otros 54,2% 53,9%

Empleados 25,7% 47,0%

Fuente: Encuesta nacional de hogares, septiembre de 2000, DANE.

No se ha mejorado en materia de equidad

El trmino equidad puede significar diferentes cosas, por ejemplo: i) un grado razonable de igualdad de oportunidades para participar en la educacin terciaria, o ii) un equilibrio justo entre el costo pagado y los beneficios obtenidos de la educacin terciaria. El Grfico 1 muestra la cobertura de la educacin terciaria por quintiles; como sucede en todos los sistemas de educacin terciaria, la cobertura aumenta en proporcin con el ingreso. En 1992 antes de que ocurriera la enorme expansin del sistema de educacin terciaria, la cobertura creci en for ma moderada en relacin con el ingreso. Aproximadamente 2% de la cohorte pertinente por edades y proveniente del quintil de menores recursos se matricul en una institucin de educacin terciaria, en comparacin con 20% del quintil de mayores ingresos. Cuando el sistema educativo comenz a expandirse en los aos noventa, la desigualdad en el acceso a la educacin terciaria se increment en trminos absolutos. El mayor aumento en la cobertura se observ en el quinto quintil, donde la cobertura neta subi del 23 al 40%. No obstante, en relacin con el punto de partida, la mayor tasa de crecimiento tuvo lugar en el segmento ms pobre, el primer quintil, en el que el nmero de estudiantes mostr un crecimiento del 170%. A pesar de esto, menos del 6% de los jvenes entre 18 y 24 aos ubicados en el primer quintil asiste a instituciones de educacin terciaria. La informacin de la encuesta de hogares urbanos muestra que la recesin econmica de finales de los aos noventa afect la matrcula en todos los grupos de ingresos, pero la ms afectada fue la cober tura en los grupos de menores ingresos. Entre 1998 y 1999 la cobertura descendi, respectivamente, 0,5 y 0,8% en los dos quintiles ms pobres, a la vez que aument ligeramente en el resto de la poblacin.

GRFICO 1: LA EXPANSIN ABSOLUTA MS ELEVADA EN EL QUINTIL DE INGRESOS MS ALTOS

(Cobertura nacional por quintil, 1992 y 1997)

Fuente: Banco Mundial (2001). Con base en la Encuesta de hogares del DANE.

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO 2: E L CUELLO

DE BOTELLA DE LA EDUCACIN TERCIARIA (Eficiencia y equidad en los logros acadmicos, 1988-1999)

Fuente: Banco Mundial (2002).

Las razones fundamentales de las desigualdades en la educacin terciaria se encuentran fuera del subsector, especialmente en la educacin bsica incluida la etapa preescolar. En 1980, de una cohorte de 523 mil egresados de secundaria de 17 aos de edad, 134 mil de ellos, es decir 26%, tomaron el examen de ingreso a la educacin terciaria y se constituyeron en candidatos elegibles. Para 2000 el nmero de graduados se haba incrementado a 583 mil (60%) de una cohorte de 752 mil, lo cual implica que el sector de la educacin terciaria se encontraba entonces en mejor posicin para mejorar la equidad en el sector que en 19803 . Si bien durante los aos 1990 se observaron mejoras sustanciales en equidad y eficiencia tanto en la educacin bsica como en la secundaria, sus avances fueron desiguales. El Grfico 2 muestra que para 1988 de cada 100 nios, 99 ingresaron a la educacin primaria, pero solo 92 culminaron este nivel educativo. Para la educacin secundaria, la relacin fue la siguiente, de cada 100 estudiantes, 81 ingresaron a este nivel y tan slo 44 lo terminaron. Para ese mismo ao slo ingresaron a la educacin posecundaria 19 de cada 100 estudiantes. El grfico ilustra adems de las mejoras significativas en cuanto a equidad y tasas de terminacin de estudios primarios y secundarios, el cuello de botella cada vez ms cerrado en el ingreso a la educacin terciaria, lo cual conlleva a una fr ustracin cada vez mayor de los estudiantes de las clases baja y media. El sistema educativo, en general, ha ganado en eficiencia en todas sus etapas, tal como lo indica el cambio ascendente que muestra el Grfico 2. Entre 1988 y 1999 aumentaron las tasas de aprobacin y ter minacin tanto de la educacin primaria como secundaria, para primaria la tasa de terminacin subi de 92 a 95% y para secundaria pas de 44 a 63%. La tasa de transicin entre primaria y secundaria mejor levemente, de 8 a 9% en 1988 y de 9 a 10% en 1999. La pendiente de la curva negra muestra que el acceso a niveles superiores de educacin es ms desigual; es decir, en cada uno de ellos la proporcin de estudiantes de menores recursos que ingresan a grados superiores es menor a la de la etapa inmediatamente anterior. No obstante, el cambio hacia la izquierda entre 1988 y 1999 de la curva negra a la gris revela mejoras sustanciales de equidad en todos los grados, hasta incluir el ltimo de la escuela secundaria. La
3. Fuentes: ICFES y DNP.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

GRFICO 3: CONCENTRACIN FEMENINA

EN LAS DISCIPLINAS SOCIALES (Gnero por campo de estudio, 1999)

Fuente: ICFES (1999).

nica excepcin es la transicin entre la educacin secundaria y la posecundaria (universitaria y tecnolgica). El Grfico 2 tambin muestra que entre 1988 y 1999 se ampliaron las brechas de aprobacin y equidad - la primera de 24 a 35% y la segunda, de 16 a 25%, lo cual significa que la brecha entre la educacin secundaria y terciaria es progresivamente regresiva. En sntesis, en 1990-2000, durante la cual Colombia disfrut de evidentes mejoras en el campo de los logros educativos, la sucesin de desigualdades en el ingreso a la educacin posecundaria continu en aumento. La desigualdad en el acceso a la educacin terciaria ejerce un impacto negativo en la desigualdad futura, debido a que quienes tuvieron la oportunidad de haber cursado este nivel de formacin obtendrn mayores beneficios monetarios, lo cual se traduce ms tarde en una mayor desigualdad de ingresos entre quienes han tenido acceso a la educacin superior y los que no. Por consiguiente, mejorar el acceso a la educacin terciaria para los grupos de ingresos bajos y medios constituye una solucin importante para mitigar desigualdades futuras.

Mayor nmero de estudiantes mujeres que de hombres

La educacin terciaria promueve la equidad de gnero, lo cual implica que el sistema corrige las desigualdades sociales. Las mujeres colombianas tienden a tener una mayor participacin en la matrcula, rinden ms y tienen una tasa ms alta de culminacin de estudios que los hombres. En la actualidad, de cada 100 estudiantes matriculados en la educacin terciaria 52 son mujeres4 y la probabilidad de culminar los estudios es mayor entre las mujeres. La diferencia de gnero en las tasas de terminacin de estudios es alrededor del 10%. Por ejemplo, en la cohorte que empez en 1995, 53% de las mujeres se graduaron, mientras que slo 43% de sus colegas masculinos lo hicieron5 .
4. Una mayora similar de mujeres se manifiesta en muchos otros pases de ingresos medios. 5. Los clculos suponen que una car rera universitaria se cursa en cinco aos Las diferencias en las tasas de asistencia y terminacin entre gneros se traducen en una menor desigualdad en los ingresos. ngel Urdinola (2002) confirma que la educacin reduce de manera significativa la brecha de gnero en los salarios. De acuerdo con los resultados generales, se encontr que la brecha de salarios entre sexos para trabajadores con educacin superior era la ms pequea.

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

Al analizar las carreras acadmicas que estudian las mujeres, (Grfico 3) se encuentra que al igual que sus contrapartes del mundo, la mayora de ellas prefieren estudiar carreras tradicionales. Del total de matrculas de 1999, la distribucin femenina fue la siguiente: 34% en economa, administracin y contadura, 19% en ingeniera, 15% en ciencias sociales y derecho, 16% en educacin, 11% en ciencias de la salud, 2,1% en matemticas y ciencias naturales, 2,2% en bellas artes y 1,1% en agronoma. El 0,4% restante se matricul en humanidades y religin.

CUADRO 2: INSTITUCIONES DE EDUCACIN

SEGN SITUACIN JURDICA
Clasificacin de la institucin Universidades Instituciones universitarias Instituciones tecnolgicas Instituciones tcnicas profesionales Total
Fuente: ICFES.

TERCIARIA EN

COLOMBIA
% de matriculas 69 20 7 4 100 Nmero de graduados (1999) 71.990 17.876 10.046 6.843 106.755

Nmero de instituciones (2002) 105 88 60 52 305

Nmero de estudiantes matriculados (2000) 640.088 188.885 67.350 37.762 934.085

Los proveedores de servicios educativos Situacin jurdica de las instituciones educativas

La ley que rige la educacin terciaria clasifica a las instituciones de este sector y sus respectivas misiones en cuatro categoras6 : Universidades, su misin tradicional es la docencia y la investigacin en pregrado y posgrado. Instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas, son instituciones de educacin terciaria cuya principal misin es la enseanza de disciplinas acadmicas de alto grado de especializacin. Instituciones tecnolgicas, cuyo enfoque est en la educacin acadmica a corto plazo en reas tecnolgicas7 . Instituciones tcnicas profesionales, imparten educacin y capacitacin vocacional a corto plazo y perfeccionamiento de destrezas para el nivel terciario. El Cuadro 2 presenta las cuatro clases de proveedores de servicios educativos y su respectiva participacin en cuanto a la matricula. El sector est confor mado por 305 instituciones de educacin terciaria, de las cuales 193 funcionan segn la ley como universidades e instituciones universitarias y 112 estn clasificadas como instituciones tecnolgicas y tcnicas 8. La mayor parte, 89%, de los estudiantes matriculados en educacin terciaria cursan sus estudios en universidades e instituciones universitarias, mientras que 11% lo hace en instituciones tecnolgicas y profesionales tcnicas. El Cuadro 2 permite observar que el tamao promedio de las instituciones de educacin terciaria es bastante pequeo. La mayora de las universidades tiene un promedio de 5 mil estudiantes, y las instituciones universitarias constan de aproximadamente 2.200 matriculados. Las instituciones tecnolgicas y las tcnicas son de tamao an menor, con un nmero promedio de 1.000 y 625 alumnos, respectivamente. El tamao tan reducido de las instituciones lleva a plantear la fusin de algunas de ellas, con el fin de per mitir una mayor eficiencia en este subsector y evitar la duplicacin innecesaria de programas, ser vicios y carga administrativa.
6. El artculo 16 de la ley 30 de 1992 define las caractersticas y misiones de estas instituciones. 7. El artculo 215 de la ley 115 de 1994 reconoci a los institutos tecnolgicos como parte del sector de la educacin terciaria 8. Las instituciones tecnolgicas y tcnicas aparecieron por primera vez en el anuario estadstico oficial en 1960. Hasta 1970 haba slo siete de stas, pero su popularidad se extendi rpidamente durante los aos noventa.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

El sistema de educacin terciario colombiano est relativamente diversificado pues consta de instituciones pblicas y privadas, tanto universitarias como no universitarias Grfico 4. La diversidad del subsector es importante para fomentar alternativas de eleccin y desarrollar la capacidad de respuesta a las diferentes necesidades y circunstancias. Si bien las universidades cumplen su funcin de docencia, impartiendo programas de pregrado, posgrado y doctorado en una variedad de disciplinas y campos, asimismo tienen un sentido de responsabilidad por el bien comn, que se refleja en el servicio a la comunidad local a travs de sus programas de extensin y en el desar rollo de investigaciones bsicas tiles para su campo de accin o para el pas, o para ambos. Las instituciones no universitarias complementan a las universidades, en la medida en que ofrecen cursos que responden de manera flexible a las demandas del mercado laboral y programas de menor extensin en tiempo y a menores costos. Colombia necesita un sistema nacional de educacin terciaria coordinado en el que las instituciones cumplan misiones especficas y se muestren innovadoras en la docencia, la investigacin y la provisin de servicios, as como ofrezcan a los estudiantes la suficiente flexibilidad para cambiar de programas y transferir crditos entre carreras e instituciones. Entre los distintos tipos de instituciones de educacin terciaria predomina la matrcula en el sector privado, sin embargo, con excepcin de las universidades privadas de reconocido prestigio y alta calidad, muchos proveedores de servicios educativos parecen concentrar su oferta en cursos de corta duracin que requieren relativamente poca inversin.

Transferencia de crditos acadmicos entre instituciones educativas

Hasta 2002 no exista en Colombia ningn sistema de transferencia de crditos acadmicos que per mitiese a los estudiantes escalar gradualmente en su carrera acadmica. No obstante, la diversificacin del panorama de la educacin terciaria ha exigido una flexibilidad en el flujo de estudiantes entre una institucin educativa y otra. Muchas personas carecen del tiempo, los recursos o la conviccin necesarios para emprender una larga trayectoria de formacin acadmica una vez egresan de la educacin secundaria y , por tanto, optan por programas de educacin terciaria de corta duracin. Para que estos graduados progresen en su formacin acadmica y adquieran mayores conocimientos o una actualizacin de

GRFICO 4: LA PARTICIPACIN DEL

SECTOR PRIVADO AUMENTA SEGN EL GRADO DE ORIENTACIN DE LA EDUCACIN HACIA LA S DESTREZAS (Propiedad por situacin jurdica de las instituciones, 1998)

100% 80% 60% 40% 20% 0%

Universidades Instituciones universitarias Instituciones tecnolgicas

38%

25%

28%

15%

62%

75%

72%

85%

Instituciones tcnicas profesionales

Privadas

Pblicas

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior (1998). Nota: Datos basados en el nmero de estudiantes matriculados.

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

sus habilidades y conocimientos, es preciso que la formacin acadmica pertinente que adquieran en los programas de corta duracin sea reconocida por otro tipo de instituciones educativas. Por consiguiente, un sistema de transferencia de crditos y una cultura de reconocimiento de estos son cruciales para mejorar el valor intrnseco de la educacin de mediana y corta duracin y para estimular la inscripcin en cursos de corto y largo plazos que conduzcan a una prctica de aprendizaje per manente. Con la aprobacin del decreto 808 de 2002 sobre transferencia de crditos el gobier no pretende facilitar este mecanismo y permitir a los estudiantes una circulacin ms fcil entre instituciones. El decreto define un crdito como: 48 horas de trabajo realizadas por el estudiante durante un semestre, bien sea en el aula o fuera de sta; un semestre ordinario consta de 16 semanas de actividad acadmica, por ende un crdito equivale a 3 horas de trabajo acadmico realizadas por el estudiante por semana. En razn de su reciente promulgacin, se desconoce an el impacto que tendr el decreto, pero puede constituir un primer e importante paso para crear una cultura de transferencia de crditos acadmicos, donde una institucin reconoce la calidad de la enseanza brindada por otros tipos de educacin superior. Sin embargo, ante las grandes brechas de calidad y la amplia variedad de disciplinas acadmicas del sistema colombiano de educacin terciaria, no se tiene certeza si una mera fr mula matemtica ser suficiente para garantizar la transferencia de crditos acadmicos entre instituciones. El fomentar la aceptacin de transferencias de crditos acadmicos es un factor cr ucial que favorecer los intereses de todos los actores, de las instituciones y de la sociedad en general y, especialmente, a las personas que disponen de poco tiempo y recursos para emprender una for macin acadmica con dedicacin exclusiva durante cinco aos, como es el caso de los estudiantes de ingresos medios y bajos y aquellos que trabajan.

Gobernabilidad y gestin del sistema

El actual marco regulatorio de la educacin terciaria es una mezcla de la antigua escuela de pensamiento, donde el gobier no controla a las instituciones, y la nueva escuela, que apoya la autonoma y rendicin de cuentas en las universidades junto con la regulacin y supervisin gubernamental a las instituciones no universitarias. En este marco, el principal rol del Estado consiste en establecer polticas que aseguren el acceso y la retencin de los estudiantes. La ley 30 de educacin superior ha per mitido que en Colombia el sistema de educacin terciaria evolucione de un sistema elitista a uno de mayor inclusin. De igual for ma, la Constitucin colombiana de 1991 reconoce la importancia de la libertad de enseanza, aprendizaje e investigacin (artculo 68) y garantiza la autonoma de las instituciones de educacin terciaria para: Elaborar sus actas de constitucin y definir los propsitos y metas de la institucin. Crear y administrar programas acadmicos. Administrar recursos para cumplir con sus funciones sociales e institucionales . Seleccionar su planta docente. Disear y desarrollar currculos. Disear y poner en marcha proyectos de investigacin adecuados.

En comparacin con otros pases de la regin, Colombia cuenta con un nmero relativamente grande de instancias y organismos guber namentales que orientan y regulan el sistema de educacin terciaria que, sin embargo, no han logrado un sistema de gobierno bien articulado. Algunos de los problemas de gobernabilidad que enfrenta el sector de la educacin terciaria son los siguientes: Organismos regulatorios con funciones superpuestas. El Ministerio de Educacin (MEN) es el responsable de las actividades generales de planeacin, inspeccin y super visin del subsector; el diseo de las polticas y la regulacin de este subsector son responsabilidad del MEN junto con el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) y la Comisin Nacional de Doctorados y Maestras (CNDM); el desarrollo de la educacin terciaria est a cargo del Instituto Colombiano para la Fomento de la Educacin Superior (ICFES) y el Fondo de Desarrollo de Educacin Superior (FODESEP); los asuntos pertinentes para el aseguramiento de la calidad son del dominio del Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) y el ICFES para los programas e instituciones de pregrado y del CNDM para los de posgrado; por ltimo,

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

CUADRO 3: INSTITUCIONES POR FUNCIN, NATURALEZA JURDICA Y NORMATIVIDAD

Nombre Funciones Naturaleza jurdica El Ministro constituye, junto con el Presidente de la repblica, el gobierno, en lo asignado en la ley, o atribuido administrativamente. MEN-DES Orientar y dirigir las polticas, planes y programas para el desarrollo de la educacin superior. Orientar y dirigir la normatizacin del servicio y criterios tcnicos para su presentacin. Dirigir las relaciones con las entidades territoriales. Dirigir las relaciones intersectoriales. Decidir sobre asuntos, instituciones, inspeccin y vigilancia. Coordinar la participacin y representacin en asuntos internacionales. Designar secretaras en organismos o entidades internacionales. Estructurar iniciativas de ley. Definir criterios para la asignacin de los recursos del sector. Organizar grupos y equipos para desarrollar el trabajo del sector. CESU

Es un rgano tcnico no poltico, con funciones exclusivas de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora al MEN. Establecer polticas y planes. Recomendar normas y procedimientos de carcter general. Proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las instituciones y de los programas. Control de calidad: garantizar, mediante la acreditacin, que las instituciones cumplan con los ms altos requisitos de calidad y alcancen sus objetivos. Asesora al CESU sobre: Polticas y planes para la creacin de programas de doctorado. Criterios para la acreditacin de los programas de posgrado. Criterios para la cooperacin nacional e internacional. Ejecutar las polticas y decisiones que en materia de educacin superior trace el gobierno nacional y ejercer la secretara tcnica del CES. Constituirse en centro de informacin y de documentacin. Apoyar y realizar investigacin y estudios sobre calidad, pertinencia y cobertura. Estimular la cooperacin entre instituciones y con la comunidad internacional. Desarrollar procesos de autoevaluacin institucional y programas acadmicos. Fomentar la preparacin de los docentes, investigadores, directivos y administradores. Colaborar en el ejercicio de la inspeccin y vigilancia. Prestar el servicio de registro pblico de los establecimientos educativos.

Mximo organismo acadmico asesor, adscrito al MEN.

CNA

Organismo asesor vinculado al CESU.

CNDM

Organismo asesor vinculado al CESU

ICFES

Establecimiento pblico adscrito al MEN. Tiene como objeto: Fomentar, monitorear y vigilar las instituciones de educacin superio. Poner en marcha y evaluar las polticas que consoliden el sistema de educacin superiory estimular su crecimiento con calidad.

10

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

CUADRO 3: INSTITUCIONES POR FUNCIN, NATURALEZA JURDICA Y NORMATIVIDAD

(Continuacin)
Nombre ICFES

Funciones Asesorar y apoyar aspectos acadmicos, jurdicos, administrativos y financieros a instituciones del sistema. Apoyar y desarrollar acciones para que funcionen los comits regionales. Colaborar, en la organizacin y funcionamiento del Sistema Universitario Estatal(SUE) Apoyar CNA, a la CNDM y a la Comisin consultiva de instituciones de educacin superior9. Homologar y convalidar ttulos del exterior. Realizar los exmenes de Estado y divulgar sus resultados, a fin de posibilitar a los ciudadanos el control social de la calidad de la educacin.

Naturaleza jurdica

FODESEP Ofrecer apoyo financiero al desarrollo de las instituciones financiando proyectos cientficos, acadmicos y administrativos, mejoras en infraestructura y adquisicin de equipos. Servir de intermediario financiero entre las instituciones y las entidades financiera. Administrar recursos de proyectos institucionales. Hacer que las instituciones compartan recursos, informacin, formacin acadmica, etctera. Apoyar y fomentar la integracin local, departamental, regional y nacional de las instituciones de educacin superior y el desarrollo de programas de cooperacin entre stas e instituciones de otros pases. Captar recursos financieros de sus asociados y otorgar crditos. ICETEX Prestar servicios de asistencia tcnica a sus asociados. Proveer y mantener financiamiento de las matrculas y sostenimiento de los estudiantes ofreciendo crditos estudiantiles. Ser garante de los prstamos otorgados por el sector financiero a estudiantes de escasos recurso. Seleccionar los beneficiarios de las becas de cooperacin internacional.

Entidad de economa mixta, vinculada al MEN, organizada bajo los principios de economa solidaria.

Establecimiento pblico adscrito al MEN.

Fuente: ICFES (2001).

el otorgamiento de crditos estudiantiles lo lleva a cabo el Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (ICETEX). Una visin general de los organismos regulatorios que participan en la educacin superior, sus funciones y fundamentos jurdicos se presentan en el Cuadro 310. Un anlisis detallado del Cuadro 3 per mite observar la superposicin de funciones entre los organismos regulatorios de la educacin, lo cual conlleva a: i) una falta de claridad respecto a los papeles de los diversos organismos, ii) duplicacin de responsabilidades, y iii) cierto grado de tensin entre las organizaciones de gobierno y confusin entre las instituciones de educacin terciaria. Por ejemplo,
9. La Comisin Consultiva de Instituciones de Educacin Superior est confor mada por cinco profesores y sirve de organismo consultor del Ministerio de Educacin en asuntos relacionados con la creacin de nuevas instituciones de educacin terciaria, la apertura de seccionales de instituciones e xistentes en otras ciudades y la transformacin de instituciones tcnicas y tcnicas profesionales en institutos universitarios. 10. ICFES, Nuevo compendio de normas sobre la educacin superior, Pacheco, Ivn F., Bogot, octubre de 2001.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

11

tanto la DES como el ICFES tienen a su cargo el desarrollo general del sector, el diseo de polticas y el apoyo y produccin de estudios sectoriales; tambin hay superposicin entre el ICFES y el CNA en lo referente al aseguramiento de la calidad de los programas de estudios y stos son tan slo dos ejemplos de la cantidad de cruces de funciones. De otro lado, e xiste una tendencia a crear instituciones o a instaurar mecanismos adicionales para abordar nuevos problemas, en lugar de reformar la estructura institucional existente. Por ejemplo, aunque el CESU por ley es el encargado de supervisar el desempeo de las instituciones de educacin superior , en el 2000 se estableci una Comisin de Inspeccin para controlar y sancionar a las universidades de desempeo deficiente. Otra preocupacin es la forma como se seleccionan los miembros de estas organizaciones encargadas del diseo de polticas y de la supervisin. Aunque las juntas directivas de estos organismos toman un importante nmero de decisiones referentes al desarrollo del sector, la seleccin de sus miembros carece de transparencia, no se basa en criterios previamente definidos y suele tener motivaciones polticas. Por ejemplo, aunque el CNA est confor mado por acadmicos sin ningn nexo poltico, su nombramiento lo hace el CESU, que es una organizacin poltica y con intereses polticos especficos. Se carece de un plan sectorial coherente. Uno de los mayores obstculos para una gestin eficaz en Colombia ha sido la falta de una visin clara y transparente de la educacin terciaria, con objetivos especficos e indicadores de desempeo que guen el desarrollo del sector, a pesar de los intentos de gobiernos sucesivos por desarrollar una visin de largo plazo (por ejemplo, el Comit de Sabios, Sintegracin, etctera). La falta de planeacin afecta los programas acadmicos as como el nmero y localizacin de las instituciones de educacin terciaria, dando como resultado una proliferacin de disciplinas similares, una cantidad insuficiente de graduados en programas de orientacin tecnolgica y una gran concentracin de instituciones en Bogot, Medelln y Cali. De igual manera, la eleccin de los rectores, quienes ejercen sus funciones nicamente por un determinado nmero de aos, lo que podra ser un obstculo para innovar y emprender reformas significativas en respuesta a los cambios que ocurren en el entorno de la educacin terciaria. Muchos pases que en las ltimas dcadas han duplicado o triplicado sus matrculas en la educacin terciaria, acompaado de un incremento en las tasas de participacin de los jvenes han experimentado los efectos negativos de esa rpida expansin en la calidad del servicio. Por tal razn, el fortalecimiento del sistema de aseguramiento y mejoramiento de la calidad se han constituido en focos de atencin (El-Khawas y colabs., 1999). Pese a las diferencias en tamao y al grado de desarrollo de sus respectivos sectores de educacin terciaria, muchos gobiernos han entendido que los controles acadmicos tradicionales no son suficientes para enfrentar los desafos actuales y que se requiere de sistemas de aseguramiento de la calidad ms explcitos. En cuanto a los enfoques para el fomento de la calidad se presentan grandes diferencias entre distintos pases, algunos gobiernos optan por fortalecer la calidad mediante la introduccin de nuevos requisitos de presentacin de informes u otros mecanismos de control de gestin. En Argentina, por ejemplo, las autoridades instauraron mecanismos de aseguramiento de la calidad mediante el fortalecimiento de los sistemas de informacin y evaluacin y de nuevas normas para la financiacin de las universidades pblicas. Muchos pases han desarrollado sistemas de acreditacin, mientras que otros han establecido comits u organismos de evaluacin que realizan anlisis externos. En muchos casos se han establecido organismos independientes. Aunque en la mayor parte de los pases funciona un organismo nico de orden nacional, en otros, por ejemplo Pases Bajos, Mxico y Rumania, operan organismos separados, encargados de diferentes tipos de instituciones, regiones o finalidades. La segunda dimensin importante de la intervencin del gobierno es la creacin de un marco regulatorio que aliente, en lugar de reprimir, las iniciativas y la innovacin por parte de las instituciones. Las dimensiones clave de la regulacin del sector de la educacin terciaria son: el marco legislativo que rige el establecimiento de nuevas instituciones, en especial universidades privadas; los mecanismos de aseguramiento de la calidad para todo tipo de instituciones; las normas y controles administrativos y financieros a los que las instituciones pblicas deban ajustarse y la legislacin sobre derechos de propiedad intelectual.

Aseguramiento de la calidad

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ESTUDIO

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MUNDIAL

En pases con recursos pblicos limitados para sostener la expansin de la educacin terciaria, la oferta privada puede aumentar las oportunidades educativas con costos directos pblicos muy reducidos o prcticamente nulos. Los gobier nos pueden estimular el crecimiento de instituciones de educacin terciaria privada de calidad para diversificar las ofertas curriculares y ampliar la participacin social, siempre y cuando se eliminen los engor rosos requisitos administrativos que se constituyen en bar reras de entrada en pases con muy poca tradicin de educacin terciaria privada11. Los pases deben instaurar procedimientos de autorizacin de funcionamiento claros y directos, con un mnimo de requisitos tanto de seguridad como educativos, complementados por mecanismos eficaces de aseguramiento de la calidad, centrados en los productos finales de las nuevas instituciones. El pas ha vivido una rpida expansin y enfrenta inquietudes relacionadas con la disminucin de la calidad de la educacin. En los ltimos cinco aos, los distintos actores interesados, han debatido en forma continua y amplia el tema del aseguramiento de la calidad. Hoy el pas cuenta con un grupo de organismos del gobier no que participan en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin terciaria. El MEN y la DES regulan la educacin terciaria for mulando polticas, planes, programas y objetivos para este subsector. El MEN, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el DNP deter minan el monto de los fondos pblicos y el mecanismo de asignacin al sector de la educacin terciaria 12. Por otra parte, los siguientes organismos tambin desempean papeles especficos en el sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES). Bajo el auspicio del MEN, se encarga de tres tareas regulatorias cuyo propsito es mejorar la calidad: i) supervisa a las instituciones de educacin terciaria y se cerciora de que su operacin sea acorde con los objetivos establecidos en los reglamentos; ii) recopila, analiza y divulga la informacin concerniente a la educacin terciaria por medio del Sistema nacional de informacin de la educacin terciaria (SNIES)13; y (iii) apoya al Ministerio y a la Comisin Consultiva en la acreditacin y aprobacin de las instituciones educativas mediante la acreditacin previa. El ICFES dise la prueba nacional denominada Examen del ICFES y es responsable de su administracin. Esta prueba es ampliamente utilizada por las instituciones para la seleccin de los estudiantes de educacin terciaria. En 1968 cuando se instituy en calidad de examen voluntario, cualquier bachiller egresado de un plantel de secundaria que quisiera ser admitido en una universidad colombiana, presentaba su prueba en cualquier ciudad del pas. En 1980 la prueba sufri modificaciones y se hizo obligatoria para la admisin a la educacin terciaria (ley 81 de 1980). El examen del ICFES cumple con un doble propsito: i) es una herramienta de admisin por parte de las instituciones de educacin superior que lo emplean para juzgar la calidad de sus candidatos (no obstante, algunas universidades continan exigiendo su propia prueba de admisin adicional); ii) sirve como evaluacin de salida y de la calidad de los establecimientos de educacin secundaria. En virtud de ello, le proporcionan al MEN informacin relacionada con la eficacia de la educacin secundaria en el pas y sirve de insumo para la formulacin de polticas y la toma de decisiones sobre las intervenciones necesarias para mejorar la enseanza y el aprendizaje del nivel secundario.
11. En Espaa las universidades privadas necesitan cumplir con una serie de reglas estrictas en relacin con el nmero de programas acadmicos ofrecidos, la relacin de alumnos por profesor, la proporcin de profesores de tiempo completo, los ttulos acadmicos de estos ltimos, etctera. Por el contrario, en Chile el nico requisito para que una nueva universidad entre a operar es el que obtenga la aprobacin de sus planes y programas cur riculares por parte de una universidad pblica que los revisa. 12. Los ministerios de Hacienda y de Educacin estn sometidos a ciertas restricciones legales en sus facultades de asignacin de recursos, dado que el artculo 86 de la ley 30, promulgada en 1992, e xige que la asignacin de fondos a universidades del Estado provenientes de presupuestos nacionales y territoriales sea superior en pesos constantes a la de 1993. 13. De acuerdo con el decreto 2662 de 1999, las dos primeras funciones ya no se centran exclusivamente en la educacin terciaria puesto que ahora incluye a la educacin secundaria.

Visin general del sistema

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Desde comienzos del ao acadmico de 2001, el ICFES estableci una prueba nacional para los graduados de la educacin terciaria. los exmenes de calidad de la educacin superior o ECES, los cuales se aplicaron a los estudiantes de medicina e ingeniera mecnica. Aunque las pruebas fueron voluntarias tanto para las universidades como para los estudiantes, se prev que en el curso de pocos aos sern obligatorias. Ms an, el ICFES se propone ampliar su aplicacin a otros campos. Este enfoque ha probado ser decisivo para el aseguramiento de la calidad en otros pases, por ejemplo, en Brasil, el Provo que es la evaluacin nacional para los programas de pregrado, es un instrumento de autoevaluacin institucional que ha arrojado muy buenos resultados desde su instauracin en 1995. El ICFES administra el Sistema nacional de informacin de la educacin terciaria (SNIES) cuya finalidad es recoger informacin de las instituciones de educacin terciaria, tal como los programas ofrecidos, el nmero de docentes, los cursos de que consta cada programa acadmico, etctera. Sin embargo, su funcin principal, parece ser la inscripcin de los programas acadmicos. Antes de que un programa pueda entrar en operacin en una institucin, debe inscribirse ante el SNIES y cumplir con algunos requisitos bsicos. En el pasado se presentaron problemas en la inscripcin de los programas, tales como registro de programas que luego no se ofrecan o se adelantaban sin cumplir los requisitos mnimos. En la actualidad, antes de realizar la inscripcin, el ICFES verifica la exactitud de la informacin suministrada por la institucin. La inscripcin en s misma no es un mecanismo de aseguramiento de la calidad, sino un sistema de informacin acerca de diversos insumos tales como la relacin de alumnos por maestro, la formacin y experiencia de los docentes y el tipo de cursos ofrecidos. Sin embargo, el propsito futuro es excluir del registro de inscripciones aquellos programas que no cumplan con el mnimo de requisitos aunque inicialmente puede funcionar como medida bsica de calidad (en trminos de la disponibilidad de los insumos necesarios). Para que esto funcione adecuadamente, es esencial que el ICFES cuente con la capacidad de verificar la exactitud de la informacin proporcionada en el momento de la inscripcin. Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU). El CESU, bajo el amparo del ICFES, propone polticas y planes al MEN para la elaboracin de reglamentos, procedimientos y mecanismos tendientes a evaluar la calidad de la educacin terciaria. Comisin Consultiva de Instituciones de Educacin Superior14. Esta comisin recin creada y conformada por cinco miembros de la academia es un organismo de consulta del Ministerio de Educacin en asuntos relacionados con: la creacin de nuevas instituciones de educacin terciaria, el establecimiento de sucursales o seccionales en otras ciudades, y la transformacin de instituciones tcnicas y tecnolgicas en instituciones universitarias. Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) 15. Este Consejo, conformado por siete miembros del medio acadmico es el responsable del diseo y aprobacin de los mecanismos de acreditacin de los programas de educacin terciaria. Fue instituido con la aprobacin del ICFES y funciona adscrito al CESU. El CNA determina las condiciones de acreditacin, actualmente centradas en la autoevaluacin y la calidad, aspectos que deben ser observados por todo programa para obtener la acreditacin. T odas las instituciones de educacin terciaria universidades, instituciones universitarias, tecnolgicas y tcnicas profesionales pueden solicitar una acreditacin de excelencia. Desde febrero de 2002 han sido acreditados 110 programas (56 en 9 instituciones pblicas y 54 en 16 instituciones privadas) y otros 303 programas de 74 instituciones han iniciado el proceso de acreditacin. Suponiendo que todos estos programas fueran acreditados solo significara 413, es decir apenas un 8% del total. Comisin Nacional de Doctorados y Maestras (CNDM). Esta Comisin, creada en 1994 por el decreto 2791 y adscrita al ICFES, est conformada por cinco personas del medio acadmico nombrados por el CESU y por un observador del ICFES quienes evalan y aprueban las solicitudes de las instituciones que buscan establecer o continuar impartiendo programas de maestra o
14. Establecido en conformidad con el decreto 1176 de junio de 1999. 15. Establecido con la promulgacin de la ley 30 de 1992.

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CUADRO 4: M ECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN COLOMBIA S EGN UNIDAD DE ANLISIS Y ETAPA DE DESARROLLO
Instituciones Evaluacin inicial en la apertura Asesora brindada por el MEN a travs de la Comisin Consultiva de IES Inspeccin completa (por parte del ICFES) Programas de pregrado Registro (realizado por el ICFES) Programas de posgrado Evaluacin para nuevos programas (efectuada por la CNDM) Seguimiento a los programas en curso (por parte de la CNDM) Estudiantes Examen del ICFES de admisin. (R ealizado por el ICFES) (Exmenes y evaluaciones dentro de las instituciones de educacin terciaria) ECES resultados. (A cargo del ICFES)

Supervisin

Estndares mnimos/ Acreditacin previa (CNA e ICFES) Acreditacin de alta calidad (expedida por el CNA) Informacin(por parte del ICFES - SNIES)

Acreditacin

Informacin

Evaluacin de condiciones previas (por parte del CNA, antes de la acreditacin) Informacin (por parte del ICFES - SNIES)

Intercambio internacional (por parte de la CNDM)

doctorado. La comisin tambin tiene la responsabilidad de establecer y mantener nexos con universidades del exterior para estimular el intercambio inter nacional y promover contactos a este nivel.

Mecanismos aplicados para el aseguramiento de la calidad

En el sistema regulatorio colombiano hay diversos mecanismos, varios de los cuales se pueden inscribir dentro de una definicin general para el aseguramiento de la calidad. Algunos de ellos son aplicables a instituciones, otros a programas (tanto de pregrado como de posgrado) y otros son del orden individual. En el Cuadro 4 se puede obser var una aproximacin a estos mecanismos, organizados por unidad de anlisis y momento de aplicacin (es decir, antes de iniciar la operacin del programa o durante sta). Como se puede apreciar hay diferentes mecanismos y todos en uno u otro aspecto buscan asegurar la calidad de la educacin terciaria colombiana. No todos se pueden considerar estrictamente mecanismos de aseguramiento de la calidad segn estndares inter nacionales pero, dado que todos ellos cumplen una funcin especial, se les analiza por separado en la siguiente seccin. El organismo que parece destacarse es el ICFES, que asume la mayora de las medidas regulatorias pero el cual no se reconoce pblicamente como organismo de aseguramiento de la calidad, responsabilidad que se les atribuye al CNA y a la CNDM, dos entidades cuyo papel dentro del sistema es reducido y estrictamente definido. En razn de que el foco de atencin del aseguramiento de la calidad son los programas de pregrado, este punto se analizar en la siguiente seccin. Si el lector desea profundizar en los mecanismos de aseguramiento de la calidad a nivel de anlisis institucional y de programas de posgrado (Anexo III).

Apertura. El registro de los programas acadmicos se inici en 1990. Para ofrecer un programa, la institucin oferente debe registrarlo en el ICFES y demostrar que cumple con las nor mas bsicas de operacin. Aunque los requisitos son mnimos, incluyen, entre otras cosas, informacin acerca del nmero de docentes, la preparacin y experiencia de stos y el espacio disponible para dictar el programa, entre otros. Una vez inscrito, el programa recibe un nmero de registro y queda incluido en la base de datos del SNIES. Si una institucin ha inscrito ya un determinado programa pero aspira a ofrecerlo en una modalidad distinta o en un lugar diferente, debe inscribirlo de nuevo suministrando la infor ma-

Aseguramiento de la calidad para los programas de pregrado

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cin necesaria pertinente a la nueva oferta. La inscripcin de programas es obligatoria y la falta de cumplimiento de los procedimientos de inscripcin puede acarrear graves consecuencias16. Para 1990, 1.809 programas de educacin terciaria tenan registro, en 1997, este nmero se haba elevado a 2.948. Sin embargo, la rpida expansin del sistema de educacin terciaria en Colombia origin una gran cantidad de solicitudes de inscripcin que result ser una carga excesiva para el ICFES, lo cual ocasion el registro de programas que no cumplan con los requisitos mnimos bsicos o la operacin de programas no inscritos. Lo anterior condujo a una reorganizacin del registro, a fin de simplificarlo y hacerlo ms transparente. En este momento, el problema radica en la capacidad de verificar la exactitud de la informacin suministrada para el registro sin que ello disminuya el nivel de exigencia para las instituciones ni para los programas.

Supervisin. Los programas de medicina e ingeniera mecnica deben cumplir con los estndares mnimos de calidad recientemente establecidos y los cuales exigen el cumplimiento de aproximadamente diecisis requisitos bsicos. Aunque dichos estndares son semejantes a los del registro de programas (y tarde o temprano, se aplicarn a todos los programas antes de iniciar su operacin), actualmente se aplican a los programas existentes con especial cuidado de cerciorarse que las instituciones que soliciten esta certificacin cumplen en realidad con los requisitos bsicos. El acatamiento de los estndares mnimos de calidad no es voluntario, las instituciones tienen dos aos para demostrar que han cumplido con estos requisitos mnimos o, de lo contrario, sern cerradas. Un mecanismo semejante a los estndares mnimos del calidad lo constituye la acreditacin previaque todos los programas de pregrado y especializacin en educacin han debido recibir desde 1998. La acreditacin previa es obligatoria desde la promulgacin del decreto 272 de 1998, cuya finalidad es asegurar una oferta de docentes bien capacitados para los niveles inferiores de la educacin. Hasta el momento, la acreditacin previa ha sido concedida a 735 programas, entre licenciaturas y especializaciones, es decir, aproximadamente a la mitad del total de programas de educacin. Los resultados son de pblico conocimiento por parte del SNIES. Para poder recibir la acreditacin previa, los programas son evaluados con base en 26 criterios. La acreditacin previa se concede por siete aos, luego de los cuales el programa debe demostrar que ha recibido la acreditacin de excelencia pues, de lo contrario, debe regresar una vez ms al proceso de acreditacin previa. El Ministerio de Educacin puede cerrar cualquier programa al que no se le haya concedido la acreditacin previa si, despus de un periodo de gracia de dos aos, no ha cumplido con los requisitos exigidos. CNA es la entidad que otorga la acreditacin previa. Parece presentarse cierta pugna respecto a qu entidad debiera ser la responsable de evaluar los estndares mnimos de los programas. El CNA vela por el proceso de acreditacin previa en los programas acadmicos y por llevar a cabo la evaluacin de los estndares mnimos de los programas de medicina e ingeniera. No obstante, los aquellos de derecho ingresarn pronto a la lista de programas a los que se les exige estndares mnimos, y para sorpresa del CNA se decidi que el ICFES ser el encargado de realizar estas evaluaciones. El argumento que esgrime el ICFES para justificar esta medida radica en la naturaleza de los criterios empleados en la evaluacin, que no se consideran estrictamente de calidad, sino mecanismos de control, y por tal razn se traslada la responsabilidad de hacer cumplir los estndares mnimos de calidad del CNA al ICFES.
16. Por ejemplo, hace un tiempo la Universidad Antonio Nario fue cerrada durante un ao debido, entre otras cosas, a que omiti inscribir algunos de sus programas en el ICFES. Aunque el plantel haba inscrito todos los programas que ofreca en su sede de Bogot, no lo hizo con los ofrecidos en sedes alternas de otras seccionales del pas. En otras palabras, estaba utilizando los nmeros de inscripcin registrados para sus programas de Bogot en sus otras sedes, sin informar al ICFES que dichos programas se estaban impartiendo en localidades diferentes, con profesores diferentes, etctera. Aunque tcnicamente los programas no eran nuevos, de todas formas se deban haber inscrito con el fin de garantizar que cumplan con los estndares mnimos en dichas sedes alternas. A raz de este cierre, el gobierno les solicit a otras universidades que aceptaran voluntariamente en sus programas a los estudiantes de la Universidad Antonio Nario. Muchos de estos ltimos decidieron matricularse en otras universidades, mientras que otros optaron por quedarse sin estudiar durante el ao. Las matrculas y pensiones para los estudiantes de la Antonio Nario no sufrieron ningn cambio. Cuando la Universidad abra de nuevo sus puertas, los estudiantes estarn en libertad de regresar a ella o de permanecer en su nueva institucin, si su desempeo all ha sido satisfactorio.

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Acreditacin. El CNA tiene como nica responsabilidad el llevar a cabo la acreditacin de excelencia (segn lo dispuesto por la ley 30 de 1992), el componente principal del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin terciaria. El proceso de acreditacin colombiano se asemeja al de muchos otros pases: autoevaluacin por parte de la institucin, con base en los estndares adoptados por el organismo acreditador, una visita al lugar por parte de un grupo de pares y recomendaciones del organismo acreditador, seguido de las decisiones que tome este ltimo. De acuerdo con los reglamentos que rigen la acreditacin, el representante legal de la institucin de educacin terciaria que busca la acreditacin de uno o varios programas acadmicos presenta una solicitud escrita al CNA que evala la elegibilidad de la institucin mediante el proceso de evaluacin de las condiciones previas (Anexo III). La acreditacin es voluntaria y abierta a todo tipo de instituciones de educacin terciaria. Para que la acreditacin funcione adecuadamente y logre sus objetivos, debe darse una estrecha cooperacin entre las instituciones y los organismos acreditadores, la cual exige un alto grado de coordinacin y comunicacin 17. Segn parece, las instituciones confan en el CNA por ser un organismo conformado por personal acadmico y no poltico. El CNA cuenta con siete acadmicos cuyos periodos son de cinco aos bajo un esquema rotativo que es sano para el funcionamiento de la organizacin, pues mantiene la memoria institucional, situacin que no se da en otras entidades por el perfil poltico de sus integrantes 18. Los miembros del directorio se renen dos o tres veces al mes para adelantar las actividades del CNA. Otra prctica que confiere credibilidad al CNA frente a las instituciones consiste en que los pares que apoyan el proceso hacen esta labor en for ma voluntaria Datos recientes proporcionados por este organismo dan cuenta que en el proceso de acreditacin participan dos mil pares nacionales y quinientos internacionales en calidad de revisores, los cuales obviamente no tienen disponibilidad permanente para esta labor. La acreditacin se otorga por un periodo que vara entre dos y cinco aos, antes de su vencimiento, los programas que desean mantener su acreditacin presentan una nueva solicitud al CNA. El ICFES, por medio del SNIES, proporciona a todos los interesados del sector la informacin detallada de los programas acreditados.
Problemas referentes al proceso de aseguramiento de la calidad: en Colombia el sistema de acreditacin ha generado efectos positivos en el sector de la educacin terciaria, pues ha estimulado mejoras en los programas y en las instituciones participantes. Sin embargo, an persiste la preocupacin por el deterioro de la calidad de la educacin en los ltimos aos en tr minos de pertinencia en el marco de la economa global basada en el conocimiento. Tambin preocupa el tema del acceso y la necesidad de mejorar la equidad sin perjuicio en la calidad de los programas. El gobierno, que reconoce el papel que desempea la acreditacin en el mejoramiento de la calidad, contina revisando y mejorando el sistema de aseguramiento de la calidad. No obstante, hay indicios de problemas de fondo: En primer trmino, el nmero de programas acreditados es bastante reducido. Esto se puede explicar, en parte, por el hecho de que los estndares establecidos para la acreditacin son demasiado engorrosos y que las instituciones carecen de los recursos necesarios para cumplir con ellos. As pues, la cuestin es si debieran tomarse o no otras medidas y acciones que ayuden a las instituciones a prepararse para la acreditacin, aunque quizs no sera prudente que el CNA disminuyera las exigencias sobre los estndares de calidad para per mitir que un mayor nmero de programas obtuviera la acreditacin. Otra posible razn es que a la acreditacin se le define
17. Glidden, Robert. 1996. Accreditation at a Crossroads, Much is at stake as the newly formed Council for Tertiary Education Accreditation begins its work. Tomado de: Educational Record, otoo de 1996. Publicado por el Consejo Estadounidense de Educacin (Edicin especial de la asamblea anual). 18. Los miembros del directorio cumplen con sus funciones durante un periodo de cinco aos. De los siete primeros miembros nombrados, tres rotaron luego de dos aos y medio y fueron reemplazados por nuevos miembros. De las cuatro personas restantes, dos rotaron al final de su mandato y las dos que quedaron del grupo inicial cumplirn con sus funciones durante dos aos y medio ms. De esta manera siempre hay un miembro del Consejo que conoce bien lo que sucede en la organizacin.

Anlisis del sistema de aseguramiento de la calidad

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como acreditacin de excelencia o acreditacin de alta calidad, lo cual significa que el CNA busca ms bien programas modelos para otros semejantes o equivalentes. Si ste fuere el caso, el resultado obvio de este enfoque sera un nmero restringido de programas acreditados, dado que, por definicin, la excelencia es escasa. El asunto, pues, radica en si este esquema es eficaz para asegurar niveles adecuados de calidad, as stos no sean excelentes. En segundo lugar, muchas de las instituciones gubernamentales parecen realizar actividades semejantes, o la misma institucin puede desempear funciones diferentes mltiples. En el primer caso, tanto el CNA como el ICFES estn comprometidos (o pronto lo estarn) con la evaluacin de estndares mnimos en diferentes reas (el CNA con los programas del rea de la educacin con la acreditacin previa y luego con el registro calificado para medicina e ingeniera mecnica, y el ICFES, para derecho). En el segundo caso, el ICFES se encarga de la inscripcin de los programas, la inspeccin a las instituciones, la evaluacin de los estndares mnimos de los estudios de derecho, la administracin del examen del ICFES de admisin a la educacin terciaria y los ECES, exmenes para graduados universitarios. Es muy difcil que una institucin se organice para atender tantas y diversas actividades, y ste puede ser el motivo por el cual algunas de ellas las realizan de una manera ms formal que sustancial. Esto es algo que se debe estudiar con mucha atencin, puesto que parece ser el resultado lgico de un sistema que ha crecido y responde a diversas necesidades y exigencias sin haber dedicado el tiempo ni los recursos suficientes para revisar la situacin de manera funcional y organizacional. Fortalezas del sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia: la principal fortaleza del sistema de aseguramiento de la calidad en el pas y paradjicamente tambin una de sus debilidades ms sobresalientes radica en su carcter mixto. Lo cubre todo: instituciones, programas de pregrado y posgrado y a los individuos. Intenta hacerlo todo: desde asegurar las condiciones de iniciacin hasta el cumplimiento de los estndares mnimos y la garanta por una alta calidad. En este sentido, el sistema de educacin terciaria ha mostrado que para la sociedad colombiana la calidad es una preocupacin inminente y que sta se debe evaluar y garantizar incluso antes de que una institucin o programa inicie operaciones. El lado flaco de esta gran amplitud hace muy difcil la realizacin de tantas revisiones diferentes, que exigen aplicar mtodos distintos con los recursos precarios de los cuales disponen los pases en desarrollo. Quizs el adelanto ms interesante en este panorama ha sido el establecimiento del CNA y la introduccin de su sistema de acreditacin de alta calidad. Su punto fuerte probablemente se encuentra en el enfoque hacia la acreditacin de los programas acadmicos. Los sistemas que se centran en acreditar a las instituciones se basan en los antecedentes y la capacitacin del recurso humano de las instituciones como factor elemental para asegurar la calidad. Muchos especialistas en el rea de reformas de la educacin terciaria reconocen que la capacidad de una institucin para monitorear sus propios procesos de enseanza y aprendizaje es definitiva para obtener y mantener la calidad. Las actividades de monitoreo presuponen una planta docente bien capacitada que pueda desarrollar currculos apropiados y determinar los elementos necesarios para programas de calidad, as como un gr upo de administradores o gerentes institucionales calificados. Debido al bajo porcentaje de personal docente colombiano con grados de doctorado (2,2% de los catedrticos y 1,7% de las plazas docentes) y maestra (13,8% de los catedrticos y 13,3% de las plazas docentes) es posible que muchas instituciones no cuenten con la capacidad de aseguramiento de la calidad en el desarrollo de sus programas19 . De todas formas, para poder desarrollar una capacidad institucional apropiada para el aseguramiento de la calidad se requieren mecanismos de polticas explcitas y definidas, que toman tiempo y que hasta el momento no se han desarrollado en Colombia. Por consiguiente, es conveniente centrar los procesos de acreditacin de programas en los currculos as como en otros elementos necesarios para la calidad (Phelps, 2001). Ante la escasez de programas de posgrado en Colombia en 1999 solo 16 personas obtuvieron su doctorado y 2.113 el grado de maestra es improbable que las futuras necesidades respecto al profesorado sean satisfechas por profesores que posean posgrado. La escasez de personal
19. Datos del ICFES de 1999 en ambos casos.

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con ttulos de educacin avanzada podra reducir an ms la calidad de la enseanza y la investigacin y, asimismo, dificultar la acreditacin. Otra fortaleza de la acreditacin por programas es una mejor respuesta a las necesidades de las instituciones en desar rollo, pues les permite esforzarse por obtener la calidad disminuyendo las considerables tareas que implica la acreditacin institucional y ms bien concentrndose en unidades que son ms manejables y mejorando as la posibilidad de lograr la calidad. Las instituciones pueden dedicar sus escasos recursos a mejorar la calidad de los programas, dedicndose a la vez a uno de stos. De igual manera, el divulgar el estado de acreditacin de los programas, informa a los estudiantes y sus familias convirtindose en un elemento que puede contribuir en la seleccin de un programa en una institucin especfica. Por regla general, los sistemas que cuentan con mecanismos de acreditacin operando durante varias dcadas se encuentran en una mejor posicin para utilizar sus beneficios en la construccin de capacidad institucional y para la sostenibilidad de las mejoras en la calidad (Eaton, 2001). Es importante reconocer que aunque la acreditacin se otorga a los programas, muchas de las reas analizadas son de carcter institucional (Phelps, 2001). Las reas de la evaluacin, tales como la misin, los requisitos de planta de personal, la administracin y las instalaciones fsicas, reflejan la calidad de la institucin y del programa cuya acreditacin se solicita. Por este motivo cabe pensar que la calidad de la institucin mejora con cada programa acreditado. Dado que la acreditacin institucional es una de las metas del Ministerio de Educacin, con el tiempo se podra pensar en acreditar a aquellas instituciones que cuenten con un porcentaje importante de sus programas acreditados, por ejemplo de 75%. Si bien la acreditacin de los programas parece ser la forma correcta de comenzar a desar rollar medidas de aseguramiento de la calidad slidas, el enfoque colombiano plantea algunos interrogantes. Qu se quiere decir realmente con acreditacin de alta calidad? Como se mencion antes, si esto significa identificar y destacar los programas que pueden ser vir de modelo para otros, su alcance ser necesariamente limitado, puesto que la mayora de los programas no son modelos para otros ni se puede esperar que lo sean. Aunque puede ser conveniente contar con programas excelentes que indiquen un camino a seguir, la pregunta sigue siendo qu hacer con los que no son excelentes, pero prestan un ser vicio adecuado? A stos no se les puede acreditar en la categora de alta calidad, pero tampoco se les puede dejar de conceder algn tipo de reconocimiento. Esto es lo que se espera conseguir con la evaluacin de los estndares mnimos, slo que en este caso se debe especificar explcitamente cules son dichos estndares. De otro lado, parece algo extrao el que todas las instituciones y programas se evalen contra el mismo conjunto de estndares (factores y caractersticas), teniendo en cuenta que se est tratando con universidades e instituciones de capacitacin tcnica y de programas tanto profesionales como tcnicos. Se podra aducir que los estndares son aplicados por evaluadores expertos, que entienden la naturaleza propia de cada institucin o programa, pero la experiencia internacional es muy clara frente al hecho de que la evaluacin universitaria es cualitativamente diferente a la que se aplica a las instituciones no universitarias, y no es simplemente una cuestin de grado, sino que se trata de la evaluacin de elementos diferentes.

Mejoras para el aseguramiento de la calidad

Se requieren mejoras que le impriman cierto grado de organizacin a los diferentes mecanismos de aseguramiento de calidad ya existentes, de manera que las instituciones y sus programas avancen en forma escalonada para comentar niveles crecientes de calidad y per mitan un mayor sentido de compromiso institucional con sta. En otras palabras, se trata de empezar a emplear mecanismos sencillos de supervisin, aplicados principalmente por agentes externos, mediante los cuales el sistema pueda avanzar hacia la rendicin de cuentas y, por ltimo, hacia una acreditacin basada en la capacidad de las instituciones para asegurar la calidad de sus programas y servicios. El sistema de aseguramiento de la calidad debe apoyar igualmente el desarrollo del sistema de educacin terciaria de manera constante, tal como lo ha previsto el gobier no (Orozco Silva, 2001). Esto significa, entre otras cosas, respaldar un acceso cada vez mayor (nor malmente ligado a una mayor oferta de calidad en los niveles tcnico y tecnolgico), que garantice el cumplimiento de los estndares

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mnimos para todos los programas que se ofrecen en el pas, con el fin de que stos sean ms pertinentes con las necesidades de los distintos actores; estrechar vnculos con el sector productivo y llevar al sistema de educacin terciaria hacia los estndares internacionales (en el estudio utilizado como base para este trabajo, DePietro- Jurand y Lemaitre, 2002, presentan recomendaciones adicionales para el sistema de aseguramiento de la calidad).

La cualificacin del personal docente ha mejorado en el transcurso de los ltimos catorce aos. En 1986 nicamente cuatro de cada cinco docentes acreditaba ttulo de posgrado como mxima distincin acadmica20 . Para 1999 nueve de cada diez docentes contaban con credenciales de posgrado, y en ese mismo periodo, la proporcin de profesores con doctorados se increment en 21%. Aunque el aumento del nmero de docentes con ttulos de doctorado pareciera muy alto, la proporcin real de docentes universitarios con este nivel de formacin es de tan slo 2% y no ha mostrado ningn crecimiento desde 1994. Dado el nmero tan reducido de programas de doctorado en Colombia tema que se tratar ms adelante es improbable que las futuras plazas de profesores universitarios requeridas sean ocupadas por docentes con este nivel de posgrado. El sistema podra enfrentar una crisis en cuanto a satisfacer sus necesidades de docentes con la preparacin y experiencia acadmicas adecuadas, lo cual podra disminuir la calidad de la enseanza y la investigacin.

Personal acadmico Cualificacin

Relacin de alumnos por docente

Antes de 1960 haba muy pocos profesores de tiempo completo en las universidades pblicas, pero entre 1960 y 1980 su nmero se increment por un factor doce. En el mismo lapso la relacin alumnosprofesor de tiempo completo permaneci constante en una cifra de 12, bastante baja pues sta incluye la carga de trabajo de los docentes de tiempo parcial. A partir de entonces, el nmero de profesores de tiempo completo aument 8%, en tanto que la poblacin estudiantil se increment en casi 15%, por lo cual la proporcin alumnos-docente de tiempo completo subi a 25. Sin tener en cuenta la variable tiempo de dedicacin (parcial, medio tiempo o completo) de los profesores universitarios, la relacin de alumnos por docente para 1997 fue de 17, proporcin bastante baja ya que los profesores han disminuido sus obligaciones de investigacin y consultora, esto explica por qu se habla de la burocratizacin de las plantas de docentes de las universidades del Estado. La tasa de crecimiento de los docentes de tiempo completo ha sido superior en las universidades privadas que en las pblicas. En las primeras, el nmero de profesores aument en un factor 51 entre 1960 y 1997. Sin embargo, el nmero de profesores de tiempo completo de las universidades privadas es menor que el de las pblicas, en una proporcin de 3 a 7. En el periodo de 1960 a 1997 haba casi ocho profesores de tiempo parcial por cada profesor de tiempo completo en el sector privado, lo que equivale a una relacin promedio estudiantes por profesor de tiempo completo de 2721. Suponiendo que cada estudiante toma siete asignaturas, el tamao promedio del curso sera de 47 estudiantes, grupo demasiado numeroso para profesores de tiempo parcial. Las clases de ese tamao, con docentes que no cuentan con suficiente tiempo fuera del aula para preparar los cursos y realizar consultas, no favorecen la independencia intelectual y ms bien promueven un papel pasivo, que se limita a tomar
20. Se definen como diplomas de posgrado: P rofesional, Especialista, Magster y Doctor, que requieren un mnimo de cuatro aos de educacin terciaria, en tanto que los de Tcnico Profesional, Tecnlogo y Licenciado requieren menos de cuatro aos de educacin terciaria. El nmero equivalente de profesores de tiempo completo correspondiente a cada ao del periodo comprendido entre 1960 y 1997 se calcul con la hiptesis de que en las universidades oficiales un profesor de tiempo completo equivale, con respecto a la carga docente, a tres de tiempo parcial. 21. Este dato se calcula con base en que cuatro profesores de tiempo parcial equivalen a uno de tiempo completo pues la dedicacin en la universidad privada es mucho ms exacta. Esta presuncin puede estar sobredimensionada pues para que un profesor tenga una dedicacin de tiempo completo solo requiere dictar dos cursos. Lucio y Serrano (1992) hallaron que para los aos 1982, 1985 y 1988 la relacin de alumnos por maestro de tiempo completo utilizando la formula de equivalencia, para las universidades privadas haba subido de 24 a 26. lo cual confirma el clculo anterior

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apuntes, memorizar y repetir y, salvo unas notables excepciones, la mayora de los profesores de instituciones privadas no llevan a cabo actividades de investigacin.

Condiciones de empleo en el sector pblico

Las nor mas que rigen la contratacin de los profesores universitarios se basan en el decreto 1444 de la ley 30 (captulo III, artculo 70). Para ser contratado como docente en una institucin pblica de educacin terciaria el profesor debe poseer un ttulo profesional. La competencia por los cargos es muy cer rada y cada institucin determina sus propios criterios de contratacin. En trminos de ctedra, los docentes de las universidades pblicas se clasifican en: i) profesores de dedicacin exclusiva, ii) tiempo completo (de 40 horas semanales), iii) tiempo parcial, y iv) catedrticos o contratados por horas, slo las tres primeras categoras se consideran empleados pblicos. En tr minos de antigedad todos los profesores estn clasificados en una de estas cuatro categoras, que van de menor a mayor en tiempo de vinculacin: i) profesor auxiliar, ii) profesor asistente, iii) profesor asociado, y iv) profesor titular; los ascensos entre una categora y otra dependen de la antigedad en la institucin y de las labores de investigacin. Toda universidad pblica debe tener un estatuto docente que describe en detalle los criterios para la contratacin, ascensos, evaluacin del desempeo, retiro, derechos y obligaciones, etctera, tanto para los empleados como para el empleador. Los salarios de los profesores que son empleados pblicos son determinados por el gobierno de acuerdo con un sistema de puntos obtenido de acuerdo con el nivel de formacin, aos de experiencia y productividad acadmica, para citar solo algunas variables; los salarios se aumentan automticamente en el mes de enero. Al decreto 1444 se le abona el estmulo a la produccin cientfica y el mayor nmero de profesores con estudios de posgrado para mejorar su salario, pero a la vez, se le tilda de haber empezado una especie de guerra de puntos que ha demeritado la profesin con el paso de los aos, dado que algunas universidades han sido muy fle xibles en la concesin de puntos simplemente para mejorar los salarios de los profesores y los presupuestos institucionales, independientemente de la calidad de los ser vicios prestados. Un nuevo decreto, el 2912, fue promulgado en diciembre de 2001 en un intento por aclarar los criterios para aplicar en los ascensos. Aunque algunos acadmicos consideran que el nuevo decreto constituye un paso positivo, otros creen que establece restricciones a la productividad acadmica y cientfica, lo cual ha generado algunas huelgas de profesores y suspensin de clases durante dos das a la semana.

Matrcula: crecimiento sin precedentes a mediados de los noventa

El sector tuvo una expansin significativa en la segunda mitad del siglo pasado. El Grfico 5 muestra el crecimiento de la matrcula de pregrado entre 1960 y 1999; para 1960, el nmero de matriculados era aproximadamente de 20 mil estudiantes y a partir de entonces las cifras empezaron a duplicarse cada cinco aos, de tal manera que para 1975 el nmero de matriculados alcanz 176 mil. En ese mismo ao el fenmeno de masificacin de la universidad alent an ms la ampliacin de cupos, y para el 2000, la cifra de matriculados en todos los tipos de instituciones de educacin terciaria era alrededor de 930 mil, lo cual corresponde a un crecimiento de 47 veces en cuarenta aos. Entre 1995 y 1998 las condiciones fueron particularmente favorables a la expansin y el sector de la educacin terciaria creci a una tasa de ms del 11% anual, lo cual equivale a 70 mil nuevos cupos por ao aproximadamente; durante ese mismo periodo, la cobertura aument 1,2% por ao. El hecho de que el crecimiento de la matrcula de la educacin terciaria, haya superado el crecimiento de la poblacin, significa que una proporcin, mayor que nunca, de jvenes colombianos adelanta estudios de educacin terciaria. La cobertura neta para la poblacin entre 18 a 24 aos se increment de 9 a 15% entre 1990 y 1999, sin embargo, junto a este rpido crecimiento surgen inquietudes acerca de la disminucin de la calidad, la pertinencia y la equidad de la educacin terciaria.

El crecimiento en el contexto internacional

Pese a que el crecimiento del sector ha sido admirable, la matrcula en Colombia se encuentra en desventaja relativa con relacin a otros pases de la regin. El Cuadro 5 muestra que entre los pases

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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GRFICO 5: EXPANSIN ACELERADA EN LOS AOS NOVENTA

(Crecimiento de la matrcula y la cobertura en la educacin terciaria, 1960-1999)

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior (de varios aos).

CUADRO 5: COLOMBIA: ALTO EJECUTOR DE LA CON LOS PASES DE LA OCDE

REGIN, PERO PROMEDIO COMPARADO

(Crecimiento de la cobertura de la educacin terciaria, 1980-1997)

% de la poblacin en edad de educacin terciaria 1980 1997 12 6,5 17 16 22 17 21 21 11 14 15 5 11 19 24 21 26 27 32 15 30 25 36 26 30 29 15 16 68 21 39 52 54 51 62 63 % de aumento de la cobertura 1980-1997 167 150 77 71 64 53 43 38 36 14 353 320 255 174 159 143 139 133
(Continua)

Pas Chile Colombia Uruguay Amrica Latina (promedio) Argentina Per Costa Rica Venezuela Brasil Mxico Pases de la OCDE Corea Turqua Portugal Reino Unido Pases de la OCDE (promedio) Espaa Noruega Nueva Zelanda

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

CUADRO 5: COLOMBIA: ALTO EJECUTOR DE LA REGIN, PERO PROMEDIO COMPARADO CON LOS PASES DE LA OCDE (Continuacin)
(Crecimiento de la cobertura de la educacin terciaria, 1980-1997)
% de la poblacin en edad de educacin terciaria 1980 1997 32 18 25 27 29 56 74 41 51 47 47 81 % de aumento de la cobertura 1980-1997 131 128 104 74 62 47

Pas Finlandia Irlanda Francia Italia Pases Bajos Estados Unidos

Fuente: Datos del ICFES (Colombia) y de la UNESCO (1999) segn informe de Indicadores del desarrollo mundial de 2001. Nota: Mxico pese a ser miembro de la OCDE, aparece en la lista de otros pases de Amrica Latina.

latinoamericanos nicamente Brasil y Mxico tienen tasas de cobertura similares a las de Colombia, mientras que Argentina, Chile y Costa Rica tienen los ms altos ndices de matrcula en educacin terciaria en la regin. Pero debe reconocerse que el desempeo del sistema de educacin terciaria de Colombia ha superado a muchos de sus vecinos de la regin en lo que atae a la magnitud del crecimiento en la cobertura, pues en la dcada pasada aument en 150%; solamente Chile, gracias a una reforma poltica e institucional continua y proactiva de la educacin terciaria tuvo un mejor desempeo (Recuadro 1). Colombia se encuentra considerablemente rezagado en comparacin con los pases de la OCDE, donde en promedio, ms de la mitad de los jvenes estn matriculados en la educacin terciaria, mientras que en Colombia nicamente uno de cada siete jvenes tiene este privilegio. Adicionalmente, el crecimiento promedio en la tasa de cobertura en la OCDE entre 1980 y 1997 super al de Colombia, y en pases de ingresos medios de la OCDE como Corea, Portugal y Turqua la expansin ocurri a tasas fenomenales. Estas cifras ponen de relieve la imperiosa necesidad de una reforma advirtiendo que en algunas situaciones es necesario que los responsables del diseo de polticas asuman procesos radicales, e incluso dolorosos, para evitar un rezago an mayor.

Predominio del sector privado en la matrcula

Al igual que en muchos otros pases, la capacidad del gobierno de financiar la expansin de la educacin superior se ha visto restringida por limitaciones econmicas. En los pases con una legislacin educativa fle xible, el sector privado ha entrado a satisfacer la demanda creciente por educacin terciaria y Colombia no es la excepcin. Las instituciones privadas colombianas han desempeado tradicionalmente un papel destacado, ms que en otros pases y, como resultado de ello, es un sector bien integrado al sistema de la educacin terciaria. Hasta aproximadamente 1950 ms del 60% de los estudiantes de pregrado estaba matriculado en las universidades pblicas, desde entonces la matrcula en las instituciones privadas comenz a competir con la de las instituciones pblicas y en la actualidad, el sector privado rene ms de las dos terceras partes del total de la matrcula de educacin terciaria. En 1999 el sector pblico contaba con 294 mil estudiantes matriculados (cerca del 33,5% del total de la matrcula, entre pregrado y posgrado) mientras que el sector privado daba cuenta de un poco ms del 66,5% del total de la matrcula, es decir algo ms de 583 mil estudiantes. El Grfico 6 muestra cmo durante los aos noventa la matrcula en el sector privado creci a una tasa de 25% anual mientras que en el sector pblico fue de tan slo 10%. Este lento crecimiento puede atribuirse a dos factores: el primero, la falta de los recursos necesarios para la expansin y el segundo, la carencia de una adecuada estructura de incentivos y de un marco de polticas favorable para regir la educacin terciaria. El efecto conjunto de estos dos factores produjo la menor capacidad de respuesta de las instituciones pblicas.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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R ECUADRO 1: REFORMA DE LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

CHILE

No hace mucho tiempo Chile comprometi 241 millones de dlares en el lanzamiento de su segunda generacin de reformas a la educacin terciaria. El nuevo paquete de polticas, apoyadas por el Banco Mundial, estn basadas en las reformas adelantadas a principios de los aos ochenta, resaltando los cambios que mostraron buenos resultados, arreglando lo que no haba logrado los resultados deseados y aadiendo nuevas dimensiones el empeo de la reforma. Este ejemplo de reforma de segunda generacin, nico en Amrica Latina, puede ser de utilidad a los pases de la regin que estn emprendiendo reformas de primera generacin. En Chile, la reforma de primera generacin incluy: recuperacin de costos en las universidades pblicas mediante pago de derechos de matrcula y diversificacin de los orgenes de los fondos; ayuda estudiantil y financiacin del gobierno vinculado al desempeo institucional; incentivos al buen desempeo del profesorado y desestmulo al trabajo mediocre; sistemas de evaluacin encaminados a auspiciar la rendicin de cuentas y mejorar la calidad; fortalecimiento a la formacin vocacional; diversificacin institucional y privatizaciones, tanto en el sentido de promover la prestacin de servicios de educacin posecundaria por parte del sector privado como en el de aumentar la participacin de este sector en la financiacin de la educacin terciaria. Desde comienzos de 1981, Chile inici la apertura a la diversificacin de su sistema de educacin terciaria: para 1996 contaba con 242 instituciones privadas y 25 pblicas, la matrcula en el sector privado alcanzaba 63% del total y slo una tercera parte de los presupuestos de las instituciones pblicas provena de asignaciones presupuestales del gobierno. La nueva legislacin permiti la diversificacin de la educacin posecundaria en tres niveles (universidades, institutos profesionales y centros de capacitacin tcnica) y alent el crecimiento del sector de la formacin vocacional, de tal manera que para 1996, la tercera parte de los estudiantes de posecundaria cursaba programas tcnicos no universitarios o profesionales. El gobierno ha experimentado con sistemas de financiamiento utilizando como base el desempeo y los contratos y ha dejado que las universidades regulen los asuntos relacionados con el personal. Aunque los derechos de matrcula en el sector pblico son similares a los de las universidades privadas, se dispone de ayuda financiera por medio de becas y prstamos. Por ltimo, Chile puso en marcha un sistema de acreditacin institucional en 1990. Luego de casi dos dcadas de iniciada la reforma, la educacin terciaria chilena ostenta una alta puntuacin en la regin de Amrica Latina, en los aspectos de eficiencia, cobertura, calidad general de la enseanza, productividad de la investigacin, diversificacin institucional y evaluacin. Con todo, a pesar de los buenos resultados en muchas reas, se continan presentando algunas dificultades. La iniciativa de reforma de segunda generacin busca corregir los problemas surgidos en la reforma anterior, entre las medidas correctivas propuestas estn: fortalecer el financiamiento pblico en pro del mejoramiento de la docencia, la investigacin y la capacitacin de los investigadores, mediante mecanismos y contratos competitivos; complementar el actual sistema de acreditacin institucional con un esquema de evaluacin de programas de orden nacional y el mejoramiento de la capacidad de los organismos pblicos de coordinar el sistema de educacin terciario. El motivo unificador de las reformas parece ser la reivindicacin del rol del Estado en la regulacin del sistema de educacin terciario, en el cual el gobierno asuma un papel mucho ms activo en cuanto a asegurar la produccin de bienes pblicos, establecer estndares de calidad y supervisar la aplicacin de stos, divulgar la informacin, definir prioridades para la asignacin de fondos y cerciorarse de que se cumplan los compromisos institucionales. En pocas palabras, el Estado se empear ms en garantizar la rendicin de cuentas del sistema y de las instituciones que lo conforman ante sus diferentes grupos representados.
Fuente: Andrs Bernasconi (1999).

A escala internacional, el sistema de educacin terciario colombiano figura entre los pases con la ms alta incidencia de prestacin de servicios educativos por instituciones privadas (Grfico 7), solo Repblica Dominicana y El Salvador, en la regin, presentan un predominio mayor . Sin embargo, los sistemas educativos del Oriente Asitico tienden a fomentar un sector privado ms grande, como lo demuestra los casos de Japn y Filipinas, donde tres de cada cuatro estudiantes cursan sus estudios en instituciones privadas. La gran incidencia de los prestadores de servicios educativos privados, en virtud de la cual las familias pagan derechos de matrculas y pensiones directamente a la institucin y no a travs del gobierno, es presumiblemente uno de los factores primordiales del agresivo crecimiento del sistema de educacin terciario colombiano, observado en los aos noventa. Seguramente, si se hubiese dependido de los recursos pblicos, una expansin de este tipo hubiese sido imposible. La mayor incidencia de la prestacin de servicios educativos privados necesita un traslado considerable de fondos de inversin directamente de las familias a los proveedores, con una acumulacin de beneficios extendidos en un plazo de ms de treinta aos. Aunque la diversificacin del sector, incluida la prestacin de servicios por parte de instituciones privadas, es un indicio de una situacin

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO 6: E L SECTOR PRIVADO LDER EN LA

EXPANSIN (Matrcula en instituciones privadas y pblicas, 1980-2000)

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de diferentes aos.

GRFICO 7: LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

NO ES DE CARCTER GUBERNAMENTAL (Participacin de la matrcula en la educacin terciaria privada, como % del total)

Filipinas Japn R. Dominicana El Salvador Colombia Blgica Indonesia Brasil Chile Corea Portugal Per Reino Unido Mxico Argentina Espaa Noruega Bolivia

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Fuente: Compilacin realizada por el Banco Mundial a partir de datos nacionales.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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vigorosa y saludable, as mismo puede presentar una amenaza para la equidad y disminuir la inversin en capital humano avanzado, si no se le regula adecuadamente.

Descenso reciente en las admisiones a la educacin terciaria

A pesar de la expansin del sistema en los aos noventa, el nmero de ingresos a la educacin terciaria comenz a declinar en 1998. En el Grfico 8 se observa el decrecimiento que pas de un mximo de 256.672 alumnos en 1997 a 207.246 en 1999, es decir un descenso del 19%, lo cual equivale a una disminucin acumulada en el nmero total de matrculas de aproximadamente 100 mil jvenes colombianos en tres aos. La mnima dependencia que tiene el sector pblico de los pagos provenientes del sector privado le permiti a la educacin superior no solamente mantener, sino aumentar la matrcula en 5% durante el mismo periodo. Lo ms probable es que el descenso en la matrcula est relacionado con la grave recesin econmica que azot a Colombia en 1998 y que sigue afectando su economa. Las dificultades econmicas afectaron negativamente la matrcula, no slo reprimiendo la capacidad de pago de los derechos de matrcula de la educacin terciaria por parte de las familias sino mermando la disponibilidad de los recursos del Estado para el sector de la educacin terciaria pblica. El Anexo VI de este documento Perspectivas econmicas de la educacin terciaria brinda infor macin adicional al respecto.

Disparidades en la matrcula regional

La matrcula por regin muestra diferencias asombrosas. Entre 1990 y 1999, en trminos promedios, 41% del total de la matrcula la absorbi el Distrito Capital, 22% ocurri en la regin central y el resto se distribuy de manera uniforme entre las regiones Atlntica, Pacifica y Oriental (Cuadro 6), diferencias que se han mantenido estables en el tiempo. El gobierno ha realizado grandes esfuerzos para que la educacin terciaria sea accesible a lo largo y ancho del pas, incluso en las reas ms alejadas pero, en general, las grandes reas urbanas son las que reciben mejor atencin. En los anexos de esta publicacin se muestra como el sector pblico centra su atencin en prestar servicios educativos a las regiones de ms baja matrcula.

Aumento significativo de la matrcula en estudios nocturnos

En las instituciones donde predominan las clases nocturnas, la oferta de cursos tiende a concentrarse en disciplinas ms suaves o en programas de ttulos profesionales, como formacin de profesores,

GRFICO 8: DISMINUCIN ACUMULADA EN LA ADMISIN DE 100.000 ESTUDIANTES DESDE 1997

(Ingresos a la educacin terciaria, 1990-2000)

260,000 240,000 220,000 200,000 180,000 160,000 140,000 120,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos.

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

CUADRO 6: COBERTURA POR REGIN

Departamentos Bogot Atlntico Antioquia Santander Valle Caldas Norte de Santander Quindo Boyac Bolvar T olima Risaralda Choc Crdoba Promedio nacional Cobertura (en %) 32,9 18,6 17,7 14,4 11,9 11,0 10,6 10,1 9,0 7,8 7,7 6,9 5,6 5,6 Departamentos Cauca Huila La Guajira Cesar San Andrs Sucre Nario Meta Cundinamarca Magdalena Caquet Putumayo Amazonas Casanare Cobertura (en %) 5,5 5,2 5,2 4,9 4,8 4,8 4,2 3,9 3,4 3,4 2,6 0,5 0,0 0,0 13,2

Fuente: ICFES. Nota: La cobertura se calcula en relacin con la poblacin entre 17 a 24 aos, a diferencia del rango de 18 a 24 aos que se emplea en el resto del presente informe. Por consiguiente, el promedio nacional aparece por debajo del presentado anteriormente.

derecho, negocios, informtica y otros campos tecnolgicos nuevos. La mayora de los cursos que se dictan en estas instituciones no requieren de equipos de laboratorio costosos, por lo cual las ciencias puras tienen una baja representacin. Por lo regular, los estudiantes optan por clases nocturnas, debido a su necesidad de proveer el sustento propio y el de sus familias. Adems, como se muestra en los anexos del presente estudio, las matrculas en la modalidad noctur na son menos costosas que las diurnas de tiempo completo. Aunque los cursos noctur nos permiten a las personas que trabajan durante el da acceder a la educacin terciaria, as mismo conllevan menor esfuerzo y tiempo para el aprendizaje, lo cual perjudica la calidad y disminuye el valor agregado del capital humano generado. La tasa de participacin en la educacin a distancia es baja y constituye slo 9% del total de la matrcula y para esta modalidad las instituciones pblicas cuentan con una proporcin ligeramente mayor de matrcula (Grfico 9).

Alta proporcin de graduados

Segn parece, el sistema colombiano de educacin superior es eficiente en cuanto a la capacidad de graduar a sus estudiantes matriculados. En la dcada pasada menos de 4% de la poblacin estudiantil sali prematuramente del sistema en cada semestre. Ms an, parece que los estudiantes procuran no repetir cursos y, por consiguiente, se gradan en un tiempo aceptable. Cada ao se grada en promedio 14% de los estudiantes matriculados, proporcin similar a la de los pases de la OCDE y de Latinoamrica. El promedio de la OCDE es 12%. En Brasil se grada menos del 13%, mientras que en Argentina menos del 8% ter mina el ao22. Aunque estos clculos toman como base sumas agregadas del orden nacional, parecen indicar que los resultados del sistema son buenos en cuanto logran que los estudiantes se graden, lo cual redunda en su propio beneficio, as como en el de los proveedores de los servicios y de la sociedad en general.
22. Fuentes: En el caso de Colombia, los clculos del personal del Banco Mundial se basan en la matrcula nacional y los datos de posgrado del SNIES, ICFES. En cuanto a la estadstica comparable: datos de OCDE y FIEL citados por Del Bello (2002) en: Desafos de la poltica de educacin superior en Amrica Latina: reflexiones a partir del caso argentino con nfasis sobre la evaluacin para el mejoramiento de la calidad, Banco Mundial, Unidad de administracin del sector de desarrollo humano para Amrica Latina y el Caribe, LC SHD Documento de trabajo, Washington DC.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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GRFICO 9: MATRCULA EN LOS PROGRAMA S DE EDUCACIN DIURNOS,

NOCTURNOS Y A DISTANCIA

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

8.7% 30.0%

11.6% 18.0%

7.2%

36.1%

A distancia Nocturnos Diurnos

61.3%

70.4% 56.6%

Total

Pblicos

Privados

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos. Nota: en la figura se incluyen tanto los ttulos universitarios como los de pregrado.

Tal como lo ilustra el Grfico 10 la matrcula aument en todos los campos salvo en agronoma. El mayor incremento ocurri en las reas de economa, administracin y contadura, as como en ciencias sociales, derecho y ciencias polticas, que aumentaron ms del doble durante la dcada. Igualmente el incremento de la matrcula en matemticas y ciencias naturales, as como en ingeniera, super el crecimiento promedio. Por el contrario, los programas de humanidades y ciencias religiosas, bellas artes y salud sufrieron una disminucin relativa, pese a que mostraron un crecimiento en el nmero de estudiantes matriculados. Durante el periodo de auge excepcional la agronoma sobresale como rea dbil con una cada del 10% en la matrcula entre 1990 y 2000. Esta cifra es an ms alarmante cuando se tiene en cuenta que el sector agrcola representa al pas 22% de las exportaciones del pas, y una amplia porcin del empleo de los colombianos, muchos de los cuales viven en la pobreza (DANE, 1999). Ante la experiencia mundial en el crecimiento de la alta productividad agrcola en el mbito universal el crecimiento en productividad sectorial ms elevado del mundo a largo plazo la disminucin de la matrcula en este campo podra menguar el potencial del sector en cuanto a la generacin, adaptacin y divulgacin de nuevos conocimientos, con los consecuentes efectos negativos en las perspectivas de alivio a la pobreza en las zonas rurales 23. En trminos comparativos internacionales, da la impresin de que en Colombia se le concede mayor nfasis a las ciencias sociales que a la formacin tcnica. El Grfico 11 presenta la distribucin de estudiantes de pregrado y maestra en Colombia, Amrica Latina y Estados Unidos. En ambos niveles, la participacin de los estudiantes matriculados en ciencias sociales es superior en Colombia que en Amrica Latina y Estados Unidos. En 1996 la matrcula en ciencias sociales represent 60% del total de progra23. El dficit estudiantil en agronoma parece ser un fenmeno comn al comparrsele con la situacin inter nacional. En Colombia nicamente 3% de los estudiantes de pregrado y 2% de posgrado se inscriben en estudios que conducen a ttulos en agronoma, mientras que en el contexto latinoamericano, esta proporcin es del doble, es decir del 6% en pregrado y del 7% en posgrado.

Disciplinas acadmicas: baja inversin en carreras tcnicas

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO 10: EXPANSIN DE LOS PROGRAMA S ACADMICOS DE CIENCIAS HUMANAS

Y SOCIALES (Crecimiento de la matrcula por disciplina, 1990-1999)

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos.

GRFICO 11: BAJA PARTICIPACIN ESTUDIANTIL EN LA EDUCACIN TCNICA

Y TECNOLGICA (Composicin del estudiantado por disciplina en Colombia, Amrica Latina y Estados Unidos, 1996)

Fuente: RICYT (2000).

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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CUADRO 7: MATRCULA INSUFICIENTE EN DOCTORADOS

Baja produccin de doctorados
Pas Brasil Argentina Mxico Chile Colombia Pases de la OCDE Alemania Unin Europea Francia Estados Unidos Corea del Sur No. total de grados de doctorado 5.344 408 734 57 16 24.174 69.006 11.073 42.705 4.999 Produccin de grados doctorales por 1'000.000 de habitantes 31 11 7 4 0,4 294 235 188 152 106

Fuente: RICYT (2000). ltimos aos disponibles.Colombia. Datos de 1999 del ICFES.

mas de pregrado y 73% de los posgrados en Colombia, comparado con un promedio del 45% en pregrado y 37% en posgrados en la regin latinoamericana, y de 38 y 22%, respectivamente, en Estados Unidos. En referencia a la matrcula en capacitacin tcnica terciaria, nicamente 27% de los estudiantes colombianos de pregrado estudi en alguna institucin tcnica, en comparacin con 43% de Amrica Latina y 38% en Estados Unidos. Menos del 15% de los estudiantes colombianos de maestras se matricularon en carreras tcnicas, tales como ciencias naturales, ingeniera o agronoma, en comparacin con 37 y 40% de los estudiantes de maestras de Amrica Latina y Estados Unidos, respectivamente.

Programas: nfasis en pregrado

La matrcula en la educacin terciaria colombiana est marcadamente sesgada hacia programas de pregrado, mientras que los programas de posgrado y doctorado reciben nicamente una pequea fraccin de la poblacin estudiantil. En 2001 se ofrecan aproximadamente 10 mil programas de educacin terciaria en Colombia, 5.961 de los cuales eran de pregrado, 4.496 de posgrado y 47 de doctorado, sin embargo la matrcula en los programas de pregrado represent 94% de la matrcula total y los de posgrado y doctorado constituyeron nicamente el 6%. Inicialmente cerca del 80% de la poblacin estudiantil de posgrado se matriculaba en el sector pblico, a partir de 1975 aument la participacin de las universidades privadas en programas de posgrado con la aspiracin de aumentar sus ingresos. Su estrategia consisti en ofrecer diplomas de especializacin, un grado intermedio entre el primer grado profesional y el de maestra. Los recin graduados, ansiosos por mejorar su competencia laboral, buscaron llenos de entusiasmo estas especializaciones, por lo cual la matrcula para este nivel aument casi veinte veces, y la mayor parte de los estudiantes se inscribieron en especializaciones que no implicaban el componente de investigacin. El organismo gubernamental encargado de regular los programas de formacin de posgrado, la Comisin Nacional de Doctorados y Maestras (CNDM), no tiene ninguna autoridad sobre las especializaciones Las universidades pueden establecer nuevas especializaciones con total libertad, y no se tiene en cuenta su capacidad de ofrecer programas de alta calidad. En 1999 la matrcula en programas de especializacin constituy 90% del total de la matrcula de estudiantes de posgrado (41.573 de 46.106 estudiantes) y la participacin en la matrcula de la universidad privada en especializaciones fue del 77%. En cambio, las universidades pblicas contaron con 36% de las inscripciones (1.563 de 4.341 estudiantes) en programas tradicionales de Maestra, en los que s es obligatoria la acreditacin formal.

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ESTUDIO

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MUNDIAL

El reducido nmero de egresados de los programas de especializacin y maestra establece un lmite superior al nmero de estudiantes que se pueden matricular en estudios de doctorado24 . En 1999, 180 estudiantes se inscribieron en 47 programas de doctorado, lo que equivale a cuatro estudiantes de doctorado por milln de habitantes. Ese mismo ao las instituciones de educacin terciaria otorgaron diecisis doctorados, es decir, el equivalente a unos 0,4 PhD por milln de habitantes25 , proporcin inferior a los otros pases de la regin, que superan diez veces esta cifra de graduados de doctorados altamente calificados. Esto tampoco es suficiente, si es que el pas aspira a avanzar resueltamente en la economa del conocimiento, competir de manera efectiva en el mercado global y contar con la capacidad de renovar su planta de docentes de las instituciones superiores con profesores calificados. Hasta el momento son las instituciones pblicas las que han asumido la responsabilidad principal de for mar a los candidatos a doctorados, dado que siete de cada diez estudiantes de posgrado se matriculan en estas instituciones. En el curso de la dcada pasada el sector de la educacin terciaria dio firmes pasos para remediar el dficit de graduados de nivel de doctorado. La matrcula aument de 27 en 1990 a 180 a finales de la dcada. De manera semejante, el nmero de programas e xperiment un impresionante crecimiento y se septuplic en ese periodo. Sin embargo, pese a este incremento, tardar varios aos mejorar la preparacin y experiencia promedio de los profesores universitarios y las capacidades de investigacin en el pas. El incremento reciente del nmero de matriculados en doctorados revela, asimismo, la voluntad de trazar una nueva senda y de superar la dependencia tradicional de programas de doctorado extranjeros en la for macin de colombianos. En el pasado varios organismos gubernamentales invirtieron recursos cuantiosos para que un nmero reducido de estudiantes adelantase sus estudios en el exterior26. Por ejemplo entre 1993 y 1997 el costo de los estudios de un colombiano por ao en el exterior le costaba al Instituto colombiano para el desar rollo de la ciencia y la tecnologa (COLCIENCIAS) alrededor de 142 millones de pesos colombianos (a precios de 1999) (Anexo V). Por esta inversin los beneficiarios reciban un ttulo de primera categora de una institucin de renombre internacional. Dado que a los receptores de dichos ttulos se les obligaba a regresar al pas luego de terminados sus estudios, el sistema de innovacin nacional sola aprovecharse bien de su labor. No obstante, los fondos utilizados para educar a una sola persona quizs podran haber producido un mayor rendimiento si se les hubiese invertido en desarrollar programas de doctorado nacionales para formarse en Colombia. Una alternativa conveniente al estudio en el extranjero sera combinar programas de doctorado nacionales con becas en universidades extranjeras asociadas durante un lapso corto (uno o dos semestres). Esta prctica, que se ha implantado en el escenario internacional, ser vira para crear relaciones frecuentes y estables con universidades extranjeras, adems de promover a la internacionalizacin del sistema de educacin terciario colombiano. Otras dos prcticas de uso frecuente por mltiples instituciones en el mundo podran orientar a las universidades colombianas para ampliar sus programas de doctorado. En primer lugar, en muchas universidades y centros de investigacin e xtranjeros, los estudiantes de doctorado con frecuencia trabajan en calidad de investigadores auxiliares con profesores de alto rango, para lo cual reciben becas a cambio del cumplimiento de tareas de investigacin y docencia. Esto per mite realizar un frecuente intercambio de conocimientos entre la planta de docentes y los estudiantes de doctorado, para beneficio de ambas partes. Los casos de los que se tiene conocimiento revelan que, en Colombia, a los estudiantes de doctorado se les asignan pocas tareas de investigacin o enseanza, desaprovechando as el valor que estos estudiantes representan para las instituciones. Por otra parte, tanto las iniciativas financieras que favorezcan investigaciones cooperativas conjuntas entre la universidad y la industria como los inter nados de prctica auspiciados por las em24. Aunque al grado de Magster no es requisito indispensable para ingresar a un programa de doctorado, es de esperarse que la mayor parte de quienes inician estos estudios cuenten con un ttulo de posgrado. 25. Para el periodo comprendido entre 1990 y 1999, la produccin promedio de PhD fue de once por ao. 26. En el momento en que se redact este documento no se dispona de informacin acerca del nmero de colombianos graduados en doctorados en universidades e xtranjeras que hubiesen regresado a trabajar en el pas, con lo cual se podra mejorar en parte la posicin relativa de Colombia en el Cuadro 7.

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presas para estudiantes y los nombramientos acadmicos de tiempo parcial ofrecidos a profesionales del sector productivo, pueden contribuir a fortalecer los vnculos entre la educacin superior y otros sectores de la economa.

El sector de ciencia y tecnologa en dificultades

El sector de ciencia y tecnologa (C y T) constituye la columna vertebral del sistema de innovacin nacional, en el que la educacin terciaria desempea un rol sobresaliente como proveedor de destrezas y de actividades de investigacin. Sin embargo, el sector requiere con urgencia de ms capital humano avanzado. Esta seccin resalta las fortalezas y debilidades del sector colombiano de ciencia y tecnologa y la manera como las universidades interactan con los dems participantes. Para que Colombia acoja la economa del conocimiento necesita crear normas para regular este sector instaurando los incentivos adecuados y desarrollando polticas pblicas de largo plazo coordinadas y priorizadas. El Grfico 12 (vese tambin Grfico Anexo IV .2) presenta una seleccin de algunos indicadores de ciencia y tecnologa.

GRFICO 12: FORTALEZAS Y DEBILID ADES DEL

SECTOR DE CIENCIA Y TECNOLOGA

Fuente: Ciencia y tecnologa: estado y perspectivas, Agapitova, Holm-Nielsen and Vukmirovic, (2001).

Fortalezas: los centros de excelencia, la TIC y el sector privado

El sector colombiano de C y T posee diversas fortalezas; COLCIENCIAS con la ayuda de organismos internacionales ha establecido varios centros de excelencia. El financiamiento proveniente tanto de estos organismos como las asignaciones del presupuesto nacional se ha distribuido, en su mayor parte, de acuerdo con las mejores prcticas internacionales mediante el otorgamiento de auxilios en bloque a la investigacin y utilizando mecanismos competitivos. Sin embargo, en el momento no se tiene la certeza de si estos centros son auto sostenibles mediante la venta de servicios o la financiacin internacional. Comparado con los pases competidores de la regin, es impresionante el nivel de inversin en la tecnologa de la informacin y las comunicaciones (TIC) en Colombia. La infraestructura de la infor macin constituye, con mucho, el elemento ms desarrollado del Sistema nacional de innovacin (SIN) colombiano, el cual, segn diferentes indicadores, se est acercando al nivel de los pases del G7. Las telecomunicaciones, cuya apertura comenz en los aos 1990, son uno de los sectores ms dinmicos de la economa colombiana y en la actualidad representan alrededor del 7% del PIB. El volumen de nego-

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cios del sector sobrepas los $2 mil millones de dlares en 2000. En relacin con otros pases de Amrica Latina, el sistema de telecomunicaciones colombiano se encuentra bien desarrollado y ocupa el tercer lugar en la regin en tr minos de cobertura telefnica, con 16 lneas por cada 100 habitantes, inmediatamente despus de Argentina y Chile, que tienen 20 y 17 lneas por 100 habitantes, respectivamente. El sector privado colombiano revela un buen desarrollo tecnolgico. El valor agregado de las industrias altas y medianas-altas alcanza 7% del PIB, una cifra casi igual al promedio de los pases de la OCDE, que es 9,8%. No obstante, la industria basada en el conocimiento ha descendido 20% desde 1994. La produccin basada en el conocimiento est dominada por la industria qumica, en la que ms de seis de cada diez productos de contenido intensivo de conocimiento proceden de las operaciones de esta rama de la industria. Un paso importante para auspiciar un SNI diversificado y operante sera el adaptar estas necesidades y las exigencias de capital humano de otras industrias importantes y asegurar una circulacin de conocimientos abierta y libre entre los diversos centros de investigacin.

Debilidades: capital humano, proteccin a la propiedad intelectual y desigualdades en la financiacin

El SIN adolece de fallas en dos componentes principales: capital humano y nor matividad que estimulen la innovacin. Estos puntos dbiles perjudican el desarrollo tecnolgico y obstaculizan el aprovechamiento pleno de las industrias emprendedoras del pas cuya base es el conocimiento. La escasez de investigadores con conocimientos avanzados y habilidades actualizadas evita el avance de las industrias colombianas hacia la economa del conocimiento. Nueve de cada diez compaas de la industria petroqumica, el sector ms grande de las empresas basadas en el conocimiento, declararon que el mayor impedimento a la innovacin era la falta de capital humano (los ane xos tratan este aspecto en mayor detalle). De igual manera, la brecha de los trabajadores con for macin tcnica en Colombia produce una intensa competencia entre las compaas que buscan mano de obra calificada. La innovacin en el sector de ciencia y tecnologa se podra estimular an ms fortaleciendo los derechos de propiedad intelectual. Colombia no ofrece an una proteccin suficiente ni eficaz a la propiedad intelectual. Como resultado de ello, el pas contina figurando en la lista de alerta especial de Estados Unidos, en la que aparecen los pases cuya proteccin a los derechos de propiedad intelectual es deficiente. Sin una proteccin adecuada a estos derechos las compaas no pueden aprovechar los rendimientos de las actividades destinadas a la innovacin, que requieren de una alta inversin, y, por tanto, con frecuencia ter minan recurriendo a comprar tecnologa extranjera. La financiacin para la investigacin pblica muestra una gran disparidad regional. Hasta 1996 Bogot reciba la totalidad de los fondos pblicos presupuestados para ciencia y tecnologa, hoy, la capital contina obteniendo ms del 80% del financiamiento, lo cual indica con claridad que se podra plantear una mayor diversificacin al respecto (DNP, 2001). Una de las funciones primordiales del C y T es la de adquirir y adaptar conocimientos provenientes del extranjero al contexto colombiano y sus empresas. Para que el personal del sector de ciencia y tecnologa est en capacidad de captar e importar conocimientos del extranjero, las universidades deben poner a disposicin de sus egresados e investigadores el conocimiento disponible en el mundo que los rodea y, por ende, fomentar la internacionalizacin del sector de la educacin terciaria en Colombia.

La naciente internacionalizacin de la educacin terciaria en Colombia

La inter nacionalizacin de la educacin terciaria colombiana se ha caracterizado por su heterogeneidad. Aunque algunas de las universidades han desarrollado una cultura de internacionalizacin en el curso de los ltimos 25 aos, la mayora de las instituciones han sido tmidas en sus esfuerzos por superar el provincialismo reinante, pese a la e xistencia de un marco regulatorio favorable. No obstante, parece presentarse la necesidad de un plan de accin coherente que alienta la internacionalizacin. Las polticas del gobier no, expresadas por medio de actos administrativos o de mecanismos de apoyo financiero, no brindan suficientes incentivos ni ofrecen un marco bien definido para la participacin en la vida acadmica internacional.

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Hasta el momento la nica interaccin sistemtica que se ha adelantado para explotar el cmulo de conocimiento mundial ha sido la financiacin de estudios en el exterior. El ICETEX creado en 1952 con el enfoque especfico de conceder prstamos estudiantiles para cursar programas de formacin acadmica en el exterior y COLCIENCIAS, son las dos entidades gubernamentales que ofrecen recursos a estudiantes seleccionados y sobresalientes. Desde 2001 el ICETEX ha prestado asistencia a 1.005 colombianos para estudios en el extranjero. Ms de la mitad de los beneficiarios escogi instituciones educativas en Europa y , particular mente en Espaa, pas elegido por 40% de los estudiantes27 . La Red colombiana de cooperacin internacional (RCI) rene la mayor parte de las oficinas de relaciones pblicas de las instituciones de educacin terciaria del pas, con la finalidad de estimular , fomentar y fortalecer la cultura de la cooperacin internacional entre las universidades colombianas. La RCI adelanta cuatro actividades principales: Impartir capacitacin en gestin internacional. Recopilar y publicar informacin sobre oportunidades cooperativas. Alentar la movilidad acadmica mediante el intercambio acadmico, tcnico y cientfico, programa que organiza intercambios con 27 universidades regionales. Fomentar y exportar ser vicios de educacin terciaria. Aunque las instituciones de educacin terciaria tienen la autonoma para establecer acuerdos bilaterales con universidades extranjeras, no hay datos precisos sobre la naturaleza de dichos acuerdos. Sin embargo, se sabe con certeza que en los ltimos diez aos se ha aumentado la participacin institucional en este tipo de colaboracin y que las universidades colombianas estn participando en cientos de convenios de esta ndole. La mayora de estos convenios, que se dan entre institucin e institucin, tienden a ser cartas de intencin ms que planes orientados a la accin y con un compromiso financiero de por medio. De otro lado, es poco lo que revelan en cuanto al desarrollo de un apoyo activo al proceso de internacionalizacin, especialmente en los aspectos relacionados con la investigacin, la movilidad de estudiantes y profesores, los programas y eventos acadmicos conjuntos y la interaccin administrativa. Colombia se ha convertido en un mercado importante para las universidades internacionales, debido a su escasa cobertura y a la falta de modernizacin de su sector de educacin terciaria, particularmente en los niveles de posgrado y doctorado. En los ltimos aos el pas ha presenciado el auge de universidades internacionales que ofrecen programas que conceden ttulos o certificados universitarios. Pases como Cuba, Espaa y ms recientemente Australia, han venido compitiendo cada vez ms por los estudiantes colombianos y al igual que en muchos pases, hay una preocupacin creciente respecto a la calidad de tales ofertas, ya que an no se ha definido bien la responsabilidad por dichos programas universitarios multinacionales. Lo que s se ha observado es que la internacionalizacin formal permite a las instituciones acadmicas participar, no slo en la forma tradicional de colaboracin, sino en otro tipo de actividades que ayudan a mejorar la calidad y el reconocimiento de la educacin terciaria y que contribuyen a posicionar de mejor manera a la sociedad en el marco del proceso de globalizacin. Es conveniente que el gobierno y el mismo sector acadmico adquieran un claro compromiso poltico que procure romper con el relativo aislamiento de la educacin terciaria colombiana, a fin de permitirle al pas beneficiarse plenamente del progreso obtenido en otras partes del mundo. El papel del gobierno consiste en promulgar actos legislativos y regulatorios, as como en proporcionar el financiamiento suficiente disposiciones stas que determinarn en definitiva si las instituciones de educacin terciaria se pueden internacionalizar plenamente. Al gobierno le corresponde ajustar las polticas extranjeras de inmigracin, y de desar rollo a la fuerza laboral, con el fin de responder a los
27. Tambin hay programas bilaterales, que les ofrecen a un nmero significativo de jvenes colombianos la oportunidad de adquirir educacin en los pases desarrollados. Se encuentran entre ellos: la Comisin Fullbright, el Consejo Britnico, la Alianza Francesa, el DAAD (de Alemania) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, para mencionar algunos.

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retos impuestos a las instituciones colombianas de educacin terciaria. El trmino internacionalizacin se debe adoptar en la agenda de la educacin terciaria para los aos venideros, ante las implicaciones que dicha inter nacionalizacin puede acarrear en el desarrollo del pas y en su capacidad de competir en un mercado abierto.

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PROBLEMAS
Y PERSPECTIVAS EN EL CAMPO ECONMICO

a sociedad y los individuos tienen inters por invertir en la educacin terciaria y desean recibir los beneficios que de ella se derivan. Las instituciones de educacin terciaria desempean mltiples y esenciales roles en la sociedad. Este captulo centra su atencin en el valor econmico de la educacin terciaria, como inversin en capital humano que aumenta la productividad tanto individual como de la economa en general y en sus rendimientos que se traducen en mayores ingresos. Las investigaciones socioeconmicas documentan ampliamente la importancia de masificar todos los niveles de la educacin como factor fundamental para el crecimiento econmico sostenible y la reduccin de la pobreza. Ante los grandes beneficios que proporciona la educacin terciaria, Colombia tiene un profundo inters en la expansin de este subsector. Cindose a un marco de oferta y demanda, esta seccin del estudio plantea los dos principales obstculos para la expansin de la educacin terciaria colombiana: i) la racionalizacin del nmero de cupos en las universidades pblicas cuyos costos de matrcula son muy bajos, y ii) la demanda restringida por la educacin privada de costos elevados. A continuacin se describe y analiza el financiamiento pblico de la educacin terciaria con miras a incrementar los cupos en este sector, aunque el anlisis revela que el esquema de financiacin se ajusta a las mejores prcticas internacionales aunque todava hay margen para mejorar la eficiencia interna de las universidades pblicas mediante estmulos financieros al desempeo y a la gestin. Enseguida el informe estudia las alternativas de poltica necesarias para estimular la demanda por la educacin privada, puesto que el anlisis mostr que sta contina restringida como consecuencia de la imposibilidad de pago de los estudiantes debido a los altos costos, lo cual indica la necesidad de reformar las polticas de ayuda financiera y ampliar el esquema de ayuda econmica mediante prstamos, independientes a los ingresos de los prestatarios, como piedra angular de la solucin, complementada por un programa de becas focalizado a los estudiantes de escasos recursos. En este aparte se muestra cmo la productividad de los trabajadores con educacin superior se ha incrementado considerablemente en la ltima dcada por causa del ajuste estructural, la profunda
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Aumento de la eficiencia externa

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GRFICO 13: COLOMBIA, A LA ZAGA DE VARIOS PASES DE LATINOAMRICA Y DE LA OCDE EN EL TERRENO DE LOS LOGROS.

Fuente: OCDE (2001). Colombia DNP (2001).

integracin de la economa mundial y el progreso tecnolgico. En la actualidad slo uno de cada nueve trabajadores colombianos ha cursado estudios terciarios, lo cual socava significativamente la competitividad del pas. Sin un incremento sustancial en los logros de la educacin terciaria en la fuerza laboral colombiana, la competitividad de las empresas nacionales estar en desventaja debido a la falta de mano de obra calificada. La productividad creciente del capital humano ha dado lugar a una competencia ms reida por mano de obra calificada, ha presionado el alza de los salarios y el valor de la produccin de los egresados de la educacin terciaria. No obstante, el alto grado de desempleo, comn a todos los niveles de for macin, disminuye el aporte de este subsector a la economa. Aunque no se comprenden plenamente los diferentes mecanismos mediante los cuales la educacin terciaria contribuye al desar rollo econmico y social, ni se dispone de mediciones precisas para estas contribuciones, numerosos infor mes muestran que la educacin es prerrequisito para el desarrollo28. Dentro del marco del crecimiento econmico, la educacin terciaria afecta el crecimiento a travs de dos canales: creciente capital humano y fortalecimiento de las capacidades tecnolgicas. Adems, el capital humano contribuye al crecimiento mediante el fortalecimiento institucional y el desarrollo social. La contribucin de la educacin terciaria al capital humano se mide en gran parte por el acceso a este subsector, pero se debe tener en cuenta que este indicador es cuantitativo y no refleja la calidad de la educacin. Aunque nicamente uno de cada nueve colombianos ha cursado educacin terciaria y una menor proporcin logra ter minarla, la relacin de trabajadores con educacin terciaria en Colombia es superior al promedio de la regin, excepto para Mxico y Per que cuentan con una fuerza laboral ms avanzada segn los datos de la OCDE (Grfico 13). En comparacin con un pas promedio de la OCDE, donde aproximadamente 24% de la fuerza laboral ha cursado educacin terciaria, Colombia se encuentra sustancialmente rezagada, pues apenas
28. La lista de informes y documentos de investigacin es extensa e incluye los siguientes trabajos: Mankiw, Romer y Weil (1992); Benhabib y Spiegel (1994); Bar ro y Sala-i-Martin (1995); Barro (1997), Krueger y Lindahl (1998), Bils y Klenow (1998 y 2000); Topel (1999), Pritchett (2000).

La educacin terciaria estimula el crecimiento econmico

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un 11% de su fuerza de trabajo ha finalizado este nivel de la educacin29. A primera vista, esto podra parecer una diferencia relativamente pequea, sin embargo, para que Colombia se coloque al mismo nivel de un pas de la OCDE, su sistema de educacin terciaria debe duplicar la matrcula y mantener ese nivel durante cuarenta aos es decir , la vida media de la participacin de una persona en la fuerza laboral y simultneamente detenerse la matrcula en los sistemas de educacin terciaria en los pases de la OCDE. Adems, el capital humano avanzado en Colombia est agotado por la emigracin de trabajadores calificados a pases de mayores ingresos. El Recuadro 2 explica la magnitud, las razones y los retos en trminos de polticas alrededor de la fuga de cerebros.

R ECUADRO 2:LA FUGA DE CEREBROS EN COLOMBIA:

PRDIDA DE CAPITAL HUMANO AVANZADO
La emigracin de personas altamente calificadas de los pases en desarrollo se reconoci como problema hace varias dcadas, sin embargo, es escasa la informacin acerca de la magnitud y el impacto de la fuga de cerebros; los datos disponibles slo confirman los temores de que las personas ms calificadas son las que ms tienden a emigrar. La evidencia indica que la fuga de cerebros es un grave problema en Colombia. Las comunidades colombianas en los dos pases de mayor destino, Estados Unidos y Espaa, se incrementaron considerablemente durante la ltima dcada, debido a la escalada del conflicto y la profunda recesin econmica como factores de expulsin, y a la prosperidad econmica y una mayor flexibilidad en las leyes de inmigracin en los pases de destino, como factores de atraccin. Las situaciones mencionadas atrajeron a un nmero creciente de colombianos con alto nivel de escolaridad. Un estudio reciente (Carrington y Detragiache, 1999) calcul las dimensiones de la fuga de cerebros con base en los datos del censo de Estados Unidos de 1990 y la informacin disponible sobre inmigrantes segn su nivel educativo. En casi todos los casos, las personas con educacin terciaria constituyeron el porcentaje ms elevado de inmigrantes. nicamente los pases cercanos geogrficamente a Estados Unidos (Mxico y los pases de Amrica Central y el Caribe) tuvieron una proporcin mayor de inmigrantes con educacin secundaria. Los inmigrantes con slo educacin primaria ocuparon el tercer lugar en una proporcin de 7% del total. (Se reconoce que en este tipo de informacin es inevitable un clculo inferior de inmigrantes con menores niveles educativos). Para el caso colombiano, Carrington y Detragiache encontraron que 8% de los nacionales con educacin terciaria opt por abandonar su pas de origen para trabajar en el exterior, desafortunadamente la lnea de base del estudio son datos de 1990, poca en la que el xodo de colombianos an no haba adquirido proporciones alarmantes. Informes ms recientes sobre fuga de cerebros en Colombia indican que la economa colombiana ha sufrido una prdida mucho ms sustancial de capital humano avanzado. El peridico The New York Times del 10 de abril de 2001 cita fuentes que calculan que aproximadamente 1,1 millones de colombianos la mayora de ellos con un alto grado de formacin acadmica han salido del pas en los ltimos diez aos. El artculo calcula que la comunidad colombo-estadounidense suma ms de 430 mil emigrados, cifra que sigue en aumento. Sin embargo, no se cuenta con datos sistemticos al respecto. El cuadro siguiente presenta cifras de otros pases:

Estadstica de fuga de cerebros por pas y por flujos de emigracin e inmigracin

Pas(es)/ rea geogrfica de origen Mxico Filipinas China India Corea frica Jamaica Trinidad/Tobago Amrica Latina Emigrantes que residen en Estados Unidos (1990) 2'700.000 730.000 400.000 300.000 + 300.000 + 128,000 Emigrantes con educacin terciaria que residen en Estados Unidos 351.000 Emigrantes con educacin terciaria/T otal de emigrantes 13% +50% 200.000 50% 225.000 + 75% 159.000 + 53% 95,000 75% 42% 46% Aproximadamente 50% Porcentaje de la poblacin emigrante con educacin terciaria Jamaica 77% Guyana 70% Ghana 26% Irn 25% * Filipinas 10% * Corea 15% * Paquistn 7% * Egipto 7% * India 2,7% * Pas

*Incluye nicamente inmigrantes a los pases de la OCDE; es probable que las cifras totales actuales sean superiores.

29. La diferencia que hay entre los pases de la OCDE y Colombia en el logro de la educacin superior es inferior a la brecha en las tasas de matrcula, de 54 contra 15, dado que la cobertura se increment con mayor celeridad en los cuarenta aos ms recientes en el rea de la OCDE que en Colombia, pese a que el auge reciente de la matrcula cerr esa brecha en parte.

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R ECUADRO 2:LA FUGA DE CEREBROS EN COLOMBIA:

PRDIDA DE CAPITAL HUMANO AVANZADO

(Continuacin)

Los clculos anteriores, pese a sus limitaciones, indican con claridad que muchos pases en desarrollo no capitalizan sus inversiones en educacin debido a la prdida de personal calificado por la emigracin. Sin embargo, no siempre los emigrantes representan una prdida absoluta para su pas, muchos de ellos mantienen nexos provechosos y se convierten en canales de transferencia de conocimiento y tecnologa, otros optan por volver luego de haber mejorado sus destrezas y experiencia. A pesar de esto, la magnitud del problema requiere de la atencin de los responsables del diseo de las polticas. Recientes anlisis econmicos sealan que las personas con mayor escolaridad son ms productivas (y, por consiguiente, reciben salarios superiores) despus de inmigrar. Lo que no es cierto, como lo sostienen algunas teoras econmicas, es que siendo un recurso escaso en el mundo en desarrollo, obtengan una mayor ventaja en sus ingresos salariales en relacin con los que obtendran en los pases de la OCDE, en los cuales abundan los trabajadores con formacin acadmica; ms bien parece que la presencia de otras personas altamente calificadas (la llamada masa crtica) eleva el nivel de productividad de todas. Una persona con formacin acadmica pero aislada como ocurre en los pases en desarrollo no puede aprovechar su educacin. El capital humano debe estar rodeado de ms capital humano, adems de capital fsico y redes de instituciones e infraestructura que conforman el SNI, para poder ser productivo. Frente a esta situacin quienes fijan las polticas deben procurar por ofrecer ms oportunidades a sus ciudadanos ms brillantes. Si no se cuenta con alternativas atractivas en el propio pas, las tasas de emigracin no disminuirn. Esto, desde luego, no puede lograrse de un da para otro. Las personas encargadas de las polticas deben tambin encontrar formas de aprovechar las disporas de expatriados y utilizar a sus ciudadanos residentes en el exterior as como la capacitacin en dichos pases como un canal de circulacin del conocimiento. De igual forma, los pases deben hacer seguimiento y anlisis de informacin mucho ms exhaustivo acerca de este fenmeno.

Ni el progreso tecnolgico ni el crecimiento sostenible en todos los sectores de la economa son posibles sin un sistema de educacin terciario innovador, que genere nuevos conocimientos mediante la investigacin bsica y con capacidad de absorcin de sus graduados. La experiencia reciente tanto en pases desar rollados como en desarrollo, explcitamente ilustrada por el perodo de expansin econmica excepcionalmente prolongado de Estados Unidos, ha revelado con nfasis renovado la importancia del conocimiento y del progreso tecnolgico para el crecimiento econmico. Diversos infor mes sobre crecimiento econmico sealan que gracias al desar rollo tecnolgico se puede, en gran medida, producir un mejor nivel de vida. Easterly y Levine (2000) calculan que la variacin en el crecimiento econmico entre pases, en tr minos generales, depende hasta en 80% de una definicin amplia de progreso tecnolgico. Los estudios de caso recalcan la necesidad de interacciones frecuentes y un flujo de conocimientos entre las universidades y el sector privado para crear un ambiente donde la investigacin bsica se oriente hacia fines prcticos y comerciales. El informe del Banco Mundial de 2001 sobre desarrollo econmico en Amrica Latina y el Caribe subraya la necesidad de que los pases latinoamericanos apliquen un mayor grado de conocimiento e innovacin a la produccin, De Fer ranti, Per ry, Lederman y Maloney (2001). Este mensaje es especialmente importante para Colombia que depende en gran parte (59%) de la exportacin de recursos naturales y productos agrcolas, reas de fiera competencia y gran volatilidad de precios. Sin un sector de educacin terciaria funcional y flexible, que ponga a disposicin de los productores nacionales un nmero suficiente de egresados de alta calidad, es poco probable que el sector privado logre desarrollar productos o tcnicas de produccin nuevos o mejorados. Por consiguiente el sector manufacturero del pas se podra estancar, quedarse en el peldao actual de la escala tecnolgica y sin capacidad de ascenso, y continuara dependiendo de la tecnologa importada y de las exportaciones de bajo valor agregado. En el sector privado colombiano ya hay un cuello de botella por la escasez de capital humano avanzado para la innovacin tecnolgica. En una encuesta adelantada por el DNP sobre los obstculos a la innovacin, se encontr que el capital humano constituye la principal bar rera para el progreso tecnolgico. Un 91% de las compaas petroqumicas, uno de los sectores productivos de mayor magnitud en Colombia, se queja de la falta de mano de obra calificada disponible. La falta de capital humano cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que la industria qumica representa 60% de la pro-

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CUADRO 8: CAPITAL HUMANO: EL PRINCIPAL

Industria Petroqumicas De productos plsticos Promedio nacional Capacidad de investigacin 29,2 49,8 50,2

OBSTCULO A LA INNOVACIN PRIVADA

31,3 55,3 50,9 91,0 62,2 55,3

Aspectos econmicos y financieros Capital humano

Fuente: COLCIENCIA S y DNP , (1996) "Encuesta sobre desarrollo tecnolgico en el establecimiento industrial colombiano", 1996 y OCyT, (2001).

duccin intensiva en conocimiento del pas y es la nica que sigue creciendo despus de la apertura econmica30 . La capacidad de respuesta ante la carencia de capital humano (Cuadro 8) es clave para el desarrollo de una produccin de alto valor agregado en el pas, la cual no se puede lograr sino por medio del sector de la educacin terciaria. Si se analizan los beneficios sociales pblicos ms all del estrecho marco del crecimiento econmico, la educacin terciaria estimula la construccin de nacin pues promueve mayor cohesin social, confianza en las instituciones sociales, participacin democrtica, debate abierto y valoracin de la diversidad (de gnero, tnica, religiosa o clase social). Es preciso que las sociedades pluralistas y democrticas adelanten procesos de investigacin y anlisis que propician las ciencias sociales y las humanidades. Adicionalmente, la educacin terciaria puede contribuir a disminuir los ndices de delincuencia y corrupcin, aumentar los servicios comunitarios tales como donaciones filantrpicas, labores desarrolladas por organizaciones no gubernamentales (ONG) y obras de beneficencia; tambin hay evidencia de grandes beneficios sociales asociados con comportamientos ms saludables y por ende mejores resultados del sector de la salud31 . Cuando se estudian los beneficios pblicos de la educacin terciaria es importante resaltar algunos efectos conjuntos, asociados a la complementariedad que hay entre la educacin terciaria y los niveles inferiores de la educacin, por un lado, y entre el sector educativo y otros servicios pblicos, como la salud. La articulacin entre la educacin terciaria y los niveles inferiores de la educacin tiene el potencial de generar un crculo virtuoso, por cuanto la calidad de la educacin terciaria determina, en buena parte, la calidad de los egresados de la educacin secundaria32 . De igual forma, la calidad de los colegios depende en gran medida de la de los docentes que se gradan de las instituciones de formacin de maestros. Esta funcin de apoyo de la educacin terciaria a todo el sistema educativo global es de importancia creciente para Colombia en razn de la masificacin de la secundaria33. La oferta restringida de mano de obra altamente calificada, sumada a la creciente demanda de trabajadores de una frontera tecnolgica en expansin y a la integracin de los mercados nacionales, coloca a los pocos afortunados que cuentan con educacin terciaria en una posicin privilegiada en el mercado laboral. El trabajador promedio que cuenta con este nivel de formacin gana 886 pesos colombianos mensuales, equivalentes a 392 dlares, es decir, 275% ms que el trabajador promedio y ms de 6,5 veces el sueldo de un trabajador sin escolaridad. (Cuadro 9)34.
30. El estudio de antecedentes para este infor me, Captulo 1, titulado Ciencia y tecnologa en Colombia; estado actual y perspectivas, ampla stos y otros hallazgos. 31. Wolfe, B. y S. Zuvekas (1997). Nonmarket Outcomes of Schooling, International Journal of Educational Research. V ol. 27, No. 6, Pgs. 491-501. 32. La equidad en la educacin superior terciaria se encuentra tambin estrechamente ligada a la igualdad en la educacin secundaria bsica. 33. Como se comenta Een secciones posteriores se presentan las , estas reas de la educacin superiorterciaria, con beneficios sociales que trasciendan la esfera el caso de cada persona individual y , debe ser el enfoque del sector publico. 34. Fuente: DNP 2000, con base en datos del DANE. Se cuenta con un estudio de antecedentes acerca de las perspectivas econmicas de la educacin terciariasuperior, de Blom (2001), que presenta estadsticas ms pormenorizadas de ingresos y empleos por grupo educativo.

Rendimientos crecientes para las personas con educacin terciaria

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ESTUDIO

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CUADRO 9: INDICADORES DEL MERCADO LABORAL URBANO

por nivel educativo (2000)
Nivel educativo Sin escolaridad Primaria Secundaria T erciaria T otal de la fuerza laboral
Fuentes: DANE y DNP .

Sueldo (mensual) (en miles de pesos) 137 208 278 886 323

Sueldo (mensual) (en dlares) 62,4 94,7 126,2 402,7 146,7

Sueldo como porcentaje del promedio 42,6% 64,6% 86,1% 274,5% 100,0%

Una de las causas fundamentales de la desigualdad de ingresos en Colombia es el elevado valor diferencial otorgado a la educacin en general, y a la educacin terciaria en particular, adems de las grandes diferencias en los logros educativos, Nez (2002). Aunque las brechas salariales tambin alcanzan una magnitud importante en las economas desarrolladas, en dichos pases no son tan pronunciadas. El trabajador promedio con educacin terciaria de los pases de la OCDE devenga 46% ms que un colega suyo con diploma de secundaria. OCDE (2001). La menor ponderacin salarial por meritos acadmicos se presenta en pases con alta inversin en educacin, como Australia (24% de ponderacin), Dinamarca (24%) y Francia (26%). Comparativamente, en Colombia este valor es del 219%35 . Este valor diferencial ponderado por mritos acadmicos predomina en toda la regin latinoamericana, como resultado de la insuficiente inversin tanto en educacin como en promocin de industrias de alto desar rollo tecnolgico. En su conjunto, estos factores elevan el valor ponderado y aumentan la desigualdad en los ingresos. Una mayor oferta de mano de obra calificada constituira una poltica til para fomentar el crecimiento que, en un lapso de diez a veinte aos, disminuira el valor diferencial ponderado pagado por mritos y reducira la desigualdad salarial36 . Durante los noventa la educacin terciaria se convirti en un activo, en creciente demanda. El Grfico 14 ilustra la evolucin de los ingresos en el mercado laboral entre 1988 y 2000. A partir de 1992 los empleados con educacin universitaria se vieron favorecidos por el valor creciente concedido a la formacin acadmica, que alcanz 125% de su valor en 1988, aunque despus de la recesin se perdi la mitad de esa ganancia. Con todo, los trabajadores con educacin terciaria constituyeron el nico grupo educativo cuyos salarios sufrieron una modificacin favorable, mientras que los egresados de primaria y secundaria sufrieron una reduccin en sus salarios de ms del 15%. Es limitada la informacin disponible en el panorama laboral referente al desempeo de las distintas disciplinas e instituciones en el mercado laboral para inferir la pertinencia econmica de las habilidades aprendidas. Esta ausencia de datos disminuye la eficiencia econmica general en dos for mas: i) la infor macin concer niente a los cuellos de botella de los mercados laborales para ciertas disciplinas acadmicas no se puede dar a conocer a los futuros estudiantes y la oferta de habilidades no se orientar, por ende, hacia las disciplinas de mayor demanda; el resultado es un mayor desfase entre las calificaciones que se requieren y las habilidades que se ofrecen, lo cual reduce la eficiencia del sector educativo y, ii) el desempeo de cada institucin en particular en el mercado laboral, medida la mayora de las veces por las tasas de desempleo y los salarios promedio de los egresados, contina sin conocerse. As pues, los estudiantes quedan relegados a la infor macin que reciben de simples rumores. En consecuencia, las instituciones cuentan con menores alicientes para mejorar la pertinencia de la educacin que imparten, dado que la informacin slo se transmite en forma lenta e imper fecta a los
35. La brecha de salarios en Colombia se toma en su valor bruto antes de impuestos, mientras que las mediciones de la. OCDE son netas de impuestos de renta. Si se tiene en cuenta esta diferencia en las mediciones, es de esperarse una ligera disminucin en el del valor de la ponderacin salarial por mritos acadmicosdiferencial por habilidades. 36. Consltense: Wood (2000) Globalization and Wage Inequalities: A Synthesis of Three Theories, Santamara (2001) Exter nal Trade, Skill, Technology and the Recent Increase in Inequality in Colombia, Blom, Holm-Nielsen y V er ner (2001) Education, Earnings and Wages in Brazil 1982-1998 y Blom y Vlez (2001) The Dynamics of the Skill-Premium; Growing Demand and Insufficient Supply?.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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GRFICO 14: EDUCACIN TERCIARIA, SALARIOS SUPERIORES

(Salario por grupo educativo, 1988-2000)

Fuente: Nez (2002).

compradores de sus servicios, es decir, los estudiantes37. La falta de estudios recientes sobre el desempeo en el mercado laboral de los graduados de instituciones tcnicas y tecnolgicas podra ser crucial, ya que la experiencia internacional indica que estos egresados con frecuencia tienen dificultades para encontrar empleo38. La creciente demanda de trabajadores de alto nivel de escolaridad se debe traducir simultneamente en mayores salarios y en una baja en el ndice de desempleo para este tipo de empleados. Ocurre lo mismo en Colombia? A la economa colombiana la azotan elevadas tasas de desocupacin, incluidos los egresados de las instituciones de educacin terciaria, pues una de cada seis personas busca trabajo. En las dos ltimas dcadas, las oportunidades laborales se elevaron marcadamente para las personas con educacin terciaria. En promedio, 9,7% de los trabajadores con educacin terciaria estuvo desempleado, en comparacin con un 14,3, 11,8 y 11,4%, correspondientes a quienes slo terminaron educacin secundaria, primaria o sin escolaridad, respectivamente39. Sin embargo, la pasada recesin restringi por igual las oportunidades de empleo de los egresados de la educacin terciaria.
37. En Norteamrica y en algunos pases europeos las universidades cuentan con centros de seguimiento a las trayectorias profesionales, que llevan cuenta del desempeo de sus egresados en la fuerza laboral y que adems publican esta informacin. En Mxico, por ejemplo, la asociacin de universidades privadas FIMPES, les exige a las universidades afiliadas registrar el desempeo de sus egresados en el mercado de trabajo. Para las instituciones, este sistema ofrece una conexin vital con sus ex alumnos, quienes con frecuencia donan sumas importantes a su anterior plantel educativo y, por otra, le permite a la institucin medir en forma directa la pertinencia de los programas acadmicos impartidos. Para los estudiantes potenciales la informacin es crucial, puesto que les ayuda a evaluar las consecuencias de seleccionar determinada institucin o disciplina acadmica. 38. En Chile y en Venezuela, las tasas de desempleo para de los egresados de las instituciones de educacin tcnica de corto plazo alcanz 30%, lo cual se debe en parte a la baja pertinencia de las habilidades enseadas. 39. El elevado desempleo de los egresados del nivel superior se debe principalmente al alto desempleo de los jvenes, que no se tiene en cuenta en esta estadstica. El alto desempleo juvenil afecta mucho la tasa de desempleo de individuos con alto nivel acadmico, debido a que estos grupos educativos los constituyen personas relativamente jvenes.

Los perjuicios de una alta tasa de desempleo

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

No obstante, la tasa de desempleo para personas con alto nivel acadmico es 16% y contina por debajo de la de los graduados de secundaria que es 18%. La alta tasa de desempleo implica una considerable prdida humana y econmica, en especial para quienes han recibido varios aos de formacin onerosa y que podran, con algo de experiencia, ser altamente productivos. El aumento del desempleo abarca a todos los grupos educativos, lo que sugiere que las causas de esta prdida son factores externos al sector de la educacin terciaria. Pese al alto nivel de desempleo hay mltiples fuentes de datos econmicos y sociales que indican que el retorno de la inversin en educacin terciaria en Colombia es alto y va en incremento. Aunque el creciente valor diferencial en salarios estimula la desigualdad de ingresos salariales, tanto los interesados como los encargados de formular las polticas del sector deben tener presente que el incremento de la demanda surge de un aumento de la productividad, de una mejor asignacin de la mano de obra altamente calificada o de ambas cosas. Esta situacin brinda a quienes toman las decisiones correspondientes una oportunidad de ampliar la oferta de capital humano avanzado y, por ende, de fomentar an ms el progreso tecnolgico y el crecimiento econmico, con lo cual se eleva el nivel de vida de toda la poblacin.

Segmentacin del mercado de la educacin terciaria

Los beneficios individuales de la educacin terciaria son cuantiosos y se han acrecentado en los ltimos aos, lo cual sugiere que los beneficios superan los costos. Segn las teoras econmicas, esta situacin inducira a los agentes econmicos, que operan dentro de un mercado con buen funcionamiento, a emprender inversiones adicionales en capital humano y, por consiguiente, a adquirir educacin terciaria. En estas condiciones a mediano plazo, la oferta de mano de obra calificada aumentara y presionara un descenso en la ponderacin salarial por mritos acadmicos para los trabajadores con educacin terciaria, promovera un mayor ingreso en el mercado laboral, una productividad superior y mejores condiciones de vida. Con todo, los rendimientos consistentemente altos y crecientes de la educacin terciaria, sumados al descenso en las matrculas de quienes ingresan por primera vez a la educacin terciaria, sealan la existencia de una o ms barreras al funcionamiento fluido del mercado de este subsector. Esta seccin busca explicar las razones y alter nativas econmicas que fundamentan la carente situacin actual, utilizando un marco de oferta y demanda. La oferta de cupos en la educacin terciaria sufri un marcado incremento en los aos noventa (Grfico 15). Partiendo de una oferta de 180 mil cupos en 1990, el sistema se expandi de manera

GRFICO 15: G RAN EXPANSIN DE LA

OFERTA SIN RESPUESTA EN DEMANDA (Oferta y demanda de cupos en la educacin terciaria)

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

43

considerable y lleg a 492 mil en el 2000 (un alza de 173%). Esta expansin fue impulsada principalmente por las instituciones privadas que aumentaron su oferta de 119 mil a 352 mil cupos (un incremento del 296%). Por su parte, la demanda potencial por educacin terciaria medida por el nmero de graduados de secundaria que present el examen del ICFES creci mientras que descendi la tasa de continuacin de secundaria a terciaria. En 1990 presentaron la prueba del ICFES 300 mil jvenes pero solamente 180 mil (52%) lograron ingresar a la educacin superior. Para 1999, la demanda potencial se haba elevado a 568 mil estudiantes, aunque solamente se matricularon 367 mil (37%), lo cual muestra la divergencia entre la demanda potencial y la real, es decir una disminucin en la tasa de continuacin de la educacin secundaria a la terciaria. La cada en la tasa de continuacin se dio en un momento en que el sistema tuvo un aumento sostenido de cupos que sobrepas la demanda y gener una sobreoferta que se prolong a lo largo de los aos noventa; a principios de la dcada hubo 22.600 vacantes al principio del semestre (Grfico 16). Junto con la mayor oferta de las instituciones durante la dcada se acrecent igualmente el nmero de cupos vacantes, de suerte que a comienzos de este siglo quedaron sin ocupar 260 mil cupos. La sobreoferta se dio principalmente en el sector privado; en 1990 las instituciones pblicas recibieron un mayor nmero de estudiantes a los cupos disponibles, mientras que el sector privado tena 22 mil disponibles. A lo largo de la dcada las instituciones pblicas ampliaron en forma muy reducida los cupos, mientras que los proveedores privados lo hicieron en forma significativa. As para 1999, la relacin de plazas no ocupadas en las instituciones pblicas fue solamente una por cada diez. La observacin anterior indica una segmentacin muy especfica del mercado de la educacin terciaria, en el que las familias diferencian con claridad y esto es bien comprensible entre el sector pblico, cuyas tarifas de matrcula son bajas y el sector privado, cuyos costos son elevados. La educacin terciaria a bajo costo experimenta una gran demanda, por encima de la oferta y orientndose hacia una distribucin racionada en el sector pblico, mientras que en el sector privado la oferta supera a la demanda y continua la sobreoferta. Estas sencillas consideraciones tienen implicaciones importantes para las polticas del sector. Para invertir la tendencia del deficiente desempeo de la matrcula de los tres ltimos aos y regresar a una tendencia de crecimiento en la educacin terciaria se pueden seguir dos caminos: 1. Ampliar la oferta del sector pblico. Quienes formulan las polticas podran aumentar la oferta de cupos por medio de un mayor financiamiento o mejorando la eficiencia 2. Estimular la demanda del sector privado. Los encargados de las polticas podran concentrarse en iniciativas que aborden los factores que restringen la demanda de la educacin terciaria, entre ellas las principales seran: financiamiento de matrculas y menores ganancias.

GRFICO 16: SOBREOFERTA DE CUPOS EN EL SECTOR PRIVADO

(Nmero de cupos vacantes)

300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos.

Privadas

Pblicas

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

Las dos alternativas estn relacionadas con el financiamiento del sector. Difieren entre s en cuanto la primera de ellas se enfoca hacia la financiacin del sector pblico, mientras que la segunda est orientada a la demanda del sector privado. Estas dos alter nativas de polticas se tratan, a continuacin, en for ma separada. En esta seccin se analizan las posibles alternativas de poltica para expandir la cobertura pblica de la educacin terciaria colombiana. La actual asignacin del gobierno a la educacin es slo 4% del PIB, de la cual, de confor midad con la prctica internacional, 16,5% es para la educacin terciaria. Aumentar esta asignacin no sera recomendable dada la naturaleza regresiva que tienen los gastos en la educacin terciaria desde una perspectiva nacional, por eso el mayor acceso a la educacin terciaria pblica se debe buscar a partir de los recursos e xistentes. A continuacin se estudia la alternativa de aumentar la matrcula y mejorar el funcionamiento mediante un enfoque ms directo en las reas prioritarias del sector pblico, que dejara abiertas las posibilidades para el sector privado en reas no prioritarias. Enseguida se plantean posibilidades de expansin mejorando la eficiencia, puesto que los resultados indican que e xisten las condiciones. Finalmente se expone cmo se podra lograr una mayor cobertura como resultado de la mayor eficiencia y selectividad, mediante una modalidad de financiamiento con base en el desempeo, que premie las instituciones de mayor rendimiento de acuerdo con prioridades nacionales tales como la equidad y la eficiencia. En este aparte se explican las asignaciones presupuestales para la educacin en general y para la terciaria en particular. Aunque los sistemas de educacin terciaria dependen cada vez ms de la financiacin privada, el Estado tiene razones econmicas que justifican su apoyo al sector. La educacin terciaria genera beneficios externos de gran importancia, cruciales para el desarrollo econmico basado en el conocimiento. Estos beneficios comprenden los rendimientos a largo plazo derivados de la investigacin bsica y el desarrollo de la tecnologa, as como beneficios sociales, tales como disminucin de las diferencias sociales, mejoramiento de la salud, mayor esperanza de vida, menor presin sobre los programas de bienestar social y mayor cohesin social. De otro lado, la educacin terciaria desempea un papel clave de apoyo a la educacin bsica y secundaria. Dado que no son solamente los individuos quienes obtienen todos esos beneficios, una dependencia exclusiva del financiamiento privado ocasionara un nivel de inversin deficiente en la educacin terciaria (Instituto de Poltica para la Educacin Terciaria,1998). En el transcurso de los noventa el gobierno empez a reorientar en forma gradual y con una priorizacin significativa los gastos para educacin (Cuadro 10) De acuerdo con las mejores prcticas y recomendaciones econmicas, en 1999 la financiacin para el sector se increment de modo sustancial

Cmo financiar a un sector pblico selectivo y eficiente

Financiamiento pblico de la educacin terciaria

CUADRO 10: FINANCIAMIENTO PBLICO DE LA EDUCACIN (1990-1999)

1990 En miles de millones de pesos colombianos Educacin terciaria Educacin bsica Otro gastos en educacin Gastos totales en educacin Como % del PIB En educacin bsica como % del PIB En educacin terciaria como % del PIB Gastos totales en educacin Educacin terciaria como % del gasto en educacin
Fuente: Ministerio de Educacin Nota: Valores a precios constantes de 2000.

1992 632 2,189 1,413 4,233 1.62 1.34 2.96 14.9

1994 711 2,921 889 4,520 2.03 0.81 2.84 15.7

1996 982 3,838 1,304 6,125 2.61 0.97 3.58 16.0

1998 1,189 3,797 2,114 7,100 2.60 1.40 4.00 16.8

1999 1,201 4,281 1,802 7,284 3.08 1.18 4.26 16.5

686 1,919 306 2,911 1.44 0.72 2.16 23.6

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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pasando de 2,2% al 4,3% del PIB; en trminos reales, el presupuesto disponible del sector educativo tuvo un aumento del 150%. A pesar de la priorizacin, la educacin en Colombia sigue sub financiada; la regla general al respecto es que la inversin global en educacin como proporcin del PIB debe estar en un rango del 4 al 6%. Sin embargo, este clculo no tiene en cuenta la inversin privada en la educacin, que en el caso de Colombia absorbe una cantidad de dinero no despreciable. Por otra parte, dentro del presupuesto para la educacin se dio un cambio en favor de la educacin bsica. A principios de los noventa la educacin terciaria reciba 24% del presupuesto total del sector , luego de un importante ajuste presupuestal en 1992, este porcentaje se redujo al 15% y desde entonces ha estado alrededor del 16%. Entre los tres subsectores de la educacin se pueden aplicar ciertos lineamientos para garantizar una distribucin equilibrada de los recursos, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo educativo, el patrn de crecimiento econmico y la situacin fiscal del pas. Los gastos en educacin terciaria deben oscilar de 15 a 20% de los gastos en educacin pblica. Los pases que invierten ms del 20% de su presupuesto educativo al subsector terciario, en especial aquellos que no han alcanzado la universalizacin de la primaria, probablemente tienen una asignacin distorsionada que favorece un sistema universitario elitista a expensas de la educacin bsica. No obstante, tal como se evidencia en el Cuadro 10, el ajuste realizado en 1992 puso a Colombia a tono con el pensamiento econmico actual. Dada la existencia de beneficios pblicos importantes que indican que los costos de una inversin insuficiente en la educacin terciaria pueden resultar muy elevados, los encargados de formular las polticas deben entender con claridad que el financiamiento pblico de la educacin superior en Colombia ha alcanzado su punto ms bajo y que ninguna justificacin econmica admite ms reducciones. Ante la actual situacin econmica y fiscal la perspectiva de incremento de la financiacin pblica para la educacin terciaria parece sombra. Incluso si mejorara la situacin fiscal, se cuestiona si la educacin terciaria debiera recibir una mayor proporcin, debido a que este rubro presupuestal figura entre los ms regresivos en trminos de equidad (Banco Mundial, 2002). Desde un panorama nacional, aumentar el gasto pblico en educacin no debe ser a expensas de la educacin terciaria. Las instituciones pblicas colombianas de educacin terciaria, frente al creciente nmero de egresados de secundaria que toc sus puertas, han respondido adecuadamente diversificando su base de ingresos y , por consiguiente, adaptndose para recibir ms estudiantes40. Establecer derechos de matrcula as como el alza de los mismos constituye un elemento importante de la nueva generacin de ingresos. El Cuadro 11 muestra las fuentes de ingreso de las universidades estatales. En 1992, tres de cada cuatro pesos provenan de las arcas del Estado, mientras que los hogares, a ttulo privado, slo contribuiran con un peso de cada siete que reciban. A partir de 2000, el usuario final aporta, a lo sumo, uno de cada cinco pesos.

CUADRO 11: FUENTES DE INGRESOS DE LA S UNIVERSIDADES PBLICAS (1992-2000)

Ao 1992 1994 1996 1998 2000 Presupuesto del gobierno nacional (en %) 73,3 69,8 61,4 62,2 63,4 Presupuesto de las regiones (en %) 4,8 4,2 3,1 2,8 6,5 Derechos de matrcula (en %) 14,4 17,4 24,6 23,4 21,0 Otros (en %) 7,5 8,7 10,8 11,5 9,0 Total 100 100 100 100 100

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior de varios aos. Nota: Basado en la matrcula para programas de ttulos universitarios, de especializacin y de maestra (se excluyen los costos de los programas de doctorado).

40. En muchos pases de la regin, por ejemplo Mxico, Brasil y Argentina, las instituciones pblicas no se han podido acomodar a la creciente demanda mediante la ampliacin de la base de la renta, debido a una combinacin de manifestaciones polticas virulentas de la poblacin estudiantil, la falta de incentivos y las barreras legales.

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

Canalizacin de los fondos pblicos hacia las responsabilidades principales del Estado
El rol tradicional y predominante del Estado en el financiamiento y la prestacin del ser vicio de educacin terciario se encuentra arraigado en circunstancias polticas y econmicas que ltimamente han cambiado en for ma radical. Colombia al igual que muchos otros pases de ingresos medios evoluciona rpidamente de un pequeo sistema de educacin terciario elitista a uno masivo. Este proceso de masificacin, junto con el cor respondiente ajuste estructural, ha rebasado la capacidad del gobier no de financiar la e xpansin. Muchos gobiernos, pues, han optado por alentar el crecimiento de las instituciones privadas para suavizar las presiones ejercidas sobre las arcas pblicas y satisfacer as la demanda reprimida. La coexistencia de un sector privado grande junto con el pblico exige que las universidades pblicas se integren y le impriman al sector una canalizacin estratgica hacia sus responsabilidades principales en su calidad de instituciones estatales. Cules son las responsabilidades principales del sector pblico? Este se debe centrar en tareas que beneficien a la sociedad, es decir, en aquellas que el sector privado no est dispuesto a asumir. Lo anterior impone una carga pesada y multidimensional para las universidades financiadas con recursos pblicos, pues implica no competir con las privadas, no porque sean incapaces, sino porque los recursos de los contribuyentes tienen su costo y no deben, por tanto, tomar el lugar de la inversin privada. La mejor manera que tienen las instituciones pblicas de cumplir su misin consiste, por ende, en reorientar los recursos pblicos hacia reas en las que el valor social sea ms importante que el privado. Las reas de alto valor social dependen de mltiples factores que les corresponde priorizar a cada pas, gobier no y poblacin. Los prrafos siguientes sealan ciertas reas de alto valor social que el gobierno podra continuar fomentando. El informe examina dos posibles tareas centrales: la equidad y las disciplinas acadmicas de alto valor social.

Equidad. En la sociedad colombiana se dan grandes disparidades en materia de ingresos y de acceso a los ser vicios pblicos, incluidos los de educacin terciaria. Con frecuencia se percibe que la razn de ser del Estado es la de mitigar las condiciones de desigualdad, ofrecindoles a sus ciudadanos igualdad de oportunidades. El sector pblico puede abordar el tema de la equidad de varias for mas. En esta seccin el infor me subraya dos aspectos: i) proporcionar cupos en las instituciones pblicas a estudiantes de bajos ingresos, y ii) operar en zonas de provincia donde las instituciones privadas normalmente no brindan sus servicios41 . Aunque las universidades pblicas propician equidad en la educacin terciaria, una proporcin cada vez mayor de estudiantes de ingresos bajos y medios se ha matriculado en el sector privado, bien sea voluntariamente o porque son rechazados en las universidades pblicas. El Grfico 17 ilustra la proporcin de estudiantes de ciertos deciles de ingresos matriculados en el sector pblico en 1974, 1992 y 1997. En estos tres aos, la cur va decrece con el aumento en los ingresos, lo cual indica que los estudiantes ms pudientes optaron por matricularse, en mayor medida, en instituciones privadas. Con el tiempo, una fraccin mayor de estudiantes de los deciles de ingresos inferiores y medios asistieron a universidades privadas. Si bien esta tendencia se observa en todos los niveles de ingresos, se muestra de modo ms dramtico en los cinco deciles ms bajos. En 1974, la mitad de la poblacin de ms bajos ingresos envi ms del 80% de los estudiantes al sector pblico. Esta proporcin se redujo a menos del 40% en 199742 . Es probable que ste sea el efecto combinado del mayor nmero de egresados de la educacin secundaria y del relativo estancamiento del sistema de educacin terciario pblico. La competencia para ingresar a la educacin terciaria pblica se tor n ms intensa e indujo a los estudiantes relativamente menos competitivos a dirigirse al sector privado, pese a sus costos ms elevados. Debido a las diferencias en la calidad de la educacin secundaria impartida as como al acceso a cursos de preparacin en el sector privado y a los antece41. En la seccin siguiente se plantea trata una tercera alter nativa:a, la de estimular la demanda por la educacin privada mediante ayuda estudiantil focalizadadirigida a una poblacin especfica. 42. Las curvas oscilan un tanto en la mitad inferior de los deciles. Esto puede tener su explicacin en el reducido nmero de estudiantes de los deciles ms bajos, que aumenta la incertidumbre de los clculos.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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GRFICO 17: LOS ESTUDIANTES DE BAJOS INGRESOS ASISTEN

CADA VEZ MS A LA S INSTITUCIONES PRIVADAS (Asistencia en educacin superior pblica por decil)

1.20
Participacin del sector pblico en el mercado

1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles

1974

1992 1997

Fuente: Banco Mundial (2001), con base en los datos de la Encuesta de hogares del DANE.

dentes familiares, por lo regular estos estudiantes menos competitivos provienen generalmente de hogares de menores recursos. Como consecuencia de lo anterior , la naturaleza regresiva del gasto pblico en educacin terciaria sufri un deterioro. La equidad desde la perspectiva regional. El sector pblico no puede abordar los problemas de equidad nicamente matriculando a los estudiantes de menores ingresos, sino tambin promoviendo un mayor desarrollo regional. Dada la necesidad que tiene la educacin privada de recuperar sus costos, con mucha frecuencia este sector no suele estar dispuesto a extender sus servicios fuera de las zonas metropolitanas. En el Grfico 18 se ilustra cmo el sector pblico asume dicha responsabilidad y , en efecto, proporciona ms educacin en las regiones de menor grado de matrcula que su contraparte privada. La priorizacin presupuestal de las regiones con escasa cobertura o con poblacin de menores recursos y poca presencia privada mejora la equidad social y tiene un mayor sentido econmico. En estas zonas, un mayor financiamiento no suple el efecto de los gastos privados en educacin terciaria y, por tanto, logra un impacto completo de cobertura. Otra responsabilidad central de las universidades pblicas podra ser la de las disciplinas acadmicas cuyo valor social es superior al que brinda a ttulo personal. Ante las obligaciones que adquieren los mismos estudiantes y sus familias relacionadas con el pago de matrculas de alto valor en instituciones privadas, la seleccin de estudio se suele basar ms en los beneficios econmicos correspondientes a la inversin en la educacin terciaria y, por tanto, se concentran en campos sociales de alto rendimiento tales como el derecho, las ciencias polticas, la economa y los negocios. Sin embargo, la sociedad requiere de otras disciplinas donde los rendimientos privados difieren por completo de los sociales. Por tradicin, las disciplinas sociales como salud, educacin y aquellas que promueven el desarrollo rural, tales como riego y agricultura, han sido identificadas de alto valor social, al igual que las ciencias naturales y las disciplinas tcnicas43.
43. Determinar el valor social, de la educacin en general como el de cada una y de las disciplinas acadmicas exige disponer de altos niveles de informacin, si bien no existe un consenso con respecto a los resultados.

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO 18: EL SECTOR PBLICO PREDOMINA EN REGIONES DE BAJO GRADO DE MATRCULA

(Participacin pblica en la matrcula y matrcula total por regin)

Fuente: ICFES (1999). Nota: La lnea excluye dos puntos extremos: Putumayo y Casanare.

Segn parece, las instituciones estatales colombianas se enfocan en campos de estudio considerados de alto valor social. El Grfico 19 muestra cmo el sector pblico absorbe representa la mayor proporcin de la matrcula en matemticas y ciencias naturales, agronoma y educacin, mientras que el sector privado lo hace para disciplinas ms suaves y de mayores ingresos, tales como derecho, economa, negocios y ciencias polticas. El gobierno de Colombia podra asumir otras responsabilidades primordiales, diferentes a las tres mencionadas en este aparte; el mensaje central consiste en que los responsables de las polticas deben asegurar que el financiamiento pblico no supla los recursos privados, pues se reducira la cobertura de la educacin terciaria. El sector pblico debe ser selectivo y concentrarse en los programas acadmicos ofrecidos.

Utilizacin eficiente de los fondos pblicos

Para prestar un mejor servicio al pas, el sector pblico debe no slo priorizar las reas estratgicas de alto valor social, sino asimismo educar a los estudiantes de manera eficiente. Esta seccin presenta un anlisis sobre la eficiencia inter na del sector de la educacin terciaria y, en este sentido, indaga sobre la posibilidad de ampliar la educacin pblica mediante una mayor eficiencia. Para ello, examina el costo de los graduados en Colombia y estudia los factores fundamentales de las diferencias en los mismos. El hecho de impartir educacin terciaria a una persona exige una inversin alta no slo en Colombia sino en cualquier parte del mundo. Un estudiante-ao requiere una inversin de 3,6 millones de pesos, correspondientes al 105% del PIB per cpita de Colombia. El Cuadro 12 presenta los costos unitarios de las universidades privadas y pblicas. Un ao de escolaridad en una universidad pblica cuesta 4,2 millones de pesos colombianos, en comparacin con el costo unitario de 3,3 millones en una privada.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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GRFICO 19: INFL UENCIA DE LOS SECTORES PBLICO Y PRIVADO SEGN REAS DE ESTUDIO

Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior 1998.e

De all que las pblicas gasten 29% ms por ao en cada estudiante matriculado. Un anlisis ms minucioso del esquema de gastos correspondientes a estas dos clases de instituciones revela que la remuneracin del personal acadmico tiene un mayor peso en las instituciones pblicas que en las privadas (Grfico 20). Las universidades del Estado gastan 42% de su presupuesto en salarios de la planta docente, en comparacin con 34% en las privadas. De ah que la diferencia de costos refleje, en cierto modo, distintos esquemas de gastos. En los dems gastos el sector pblico se asemeja bastante al privado 44. Los costos superiores de la planta docente del sector pblico estn relacionados con la mayor pro porcin de alumnos por maestro presentada en este sector. Como se mencion, el sector estatal contrata a un docente de tiempo completo por cada 17 estudiantes, mientras que la relacin en las universidades privadas es de 1 a 27. Los mayores costos del sector pblico estaran relacionados con un mayor nmero de docentes de planta por estudiante, sumado a generosas prestaciones sociales. No obstante, para obtener una conclusin adecuada se necesitara comparar en detalle los trminos de contratacin, los costos unitarios por disciplina y las obligaciones del docente en cuanto a investigacin y docencia, los que trascienden el alcance de este estudio sectorial. Datos del orden internacional sealan que los profesores titulares de las universidades pblicas de los pases en desarrollo suelen gozar de amplias prestaciones sociales, puesto que sus obligaciones de investigacin son muy limitadas. Al comparar los datos en el mbito internacional se compr ueba que el sistema universitario colombiano se sita en el extremo superior de la escala de costos en trminos de gastos por estudiante en relacin con el PIB per cpita. Un ao de educacin universitaria le cuesta al pas 5% ms que el ingreso promedio de un colombiano, lo cual est por encima de la prevalencia en los pases desarrolla44. La diferencia esencial en los costos unitarios entre las universidades pblicas y privadas no refleja el hecho de que las primeras forman un nmero mayor de estudiantes en programas de posgrado que de pregrado. Como contraste, en el sector privado se matricula una mayor cantidad de estudiantes en programas de maestra que en las universidades pblicas (las cifras de maestras incluyen a los estudiantes de especializaciones).

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GRFICO 20: LAS UNIVERSIDADES PBLICAS GA STAN MS

QUE LA S PRIVADAS EN PLANTA DOCENTE (Desglose de los costos de las universidades, 1998)
Universidades pblicas
Inversin 10% Pago de la deuda 3% Planta de docentes 42%

Gastos generales 29%

Personal administrativo 16%

Fuente: ICFES. Nota: Con base en el total de costos, incluidos: costos corrientes (salarios del personal acadmico y administrativo, gastos generales, transferencias de impuestos), as como servicio de la deuda, costos financieros, inversiones y otros.

dos, donde en trminos generales, un ao de educacin universitaria cuesta 48% del PIB per cpita. Comparado con los pases de ingresos medios, Colombia est entre los sistemas ms costosos. Entre los pases en los cuales se cuenta con informacin, nicamente Malasia y Chile emplean ms recursos por ao escolar que Colombia. Por el lado de los insumos, las instituciones colombianas se mantienen al margen de un problema recurrente en la gestin educativa: el e xceso de gastos en insumos laborales a expensas de los fsicos. Como regla general los pases que gastan ms de 20% de su presupuesto de educacin terciaria en r ubros no relacionados con la educacin, probablemente invierten muy poco en los insumos pedaggicos diferentes a salarios, cruciales para el aprendizaje de calidad. El sistema colombiano dedica 66% de los desembolsos corrientes a salarios, lo cual se encuentra ligeramente por debajo del promedio que es 70%. Aunque los datos nacionales agregados y las comparaciones internacionales se deben tomar con ciertas reser vas, los altos costos en el caso colombiano parecen indicar algn tipo de relajamiento en el sistema de educacin terciario, especialmente del pblico. Por un lado, los mayores costos unitarios de las universidades pblicas podran insinuar un relajamiento en la gestin, un uso menos eficiente de la titularidad o unas condiciones de empleo ms generosas. De otro lado, podra tambin ser el resultado de una mayor actividad de investigacin, una diversificacin en los cursos y una calidad superior.

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CUADRO 12: COSTOS E INSUMOS DE LA EDUCACIN TERCIARIA

Pas Colombia (total de universidades) Colombia (universidades pblicas) Colombia (universidades privadas) Malasia Chile Promedio pases no de la OCDE Brasil Mxico Hungra Estados Unidos Promedio pases OCDE Portugal Pases Bajos Finlandia Reino Unido Uruguay Espaa Francia Italia Gastos por estudiante Relacin de estudiantes Salarios como % de los /PIB per cpita por profesor* costos corrientes** 1,05 1,22 0,95 1,61 1,09 0,89 0,86 0,79 0,75 0,74 0,48 0,48 0,45 0,42 0,38 0,35 0,34 0,31 0,25 20,3 17 27 20,4 ND ND 12,6 9,4 9,9 14,1 16,7 18,5 18,7 17,2 16,7 15,7 17,6 17,2 29,0 68,2 72,2 66,2 52,1 ND ND ND 84,1 68,0 60,2 69,1 71,9 77,2 61,7 44,8 79,3 79,5 68,8 72,3

Fuente: OCDE "Anlisis del panorama educativo, 1998". Para Colombia (1998) y Brasil (total de educacin superior). Clculos realizados por el Banco Mundial, con base en datos del ICFES (2000). Nota: ND: "no disponible". La categora "total de universidades" corresponde a un promedio de las privadas y las pblicas, ponderado segn el tamao de la matrcula. * En el caso de Colombia, se trata de cargos equivalentes a tiempo completo. ** En el caso de Colombia, los costos corrientes equivalen a salarios pagados al personal acadmico y administrativo, gastos generales, transferencias e impuestos.

Este juicio depende de si el esfuerzo complementario dedicado a la planta docente en las universidades pblicas amerita la diferencia de costos y justifica un anlisis ms profundo.

Provisin de incentivos en la financiacin pblica

Muchos pases en sus procesos de reforma a la educacin terciaria, han optado por modificar los principios en los que se fundamenta la financiacin pblica. Estas reformas han constituido un importante medio para favorecer la eficiencia interna y aumentar la cobertura. En la actualidad, el Ministerio de Educacin de Colombia asigna recursos presupuestales utilizando criterios histricos y la negociacin. Las partes interesadas han analizado la posibilidad de incorporar un sistema de financiamiento basado en el desempeo observado, lo cual conferira a las instituciones incentivos transparentes para orientar sus esfuerzos hacia objetivos convenidos en el orden nacional45 .

45. Las metas nacionales podran incluir las regionales como tambin dirigirse a alentar la especializacin y el desarrollo regional de acuerdo con las respectivas necesidades.

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Las reformas suelen incluir una mezcla de las siguientes caractersticas46: Los auxilios gubernamentales deben entregarse como subsidios en bloque, permitiendo un alto grado de discrecionalidad a la institucin para su asignacin pormenorizada Las rentas generadas por las instituciones, cualquiera sea su origen, deben constituir una adicin neta para el total de los recursos, es decir, no deben ser compensadas por reducciones de los auxilios gubernamentales en bloque En las instituciones se deben aplicar principios internos semejantes, traducidos en la transferencia de fondos hasta el nivel del plantel o la facultad, y a su vez hacia los departamentos, y Reconocer que la discrecionalidad presupuestal implica un alto grado de responsabilidad, rendicin de cuentas y transparencia. Los sistemas de financiamiento institucional propician la equidad entre las diferentes entidades y brindan incentivos adecuados para su eficiencia interna. Una manera de garantizarlo consiste en utilizar una fr mula de financiacin simple, la cual se podra basar inicialmente, en insumos tales como el nmero de estudiantes y agregarle, ms adelante, ciertos refinamientos que incorporen indicadores relacionados con los resultados 47. Otra caracterstica pertinente de una frmula de financiamiento consiste en que se fundamenta en criterios aplicables a todo el sistema; por consiguiente, las instituciones cuyos costos sean superiores a la nor ma teniendo en cuenta las disciplinas acadmicas ofrecidas resultarn sancionadas, y las que demuestren eficiencia contarn con mayores recursos para reinvertir 48. Es importante anotar que no hay ninguna fr mula ideal vlida para todos los pases y en cualquier circunstancia, ms bien cada pas debe escoger un mecanismo de asignacin de recursos, consecuente con las metas y prioridades de su estrategia de desar rollo para la educacin terciaria y estar preparado para realizar los cambios requeridos en el tiempo, de acuerdo con la evolucin de sus metas y prioridades. Por otra parte, cualquier fr mula de financiamiento debe tener en cuenta las estructuras de costos particulares de cada institucin. Un primer paso indispensable consistira en establecer algunas normas de costos unitarios aplicables a todo el sistema para estudiantes de diferentes grupos de carreras (ciencias sociales, ciencias relacionadas con investigaciones de laboratorio, ingenieras e idiomas, entre otras), as como deter minar subsidios en bloque para las instituciones respectivas. Con el fin de poder aplicar los recursos de inversin como incentivo para transformar las instituciones de educacin terciaria, algunos pases han establecido un fondo competitivo destinado a fomentar las mejoras en la calidad. A las instituciones se les insta a for mular proyectos, los cuales son estudiados y seleccionados por comits de pares de acuerdo con procedimientos y criterios transparentes. Los criterios de elegibilidad dependen del pas y de los cambios especficos de polticas que se procure implantar. En Argentina e Indonesia, por ejemplo, los proyectos pueden ser presentados por la universidad, por una facultad o por un departamento. En Chile se les permite competir a las instituciones tanto pblicas como privadas. El sistema de contratos por desempeo aplicado en Francia es una variacin del mecanismo competitivo de fondos, donde se suscriben contratos a cuatro aos entre el Estado y las instituciones que se comprometidas con un plan de accin para el mejoramiento de la calidad a cambio de recursos financieros e xtra presupuestales49.

46. Para analizar ms ampliamente estos asuntos, consltese: Quentin Thompson, (1998) Trends in the Governance Management of Tertiary Education. Serie de documentos No. 33 de LCSHD, Banco Mundial, noviembre. 47. Si bien es evidente que las fr mulas basadas en insumos representan una segunda alternativa frente a las que se basan en resultados, suelen ser ms complejas y difciles de aplicar. No obstante, pueden ofrecer claras ventajas en comparacin con las asignaciones incrementales con fines especficos que no se fundamentan en criterios evidentes. 48. A. Hauptman (1998). Accommodating the Growing Demand for Tertiary Education in Brazil: A Role for the Federal Universities? Documento No. 30 de LSCHD, Banco Mundial, noviembre. 49. Uno de los beneficios adicionales importantes que brindan los mecanismos de financiamiento competitivos es que se alienta a las instituciones de educacin terciaria a emprender actividades de planeacin estratgica encaminadas a for mular propuestas basadas en una slida identificacin de las fortalezas y debilidades internas, al igual que a establecer un plan de accin riguroso.

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Las instituciones de educacin terciaria privadas surgen por mltiples motivos, sociales y religiosos, entre otros, as como por las aspiraciones de desarrollo regional e industrial. En Colombia, as como en muchos pases, la presencia de instituciones privadas en el panorama de la educacin terciaria ha significado una mayor diversidad y posibilidad de eleccin para los estudiantes y ha constituido, a la vez, un incentivo poderoso de innovacin y modernizacin para las universidades pblicas. De igual modo, las instituciones privadas comparten con las pblicas la necesidad de obtener ingresos altos de origen distinto al gubernamental para cubrir sus gastos de operacin50. El sector privado ofrece programas acadmicos asequibles y disponibles predominantemente a segmentos especficos de la poblacin, los de altos recursos y, por tanto, no debe ser considerado la panacea para suplir la falta de capital humano avanzado en Colombia ni en ningn otro pas. Por consiguiente resulta valioso nicamente para quienes pueden sufragar el pago de la matrcula o tener acceso a ayuda financiera. Para acceder a la educacin terciaria se necesitan grandes inversiones, no solamente en tiempo y , por ende, de ingresos que se dejan de percibir sino tambin de los considerables recursos necesarios durante el tiempo de estudio. El Cuadro 13 cuantifica los fondos que se requieren para pagar la matrcula en diversos programas del sector terciario privado, donde en promedio cuesta 2,1 millones de pesos anuales, equivalentes al 60% del PIB per cpita51. Una familia promedio con un nico ingreso tendra que sacrificar, como mnimo, ms de la mitad de su renta anual durante tres aos para financiar la educacin terciaria de uno solo de sus miembros. Solamente una pequea minora de familias estara dispuesta y en capacidad de hacer este indispensable sacrificio. Los niveles de costos varan segn la institucin y el tipo de matrcula. Las universidades cobran el valor de matrcula anual ms alto, de 2,8 millones de pesos, seguida de las instituciones universitarias ms nuevas, cuyo valor es de 2,1 millones de pesos. Sin embargo, dentro de cada grupo de instituciones se presenta una gran heterogeneidad. Por ejemplo, el programa universitario ms costoso cuesta 8,6 millones de pesos al ao, en comparacin con el menos costoso, cuyo costo anual es de 299 mil pesos. Las instituciones de capacitacin tcnica de orientacin vocacional, que cobran menos de la mitad de la tarifa de las universidades (1,3 millones de pesos), son las ms econmicas. Los requisitos exigidos para los programas de larga duracin en las universidades, en cuanto a la proporcin sustan-

Cmo se llenan las vacantes en el sector privado Instituciones privadas basadas en matriculas

CUADRO 13: MATRCULA POR PROGRAMA S DE PREGRADO EN INSTITUCIONES PRIVADAS (1999)

Tipo de institucin Matrcula anual (en miles de pesos colombianos) 2.148 2.759 3.179 1.813 1.332 2.130 1.440 1.307 Como % del PIB per cpita 60% 77% 89% 51% 37% 59% 40% 36% Costo por estudiante (en miles de pesos colombianos) 2.828 3.276 2.488 1.372 1.256

Educacin terciaria (total) Universidad (total) Universidad (diurna nicamente) Universidad (nocturna nicamente) Universidad (a distancia nicamente) Instituciones universitarias Instituciones tecnolgicas Instituciones de capacitacin tcnica
Fuente: ICFES. Estadsticas de la educacin superior.

50. En Colombia, las instituciones de educacin terciaria privadas reciben el 81% de los ingresos por concepto de matrculas y de cursos pagados. 51. En Colombia el PIB per cpita fue de 3588.000 pesos en 1999, segn la base de datos del Banco Mundial.

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cial de capital humano y posiblemente a una mayor cantidad de insumos fsicos, elevan claramente los costos de estos programas, mientras que las instituciones tcnicas o tecnolgicas emplean insumos considerablemente menos costosos. La distribucin de los costos revela que la educacin terciaria no universitaria se puede impartir a costos relativamente moderados. As pues, la mayor demanda por educacin terciaria se podra absorber mediante la expansin de los cursos de orientacin tcnica a costos inferiores, en lugar de la alternativa de realizar dicha expansin con carreras acadmicas tradicionales. Esta clase de diversificacin de la educacin terciara apenas se inicia en Colombia. Las inscripciones en las instituciones tcnicas y tecnolgicas colombianas dan cuenta de apenas 14% del total de la matrcula, mientras que en el sistema de educacin terciario moderno y diversificado la tercera parte de los estudiantes se suele matricular en programas de dos o tres aos de duracin orientados a desar rollar habilidades. No obstante, para que los graduados de las instituciones tcnicas puedan conseguir empleo, es de cr ucial importancia que las habilidades adquiridas en estas instituciones sean de la calidad y pertinencia adecuadas puesto que, de lo contrario, se desperdiciaran los recursos destinados a financiar los estudios.

La crisis a corto plazo disminuye la inversin de la educacin a largo plazo

Desde luego los altos costos de la educacin terciaria privada inciden en la decisin de cada familia de matricular o no a uno de sus miembros en una de estas instituciones. Debido a que el sector est cada vez ms sujeto a la financiacin privada, la cobertura depende cada vez ms de la capacidad que tenga la familia para invertir en sus hijos. En un sistema en que el financiamiento est sujeto plenamente al Estado, la cobertura de la educacin terciaria depende en gran medida de la asignacin presupuestal del gobierno al sector, en contraste con el sistema que es sostenido por recursos privados, en el que la cobertura concier ne ms a la decisin familiar. Dado que los ingresos familiares son ms voltiles que el gasto del gobier no en educacin terciaria, el desplazamiento de la carga financiera si no ocurre simultneamente por parte de instituciones que cumplan una funcin amortiguadora induce a fluctuaciones en la matrcula. El Grfico 21 analiza este concepto al comparar los cambios observados en el crecimiento econmico como indicador del ingreso disponible, contra el cambio en la matrcula de primera vez en la educacin terciaria privada. El comportamiento semejante ilustrado en estas lneas representadas en estos cambios indica que el ciclo econmico afecta la decisin familiar de matricular

GRFICO 21: LA MATRCULA DE PRIMERA VEZ

DEPENDE DEL INGRESO DISPONIBLE (Estudiantes que ingresan a instituciones privadas contra crecimiento del PIB)
20% 6.0 4.0 2.0 0.0 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Crecimiento del PIB en %

Cambios en la matrcula de primera vez

15% 10% 5% 0%

-5% 1998 -10%

-15% -20%

-2.0 -4.0
-6.0

En instituciones privadas

Crecimiento del PIB

Fuente: Estadsticas del ICFES de la educacin superior sobre matrcula y del Banco Mundial sobre crecimiento del PIB.

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o no a sus hijos en una institucin de educacin terciaria privada, y esto sucede cada vez con mayor frecuencia. Ms especficamente, la profunda recesin de finales de los aos noventa, de la cual la economa colombiana se ha recuperado recientemente, ha estancado en forma importante el nivel de matrcula. Segn se puede observar, el descenso en el nmero de estudiantes que ingresa a la educacin terciaria privada durante tres aos consecutivos de 15, 17 y 4%, respectivamente sobre un total de 100 mil alumnos, se le podra atribuir al grave fenmeno de la recesin. De otro lado, como es lgico, la disminucin ocurre en los estratos socioeconmicos ms bajos, que no pueden ahorrar a largo plazo los recursos requeridos para la educacin terciaria. Por consiguiente la equidad se deteriora, puesto que los estudiantes de familias de mayores ingresos acceden cada vez ms a las instituciones de educacin terciaria, y por el contrario los estudiantes potenciales de las familias de escasos y medianos recursos abandonan el sistema educativo para ingresar al mercado laboral. Ello explica la razn de por qu no se logr mejorar la igualdad en la matrcula durante la ltima dcada. En comparacin con la situacin internacional si bien aunque el agudo declive de la reduccin en el nmero de matrculas ocurrido durante la recesin fue de dimensiones dramticas no ha sido un fenmeno exclusivo de Colombia. En Mxico tambin se estanc la matrcula en educacin terciaria en 2001 y 2002, debido a que en estos aos se fren el crecimiento econmico del pas. Por su parte, en la crisis financiera de 1998 y 1999 T ailandia presenci una drstica cada de caractersticas similares en sus tasas de matrcula, de 20%, como resultado de la crisis fiscal, econmica y poltica y de la carencia de un colchn que amortiguara dicho impacto econmico. Para evitar situaciones futuras de esta ndole, el gobierno de Tailandia opt por poner en marcha un esquema especial de crditos estudiantiles. El trastorno econmico de corta duracin tiene serias y permanentes repercusiones en los ingresos futuros de quienes desertan del sistema educativo, pues es poco probable que regresen a estudiar. La disminucin del capital humano ser un factor determinante en el retraso del progreso econmico en general. Si el dficit del ingreso es la principal causante de esta reduccin de la matrcula, una poltica llamada a resolver el problema consistira en incrementar el acceso a la ayuda financiera, lo cual permitira a los estudiantes y sus familias postergar el costo de la educacin para mejores pocas. La seccin siguiente explora la disponibilidad de ayuda financiera para los estudiantes colombianos.

Ayuda financiera estudiantil inadecuada

La ayuda financiera a los estudiantes ofrece un instrumento de poltica de amplia aplicacin, que permite a los jvenes invertir en ellos mismos pese a los altos costos de entre 200 y 600% del PIB per cpita que representa la educacin terciaria. La asistencia financiera con frecuencia est compuesta por un auxilio a los estudiantes, que va desde subsidios netos hasta subsidios implcitos en los crditos estudiantiles. Frente a los altos y crecientes rendimientos de la educacin terciaria en Colombia y el resto del mundo, los crditos estudiantiles pueden significar un instrumento neutral que no depende de los ingresos y que facilita a los estudiantes diferir los gastos educativos hasta el momento en que empiecen a disfrutar de los beneficios de un salario superior. La existencia de un esquema amplio de crditos estudiantiles en Colombia habra podido salvaguardar unas inversiones en capital humano, rentables a largo plazo, de la corta crisis econmica durante los ltimos cuatro aos. Con esto se hubiera podido evitar el dficit acumulado de aproximadamente 100 mil bachilleres que no ingresaron a la educacin terciaria. Ms an y quizs ms importante es que un esquema de pagos diferidos habra permitido a los graduados de secundaria, acadmicamente competentes continuar con sus estudios terciarios sin importar sus ingresos familiares. La actual ayuda financiera ofrecida a los estudiantes colombianos est representada en becas del gobierno, descuentos en matrculas y pensiones ofrecidas por instituciones tanto pblicas como privadas y crditos estudiantiles adquiridos con bancos oficiales y comerciales52. Las becas financiadas por el gobierno se manejan en forma descentralizada. Segn datos preliminares, esta financiacin representa menos del 1% de la financiacin total de la educacin terciaria por parte del gobierno y beneficia nicamente a los estudiantes marginalmente pobres. Segn la informa52. Hay otras organizaciones que ofrecen crditos estudiantiles, pero stas tienden a ser de menor importancia en el mbito nacional u otorgan crditos para estudios en el exterior, o ambas cosas.

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cin disponible, los descuentos otorgados por las instituciones de educacin terciaria pblicas y privadas parecen desempear un papel an ms importante. Colombia constituye un caso particular puesto que la matrcula se fija con base en las necesidades de los estudiantes, en comparacin con la mayora de los dems pases, donde los valores de las matrculas son los mismos, independientemente de las circunstancias propias del alumno. Los crditos estudiantiles son otorgados y administrados por el ICETEX, fundado en 1950, inici sus operaciones en 1952 53. Esta entidad se precia por tener el programa de crditos estudiantiles de patrocinio guber namental ms antiguo del mundo. Su organizacin es diversificada a travs de una red de 25 sucursales en varias regiones del pas. Slo 5% de los estudiantes tiene acceso a los crditos del ICETEX. El Grfico 22 ilustra la actividad crediticia de esta institucin en los ltimos siete aos. En 2001 ICETEX concedi crditos a 48 mil estudiantes, un incremento sustancial de 10 mil en relacin con los dos aos anteriores. Con todo, la cobertura de los crditos nuevos contina siendo nicamente del 5% de la poblacin estudiantil. El nmero de solicitudes baj de 32 mil en 1999 a menos de 18 mil en 2001, de las cuales solo 83% pudieron ser atendidas. En tanto en el segundo semestre de 2001 el ICETEX aprob todas las solicitudes elegibles. La menor demanda est relacionada con el carcter poco atractivo que presentan los recursos de financiamiento. El Grfico 23 ilustra la tasa real de los crditos del ICETEX, que alcanz 13% en 2001, porcentaje sustancialmente superior al de esquemas estudiantiles de otras naciones. A dems de ello, los solicitantes deben conseguir dos fiadores con garantas reales como condicin indispensable para el crdito. Aunque estos instr umentos son importantes para garantizar tasas superiores de amortizacin, constituyen un grave impedimento de acceso y atractivo del crdito, en especial para los estudiantes de escasos recursos. De manera adicional, la junta de aprobacin de crditos estudiantiles escoge a los estudiantes con base en sus necesidades financieras y capacidades acadmicas, pero no establece ninguna diferencia en la prioridad de otorgamiento del crdito con base en el rea potencial de estudio del prestatario.

GRFICO 22: D ISMINUCIN EN LA

DEMANDA Y COBERTURA DE LOS CRDITOS ESTUDIANTILES

Fuente: ICETEX.

53. Originalmente el ICETEX se form con la finalidad de otorgar prstamos a estudiantes que iban a cursar sus estudios en el exterior. Esta restriccin se elimin en 1968. En la dcada de los noventa, ms del 95% de sus crditos tuvieron como destinatarios a estudiantes matriculados en instituciones nacionales.

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GRFICO 23: TASAS REALES DE INTERS ALTAS, TASA S DE INCUMPLIMIENTO MS

BAJOS COSTOS DE ADMINISTRACIN (Determinantes de la sostenibilidad financiera del ICETEX)
25% 20% 15% 10% 5% 0%
1995 1996 1997
Tasa de inters

ALTAS Y

1998

1999

2000

2001

Tasa de incumplimiento

Gastos de administracin % de desembolsos

Fuente: ICETEX.

La gestin financiera del ICETEX mostr mejoras en la dcada pasada. La institucin depende muy poco de la financiacin estatal, para el 2000 fue de solo 7,5%, mientras que las amortizaciones a capital e intereses (76%) representaron la mayor parte de sus ingresos. El saldo lo constituyeron otras fuentes de ingresos, incluidos los rendimientos de las inversiones de sus propios recursos (16,5%). El ICETEX ha sufrido de iliquidez dficit de fondos debido a su tradicional dependencia de las asignaciones presupuestales del gobierno para obtener el capital de trabajo, y no se han realizado intentos por establecer un mercado de segundo piso a travs del cual la organizacin pueda obtener recursos en trminos comerciales. En Estados Unidos las instituciones de crdito estudiantil suelen depender de recursos comerciales en parte garantizados por el Estado. Un nivel relativamente elevado de costos administrativos y tasas de incumplimiento causa un efecto negativo en la sostenibilidad. Los costos administrativos llegaron a 16% de los desembolsos en 2001, pero estn disminuyendo. Alrededor de una tercera parte del monto correspondiente a incumplimientos se puede atribuir al periodo de decaimiento econmico, durante el cual la inobservancia de los pagos ascendi del 13 a 17% (Grfico 23). Estas tasas de incumplimiento, aunque inferiores a las de muchos pases en desarrollo, se consideran demasiado altas como para lograr una autosostenibilidad financiera54 . Comparativamente, las tasas de incumplimiento de los crditos estudiantiles garantizados por el gobierno de Estados Unidos llegaron al 5,6% en 2001. En aos recientes se ha generalizado el financiamiento de los crditos estudiantiles a travs del sistema bancario privado, en parte para cumplir con la creciente demanda insatisfecha de crditos generada por la menor cobertura del ICETEX. Segn este enfoque crediticio los bancos colombianos se han asociado en forma individual con aproximadamente cincuenta instituciones educativas. Sin embargo, la cobertura por medio de crditos estudiantiles con la banca privada es muy reducida y se limita, por lo general, a los estudiantes de ingresos superiores y con mayor capacidad de pago. Los

54. Para obtener mayor informacin sobre planes de crditos estudiantiles internacionales consltese: Albrecht y Ziderman (1995).

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crditos estudiantiles con la banca privada no tienen un mayor impacto, por ser a corto plazo, y deben ser amortizados en su totalidad antes de que el prestatario ter mine sus estudios55 . La experiencia poco rigurosa acerca del impacto de los auxilios estudiantiles en la equidad parece indicar que, para mejorar el acceso de los estudiantes de bajos ingresos en for ma significativa, dichos auxilios deben incluir un elemento de subvencin. Dynaski (1999) y Ditto (2000) estudiaron el efecto producido en Estados Unidos por los auxilios no destinados a una poblacin especfica para la educacin terciaria en cuanto al acceso. El estudio revel que los auxilios aumentaron significativamente la cobertura, pero en detrimento de la equidad. Esto ltimo ocurri debido a que los estudiantes de las familias ms pudientes slo necesitaban una pequea ayuda (de tipo financiero) para poderse matricular, mientras que los estudiantes de menores recursos por lo general necesitaban incentivos mayores para poder ingresar a la educacin terciaria. Para motivar a los estudiantes de estratos econmicos ms bajos se necesitan auxilios cuantiosos, que cubran no slo el valor de las matrculas sino tambin, posiblemente, los costos de manutencin. Ante la rentabilidad que brinda la culminacin de la educacin terciaria por qu razn los estudiantes con capacidad acadmica no acuden al crdito para sufragar los costos de la matrcula? Pues bien, si lo hacen, se presenta una falla en el mercado, sobre la cual an debaten los economistas. En el conte xto colombiano hay por lo menos cuatro razones por las cuales las familias y los estudiantes de menores recursos no se muestran dispuestos a promover el ingreso de estos ltimos a la educacin terciaria o no se sienten capaces de hacerlo acudiendo a un crdito: i. Falta de fiadores. Los crditos suelen exigir dos fiadores, que los estudiantes menos favorecidos no siempre pueden conseguir. ii. Mnima o ninguna experiencia en crditos. A las familias pobres con frecuencia se les priva del acceso al crdito. Por tanto, ellas se muestran reticentes a adquirir deudas por montos que oscilan entre 200 a 300% de sus ingresos familiares anuales. iii. Menor cobertura de los crditos estudiantiles. Con el fin de disminuir los costos fiscales de los crditos estudiantiles, algunos programas los restringen de modo tal que cubran nicamente la matrcula, excluyendo los costos de manutencin del estudiante. Esta limitante puede, en efecto, impedir el acceso de los estudiantes de menores recursos. iv . Informacin deficiente. Hay informacin de dos clases que vale la pena tener en cuenta. En primer lugar, por ms de un siglo, la educacin terciaria ha sido privilegio de una lite de la sociedad, mientras que las familias sin medios para progresar no conciben siquiera la posibilidad de enviar a algn miembro de su familia a la educacin terciaria. En segundo trmino, es posible que los padres no estn conscientes del alto rendimiento que produce la educacin terciaria y, por consiguiente, no estn dispuestos a asumir la deuda creyendo que se trata de una inversin que les generar prdidas. Segn la gravedad de estos obstculos, la estructura global de los auxilios estudiantiles se puede encontrar sesgada en favor de la clase media en Colombia. Esto implica que un prstamo estudiantil puede resultar insuficiente para mejorar en forma significativa la equidad en la educacin terciaria. Para fomentar la igualdad, sera necesario que las becas se dirijan a poblaciones especficas. Esto se podra combinar con una campaa de divulgacin destinada a infor mar a las familias y a los bachilleres acerca de las oportunidades de crdito disponibles para la educacin terciaria y de las importantes ganancias que se pueden obtener de ella.

55. El Fondo Nacional de Garantas (FNG), entidad garante auspiciada por el gobierno y financiada en parte por el ICETEX, ha garantizado los prstamos de dos bancos que ofrecen crditos estudiantiles como una for ma de alentar a la banca a ofrecer crditos a plazos ms extendidos. En el 2000, el FNG sirvi de garante a ms de seiscientos crditos por un valor de aproximadamente 500 mil dlares, otorgados principalmente a estudiantes de familias pertenecientes a los dos quintiles superiores de ingresos.

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Y RECOMENDACIONES PARA LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA
a capacidad de una sociedad para entender, producir, adaptar, difundir y comercializar el conocimiento es definitiva para lograr un crecimiento econmico sostenido y una mejor calidad de vida. Los pases que han tomado la iniciativa de dar el paso hacia la economa basada en el conocimiento y en los que se encontraban presentes otras condiciones tales como incentivos de mercado e instituciones slidas cuentan en la actualidad con economas profundamente impregnadas de ciencia, tecnologa e innovacin. Estos son, asimismo, los pases que han mostrado un crecimiento uniforme y una acumulacin de riqueza. sta es la razn principal por la cual Colombia debe revitalizar sus sectores de educacin terciaria y de ciencia y tecnologa. Sin embargo, la mayor exposicin a la competencia mundial, el progreso tecnolgico acelerado y la gran dependencia que tiene Colombia de los recursos naturales, ponen de relieve el potencial de ganancias que representa el fortalecimiento del Sistema nacional de innovacin (SNI) colombiano, en el cual la educacin terciaria cumple un papel clave. En Colombia la presin por la reforma del sector de la educacin terciaria va en aumento. Aunque un creciente nmero de bachilleres ha abandonado sus aspiraciones de ingresar a la educacin terciaria, los empleadores exigen cada vez ms mayores capacidades de los empleados, lo cual confirma el elevado y creciente valor que cobra la educacin terciaria, tanto para el individuo como para la sociedad en general. Las presiones sobre el sector terciario provoc que a mediados de los aos noventa se duplicar la matrcula. Pese a este incremento, result ser insuficiente para absorber las necesidades exter nas y, adems, hizo surgir nuevas preocupaciones respecto al bajo nivel de calidad y a la obsolescencia de los programas de estudios de ciertos segmentos del sector. Lo anterior ha provocado un especial inters alrededor de la reforma sectorial, tanto por parte de actores inter nos como externos. Hay indicios de consenso sobre una agenda de polticas de largo plazo, que muy seguramente se encaminarn hacia una nuevo paradigma de la educacin terciaria. Los desafos futuros radican en que se debe confrontar las limitaciones tradicionales en un entorno de cambios acelerados. Esta transformacin ya ha ocurrido en economas avanzadas y va en aumento en la regin latinoamericana. El mayor reto para Colombia consiste en encontrar la forma de convertirse en un participante activo de esta nueva sociedad globalizada, la sociedad de la informacin y el conocimiento, que integra redes tecnolgicas y profesionales, plataformas para el mejoramiento de la
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ESTRATEGIAS

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ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

capacidad innovadora, mercados laborales fle xibles y sistemas de aprendizaje permanente deter minados por la demanda.

Un sector slido, pero de bajo rendimiento

El bajo rendimiento de la educacin terciaria en Colombia obedece a varios factores: Una divisin ambigua y borrosa de las responsabilidades de los entes regulatorios impide que haya una colaboracin eficaz entre stos en lo relacionado con el diseo de nuevas iniciativas. Por ejemplo, en los proyectos de mejoramiento de la calidad participan ms de seis organismos regulatorios. De ah que los amplios conocimientos, las fortalezas y debilidades del sector que poseen el gobierno y sus instancias regulatorias no conducen a poner en marcha las reformas requeridas. Calidad decreciente. El sistema de acreditacin colombiano ha estimulado el mejoramiento de los programas y de las instituciones participantes. No obstante, contina preocupando la disminucin de la calidad de la educacin en aos recientes, calidad que se ha tornado menos pertinente en el contexto de la nueva economa mundial basada en el conocimiento. La falta de alternativas de financiamiento ha dado como resultado una disminucin del 28% en el nmero de estudiantes que ingresa a la educacin terciaria privada desde 1997, equivalente a ms de 150 mil cupos vacantes. Sin embargo, dadas las condiciones crediticias actuales, el ICETEX ha atendido la totalidad de las 12 mil solicitudes elegibles (que corresponde a menos del 5% de la poblacin estudiantil). De igual manera, el sistema pblico ha dejado de aprovechar los instrumentos financieros disponibles para mejorar la eficiencia. Los costos en las universidades pblicas hace que el proceso de formacin de los estudiantes sea 29% ms caro que en las privadas. Acceso desigual. La duplicacin de la matrcula a mediados de la dcada de los noventa ocurri principalmente en los dos quintiles ms altos, donde la cobertura en 1997 alcanz 43 y 19%, respectivamente. La equidad no mejor durante la reciente recesin y el sistema colombiano de educacin terciario an no ofrece igualdad de oportunidades. Programas de doctorado rezagados, lo cual constituye uno de los cuellos de botella ms crticos del sistema para las futuras necesidades del sector con respecto al reemplazo del actual personal acadmico y el mejoramiento de la calidad. En la actualidad nicamente 2% de los profesores universitarios cuenta con un ttulo de doctorado y menos del 14% posee un grado en educacin avanzada. De otro lado estn amenazadas las posibilidades de competitividad e innovacin del pas. Las empresas colombianas mencionan la falta de capital humano como el obstculo ms importante para la innovacin. El SNI colombiano adolece de una carencia de destrezas en el campo de la investigacin avanzada.

Los aspectos anteriores sealan la necesidad de mejorar el sector de la educacin terciaria en Colombia. Para superar estos inconvenientes la nueva administracin podra tener en cuenta las siguientes recomendaciones sobre polticas.

Asegurar una clara y progresiva gobernabilidad

Crear una organizacin institucional eficaz para el diseo y puesta en marcha de polticas de educacin terciaria que aproveche mejor los organismos ya existentes. El MEN, el ICFES, el ICETEX, COLCIENCIAS, el CNA, la CNDM, el CESU, el DNP y el Comit Consultor deben participar conjuntamente en el diseo y ejecucin de la poltica de educacin terciaria. Con el fin de mejorar la coordinacin de esfuerzos, evitar duplicacin e inconsistencias en el diseo y ejecucin de las polticas, se deben definir con claridad las funciones especficas de cada organismo y su respectivo grado de autoridad. El gobierno debe cerciorarse de que el marco de polticas sea coherente y de que se establezcan los incentivos adecuados que motiven a las diferentes instancias a desempear un trabajo eficaz en equipo. Esto se aplica particularmente al sistema de aseguramiento de la calidad, en el que se pueden aclarar y diferenciar con mayor precisin los roles que debe desempear cada organismo.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

61

Estimular y asegurar la calidad

Permitir la creacin de organismos de acreditacin privados, autorizados por el CNA u otro organismo del orden nacional. De esta manera, la labor de acreditacin se distribuira entre diferentes organizaciones y se disminuira el tiempo necesario para otorgarles la acreditacin a los programas, con lo cual se les facilitara a los organismos acreditadores el mantenerse al da con las exigencias que requiere el ciclo del proceso de acreditacin. Establecer un nuevo marco de acreditacin, que dependa menos de criterios basados en los insumos. La utilizacin de un modelo de acreditacin segn los insumos es eficaz en cuanto garantiza que se cumplan unos estndares mnimos, adems de que puede resultar til para el reconocimiento de nuevas programas. Sin embargo, tan pronto como un programa ha cumplido satisfactoriamente estos requisitos, es importante trascender los criterios sealados y analizar si el programa es efectivo en sus propsitos tanto de ensear a los estudiantes como de lograr los resultados de aprendizaje buscados. Mantener la acreditacin de la alta calidad, pero revisndola y clarificndola. El hecho de que exista una acreditacin de la alta calidad constituye un adelanto importante al cual se debe proteger para evitar que se convierta en un rtulo para la acreditacin corriente de la mayora de los programas. Sin embargo, la acreditacin de la calidad debe responder de mejor manera a las necesidades de las instituciones tecnolgicas y tcnicas. Cabra establecer un conjunto de estndares acordes con la lgica y el lenguaje utilizados por estas instituciones. Con esto se podra obviar la percepcin que se tiene de las instituciones tecnolgicas tcnicas como entidades de segunda categora.

Ofrecer una financiacin que logre un acceso equitativo y amplio

Reformar el actual esquema de ayuda educativa. Inicialmente, los crditos se deben orientar a estudiantes con capacidades acadmicas y escasos recursos. A medida que se incrementen los fondos para el programa, la cobertura podra ser universal. Disear un sistema de becas para las personas ms pobres, las pertenecientes a los dos quintiles ms bajos. Las subvenciones y los crditos se deben otorgar nicamente a los estudiantes matriculados en instituciones o programas calificados (acreditados). Poner en marcha un sistema de financiamiento para las instituciones pblicas con base en el desempeo, para premiar a los planteles que demuestren un alto grado de calidad y desempeo. Las partes interesadas llevan varios aos debatiendo estos temas sin que, hasta el momento, se haya producido ningn cambio. Ampliar la matrcula en los programas tcnicos y tecnolgicos. Este tipo de educacin terciaria, que exige menores recursos, se podra promover vinculando una porcin del auxilio financiero a los estudiantes matriculados en estas instituciones. No obstante, para que esto sea efectivo, se deben mejorar la calidad y pertinencia de estas instituciones, lo cual se podra lograr: i) creando procedimientos de acreditacin adaptados a este tipo de formacin acadmica, y ii) desarrollando nexos ms estrechos con el sector productivo. Incrementar la disponibilidad y calidad de la capacitacin en los programas de posgrado, en especial los doctorados, con lo cual se logre la formacin y actualizacin del profesorado as como la capacitacin de recursos humanos de ms alto nivel en campos de prioridad nacional. Se deben ofrecer becas vinculadas con obligaciones de investigacin y docencia para los estudiantes elegibles para programas de doctorado.

Promover niveles educativos estratgicos

Anexos

63

ANEXOS TABLA DE

CONTENIDO

Anexo 1. El sistema de educacin terciaria colombiano: problemas y desafos ...... 67

Diagnstico ...................................................................................................................................... 69 Causas............................................................................................................................................... 72
Desarticulacin ........................................................................................................................................... 73 Dualidad ...................................................................................................................................................... 73 Inmovilidad: observaciones de seguimiento ......................................................................................... 74

Instituciones bloqueadas............................................................................................................... 75 Nuevos desafos .............................................................................................................................. 76 Acceso a la informacin .................................................................................................................76 Manejo del conocimiento..............................................................................................................77 Cambios en el mercado laboral .................................................................................................... 77 Opciones de poltica ...................................................................................................................... 78

Anexo II. Anlisis institucional del sector de la educacin terciaria ........................ 81

Introduccin .................................................................................................................................... 81 Mapa institucional .......................................................................................................................... 82
Instituciones de orden rector o poltico .................................................................................................. 82

Instituciones educativas: oferta del servicio de educacin terciaria...................................... 87 Principales problemas relacionados con la complejidad institucional del sistema de educacin terciaria ...............................................................................................88 La gobernabilidad en el sistema de educacin terciaria .......................................................... 92

Anexo III. Aseguramiento de la calidad en Colombia ................................................. 99

Introduccin y antecedentes ......................................................................................................100 Mecanismos de aseguramiento de la calidad .......................................................................... 101 Visin general del sistema de aseguramiento de calidad de la educacin terciaria colombiana ........................................................................................102
Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia .............................................................. 107 Anlisis de los mecanismos de aseguramiento de calidad de Colombia ........................................ 111

Mejoras en el aseguramiento de la calidad.............................................................................. 113

Anexo IV. Ciencia y tecnologa: estado actual y perspectivas ................................... 121

Introduccin ..................................................................................................................................121 Informacin general y antecedentes histricos ...................................................................... 123 Marco institucional e incentivos econmicos .......................................................................... 125 Ciencia y tecnologa en el sector productivo ...........................................................................133 Factores condicionantes ..............................................................................................................140 Actividades cientficas .................................................................................................................142 Conclusiones ................................................................................................................................. 145
65

Anexo V. La educacin terciaria colombiana en el mercado mundial..................... 149

Introduccin ..................................................................................................................................149 Hacia un mercado global de la educacin terciaria ................................................................150 La fuga de cerebros ...................................................................................................................... 150 La internacionalizacin ............................................................................................................... 151 El compromiso poltico ................................................................................................................ 151 El intercambio estudiantil ........................................................................................................... 153 Actividades curriculares ..............................................................................................................155 Redes internacionales y colaboracin para la investigacin ................................................. 155 Conclusiones ............................................................................................................................... 1159

Anexo VI. Perspectivas econmicas de la educacin terciaria ................................. 165

Introduccin ..................................................................................................................................165 Recuento de setenta aos de logros educativos en Colombia ..............................................166 Remuneraciones altas y crecientes de la educacin terciaria................................................ 168 Razones de la ponderacin salarial por mritos ..................................................................... 171 El alto ndice de desempleo y sus causas ................................................................................. 173 El mercado de la educacin terciaria......................................................................................... 174 Resumen y recomendaciones sobre polticas .......................................................................... 177

Anexo VII. Reformar la ayuda financiera estudiantil: problemas y alternativas ................................................................................................. 181
Introduccin ..................................................................................................................................181 Cul es la estructura actual de los auxilios educativos en Colombia? ...............................183 Cules son las fortalezas y las debilidades de la actual estructura de ayuda financiera educativa? ................................................................................................. 188 Problemas y retos de la educacin terciaria colombiana que deben abordar las reformas del sistema de ayuda financiera educativa .......................................................190 Cmo equilibrar, en su justa medida, la ayuda financiera educativa y el apoyo directo a las instituciones?....................................................................................... 191 La combinacin adecuada entre becas y crditos educativos............................................... 192 Becas y descuentos segn necesidades en comparacin con un sistema vouchers ......... 194 Poner en marcha una estructura de crdito totalmente nueva o mejorar la estructura actual? ...................................................................................................195

Anexo 1
EL
SISTEMA DE EDUCACIN TERCIARIA COLOMBIANO : PROBLEMAS Y DESAFOS

Por Jos Joaqun Brunner

El objetivo de este documento es analizar las causas del subdesar rollo de la educacin terciaria en Colombia. En primer lugar se utilizan estadsticas comparativas de Amrica Latina, para mostrar el alcance y la naturaleza de las debilidades que acusa el sistema de educacin terciario colombiano y su impacto en la competitividad del pas. Enseguida se examinan la plataforma basada en el conocimiento avanzado y los principales indicadores del subsector de educacin terciaria del pas para evaluar dichas debilidades. En segundo lugar se identifica al entorno econmico y poltico subyacente al sistema de educacin terciario colombiano como la causa principal de su relativo subdesarrollo. El marco general del trabajo est organizado alrededor de tres caractersticas claves: Un sistema desarticulado verticalmente y horizontalmente dividido entre los sectores pblico y privado, que operan con escasa relacin entre s. Un sector pblico que opera sin incentivos (o con incentivos perversos) para aumentar y mejo rar la equidad y calidad de los servicios que ofrece. Un sector privado altamente segmentado que, en su nivel ms bajo, ofrece servicios de escasa calidad y cuyos proveedores no son eliminados por las fuerzas del mercado. Como resultado de la relacin mutua que se da entre estas caractersticas se ha presentado un bloqueo en las instituciones y en el sistema de educacin terciaria colombiano, que los ha hecho incapaces de responder a un entorno de cambios acelerados. En tercer lugar, los nuevos retos que enfrenta la educacin terciaria a principios del siglo XXI y, en particular , la globalizacin, la revolucin cientfica y tecnolgica, el uso intensivo del conocimiento en todos los sectores de la sociedad y la economa, adems de una estructura ocupacional y un mercado laboral cambiantes, exigen nuevas respuestas tanto de las universidades como de otras instituciones generadoras de conocimiento en Colombia. Como cuarto punto se argumenta que el sistema de educacin terciario colombiano slo podr enfrentar estos desafos y adaptarse al entorno emergente mediante una transformacin completa de su sistema de financiacin. El estudio plantea un conjunto de polticas e instrumentos alternativos que podran dar lugar a un nuevo enfoque de poltica.
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68

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

Por ltimo, se realiza un breve anlisis de los resultados que se esperan de dicho enfoque, en caso de que ste se pusiera en marcha de forma adecuada (Cuadro I.1).

CUADRO I.1:

COBERTURA

Baja cobertura e iniquidad en el acceso y la permanencia Bajo reconocimiento social y bajas cobertura y calidad de la formacin tcnica Deficiente desarrollo de competencias bsicas superiores Baja produccin cientfica Indefinicin de la tipologa institucional Deficiente formacin y baja dedicacin del profesorado Incipiente desarrollo de una cultura de autorregulacin Problemas de gobernabilidad Baja utilizacin de nuevas tecnologas Inadecuada financiacin Internacionalizacin sin sentido propio Incoherencia entre polticas, propsitos y metas nacionales

Los desafos del sistema de educacin terciario colombiano han sido ampliamente expuestos en diversos documentos. Ciertamente, entre las naciones de Amrica Latina, Colombia cuenta con una de las ms proliferas producciones documentales no slo en tor no a los problemas de la educacin terciaria sino a los planes de desar rollo y recomendaciones de mejoramiento 56. Sin embargo, existe un notable desequilibrio entre las propuestas, por un lado, y su aplicacin y resultados, por el otro. En efecto, a pesar de los cambios y avances de las ltimas dcadas ( vase la Seccin 1: Situacin actual del sistema), persisten problemas de fondo, segn afirma el documento Bases para una poltica de Estado en materia de educacin superior , que sintetiza los diferentes puntos de vista sobre el futuro de la educacin terciaria colombiana. Se agrega all: Mantenemos un sistema de educacin superior, aunque muy diferenciado, poco o nada diversificado en sus modalidades acadmicas, poco flexible, con problemas de cobertura, de equidad y eficiencia, y muy poco articulado entre s y con los otros niveles de la educacin 57. Un documento reciente y preliminar del Grupo estratgico de ASCUN, seala doce tpicos que constituyen temas de preocupacin para la educacin superior 58 . Los cuatro primeros enunciados reflejan puntos de consenso en cuanto al estado de la educacin terciaria colombiana: su baja cobertura, los problemas de equidad, eficiencia interna, calidad y reducida formacin de la docencia, todo lo cual limita el aprendizaje de los estudiantes y da lugar a bajos niveles de investigacin de los profesores. P rcticamente no hay documento en la abundante produccin local que no se refiera a uno o ms de estos temas a la hora de hacer una diagnstico sobre la educacin terciaria en Colombia. Los restantes ocho enunciados pueden entenderse como causas o motivos del balance negativo mencionado anteriormente. Apuntan, respectivamente, a: deficiencias de arquitectura institucional y del proceso de diferenciacin vertical y horizontal; escaso desarrollo de los recursos humanos acadmicos; fragilidad de los mecanismos de aseguramiento de la calidad y falta de incentivos para su mejoramiento; incoherencia en el esquema de gobierno para el desar rollo de la educacin superior; bajo aprovechamiento de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin para la provisin de programas educacionales y el mejoramiento de la transparencia y gestin del sistema institucional;
56.El ms reciente ejemplo de dicha produccin se encuentra en: Luis Enrique Orozco, (comp.), (2001). Educacin superior, desafo global y respuesta nacional (Vols. I y II)., Universidad de Los Andes, Bogot. 57. Comisin de articulacin del sistema de educacin superior: (2001). Bases para una poltica de Estado en materia de educacin superior, Universidad de Los Andes, Bogot, pg. 20. 58. Grupo estratgico de ASCUN, (2001). De la exclusin a la equidad (documento preliminar, borrador de trabajo).

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

69

mecanismos de financiamiento de las instituciones que no estimulan mejoras en eficiencia y calidad; presiones de la globalizacin sobre el sistema y , finalmente, falta de concordancia entre encargados de las polticas con respecto a las metas y planes nacionales de la educacin terciaria.

Diagnstico
Conviene precisar brevemente la naturaleza del diagnstico que en este estudio se ha denominado de consenso, pues este tipo de diagnstico suele operar en Amrica Latina ms por una simple agregacin de elementos que por la va de una descripcin jerarquizada de rasgos relevantes, lo que se necesita para identificar causas y cursos correctivos de accin. Una manera de corregir esta deficiencia es introducir comparaciones y preguntarse qu hay de peculiar en la situacin colombiana de la educacin terciaria en relacin con otros pases de la regin. Los dos siguientes cuadros I.2 y I.3 ofrecen una primera aproximacin. El primero se refiere a la posicin de Colombia en varios ndices que miden la competitividad comparada de un grupo de pases de la regin. El segundo resume el desempeo de los mismos pases en torno a un grupo de variables que miden asuntos relacionados con la educacin superior. Del Cuadro I.2 se desprende que Colombia ocupa sistemticamente el ltimo lugar en los ndices de comparacin, con slo dos excepciones: el ndice de adelanto tecnolgico y el ndice de datos de la encuesta sobre innovacin, en los que Colombia supera estrechamente a Per. El panorama global de la competitividad colombiana, por tanto, debe ser motivo de preocupacin. Una de las razones de dicho rezago competitivo radica en el deficiente desempeo de Colombia en indicadores especficos de educacin, educacin terciaria, ciencia y tecnologa y desarrollo de su infraestructura de infor macin y comunicacin, segn muestra el Cuadro I-3. En efecto, la escolarizacin promedio de la poblacin colombiana supera a la de Brasil, pero est por debajo del promedio del grupo de comparacin y se sita en un nivel similar al de Egipto, Zimbawe, Argelia e India. La tasa de participacin del grupo de edad de 18 a 24 aos en la educacin terciaria se halla por debajo del promedio latinoamericano, en una situacin semejante a la de Brasil y Mxico. Asimismo, el porcentaje de poblacin mayor de 25 aos con educacin terciaria incompleta no llega a 10%, mientras en Argentina alcanza 20% y en Chile 16%. El gasto pblico en educacin es inferior en Colombia al de Mxico y Brasil, otros dos pases con una poblacin estudiantil grande. Sin embargo, el gasto por alumno al nivel de la enseanza superior es alto lo que, combinado con la gratuidad de ese nivel, subraya la iniquidad del mismo. Dentro de una regin cuyo gasto en investigacin y desarrollo es reducido, el de Colombia se sita en la mitad ms baja del grupo de comparacin. La produccin cientfica es reducida y la tasa de graduados en ciencias e ingeniera muestra que la comunidad profesional del sector no presenta dinamismo. Por ltimo, Colombia junto con Per tienen la ms baja tasa de penetracin de internet, lo que se acompaa por una existencia de IPC per cpita que es menos de la mitad de la tasa de Chile. Para resumir, en el orden regional, la platafor ma de conocimiento avanzado de Colombia que se encuentra organizada en torno al sistema de educacin terciaria seala ciertas debilidades acentuadas, incluso ante las deficiencias del promedio de pases comparados (Cuadro I.4). Segn puede apreciarse en el Cuadro I.4, Colombia, al igual que Chile, posee sistemas de educacin terciarios con alta fragmentacin institucional, lo que se debe en parte a la proliferacin de las instituciones universitarias privadas y , en alguna medida tambin, a que no poseen universidades pblicas de gran tamao. En una dimensin clave de la calidad, Colombia muestra una particular debilidad, cual es la baja presencia de docentes con estudios de doctorado59 . Por el contrario, en un indicador clave de eficiencia interna, los tres pases para los cuales hay informacin comparable Colombia incluido estn en un pie similar, mostrando tasas que pueden ser consideradas como internacionalmente razonables, aunque ms altas, por ejemplo, que las de Canad, Corea y Dinamarca, que fluctan entre cuatro y cinco alumnos matriculados en el sistema por graduado.
59. Es interesante obser var que en la actualidad las universidades privadas tienen prcticamente el doble de profesores con doctorado que las pblicas (945 frente a 547). Vase: Crdenas, Jorge Hernn, (2001). Alter nativas para la educacin doctoral en Colombia, T omado de: Orozco J. L. (comp.), op. cit., Vol. II, pgs. 134-189.

70 ESTUDIO

DEL BANCO

CUADRO I.2:
IBN US$ PPA 1999 IDH 1999 Valor 11.940 6.840 8.410 5.580 8.070 4.380 5.420 0,743 0,765 73 61 0,271 .. 48 .. 55 62 0,750 0,825 0,765 0,790 69 39 62 51 0,311 0,357 0,274 0,389 43 37 47 32 44 27 65 42 2,08 3,08 2,03 2,21 2,38 2,80 0,842 34 0,381 34 49 3,55 Rango Valor Rango IAT 1999

LA CARRERA DE LA COMPETITIVIDAD ALREDEDOR DEL AO 2000

ndice de ndice de datos ndice de datos competitividad de la encuesta reales sobre de crecimiento innovacin 2001 sobre innovacin 2001 2001 Valor Rango Valor Rango 29 56 35 57 52 49 39 3,79 4,38 4,40 3,47 3,80 3,34 3,52 50 30 29 63 48 65 59

Pas

Poblacin en millones 1999

IBN-PC US$ en miles de millones 1999

MUNDIAL

Argentina

37

276,1

Brasil Chile Colombia Mxico

168 15 42 97

730,4 69,6 90,0 428,9

Per Venezuela

25 24

53,7 87,3

IBN: Ingreso bruto nacional. Banco Mundial, World Development Indicators 2001.

IBN-PC: Ingreso bruto nacional per cpita expresado en moneda con paridad de poder adquisitivo (PPA). Banco Mundial, World Development Indicators 2001

IDH: ndice de desarrollo humano del PNUD. Lugar entre 162 pases. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano 2001.

IAT : ndice de adelanto tecnolgico. Lugar entre 72 pases. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano 2001.

ndice de competitividad de crecimiento: mide las mejores estimaciones respecto a las perspectivas de crecimiento de los pases tomando como base la fortaleza de las instituciones y polticas econmicas. Lugar entre 75 pases. World Economic Forum (2001) The Global Competitiveness Report 2001-2002.

ndice de datos reales sobre innovacin: Mide la intensidad innovadora de las economas sobre la base de datos reales relativos a patentes registradas en Estados Unidos y matrcula de la educacin superior. Lugar entre 75 pases. World Economic Forum (2001) The Global Competitiveness Report 2001-2002. ndice de datos sobre la encuesta de innovacin: Mide la intensidad innovadora de las economas sobre la base de un conjunto de preguntas a empresarios y altos ejecutivos locales de cada pas, relativas al nivel tecnolgico nacional, rol de las innovaciones en la generacin de ingresos, gasto de las empresas en investigacin y desarrollo y colaboracin local entre universidades e industrias. Lugar entre 75 pases. World Economic Forum (2001) The Global Competitiveness Report 2001-2002.

CUADRO I.3:
Gasto pblico en educacin como % del PIB 1999 Gasto por alumno de educacin terciaria como % del IBN 1997 Gasto en ciencia y tecnologa como % del PIB 0,38 0,76 0,68 0,41 0,42 .. 0,89 1.758 .. 398 19,9 .. 20,6 35,4 46,8 15,4 ..

PLATAFORMA DE CONOCIMIENTO AVANZADO EN EL PERIODO ENTRE 1997 Y 2000

Pas

Escolarizacin Tasa bruta promedio de educacin superior (poblacin de 15 aos 1997 o ms) 2000 Poblacin de 25 aos o ms con educacin superior incompleta 2000 19,7 8,4 15,8 9,9 3,1 4,7 3,3 3,0 4,4 2,5 4,9 11,3 22,4 18,0 2,7 .. ..

Argentina Brasil Chile Colombia

8,8 4,9 7,6 5,3

36 15 32 17

Usuarios de Tasa de Publicaciones de ciencia y graduados en internet x 10 mil habitantes ciencias tecnologa Promedio 2000 naturales e ingeniera % 1995-1997 poblacin en 24 aos 1997 1.944 1,5 243 3.511 1,7 294 808 2,5 526 178 1,8 160 297 159 393

Mxico Per Venezuela

7,2 7,6 ..

16 26 ..

Fuente:

Columna 1: PNUD, Informe de desarrollo humano. 2001.

Columna 2: The World Bank, World Development Indicators. 2001.

Columna 3: Barros y Lee, http://www.cid.harvard.edu/ciddata/ciddata.html

Columna 4: Banco Mundial, World Development Indicators. 2001.

Columna 5: Banco Mundial, World Development Indicators. 2001.

Columna 6: Science & Engineering Indicators. 2000. Columna 7: Science & Engineering Indicators. 2000.

Columna 8: Science & Engineering Indicators. 2000.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

Columna 9: International T elecommunications Union. Basic Indicators. 2000.

71

72

ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

CUADRO I.4:
Pas

INDICADORES DE LA EDUCACIN TERCIARIA ALREDEDOR DE 1995

N promedio de Proporcin de alumnos x profesores con universidad doctorado 9.407 8.218 3.022 2.506 10.191 6.922 12.576 12,0* 22,4** 12,5 2,2 3,5 .. .. Relacin de graduados x matrcula total .. .. 6,77 6,99 6,75 .. .. Gasto pblico Gasto unitario en educacin en universidades superior como pblicas % del PIB US$ (US$ 1994) 0,58 2.670 0,76 6.997 0,51 1.855 0,86 0,40 0,35 1,18 3.405 1.065 610 3.353

Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela

Fuente: Carmen Garca G., 1996. Situacin y principales dinmicas de transformacin de la educacin superior en Amrica Latina. Columna 3: sobre la base de UNESCO, Anuario estadstico, 1999. * Slo en la Universidad de Buenos Aires. ** Slo en universidades con financiamiento pblico directo.

En suma, un ejercicio de diagnstico comparado de la situacin colombiana de educacin terciaria muestra una posicin desventajosa dentro de la regin, por detrs de los pases del Cono Sur y de Mxico y Venezuela en la mayora de las variables, y en un nivel similar al de Per, pas que, sin embargo, muestra tasas de participacin significativamente ms altas que Colombia aunque un inferior gasto pblico unitario por alumno. De lo anterior puede deducirse que si se procediera a comparar sistemticamente las capacidades educativas, cientficas y tecnolgicas de Colombia dentro de un contexto inter nacional ms amplio incluyendo pases del sudeste asitico, Europa Central y del Este, y del sur de Europa Occidental su posicin aparecera todava ms desmejorada. En efecto, en un ejercicio de esta naturaleza, solamente cuatro pases, Argentina, Brasil, Chile y Mxico, ocupan los ltimos lugares en un ndice de capacidad tecnolgica, detrs de Malasia, Grecia, Portugal, Espaa, Repblica Checa, Hungra, Nueva Zelanda, Corea, Irlanda, Holanda y Finlandia 60 . Cules son las causas del rezago colombiano en materia de educacin terciaria? Como se mencion, en el documento preliminar del Grupo de trabajo de ASCUN brinda un listado bien completo de dichas causas. Sin embargo, deben ser precisadas, y puestas en un orden e xplicativo y no slo descriptivo, que es lo que se procura hacer en este acpite, aunque slo sea de forma esquemtica. Sin entrar aqu en las razones histricas del desarrollo (de larga duracin) de la educacin terciaria colombiana 61 es posible identificar como una causa ms directa e inmediata el marco econmico y poltico de fondo como el motivo principal que impide el desarrollo de la educacin terciaria. Tal esquema se articula y regula alrededor de tres ejes principales: Un sistema desarticulado verticalmente y dualizado en sentido horizontal entre los sectores pblico y privado, que operan con escasa relacin entre s Un sector pblico que opera sin incentivos (o con incentivos perversos) para aumentar y mejorar la equidad y calidad de los servicios que ofrece Un sector privado altamente segmentado que, en su nivel ms bajo, ofrece servicios de escasa calidad y cuyos proveedores no son eliminados por las fuerzas del mercado.
60. Jos Joaqun Br unner, (2001). Chile: Informe e ndice de capacidad tecnolgica. Universidad Adolfo Ibez, Santiago de Chile. 61. Vase, por ejemplo: Aldana, Eduardo, (2001). Tendencias, retos y mitos de la educacin superior en Colombia, Tomado de: Orozco, J. L. (comp.), Vol. II, pgs. 203-215.

Causas

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Desarticulacin
La desarticulacin vertical y la dualidad horizontal 62 tienen por efecto entrabar el surgimiento de un sistema propiamente de educacin terciaria; ms bien, lo que aparece es un armazn institucional carente de forma y difcil de ser coordinado por los mecanismos habituales que operan en estos sistemas (la ley , las polticas pblicas, las directrices administrativas, las fuerzas del mercado, los intereses de la comunidad acadmica o una combinacin de dos o ms de estos mecanismos). En el lenguaje de los documentos locales sobre la educacin terciaria, se dir que el sistema carece de identidad y no se presenta ni opera como un todo articulado, armnico y con objetivos comunes 63. An sin tener una nocin tan integrada de los sistemas como all se expresa incluso aceptando que en su seno normalmente hay tensiones, competencia y conflictos, sin embargo, la realidad de la educacin terciaria colombiana aparece, en efecto, como altamente fragmentada. En el sentido vertical, las modalidades de formacin definidas por el decreto 80 de 1980 for macin intermedia profesional, tecnolgica, universitaria y avanzada no han dado lugar a una secuencia institucional de niveles interconectados de oferta, en sintona con las necesidades del mercado laboral y expresivos de la evolucin de los saberes. Por el contrario, se ha ido formando un heterogneo entramado de instituciones, de lmites imprecisos, que se ordenan en una escala de prestigio socioacadmico ascendente, sujetas al efecto del escalamiento (llegar a ser universidades) y cuyo vnculo con el mercado y con el conocimiento es habitualmente dbil. El resultado es que Colombia cuenta hoy con 95 universidades y 70 instituciones llamadas universitarias, con un bajo promedio de alumnos (4.242). Mientras que estas instituciones de altos estudios concentran la demanda por estatus de sus certificados, las instituciones tcnicas y tecnolgicas languidecen en un estatus inferior . Como lo ha afirmado la Comisin de articulacin del sistema de educacin superior: En esta jerarqua de instituciones y de saberes, es evidente que las actuales instituciones de educacin tcnica y tecnolgica ocupan el ltimo escaln, tienen bajo estatus social y educativo, no pueden desarrollar ni afianzar su identidad propia ni encontrar sus propios parmetros de excelencia. Estn condenadas a emular infructuosamente a las instituciones de carcter universitario y a ser consideradas como de segunda clase, como formacin terminal para ocupaciones de baja calificacin relativa 64 . En suma, en la dimensin vertical, que resulta esencial para dotar a los sistemas de educacin terciaria de la suficiente variedad de oferta para responder flexiblemente y adaptarse a las cambiantes necesidades del mercado laboral y a la evolucin del conocimiento, la educacin superior colombiana presenta un cuadro de desarticulacin con un vrtice abultado y una base delgada y de escaso reconocimiento social.

Dualidad

La inadecuada conformacin vertical del sistema se acenta por la dualidad horizontal del entramado institucional. Por un lado funciona el sector pblico, cuyas instituciones gozan de un amplio fuero de autonoma, con fuertes tradiciones e intereses corporativos, y dbilmente coordinadas mediante polticas pblicas del gobierno (asignaciones presupuestales, bsicamente). Por otro, el sector privado, muy heterogneo en su estructura interna, con una amplia gama de instituciones que van desde niveles altos de excelencia al servicio de las elites hasta niveles bajos de atencin masiva de escasa calidad. El mercado, prcticamente sin control gubernamental mediante polticas pblicas, es el que coordina el sector privado, aunque recientemente se han promulgado regulaciones legales y administrativas que controlan el acceso al mismo (estndares mnimos y acreditacin de ciertas carreras). La dualidad del sistema pblico-privado inhibe el desarrollo de un sistema integrado horizontalmente, limita los efectos de la competencia, fuerza a un uso discriminatorio de los recursos pblicos
62. Se emplean aqu los trminos vertical y horizontal en el sentido empleado por Burton Clark (1983). The Higher Education System. Academic Organization in Cross-National Perspective, University of Califor nia Press, Berkeley. 63. Comisin de Articulacin. op. cit., pg. 39. 64. Gmez Campos, Vctor Manuel, (2001). Necesidad de alter nativas a la universidad tradicional. Tomado de: Orozco, L.E. (comp.), op. cit., Vol. II, pgs. 250-251.

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asignados a la educacin terciaria, genera mltiples incoherencias y descoordinaciones, segmenta la oferta en funcin de la selectividad social de las instituciones y el poder econmico de los alumnos, y obstaculiza las posibilidades de un planeamiento de la educacin terciaria en funcin de las necesidades del desarrollo nacional. Al igual que la mayora de los dems pases latinoamericanos con sectores privados fuertes, el de Colombia ha surgido impulsado por las fuerzas del mercado. La dbil regulacin pblica ha dado lugar a una proliferacin de instituciones. La infor macin de mercado es escasa y la competencia con el sector pblico es desigual, debido a la gratuidad de sus ser vicios y concentracin histrica de los recursos fiscales de este ltimo. En fin, la suma de la desarticulacin vertical con la dualidad horizontal resulta en una platafor ma institucional heterognea, inorgnica, poco adaptada a las necesidades de la sociedad y del mercado laboral, regida por lgicas incompatibles y con una gran variedad en la calidad y pertinencia de la oferta.

Inmovilidad: observaciones de seguimiento

Por qu los dos sectores pblico y privado tienen tan escasas posibilidades de tomar la direccin necesaria para transfor mar el sistema, en uno de calidad, pertinente, equitativo y eficiente? Las dos razones centrales mencionadas: i) un sector pblico sin incentivos (o con incentivos per versos) para aumentar y mejorar la equidad y calidad de los ser vicios que ofrece; y ii) un sector privado muy segmentado que, en su nivel bajo, ofrece servicios de escasa calidad que no son eliminados por el mercado completan el panorama de factores que explican las dificultades de desarrollo de la educacin terciaria colombiana. A su turno, estos dos factores relacionados con el rgimen de incentivos que ordena los comportamientos institucionales del sistema, encuentran su causa directa en el esquema subyacente de economa-poltica que organiza su funcionamiento y expansin y que regula la distribucin de las oportunidades de enseanza superior. En efecto, los incentivos para el desarrollo de las instituciones estn mal ubicados. Las instituciones del sector pblico se financian mediante asignaciones presupuestales histricas. Tales asignaciones son insensibles al desempeo de las instituciones, a su grado de eficiencia, a la pertinencia de sus programas, a los resultados de la acreditacin o a cualquier otro factor que pudiera inducir a las universidades a mejorar su desempeo 65. Los ltimos anlisis muestran que las asignaciones responden exclusivamente a elementos histricos, como el tamao de la matrcula (e indirectamente al costo de los programas ofrecidos) y a elementos externos (poltica fiscal y ciclo econmico), ambos fuera del control de las instituciones. Dicho en otras palabras, no hay premios ni castigos para las instituciones pblicas, ni hay seales gubernamentales que sean enviadas a travs del mecanismo de la asignacin. O como seala Ayala de Rey: El financiamiento inercial por patrones histricos de las instituciones pblicas hace que el Estado entregue recursos pero no tenga control y por tanto no exista la rendicin de cuentas 66. Adicionalmente, la asignacin es rgida, pues en una alta proporcin es para el pago del personal y para gastos fijos de la institucin, lo cual deja escaso margen para las inversiones, los subsidios cruzados y las nuevas iniciativas e innovaciones. En estas condiciones, la nica va abierta para que las instituciones pblicas puedan acceder a mayores recursos, cuya necesidad crece continuamente o bien se requieren para expandir la oferta, es ejercer presin sobre el gobier no, que puede adoptar desde la forma de negociaciones poco transparentes para favorecer a una u otra institucin en particular hasta la movilizacin de recursos polticos (clientelismo) o de fuerza (manifestaciones en la calle). Por el contrario, en este esquema no hay estmulos para mejorar la equidad, calidad y eficiencia de las universidades pblicas. As, por ejemplo, en el ter reno de la equidad que se supone debera ser uno de los aspectos ms fuertes del sector pblico, en la actualidad, prcticamente dos de cada tres alum65. Vase, por ejemplo: Echeverri, Juan Carlos, (2001). Financiamiento para la equidad, calidad y retos de la educacin superior en Colombia. En J.L. Orozco (comp.), op. cit., Vol. I, pgs. 9-16. Lpez Castao, Hugo, (2001). La financiacin de la educacin superior . En J.L. Orozco (comp.), op. cit., Vol. II, pgs. 109-33. Ayala, Ulpiano, (2001). Notas sobre la financiacin de la educacin superior en Colombia. Tomado de: Orozco J. L. (comp.), op. cit., V ol. II, pgs. 190-199. 66. Mara Victoria Ayala de Rey, (2001). Inadecuada financiacin en la educacin superior , (mimeo).

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nos matriculados en las instituciones oficiales provienen de los quintiles de mayores ingresos (quintiles IV y V), mientras que slo 17% proviene de los quintiles pobres (quintiles I y II). De esta forma, quienes ms aprovechan de la gratuidad de los estudios universitarios son los hijos de los grupos de mayores ingresos, quienes en su momento, obtendrn tambin las remuneraciones ms altas en el mercado laboral. Adicionalmente, la matrcula ha venido cayendo en el sector pblico de 54,5% en 1970 a 30% en la actualidad. Al mismo tiempo, uno de cada tres alumnos matriculados en las instituciones privadas que renen 70% de la matrcula total de educacin superior proviene de los quintiles I, II y III, y pagan con sus propios ingresos, o con los ingresos familiares su formacin, a pesar de la precariedad de los recursos del hogar 67 . Asimismo, slo de 5 a 6% de los alumnos de pregrado tienen un crdito o una beca 68 . Los incentivos para las instituciones privadas tampoco son los mejores; obligadas a financiarse exclusivamente en el mercado a travs del cobro de sus servicios, por necesidad deben reclutar a sus alumnos entre los grupos de mayores ingresos, aspecto en que no difieren sustancialmente de las universidades pblicas (70,7% de sus alumnos provienen de los quintiles IV y V , en relacin con 63,1% en el caso de las instituciones oficiales). Debido a la falta de informacin confiable sobre la oferta, la solidez y calidad de las instituciones, el mercado no discrimina suficientemente, entre instituciones de mediana o baja calidad, solamente las de excelencia tienden a ser reconocidas como tales. Lo anterior impide que el mercado sancione oportunamente a las instituciones cuyos programas son deficientes y cuyos diplomas tendrn escaso o nulo valor para el graduado. El hecho de que el sistema de aseguramiento de la calidad est todava en los inicios de su desarrollo, y que la acreditacin est orientada a premiar la excelencia y no a reconocer el cumplimiento de estndares mnimos, hace todava ms difcil identificar oportunamente a las instituciones insuficientes y sacarlas del mercado. Por su parte, el gobier no no tiene la posibilidad de otorgar estmulos econmicos a las instituciones privadas para mejorar su funcionamiento debido a que los recursos fiscales se destinan exclusivamente a las instituciones oficiales. Todo esto trae como consecuencia que, al final, ni las polticas pblicas, ni las regulaciones gubernamentales, como tampoco los mecanismos de financiacin o el mercado, estn en condiciones de proveer a las instituciones un conjunto de estmulos para su desarrollo, competencia y regulacin. Por el contrario, las instituciones tienden a actuar dentro de un espacio annimo, sin normas claras y estables, sin exigencias por parte de la autoridad pblica ni rendicin de cuentas frente a la sociedad. En estas condiciones el gobierno ter mina siendo impotente para conducir el desarrollo de la educacin terciaria; las instituciones quedan entregadas a una autonoma sin referentes y , por ende, el peso de gravedad respecto a la posibilidad de cambios e innovaciones se traslada al interior de cada institucin. Sin embargo estn los establecimientos de educacin terciaria con sus tradiciones, intereses y sistemas de gobernabilidad realmente en condiciones de reformar el sistema y de refor marse a s mismos? Parece dudoso que sea as. En general, las universidades pblicas latinoamericanas no tienen elites acadmicas internas con suficiente poder y legitimidad como para desencadenar procesos de cambio, ni cuentan con un dinamismo nacido desde la base de conocimiento de la universidad al estilo de las universidades dedicadas a la investigacin de Estados Unidos y Europa que pueda producir una corriente continua de transformacin. Esto no es ajeno, tampoco, a las universidades pblicas de Colombia. El inters corporativo de las instituciones de educacin terciaria radica, ms bien, en el poder de la burocracia acadmica, por un lado y en los sindicatos de docentes, por otro. Adems, conforme con la tradicin latinoamericana de principios del siglo XX, dicho inters corporativo necesita ser legitimado mediante procedimientos de votacin con amplia participacin de profesores, alumnos, egresados y empleados, lo cual les otorga a las instituciones la presencia poltica de la que carecen en otras partes del mundo. T odo esto crea tambin la necesidad de realizar una compleja gestin de acuerdos y alian67. Lpez Castao, H ., op. cit., pgs. 113-115. 68. Ayala de Rey, Mara Victoria, op. cit. pg. 4.

Instituciones bloqueadas

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zas que mantienen el conflicto al interior de las universidades oficiales. En condiciones de rigidez presupuestal, esta situacin ter mina frecuentemente en un empate o veto respecto a las posibilidades de cambio, es decir, en un bloqueo de las instituciones. Con la sola salvedad de las universidades privadas reconocidas por las elites del pas, las instituciones privadas no estn en mejores condiciones en este mbito, aunque gocen de plena independencia para manejar sus propios asuntos, sin estar sometidas a fuertes tradiciones que limiten su eficiencia, como sucede en el sector oficial. En efecto, slo las universidades privadas de la elite, presionadas por las fuerzas del mercado, han comenzado a desar rollar modalidades de gobernabilidad en las que se reconoce a los docentes como profesionales, quienes necesitan participar en las decisiones acadmicas con flexibilidad suficiente para responder a un entorno cambiante. Esta combinacin genera condiciones que favorecen el surgimiento de instituciones emprendedoras e innovadoras, un poco al estilo de las universidades estudiadas por Burton Clark en Europa 69 . Diferente es la situacin de la mayora de las instituciones privadas que no son consideradas de la elite, en las que el mayor peso lo posee la persona o gr upo propietario, donde los acadmicos tienen escasa incidencia en las decisiones y donde las fuerzas de mercado actan solamente sobre el precio de los ser vicios ms no sobre la calidad de los mismos. Estas instituciones estn tan bloqueadas como cualquiera otra desde el punto de vista de su organizacin y de su posibilidad de cambiar y transformarse. Slo cambiarn si alguno de sus directivos se muestra sensible a las nuevas exigencias o dispuesto a renunciar a una rentabilidad inmediata en funcin de inversiones de mediano y largo plazos. La educacin terciaria colombiana, al igual que ocur re con el resto de Amrica Latina, est obligada no slo a enfrentar y superar los lmites de su propio desar rollo, sino que debe hacer frente simultneamente al nuevo entor no que emergen a su alrededor como producto de la globalizacin, de la revolucin cientfico -tecnolgica y de las nuevas modalidades de generacin y uso del conocimiento en todos los mbitos de la sociedad 70. En particular debe estar atenta a los cambios que ocurren en las formas de acceso a la infor macin, en la utilizacin del conocimiento y en el mercado laboral 71 .

Nuevos desafos

Acceso a la informacin

A lo largo de la historia la infor macin ha sido escasa y de difcil acceso. Con el advenimiento de la imprenta se produce una verdadera revolucin, al quedar la escritura registrada en textos de fcil reproduccin. Pero el libro y los peridicos slo llegaron a ser de acceso masivo durante el siglo XX. Hoy el panorama es completamente distinto; la infor macin disponible es cada vez ms abundante y fcil de obtener, como lo muestran la internet y la red de redes. Se estima que para el 2002 habr 8 mil millones de pginas electrnicas en la red, un contenido que en la actualidad crece a razn de 7 millones de pginas por da. A su vez, las personas que acceden a inter net, aunque todava son una minora en el mundo y se hallan altamente concentradas en los pases del hemisferio norte, crecen a un ritmo sostenido. Se calcula que podran alcanzar los mil millones dentro de los prximos cinco aos. En la actualidad el problema no es dnde encontrar la informacin sino cmo establecer acceso a inter net sin exclusiones y, a la vez, cmo ensearles a los usuarios a seleccionar, evaluar, interpretar, clasificar y usar la infor macin. Las instituciones de educacin terciaria dejan de ser el principal medio de infor macin y, por tanto, deben modificar su funcionamiento. El desafo que tienen ahora es cmo dotar a las personas de una for macin general y de la capacidad de manejar tanta informacin especializada. Por su parte, la tradicin cur ricular de la educacin universitaria latinoamericana, fuertemente inclinada a transmitir cuerpos detallados de infor macin, se convierte en un obstculo que requiere de un replanteamiento y exige modificaciones.
69. Vase : Burton Clark, (1998). Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transfor mation, IAUPress-Pergamon, Oxford. 70. Vase: Orozco L.E. (comp.), op. cit. Los artculos contenidos en el Vol. I. 71. Lo que sigue es un resumen de las secciones cor respondientes de Brunner, Jos Joaqun, (2001). Tiempo de innovar; polticas innovativas, (2001). Tomado de: J. L. Orozco (comp.), op. cit. Vol. I, pgs. 86-104.

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Manejo del conocimiento

Un segundo contexto que est cambiando rpidamente es el del conocimiento avanzado. Hasta hace poco tiempo la plataforma del conocimiento avanzado era relativamente reducida y estable, lo que facilitaba su transmisin y uso. Hoy , en cambio, aumenta y cambia con gran velocidad, como lo ilustran los siguientes ejemplos: Qumica. Entre 1978 y 1988 el nmero de sustancias conocidas pas de 360 mil a 720 mil y alcanz 1,7 millones en 1998. Asimismo las publicaciones en esta disciplina han crecido espectacularmente: a partir de los aos noventa ms de un milln de artculos han aparecido en las revistas especializadas cada dos aos. Biologa. Mientras el mtodo para determinar la secuencia de bases del ADN, per mita a los cientficos en 1977 determinar la secuencia de quinientas bases por semana, hoy ese mismo mtodo, perfeccionado y automatizado, permite deter minar un milln de bases por da. Historia. Esta disciplina produjo en dos dcadas entre 1960 y 1980ms publicaciones que en todo el perodo desde que inici la historia escrita (como es el caso de la historiografa clsica de Grecia). Tomado en conjunto, se calcula que actualmente el conocimiento (de base disciplinaria, publicado y registrado internacionalmente) se duplica cada cinco aos, y se calcula que hacia el 2020 se duplicar cada 73 das. En estas condiciones slo los individuos que puedan identificar, seleccionar, examinar , combinar y utilizar esos cuerpos de conocimiento podrn ser reconocidos como analistas simblicos en el mercado y actuar con un alto rendimiento. T odo esto presenta grandes desafos para el sistema educativo y para la universidad en particular. Quines sern maana los sintetizadores de conocimiento? A la enseanza de las competencias profesionales, qu otras es necesario aadir, en qu momento y bajo qu modalidades? Cmo organizar en los currculos ese conocimiento en per manente cambio y expansin?

Cambios en el mercado laboral

A lo largo de la historia las instituciones de educacin terciaria han tenido por misin preparar a los jvenes para el ejercicio de roles adultos, en particular para el mundo del trabajo con base en la utilizacin de conocimiento avanzado. Hoy resulta evidente que la educacin enfrenta un acelerado cambio en este mbito y que esta labor resulta ser cada vez ms difcil por varias razones. En primer lugar, se producen cambios en las estructuras del empleo, es decir, en la distribucin de ocupaciones entre distintos sectores, con un enorme auge de los de servicios. En segundo lugar, el contenido de varias ocupaciones est cambiando y generando nuevas demandas de competencias y conocimientos. No slo se requieren de ms competencias sino con frecuencia nuevas y diferentes, lo que pone en jaque a los sistemas educativos y de formacin profesional. Por ltimo, uno de los principales productos de los sistemas universitarios modernos el grupo de profesionales, cientficos y tcnicos de punta que Robert Reich llama analistas simblicos se globaliza y debe hacer frente a problemas cada vez ms complejos, para los cuales la formacin universitaria resulta en muchas ocasiones insuficiente. En efecto, como seala el propio Reich, este grupo acta en una situacin de frontera repleta de problemas no identificados, soluciones desconocidas y medios no pro bados para unir a ambos, (donde) la pericia en el manejo de los dominios tradicionales de conocimiento no garantiza un buen ingreso. Los analistas simblicos pueden aprovechar los cuerpos establecidos de conocimiento mediante el golpe de una tecla de su computadora. Hechos, cdigos, frmulas y reglas resultan fcilmente accesibles. Lo que es ms valioso es la capacidad de utilizar dicho conocimiento en forma creativa y eficaz. La posesin de una credencial profesional no es garanta de ello. Incluso, una formacin profesional que haya enfatizado la adquisicin memorstica del conocimiento en desmedro del desarrollo del pensamiento original puede retardar tal capacidad ms adelante 72 .
72. Robert Reich, (1992). The Works of Nations, Nueva Y ork, Vintage Books, pg. 182.

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Todo esto plantea nuevos desafos para la formacin universitaria, si es que la universidad quiere mantener su prestigio e influencia en la preparacin del personal que ocupar las posiciones situadas en el tope del sistema intelectual del orden global emergente. En suma, puede decirse que la educacin terciaria se encuentra frente a: i) nuevas exigencias que provienen de la divisin del trabajo; ii) un conte xto de conocimientos que est viviendo una verdadera explosin y iii) un sistema de redes de infor macin que vuelve abundante este bien hasta ayer escaso. En estas tres dimensiones, por tanto, los requerimientos e xternos de un entor no que est cambiando aceleradamente ponen en tensin las capacidades de respuesta de las instituciones de educacin terciaria de Amrica Latina y de Colombia, en particular. Cmo, entonces, puede la educacin terciaria colombiana hacer frente simultneamente a la agenda todava incumplida del siglo XX y a la agenda emergente del siglo XXI? Cmo puede combinar las tareas de la primera mejorar cobertura con equidad, calidad con pertinencia, eficiencia con eficacia y al mismo tiempo abordar los desafos de la segunda, de preparar a los estudiantes para prosperar en una economa global basada en el conocimiento donde los mercados laborales son cada vez ms complejos y cambiantes? Para Colombia, al igual que para el resto de Amrica Latina, la carga de tan compleja cuestin la de combinar dos agendas tan exigentes est en cmo generar condiciones para que las propias instituciones cambien y asuman el liderazgo de la transformacin de la educacin terciaria, puesto que dichas condiciones no podrn ser generadas directamente por una decisin de tipo poltico ni surgirn de las actuales inercias del sistema de educacin terciaria que se encuentra bloqueado inter namente. Ms bien corresponde a las polticas del gobierno crear un marco favorable para que las instituciones puedan salir de su actual estado de bloqueo. Hoy su principal objetivo, y su responsabilidad, es precisamente ese: generar un contexto apropiado de incentivos dentro del cual el sistema y las instituciones de educacin terciaria puedan desar rollarse en la direccin deseada 73. El desafo reside, por tanto, en construir dicho contexto de incentivos, modificando el actual esquema subyacente de economa poltica que organiza el funcionamiento y regula la e xpansin y distribucin de las oportunidades de la enseanza superior que fue analizado anteriormente. Para ello se requiere seleccionar y combinar un conjunto de instrumentos que modifiquen las actuales for mas de coordinacin del sistema de educacin terciario, partiendo de sus mecanismos y procedimientos de financiamiento. Sobre este ltimo tema hay una abundante literatura y, sobre todo, un amplio abanico de e xperiencias de reforma que se llevaron a cabo durante los aos noventa 74 . Qu debe guiar el diseo de un nuevo modelo de financiamiento de la educacin terciaria? Un nuevo modelo debe organizarse sobre dos ejes; por un lado, resulta necesario pasar de un financiamiento en bloque a las instituciones hacia un financiamiento orientado a las funciones universitarias; en particular la docencia de pregrado y posgrado, la investigacin, la extensin y el desarrollo institucional. Por otro, se debe pasar de un financiamiento exclusivamente estatal, asignado por va del presupuesto nacional en concordancia con un patrn histrico de distribucin entre las instituciones pblicas, hacia uno proveniente de fuentes diversas que emplean tambin una variedad de mecanismos para estimular la obtencin de resultados deseados. El Cuadro I.5 presenta un resumen esquemtico de algunos de los mecanismos y procedimientos que se podran emplear para generar una financiacin diversificada por funciones. De aplicarse alguna combinacin especfica de los instrumentos sugeridos anteriormente, deben utilizarse en forma tal que se produzca un cambio en la actual inercia institucional y as ocur rira una

Opciones de poltica

73. Consltese: The World Bank. Education Group, Human Development Network, (2001). Constructing Knowledge Societies: New Challenges to T ertiary Education, V ol. II. 4. 3. 74. Vase: Johnstone, Bruce, Arora, A. y Experton, W., (1998). The Financing and Management of Higher Education: A Status Report on Worldwide Reforms, Banco Mundial (documento 19129).

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA

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CUADRO I.5:
Funcin INVESTIGACIN

FINANCIACIN DE LA S INSTITUCIONES
POR FUNCIN
Mecanismos / procedimientos

DE EDUCACIN TERCIARIA
Observaciones Cada vez que exista subsidio pblico debe haber evaluacin por parte de los pares segn proyectos y resultados T ratndose de proyectos de investigacin aplicada y desarrollo experimental debe existir una contraparte privada para los fondos pblicos

Subsidios asignados a proyectos va fondos competitivos, a investigadores evaluados por publicaciones o patentes, a grupos o equipos de excelencia, a iniciativas interinstitucionales o ligadas a prioridades pblicas, etctera Financiamiento privado va contratos, capital semilla o de riesgo, coparticipacin y riesgo compartido

DOCENCIA DE PREGRADO

Venta de servicios de consultora, exmenes de laboratorio, asistencia tcnica, productos tecnolgicos, etctera

Regla general: pago de derechos de matrcula asociado a un esquema amplio de crditos y becas estudiantiles. Tales esquemas de crdito admiten una variedad de modalidades75. Otra alternativa es la recuperacin de costos a travs del sistema impositivo Los subsidios relacionados con crditos y becas pueden servir para desarrollar ciertos niveles o reas de estudios

Los crditos y becas deben basarse en necesidades socioeconmicas y mritos acadmicos demostrados Los crditos y becas deberan estar disponibles para alumnos de instituciones pblicas y privadas que garanticen un nivel suficiente de rendicin de cuentas y calidad acreditada Las instituciones que captan mejores alumnos pueden ser premiadas mediante subsidios ligados a la docencia Un financiamiento dirigido a la funcin docente supone que opera un sistema suficiente de acreditacin, evaluacin de la calidad e informacin al pblico.

DOCENCIA DE POSGRADO EXTENSIN

Regla general: pago de derechos de matrcula asociado a un esquema amplio de crditos y becas. Regla general: recuperacin de costos mediante la venta del servicio o mediante convenio con terceros del sector privado Otra fuente posible: donaciones privadas exentas de impuestos En aquellos casos en que se justifique la extensin como un bien pblico, el subsidio debe ser otorgado competitivamente y con resultados evaluados. Subsidios entregados segn frmula, contrato por metas, fondos competitivos o ligados a resultados Otra fuente posible: donaciones privadas exentas de impuestos

Los programas elegibles para que los alumnos reciban crditos y becas deben haber sido previamente evaluados por pares.

DESARROLLO INSTITUCIONAL

El gobierno lo puede utilizar tambin para consolidar o fusionar instituciones o bien para obtener objetivos prioritarios ligados, por ejemplo, a regionalizacin, reformas de la salud o de la educacin, etctera.

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Vase: Salmi, Jamil, (2000). Student Loans in an International Perspective: The World Bank Experience.

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transfor macin efectiva de la estructura de incentivos tanto en las instituciones como en el sistema colombiano de educacin terciaria. Aunque los resultados pueden ser muy variados, se podran esperar, entre otros, los siguientes efectos: Una mayor diversificacin de la oferta y una mayor atencin a la demanda, con un impacto gradual en la mayor pertinencia de los programas. Un incremento progresivo de la equidad del sistema, al concentrarse los subsidios en los estudiantes provenientes de los hogares relativamente ms pobres y eliminarse aquellos que favorezcan a los alumnos de mayores ingresos. Una creciente presin dirigida a mejorar la calidad mediante la competencia de las instituciones por parte de los estudiantes, adems de un mejoramiento de los mecanismos de evaluacin, acreditacin y financiamiento mediante crditos y becas. Un grado mayor de informacin al pblico y de rendicin de cuentas de las instituciones. Una superacin (al menos parcial) de la dualidad pblico -privada del sistema al competir todas las instituciones en las mismas condiciones y reglas de juego. El desarrollo gradual de una cultura ms emprendedora e innovadora al verse forzadas las instituciones a diversificar sus fuentes de financiacin y estar sujetas a una competencia ms intensa. Una adaptacin ms rpida de las instituciones a los cambios de su entorno para mantenerse competitivas. La posibilidad de que las instituciones generen interfaces y vnculos ms interesantes con el sector privado, el gobierno y la sociedad civil y, por esta va, generen efectos de pertinencia en sus resultados e ingresos adicionales para desarrollar polticas institucionales basadas en subsidios cruzados que favorezcan programas innovadores. Una mayor incidencia de las polticas pblicas que le permitan al gobierno intervenir desde lejos, pero con mayor eficacia.

Anexo II
ANLISIS
INSTITUCIONAL DEL SECTOR DE LA EDUCACIN TERCIARIA

Por Martha Laverde

Introduccin

En comparacin con otros pases de la regin que tienen un sistema de gobernabilidad dbil (como Venezuela, Ecuador y Per), Colombia cuenta con un nmero bastante abundante de instancias y organismos gubernamentales dedicados a la orientacin y regulacin del funcionamiento del sistema de educacin terciaria (como el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES), el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU), el Fondo de Desarrollo de Educacin Superior (FODESEP) y el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), entre otros). Sin embargo, estos mltiples organismos no conforman un sistema de gobernabilidad bien articulado. De hecho, el desarrollo de la educacin terciaria en Colombia se ve imposibilitado por diversos problemas de gobernabilidad. Dado la falta de claridad en el papel concreto de cada uno de los diferentes organismos se produce una manifiesta duplicidad de responsabilidades. P or ejemplo, tanto el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES) como la Direccin de Educacin Superior (DES) del MEN tienen autoridad sobre la poltica y la planeacin del sector, pero sus respectivas reas de responsabilidad no estn definidas especficamente. Siempre que surge un problema grave se da una tendencia a crear una nueva institucin o mecanismo, en lugar de reformar la organizacin existente. Por ejemplo, aunque el CESU est encargado por ley de supervisar el desempeo de las instituciones de educacin terciaria, en el 2000 se estableci una Comisin de inspeccin especial para controlar y sancionar a las universidades de deficiente desempeo. Pese a que en aos recientes se han realizado diferentes intentos por desarrollar una visin a largo plazo del futuro de la educacin terciaria colombiana (por ejemplo, la Comisin de Sabios, Sintegracin, entre otros), los gobiernos, uno tras otro, no han logrado producir un plan de desarrollo bien formulado. La falta de planeacin se observa en los currculos acadmicos y en la ubicacin geogrfica de las instituciones de este subsector, lo cual ha dado lugar a la proliferacin de varias disciplinas semejantes, a un nmero insuficiente de graduados en programas tecnolgicos y a una fuerte concentracin de instituciones de educacin terciaria en Bogot, Medelln y Cali.
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Aunque existe un organismo de acreditacin nacional, el CNA, la calidad de la mayora de las instituciones privadas de educacin terciaria no est lo suficientemente regulada. Por otra parte, hay poca claridad en la definicin de los diferentes tipos de establecimientos de educacin terciaria. Por ejemplo, no hay criterios claros para distinguir entre escuelas tecnolgicas, institutos tecnolgicos e instituciones tcnicas profesionales. El pblico tampoco dispone de suficiente informacin que les ayude a los estudiantes y familias a evaluar cul es el desempeo de las instituciones privadas. Aunque las universidades oficiales en su mayora, reciben financiamiento estatal, no estn sometidas a mecanismos estrictos de rendicin de cuentas respecto al uso que hagan de los recursos pblicos ni a la calidad de sus productos. La eleccin democrtica de rectores en las universidades pblicas incorpora inter ferencias polticas significativas que inhiben la capacidad de innovar y de acometer reformas importantes como respuesta a los cambios que se presentan en el entorno de la educacin terciaria. A dems, muchas universidades privadas se manejan como negocios de familia, con una capacidad institucional muy reducida. Los anteriores hechos sealan algunos de los factores que caracterizan las condiciones institucionales en las que se desenvuelve la educacin terciaria en Colombia. Este trabajo pretende poner a consideracin del lector no slo una descripcin si no fundamentalmente un anlisis de dichas condiciones, con miras a establecer los arreglos institucionales que permitan, a travs de cualquier futura operacin, mejorar la eficiencia gerencial del sistema de educacin superior.

Mapa institucional
Instituciones de orden rector o poltico
La ley 30 de 1992, y con anterioridad el decreto 80 de 1980, reglament y organiz el sistema de educacin terciaria con base en dos elementos: el primero cor responde a los componentes que lo integran formacin inter media, tecnolgica, universitaria y avanzada y el segundo, a la forma de organizacin misma de las instituciones. En este sentido el presente captulo describe el mapa institucional que en este momento rige el sistema de educacin terciaria en Colombia.

1. Instituciones del orden nacional

Las instituciones del nivel nacional cumplen funciones de polticas MEN, CESU, Comisin Nacional de Doctorados y Maestras (CNDM); planeacin (MEN); fomento ICFES, FODESEP; regulacin (MEN, CESU); inspeccin y vigilancia (MEN); control de calidad (CNA, ICFES y CNDM) y crdito educativo (ICETEX). En el Cuadro II.1 se describen las instituciones existentes del orden nacional, con sus respectivas funciones y el acto administrativo que las regula. Como puede apreciarse el Grfico II.1, la educacin terciaria en Colombia se desarrolla mediante la gestin de un complejo de relaciones entre instituciones del orden nacional que involucran establecimientos pblicos, consejos asesores, comisiones per manentes y fondos especiales. La formulacin de polticas, como las funciones de planeacin, fomento, regulacin, inspeccin y vigilancia y control, se distribuyen entre dichas instituciones en virtud de los mandatos de la Constitucin poltica de 1991, la ley 30 de 1992 y la ley 115 de 1994 (ley general de educacin). Adems de las instituciones del sector educativo, participan otras que perteneciendo a sectores como trabajo, hacienda y planeacin, tienen responsabilidades en el desar rollo de la educacin terciaria. Un ejemplo es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), adscrito al Ministerio de Trabajo, que adems de estar llamado a participar en el fortalecimiento de la educacin media tcnica y superior tcnica y tecnolgica, est encargado junto con el ICFES de establecer el Sistema de informacin y orientacin profesional y ocupacional, como contribucin a la racionalizacin de la for macin de recursos humanos a los niveles nacional y regional. Igualmente, la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), adscrita al Ministerio de Hacienda, est autorizada para dar crdito educativo a estable-

2. Relaciones institucionales del sistema de educacin terciario en el orden nacional

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CUADRO II.1: INSTITUCIONES POR FUNCIN, NATURALEZA JURDICA Y NORMATIVIDAD76

Nombre Funciones Naturaleza jurdica El Ministro constituye, junto con el Presidente de la repblica, el gobierno, en lo asignado en la ley, o atribuido administrativamente. MEN-DES Orientar y dirigir las polticas, planes y programas para el desarrollo de la educacin superior. Orientar y dirigir la normatizacin del servicio y criterios tcnicos para su presentacin. Dirigir las relaciones con las entidades territoriales. Dirigir las relaciones intersectoriales. Decidir sobre asuntos, instituciones, inspeccin y vigilancia. Coordinar la participacin y representacin en asuntos internacionales. Designar secretaras en organismos o entidades internacionales. Estructurar iniciativas de ley. Definir criterios para la asignacin de los recursos del sector. Organizar grupos y equipos para desarrollar el trabajo del sector. CESU

Es un rgano tcnico no poltico, con funciones exclusivas de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora al MEN. Establecer polticas y planes. Recomendar normas y procedimientos de carcter general. Proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las instituciones y de los programas. Control de calidad: garantizar, mediante la acreditacin, que las instituciones cumplan con los ms altos requisitos de calidad y alcancen sus objetivos. Asesora al CESU sobre: Polticas y planes para la creacin de programas de doctorado. Criterios para la acreditacin de los programas de posgrado. Criterios para la cooperacin nacional e internacional. Ejecutar las polticas y decisiones que en materia de educacin superior trace el gobierno nacional y ejercer la secretara tcnica del CES. Constituirse en centro de informacin y de documentacin. Apoyar y realizar investigacin y estudios sobre calidad, pertinencia y cobertura. Estimular la cooperacin entre instituciones y con la comunidad internacional. Desarrollar procesos de autoevaluacin institucional y programas acadmicos. Fomentar la preparacin de los docentes, investigadores, directivos y administradores. Colaborar en el ejercicio de la inspeccin y vigilancia. Prestar el servicio de registro pblico de los establecimientos educativos.

Mximo organismo acadmico asesor, adscrito al MEN.

CNA

Organismo asesor vinculado al CESU.

CNDM

Organismo asesor vinculado al CESU

ICFES

Establecimiento pblico adscrito al MEN. Tiene como objeto: Fomentar, monitorear y vigilar las instituciones de educacin superio. Poner en marcha y evaluar las polticas que consoliden el sistema de educacin superiory estimular su crecimiento con calidad.

76. ICFES. Pacheco, Ivn F., (2001). Nuevo compendio de normas sobre la educacin superior, Bogot, octubre.

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CUADRO II.1: INSTITUCIONES POR FUNCIN, NATURALEZA JURDICA Y NORMATIVIDAD (Continuacin)

Nombre ICFES

Funciones Asesorar y apoyar aspectos acadmicos, jurdicos, administrativos y financieros a instituciones del sistema. Apoyar y desarrollar acciones para que funcionen los comits regionales. Colaborar, en la organizacin y funcionamiento del SUE Apoyar CNA, a la CNDM y a la Comisin consultiva de instituciones de educacin superior77. Homologar y convalidar ttulos del exterior. Realizar los exmenes de Estado y divulgar sus resultados, a fin de posibilitar a los ciudadanos el control social de la calidad de la educacin.

Naturaleza jurdica

FODESEP Ofrecer apoyo financiero al desarrollo de las instituciones financiando proyectos cientficos, acadmicos y administrativos, mejoras en infraestructura y adquisicin de equipos. Servir de intermediario financiero entre las instituciones y las entidades financiera. Administrar recursos de proyectos institucionales. Hacer que las instituciones compartan recursos, informacin, formacin acadmica, etctera. Apoyar y fomentar la integracin local, departamental, regional y nacional de las instituciones de educacin superior y el desarrollo de programas de cooperacin entre stas e instituciones de otros pases. Captar recursos financieros de sus asociados y otorgar crditos. ICETEX Prestar servicios de asistencia tcnica a sus asociados. Proveer y mantener financiamiento de las matrculas y sostenimiento de los estudiantes ofreciendo crditos estudiantiles. Ser garante de los prstamos otorgados por el sector financiero a estudiantes de escasos recurso. Seleccionar los beneficiarios de las becas de cooperacin internacional.

Entidad de economa mixta, vinculada al MEN, organizada bajo los principios de economa solidaria.

Establecimiento pblico adscrito al MEN.

Fuente: ICFES (2001).

cimientos educativos del nivel terciario. El CESU, por su parte, tiene funciones de coordinacin, planificacin y asesora, y en lo administrativo est encargado de la designacin de los miembros del CNA, as como de la CNDM. El ICFES, a su vez, acta como secretario tcnico del CESU. En lo administrativo, el Ministro de Educacin preside las juntas directivas del CESU, el ICFES y el ICETEX y participa en representacin del Estado en la Asamblea general de FODESEP . En la junta directiva del ICFES tambin participa el Ministro de Hacienda.
77. La Comisin Consultiva de Instituciones de Educacin Superior est confor mada por cinco profesores y sirve de organismo consultor del Ministerio de Educacin en asuntos relacionados con la creacin de nuevas instituciones de educacin superior, la apertura de seccionales de instituciones existentes en otras ciudades y la transformacin de instituciones tcnicas y tcnicas profesionales en institutos universitarios.

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GRFICO 1I.1: R ELACIONES ENTRE

INSTITUCIONES

EN EL SISTEMA DE EDUCACIN TERCIARIA

(*) Instituciones tcnicas profesionales (ITP): aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formacin en ocupaciones de carcter operativo e instrumental y de especializacin en su respectivo campo de accin, sin perjuicio de los aspectos humansticos propios de este nivel. (**) Instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas: aquellas facultadas para adelantar programas de formacin en ocupaciones, programas de formacin acadmica en profesiones o disciplinas y programas de especializacin. (***) Universidades: las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeo con criterio de universalidad, en actividades de investigacin cientfica o tecnolgica, la formacin acadmica en profesiones o disciplinas y la produccin, desarrollo y transmisin del conocimiento y de la cultura universal y nacional.

Es importante observar que el SENA en los programas de naturaleza tcnica orientados por el Ministerio de T rabajo, opera como un sistema paralelo de formacin no formal y es manejado por el Consejo directivo nacional del SENA. Esta entidad es autnoma en los aspectos relacionados con la creacin, mantenimiento, evaluacin y acreditacin de programas, an para las funciones de inspeccin y vigilancia, mandato constitucional indelegable del Ministerio de Educacin 78 .

3. Instituciones del orden regional (departamentos, distritos y municipios)

La Constitucin poltica define a la Repblica de Colombia como unitaria y descentralizada y garantiza autonoma a sus entidades territoriales, los departamentos, distritos y municipios, al tiempo que posibilita la conformacin de regiones administrativas y de planificacin por dos o ms departamentos. Por su parte, la ley 30 de 1992 determina que una de las finalidades de la educacin terciaria es la
78. Bases para una poltica de Estado en materia de educacin superior, ICFES, Bogot, (2001) marzo.

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GRFICO 1I.2: NIVELES GEOGRFICOS Y SUS RELACIONES JERRQUICAS

de promover la unidad nacional, la descentralizacin, la integracin regional y la cooperacin interinstitucional. El desarrollo de la educacin terciaria ha sido inequitativo, adems de lento, lo cual se aprecia en dos dimensiones: primero, en lo regional, puesto que mientras Bogot presenta una escolarizacin de 32,8%, Atlntico de 18,5%, Antioquia 17,6% y Santander de 14,4% el resto de los departamentos se ubica por debajo del 13%. Por otra parte, 83% de la matrcula pertenece al 40% de la poblacin de mayores ingresos. En ese contexto, la educacin terciaria cuenta con una variedad de instituciones de carcter local que ejercen funciones de planificacin, ejecucin y, en algunos casos, de regulacin. En el Grfico II.2 se identifican los niveles nacional, departamental, distrital y municipal. En el orden nacional, la DES es asesora del Ministro, pero no guarda una relacin jerrquica con las secretaras de educacin departamental. Por otra parte, ni las 21 oficinas regionales del ICETEX ni los cinco consejos regionales de educacin superior (CRES), los cuales se encuentran bajo la coordinacin de la direccin de planeacin del ICFES y se conforman con los rectores de las instituciones de educacin terciaria de la respectiva regin, tienen una relacin for mal o normativa con las secretaras de educacin departamental, lo que implica que la coordinacin entre todas ellas, cuando existe, sea resultado de la voluntad de la administracin en curso. Debe aclararse que el concepto de regin no es unvoco, puesto que en el caso del ICETEX las regionales corresponden a los departamentos, mientras que los CRES se distribuyen en el pas por regiones geogrficas incluyendo varios departamentos en una regin.

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Instituciones educativas: oferta del servicio de educacin terciaria

1. Instituciones segn su origen: pblico o privado
De acuerdo con el origen de las instituciones de educacin superior (311 en total), son pblicas (94), privadas (210) y de rgimen especial (7) 79. Entre las primeras, las pblicas o entes del Estado (30,2%), financiadas con recursos fundamentalmente del presupuesto nacional, se definen como organismos autnomos para elaborar y manejar su propio presupuesto. Su creacin compete solamente al Congreso nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o municipales o a las entidades territoriales. Las privadas (67,5%) son instituciones estrictamente de derecho privado (personera jurdica), creadas por personas naturales o jurdicas, con la debida acreditacin del CESU. Pueden ser bajo la figura de utilidad comn, sin nimo de lucro y se denominan y organizan como corporaciones (36,0%) o fundaciones (31,5%).

2. Instituciones segn carcter acadmico

Se entiende por carcter acadmico de las instituciones (Cuadro II.2): Universidades: instituciones reconocidas que acrediten su desempeo con criterio de universalidad en las actividades de investigacin cientfica o tecnolgica; formacin acadmica en profesiones o disciplinas y la produccin, desarrollo y transmisin del conocimiento y de la cultura universal y nacional. Instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas: instituciones facultadas para adelantar programas de formacin en ocupaciones, de formacin acadmica en profesiones o disciplinas y programas de especializacin. Instituciones tecnolgicas: de acuerdo con el artculo 213 de la ley 115 de 1994, tambin son instituciones de educacin superior las instituciones tecnolgicas, facultadas legalmente para ofrecer programas de formacin en ocupaciones, de formacin acadmica en disciplinas y programas de especializacin en sus campos de accin. Instituciones tcnicas profesionales: instituciones facultadas legalmente para ofrecer programas de formacin en ocupaciones de carcter operativo e instrumental y de especializacin en su campo de accin, sin perjuicio de los aspectos humansticos propios de ste nivel. De rgimen especial, diferente a la clasificacin del rgimen especial por origen y corresponde a instituciones educativas como escuelas militares (6), institutos (2), SENA (6).

3. Instituciones segn modalidad educativa de los programas ofrecidos

El decreto 80 de 1980, antecedente inmediato de la ley 30 de 1992, organiz la educacin terciaria a partir de las modalidades de formacin que podran ofrecerse, correspondiendo a ellas un tipo particular de institucin y contenido de enseanza. Sin embargo, en el sistema de informacin del ICFES la clasificacin de los programas ofrecidos corresponde al de modalidad educativa ofrecida (Cuadro II.3). Las modalidades se clasifican de manera global en: Nivel de pregrado, prepara para el desempeo de una ocupacin o profesin. Tecnolgica, se ocupa de la educacin para el ejercicio de actividades prcticas. Su actividad investigativa se orienta a crear y adaptar tecnologas. Otorga el ttulo de tecnlogo. Tcnica profesional, se ocupa de la educacin predominantemente prctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas. Otorga el ttulo de tcnico profesional. Universitaria, se caracteriza por su amplio contenido social y humanstico con nfasis en la fundamentacin cientfica e investigativa. Otorga el ttulo de profesional. Especializacin tecnolgica, apoya el perfeccionamiento de la tecnologa, otorga el ttulo de tecnlogo. Especializacin tcnica profesional, conduce al perfeccionamiento en una ocupacin.
79. Instituciones de educacin profesional e inteligencia militar.

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CUADRO II.2: CARCTER ACADMICO

Clasificacin Universidad Institucin universitaria o escuela tecnolgica Institucin tecnolgica Tcnica profesional Rgimen especial Total

DE LAS INSTITUCIONES
Nmero 101 85 59 52 14 311 Porcentaje (%) 32,5 27,0 19,0 16,7 4,5 100,00

Fuente: ICFES, Sistema nacional de la informacin de la educacin superior, Instituciones registradas (1999). Web: www.icfes.gov.co

Nivel de posgrado, busca el perfeccionamiento (especializacin) o for macin cientfica e investigativa avanzada Especializacin, permite el perfeccionamiento en la profesin o disciplina determinada, referidos a los campos de la tecnologa, la ciencia, las humanidades, las artes y la filosofa. Para el ingreso se requiere de ttulo profesional o ttulo en una disciplina acadmica Maestra, ampla y desarrolla los conocimientos para la solucin de problemas disciplinarios, interdisciplinarios y profesionales y dota al estudiante de los instrumentos bsicos que lo habiliten como investigador Doctorado, se concentra en la formacin de investigadores de nivel avanzado.

4. Instituciones segn distribucin geogrfica

Es evidente la concentracin de las entidades prestadoras del ser vicio, 77,2 % se concentra en: Bogot (34,1%) y en seis departamentos: Antioquia (14,8%), Valle (11,6%), Santander (5,5%), Atlntico (4,2%), Bolvar (3,9%) y Cundinamarca (3,2%) (Cuadro II.4). Es mucho ms evidente dicha concentracin si se tiene en cuenta que, en estos departamentos, las instituciones mencionadas estn principalmente en las capitales de los departamentos y no en la provincia.

CUADRO II.3: MODALIDAD DE LOS PROGRAMAS OFRECIDOS

Especializacin Universitaria Tecnolgica Tcnica profesional Maestra Especializacin tecnolgica Doctorado Especializacin tcnica profesional Total Nmero 4.001 3.785 1.378 798 322 138 47 35 10.504 Porcentaje (%) 38,1 36,0 13,1 7,6 3,1 1,3 0,5 0,3 100

Principales problemas relacionados con la complejidad institucional del sistema de educacin terciaria
Superposicin de funciones derivada de las estructuras de los entes rectores del sistema
A partir de la expedicin del decreto 1415 de 2001 por el cual se reestructur el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) y se cre la Direccin de Educacin Superior (DES), se evidencia una superposicin de funciones entre el ICFES y el MEN, que ltimamente ha tendido a agudizarse. Como se observa en el siguiente Cuadro II.5 tanto la DES como el ICFES tienen asignadas funciones de fomento, diseo de polticas, de asesora, y ejecucin de actividades tales como la realizacin de estudios sectoriales.

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CUADRO II.4: INSTITUCIONES DE EDUCACIN

Departamento Total pblicas ms privadas 106 46 36 17 13 12 10 8 7 6 6 6 6 5 27 311 Total pblicas 15 16 14 3 3 4 5 4 1 4 3 2 3 1 16 94

SUPERIOR POR DEPARTAMENTO Y ORIGEN

Corporacio- Fundaciones nes privadas privadas 39 15 13 9 9 4 1 3 4 2 2 2 2 1 8 114 48 15 9 5 1 4 2 1 2 1 2 1 3 2 96 De rgimen especial 80 4

Total privadas 87 30 22 14 10 8 3 4 6 2 3 4 3 4 10 210

Bogot Antioquia Valle Santander Atlntico Bolvar Cundinamarca Norte de Santander Risaralda Boyac Caldas Cauca Tolima Nario Otros* Total

1 7

(*) Quindo (4), Magdalena (4), Sucre (3),Crdoba (3), Guajira (2), Meta (2), Huila (2), San Andrs (2), Putumayo (2), Caquet (1), Cesar (1), Choc (1). Fuente: ICFES, Sistema nacional de informacin de la educacin superior, Instituciones registradas (1999), www.icfes.gov.co

Superposicin de funciones derivada del proceso de descentralizacin

La carencia de instrumentos jurdicos e institucionalidad de las administraciones de las regiones (departamentales, distritales y municipales) para satisfacer las necesidades regionales, ha distanciado a la universidad de los problemas locales y ocasionado desinters por parte de los gobiernos ter ritoriales en las universidades. En este sentido es evidente que, por diferentes razones, los rganos rectores del nivel central no han podido articularse adecuadamente con las universidades, y menos con las entidades territoriales. Un ejemplo de paralelismo de funciones es la superposicin de autoridad entre los CRES acuerdo 200 de 1993, expedido por el CESU y los Comits departamentales de capacitacin de docentes en materia de polticas y programas de profesionalizacin de docentes (ley 115 de 1994). Otro ejemplo, es el dualismo entre FODESEP decreto 2905 de 1994, art. 2, num. 10) y el ICFES (ley 30, art. 38, lit. h) en la tarea de apoyar y fomentar la integracin local, departamental y regional de las IES. Algunas explicaciones pueden ser: El proceso de descentralizacin en los departamentos y distritos, que no lleva ms de cuatro a ocho aos de funcionamiento, se ha sesgado hacia la educacin bsica y media. En los CRES no hay representacin de los gobiernos departamentales, pese a que stos son las autoridades regionales. En la ley 30 se reduce el papel de los departamentos, en su participacin y decisin al momento de crearse una universidad o establecerse una seccional. Existe un modelo nico de acreditacin nacional de instituciones de educacin superior, coordinado por el CNA. En este caso se plantea que no es necesario que e xistan modelos regiona80. Instituciones de educacin profesional e inteligencia militar.

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CUADRO II.5: COMPARACIN ENTRE LAS Y LA S DEL ICFES

Funcin Fomento Polticas ICFES (Ley 30 de 1992) Fomentar la calidad de la educacin superior Ejecutar polticas del gobierno nacional y del CESU

FUNCIONES DE LA

DES DEL MEN

MEN-DES (decreto 1415 de 2001)

Apoyar definicin de polticas de fomento y evaluacin.

Asesorar en formulacin de polticas. Apoyar en la evaluacin de programas de desarrollo. Velar por la aplicacin de planes y programas. Definir, en coordinacin con entidades adscritas y vinculadas, los criterios sobre polticas de financiacin y planes de desarrollo del sector.

Informacin Estudios sectoriales

Centro de informacin y documentacin Realizar estudios de base

Proponer al MEN la poltica sectorial del SNIES*. Apoyar la evaluacin de estudios sectoriales. Promover y realizar estudios sobre el mercado de la educacin superior, expansin y tendencias, esquemas de financiamiento y gestin.

Cooperacin

Estimular cooperacin interinstitucional Administrar el registro nico de docentes Administrar el Fondo de bienestar universitario

Promover mecanismos de participacin y coordinacin entre las IES. Formular y promover poltica de cooperacin entre IES.

Registro nico de docentes estatales Bienestar universitario Inspeccin y vigilancia

Elaborar el Registro nico Nacional de docentes estatales (ley 115 de 1994, Art. 148). Asesorar y promover poltica de bienestar universitario.

Apoyar funciones de inspeccin y vigilancia.

* Sistema nacional de informacin de la educacin superior.

les, pero s conviene insistir en que los aspectos contextuales de tipo regional deben ser insumos a tener en cuenta como parte de los criterios para la emisin de juicios sobre el cumplimiento de cada una de las caractersticas de calidad 81. En relacin con las finanzas se argumenta el divorcio entre quienes planean el gasto (las universidades territoriales) y quien lo financia (el gobierno nacional), con consecuencias previsibles como los dficit recurrentes 82 y los problemas que esto genera entre los rdenes ter ritorial y nacional en detrimento del sector educativo.

Superposicin de funciones derivada del proceso de fomento y evaluacin de la calidad

En este caso se combinan factores institucionales y prioridades de poltica. Entre 1990 y 2000 se cre una serie de organismos con responsabilidades en procesos de evaluacin de calidad como son el CNA, la CNDM, el Comit Consultivo, la direccin de Educacin Superior del MEN y la subdireccin de Aseguramiento de la Calidad del ICFES, los cuales han ido centrando la atencin del gobierno en una de las dos caras del mejoramiento de la calidad, cual es la evaluacin de las instituciones y de los programas. Sin embargo, no se ha puesto igual nfasis en la otra cara de la moneda, que es el fomento.
81. ICFES. Movilizacin por la educacin superior , (2000). Mesa intersectorial. Conclusiones de las comisiones temticas, mimeo, pg. 11, mayo. 82. Villa, Fabio; Duarte, Jess, (1997). Hacia un esquema de financiacin de la universidad colombiana. T omado de: Hacia una agenda de transformacin de la educacin superior: planteamientos y recomendaciones, Comisin nacional para el desar rollo de la educacin superior, ICFES, mayo.

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Correspondera al ICFES y al FODESEP articular esfuerzos con COLCIENCIAS y el Ministerio de Cultura para asegurar inversiones adecuadas en investigacin, dotacin e infraestructura. Las reducciones presupuestales por parte del gobierno nacional, justificadas en muchos casos por la ineficiencia y el desempeo de las instituciones, pueden de todas maneras producir un desequilibrio en el pas y llegar a enfrentar la supervivencia de unas cuantas instituciones que si bien alcanzaran altos ndices de calidad, no seran representativas de la heterogeneidad social y cultural de la nacin sino que, por el contrario, acentuaran an ms la segmentacin e iniquidad de oportunidades educativas que ya caracterizan al pas.

Desarticulacin del sistema de educacin superior con el sistema educativo del pas
La educacin formal, regulada por la ley 115, se divide en niveles: i) preescolar, con una duracin de tres aos; ii) bsica, con una duracin de nueve aos, que a su vez se divide en dos ciclos: bsica primaria (grados primero a quinto) y bsica secundaria (grados sexto a noveno), y iii) media (grados dcimo y undcimo). La educacin superior regulada por la ley 30 y las actividades de investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico por la ley 29 de 1999 de ciencia y tecnologa. La educacin superior se organiza en: i) universidades, con programas de pregrado y posgrado que comprenden especializaciones, maestras, doctorados y posdoctorados; ii) instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas, con programas de formacin en ocupaciones, profesiones o disciplinas y especializacin, iii) instituciones tcnicas profesionales, con programas de formacin en ocupaciones de carcter operativo e instrumental, as como especializaciones. El proceso de formacin y administracin de la educacin en Colombia se ha caracterizado por una separacin entre los aspectos financiero-administrativos que han seguido los procesos de descentralizacin (ley 60) y los pedaggicos (ley 115). P or su parte, la descentralizacin de la educacin ha tenido ordenamientos jurdicos diferentes, la bsica y media est regulada por la ley 60, mientras que la educacin superior por la ley 30. Esta diversidad de leyes ha generado, por una parte, desarticulacin entre las distintas instancias rectoras del sector de la educacin en todos sus niveles y, por otra, ha dejado a los gobiernos departamentales y municipales sin instrumentos para intervenir en las polticas educativas y las decisiones de carcter pedaggico, especialmente en lo que se refiere a la educacin terciaria. A esto se suma el manejo de la autonoma universitaria, que ha acentuado el sentido de la universidad como un mundo distante de la realidad y las necesidades de las regiones. Dentro de las problemticas que a diario enfrenta el sector educativo, se pueden mencionar: i) la ausencia de una planeacin integral del sector educativo, lo que genera rompimiento entre los contenidos bsicos de los primeros niveles y el aprendizaje posterior; ii) el Ministerio de Educacin Nacional en su conjunto se ha ocupado con mayor nfasis de la educacin bsica y media, esquema que se ha reproducido en los departamentos en virtud de la asimilacin del proceso de descentralizacin; iii) en el aspecto presupuestal, la educacin superior, de acuerdo con la ley 30/92, se plantea como un divorcio entre quienes planean el gasto (universidades territoriales) y quien lo financia (gobierno nacional), lo cual genera problemas permanentes entre los rdenes nacional y regional. Todo lo anterior se ha acentuado con el conflicto que enfrentan los niveles de educacin terciaria al recibir un estudiante mal preparado, sin competencias bsicas, lo que da lugar a altos ndices de desercin y repitencia en la educacin superior o, finalmente, a profesionales mediocres. Por otro lado, este mismo sistema de educacin terciaria es el responsable de formar a los docentes de la educacin bsica y media. Esta mutua responsabilidad demanda una accin inmediata para romper el crculo vicioso que afecta la calidad de todo el sistema educativo.

Desarticulacin de la educacin tcnica y tecnolgica en el sistema de educacin superior

Al tiempo que existe una subvaloracin social de la educacin tcnica y tecnolgica, el gobierno ha descuidado la generacin de una poltica de fomento y estmulo a estas modalidades educativas (o campos de accin en el lenguaje de la ley 30), que articule y d sentido a las acciones del SENA, las Facultades de educacin y ciencias de las universidades y el Ministerio de Educacin. Tampoco se ha logrado una adecuada integracin entre el nivel de educacin media tcnica y el nivel superior de

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MUNDIAL

formacin tcnica y tecnolgica. En tr minos de poblacin matriculada, se advierte que de 900 mil estudiantes en la educacin terciaria, solo 150 mil se for man en educacin tcnica y tecnolgica y apenas 56 mil lo hacen en instituciones del Estado.

La gobernabilidad en el sistema de educacin terciaria

Qu se entiende por gobernabilidad?
El trmino gover nance, entendido como el buen ejercicio del poder, alude al conjunto de dispositivos for males e informales que per mite a las instituciones del sistema de educacin terciaria tomar decisiones eficaces y actuar en consecuencia. Forman parte de l, primero, el ejercicio externo del poder, referido a las relaciones que median entre cada una de las instituciones y los rganos que las super visan, y, segundo, el ejercicio interno, referido a las lneas de autoridad imperantes en las primeras. Por lo general, el ejercicio del poder se traslapa en muchos planos con la gestin, en lo que tiene que ver con la preparacin y la ejecucin de las polticas 83 . Muchos son los factores externos que afectan la gobernabilidad del sistema en los pases y en ello Colombia no es una excepcin.

Factores externos que afectan la gobernabilidad del sistema de educacin superior en el pas
1. Cambios en el mercado laboral
Durante las ltimas dcadas, en los requerimientos del mercado laboral profesional, hay dos aspectos importantes que han afectado en for ma significativa el enfoque de la educacin terciaria. Primero, las exigencias de la tecnologa y la velocidad en la generacin de los cambios. Segundo, las transformaciones de la economa, que obligan a los trabajadores, en for ma permanente, a enfrentar nuevos trabajos. En ambos casos, las economas del futuro requieren de una educacin terciaria slida, enriquecida con nuevo conocimiento cientfico, que habilite a sus profesionales y tcnicos para seleccionar, adaptar y aplicar adecuadamente la tecnologa e xistente, as como para mantenerse activos dentro de un proceso per manente de capacitacin y entrenamiento. Dentro de las polticas del desarrollo regional equilibrado, se apoya decididamente la creacin y el fortalecimiento de las universidades regionales. Dicho propsito busca alentar el sentido de pertenencia de los estudiantes a su regin, y a la universidad en sus funciones de for macin e investigacin. Lo anterior requiere de una integracin clara con los planes de gobier no departamental y municipal, y con el sector econmico de la regin, en general.

2. Cambios en la demanda y en el perfil de los potenciales estudiantes

El total de estudiantes de la educacin terciaria en el corto y mediano plazos, para quienes se debe mejorar la universidad de hoy y constr uir la del maana, lo constituyen tanto los estudiantes de la educacin terciaria como los de primaria y secundaria de hoy. Para ellos, el Estado debe prever las necesidades de acceso y cobertura que cumplan con las expectativas de esta poblacin. En el caso de necesidades de cobertura, el Cuadro II.6 muestra la baja participacin en la educacin terciaria, de cada 100 jvenes entre 18 y 24 aos, solamente 14,3 estn en la universidad.

CUADRO II.6: TASAS BRUTAS PARA EL 2000

Nivel educativo Preescolar (5 y 6 aos) Primaria (de 7 a 11 aos) Secundaria y media (de 12 a 17 aos) Superior (de 18 a 24 aos)

Y NETAS DE ESCOLARIZACIN POR NIVEL EDUCATIV O

Tasa bruta 46,8 111,2 84,2 22,2 Tasa neta 40,5 83,6 62,7 14,3

Fuente: Clculos del Departamento Nacional de Planeacin, basados en la Encuesta nacional de hogares de septiembre de 2000.

83. Grupo especial sobre educacin superior y sociedad, (2001). La educacin superior en los pases en desar rollo, peligros y promesas, Santiago de Chile, pg. 64.

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En relacin con las expectativas, en primer lugar, los jvenes esperan el acceso a un cupo y recibir una educacin de calidad; la segunda se refiere a que la poblacin escolarizada una vez se encuentra cursando sus estudios, se fundamenta en aspiraciones propias relacionadas con lo econmico y social (opcin de empleo e ingreso). Estas dos condiciones acceso a una educacin de calidad y movilidad social requieren de polticas orientadas al soporte econmico de los estudiantes, que les brinden la posibilidad de acceso a una institucin terciaria de alta calidad.

3. Crisis fiscal

La crisis fiscal del pas, como en muchos otros pases de la regin, ha generado un impacto tanto en las polticas nacionales como en las mismas universidades. En el orden nacional, las autoridades han dado una mayor prioridad a la bsqueda de recursos y esquemas adicionales (por ejemplo, el crdito educativo) para garantizar el acceso de estudiantes, independientemente de consideraciones y polticas claras de calidad, pertinencia y equidad. Al nivel de las mismas instituciones de educacin terciaria la disminucin de la demanda y la mayor competencia entre ellas por captar potenciales estudiantes ha llevado a que las instituciones se esfuercen ms en la bsqueda de recursos, muchas de ellas creando instancias con esquemas financieros que compiten con los bancos privados y con el ICETEX, y mucho menos esfuerzos en procesos de mejoramiento de la calidad y pertinencia de la educacin. Aumenta con esto tambin el riesgo de la disminucin de los estndares acadmicos en la seleccin de los nuevos alumnos.

4. Violencia

El tema de la gobernabilidad recoge las implicaciones de la autonoma universitaria, consistente en la capacidad de las instituciones de administrarse, o sea, de darse sus propias normas y reglamentos. As mismo constituye una prueba de autogestin de acuerdo con los principios de participacin, eficiencia y calidad, para cumplir con eficacia la labor que le ha encomendado la sociedad. En este caso, y por hechos histricos especialmente, a la universidad oficial se requiere preservarla de males como la corrupcin administrativa, el deterioro de la eficiencia en sus procesos administrativos, la falta de compromiso, la mediocridad de sus programas y la violencia que actualmente se vive en ellas. T odo ello refleja la intolerancia y descomposicin social acorde con los principios que rigen la guerra civil en los diferentes territorios geogrficos del pas, con obvias consecuencias de cierres frecuentes, interrupcin de las clases, ambientes poco amistosos e impropios de un centro educativo, carencia de valores democrticos y hechos extremos, como asesinatos de maestros y profesores en medio de las aulas de clases. Estos males finalmente conllevan, y a la vez reflejan, una falta de gobernabilidad de la institucin y deficiencias marcadas en la formacin de sus estudiantes.

Qu est sucediendo con la gobernabilidad de las instituciones de orden normativo/ rector?

Es un hecho la distorsin del concepto de autonoma universitaria, por diferentes razones. Entre ellas se encuentra la incapacidad del Estado de intervenir, ya sea en aras de respetar la autonoma universitaria o por los vacos que se han producido en la tardanza en poner a funcionar las reformas, en este caso la ley 30, de ejercer su responsabilidad indelegable para controlar la desordenada expansin de la oferta de educacin terciaria y de garantizar la realizacin plena del derecho a una educacin de calidad. Dentro de los obstculos evidentes a la realizacin del control de calidad est la falta de un proyecto educativo, claro y transparente, con formulacin de indicadores de resultado y metas a lograr en el mediano y largo plazos. Cuando existe, como es el caso de otros pases, se constituye en el instrumento ideal de control y autorregulacin, tanto en la gestin de lo acadmico como en el orden administrativo y financiero. En este caso, se debe tener en cuenta que, acorde con las funciones evaluativas del Estado sobre la racionalidad y costo-beneficio del gasto pblico y la tendencia del mayor control sobre las instituciones pblicas, algunas han incorporado nuevos mtodos y estrategias de planeacin, evaluacin y control con definicin de metas y criterios de desempeo 84.
84. Greco, C., Gobierno y gestin de la educacin superior. Una perspectiva de su evolucin y desarrollo, pg. 182.

1. Problemas relacionados con la funcin de control, supervisin y evaluacin

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No es gratuito que la ley 30 de 1992 haya dedicado un captulo especial al tratamiento comn del SNA y el SNIES. Ambos sistemas estn concebidos como instrumentos fundamentales para el mejoramiento de la calidad de la educacin terciaria: el sistema de acreditacin como vehculo de continua evaluacin de instituciones y programas y el otro, como herramienta para circular infor macin actualizada y fidedigna que oriente a la comunidad educativa sobre la calidad, cantidad y caractersticas de las IES y de los programas. En su desar rollo uno y otro han tenido limitaciones. El SNIES fue pensado con un papel ms amplio que el de informar sobre las acreditaciones alcanzadas. Sin embargo, se le critica por haberse circunscrito a ello y no proveer informacin relevante sobre el sistema que permita a las entidades responsables gerenciar el sector. En concreto, este sistema basado en la existencia de indicadores de desempeo o de gestin y resultado, podra convertirse en la herramienta ms til para la racionalizacin de la asignacin y distribucin de recursos 85 . Cabe anotar que en materia de sistemas de informacin, el Sistema de informacin profesional y ocupacional planteado en la ley 115 de 1993 para ser administrado por el SENA con el ICFES y el Sistema nacional de informacin educativa planteado en el reciente decreto 1415 del 2001, deberan estar articulados en un solo sistema integral, simple y eficiente. El ingreso al SNA fue dispuesto por la ley 30 de 1992 para el mejoramiento de la calidad de instituciones y programas de educacin terciaria. All se defini el proceso de acreditacin como voluntario, con e xcepcin de las Facultades de Educacin para las que la acreditacin previa es obligatoria (decreto 272 de 1998). En el Grfico II.3 se puede observar el recorrido que deben hacer las instituciones de educacin terciaria para alcanzar la acreditacin en virtud de lo dispuesto por el acuerdo 06 de 1995 e xpedido por el CESU. Casi seis aos despus de expedida esta norma, la acreditacin institucional apenas comienza, mientras que se han acreditado noventa programas de un total cercano a ocho mil, lo cual resulta en un impacto an muy reducido de la acreditacin en la educacin terciaria. Se podra pensar que este bajo nmero de programas acreditados es consecuencia de la capacidad limitada del CNA para tramitar las solicitudes, pero en realidad algunos estudios coinciden en que ms bien se trata de una demostracin de que slo un reducido nmero de instituciones las ms consolidadas se someten al proceso por considerar que tienen las condiciones necesarias para culminarlo con xito 86. Como quiera que alcanzar dichas condiciones implica altas inversiones para la mayora de IES, se estara ante dos caminos: incrementar sustancialmente los recursos destinados al fomento de la calidad para permitir que las instituciones menos consolidadas alcancen estndares deseables de calidad y democraticen por esa va el acceso a una buena educacin terciaria, o presenciar la lenta pero segura desaparicin de muchas instituciones de educacin terciaria, pblicas y privadas, con lo cual se corre el riesgo de elitizar la oferta educativa.

2. Problemas relacionados con las funciones de informacin y acreditacin

3. Problemas relacionados con la toma de decisiones

Un problema que se debe resaltar es que el nombramiento y participacin de delegados en las juntas directivas, tanto de las instituciones de orden rector como de vigilancia de las de educacin terciaria, no cor responden como tales a un proceso de seleccin transparente, basado en claros criterios competitivos, pese a que, como se obser va en el Cuadro II.7, son muchas las decisiones que en este nivel de la educacin toman las diferentes juntas directivas. Hay problemas frecuentes que enfrenta la eleccin de representes a dichas instancias, que inciden directamente en la orientacin y funcionamiento del sistema (ms en unos procesos que en otros). Por ejemplo, mientras el CNA es un organismo del cual se espera que cumpla una funcin netamente acadmica en el proceso de acreditacin, el CESU es un organismo de naturaleza poltica, donde se

85. Pinilla, Pedro Antonio, (1997). Indicadores de gestin y de resultados de la educacin superior oficial. Enero. 86. Nio Diez Jaime, Cobertura, calidad, equidad. Segundo congreso nacional de educacin superior en Colombia, pgs. 7 y 8. Orozco, L uis Enrique, (2001), op. cit., pgs. 127-129.

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GRFICO 1I.3: EL PROCESO DE ACREDITACIN

CUADRO II.7: INSTANCIA S DE DECISIN EN

Entidad MEN CESU

EL GOBIERNO NACIONAL

Responsable de la toma de decisiones Ministro de libre nombramiento y remocin del Presidente. Trece miembros con voto (incluidos: Ministro de Educacin, Jefe del DNP , Director de Colciencias) y un miembro (del ICFES) con voz y sin voto. El gobierno reglamenta la eleccin de representantes de estamentos no pertenecientes al gobierno.

ICFES CNA CNDM FODESEP

El director es agente del Presidente de libre nombramiento y remocin. Junta directiva de siete miembros, seis con voto. Incluye Ministro de Hacienda y delegado del Presidente. Siete integrantes, nombrados por el CESU por cinco aos, no reelegibles. Cinco acadmicos de prestigio nombrados por el CESU para dos aos. Se rige por las disposiciones legales sobre economa solidaria (ley 79 de 1988) y por el estatuto que adopten sus afiliados. Son rganos de direccin: la asamblea general (MEN, ICFES e ICETEX) representan al Estado sin ser afiliados), consejo de administracin y gerente. Conformados por los rectores de las instituciones de educacin superior de la respectiva regin (norte, centro, sur, oriente y centro-occidente).

CRES

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conjugan intereses de diversos sectores que hacen ms compleja la toma de decisiones y a la institucin, ms sensible al conflicto de intereses particulares. Por esto el manejo de un enfoque administrativo-acadmico, predominante en las instituciones de educacin terciaria, introduce per manentemente tensiones entre eficiencia y calidad, con burocracia y per misividad (mediocridad).

4. Problemas relacionados con la asignacin de recursos

La financiacin de lo presupuestado en la universidad estatal le corresponde fundamentalmente al gobierno nacional. Como ya se dijo, esto ha ocasionado un divorcio entre lo presupuestado y lo finalmente asignado, as como dificultades para un claro sistema de rendicin de cuentas. Las universidades privadas segn su naturaleza jurdica son entidades sin nimo de lucro y estn organizadas en corporaciones o fundaciones, que tambin deben producir los resultados previstos en sus planes y que las entidades del orden rector del sistema deben exigir. Las fuentes de financiacin de la educacin son: para la educacin privada, los ingresos de los hogares, y para la pblica, principalmente los ingresos corrientes de la nacin, aunque los ltimos aos se han aumentado los recursos provenientes por pago de matrculas. En 1999 el gasto pblico en educacin representaba 4,64% del PIB y el privado se calcul en 4,2%. Esto significa que cerca de 4 mil millones de pesos fueron de gasto pblico y cerca de 3,5 mil millones adicionales provenientes del sector privado. El gasto en la educacin oficial, para el mismo ao, tiene la siguiente participacin: 40,5% preescolar y primaria, 31,5% secundaria y media y 19,2% superior 87. En el caso especfico de la educacin terciaria existe una situacin confusa, ya que la asignacin presupuestal no est regida por criterios tcnicos, sino por incrementos con criterios histricos. Las instituciones pblicas aducen un permanente dficit, el cual se e xplica principalmente por: pago de una mesada adicional a los pensionados (art. 142, ley 100), incremento en cotizaciones para salud y pensiones, ms prestaciones sociales a profesores ocasionales y hora ctedra (sentencia de la Corte Constitucional, de enero de 1996), incremento de la nmina por encima del salario como efecto de nivelacin de escalas salariales (decreto 1444 de 1992). A lo anterior se suma la deficiencia en la gestin administrativa y gerencial de un nmero importante de instituciones.

5. Problemas relacionados con la rendicin de cuentas

En la rendicin de cuentas del buen uso de los recursos del Estado, se requiere trabajar en dos aspectos fundamentales: el primero est relacionado con los resultados del propsito del ser vicio, formacin de profesionales de calidad, competitivos y con preparacin suficiente para asimilar los retos de la tecnologa y las e xigencias de la globalizacin. El segundo corresponde a criterios de eficiencia y costobeneficio, transparencia en el manejo de los recursos, con indicadores estndares en administracin y gestin institucional. En relacin con los resultados, stos pueden dimensionarse en varios aspectos: desde estadsticas de estudiantes graduados, profesionales ubicados en el mercado laboral, ingreso promedio por rea o profesin, publicaciones, logros con investigaciones e innovaciones, hasta la flexibilidad de las instituciones para adaptarse rpidamente a los cambios en las exigencias del mercado laboral, estados de recesin econmica y necesidades de profesionales en los diferentes campos de estudio, entre otros. En el tema relacionado con la gestin institucional, durante los ltimos tiempos las instituciones han comenzado a trabajar en la tecnificacin de los sistemas de informacin sistematizacin de procesos y de resultados- y la cultura del uso de la infor macin en la toma de decisiones, formulacin de proyectos, planeacin estratgica e identificacin de resultados, entre otros, facilitando as las labores de control y rendicin de cuentas de los recursos del Estado.

87. Corpoeducacin, Sarmiento, Alfredo; Tovar, Luz; Alam, Carmen, (2001). Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia. Gasto pblico en educacin, pg. 55, Bogot, noviembre.

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Que est sucediendo con la gobernabilidad de las instituciones educativas en el sistema de educacin superior?
1. Problemas relacionados con las visiones estratgicas
En el mbito de la autonoma universitaria, la ley de educacin superior reconoce a las instituciones universitarias el derecho a ...crear, organizar y desarrollar sus programas acadmicos, ... adoptar sus correspondientes regmenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin institucional.... Para hacer buen uso de esta concesin, la institucin debe establecer claramente su orientacin y su misin institucional. En esta construccin subyacen dos dimensiones que se complementan: la primera corresponde a los fundamentos de naturaleza filosfica, pedaggica, cientfica, social y poltica que orientan el quehacer y desarrollo de las instituciones educativas; la segunda, administrativa-gerencial, contribuye al desarrollo, orientacin y conduccin de la institucin con criterios de eficiencia, eficacia, productividad y rentabilidad. El instrumento que permite conjugar y trabajar estas dos dimensiones es el Proyecto educativo institucional (PEI) de obligatoriedad para todas las instituciones educativas del pas, que obra como faro iluminador de todo el trabajo acadmico y administrativo- de la institucin. En su construccin se conjugan aspectos como: naturaleza de la institucin, esfuerzo colectivo en la elaboracin del PEI, exigencias de la demanda externa, condiciones especficas - fortalezas, debilidades y recursos- de la institucin, conocimiento de los cambios externos, etc., constituyndose en el marco para que sus docentes establezcan sus propios programas. Por lo general, las instituciones disponen del PEI. En este aspecto, las falencias se presentan en la pertinencia, la aceptacin y desarrollo de dicho Plan por muchos de los actores involucrados. Los problemas ms frecuentes se presentan en el poco compromiso de los docentes con los planteamientos del PEI, por su poca participacin en l, por su resistencia al cambio y, en ocasiones, por sus diferentes ideologas. En lo gerencial y administrativo las universidades del Estado no han sido ajenas a intereses polticos y prcticas corruptas, en cuyos casos no hay inters en sistematizar y actualizar los procesos administrativos. En las instituciones privadas, los aspectos de gerencia son mucho ms eficientes, sin embargo, existen instituciones donde prevalece el concepto de negocio con el que se administran. En los diferentes casos que se pueden presentar, ya sea en aspectos acadmicos o administrativos, son las instituciones de carcter rector las que deben ejercer la vigilancia y control del sistema de la educacin en general, sin importar el origen de la institucin. En esto hay una gran barrera dada por la interpretacin errnea de la mal llamada autonoma universitaria.

2. Problemas internos de las instituciones relacionados con la estructura, organizacin y procesos

Dentro de la institucin educativa, por la forma como se entiende la autonoma universitaria, lo acadmico se ve afectado desde la libertad de enseanza, investigacin, aprendizaje y ctedra, por el desempeo acadmico o enfoque poltico del profesor o escuela de profesores y , desde lo institucional, por los contenidos de los programas acadmicos y las exigencias (poco rigurosas) para el ingreso de los estudiantes. Estos aspectos se protegen en la libertad de accin de los centros educativos superiores y , a pesar de que el Estado tiene la funcin de inspeccin y vigilancia, se queda corto en mecanismos para garantizar la calidad de la educacin que ofrecen las instituciones. En las instituciones recientes, no obstante el control de los procesos de acreditacin de los programas y el control de las instituciones a travs de la composicin de sus consejos directivos, la realidad es diferente al propsito de la ley , pues existen demasiados programas de baja calidad, amparados en su cumplimiento de la normatividad y reglamentacin as como en la autonoma que tiene la institucin para autodeterminarse. Como problemas ms frecuentes se pueden mencionar: i) en el caso de las instituciones grandes con trayectoria como universidades, stas requieren de una modernizacin administrativa, con definicin de estructuras, asignacin de responsabilidades y claridad en las lneas de poder; ii) en las seccionales, el manejo de personal, los procesos de adquisiciones, recursos y administracin financiera, son ambiguos en las lneas de toma de decisiones, lo cual trasciende a los controles y estos ltimos terminan no existiendo, iii) no existen mecanismos ni instrumentos tcnicos que permitan hacer se-

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guimiento a los planes y proyectos, iv) las relaciones entre la direccin general, las facultades y los departamentos, se mueven en dos extremos: uno, en el que ni las facultades ni los departamentos tienen autonoma para auto organizarse y el otro, en el que tanto facultades como departamentos actan en for ma independiente (superponiendo funciones) y por fuera de las polticas y propsitos de la institucin, v) la gestin universitaria est en manos de funcionarios que necesitan capacitacin y actualizacin, adems de que requieren con urgencia reorientar el estatuto de personal administrativo y vi) en general todas las instituciones, y el mismo sistema, requieren el diseo de criterios e indicadores de gestin.

3. Problemas relacionados con la crisis presupuestal y financiera frente a los procesos de planeacin
El anlisis del presupuesto nacional evidencia la tendencia en la disminucin relativa de la importancia de la universidad pblica. Mientras en los aos ochenta un 23% de los recursos destinados a la educacin estaban dirigidos a la educacin superior ya a comienzos de los noventa esta cifra descendi al 13% 88 , con proyeccin a bajar todava ms. Esta situacin se refleja en el crecimiento de la matrcula, entre 1990 y 1999, de la educacin privada, que fue del 98,4%, mientras que la oficial tuvo un incremento del 52,3%. La participacin de la educacin oficial pas del 40% en 1990 al 33,5% en 1999, cedindole as espacio a la privada, que gan 6,6 puntos. Los argumentos que se esgrimen para explicar este comportamiento de la matrcula tienen que ver en su mayora con factores e xternos, como la prdida relativa de la participacin del sector social en el PIB y el crecimiento sin control de las instituciones privadas, entre otros. Sin embargo, esto lleva a que las instituciones de educacin terciaria pblicas se miren al interior y cuestionen su gestin pues, como ya se ha visto, el dficit que vienen acumulando por diferentes razones sigue creciendo y afectando la cobertura y la calidad de la educacin pblica . En la bsqueda de razones para entender la prdida relativa en la participacin de la educacin pblica, estn los bajos resultados de las instituciones de educacin terciaria de este sector al final de las administraciones o aos fiscales, que reflejan problemas de claridad de las instituciones con relacin a su misin y ausencia de indicadores de eficiencia de su administracin, entre otros. El enfoque en la rendicin de cuentas de las instituciones pblicas se reduce fundamentalmente a describir la ejecucin de un presupuesto por origen y destino y una justificacin contable de lo realizado. En este caso, les corresponde a las instituciones rectoras trabajar y exigir resultados concretos frente a programaciones tambin concretas, en donde tanto docentes como directivos y administrativos se comprometan a trabajar por objetivos y a obtener buenos resultados de acuerdo con la misin de las instituciones de educacin superior.

88. Jimnez Jos Toms. La financiacin de la universidad pblica.

Anexo III
ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN COLOMBIA
Por Robin DePietro-Jurand y Mara Jos Lemaitre

a preocupacin por la calidad de la educacin es cada vez mayor debido a los cambios en el entorno social, el aumento de la escolaridad, la diversificacin institucional, la globalizacin y la disminucin del gasto pblico, factores que generan dudas acerca de la calidad de la educacin terciaria y justifican el desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad. Luego de una acelerada expansin en la educacin terciaria durante la ltima dcada, Colombia, al igual que muchos otros pases, instituy un sistema de aseguramiento de la calidad con miras a garantizar que sta no se sacrifique con la expansin. La principal fortaleza que muestra el sistema y, paradjicamente, tambin una de sus debilidades sobresalientes radica en su carcter mixto. El sistema lo cubre todo: instituciones, programas de pregrado y posgrado, e individuos. Pretende: garantizar que se cumplan las condiciones requeridas para iniciar programas, los estndares mnimos y alta calidad. La acreditacin ha logrado un impacto positivo en la educacin terciaria colombiana, estimulando mejoras en los programas e instituciones participantes. No obstante, hay indicios de ciertos problemas fundamentales: el reducido nmero de los que estn acreditados, muchas instituciones haciendo lo mismo o que cumplen funciones diferentes. Se requieren mejoras que le impriman cierto grado de organizacin a los distintos mecanismos de aseguramiento de calidad ya existentes, para que las instituciones y sus programas avancen de manera escalonada con el fin de fomentar niveles crecientes de calidad y permitan un mayor sentido de compromiso institucional con sta. Con tal propsito se recomienda estudiar las siguientes modificaciones al sistema de aseguramiento de la calidad: Aclarar y diferenciar cules son los roles de los diversos organismos que participan en el aseguramiento de la calidad. Pensar en la creacin de organismos u organizaciones de acreditacin privados. Establecer un nuevo marco para la acreditacin, que no dependa tanto de criterios basados en insumos. Aclarar el significado y las expectativas referentes a una acreditacin de alta calidad en un contexto de diversidad de ofertas de programas.
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Revisar los estndares que se utilizan para adaptarlos a las necesidades de las instituciones tecnolgicas y tcnicas. Incluir procedimientos que determinen la elegibilidad de una institucin segn el esquema de auxilios estudiantiles.

CUADRO III.1: CRECIMIENTO DE LA

Pas Colombia Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Per Uruguay Venezuela

COBERTURA DE LA EDUCACIN TERCIARIA (Pases seleccionados de Amrica Latina)

% de aumento en la cobertura de 1980 a 1997 150 64 36 167 43 14 53 77 38

% de la cohorte de edad en educacin terciaria 1980 1997 6,5 15 22 36 11 15 12 32 21 14 17 17 21 30 16 26 30 29

Fuente: Datos de ICFES para Colombia y de la UNESCO (1999), registrados en los Indicadores de desarrollo mundial de 2001.

En ciertas regiones del frica Oriental, cuando dos personas se conocen, la primera en saludar dice: Yo te veo, y la segunda le responde: Yo estoy aqu para ser visto. En pocas palabras, en este saludo se tiene todo: reconocimiento, apertura y confianza, que son los ingredientes de cualquier sistema de aseguramiento de calidad. Yo te veo...Yo estoy aqu para ser visto89 . Este es el mismo proceso que tuvo lugar en la educacin terciaria colombiana a lo largo de la dcada del noventa, con la introduccin de mecanismos de aseguramiento de calidad fortalecidos. Sin embargo, para lograr las mejoras que necesita el sistema colombiano para estar conforme con las prcticas de aseguramiento de la calidad inter nacionales, las instancias gubernamentales responsables de las polticas necesitan llevar a cabo refor mas audaces y radicales. Si bien la cobertura de la educacin terciaria colombiana contina siendo baja en el contexto de la regin latinoamericana, el sistema ha mostrado un rpido crecimiento desde 1980, tal como lo ilustra el Cuadro III-1 90. En comparacin con los pases de la OCDE, cuya tasa de crecimiento promedio entre 1980 y 1997 fue superior a la de Colombia, el pas sigue rezagado. A ctualmente, en un pas promedio de la OCDE, ms de la mitad de los jvenes puede adquirir en la educacin terciaria habilidades altamente avanzadas, las que se ven retribuidas en el mercado laboral y que les asegura un nivel de vida elevado y seguro. En Colombia, por el contrario, slo uno de cada siete jvenes accede a la educacin terciaria, pero la calidad de la educacin no es uniforme ni garantiza siempre una mejor remuneracin en el mercado laboral.

Introduccin y antecedentes

89. Barblan, Andris. International Quality Assurance. Alocucin central de Andris Barblan, Secretario general de la Asociacin de Universidades Europeas, en el almuerzo de reunin plenaria de la Conferencia anual de 2001 de la CHEA (Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior, por su sigla en ingls), GENEVA, CHEA. Nueva Orleans, Louisiana, martes 23 de enero de 2001. 90. La educacin terciaria ha sufrido una expansin de dimensiones dramticas desde 1990 hasta hoy, con una tasa del 20% anual, lo que equivale a la creacin de aproximadamente 130 mil cupos nuevos al ao. Sin embargo, la cobertura contina siendo de tan slo 15%, bastante por debajo de la media regional.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 101

La rpida expansin del sector no dej de causar grandes dificultades, entre las cuales la ms evidente fue la percepcin de un deterioro en la calidad y la pertinencia del sistema de educacin terciaria. Como respuesta a las preocupaciones sobre la calidad de la educacin se promulg la ley 30 de 1992, seguida de sus correspondientes decretos, cuya finalidad es mejorar la calidad de la educacin terciaria incorporando diversos mecanismos para su aseguramiento, desde que stos se instauraron el gobierno de Colombia ha continuado trabajando en su fortalecimiento y garantiza la calidad del sector . Este aspecto cobra especial importancia en los pases en desarrollo debido a que, segn lo revela el ms reciente documento de estrategia del Banco Mundial sobre la educacin terciaria (2001), la acumulacin de conocimiento se ha convertido en uno de los factores ms importantes para el desarrollo econmico. Los establecimientos de educacin terciaria pueden ofrecer programas de formacin acadmica, capacitacin e investigacin que apoyen las estrategias de crecimiento econmico basadas en el conocimiento, las cuales, a su vez, contribuyen a disminuir la pobreza. Tambin es cierto que las economas impulsadas por el conocimiento sufren cambios importantes en sus necesidades educativas y de capacitacin, como: i) una mayor demanda por destrezas superiores en la fuerza laboral; ii) la mayor importancia concedida al aprendizaje permanente y iii) la creciente demanda de ttulos y competencias reconocidos en el mbito internacional. El tema de la calidad de la educacin terciaria no es un concepto nuevo. Desde que nacieron las universidades todos los pases han lidiado con este tema, y debern continuar definiendo y refinando el concepto de la calidad a medida que la educacin terciaria se universaliza, comercializa e internacionaliza cada vez ms (Eaton, 2001) 91. Con todo, la preocupacin por la calidad se ha convertido en un asunto cada vez ms urgente, debido al impacto que ejercen los cambios del entorno social en los sistemas de educacin terciaria: la expansin de la matrcula, la diversificacin de las instituciones y de los programas, la globalizacin y el cruce de fronteras por parte de estudiantes y profesionales, la reduccin del gasto pblico y la necesidad de encontrar nuevas fuentes de financiacin, son factores que despiertan dudas sobre la calidad y que subrayan la necesidad de establecer mecanismos que la aseguren (El-Khawas, 1998; Thune, 1998; Middlehurst y Woodhouse, 1995; Sanyal, 1995). La mayora de los pases han desarrollado planes de aseguramiento de la calidad o estn trabajando en ellos. Tal como lo menciona el estudio de El-Khawas y et.al. (1998) hay un acuerdo informal sobre una serie de elementos esenciales comunes que se consideran necesarios para todo sistema de aseguramiento de la calidad, los cuales se presentan en el Recuadro III-1.

Mecanismos de aseguramiento de la calidad

R ECUADRO III.1: ELEMENTOS ESENCIALES DEL ASEGURAMIENTO

Organismos semiautnomos Estndares y expectativas explcitos Autoanlisis de la institucin o unidad acadmica Revisin externa por parte de peritos visitantes Recomendaciones escritas Informes pblicos con carcter pblico

DE LA CALIDAD

Dedicacin tanto al proceso (es decir, a la capacidad) como a los resultados.

Fuente: El-Khawas, DePietro-Jurand y Holm-Nielsen (1998).

91. La universalizacin significa la educacin superior masiva y la expectativa de que todas las personas obtengan algn tipo de formacin acadmica posterior a la secundaria; la comercializacin se refiere a la tendencia que hay a definir la calidad como la capacidad de respuesta del mercado que se da en forma simultnea con los valores tradicionales de la educacin como bien pblico, e internacionalizacin se refiere a las fronteras expansivas de las instituciones y programas mediante la creacin de instituciones virtuales y de ofertas a distancia y en lnea.

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Sin embargo, adems de lo dicho, cabe anotar que cada pas ha desarrollado un enfoque diferente para garantizar la calidad y abordar sus principales inquietudes en este campo. Es as como en algunos sistemas el gobierno desempean un papel protagnico, mientras que en otros hay organismos independientes encargados de evaluar la calidad de las instituciones de educacin terciaria o de sus programas, o bien la de ambos. De igual manera se presentan diferentes esquemas en la relacin entre la evaluacin y la asignacin de recursos, ya sea como resultado de los mecanismos de financiacin, del ofrecimiento de incentivos o del acceso a fondos especiales para mejorar la calidad. Por ejemplo, los gobiernos del Reino Unido (Recuadro III. 2)y Australia desempean un rol importante en el aseguramiento de la calidad, pues en ambos pases la enseanza y la investigacin se someten a evaluaciones basadas tanto en la autoevaluacin como en la revisin por parte de sus pares. En el caso de Australia, el financiamiento va ligado a los resultados de las revisiones institucionales. Argentina, por medio del Comit nacional de evaluacin y acreditacin universitarias, introdujo mecanismos de aseguramiento de la calidad basados en la infor macin transparente y objetiva recopilada de estudiantes, administradores y profesores, as como en los mecanismos de asignacin de recursos que ofrecen incentivos a la eficiencia (Banco Mundial, 1995). Los sistemas tambin difieren unos de otros, dado que algunos ponen mayor nfasis en la rendicin de cuentas o en el cumplimiento de los requisitos bsicos de calidad, mientras que otros prefieren acreditar a las instituciones y otros ms le fijan una prioridad mucho ms alta al mejoramiento empleando la autorregulacin. Los primeros, por lo general, se establecen cuando los sistemas de educacin terciaria han mostrado un crecimiento acelerado, reflejado no slo en el aumento de la matrcula sino tambin en el nmero y diversidad de instituciones y programas. La acreditacin es posible una vez se hayan reconocido no slo el logro de un nivel bsico de calidad sino tambin la necesidad de ofrecer y reforzar incentivos al mejoramiento continuo. La autor regulacin y el mejoramiento son eficaces principalmente en sistemas donde las instituciones gozan de una gran autonoma y cuentan con mecanismos de aseguramiento de la calidad inter nos slidamente desarrollados y en los que no parece necesitarse un reconocimiento pblico de sta 92 . Por ltimo, hay sistemas que se concentran en la acreditacin institucional, otros en la evaluacin de los programas y algunos ms de los resultados mediante diferentes tipos de exmenes que se aplican a estudiantes y graduados. En ciertos casos se combinan algunas de las estrategias anteriores asegurando una aplicacin sistemtica de los estndares y procedimientos. Es posible que Colombia necesite de un sistema mixto, que combine la rendicin de cuentas con la acreditacin as como diferentes niveles de focalizacin, pero se deben diferenciar con claridad tanto los enfoques como los mtodos escogidos para lograr la efectividad de los sistemas aplicados.

Visin general del sistema de aseguramiento de calidad de la educacin terciaria colombiana

Al igual que muchos otros pases, Colombia ha pasado de tener un sistema elitista de educacin terciaria a uno masivo, caracterizado por un acceso ms amplio y una mayor diversidad de instituciones (universidades; instituciones universitarias; instituciones tecnolgicas y tcnicas profesionales), programas de estudios y estudiantes. La mayor parte de los estudiantes de la educacin terciaria estn matriculados en las universidades e instituciones universitarias (Cuadro III-2), y en menor grado en las instituciones tecnolgicas y tcnicas profesionales. Con la masificacin de la educacin terciaria

92. Ejemplos del primer tipo de sistemas los constituyen la evaluacin de las nuevas universidades privadas en Chile, la evaluacin de los programas de pregrado en Brasil y el sistema que se adoptar en Espaa; la acreditacin es realizada por CONEA U en Argentina, en algunas provincias canadienses, en Francia, y se est implantando como un sistema nuevo en los Pases Bajos. En el esquema de auditora sueco predomina un enfoque en el mejoramiento de la autorregulacin, tambin vigente durante muchos aos en Pases Bajos mediante evaluaciones efectuadas por la VSNU.

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R ECUADRO III.2: A GENCIA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DEL R EINO UNIDO: CMO FUNCIONA LA REVISIN ACADMICA? 93
La Agencia de aseguramiento de la calidad de la educacin superior en el Reino Unido (QAA, por su sigla en ingls) se fund en 1997, con el objeto de disponer de un sistema integral de aseguramiento de la calidad para la educacin terciaria del Reino Unido. Es un organismo independiente, financiado por la afiliacin de las universidades e instituciones de educacin terciaria y mediante contratos con los principales organismos de financiacin de la educacin terciaria. Su funcin principal es revisar la calidad y los estndares de la educacin terciaria del pas, auditando la forma como cada una de las universidades e instituciones determinan estos dos elementos, adems de revisar los estndares acadmicos y la calidad del proceso de enseanza- aprendizaje de cada una de las asignaturas. Los informes estn a disposicin del pblico tanto en la pagina Web de la QAA como en forma impresa. La revisin acadmica es por ciclos, cada uno de seis aos periodo durante el cual se realiza una revisin de todas las instituciones y asignaturas. Revisin y presentacin de informes. La revisin acadmica aborda tres reas interdependientes: Los Informes sobre estndares acadmicos establecen qu tan adecuados son los resultados del aprendizaje en relacin con enunciados pertinentes de referencia para cada asignatura; la efectividad del diseo del plan de estudios y las disposiciones de evaluacin en referencia con los resultados de aprendizaje buscados y con los logros reales de los estudiantes. Los Informes sobre la calidad de las oportunidades de aprendizaje evalan para cada asignatura la efectividad de la enseanza, los recursos para el aprendizaje y el apoyo acadmico para promover el aprendizaje y los logros del estudiante. Los Informes sobre la administracin institucional de los estndares y la calidad son aquellos que hacen referencia a la solidez y seguridad de los procesos y procedimientos, relacionados con la responsabilidad que tiene la institucin como organismo facultado para otorgar ttulos y otros reconocimientos homologables en los rdenes nacional e internacional. Esto comprende la aprobacin y revisin de programas, la administracin de crditos acadmicos y organizacin de competencias, y la gestin de los procedimientos de evaluacin. Autoevaluacin. De las reas anteriores, las dos primeras se abordan con revisiones al nivel de asignatura y las tres ltimas, al nivel de la institucin en general. En todos los casos, la institucin elabora un documento de autoevaluacin que le permite reflexionar en lo que hace y por qu lo hace, as como en los mtodos que utiliza para alcanzar sus metas. Un grupo de evaluadores analiza la autoevaluacin y luego visita la institucin con el fin de recopilar el material probatorio necesario para emitir su juicio.
Fuente: Agencia de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (The Quality Assurance Agency for Higher Education). http:// www.qaa.org.uk/

surgi la preocupacin de que la rpida expansin haba causado un deterioro de la calidad y una menor pertinencia, lo que indujo al gobierno a iniciar un mecanismo de aseguramiento de calidad 94. En el sistema en Colombia participan una serie de organismos gubernamentales. El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) y la Direccin de Educacin Superior (DES) regulan la educacin superior en Colombia. El MEN y la DES formulan las polticas, planes, programas y objetivos del subsector. El MEN, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), determinan el monto y mecanismos de asignacin de los recursos pblicos 95 . Adems de los anteriores, los siguientes organismos tambin cumplen funciones en el aseguramiento de la calidad en Colombia: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES): entidad adscrita al MEN, que desempea tres tareas normativas con el objetivo especfico de mejorar la calidad. El ICFES: i)
93. Parte de esto se est cambiando, debido a que las instituciones objetaron la forma como estaba funcionando la QAA por lo cual a su presidente ejecutivo, John Randall, se le oblig a renunciar en septiembre de 2001. 94. El deterioro de la calidad se debe, en parte, a la celeridad con la que muchos de los establecimientos de educacin terciaria buscan obtener la categora de universidades o de instituciones universitarias, sin contar con las instalaciones fsicas ni la planta acadmica necesarias y sin haber desarrollado programas de alta calidad. 95. Los ministerios de Hacienda y de Educacin tienen algunas restricciones legales respecto a sus facultades de asignacin de recursos, debido a que el artculo 86 de la ley 30, aprobada en 1992, exige que la asignacin de fondos a las universidades oficiales provenientes de los presupuestos nacional y territorial sea superior a la de 1993 en pesos constantes.

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CUADRO III.2: INSTITUCIONES DE EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA SEGN PERSONERA JURDICA, 1999
Personera jurdica de la institucin Universidades Instituciones universitarias Instituciones tecnolgicas Instituciones tcnicas profesionales Total Nmero de instituciones 95 70 62 53 280 Nmero de estudiantes 660.083 58.488 75.199 41.777 835.547 % del nmero total de estudiantes 79 7 9 5 100 Nmero de graduados (1999) 71.990 17.876 10.046 6.843 106.755

Fuente: ICFES, Estadsticas sobre educacin superior, 1999.

super visa a las instituciones de educacin terciaria y se cerciora de que funcionen cumpliendo con los objetivos que establecen las normas; ii) recopila, analiza y divulga la informacin referente a la educacin terciaria por medio del Sistema nacional de infor macin de la educacin superior 96 y iii) brinda apoyo al Ministerio y a la Comisin Consultiva en la acreditacin y aprobacin de los establecimientos de enseanza mediante la acreditacin previa (consltese este tema en la seccin cor respondiente al Sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia). El ICFES tambin dise la prueba nacional conocida como examen del ICFES y es el encargado de administrarla, la cual es ampliamente utilizada por las instituciones para la seleccin de los estudiantes que aspiran a ingresar a la educacin terciaria. La pr ueba se desarroll en 1968 e inicialmente era voluntaria, per mita a cualquier egresado colombiano de educacin secundaria que quisiera ingresar a una universidad colombiana tomarla en cualquier ciudad del pas. En 1980 el examen fue modificado y se hizo obligatorio para la admisin a la educacin superior (ley 81 de 1980). (http://hydra.icfes.gov.co/ ingles/evaluacion/StateExams/Default.htm). El examen del ICFES cumple con una doble funcin. En primer lugar, como se anot anteriormente, lo utilizan como herramienta de admisin las instituciones de educacin terciaria para calificar la calidad de sus solicitantes (aunque algunas universidades continan aplicando sus propios e xmenes de admisin); y, en segundo trmino, sirve como examen de culminacin de los planteles de bachillerato y como her ramienta de evaluacin de la calidad de stos. En calidad de tal, los resultados de la pr ueba le proporcionan al MEN informacin acerca de la efectividad de la enseanza secundaria en el pas y ayudan a la formulacin de polticas y la toma de decisiones orientadas a las inter venciones de mejoramiento de la enseanza y el aprendizaje en el de secundaria. A partir del ao acadmico de 2001, el ICFES inici tambin un examen nacional para graduados universitarios. Los exmenes de calidad de la educacin superior (ECES), se administraron a estudiantes de medicina e ingeniera mecnica. stos fueron voluntarios, tanto para las instituciones como para los estudiantes, pero se prev que en el transcurso de los prximos aos la pr ueba se convertir en obligatoria. Ms an, el ICFES proyecta e xtender la cobertura del ECES a otras carreras universitarias. Este enfoque ha resultado muy til para el aseguramiento de la calidad en otros pases. Por ejemplo en Brasil, el Provo, evaluacin nacional de programas de pregrado, (Recuadro III-3) instaurado en 1996, constituye un xito como instr umento de evaluacin institucional. El ICFES igualmente administra el Sistema nacional de infor macin de la educacin superior (SNIES), cuyo propsito es recolectar infor macin acerca de los establecimientos de educacin terciaria, programas que ofrecen, nmero de profesores, cursos que componen cada programa, etctera. No obs-

96. De acuerdo con el decreto 2662 de 1999, las dos primeras funciones han pasado de centrarse exclusivamente en la educacin terciaria y se han extendido a la educacin secundaria.

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tante, su funcin principal parece centrarse en el registro de los programas acadmicos. Antes de que un programa pueda funcionar en una institucin acadmica, se debe registrar en el SNIES y cumplir algunos requisitos mnimos bsicos. En el pasado se han presentado problemas en la inscripcin de los programas. Por ejemplo, haba unos inscritos que no se impartan o que funcionaban sin cumplir con los requisitos mnimos. En la actualidad, antes de proceder a la inscripcin, el ICFES verifica la exactitud de la informacin suministrada por la institucin. ste no constituye en realidad un mecanismo de aseguramiento de la calidad, sino ms bien un sistema de informacin que proporciona datos sobre una variedad de insumos, tales como la relacin de alumnos por profesor , la formacin y experiencia de los docentes y el tipo de cursos ofrecidos. Sin embargo, teniendo en cuenta que su intencin es rechazar los programas que no cumplan con el mnimo de requisitos, puede actuar como una medida bsica de la calidad en cuanto a la provisin de los insumos necesarios. Para que el sistema funcione adecuadamente, es esencial que el ICFES cuente con la capacidad de verificar la exactitud de la informacin suministrada en el momento de la inscripcin. Asimismo es responsabilidad del ICFES el cerciorarse de que la informacin reunida para el SNIES sea difundida al pblico, de forma que tanto los estudiantes como sus familias puedan tomar decisiones informadas respecto a la educacin terciaria. sta, por lo regular , aparece publicada en la mayora de los principales diarios del pas. Consejo nacional de educacin superior (CESU). Es una entidad adscrita al ICFES que propone polticas y planes al MEN respecto al desarrollo de nor mas, procedimientos y mecanismos para evaluar la calidad de la educacin superior. Comisin consultiva de instituciones de educacin superior 97. Instancia recientemente creada, conformada por cinco profesores universitarios, sirve de organismo consultor del Ministerio de Educacin en asuntos relacionados con la creacin de nuevas instituciones de educacin terciaria, la apertura de seccionales de instituciones existentes en otras ciudades y la transformacin de las tcnicas y tcnicas profesionales en las universitarias. Consejo nacional de acreditacin (CNA) 98. Esta entidad, conformada por siete miembros de la academia, es la encargada del diseo y aprobacin de los mecanismos de acreditacin de los programas de educacin terciaria. Fue establecido con aprobacin del ICFES y est adscrito al Consejo nacional de educacin superior (CESU). El CNA determina las condiciones de la acreditacin, actualmente centradas en la autoevaluacin y la calidad, que debe cumplir un programa para obtener la acreditacin. Cualquier tipo de establecimiento de educacin terciaria - universidades, institutos universitarios, instituciones tecnolgicas o instituciones tcnicas profesionales - puede solicitar la acreditacin de excelencia. Desde febrero de 2002 se han acreditado 110 programas (56 de ellos de nueve instituciones oficiales y 54 de diecisis instituciones privadas), y otros 303 programas de 74 ms han iniciado el proceso de acreditacin. Suponiendo que todos estos programas logren ser acreditados, esto significara que un total de 413 programas, es decir solo 8% del total de los programas existentes seran acreditados. Comisin nacional de doctorados y maestras (CNDM). Esta entidad adscrita al ICFES, creada en 1994 por el decreto 2791, est conformada por cinco acadmicos nombrados por el CESU ms un observador del ICFES. A los miembros de la CNDM les corresponde evaluar y aprobar las solicitudes de las instituciones que buscan establecer o continuar impartiendo programas de maestra o doctorado. La CNDM tambin se encarga de establecer y mantener relaciones con universidades extranjeras con el fin de estimular el intercambio internacional y fomentar contactos con el exterior.

97. Establecida mediante el decreto 1176 de junio de 1999. 98. Establecido mediante la ley 30 de 1992.

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R ECUADRO III.3: P ROVO: LA EXPERIENCIA BRASILEA DEL

DE LA EDUCACIN TERCIARIA

EXAMEN NACIONAL DE EGRESO

En Brasil, la ley nacional de educacin exige el examen nacional dos cursos, o Provo , como medio para la evaluacin continua del mejoramiento de la calidad de la educacin terciaria. Aunque el examen est diseado para medir el desempeo de las instituciones ms que el de los estudiantes, stos deben tomarlo para obtener su ttulo de grado reconocido por el gobierno. El reporte de los datos sobre la institucin es realizado por esta misma. A su vez, los resultados institucionales se publican anualmente en internet, la prensa escrita y una publicacin del gobierno. La publicacin de los puntajes del Provo ha llamado considerablemente la atencin de los medios de comunicacin y hay pruebas recientes de que los estudiantes y sus familias consultan esta informacin en el momento de elegir una institucin de educacin terciaria. Los resultados individuales de los estudiantes no se publican, aunque se afirma que los empleadores se muestran interesados en el puntaje de sus empleados potenciales. El Provo se ofrece actualmente en 24 reas temticas, pero en el futuro se pretende hacerlo disponible en todas las asignaturas. Esta es la primera vez que en Brasil las instituciones de educacin terciaria se someten a una evaluacin sistemtica en el orden nacional. El Provo tambin representa un medio de recoleccin de datos en profundidad sobre el perfil de los estudiantes que se gradan y de la calidad de la formacin que reciben. Esta prueba ha influido profundamente en la educacin terciaria brasilea, pues ha despertado en forma dramtica la conciencia del pblico acerca de la calidad de este subsector. Este examen estndar, del orden nacional, mide el desempeo de los graduados en ms de doce disciplinas acadmicas. Los resultados se desglosan por institucin y luego se publican. Como tales, sirven de indicador comparativo de hecho de la calidad de los graduados y, por inferencia, de la calidad de la instruccin y la formacin acadmica. Desde su instauracin en 1996, el Provo ha crecido tanto en cobertura como en influencia. El primer examen cubri slo tres disciplinas acadmicas (administracin, ingeniera y derecho). La existencia del Provo provoc una fuerte oposicin tanto del estudiantado como del profesorado, que condujo a boicoteos e interrupciones amenazantes en los sitios donde se administr. Esta oposicin ha cesado, especialmente debido al inters que la prensa y el pblico en general han demostrado en los resultados. Ya entrado en su sexto ao, el Provo ha recibido una amplia aceptacin y cientos de artculos documentan sus efectos sobre el sistema universitario brasileo. El efecto ms evidente es que ha proporcionado mayor informacin a los estudiantes potenciales sobre la calidad de los programas que otorgan ttulos universitarios, con lo cual se han creado consumidores de la educacin ms conocedores e informados. Las instituciones privadas, muchas de las cuales se sentan, equivocadamente, con menos prestigio que las pblicas de mayores recursos dedicados a la investigacin, cuentan ahora con un medio objetivo para demostrar la calidad de sus programas. Por otra parte, varias universidades oficiales de renombre que tenan programas universitarios cuyos puntajes en el Provo fueron desalentadores luchan en la actualidad por salvar su reputacin como lderes en este terreno. Gracias al Provo los estudiantes muestran su satisfaccin o insatisfaccin con los establecimientos de educacin terciaria. Los solicitantes de cupos universitarios indagan rutinariamente sobre el desempeo de dichas instituciones en el Provo, y los planteles que obtienen los mejores resultados destacan esta informacin en su material de divulgacin. Casi la totalidad de establecimientos privados cuyos puntajes han sido sistemticamente altos ha registrado un aumento en el nmero de solicitudes de matrcula. De igual manera, las universidades privadas que han logrado demostrar su calidad atraen a profesores talentosos de las instituciones oficiales. Por otra parte, el Provo ofrece una encuesta anual confiable de los egresados, sobre los cuales se rene informacin importante acerca de sus antecedentes, actitudes hacia su formacin acadmica y metas futuras. Esta informacin, junto con actividades adicionales de evaluacin realizadas por la Secretara de Educacin Superior del Ministerio de Educacin (MEC/SESU, por sus siglas en portugus), generan ciclos de retroalimentacin que se incorporan en las polticas de educacin terciaria. El Provo no es la panacea para la calidad del sistema brasileo y se le ha sealado como un sistema que tiende a favorecer a los ganadores en lugar de ayudar a los que luchan por mejorar. De igual manera, el Provo tiende a reforzar la estructura disciplinaria del sistema de educacin terciario brasileo, en un momento en el que los estudios multidisciplinarios y las habilidades de tipo general cobran un valor cada vez mayor. Por ltimo, el Provo no registra en la actualidad el valor agregado de la educacin, dado que an no existe un examen estndar para quienes culminan la educacin secundaria. Sin embargo, inclusive teniendo en cuenta todas estas crticas, los observadores estn de acuerdo, prcticamente por unanimidad, en el impacto revolucionario que ha ejercido el Provo en el inters por la calidad de la educacin terciaria.
Fuente: Banco Mundial, (2000) Brasil: Higher Education Sector Study, vol. I.

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Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia

El sistema regulatorio colombiano est conformado por una serie de mecanismos, varios de los cuales pueden tambin ser incluidos en una definicin global del aseguramiento de la calidad. Algunos de ellos son aplicables a instituciones, otros a programas (tanto de pregrado como de posgrado) y otros ms, a los individuos. Al observar el Cuadro III-3 se puede tener una idea de cules son estos mecanismos, organizados segn la unidad de evaluacin y el momento en el que se evalan (antes de iniciar actividades o durante su funcionamiento). Como se puede apreciar, hay diferentes mecanismos, todos los cuales buscan asegurar la calidad en algn aspecto de la educacin terciaria colombiana. No a todos se les puede considerar estrictamente mecanismos de aseguramiento de la calidad segn estndares internacionales, pero dado que todos ellos desempean un papel en el proceso, se les analiza de manera individual en la siguiente seccin. Segn parece, el ICFES es el organismo principal de aseguramiento de la calidad, aunque no se le reconoce pblicamente como tal, ya que toma la mayor parte de las medidas normativas una labor atribuida al CNA y a la CNDM, entidades que, por su parte, desempean nicamente un papel limitado y rigurosamente definido dentro del sistema.

1. Instituciones

Analizando los mecanismos de aseguramiento de la calidad por nivel de anlisis, se presenta el siguiente panorama:

Apertura. Los nuevos establecimientos de educacin terciaria, as como las nuevas seccionales existentes y la transformacin de las instituciones tcnicas y tcnicas profesionales en instituciones universitarias, deben recibir la aprobacin del Ministerio de Educacin, por recomendacin de la Comisin Consultiva de Instituciones de Educacin Superior. Esta instancia asesora al Ministerio en asuntos especficos. En el caso de una institucin nueva, los siguientes requisitos sirven de gua para la recomendacin de la Comisin al Ministerio: i) las nuevas instituciones deben contar con recursos que les permitan funcionar durante aproximadamente entre 1,5 y 2,5 aos sin recurrir a los ingresos de las matrculas para los gastos iniciales de apertura; ii) deben tener, entre otros, instalaciones fsicas, laboratorios y bibliotecas apropiados, y iii) la planta de personal docente y administrativa debe corresponder a su misin institucional (en la parte acadmica y en otros aspectos). A las instituciones existentes

CUADRO III.3: MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN COLOMBIA

POR UNIDAD DE ANLISIS Y ETAPA DE DESARROLLO
Instituciones APERTURA EVALUACIN INICIAL SUPERVISIN Asesora de la Comisin consultiva de IES al MEN Inspeccin total (por parte del ICFES) Programas de Pregrado Inscripcin (por parte del ICFES) Programas de posgrado Evaluacin para la iniciacin de los programas (por parte de la CNDM) Seguimiento a programas existentes (por parte de la CNDM) Estudiantes Examen de admisin (por parte del ICFES)

Estndares mnimos/ Acreditacin previa (CNA e ICFES) Acreditacin de la alta calidad (por parte del CNA) Informacin (por parte del ICFES SNIES)

(Exmenes y evaluaciones en las instituciones de educacin superior) ECES resultados (por parte del ICFES)

ACREDITACIN

INFORMACIN

Evaluacin de condiciones previas (por parte del CNA, antes de la acreditacin) Informacin (por parte del ICFES SNIES)

Intercambio internacional (por parte de la CNDM)

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se les evala los recursos financieros y su uso y, adems, se les estudia cuidadosamente su trayectoria. Enseguida, adems de los insumos, la Comisin estudia tambin el resultado del proceso de acreditacin de los programas de la institucin.

Super visin continua. Hace muy poco tiempo el ICFES introdujo la inspeccin total del sistema de educacin terciario. El nuevo mecanismo dispone la visita a las instituciones de equipos de inspectores del gobier no, con el fin de asegurar que stas se encuentren cumpliendo con los criterios bsicos tanto educativos como de seguridad. Los establecimientos que no cumplan con los requisitos reciben un listado de mejoras obligatorias para emprender con el fin de que la institucin pueda continuar en funcionamiento. Hasta ahora se han visitado 77 instituciones, y se esperaba que las 188 restantes recibieran la visita de los inspectores antes de la posesin del nuevo presidente de Colombia, en agosto de 2002. Acreditacin. Antes de solicitar al CNA la acreditacin de un programa, las instituciones deben demostrar que cumplen con los requisitos bsicos de elegibilidad, presentando al Consejo nacional de acreditacin documentos probatorios de doce requerimientos (Ane xo III. A), luego de lo cual los representantes del CNA visitan la institucin para verificarlos. De ser as, el programa puede proseguir al proceso de autoevaluacin. Infor macin. El ICFES, por medio de Sistema nacional de informacin de la educacin superior (SNIES), recopila y pone a disposicin del gobier no y de diferentes interesados todos los datos pertinentes acerca de las instituciones de educacin terciaria (por ejemplo, los problemas que ofrecen, el nmero de docentes, los cursos de cada carrera, etctera). Apertura. La inscripcin de los programas se inici en 1990. Para ofrecer un determinado programa la institucin debe registrarlo en el ICFES y demostrar los estndares bsicos para impartirlo. Los requisitos son mnimos, pero incluyen informacin acerca del nmero de docentes, su for macin y experiencia, el espacio fsico disponible para dictar las clases, etctera. Una vez registrado, el programa recibe un nmero de inscripcin y queda incluido en la base de datos del SNIES. Si la institucin ya ha inscrito el programa pero quiere ofrecerlo en una diferente modalidad o en una sede distinta, debe inscribirlo de nuevo suministrando la informacin pertinente para la nueva oferta. La inscripcin de los programas es obligatoria y el hecho de no inscribirlos de acuerdo con los procedimientos puede acarrear graves consecuencias99 . En 1990 se haban inscrito 1.809 programas de educacin terciaria, y para 1997 este nmero haba aumentado a 2.948. Sin embargo, debido a la rpida expansin que sufri el sistema de educacin terciaria en Colombia, los mltiples programas que iniciaron su proceso de solicitud de inscripcin impusieron una pesada carga al ICFES, lo cual ocasion la inscripcin de programas que no cumplan con los requisitos mnimos bsicos as como con la operacin de programas no inscritos. Esto oblig a refor mular el proceso de inscripcin con el fin de hacerlo ms fcil y transparente. No obstante, el problema real radica en la necesidad de mantener la capacidad de verificacin de la e xactitud de la informacin suministrada para la inscripcin, sin reducir el grado de exigencia para las instituciones y los programas.
99. Por ejemplo, hace un tiempo la Universidad Antonio Nario fue cerrada durante un ao debido, entre otras cosas, a que omiti inscribir algunos de sus programas en el ICFES. Aunque el plantel haba inscrito todos los programas que ofreca en su sede de Bogot, no lo hizo con los ofrecidos en sedes alter nas de otras seccionales del pas. En otras palabras, estaba utilizando los nmeros de inscripcin registrados para sus programas de Bogot en sus otras sedes, sin infor mar al ICFES que dichos programas se impartan en localidades diferentes, con profesores diferentes, etctera. Aunque tcnicamente los programas no eran nuevos, de todas formas se deban haber inscrito con el fin de garantizar que cumplan con los estndares mnimos en dichas sedes alternas. A raz de este cierre, el gobierno les solicit a otras universidades que aceptaran voluntariamente en sus programas a los estudiantes de la Universidad. Muchos de estos ltimos decidieron matricularse en otras universidades, mientras que otros optaron por quedarse sin estudiar durante el ao. Las matrculas y pensiones para los estudiantes de la Antonio Nario no sufrieron ningn cambio. Cuando la Universidad Antonio Nario abra de nuevo sus puertas, los estudiantes estarn en libertad de regresar a ella o de per manecer en su nueva institucin, si su desempeo ha sido satisfactorio.

2. Programas de pregrado

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Supervisin. Los programas de medicina e ingeniera mecnica deben reunir los estndares mnimos de calidad recientemente establecidos, y se les exige el cumplimiento de aproximadamente diecisis requerimientos bsicos. Aunque la observancia de estos estndares equivale al registro (en cuanto que, tarde o temprano, se les aplicarn a los programas antes de poder iniciar su funcionamiento), en la actualidad se aplican a los ya existentes. Adems, se tiene ms cuidado en que las instituciones que solicitan esta certificacin cumplan, en realidad, con los requisitos bsicos. El cumplimiento de los estndares mnimos de calidad no es voluntario. Las instituciones cuentan con un perodo de dos aos para demostrar su acatamiento de lo contrario, se les obligara a cerrar sus operaciones. Un mecanismo semejante al de los estndares mnimos de calidad es el de la acreditacin previa, a la cual se deben someter los programas de pregrado y especializacin en educacin desde 1998. Este mecanismo, obligatorio desde la promulgacin del decreto 272 de 1998, busca asegurar una oferta de profesores bien capacitados para los niveles inferiores de la educacin. Hasta ahora, entre licenciaturas y especializaciones, la acreditacin previa ha sido otorgada a 735 programas de educacin, es decir , a aproximadamente la mitad del total. Los resultados se publican en el Sistema nacional de infor macin de la educacin superior . Para que los programas puedan recibir la acreditacin previa, se les evala en 26 criterios de insumos. La mencionada acreditacin se otorga por siete aos, luego de lo cual el programa debe demostrar que se ha hecho acreedor a la acreditacin de excelencia pues, de lo contrario, debe regresar al proceso de acreditacin previa. El Ministerio de Educacin puede cerrar cualquier programa al que no se le haya otorgado dicha acreditacin si, luego de un perodo de gracia de dos aos, no ha cumplido an con los requerimientos. El Consejo nacional de acreditacin es el encargado de otorgarla. Parece presentarse cierta pugna respecto a qu instancia debera ser la encargadada de evaluar los estndares mnimos de los programas. Al CNA le corresponde hacer que se cumpla la acreditacin previa de los programas educativos y llevar a cabo la evaluacin de los estndares mnimos de los de medicina e ingeniera. Sin embargo, en lo concerniente a los de derecho, que pronto se sumarn a la lista de los que deben cumplir con estndares mnimos, se decidi, para sorpresa del CNA, que sera el ICFES el que realizara las evaluaciones. El argumento del ICFES para justificar esta accin es el tipo de criterios que se utilizan en la evaluacin. Se estima que los requisitos no son estrictamente criterios de calidad, sino que se clasifican ms bien como mecanismos de control y, por ende, la implantacin de los estndares mnimos de calidad podran pasar del dominio del CNA al del ICFES. Acreditacin. Con la aprobacin del ICFES y el auspicio del Consejo nacional de educacin superior (CESU) se cre el Consejo nacional de acreditacin (CNA)100. La funcin nica de esta entidad es la de efectuar la acreditacin de excelencia (segn lo dispuesto por la ley 30 de 1992), el principal componente del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin terciaria. El proceso de acreditacin colombiano se asemeja al de muchos otros pases consta de una autoevaluacin institucional con base en los indicadores adoptados por el organismo acreditador , una visita de campo por parte de un grupo de evaluadores pares y de las recomendaciones del organismo acreditador junto con la decisin de este ltimo. Conforme con las normas que rigen la acreditacin, el representante legal del establecimiento de educacin terciaria que busca la acreditacin voluntaria de sus programas, debe presentar al Consejo nacional de acreditacin una solicitud escrita, en la cual expresa su intencin de hacer acreditar uno o ms de sus programas. El CNA evala la elegibilidad del establecimiento mediante el proceso de evaluacin de condiciones previas, descrito anteriormente en la seccin de mecanismos de aseguramiento de la calidad aplicables a las instituciones. La acreditacin es voluntaria y est disponible para toda clase de establecimientos de educacin terciaria. En la actualidad, de un total de aproximadamente 3.400 programas y 4.000 especializaciones, 110 han sido acreditados y otros 75 estn en proceso de serlo. De los que estn en lnea de espera hay siete instituciones tecnolgicas y cuatro tcnicas profesionales, mientras que el resto lo constituyen universidades e instituciones universitarias.
100. Si bien la idea de la acreditacin naci con la ley 30 de 1992, el CNA se estableci hace apenas cinco aos. La Comisin nacional de doctorados y maestras utiliza un sistema semejante, pero separado, para la acreditacin de los programas de maestras y doctorados.

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La acreditacin, para que funcione cor rectamente y logre sus objetivos, debe obedecer a un esfuerzo cooperativo entre las instituciones y los acreditadores. Esta cooperacin no es posible sin una buena coordinacin y comunicacin101. Segn parece, las instituciones confan en el CNA debido a que este organismo est confor mado por acadmicos y no por polticos. Sus siete miembros cumplen un perodo de cinco aos cada uno en forma rotativa. La rotacin de los miembros de la junta del CNA es sana para el funcionamiento de la organizacin, ya que esta prctica le confiere al gr upo directivo y a la organizacin una memoria institucional que no e xiste en otras entidades, debido a las filiaciones polticas que inter vienen en estas ltimas102. Los miembros de la junta se renen entre dos y tres veces al mes para atender los asuntos propios del CNA. Otra de las prcticas que acrecienta la credibilidad de este grupo ante los establecimientos educativos es que los pares que ofrecen voluntariamente su tiempo al proceso de acreditacin son quienes revisan dicha acreditacin. Segn datos recientes del CNA, en el proceso de acreditacin participan como evaluadores dos mil pares nacionales y quinientos inter nacionales. Como es evidente, no todos ellos se encuentran disponibles todo el tiempo. La acreditacin se concede durante un perodo de tiempo que oscila en promedio de dos a cinco aos. Despus del perodo inicial de acreditacin, los programas que quieran conservarla necesitan volver a presentar una solicitud al CNA para mantener su condicin de acreditados 103.

Infor macin. El ICFES es el encargado de proveer la informacin sobre los programas registrados, por medio del SNIES, a todos los interesados pertinentes. Apertura. La Comisin nacional de doctorados y maestras, CNDM (adscrita al ICFES) le recomienda al MEN la autorizacin de todos los nuevos programas de doctorado o maestra, garantizando que estn conformes con criterios de calidad previamente establecidos, tales como el nmero de profesores con ttulos de posgrado, el nmero de publicaciones cientficas nacionales e inter nacionales, los recursos disponibles para los programas de posgrado y la cantidad de dinero otorgado como auxilio para la planta de profesores. Los criterios son iguales para todos los campos y programas. Super visin y acreditacin. La CNDM tambin se encarga de vigilar el desarrollo y funcionamiento de los programas de posgrado. La vigencia de la acreditacin de los de maestra es de cinco aos, mientras que la de los de doctorado es ocho. Antes de que e xpire el perodo inicial de acreditacin se debe solicitar su renovacin. Hasta el momento hay 43 programas de doctorado y aproximadamente 250 maestras que han sido recomendadas por la CNDM y autorizadas por el gobier no. Infor macin. La informacin a los interesados tambin forma parte de las responsabilidades del ICFES, pero la CNDM es la encargada de establecer contactos con universidades e xtranjeras y de fomentar los inter nacionales.

3. Programas de posgrado

4. Individuos
Admisin. El ICFES elabor un examen de Estado (Anexo III. B), que utiliza desde marzo de 2000. La finalidad de esta prueba es proporcionar un mecanismo de seleccin para la educacin terciaria, evaluar la educacin secundaria y suministrar a los estudiantes infor macin acerca de sus capacidades a fin de orientarlos en su eleccin de carrera profesional. El examen tiene un ncleo comn que todos los estudiantes deben responder y un componente flexible con diferentes opciones para escoger entre ellas.
101. Glidden, Robert. 1996. Accreditation at a Crossroads, Much is at stake as the newly formed Council for Higher Education Accreditation begins its work. Tomado de: Educational Record. Publicado por el Consejo estadounidense de educacin (edicin especial de la reunin anual). Otoo de 1996. 102. Los miembros de la junta cumplen perodos de cinco aos. De los siete primeros miembros que fueron nombrados, tres fueron reemplazados por nuevos integrantes luego de dos aos y medio. De los cuatro miembros originales restantes, dos rotaron al final de su perodo y dos miembros originales estarn en funciones 2,5 aos ms. De esta manera, siempre hay alguien en la junta que est plenamente enterado de lo que ocur re en la organizacin. 103. Los lectores interesados en los criterios especficos de la acreditacin utilizada deben remitirse a la publicacin del CNA de 1998 titulada Lineamientos para la acreditacin.

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Progresin. La evaluacin para la aprobacin de los cursos a lo largo de la carrera se realiza internamente utilizando pruebas propias de cada programa. Aunque estas pruebas son responsabilidad directa de cada institucin, las evaluaciones institucionales y de programas garantizan que sean las apropiadas y las que se adecuen a los objetivos curriculares. Ttulos de grado. Adems de los requisitos normales para el grado que tambin estn sujetos a revisin mediante mecanismos de acreditacin a los estudiantes se les insta a tomar los exmenes de calidad de la educacin superior (ECES). Estas pruebas, desarrolladas por el ICFES, ya se han administrado a estudiantes de programas de medicina e ingeniera mecnica. En la actualidad los exmenes son de carcter voluntario (tanto para los estudiantes como para los programas), pero se tiene proyectado hacerlos obligatorios y extenderlos a otros campos de estudio. Los ECES suministran informacin sobre los resultados del aprendizaje y pueden ser de gran utilidad para mejorar la calidad de los establecimientos de educacin terciaria.

Anlisis de los mecanismos de aseguramiento de calidad de Colombia

Asuntos relacionados con el proceso de aseguramiento de la calidad
En Colombia el sistema de acreditacin ha logrado un impacto positivo en la educacin terciaria, adems de estimular mejoras en los programas e instituciones que han participado en el proceso. Sin embargo, la calidad de la educacin contina siendo motivo de preocupacin, debido a su deterioro en aos recientes y a su menor pertinencia en la nueva economa global basada en el conocimiento. Tambin son inquietantes los temas del acceso y la necesidad de mejorar la equidad sin amenazar la calidad de los programas. El gobierno, que reconoce el papel que desempea la acreditacin en el mejoramiento de la calidad, contina mejorando su sistema de aseguramiento de la calidad. Sin embargo, hay indicios de algunos problemas de fondo: En primer lugar , el nmero de programas acreditados es bastante reducido. Una de las razones de ello puede ser que los estndares establecidos para la acreditacin son demasiado engorrosos y que los establecimientos educativos carecen de los recursos necesarios para cumplir con ellos. Entonces, la pregunta es qu medidas adicionales se requieren para ayudar a las instituciones a prepararse para la acreditacin, pues no convendra que el CNA redujera el nivel de los estndares de calidad para permitir que un nmero mayor de programas pudiese adquirirla. Otra razn puede radicar en el hecho de que al proceso se le defina como acreditacin de excelencia o acreditacin de alta calidad, lo que implica que el CNA busca ms programas que se puedan describir como modelos para otros semejantes o equivalentes. Si ste fuere el caso, el resultado evidente de dicho enfoque sera un nmero menor de programas acreditados como de excelencia, dado que sta, por definicin, es escasa. El asunto, pues, radica en si este esquema es eficaz para asegurar niveles suficientes de calidad, as stos no sean excelentes. En segundo trmino, parece presentarse la situacin de que hay muchas instituciones desempeando tareas similares o que la misma institucin est tratando de cumplir con demasiadas funciones al mismo tiempo. En el primer caso, tanto el CNA como el ICFES estn comprometidos (o lo estarn en breve) en la evaluacin de los estndares mnimos para diferentes reas (el CNA en la acreditacin previa de la educacin y el registro calificado de medicina e ingeniera mecnica, y el ICFES para la carrera de derecho). Por otra parte, el ICFES est encargado de la inscripcin de los programas, la inspeccin de los establecimientos educativos y la evaluacin de los estndares mnimos en el caso de los estudios de derecho, as como de la administracin del examen del ICFES para la admisin de bachilleres a la educacin terciaria y de los ECES o exmenes de los egresados. Es muy difcil para una misma institucin organizar actividades tan diferentes, y sta puede ser la razn por la cual algunas de dichas actividades se llevan cabo de una manera ms formal que sustancial. Esto es algo que merece un cuidadoso anlisis, pues parece corresponder al resultado lgico de un sistema que ha venido evolucionando como respuesta a diversas necesidades y exigencias, pero sin dedicar el tiempo ni los recursos suficientes a organizarse de forma funcional y orgnica.

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La principal fortaleza del sistema de aseguramiento de la calidad de Colombia a la vez que, paradjicamente, una de sus debilidades ms importantes radica en su carcter mixto. El sistema lo cubre todo: instituciones, programas de pregrado y posgrado e individuos. Pretende hacerlo todo: asegurar las condiciones requeridas para iniciar programas, hacer cumplir con los estndares mnimos y garantizar una alta calidad. En este sentido, le ha demostrado al sistema de educacin terciaria que la calidad es una de las preocupaciones principales de la sociedad colombiana, y que sta se debe evaluar y garantizar incluso antes de que empiece a funcionar cualquier institucin o programa. El flanco dbil de esta integralidad es que, por lo general, resulta muy difcil realizar esta variedad de revisiones diferentes, que exigen enfoques diferentes, con los escasos recursos de que disponen los pases en desarrollo. Quizs el adelanto ms interesante que se haya logrado lo constituyen la instauracin del CNA y la introduccin de su sistema de acreditacin de alta calidad. Es probable que su fortaleza est fundamentada en el enfoque que emplea la acreditacin de los programas. Los sistemas orientados hacia la acreditacin de establecimientos educativos se basan en la trayectoria y capacitacin de los recursos humanos de dichas instituciones como instrumento para asegurar la calidad. Muchas de las personas dedicadas al tema de las refor mas de la educacin terciaria reconocen que la capacidad de una institucin para vigilar y controlar sus propios procesos de enseanza y aprendizaje son factores clave para lograr y mantener la calidad, pero igualmente requiere de una planta docente bien capacitada, que pueda desarrollar currculos adecuados y determinar los elementos necesarios para programas de calidad, as como de directivos y administradores idneos. Dada la escasa proporcin de profesores universitarios colombianos con ttulos de doctorado (2,2% de los profesores y 1,7% de las plazas docentes) y maestra (13,8% de los profesores y 13,3% de las plazas docentes) muchos establecimientos educativos pueden carecer de la capacidad necesaria para asegurar la calidad en el desar rollo de los programas104. En definitiva, si se quiere desarrollar una capacidad institucional suficiente para asegurar la calidad se requiere disponer de mecanismos de poltica explcitos y definidos, que de por s tardan mucho ms tiempo y que, hasta ahora, no se han desar rollado en Colombia. Por tanto, lo ms adecuado es tener una acreditacin de programas centrada en el plan de estudios y en otros elementos necesarios para la calidad105. Debido al nmero restringido de programas de posgrado que hay en Colombia (en 1999, por ejemplo, nicamente diecisis graduados recibieron ttulos de doctorado y 2.113 de maestra), es muy poco probable que las necesidades futuras de dotacin de profesores universitarios sean satisfechas por este nivel de for macin en posgrado. La escasez de profesores con ttulos de posgrado avanzados no slo disminuye la calidad de la enseanza y de la investigacin, sino que menoscaba la acreditacin de los programas de for macin acadmica. Otra fortaleza de la acreditacin por programas es que cumple mejor con las necesidades de las instituciones en desar rollo, puesto que les permite a stas esforzarse por la calidad, reduciendo las tareas sustanciales de la acreditacin institucional a unidades ms manejables, con lo cual se mejoran las oportunidades de lograr dicha calidad. As pues, las instituciones pueden asignar sus escasos recursos para mejorar la calidad de los programas, uno a la vez. De otro lado, si se hace pblica, la acreditacin de los programas sirve tambin de informacin para los estudiantes y sus familias en el momento de elegir una carrera en un deter minado establecimiento educativo. En trminos generales, los sistemas que han aplicado mecanismos de acreditacin por varias dcadas se encuentran en mejor posicin de utilizar dicha acreditacin para construir capacidad institucional y para la sostenibilidad de las mejoras logradas en la calidad 106. Cabe reconocer que aunque la acreditacin se est dando al nivel de programas, muchas de las reas que se evalan son de carcter institucional. reas de evaluacin tales como la misin de la institucin, los requisitos de planta docente, la administracin y las instalaciones fsicas, reflejan la
104. Datos del ICFES; ambas cifras corresponden a 1999. 105. Phelps, Marianne. Accreditation and the Quality Assurance System for Higher Education in the Philippines. Programa de desarrollo del sector educacin de Filipinas, ADB. 2001. 106. Eaton, Judith. 2001. Regional accreditation refor m. Who is served? Change, de marzo/abril de 2001:39-45.

Fortalezas del sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia

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calidad de la institucin en general, as como la del programa particular que se pretende acreditar. Por tanto, es concebible pensar que la calidad de la institucin va mejorando con cada programa que se acredita. Dado que la acreditacin es una de las metas del Ministerio de Educacin, la institucional podra comenzar a concederse a aquellas instituciones que tengan un determinado porcentaje de sus programas, por ejemplo 75%. Aunque la acreditacin de programas parece ser el camino indicado para empezar a desarrollar medidas consistentes de aseguramiento de la calidad, el enfoque colombiano plantea algunos interrogantes. Qu se quiere dar a entender realmente con una acreditacin de alta calidad? Como se mencionaba antes, si ello significa identificar y destacar los programas que puedan servir de modelo para otros, su alcance se quedar necesariamente corto la mayora de los programas no son modelos para otros, ni se puede esperar que lo sean. Aunque es importante contar con programas excelentes que sealen el camino a seguir, la cuestin sigue siendo qu hacer con los que no lo son, pero que prestan un servicio adecuado. A stos no se les puede otorgar una categora de acreditacin de alta calidad, pero tampoco se les puede negar algn tipo de reconocimiento. Esto es lo que quiz se espera de una evaluacin de estndares mnimos lo cual, en tal caso, se debe formular de manera explcita. Por otra parte, parecera extrao que a todas las instituciones y programas se les evaluase contra el mismo conjunto de estndares (factores y caractersticas), bien se trate de universidades o de instituciones tcnicas profesionales, as como de programas profesionales o tcnicos. Se podra argumentar que los estndares son aplicados por evaluadores expertos, que entienden la naturaleza de la institucin o del programa, pero la experiencia internacional revela con claridad que la evaluacin de las universidades es cualitativamente diferente a la de las instituciones no universitarias, y que no se trata simplemente de una cuestin de grado sino ms bien del hecho que evalan aspectos diferentes.

Mejoras en el aseguramiento de la calidad

Lo que se necesitan son mejoras que le confieran alguna medida de organizacin a los diferentes mecanismos de aseguramiento de calidad que se estn aplicando, de modo que tanto las instituciones como sus programas avancen a lo largo de un continuo que fomente mayores niveles de calidad y un creciente sentido de compromiso institucional con ella. En otras palabras, comenzando con la aplicacin de mecanismos sencillos y de supervisin, la mayora de ellos externos, el sistema debera orientarse hacia la rendicin de cuentas y, en definitiva, la acreditacin se debera basar en la capacidad de las instituciones de asegurar la calidad de sus programas y servicios. El sistema de aseguramiento de la calidad debe igualmente apoyar el desarrollo del sistema de educacin terciaria, en conformidad con las metas previstas por el gobierno107. Esto significa, entre otras cosas, respaldar un mayor acceso a la educacin (lo cual, por lo regular , implica brindar mayor calidad a los niveles tcnico y tecnolgico), asegurar el cumplimiento de los estndares mnimos de todos los programas que se ofrecen en el pas, hacer que stos sean ms pertinentes con las necesidades reales de los interesados, aumentar la articulacin con el sector productivo y continuar proyectando el sistema de educacin terciaria hacia estndares internacionales. Se recomienda estudiar las siguientes modificaciones al sistema de aseguramiento de la calidad:

Aclarar y diferenciar muy bien los roles de los diferentes organismos que participan en el aseguramiento de la calidad: El nmero creciente de programas que buscan conseguir la acreditacin presenta tambin una carga adicional para los organismos encargados del sistema de aseguramiento en Colombia. ste sera el momento propicio para analizar cules son los papeles que cumple cada organismo en el sistema y de qu manera se pueden definir mejor sus funciones para poder lograr una mayor eficiencia por medio de la coordinacin, o consolidacin de las organizaciones de aseguramiento de la calidad. Aunque, en teora, las funciones de cada uno de los organismos que participan en el sistema estn claras, parece surgir cierto grado de superposicin y confusin entre sus funciones. Cuando estos organis107. Vase: Orozco Silva, Luis Enrique, ed. 2001. Educacin superior, desafo global y respuesta nacional, V ols. I y II, Colombia. ICFES.

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mos se concibieron y pusieron en funcionamiento, cada uno de ellos tena un propsito especfico. Sin embargo, el acelerado crecimiento de la educacin terciaria ha hecho que stos hayan asumido ms de lo que pueden efectivamente manejar. La acreditacin es un proceso costoso, que requiere de una gran dedicacin de tiempo de parte tanto de las instituciones y los programas como del gobierno. A medida que se incrementa la carga de trabajo de cada entidad, es fcil caer en rutinas formales de modificaciones e inspecciones, que erosionan gradualmente el impacto que estas medidas pretendan lograr en la calidad y que, en realidad, lograron en sus primeras etapas. Cuando esto sucede, es posible que las instituciones y los programas perciban al aseguramiento de la calidad como un juego en el que deben participar aunque no se produzca ningn efecto real en lo que ocur re en su interior. Una forma de dividir adecuadamente el trabajo consistira en separar las tareas de aseguramiento de la calidad segn las etapas y el alcance de la evaluacin que se realiza. As pues, se le podra asignar a un solo organismo la etapa inicial (la autorizacin de nuevos establecimientos de educacin terciaria o nuevas seccionales de establecimientos e xistentes, as como la inscripcin de los programas), junto con la responsabilidad en el cumplimiento de las nor mas y reglamentos administrativos. La supervisin de los programas e xistentes, la evaluacin de la calidad institucional, la acreditacin, el cumplimiento de los estndares mnimos (tanto de los establecimientos como de los programas) deben ser responsabilidad de otro organismo diferente, que tome como punto de partida el resultado de la evaluacin inicial. Los e xmenes, bien sea para admisin o para la obtencin del ttulo, pueden ser administrados por cualquiera de los dos organismos anteriores, pero con una coordinacin estrecha entre stos, debido a los importantes insumos que aportan a la tarea de aseguramiento de calidad que se desarrolla. Con una mejor coordinacin de los esfuerzos se pueden reducir a un mnimo el tiempo y los costos asociados con la acreditacin, sin sacrificar la calidad, tal como se logr en Chile (Recuadro III-4)

Se debe estudiar la posibilidad de crear entidades u organizaciones de acreditacin privadas, que sean reconocidas por el CNA o por alguna otra agencia del orden nacional. De este modo la carga que ocasiona la acreditacin por programas y, ms adelante, la institucional, se distribuira entre varias organizaciones, con lo cual se disminuira el tiempo requerido para este proceso. Esto permitira acelerar el proceso de acreditacin y mantener a los organismos acreditadores al da con las exigencias de carcter cclico propias del proceso, que adems necesitan reacreditarse en un lapso de cada dos a cinco aos, segn el caso. Establecer un nuevo marco para la acreditacin, que no dependa tanto de criterios basados en insumos: El sistema, en su conformacin actual, sienta su opinin sobre la calidad principalmente con base en insumos que son bastante descriptivos y pormenorizados. La utilizacin de un modelo de acreditacin basado en insumos es eficaz en cuanto asegura que se cumplan con los estndares mnimos y puede resultar til para el reconocimiento de nuevos programas. No obstante, una vez que un programa ha cumplido satisfactoriamente con estos requisitos, es importante trascender esos criterios y examinar si es igualmente eficaz en la enseanza a los estudiantes y en el logro de los resultados de aprendizaje buscados. En otras palabras, debe darse un cambio orientado a evaluar competencias y procesos de los programas as como resultados de tipo ms general, como tasas de permanencia, patrones de empleo, obser vancia de la misin de la institucin, entre otros. (Phelps, 2001; Eaton, 2001). En el ao 2001 empez una tendencia a utilizar los resultados como un medio para evaluar la calidad de los programas, con la incorporacin de exmenes para los egresados de medicina e ingeniera mecnica. An es muy pronto para medir el impacto que tendrn en el aseguramiento de la calidad de los programas seleccionados o en las decisiones que tomen los estudiantes en el momento de elegir el establecimiento en el que quieren cursar estos estudios. Si por medio de estos e xmenes se logran los efectos esperados, es posible que el ICFES decida desarrollar exmenes en otros campos. Los exmenes de egreso no son el nico mecanismo del que se dispone para supervisar la calidad de un programa. Hay otros instr umentos como las calificaciones de los estudiantes, los portafolios estudiantiles, las tasas de permanencia y graduacin y el seguimiento a los diversos resultados de los egresados en el mercado laboral, tales como el tiempo que tardan en encontrar empleo, el tipo de trabajo que consiguen y el salario, factores que en su conjunto tambin contribuiran a que los programas e instituciones compitan entre s para mantener los estndares de calidad.

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R ECUADRO III.4: P ROGRAMA CHILENO DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

El objetivo del programa de mejoramiento de la calidad y desempeo de la educacin superior (MECESUP) es mejorar el desempeo del sistema de educacin terciario de Chile. El programa se centra en tres reas principales: el desarrollo y puesta en marcha de un sistema nacional de acreditacin; el fortalecimiento de vnculos con el desarrollo nacional y mejoramiento cualitativo de los servicios educativos del nivel tcnico, de pregrado y posgrado y el mejoramiento de la administracin del sistema de educacin terciario. Aseguramiento de la calidad. El MECESUP apoya el desarrollo de un sistema de aseguramiento de la calidad con tres lneas de accin complementarias. La primera de stas es el desarrollo de mecanismos de acreditacin de programas como base para elaborar la propuesta de un plan nacional de aseguramiento de la calidad. La segunda se enfoca en el desarrollo de capacidades institucionales para la autorregulacin, que incluye la formacin de unidades de autoevaluacin y de investigacin institucional. La tercera tiene que ver con la propuesta de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad para los servicios de educacin terciaria, que comprende cinco funciones diferentes, pero coordinadas entre s: i) la consolidacin del sistema nacional de licenciamiento institucional de los nuevos establecimientos educativos privados; ii) la instauracin de un sistema de informacin nacional (para atender las necesidades administrativas del nuevo sistema de educacin superior, las necesidades institucionales y la publicacin de la informacin para los diversos interesados); iii) la evaluacin institucional, con el fin de determinar la elegibilidad de financiacin pblica; iv) la acreditacin de los programas; y v) la certificacin profesional. El sistema ser coordinado por una agencia independiente, pero las diferentes funciones sern desempeadas por diferentes organismos. El organismo coordinador se encargar de la evaluacin institucional y de la acreditacin de los evaluadores nacionales e internacionales para los programas de acreditacin. El trabajo es adelantado por dos comisiones de acreditacin nacionales, para los niveles de pregrado y posgrado, que han definido los estndares de calidad de los programas y puesto en marcha un sistema de acreditacin voluntaria y en la actualidad se trabaja en la propuesta de un marco legal definitivo. Al nivel de pregrado, se ha iniciado el trabajo de acreditacin de casi cien programas que cubren la mayor parte de los campos profesionales y tcnicos. En cuanto a los posgrados, en el ao 2000 se termin un segundo ciclo de acreditacin de 65 programas de doctorado y en el momento se encuentra en proceso un nuevo ciclo de cien maestras. El sistema de acreditacin est basado en la autoevaluacin, en la revisin de pares externos y en una auditora acadmica. Las evaluaciones y auditoras institucionales tambin forman parte de las condiciones que deben cumplir las instituciones para recibir auxilios estudiantiles del gobierno. Mejoramiento de la calidad educativa. El MECESUP inici el manejo de un fondo competitivo para promover la calidad y pertinencia de la educacin terciaria, mediante la concesin de auxilios para beneficiarios de programas de pregrado en campos de prioridad institucional y nacional; de posgrado con nfasis en doctorados y maestras en artes, humanidades, ciencias sociales y educacin; tcnicos profesionales en campos de gran demanda por parte de los sectores productivos y para el mejoramiento de instalaciones fsicas, equipos y recursos humanos de las instituciones, segn lo requiera la ejecucin de los programas mencionados anteriormente. El fondo competitivo comenz a funcionar en 1999 con una primera ronda donde se seleccionaron 57 proyectos, 41 de ellos para apoyar programas de pregrado y 16 para posgrados. En la segunda ronda, en el ao 2000, se aprobaron setenta nuevas propuestas. Los gastos elegibles para los proyectos incluyen el mejoramiento del recurso humano (becas para trabajos de posgrado en el pas y en el exterior, visita de profesores universitarios, pasantas al exterior de profesores y estudiantes de doctorado durante su trabajo de tesis y visitantes a Chile), bienes (equipos cientficos y de laboratorio, acceso a la informacin y sus tecnologas, nuevas herramientas y procesos de enseanza-aprendizaje) y obras civiles (mejoramiento de los espacios acadmicos). En abril de 2001 se abri una nueva competencia en la que se asignaron 52 millones de dlares a las instituciones que presentaron propuestas pertinentes. Las instituciones escogen los proyectos con base en la planeacin estratgica y las prioridades institucionales as como en los lineamientos de orden nacional. Marco de poltica y construccin de capacidad. El MECESUP tambin trabaja por mejorar el marco legal y regulatorio de la educacin terciaria definiendo los roles que deben desempear las universidades, los institutos profesionales y los centros de capacitacin tcnica profesional participantes en el establecimiento de mecanismos para facilitar la transferencia de estudiantes y graduados entre dichas instituciones educativas y en la preparacin de proyectos de ley y normas o enmiendas a la legislacin existente. El programa ayuda de igual modo a poner en marcha la poltica y a construir la capacidad institucional de los establecimientos de educacin terciaria as como de la divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin. Por ltimo, ha empezado a instaurar una poltica coherente de financiamiento pblico y a desarrollar una metodologa de financiacin de las actividades de educacin terciaria, que incluye los auxilios estudiantiles.
Fuente: Reich (2001).

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Aclarar el significado y las expectativas relacionados con la acreditacin de alta calidad en el contexto de la diversidad de programas ofrecidos . A la acreditacin de alta calidad, que constituye un importante adelanto, se le debe librar de convertirse en un simple rtulo para la acreditacin corriente que se otorga a la mayora de programas. Para que esto suceda es esencial que se la reconozca como algo que siempre estar restringido a un nmero limitado de programas, es decir a aquellos que puedan demostrar excelencia en cualquier campo de desempeo. Sin embargo, esto no significa que otros programas no catalogados como excelentes, pero que sean adecuados, tengan la posibilidad de recibir su propio reconocimiento. Si se aclara, por ejemplo, que la evaluacin de estndares mnimos es el patrn equivalente bsico al que se deben someter todos los programas, se eliminara gran parte de la presin sobre el esquema de la acreditacin para incrementar el nmero de programas por acreditarse. No obstante, para lograr esto, se debe facilitar la extensin de la evaluacin de los estndares mnimos a la mayora de los programas profesionales, tecnolgicos y tcnicos, lo cual puede sobrepasar las posibilidades del CNA o de cualquier otro organismo colombiano en la actualidad. Esto se debe tener en cuenta debido a que la alter nativa consistira en limitar la evaluacin de estndares mnimos a una revisin formal de los documentos que presentan las instituciones, sin ninguna verificacin de los mismos. La acreditacin de evaluadores especficos para este tipo de evaluaciones puede ser la respuesta adecuada para mantener el nivel de estndares mnimos sin necesidad de ampliar an ms los organismos actuales. Revisar y modificar los estndares que estn en uso actualmente para la acreditacin de la alta calidad, de forma que respondan mejor a las necesidades de las instituciones tecnolgicas y tcnicas. Como se comentaba antes, gran parte de la experiencia inter nacional en la evaluacin de instituciones de educacin terciaria no universitarias revela que estas instituciones y programas utilizan un enfoque diferente para la enseanza y el aprendizaje, el cual debe ser reconocido en el momento de elaborar los estndares y criterios de evaluacin que se les aplican. Por ejemplo, los requisitos del programa referentes a las prcticas, los tipos de vnculos que se deben establecer con el sector productivo u otras oportunidades laborales, as como la formacin y experiencia de la planta docente, son condiciones y caractersticas que difieren mucho de otros requisitos semejantes a los programas e instituciones universitarios. Incluso si se utilizan evaluadores calificados para aplicar los estndares, el hecho de que estos ltimos se hayan desarrollado ms especficamente para las universidades hara pensar que stas son las verdaderas instituciones y que todas las dems son instancias de segunda categora, a las que se les evala principalmente flexibilizando los estndares reales para hacerlos aplicables a ellas. La nica forma de evitar esta percepcin es desarrollar estndares especficos para las instituciones tcnicas y tecnolgicas, tomando como base su propia razn fundamental y utilizando un lenguaje adecuado a sus programas y ofertas. El aseguramiento de la calidad debe incluir procedimientos que establezcan la elegibilidad de una institucin para el plan de ayuda estudiantil. Los criterios podran comprender, por ejemplo: i) procedimientos claros y adecuados que describan en forma resumida el establecimiento de nuevos programas de enseanza; ii) proceso de control de calidad inter no que est en funcionamiento; iii) disponibilidad al pblico de indicadores de desempeo e infor macin vital sobre los egresados de manera que los estudiantes y sus familias puedan tomar decisiones infor madas respecto a cul de los establecimientos de educacin terciaria satisface mejor sus necesidades; pr uebas de una gestin financiera consistente y procedimientos de rendicin de cuentas.
En resumen, las principales recomendaciones seran las de analizar muy de cerca el sistema de aseguramiento de la calidad y tratar de organizarlo de manera tal que se pueda lograr una divisin sensata del trabajo entre los organismos encargados. Una vez que cada organismo se responsabilice de cierto conjunto de medidas, puede trabajar para hacerlas coherentes no slo entre ellas mismas sino tambin con las reas que son del alcance de otros organismos. De esta for ma se podr evitar la superposicin de funciones y garantizar que haya una cobertura de todas las reas importantes, incluso si esto significa que alguna de las actividades que se desar rollan en la actualidad pierdan predominancia o deban posponerse por un tiempo.

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Anexo III. A Solicitud de acreditacin voluntaria de programas ofrecidos por instituciones de educacin terciaria
En qu consiste el procedimiento
Si usted es rector y representante legal de un establecimiento de educacin superior , o si cumple ambas funciones, y quiere la acreditacin voluntaria de sus programas acadmicos, que consta del testimonio que da el Estado acerca de la calidad, organizacin, funcionamiento y cumplimiento de la funcin social de tales programas, srvase presentar por escrito la correspondiente solicitud.

Requisitos y documentos necesarios para el procedimiento

A. Requisitos para la institucin
1. Estar debidamente autorizada para funcionar como establecimiento de educacin superior y otorgar grados en el programa que se pretende acreditar 2. Cumplir con las normas legales establecidas para la educacin superior y, en particular, las correspondientes a este tipo de instituciones 3. Tener una misin claramente establecida, coherente con su naturaleza y definicin institucional, de conocimiento pblico. Dado que la misin debe reflejarse en las actividades acadmicas de la institucin, sus logros deben ser evaluables 4. Haber redactado un proyecto institucional que sirva de referencia bsica para los procesos de toma de decisiones 5. Contar con la planta profesional adecuada con la naturaleza de la institucin y con programa que se est acreditando en lo referente a su tamao, calidad y dedicacin 6. Tener estatutos y reglamentos de profesores y estudiantes, que incluya claramente las polticas de seleccin y admisin. Esto reglamentos deben definir los derechos y deberes tanto de los profesores como de los estudiantes as como el sistema de participacin en los organismos directivos de la institucin 7. Tener una trayectoria en el programa para acreditar, reflejado en su incidencia efectiva en el rea y en la existencia de varias promociones de estudiantes egresados, con posibilidad de seguimiento a su desempeo profesional 8. Tener una estructura organizativa con sistemas de administracin y gestin cor respondientes con la naturaleza, tamao y complejidad del programa y de la institucin 9. Contar con las instalaciones fsicas y la infraestructura locativa y logstica para satisfacer los requisitos de la institucin y del programa 10. Mantener una estabilidad financiera comprobada y utilizar los recursos disponibles en forma adecuada, de acuerdo con la naturaleza, misin y objetivos de la institucin 11. Mantener el ambiente institucional adecuado y las polticas e instalaciones fsicas diseadas para mantener el bienestar de todos sus miembros 12. No haber sido sancionada, en el curso de los ltimos cinco aos, por incumplimiento de las normas legales que rigen la educacin superior ni estar inter venida en el momento de presentar la solicitud.

B. Documentos exigidos
Comunicado del representante legal de la institucin, dirigido al Consejo nacional de acreditacin, en el que se exprese la intencin de hacer acreditar uno o ms programas acadmicos. Enviar al CNA lo siguiente: informacin sobre los aspectos legales, reglamento inter no debidamente aprobado, informacin sobre aspectos acadmicos y sobre los recursos institucionales.

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Lugar al que se debe dirigir el ciudadano

Presentar los documentos a:ICFES - Consejo Nacional de Acreditacin Av. 19 No. 6-68. Oficina 404. Santa Fe de Bogot, DC Telfonos: 3411050 , 3411052, 2862910, 3425719 Fax: 2863416 E-mail: cna@icfes.gov.co Estndares principales que r egulan el procedimiento: Ley 30 de 1992, acuerdo No. 06 de 1995 del CESU.

Anexo III. B Examen de Estado 2000 para ingreso a la educacin terciaria

Antecedentes
El examen de Estado que aplica el ICFES desde marzo del ao 2000 es el resultado de un proceso iniciado en 1995, en el que se desar rollaron los fundamentos tericos de la propuesta y las especificaciones de los instrumentos de evaluacin, as como se redefinieron la preparacin y aplicacin de los exmenes. Este proceso general de transformacin se desarroll dentro del siguiente conte xto: Renovacin de los objetivos fundamentales de educacin del pas derivados de la Constitucin poltica de 1991 y en la ley general de educacin (ley 115 de 1994). Recomendaciones de la Misin de modernizacin de la universidad pblica y de la Misin para la ciencia, la educacin y el desarrollo. En el contexto mundial se produjeron cambios e innovaciones relacionados con las disciplinas que componen el examen, as como se introdujeron nuevos modelos sicomtricos para las mediciones y evaluaciones. En el contexto de la globalizacin surgieron nuevas exigencias culturales, sociales, polticas y econmicas. Trabajo interno desarrollado por el ICFES durante los aos en los que se ha aplicado el examen. Adelantos en este tipo de pr uebas en el mbito internacional. El ICFES inici las investigaciones en 1991 como parte del proceso de evaluacin de la calidad de la educacin, mediante el cual se desarrollaron en Colombia las pr uebas conocidas como SABER.

Objetivos del examen de Estado

Los objetivos de esta pr ueba son los siguientes: Servir de criterio para el ingreso a la educacin superior. Informar a los estudiantes sobre sus aptitudes en cada una de las reas evaluadas, con el fin de aportar elementos que orienten al estudiante en la eleccin de su carrera profesional. Evaluar los procesos de autoevaluacin y el mejoramiento interno continuo de las instituciones educativas. Constituirse en la base e instrumento para adelantar investigaciones y estudios culturales, sociales y educativos. Servir de criterio para el otorgamiento de auxilios educativos. QUE SE EVALA? El examen de Estado evala las competencias y saberes de los estudiantes en diferentes conte xtos, en otras palabras, la accin que toma el estudiante dentro de un contexto de una disciplina del conocimiento (pr ueba) o un problema especfico. Los tipos de acciones que realiza el estudiante al responder cada pr ueba son validados y adquieren formas particulares de acuerdo con el conte xto en el que se evalan. Los tipos de acciones son los siguientes: Interpretativas. Orientadas a encontrar el sentido de un te xto, proposicin, de un problema, grfico, mapa o diagrama, argumentos en favor o en contra de una teora o propuesta y reconstr uccin parcial o global de un te xto, entre otros

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Argumentativas. El objetivo es dar razn de una afirmacin y expresar el porqu de una proposicin, la articulacin de conceptos y teoras, la demostracin matemtica, en relacin con reconstrucciones parciales de un texto que apoya la reconstruccin global, la organizacin de premisas que respaldan una conclusin y el establecimiento de relaciones causales, entre otros Propositivas. Implican la generacin de hiptesis, la determinacin de estrategias para resolucin de problemas, la construccin de mundos posibles en el mbito literario, el establecimiento de regularidades y generalizaciones, la propuesta de alternativas de soluciones a conflictos sociales, la construccin de alternativas explicativas de un evento o conjunto de eventos o la comparacin de perspectivas presentadas en un texto, entre otros Componentes del examen. La evaluacin se realiza utilizando dos componentes: 1. Un ncleo comn que evala las habilidades en las reas fundamentales de educacin bsica y media 2. Un componente flexible que le permite al estudiante poner en prctica sus habilidades en niveles de complejidad superiores (de profundizacin) o ante problemas corrientes (interdisciplinar)

ESTRUCTURA DEL EXAMEN

EXAMEN DE ESTADO
NCLEO COMN Competencias Bsicas Igual para todos los estudiantes COMPONENTE FLEXIBLE Competencias diferentes Elegidas por cada estudiante Profundizacin En la cual el estudiante seleccionar tres de las siguientes pruebas una en cada sesin Biologa Qumica Fsica Matemticas Lenguaje Filosofa Historia Geografa Interdisciplinar En la cual el estudiante seleccionar una de las siguientes pruebas en la tercera sesin Cultura y medios de comunicacin Medio ambiente Violencia y sociedad

Biologa Qumica Fsica Matemticas Lenguaje Filosofa Historia Geografa Idioma extranjero* Alemn Francs Ingls

* El idioma es obligatorio pero optativo, es decir, el estudiante tiene la opcin de escoger entre ingls, francs o alemn.

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SESIONES

DE APLICACIN DEL EXAMEN

Prueba Biologa Matemticas Filosofa Profundizacin Fsica Historia Idioma extranjero Profundizacin Qumica Lenguaje Geografa Profundizacin Interdisciplinar Nmero de preguntas 35 35 35 20 35 35 35 20 35 35 35 20 15 Tiempo disponible 1 hora 1 hora 1 hora 45 minutos 1 hora 1 hora 1 hora 45 minutos 1 hora 1 hora 1 hora 45 minutos 45 minutos

Sesin PRIMERA Sbado en la maana

SEGUNDA Sbado en la tarde

TERCERA Domingo en la maana

Profundizacin. Las pruebas de profundizacin evalan, con mayor complejidad, los niveles de habilidades de los estudiantes en los contextos disciplinarios del ncleo comn. El estudiante elige tres pruebas, una en cada sesin. Interdisciplinar. Medio ambiente, medios de comunicacin y cultura, violencia y sociedad.

Resultados
Puntaje en las pruebas del ncleo comn: es un puntaje cuantitativo expresado en una escala de 0 a 100 puntos, aproximadamente, que se interpreta en tres grandes rangos: BAJO: entre 0 y 30 puntos; MEDIO : entre 31 y 70 puntos; ALTO: de 71 puntos o ms. Resultados por grupos de preguntas: describen el desempeo de los estudiantes en diferentes tpicos de las pr uebas del ncleo comn. Estos resultados se interpretan con base en la siguientes categoras de desempeo: Significativamente Alto (SA); Alto (A); Medio (M); Bajo(B); Significativamente Bajo (SB). Nivel de capacidad. Describe el nivel alcanzado por los estudiantes en cada una de las habilidades evaluadas en las pr uebas. Los resultados se presentan en tres niveles: Bajo (A); Medio (B) y Alto (C). Grado de profundizacin. Indica el grado de profundizacin logrado por la persona en cada una de las pr uebas que sta haya seleccionado. Se definen cuatro categoras de menor a mayor complejidad: Grado Bsico (GB); Grado I (I); Grado II (II) y Grado III (III). Puntaje de la prueba interdisciplinaria. Es un resultado cuantitativo que se expresa en la misma escala que la de las pruebas del ncleo comn, en otras palabras, de 0 a 100 puntos, aproximadamente, y que se interpreta utilizando los mismos rangos.

Anexo IV
CIENCIA
Y TECNOLOGA: ESTADO ACTUAL Y PERSPECTIVAS

Por Natalia Agapitova, Lauritz B. Holm-Nielsen y Goga Vukmirovic

Introduccin

Pese a que el desempeo econmico de Colombia es promisorio, la reciente recesin revel la fragilidad de su economa y el hecho de que no puede sostener su crecimiento sin realizar cambios sustanciales a su estrategia de desarrollo. Si se tiene en cuenta la brecha creciente en el mbito de la ciencia y tecnologa entre el pas y las economas de referencia, el pas necesita invertir en aspectos fundamentales de una economa basada en el conocimiento. Con el fin de enfrentar los retos de una economa impulsada por el conocimiento, el gobierno necesita ofrecer incentivos adicionales que fomenten la ciencia y la tecnologa en la sociedad, creando estructuras institucionales adecuadas y centrndose en las ventajas competitivas del pas. Para ayudarles a las autoridades del gobierno en su empeo por aplicar polticas de desarrollo ms favorables, este documento analiza el estado actual del desarrollo de la ciencia y la tecnologa en Colombia. Para mejorar el desempeo tecnolgico de un pas es crucial entender los nexos que vinculan a los distintos actores participantes en las actividades de innovacin. Hoy, es plenamente aceptado el concepto de que la efectividad de las polticas pblicas en el campo de la innovacin depende de las capacidades de quienes las formulan para comprender integralmente la innovacin como un sistema. Por esta razn se aplicar el marco conceptual del Sistema nacional de innovacin (SNI), descrito en el Recuadro IV .1, debido a que est: Desarrollado metodolgicamente Orientado institucionalmente Siendo ampliamente utilizado, especialmente en los pases de la OCDE. El complejo conjunto de relaciones entre los actores que producen, adquieren, difunden y aplican diferentes clases de conocimientos, implica no solamente la existencia de conexiones explcitas entre ellos, sino tambin toda clase de enlaces tcitos, basados en las interacciones diarias que ocurren en un sistema de conocimiento colectivo. La tarea ms difcil para los investigadores o para los encargados de formular polticas consiste en descubrir, sistematizar y medir la magnitud de los nexos que relacionan entre s a los elementos del Sistema nacional de innovacin. La mayora de las bases de datos
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R ECUADRO IV.1: SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIN (SNI)

Al Sistema nacional de innovacin lo conforma un grupo de instituciones diferenciadas que contribuyen al desarrollo y difusin de las tecnologas y proveen un marco de referencia dentro del cual se ponen en prctica las polticas. Distintos actores participan en la creacin, almacenamiento y transferencia del conocimiento, de las habilidades y de los instrumentos que definen las oportunidades tecnolgicas de la economa nacional, cuales son: El marco institucional y los incentivos econmicos Los antecedentes econmicos y sus efectos en la economa del conocimiento Los factores condicionantes (capital humano, infraestructura, salud y medio ambiente, entre otros) Investigacin y desarrollo. Aunque los sistemas de innovacin pueden variar entre un pas y otro, debido a que las diversas instituciones reflejan una variedad de culturas, persiguen objetivos diferentes y responden a mecanismos de incentivos distintos, invariablemente el punto clave es la coordinacin entre ellas. Fuente: B.-A. Lundvall, [1992], OCDE [1997]

estadsticos proporciona una cantidad suficiente de indicadores para identificar y evaluar los nexos explcitos, por ejemplo, el nmero de fusiones y adquisiciones, los convenios contractuales y otros contratos for males. Sin embargo, para apreciar y cuantificar los enlaces tcitos es indispensable tener un profundo conocimiento de la red social y econmica del pas. Aunque se dispone de informacin estadstica relativamente exhaustiva sobre Colombia, los indicadores disponibles no reflejan el conocimiento implcito que comparten todos los actores. Sin embargo, la formulacin de polticas, especialmente en un campo tan complejo como el de la innovacin, exige una comprensin cabal de cmo funcionan e interactan entre s cada uno de los elementos que conforman el SNI. Por tanto, la finalidad principal de este estudio es describir cada uno de los elementos clave del SNI colombiano e identificar sus fortalezas y debilidades. No obstante, una caracterizacin amplia del Sistema del pas, que podra dar lugar a recomendaciones de polticas especficas, requiere de informacin adicional respecto a la variedad de nexos existentes y de su posible utilizacin en pro del desar rollo de la ciencia y la tecnologa en el pas. Este anexo est organizado de la siguiente manera: La seccin 2 presenta los indicadores econmicos clave de Colombia, comparando al pas con el promedio regional y las economas de referencia. Desde una perspectiva global, la mayor bar rera del pas es su inestabilidad poltica, complicada an ms por la reciente crisis econmica. A largo plazo, el reto consiste en desar rollar un Sistema nacional de innovacin armnico, que sirva de fundamento para un mayor y sostenible crecimiento econmico. La seccin 3 resume los elementos ms importantes que conforman el marco institucional del Sistema de innovacin colombiano, los incentivos econmicos existentes y las polticas del gobierno. Colombia cuenta con una estr uctura institucional bien desar rollada y con una amplia experiencia de apoyo guber namental para la ciencia y la tecnologa. Sin embargo, la inversin pblica en este campo es restringida y favorece a los sectores tradicionales y a las regiones ms poderosas, lo cual profundiza las diferencias regionales. La seccin 4 centra su atencin en la influencia que la ciencia y la tecnologa ejercen en la economa colombiana, especialmente en las capacidades de innovacin de las empresas industriales y en el desarrollo de industrias basadas en el conocimiento. Lo ms importante en este sentido es fomentar ncleos industriales, estimular la innovacin y fortalecer los programas del gobierno para la difusin de la tecnologa. La seccin 5 examina los factores condicionantes en el desar rollo de la ciencia y la tecnologa, en especial el capital humano y la infraestructura de la informacin. Aunque se han logrado avances considerables en el desar rollo de infraestr uctura, la mano de obra poco calificada se destaca como la limitacin ms sobresaliente para la difusin de los avances de ciencia y tecnologa. La seccin 6, por su parte, resume los desafos que deben enfrentar la investigacin cientfica y el desar rollo experimental en Colombia, as como la coordinacin de los elementos antes mencionados.

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El desempeo cientfico es insuficiente. Los recientes avances de la industria qumica, clasificada en las estadsticas de la OCDE como un ramo basado en el conocimiento, han generado varios efectos positivos, entre ellos el creciente nmero de patentes y la integracin cada vez mayor de las universidades en la investigacin industrial, lo cual subraya la importancia de las industrias de alta tecnologa en la innovacin y el desarrollo de la ciencia. Por ltimo, la seccin 7 resalta los asuntos clave del SNI colombiano y plantea algunas recomendaciones de polticas.

Informacin general y antecedentes histricos

Colombia, con una poblacin de 42.3 millones de habitantes, una superficie de 1.1 millones de kilmetros cuadrados y un PIB de 81.3 mil millones de dlares en 2000, tiene recursos y potencial notables. No obstante, es un pas en desarrollo, clasificado en el grupo de economas de ingresos medios-bajos. Durante la mayor parte del siglo XX la economa colombiana disfrut de un grado relativo de estabilidad y crecimiento y, pese a su decrecimiento en los aos ochenta, logr evitar la cada en la produccin que padecieron otras economas de la regin, y su nivel de crecimiento se situ entre los ms altos de Amrica Latina en la segunda mitad de la dcada. Con un crecimiento promedio del PIB del 3% durante los ltimos diez aos, una profunda integracin en el mercado internacional, una creciente pro ductividad y una inversin extranjera directa (IED) cada vez mayor, y a pesar de sus conflictos internos y su reciente recesin econmica, Colombia pareciera ser una de las economas en desarrollo ms promisorias de la regin (Grfico IV . 1). La relativa estabilidad institucional y las reformas propias de la apertura econmica de principios de los aos noventa atrajeron a inversionistas extranjeros a los sectores econmicos ms importantes de Colombia. Entre 1992 y 1995 el crecimiento del PIB lleg hasta casi 5% anual, pero esta acelerada expansin result insostenible. Las altas tasas de inters con las que se quiso compensar el creciente desequilibrio fiscal restringieron la inversin en el sector fabril e hicieron que se inflara la tasa de cambio, con lo cual se redujo la competitividad. Como consecuencia de ello, la produccin manufactu-

GRFICO IV.1: INDICADORES GENERALES DE DESEMPEO

Nota: Los datos utilizados en los puntajes fueron amablemente suministrados por el programa del Instituto del Banco Mundial sobre el Conocimiento para el Desarrollo (bases de datos normalizadas, donde cada una de las variables est normalizada en una escala de 0 a 10). Los promedios regionales fueron calculados por los autores. Faltan varios de los datos correspondientes de los pases menos desarrollados de Amrica Latina.

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rera se estanc entre 1995 y 1999 y el crecimiento general sufri una disminucin, hasta llegar a un promedio inferior al 2% entre 1996 y 1998. La divisa fortalecida contribuy a incrementar el dficit de la cuenta corriente y, a finales de 1998, la debilitada confianza de los inversionistas precipit una recesin cuyo resultado fue una contraccin del PIB del 4,2% en 1999. La recuperacin de 2000 no fue tan pronunciada y el crecimiento alcanz un modesto 2,8% en ese ao, en el que las exportaciones marcaron la pauta debido a una tasa de cambio ms competitiva. A raz de la apertura econmica la penetracin en el mercado colombiano de productos manufacturados importados presion a la industria local y, para hacerla competitiva en el nuevo entorno, fue necesario mejorar la calidad de la produccin y disminuir los costos adoptando prcticas de empleo ms fle xibles y recurriendo a la subcontratacin con terceros. Aunque en trminos de productividad hay avances, la competitividad contina dependiendo en gran medida de la tasa de cambio. La pasada dcada dej al descubierto la fragilidad de la economa colombiana y la necesidad cada vez inminente de ajustarla orientndola hacia una sociedad del conocimiento moderna108. Ante esta perspectiva, una de las primeras prioridades de las polticas de desarrollo de Colombia es la de incorporarse a la revolucin del conocimiento y cerciorarse de que su Sistema nacional de innovacin funcione correctamente (Grfico IV .2). Segn la clasificacin de pases en desarrollo cientfico (Rand, 2001) Colombia en el contexto regional tiene un puesto promedio respecto a sus capacidades tecnolgicas, pero contina considerablemente rezagada, en todas las reas salvo en las de espritu empresarial (Grfico IV.2) Aparentemente, el pas no ha aprovechado su mayor fortaleza la capacidad empresarial de su poblacin. nicamente 6,6% de las pequeas empresas y 8,7% de las medianas son realmente innovadoras, en comparacin con un 15,1% de las grandes multinacionales 109 y de las grandes empresas (OCyT, [2001])110. La inversin privada es baja, desalentada por la poca confianza en el sistema poltico, los problemas de seguridad derivados de los conflictos violentos, el alto nivel de criminalidad y la preocupacin por el desequilibrio fiscal. Por consiguiente, la competitividad local y la regulacin de las instituciones financieras continan siendo deficientes incluso en el mbito regional, y se encuentran notablemente por debajo de las de los pases desar rollados. De otro lado, el creciente desempleo contribuye a una mayor desigualdad en los ingresos. Pese a los esfuerzos del gobier no, la contribucin de la innovacin y la tecnologa al desarrollo econmico de Colombia a largo plazo ha sido limitada, y el sistema de innovacin del pas manifiesta profundos vacos. El mejoramiento de las capacidades generales de pases exige un esfuerzo en muchas direcciones orientado hacia todos los elementos del SNI. Los elementos del sistema se caracterizan por sus fuertes lazos de interdependencia (Instituto del Banco Mundial, WBI, por sus siglas en ingls, 2001), razn por la cual no basta con mejorar uno de ellos y esperar que los dems se reajusten automticamente. Las medidas el gobier no, junto con la ayuda inter nacional, son indispensables para construir una estrategia de desarrollo integral que le confiera un decidido impulso al crecimiento econmico y social. Para explicar cules son los puntos dbiles del sistema de innovacin colombiano, se deben examinar sus elementos clave en mayor detalle: El marco institucional y los incentivos econmicos
108. Los conceptos de economa basada en el conocimiento y sociedad de conocimiento que se emplean en este estudio corresponden a la definicin amplia que aparece en: C. Dahlman, A. Adhar-Utz, J.-E. Aubert, C. Zhen-Wei Qiang, Brazil and the knowledge economy , 2001. Instituto del Banco Mundial. 109. Aunque no es extrao encontrar que la tasa de innovacin sea ms alta entre las empresas de mayor tamao (por ejemplo, en el caso de los pases de la OCDE), en Colombia la mayora de las compaas innovadoras de gran envergadura son de propiedad extranjera y sus capacidades de innovacin dependen en gran medida de conocimiento importado. 110. Es difcil comparar a Colombia con otros pases, dado que las fuentes de los datos son variables. Por ejemplo la OCDE clasifica a las empresas en dos categoras: las de ms de quinientos empleados y las de menos de quinientos, mientras que las estadsticas colombianas las clasifican en cuatro categoras, la ms grande de las cuales agr upa a las empresas que superan los doscientos empleados.

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GRFICO IV.2: INDICADORES TECNOLGICOS Y DE INNOVACIN

* En la base de datos original del Instituto del Banco Mundial hizo falta el nmero de cientficos e ingenieros dedicados a investigacin y desarrollo. Los autores completaron la base de datos utilizando estadsticas de RICyT , disponibles nicamente para el perodo 19961998. Se deben tener en cuenta los dos aspectos siguientes: la cifra correspondiente a Colombia para el perodo 1987-1997 probablemente sera inferior pero, dado que para efectos del indicador general de Amrica Latina nicamente suministraron informacin los pases ms desarrollados, las dos cifras reales seran inferiores, aunque aproximadamente en la misma proporcin. ** La estimacin del nivel de colaboracin entre las universidades y la empresa privada es controvertida segn las diferentes fuentes. Aunque los estudios tanto de EIU (2001) como del Departamento de Comercio de Estados Unidos sealan que no se han establecido vnculos estrechos entre las universidades y la industria, el informe de Competitividad global del foro econmico mundial (WEF , por su sigla en ingls) realmente utilizado en la tarjeta de puntaje es mucho ms optimista.

La ciencia y la tecnologa en el sector productivo Factores condicionantes Actividades cientficas.

Marco institucional e incentivos econmicos

La estructura institucional contina siendo uno de los aspectos ms dbiles de la sociedad colombiana. Pese a la relativa estabilidad constitucional e institucional (comparada con las de otros pases latinoamericanos), el narcotrfico y la corrupcin son factores que desestabilizan y afectan profundamente la estabilidad poltica y el ordenamiento jurdico del pas (Grfico IV .3)

Inestabilidad poltica y corrupcin

La exclusin poltica de los pobres, marginados por una profunda desigualdad social, un fuerte modelo de concentracin de la propiedad de la tierra y un sistema judicial ineficiente, crearon las condiciones para la aparicin de varios grupos rebeldes al margen de la ley, dos de los cuales continan en plena actividad. Pese a los esfuerzos del gobierno colombiano y al apoyo internacional en favor del actual proceso de paz, es muy poco lo que se ha avanzado para lograrla. Desde los aos ochenta la inseguridad generada por la guerrilla se ha agravado an ms por causa del narcotrfico. La riqueza acumulada por los carteles de la droga a travs del comercio ilegal de estupefacientes no slo ha nutrido la violencia y la corrupcin, sino tambin distorsionado los fundamentos polticos y sociales del pas. Mediante el soborno, la extorsin y la violencia, los carteles lograron, incluso, que se incorporase una prohibicin a la extradicin en el texto de la Constitucin de 1991.

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GRFICO IV.3: RGIMEN

INSTITUCIONAL E INCENTIVOS ECONMICOS

Marco institucional de apoyo al SNI

Colombia se cuenta entre los pocos pases de Amrica Latina que han disfrutado una estabilidad constitucional e institucional casi ininter rumpida a lo largo de su historia. Por consiguiente, la estructura institucional de apoyo al Sistema de innovacin colombiano est bien desarrollada y comprende cuatro niveles de instituciones, relacionadas entre s, que se presentan en for ma esquemtica en el Cuadro IV .1. El organismo de financiamiento ms grande es Colciencias, que en 1997 represent ms del 27% del total de gastos del gobierno en ciencia y tecnologa. Los niveles superiores del marco institucional (niveles 1 y 2 del Cuadro IV .1) estn mucho ms desar rollados y mejor coordinados entre s, mientras que una serie de institutos de investigacin y, en particular, los de financiamiento privado, as como la colaboracin entre los niveles inferiores del marco institucional (los niveles 3 y 4 del Cuadro IV.1) continan en un grado muy bajo de desarrollo. Los laboratorios oficiales se encargan principalmente de satisfacer las necesidades pblicas, mientras que las universidades e institutos de investigacin centran su atencin principalmente en generar conocimiento bsico. Por lo regular, las universidades adelantan un programa de investigacin ms independiente que los laboratorios oficiales y, por tanto, responden en menor medida a las polticas pblicas. Sin embargo, teniendo en cuenta que el gobier no controla gran parte del presupuesto de investigacin de estas instituciones, la investigacin en las universidades se ha convertido en un instrumento pertinente para los encargados de las polticas del sector. Para promover la ciencia y la tecnologa y contribuir al crecimiento econmico se han puesto en marcha varios programas financiados por el gobier no, como el de la creacin de Centros de excelencia (Recuadro IV.2) con el fin de brindar un apoyo indirecto para investigacin y desarrollo de las empresas. La actividad de investigacin y desarrollo del gobier no aborda las necesidades pblicas (como defensa o salud) y las metas econmicas, cuando se presentan fallas en el mercado relacionadas con dicha actividad. Estas fallas suelen tener dos causas: la primera es la dificultad de las empresas para reinvertir totalmente los rendimientos obtenidos de sus inversiones en investigacin y desar rollo, por lo cual la tasa de rendimiento privada es menor que la social. En segundo lugar, el alto riesgo que implica la investigacin puede dar lugar a que las empresas duden en si deban comprometerse o no con la innovacin. Esta situacin es particular mente marcada en las pequeas empresas por su restringido acceso al financiamiento. Las razones anteriores explican el porque las empresas invierten poco en investigacin y desarrollo, por debajo del nivel socialmente ptimo (Ar row, 1962).

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CUADRO IV.1: MARCO INSTITUCIONAL DEL SNI COL OMBIANO

Nivel 1: Planeacin y gobernabilidad
DNP (Departamento Nacional de Planeacin) Ministerios Ministerio de Agricultura CNCT(1958) (Consejo Nacional de Ciencia y T ecnologa) CONPES (1958) (Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social)

Nivel 2: Fomento de la ciencia y la tecnologa

COLCIENCIAS (1968) (Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la T ecnologa) Oficina de planeacin estratgica (1994) Organizaciones de apoyo financiero FES, Ecofondo, Fondo FEN, Fondo Nacional de Garantas e Icetex Oficina de innovacin (1994) Instituciones pblicas Icfes, Sena, Colcultura, IFI, Icetex, Consejo Nacional de Competitividad, Corpes

Nivel 3: Investigacin y desarrollo pblicos

Instituciones de investigacin, centros de investigacin, instituciones regionales Consejos de programas nacionales, Comisiones regionales de ciencia y tecnologa, Concejos de programas regionales, Comit de formacin de recursos humanos, Centros de excelencia

Nivel 3: Servicios de ciencia y tecnologa

Centros de investigacin Universidades Empresas privadas, organizaciones privadas sin nimo de lucro

Poltica del gobierno para el fomento de la ciencia y la tecnologa

El gobierno colombiano adapt un enfoque lineal respecto al desarrollo de la ciencia y la tecnologa, basado principalmente en la financiacin a la investigacin cientfica. El efecto del gasto pblico puede ser diferente, dependiendo del instrumento de poltica que se utilice. Por lo general las medidas gubernamentales corresponden a tres categoras: Financiacin directa, que incluye: a) gasto pblico en ciencia y tecnologa, servicios sociales (como salud y educacin) e investigacin pblica (gubernamental o universitaria) b) financiamiento directo del gobierno a las actividades de investigacin y desarrollo realizadas por la empresa privada Incentivos indirectos como exenciones tributarias, deducciones de impuestos y otros beneficios fiscales Participacin en programas internacionales. Estas tres herramientas de poltica tienden a interactuar entre s, y la efectividad de una depende de las otras. Infortunadamente, el gobierno colombiano privilegia la investigacin pblica, lo cual explica parcialmente la falta de cooperacin entre la universidad y la industria as como el bajo nivel de investigacin y desarrollo por parte de las empresas privadas. Estudios recientes de la OCDE (OCDE, 2000, 2001) demuestran que tanto los incentivos fiscales como el financiamiento directo estimulan la investigacin y el desarrollo financiados por las empresas, mientras que la investigacin realizada por el gobierno y las universidades parece desplazar la investigacin financiada por el sector privado. Esto plantea el hecho de que si los gobiernos pretenden

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R ECUADRO IV.2: CENTROS DE EXCELENCIA

En 1995 Colciencias recibi 150 solicitudes de institutos de ciencia y tecnologa para seleccionados como Centros de excelencia. Cuatro de ello recibieron la calificacin de excelencia: el Centro Internacional de Ffsica (CIF), el Centro Internacional de Entrenamiento e Investigaciones Mdicas (CIDEIM), la Corporacin para Investigaciones Biolgicas (CIB) y la Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO), por su contribucin a su respectivo campo cientfico, su capacidad de formar investigadores y su posibilidad de aplicar el conocimiento adquirido en la resolucin de problemas tangibles111. El apoyo a estos cuatro centros de excelencia proviene del presupuesto nacional, en 1996 se les asign alrededor de 150 millones de dlares, pues ninguno es autosuficiente con la venta de servicios ni con fondos internacionales, lo cual los hace depender del gobierno. Los cuatro centros de excelencia crearon la Fundacin de centros de excelencia, entidad que se encargar de financiar, apoyar y evaluar su labor y resultados.

incrementar la investigacin y el desarrollo financiados por la empresa privada, la financiacin directa resulta ms eficaz que el suministro indirecto de conocimiento. Sin embargo, hasta el momento, en Colombia slo se ha dispuesto de esta ltima modalidad. Los gastos e incentivos pblicos en investigacin y desarrollo para las actividades innovadoras de la empresa privada deberan ser complementarios: de esta manera, la investigacin pblica gana en efectividad cuando se incrementa el financiamiento del gobierno a la investigacin y el desar rollo, con lo cual se aumenta la capacidad de la empresa privada para asimilar el conocimiento generado a travs de investigacin pblica.

Financiamiento directo
En Colombia, la financiacin para la ciencia y la tecnologa proviene principalmente del gobier no. En el perodo de 1993 a 1994. 77% de la inversin tuvo su origen en fondos pblicos y 23% del sector privado 112 (aunque tan slo 13% provino de la empresa privada). En 1997 Colombia invirti 632 millones de dlares, es decir 0,65% de su PIB, en ciencia y tecnologa, de los cuales 398 millones de dlares se dedicaron a investigacin y desar rollo113. El gasto interno bruto correspondiente a investigacin y desar rollo, que ha sido relativamente constante desde 1994, ha fluctuado entre 0,62 y 0,70%. Aunque este nivel de inversin, como porcentaje del PIB, equivale en forma apro ximada al promedio del de los pases de Amrica Latina (0,63%), es notablemente inferior al promedio del de los pases del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (TLC) que es 2,37% del PIB, 1,85% para el caso de los pases de la Unin Europea y 0,78% del Mercosur 114. Aunque en Colombia el porcentaje de gastos del PIB en ciencia y tecnologa es semejante al de otros pases latinoamericanos, el monto neto de la inversin no es comparable con el de Brasil o el de Argentina. Colombia particip con 4,4% del total de 14,3 mil millones de dlares en ciencia y tecnologa de Amrica Latina, mientras que Brasil y Argentina lo hicieron con 64,3% y 10,3%, respectivamente 115. El gasto pblico en ciencia y tecnologa se ha concentrado en el Distrito Capital, que reciba el total del presupuesto hasta 1996. Si bien desde entonces la inversin ha aumentado ligeramente en otras regiones, Bogot contina recibiendo por lo menos 80% de la financiacin del gobier no en este rubro (DNP, OCyT , 2000). Entre 1995 y 1997 los tres grandes beneficiarios de la financiacin del gobierno para investigacin y desar rollo Colciencias, el Ministerio de Agricultura y la Universidad Nacional116 recibieron casi dos tercios del total de gastos del gobier no en ciencia y tecnologa, mientras que la inversin agregada de las diez instituciones principales sum ms del 80% del gasto total (Cuadro IV.2)
111. Presentacin, Asociacin de Centros de Investigacin y Desarrollo (1999). 112. World Science Report (1998). 113. Red iberoamericana de indicadores de ciencia y tecnologia (RICyT), 1997, 1 de julio de 1999. 114. Gatti, D., Latin America: More Funds for Technology, But Still Way Behind. Interpress Service. 981015. 115. RIC y T, Gasto en ciencia y tecnologa, T abla 4, http://www.unq.edu.ar/ricyt/indica4.htm, julio 1 de 1999. 116. No se tiene claro si la inversin realizada a travs de la Universidad Nacional constituye una inversin real en ciencia y tecnologa o ms bien un subsidio a la educacin superior.

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CUADRO IV.2: INVERSIN DEL GOBIERNO EN CIENCIA Y

Institucin COLCIENCIAS MINAGRIC-DS UNACIONAL INGEOMINA S INPA FONDANE MINSALUD-DS IGAC MINDESARROLLO-DS INS MINTRANS-DS 1995 US$ (mill.) % total 38,50 38,91 20,21 3,71 4,53 6,25 9,18 4,60 4,26 1,69 1,93 23,32 23,57 12,24 2,25 2,74 3,79 5,56 2,79 2,58 1,02 1,17

TECNOLOGA POR INSTITUCIN

1997 US$ (mill.) % del total 47,03 44,86 21,52 4,37 3,91 3,69 3,50 3,43 3,29 2,30 2,17 27,24 25,97 12,46 2,53 2,27 2,14 2,03 1,99 1,91 1,33 1,26

1996 US$ (mill.) % total 58,96 47,13 21,91 3,79 4,31 1,88 6,93 4,44 5,71 2,64 3,95 27,37 21,88 10,17 1,76 2,00 0,87 3,22 2,06 2,65 1,23 1,83

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin - Colciencias, 1994-1998. Nota: Conversin efectuada utilizando pesos colombianos a la tasa de cambio de 1996, un dlar (1) = 1.036,7 pesos.

La inversin del gobierno se puede subdividir an ms por sector y tipo de inversin, como se observa en el Cuadro IV .3. donde se constata que las categoras de fortalecimiento de la capacidad en ciencia y tecnologa y los proyectos de investigacin y desarrollo constituyeron la prioridad del gobierno y recibieron la proporcin ms significativa de las asignaciones: un promedio de 53% para el perodo 1995-1999. Por otra parte se le asign una proporcin creciente al rubro de innovacin, competitividad y desarrollo tecnolgico . En 1999 aument levemente la proporcin de gastos dedicados a ciencias bsicas (al 2,5% del total de la inversin en ciencia y tecnologa, en comparacin con 0,002% en promedio del perodo 1994 1998), mientras que el desarrollo experimental recibi nicamente 4,1% de la inversin (Grfico IV .4). Evidentemente, la investigacin aplicada y combinada constituyeron sectores prioritarios, que suma-

CUADRO IV.3: INVERSIN DEL GOBIERNO EN CIENCIA Y

Por sector Fortalecimiento de la capacidad en ciencia y tecnologa Innovacin, competitividad y desarrollo tecnolgico Desarrollo cientfico y social Medio ambiente Integracin de ciencia y tecnologa en la sociedad Por tipo de inversin Proyectos de investigacin y desarrollo Infraestructura institucional Construccin de capacidad humana Difusin del conocimiento y apoyo a ciencia y tecnologa para adquisicin de nuevas tecnologas Sistemas de informacin Total: (En millones de pesos de 1995) (En millones de dlares117

TECNOLOGA
1997(%) 51,48 25,68 2,70 9,25 10,89 57,39 14,22 8,48 7,49 12,42 173 835 190,42 1998(%) 54,18 24,14 4,93 7,62 9,14 61,84 10,69 7,90 7,92 11,66 118 240 129,52 1999(%) 51,98 34,09 5,48 1,69 6,77 64,08 8,73 15,73 6,68 4,77 117 491 128,70

1995(%) 1996(%) 47,76 50,60 29,35 3,25 7,30 12,16 46,49 11,55 6,58 26,27 9,11 151 703 166,18 28,54 3,65 6,71 10,50 43,82 16,59 4,53 25,01 10,04 196 268 214,99

Fuente: Unidad de Inversin Pblica, BPIN, DNP-SENA, Observatorio de Ciencia y Tecnologa.

117. Tasa de cambio en 1995: US$ 1 = 912,9 pesos, segn lo calculado en: CIA World Fact Book.

130 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

ron 57,5% del total de los gastos, seguidos por 28,4% para infraestr uctura. El resto se asign a actividades de divulgacin y bases de datos, pero en este caso la proporcin disminuy al 6,4% y 1,1%, respectivamente (con relacin a 24,2% y 5,8% de 1995). En total, el gobierno asign al rubro de ciencia y tecnologa 829,81 millones de dlares en el perodo de 1995 a 1999, de los cuales 24% le fue asignado a las ciencias agrcolas, 20% a ingeniera, 8% a las ciencias naturales, 7% y 5% a las ciencias sociales y mdicas, respectivamente y 36% a sectores combinados. Teniendo en cuenta que los gobiernos tienen una asignacin de recursos menos eficiente que las fuerzas del mercado, se puede presentar una distorsin de dicha asignacin entre los diversos campos de investigacin as como en la competencia entre empresas, si algunas de stas reciben un mayor apoyo a e xpensas de otras. La desventaja de los beneficios tributarios produce el efecto contrario al financiamiento de destinacin especfica. Las deducciones a los impuestos son menos discriminatorias, de suerte que las empresas pueden utilizar dineros pblicos para cualquier finalidad, cualquiera sea la tasa de rendimiento social. sta se puede considerar una ventaja, dado que no distorsiona el programa de investigacin creado por las fuerzas de mercado. De conformidad con los artculos 70 y 71 de la Constitucin de Colombia es deber del gobierno no solamente promover el conocimiento cientfico y tecnolgico, sino tambin favorecer a las entidades o personas que se dediquen a estas actividades. En este sentido, la ley 29 de 1990 establece lineamientos para fomentar estas actividades (como por ejemplo, e xenciones de impuestos, deducciones impositivas y otros beneficios fiscales) (Grfico IV.5). La mencionada ley condiciona el otorgamiento de las exenciones, reducciones impositivas y otros beneficios tributarios a aquellas actividades tecnolgicas y cientficas que sean reconocidas por la ley y que cuenten con aprobacin previa de Colciencias (Mondaq, 02/08/01). Aunque de acuerdo con la ley cualquier organizacin puede gozar de deducciones impositivas, el sector pblico, incluidos los centros de ser vicio tcnico (en su mayora pblicos), los organismos guber namentales y las universidades pblicas, son los ms beneficiados, recibiendo en promedio 73,7% de las reducciones impositivas entre 1995 y 1999. A las deducciones impositivas por investigacin y desarrollo se les suele considerar ligeramente discriminatorias. Sin embargo, en Colombia los subsidios tributarios otorgados a las empresas privadas continan siendo la excepcin (menos del 2% en promedio).

Incentivos indirectos

GRAFICO IV.4: GASTOS DEL

GOBIERNO EN CIENCIA Y TECNOLOGA por campo cientfico entre 1995 y 1999

Ciencias sociales 7%

Combinacin 36%

Agricultura 24% Ciencias naturales 8% Ciencias mdicas 5%

Ingeniera 20%

Fuente: Unidad de Inversin Pblica, BPIN, DNP-SENA

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 131

GRFICO IV.5: D EDUCCIONES IMPOSITIVAS

A ACTIVIDADES CIENTFICAS (En miles de US$)

PARA LOS BIENES DESTINADOS

2500
Centros de servicios tcnicos pblicos

2000 1500 1000 500 0 1995 1996 1997 1998 1999

Universidades e instituciones pblicas de investigacin Empresas privadas Universidades y otras de educacin privada Organismos del gobierno Otras asociaciones

Fuente: DNP , OCyT.

Por otra parte, los incentivos tributarios tienen caractersticas discriminatorias, pues no aplican para las empresas exentas de impuestos como por ejemplo, las nuevas empresas donde la inversin supera a las ventas. No obstante, estas compaas pueden ser las ms innovadoras y es posible las que ms necesiten capital para este campo, pues la mayora de las pequeas y nuevas empresas no disponen de capital de riesgo.

Colaboracin internacional

Colombia, Mxico y V enezuela confor man el Grupo de los Tres (G3) un programa de cooperacin subregional que proporciona apoyo financiero adicional al sector de ciencia y tecnologa. Colombia ha recibido varios prstamos tanto para el sector de la investigacin como para el desarrollo de proyectos innovadores, todos dirigidos al sector industrial. Uno de los ms recientes de estos proyectos es el IDBColciencias III, cuyo monto asciende a 200 millones de dolres118. En la actualidad el Banco Mundial ofrece fondos para el fortalecimiento de proyectos de educacin primaria y secundaria en Colombia.

Proteccin de la propiedad intelectual119

Colombia an no ofrece una proteccin suficiente ni eficaz a la propiedad intelectual, razn por la cual figura desde 1991, en la Lista de observacin, segn la disposicin especial 301 de la ley de comercio de 1988. Esta condicin tampoco fue superada en la revisin qu se llev a cabo a mediados de 1999. Colombia ratific el ADPIC (Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionados al comercio) de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), pero no ha adoptado en su totalidad las disposiciones definidas en dicho acuerdo. Uno de los problemas ms importantes relativos a los derechos de propiedad intelectual es que el gobierno colombiano no ha concedido la licencia a los operadores de televisin por suscripcin ni ha tomado medidas efectivas contra los operadores piratas de este servicio.
118. World Science Report, 1998 119. Esta seccin se basa principalmente en el informe de pas del Departamento de Estado de Estados Unidos (2001).

132 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

La debilidad de las leyes colombianas para la proteccin de la propiedad intelectual explica por qu se destinan tan pocos fondos a la investigacin y desarrollo comerciales. Las empresas privadas estn interesadas en los rendimientos financieros generados por la inversin en investigacin y desarrollo; rara vez financian investigaciones que produzcan descubrimientos tiles para la sociedad en general, a no ser que les generen utilidades sobre su inversin. As pues, las empresas se aseguran sobre la e xclusividad de comercializar los resultados de sus actividades de investigacin y desarrollo. Pese a lo anterior se debe reconocer mejoras importantes entor no a la proteccin de la propiedad intelectual en distintas reas. Colombia como miembro de la OMC, ratific la legislacin de ejecucin de la Ronda de Uruguay. As mismo pertenece a la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y ha gestionado su ingreso al Convenio de Pars para la Proteccin de la propiedad intelectual, el Tratado de cooperacin en materia de patentes y la Unin inter nacional para la proteccin de nuevas variedades de plantas.

Patentes y marcas comerciales

Colombia es miembro de la Convencin general interamericana de proteccin marcaria y comercial. Para poder ejercer la proteccin a una marca comercial el pas exige la inscripcin y uso de dicha marca en Colombia. La inscripcin de la marca comercial tiene una duracin de diez aos y se puede renovar por perodos sucesivos de diez aos cada uno. De esta manera, la ley colombiana dispone de una proteccin de veinte aos para las patentes y la reversin de la carga de la prueba en casos de presunta violacin a la patente. La decisin 486 de la Comunidad Andina, que entr en vigencia el 1 de diciembre de 2000, mejora las condiciones de proteccin a las patentes, a las marcas comerciales, a las invenciones industriales y a las normas de origen y competencia desleal en relacin con la propiedad industrial. Esta medida, fue aprobada posterior a la solicitud presentada por la industria farmacutica, particular mente afectada por la proteccin inadecuada a la informacin confidencial, de enmendar la decisin 344 para asegurar el cumplimiento de los requisitos de la OMC. La decisin 486 elimina las restricciones previas a las invenciones de biotecnologa, extiende la proteccin a los diseos industriales de ocho a diez aos y protege los diseos de circuitos integrados (microchips). No obstante, dicha decisin todava es limitada en cuanto a la proteccin de la confidencialidad de la informacin as como a la proteccin de patentes de segundo uso. Se han observado avances en la legislacin sobre marcas comerciales en Colombia, pero el contrabando y las falsificaciones son an prcticas generalizadas. La Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad local encargada de marcas y patentes en Colombia, organismo con graves problemas de financiacin y que presenta un atraso acumulado de registro de marcas y patentes, que alcanza ms de 25 mil, aunque hoy en da la aprobacin de las nuevas solicitudes tarda, por lo general, unos nueve meses. La ley de derechos de autor de Colombia, promulgada en 1993, aument las multas a la piratera contra los derechos de autor. En abril de 1999 el presidente Pastrana expidi una directiva para las instituciones guber namentales y educativas instndolas a que respetaran los derechos de autor y evitaran el uso o compra de obras impresas, software o material audiovisual que fuesen producto de la piratera120. Constantemente se presentan problemas relacionados no solamente con la accin insuficiente de la polica y del sistema judicial presentando quejas referentes a la falta de respeto por la conservacin de las pr uebas y a frecuentes perjurios.

Derechos de autor

120. Sin embargo, infor macin reciente de la Alianza Internacional de la Propiedad Intelectual (IIPA, por su sigla en ingls) indica que las industrias estadounidenses, por ejemplo, continan perdiendo ingresos sustanciales (de 163,2 millones de dlares en 1999) como resultado de la piratera. La IIPA calcula que en Colombia la piratera representa apro ximadament 55% del mercado del vdeo en videocasetes, 60% del mercado de msica grabada; 56% del mercado de software comercial y 75% del mercado de software de entretenimiento.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 133

CUADRO IV.4: E STRUCTURA ECONMICA

(% del PIB)
1980 Colombia Agricultura Industria Servicios Pases latinoamericanos* Agricultura Industria Servicios G7 Agricultura Industria Servicios 19,9 32,5 47,6 10,1 39,4 50,5 3,0 37,0 60,0 1990 16,7 37,9 45,4 9,6 37,3 53,1 2,0 35,0 63,0 1999 13,8 28,1 58,1 8,5 31,6 59,9 1,7 31,0 67,3 2000 13,8 30,5 55,7 8,2 32,4 59,5 1,7 30,0 68,3

* Con base en ocho pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador , Mxico, Per y Venezuela. Fuente: Base de datos regionales del Banco Mundial, OCDE.

Nuevas tecnologas

Colombia tiene una moderna ley de derechos de autor, que brinda proteccin al software para computadores durante cincuenta aos y define el asunto de los derechos de autor en esta materia, pero que no lo clasifica como obra literaria. Los planos de diseo de semiconductores no estn protegidos por la ley colombiana.

Ciencia y tecnologa en el sector productivo

La estructura econmica colombiana, tal como lo ilustra el Cuadro IV .4, es similar a la de otros pases en desarrollo; donde prevalece la produccin agrcola, seguida de un sector de servicios en desarrollo y uno industrial robusto.

Servicios
La participacin del sector de los servicios pas de 47,6% del PIB en 1980 a 55% en 2000, un rubro donde predominan los servicios comunitarios, sociales y personales (14% del PIB), las ventas al detal (11%) y las telecomunicaciones (7%). Los servicios con alta concentracin de conocimiento, tales como los financieros, los de seguros, comunicaciones, salud y educacin, que son usuarios intensivos de alta tecnologa, exigen una fuerza laboral de relativamente altas calificaciones y ayudan a promover la innovacin tecnolgica. Infortunadamente, las estadsticas sobre Colombia no contienen suficiente informacin como para dar una imagen precisa de la situacin. No obstante, las telecomunicaciones y el cuidado de la salud parecen ser los servicios intensivos en conocimiento que muestran una mayor dinmica121. El sector de servicios cumple un papel importante en el proceso de innovacin. Por ejemplo, el buen funcionamiento de la infraestructura de las telecomunicaciones afecta el desarrollo de redes sociales y econmicas, necesarias para la difusin del conocimiento. Ms an, los sondeos realizados por el Grupo de focalizacin de la OCDE sealan que las empresas manufactureras interactan cada vez ms con las compaas de servicios intensivas en conocimiento, y que establecen nexos de cooperacin con firmas de consultora y tecnolgicas as como con otras empresas de servicios.

Agricultura

La importancia de la agricultura, sector bastante golpeado por la apertura econmica, ha disminuido en el curso de la ltima dcada, pero con una participacin de 13,8% del PIB, contina siendo uno de
121. En 2000, el gasto pblico en salud sum 3,9% del PIB (EUI, [2001]).

134 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

los sectores econmicos ms significativos del pas, que junto con la industria de procesamiento de alimentos (11,2% del PIB), representa 25% del mismo. La agricultura se beneficia de los convenios de absorcin, que exigen a los procesadores de alimentos nacionales la compra del total de la produccin de ciertas cosechas nacionales a precios ms altos de los normales. En 1997 importantes acuerdos de competitividad entre el sector privado y el gobierno produjeron una nueva poltica de mejoramiento de la comercializacin de los productos agrcolas, eliminando al Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema) y ofreciendo, en su lugar, una compensacin directa a los productores. Por otra parte, el gasto pblico destinado al desarrollo cientfico de la agricultura fue superior al de otros sectores 24% del total de gastos en ciencia y tecnologa, pero esta alta proporcin es an insuficiente o ineficaz para mejorar la calidad de los productos agrcolas. Por consiguiente, el sector contina perdiendo participacin en el mercado frente a competidores extranjeros. La falta de crdito, la mano de obra no calificada y la presencia de grandes latifundios agravan la situacin.

Industria
En el orden mundial las empresas industriales siguen siendo las instituciones ms importantes en el diseo y desarrollo de nuevos artefactos tecnolgicos y en la aplicacin de stos tras de una ventaja competitiva. Asimismo, son las que causan el mayor impacto en el desarrollo de habilidades y conocimiento tcito. Todas las industrias dependen, en cierta manera, de insumos de conocimiento, pero unas ms que otras (Cuadro IV.5). La expresin industrias basadas en el conocimiento se refiere a aquellas que son relativamente intensivas en insumos de tecnologa o de capital humano, o de ambos (OCDE, 1997). La clasificacin de las industrias basadas en la tecnologa de la OCDE (OCDE, 1999, pag. 106) utiliza la clasificacin estadstica internacional de las industrias, que incluye la segunda modificacin de cuatro dgitos, aunque para Colombia slo se dispone de una clasificacin de tres dgitos. Sin embargo, dado que para clasificar las industrias de tecnologa bajas y media-bajas se utilizan nicamente tres dgitos122 mientras que el cuarto ayuda a distinguir entre las industrias de tecnologa alta y mediaalta, en el caso de Colombia se han agrupado las dos ltimas categoras en industrias basadas en el conocimiento. Las industrias de baja tecnologa: sobresalen las de procesamiento de alimentos (34,5%) y los textiles (7,1%) que representan la mayor proporcin de la produccin industrial. Desde la apertura econmica, las industrias de baja tecnologa han enfrentado una fuerte competencia de los pases asiticos y se han convertido en los principales receptores del apoyo gubernamental, traducido en lneas de crditos blandos, subsidios a las importaciones y asistencia en la gestin. Estos sectores enfrentan el nuevo reto de la competitividad, pero su desar rollo tecnolgico depende primordialmente de la tecnologa adquirida y de la moder nizacin de las her ramientas de produccin123. Por lo general, la produccin de las industrias de tecnologas medianas-bajas, salvo las de productos petroqumicos y plsticos, es para el consumo nacional. Estas dos industrias, interrelacionadas con la industria qumica, dependen de tecnologas importadas, debido a que su capacidad de innovacin est restringida por las bajas competencias laborales, tal como lo revela la encuesta industrial nacional de 1996 (Cuadro IV.6). En varios estudios de caso la importancia de las actividades basadas en las tecnologa ha sido aproximadamente equivalente a la de las industrias de alta tecnologa de manufacturas 124. En Colombia las industrias de tecnologa alta y media-alta (Grfico IV .6) representaron una porcin sorprendentemente grande de la produccin nacional en el perodo comprendido entre 1987 a 1996,
122. La nica excepcin es la de equipos de transporte (construccin y reparacin de navos (3841) industria de tecnologa media-baja, aeronaves (3845) industria de alta tecnologa y el resto vehculos automotores y otros equipos de transporte industrias de tecnologa media-alta). La produccin principal de medios de transporte en Colombia est en el sector automotor, clasificado dentro de las industrias de tecnologa media-alta. 123. Como se muestra en los estudios de otros pases de la OCDE (OCDE, 1998, 2000, 2001). 124. Especialmente segn los estudios de la OCDE, pero tambin de acuerdo con los de la Comisin Europea.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 135

CUADRO IV.5: COMPOSICIN ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA

POR GRADO DE INTENSIDAD DE CONOCIMIENTO (% de la produccin industrial)
ISIC Modif. 2* Industrias de baja tecnologa Productos de madera y muebles Alimentos, bebidas y tabaco Textiles, ropa y cueros Papel, productos de papel e impresos Industrias de tecnologa mediana-baja Metales ferrosos Refineras y productos del petrleo Productos metlicos Productos minerales no metlicos Metales no ferrosos Productos de caucho y plstico Otras manufacturas Industrias basadas en el conocimiento** Maquinaria no elctrica Equipos de transporte Productos qumicos Mquinas elctricas Bienes profesionales TOTAL 33 31 32 34 21,59 371 353+354 381 36 372 355+356 39 382 384 351+352 383 385 1974-1983 56,58 1,09 33,69 15,55 6,24 22,36 2,64 5,52 3,75 4,33 0,58 3,95 0,81 21,83 1,90 5,21 11,65 2,80 0,28 100 1984-1993 53,08 1,01 32,83 12,63 6,61 24,05 3,17 4,90 3,26 4,90 0,56 4,75 0,82 24,56 1,70 5,52 13,82 3,01 0,52 100 1994-2000 52,88 1,05 34,46 10,09 7,28 2,32 6,94 2,97 5,71 0,51 4,90 0,71 23,08 1,72 4,46 14,24 2,16 0,51 100

* Adaptado de la clasificacin de tres dgitos. ** Industrias de tecnologa alta y media-alta, incluida la construccin naval. Fuente: DANE-EAM, 2001; OCDE, 1999

CUADRO IV.6: LIMITACIONES A LA INNOVACIN

(% de empresas que perciben al insumo como un obstculo)
Capacidad investigativa Petroqumica Productos plsticos Promedio nacional 29,2 49,8 50,2 Capacidad econmica y financiera 31,3 55,3 50,9 Capital humano 91,0 62,2 55,3

Fuente: Colciencias y DNP , [1996], OCyT , [2001], Encuesta sobre desarrollo tecnolgico en el establecimiento industrial colombiano, 1996.

en comparacin con otros pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe e incluso con otras economas de referencia mundial (Cuadro IV .7). Sin embargo, la participacin de las industrias de tecnologa alta y alta-media sufri un detrimento importante con la apertura econmica, llegando a 5,8% del PIB en 1999, el punto ms bajo en la historia. La evolucin mostrada por el valor agregado real de las industrias basadas en el conocimiento reflejan cun frgil es la ventaja competitiva de Colombia. A pesar de un incremento continuo durante la dcada de los ochenta, la produccin de las industrias basadas en el conocimiento demostr su primer resquebrajamiento precisamente despus de la apertura econmica, aunque luego se recuper despus de que el sector recibi una inyeccin de inversin extranjera. Pese a todo, los inversionistas

136 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO IV .6: MANUFACTURAS DE TECNOLOGAS ALTA Y MEDIA-ALTA

(En valor real agregado)

* 1987-1996: calculado teniendo en cuenta todos los pases de la OCDE excluyendo a Luxemburgo, Polonia y Turqua. 1997-1998: informacin disponible correspondiente a Francia, Alemania, Italia, Japn, Reino Unido y Estados Unidos. 1999: el promedio calculado corresponde a Italia, Japn, Reino Unido y Estados Unidos. Fuente: OCDE [1999], [2001].

se desalentaron ante la deficiente situacin de los factores condicionantes, en especial capital humano e inestabilidad poltica, y el sector mostr una prdida de capacidades productivas en comparacin con sus niveles de 1987 (Cuadro IV .7). La nica e xcepcin es la produccin de qumicos (incluidos los far macuticos), por ser una de las industrias ms dinmicas, representa ligeramente ms de la mitad de la produccin de las industrias intensivas en conocimiento y, pese a la crisis de 1999, su produccin alcanz 113% del volumen de 1987 (Recuadro IV.3).

Financiamiento de la investigacin y el desarrollo de las empresas

La financiacin de las actividades de investigacin y desar rollo por parte de las empresas comerciales es insuficiente en Colombia; aunque aument ligeramente a mediados de los aos noventa (del 8% en 1994 al 13% en 1997), volvi a caer despus de la crisis financiera de 1999 (Cuadro IV.8) Mientras que la participacin de los fondos de las empresas destinados a investigacin y desarrollo es cercano al 60% de la inversin total de los pases desar rollados, contina estando alrededor del 30% del de la mayora de los pases de desarrollo dinmico. Las colaboraciones entre las universidades y la industria estn apenas empezando a surgir.

Actividades de investigacin por tamao y tipo de empresas

No es sorprendente observar que, en Colombia, las empresas ms grandes sean ms innovadoras que las pequeas y medianas (PYME), especialmente cuando se trata de investigaciones internas (Grfico

CUADRO IV.7: VALOR AGREGADO DE LAS INDUSTRIA S DE TECNOLOGAS ALTA Y MEDIA-ALTA

(Como porcentaje del PIB, 1996)
Colombia 1987-1996 1996-2000
Fuente: DNP , OCDE.

Mxico 8,2%

EEUU 9,1%

Corea 13,8%

Francia 10%

Espaa 8,8%

OCDE 9,8%

9,0% 6,7%

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 137

IV .7). Las primeras aprovechan mejor sus capacidades de inversin y la mano de obra calificada que las compaas colombianas de menor tamao pues 47,3% de sus empleados son profesionales frente a 6,2% de las pequeas empresas y 25,1% de las medianas (OCyT , [2001]). Infortunadamente no es posible establecer la comparacin internacional debido a las diferencias metodolgicas entre los estudios de Colombia y los de la OCDE.

R ECUADRO IV.3: POSIBLE AGRUPACIN DE LA INDUSTRIA QUMICA

En trminos de valor agregado el segundo subsector de manufactura en tamao es la industria qumica (incluida la farmacutica), que ocupa aproximadamente 15% y cuyo crecimiento ha sido uniforme. La industria, dominada por compaas multinacionales, exporta 38% de la produccin total; sus ventas en el exterior alcanzaron 1,7 mil millones de dlares en 2000, un incremento considerable en relacin con los 235 millones de dlares registrados en 1990. Esta industria ha sido una de las principales beneficiarias de la reduccin de las barreras comerciales, que disminuy el costo de los insumos importados, a la vez que facilit la transferencia de tecnologa mediante una mayor flexibilidad tanto en la inversin extranjera como en las normas cambiarias. Gracias a que produce artculos farmacuticos, fertilizantes, insecticidas, cidos y lcalis, cosmticos, detergentes y pinturas, la industria qumica tiene repercusiones importantes en la mayora de los sectores econmicos nacionales, tales como la agricultura, la produccin de alimentos y los textiles. Si se agrega la petroqumica de menor conocimiento intensivo (7%) y la de los productos plsticos (5%), representa 27% de la produccin industrial. En condiciones favorables, la industria qumica podra servir de base a un ncleo de alto desarrollo tecnolgico, con mltiples efectos beneficiosos para el resto de la economa. Fuente: Datos de estudio de pas de EUI, [2001], Departamento de Comercio de Estados Unidos, DNP y OCyT .

CUADRO IV.8: P ARTICIPACIN PRIVADA EN LA FINANCIA CIN DE LA INVESTIGACIN Y EL DESARROLLO , 1993- 1997
(% del total)
Colombia 10,6% Mxico 16,0% EE.UU. 61,0% Corea 74,4% Turqua 33,8% Espaa 43,4% OCDE 60,4%

Nota: En el caso de Colombia es el promedio de 1994-1997, en el de Mxico corresponde al periodo entre 1993 y 1995 y en el de Corea al comprendido entre 1995 y 1997. Fuente: RICyT, OCDE.

GRFICO IV.7: D ISTRIBUCIN DE EMPRESAS INDUSTRIALES POR TAMAO Y ACTIVIDADES DE INNOVACIN, 1996
70 60 50 40 % 30 20 10 0 Innovadoras en el sentido ms amplio Innovadoras No innovadoras Grandes (>200 empleados) Medianas (50-200 empleados) Pequeas (<50 empleados)

Fuente: OCyT, [2000]

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DEL BANCO

MUNDIAL

Cooperacin entre empresas

Varios estudios muestran que la coordinacin de un esfuerzo innovador casi siempre requiere de una red de organizaciones independientes que aporten diferentes competencias. La innovacin es, en gran medida, el resultado de insumos de la labor cooperativa de sistemas, redes de empresas y organizaciones basadas en el conocimiento125. No obstante, los convenios de cooperacin entre las empresas colombianas, especialmente las de tamao pequeo, se encuentran en un estado embrionario. La cooperacin en red y sus beneficios potenciales no siempre son del conocimiento de las empresas pequeas. A stas les es ms difcil considerar los nuevos modelos de negocios, debido a su carencia de empleados altamente calificados. Ms an, este esquema causa temor a sus directivos por la posibilidad de perder sus ventajas competitivas. Los programas recientes del gobier no colombiano y las asociaciones comerciales (por ejemplo, los centros de desarrollo tecnolgico, los centros regionales de productividad y las incubadoras de empresas de base tecnolgica) intentan crear conciencia sobre la importancia del trabajo en red por parte de las empresas, aunque no hay pruebas estadsticas que puedan atestiguar los buenos resultados de estas polticas. El comercio y la inversin e xtranjera directa (IED) continan siendo fuentes muy importantes de ideas y conceptos innovadores, y pueden cobrar an mayor importancia a medida que la complejidad de la innovacin en la frontera tecnolgica dificulta cada vez la participacin en dicha innovacin para las empresas y los pases al nivel individual. En Colombia, la inversin extranjera126 creci a una tasa anual promedio del 55% entre 1991 y 1997, en comparacin con 15% de la dcada de los ochenta. Sin embargo, la IED tuvo una pronunciada cada en 1998, debido a una desaceleracin marcada de las privatizaciones y a una menor confianza de los inversionistas en el pas. En 2000 la inversin e xtranjera total en Colombia fue cercana a los 2 mil millones de dlares. Aunque Estados Unidos mantiene la mayor participacin, esta disminuy a lo largo de los aos noventa en favor de otros pases de Amrica Latina y de la Unin Europea. Las industrias de alta tecnologa mostraron el mayor incremento en el comercio internacional a principios de la dcada de los noventa. Los sectores de telecomunicaciones, manufactura y finanzas aumentaron su participacin en el portafolio de inversin extranjera directa en los ltimos aos, mientras que la inversin en minera disminuy. Adems de su efecto positivo en las capacidades de ciencia y tecnologa nacionales, la inversin en industrias basadas en el conocimiento result ser mucho ms persistente que la inversin en otros sectores. La inversin extranjera en industrias y servicios de tecnologas alta y media-alta fue la nica que se mantuvo en el mismo nivel durante la recesin econmica, mientras que todas las dems se desplomaron (Grfico IV .8). La composicin estructural de la IED refleja el atractivo que ofrece para los inversionistas extranjeros el crecimiento de los ser vicios, especialmente en los sectores de telecomunicaciones y financieros. No obstante, la tasa decreciente de IED en las industrias basadas en el conocimiento refleja el bajo nivel de las ventajas competitivas que ofrece Colombia en esta rea (Grfico IV.9).

Inversin extranjera directa

El sector externo

En Colombia la participacin de las exportaciones de productos manufacturados es an baja pues predominan las exportaciones de materias primas con 43,8% del total de exportaciones en 2001 (principalmente petrleo con 34,8% y carbn 6,6% (D ANE, 2001)). No obstante, la exportacin de productos industriales basados en el conocimiento aument no solamente en volumen (de 0,4 mil millones de dlares a 2,1 mil millones de dlares), sino tambin en la participacin de las exportaciones no tradicionales: del 14% en 1990 al 32% en 2000 (Grfico IV .10)
125. Las Encuestas de innovacin comunitaria (EIC), al igual que las CATI (Encuestas electrnicas personalizadas asistidas por computadora, efectuadas en tiempo real). hechas por el Grupo focal de la OCDE muestran que las empresas realizan innovaciones por su propia cuenta. La encuesta CATI revel que en Austria 61% de las empresas innovadoras de productos colabor con uno o ms socios, mientras que en Espaa esta proporcin fue del 83% y en Dinamarca del 97%. 126. Incluidos el portafolio y el petrleo.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 139

GRFICO IV.8: IED,

5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000

EXCLUIDO EL SECTOR PETROLERO

Otra IED Industrias y servicios basados en el conocimiento

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

(1) 2001

Fuente: DNP .

GRFICO IV.9: IED EN INDUSTRIAS Y SERVICIOS BASADOS EN EL CONOCIMIENTO

Fuente: DNP .

Aunque los bienes de capital, las materias primas y otros insumos para la industria son las categoras ms importantes de las importaciones, tambin se ha elevado en forma constante la importacin de bienes de consumo pasando de 12% en 1991 a 19% en 2000, mientras que los bienes de capital fluctuaron entre 30% a 40%. Los instrumentos cientficos representaron nicamente 3,6% del total de bienes exportados, mientras que los bienes de alta tecnologa sumaron 6,7%. Colombia no aprovecha plenamente el comercio internacional, ya que los bienes de alta tecnologa representan aproximadamente 20% del comercio en los pases de la OCDE, y ms del 60% en conjunto cuando se les combina con las industrias de tecnologa media-alta (35,8% en el caso de Colombia).

140 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO IV.10: COMPOSICIN DE EXPORTACIONES

(en millones de US$)

TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Oro Ferronquel Esmeraldas Carbn Caf Petrolo

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Industrias basadas en el conocimiento Industrias de tecnologa media-baja Industrias de baja tecnologa Agricultura Otros

Fuente: DNP .

Factores condicionantes
Colombia es un pas de recursos naturales sobresalientes y ocupa el tercer lugar de Amrica Latina en poblacin; su posesin ms valiosa es indudablemente su capital humano. Aunque las condiciones de vida mejoraron en forma notoria en las ltimas dcadas, las diferencias regionales y sociales continan siendo marcadas. La poblacin es abr umadoramente urbana (74% segn el DNP), y 30% concentrada en las cuatro ciudades ms grandes del pas. Si bien Colombia ha logrado avances en cuanto a mejor oferta de atencin de salud y condiciones de vida, las habilidades profesionales de su fuerza laboral necesitan mejorarse considerablemente (Grfico IV.11). En promedio, 55,3% de las compaas industriales colombianas seal que la mano de obra poco calificada era uno de los obstculos ms difciles para la innovacin, y que esta proporcin era

GRFICO IV.11: RECURSOS HUMANOS

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 141

incluso ms alta en ciertas industrias como la produccin del acero o del vidrio (66%) y la petroqumica (91%) (OCyT , 2001). El margen competitivo de la economa del pas est determinado, y as ser en el futuro, por la capacidad de su gente de crear, adquirir, compartir y utilizar el conocimiento de manera eficaz (Estudio de WDI, 2001). Aunque la economa de la informacin est acompaada por una creciente codificacin del conocimiento, buena parte de ste permanece tcito, inmerso en las habilidades, experiencia y formacin acadmica de las personas. Por consiguiente, el capital humano es crucial para el proceso de innovacin, y los sondeos indican que la falta de personal calificado constituye una de las mayores barreras a la innovacin en Colombia.

Sistema educativo

En 2000 el gasto pblico en educacin represent 3,6% del PIB, comparado con apenas 2,5% de finales de los aos ochenta. P ese a que este porcentaje de gastos fue superior al de Chile y al de Per, contina por debajo del promedio regional. El nmero promedio de aos de escolaridad de la poblacin se calcul en 6,7 aos en 1997, y el gobierno estableci una meta de un promedio de nueve aos para 2007 en las siete ciudades ms grandes y para 2017 en el resto del pas. El creciente gasto real per cpita en educacin en los pasados veinte aos ha dado lugar a una cobertura ms amplia de la educacin tanto secundaria como terciaria (65% y 16%, respectivamente, en 1999), as como a notables mejoras en alfabetizacin bsica, la cual, al encontrarse en 90%, ocupa el segundo lugar en Amrica Latina (Grfico IV .12). Ni la educacin terciaria ni los sistemas de formacin responden a las necesidades de las industrias intensivas en tecnologa y de la fuerza laboral. La escasez de categoras especficas de personal altamente calificado, tales como los trabajadores del campo de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones, as como los cientficos e ingenieros, se hizo flagrante en aos recientes, un indicio potencial de la rigidez especfica que se da en estas reas. El porcentaje de estudiantes de ciencias naturales e ingeniera es considerablemente inferior al del promedio regional y al de Estados Unidos (RICyT , 2000)

GRFICO IV.12: COMPOSICIN DE ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS, 1996

Fuente: RICyT, (2000)

142 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

El nmero de instituciones de educacin terciaria ascendi de 225 en 1985 a 269 en 1997 y el nmero de estudiantes inscritos en estudios de posgrado aument seis veces durante el mismo perodo. Sin embargo, la matrcula en educacin terciaria es tan slo 16% y las mejoras cualitativas en este sector han sido pocas. El sistema educativo est exageradamente centralizado y la idoneidad de los profesores contina siendo deficiente, en particular en las zonas r urales. La educacin secundaria no prepara a los estudiantes en destrezas vocacionales, y los empleadores de empresas tanto industriales como de ser vicios se quejan de la escasez de mano de obra calificada. El elemento ms desar rollado del SNI colombiano es su infraestructura de la informacin que, de acuerdo con diversos indicadores, se acerca al nivel del G7 (Grfico IV .13). Las telecomunicaciones, una actividad econmica sometida al monopolio estatal hasta 1990, constituyen uno de los sectores ms dinmicos de la economa colombiana y en la actualidad representan alrededor de 7% del PIB. El volumen de negocios de este sector super los 2 mil millones de dlares en 2000. El sistema de telecomunicaciones est bien desar rollado en el pas, comparado con otros pases de Amrica Latina. En tr minos de cobertura de telefona en la regin Colombia ocup el tercer lugar, con 16 lneas por cada cien habitantes, detrs de Argentina y Chile, cuya cobertura es de 27 y 17 lneas por cien habitantes, respectivamente. Mientras que el servicio de internet, que ltimamente ha mejorado de modo considerable, contina fuera del alcance de la mayora de la gente, el e-commerce est al nivel de la mayora de los pases desar rollados.

Infraestructura de la informacin

Actividades cientficas
La contribucin que hace Colombia a la investigacin cientfica bsica es limitada. El nmero total de artculos publicados por investigadores colombianos en revistas inter nacionales es mucho menor que

GRFICO IV.13: INFRAESTRUCTURA DE LA INFORMACIN

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 143

el de Argentina o Brasil, pases que dedican una porcin menor de gastos de su producto interno bruto a la investigacin y al desarrollo, en comparacin con Colombia (Grfico IV.14). La agronoma y la biologa, como se mencion anteriormente, gozan de privilegios del gobierno representados en subsidios, han generado ms artculos que los otros campos de la ciencia. El nmero de publicaciones de ciencias qumicas y fsicas estn mostrando un ligero incremento, probablemente como uno de los efectos indirectos del desarrollo de industria qumica (Grfico IV .15). Por otra parte la produccin cientfica, medida segn el nmero de solicitudes de patentes127, es inferior al de otros pases con PIB semejantes e inclusive inferiores. En 1998 Colombia present un nmero desproporcionadamente inferior de solicitudes de patentes residentes (0,018 por cada diez mil personas) que Estados Unidos (5,01) o Canad (1,60) y notablemente menor que las de Argentina

GRFICO IV.14: PUBLICACIONES

(% del total)

EN EL SCIENCE

CITATION INDEX (SCI)

Fuente: RICyT, (2000).

GRFICO IV.15: CONTRIBUCIN DE COLOMBIA A BASES

DE DATOS CIENTFICAS SELECCIONADAS

Fuente: RICyT, (2000).

127. Las solicitudes de patentes son solamente una for ma representativa (quizs la mejor con que se cuenta) de medir la innovacin, dado que los incentivos a las patentes pueden desempear un papel importante si la gente en verdad dedica un esfuerzo a patentar sus invenciones. Los incentivos a las patentes se pueden ver disminuidas por una menor proteccin a la propiedad intelectual, una baja cultura de capacidad empresarial en las actividades de innovacin u otras razones.

144 ESTUDIO

DEL BANCO

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(0,24) y Chile (0,29) 128. Si bien el total de solicitudes ha crecido en el curso de la ltima dcada, la tasa de autosuficiencia colombiana de 0,04 contina siendo muy baja en relacin con la de Chile de 0,15 o la de Argentina del 0,14 129. La mayora de los solicitudes de patentes son de i) innovacin de productos, ii) diseos industriales e iii) innovacin de procesos (Grfico IV.16) La clasificacin de las solicitudes de patentes por campo cientfico refleja la importancia de las ciencias qumicas en el SNI colombiano, especialmente en la investigacin cientfica (Grfico IV.17). En

GRFICO IV.16: SOLICITUDES

DE PATENTES EN

COLOMBIA

Fuente: RICyT, (2000).

GRFICO IV.17: SOLICITUDES

DE PATENTES EN INNOVACIONES POR CAMPO CIENTFICO

Fuente: RICyT, (2000).

128. En este trabajo se emplearon dos fuentes de informacin: los datos de RICyT 2000 disponibles, correspondientes a las publicaciones de patentes de invenciones de 1991 a 1998, clasificadas en dos gr upos residentes y no residentes; los datos de OCyT 2001 disponibles, del perodo de 1995 a 1999, cor respondientes a todas las solicitudes de patentes, incluidas las de innovacin de procesos y diseo industrial, clasificadas por campo cientfico. 129. La tasa de autosuficiencia se calcula como una relacin entre las solicitudes de patentes de residentes y las de no residentes.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 145

1999 ms del 70% de las solicitudes de patentes se presentaron en el campo de las ciencias qumicas: qumica (11,8%), ingeniera qumica (24,2%) o farmacutica (38,7%).

Conclusiones

En trminos generales, los elementos principales de la innovacin estn presentes, pero en un bajo estado de desarrollo, debido a una serie de limitaciones: la falta de inversin y la escasa masa crtica, una infraestructura cientfica y educativa insuficiente y un acceso limitado a mano de obra calificada. El SNI colombiano, pese a que presenta varias ventajas fundamentales y mejoras recientes, se muestra disfuncional y se caracteriza por una muy escasa cantidad de informacin compartida as como por nexos por lo general dbiles entre los actores el (Cuadro IV.9 presenta un resumen de los principales resultados del estudio. Los estudios sobre desarrollo tecnolgico reconocen que la intervencin del Estado es uno de los elementos cruciales para poner al pas al da en tecnologa (Poti y Basile, 2000). En Colombia, tal como ocurre en otros pases en desar rollo, el subdesarrollo de la ciencia y la tecnologa es producto de varias carencias: deficiencias institucionales130, insuficiente infraestr uctura, fallas de mercado, baja inversin en capital humano y fallas de transicin131. La seccin siguiente plantea iniciativas de tipo general que se podran aplicar para mejorar las capacidades cientficas y tecnolgicas de Colombia.

CUADRO IV.9:FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SNI COLOMBIANO

Fortalezas Marco institucional - Estabilidad institucional - Niveles superiores de desarrollo del marco institucional Debilidades - Inestabilidad poltica y conflictos violentos - Desequilibrio en el gasto pblico - Coordinacin deficiente entre los niveles inferiores del marco institucional - Regulacin deficiente de la proteccin a la propiedad intelectual - Industria basada en el conocimiento, en estado de subdesarrollo - Las ventajas competitivas estn relacionadas ms con la tasa de cambio que con la calidad de los productos y su eficiencia en costos - Participacin incipiente de la empresa en actividades de investigacin y desarrollo - Bajo nivel de productos de alta tecnologa en el comercio

Sistema productivo - Industria qumica dinmica - Creciente inversin extranjera directa en industrias y servicios basados en el conocimiento Factores condicionantes - Infraestructura bien desarrollada de la in- - Acceso limitado a la mano de obra calificada - Estructura educativa desequilibrada (los estudios de ciencias naturaformacin les estn subdesarrolladas en comparacin con las ciencias sociales) - Sector dinmico de las telecomunicaciones - Alto nivel de capacidad empresarial - Flexibilidad de la poblacin Investigaciones cientficas y desarrollo experimental - Efectos indirectos positivos de la industria qumica - Nivel relativamente alto de investigacin en agronoma - Nivel general bajo de actividades de investigacin por parte de residentes en el pas Colaboracin incipiente entre la industria y las universidades - Alto grado de dependencia - Baja participacin de investigaciones financiadas por las empresas

130. Por ejemplo, la escasa reglamentacin de los derechos de propiedad y la inestabilidad poltica de Colombia. 131. Las fallas de transicin tienen que ver con fallas referentes al aprovechamiento de nuevas oportunidades y mercados tecnolgicos (Poti y Basile, 2000).

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Deficiencias institucionales
Asegurar un marco poltico legislativo apropiado. Para asegurar un crecimiento sostenible, atraer la inversin extranjera y promover la innovacin en la vida diaria, Colombia requiere, en primer lugar y por encima de todo, garantizar una estabilidad poltica y reglas del juego claras. Las diferencias de ingresos y desigualdades entre regiones contribuyen a acrecentar las tensiones sociales y, por consiguiente, cualquier estrategia de conocimiento necesita tener plenamente en cuenta este factor. Polticas de desarrollo de ciencia y tecnologa coherentes a largo plazo. Cualquier tipo de apoyo gubernamental a la actividad de investigacin y desarrollo realizada por la empresa privada probablemente sea ms eficaz si se le integra a un marco de largo plazo, para que se reduzca la incertidumbre de las empresas. Ms an, los diversos instr umentos de poltica deben ser coherentes; esto implica la coordinacin entre los departamentos administrativos que participan en las actividades de diseo y gestin. Ofrecer incentivos tributarios a la investigacin y el desarrollo efectuado por la empresa privada. Los incentivos tributarios constituyen un poderoso instr umento del gobierno que deja en manos de las fuerzas del mercado la asignacin de los recursos para investigacin y desarrollo. Reforzar la proteccin a la propiedad intelectual. Una de las condiciones principales para el fomento de las actividades de inversin en investigacin y desarrollo y de innovacin en el orden privado es el aseguramiento de una proteccin adecuada y eficaz a la propiedad intelectual.

Mejorar las condiciones del rgimen institucional y los incentivos a la innovacin

Provisin insuficiente de infraestructura

Fomentar la inversin extranjera directa en sectores basados en el conocimiento. Las fluctuaciones econmicas parecen influir menos en la inversin extranjera que se realiza en industrias de alta tecnologa. Aprovechar la infraestr uctura de la informacin. Las telecomunicaciones, por ser uno de los sectores ms dinmicos, no slo es un instr umento para difundir el saber , sino que tambin constituye un sector muy intensivo en conocimiento, que atraviesa una e xpansin acelerada y que podra constituir el fundamento de un ncleo basado en el conocimiento. Asimismo podra alentar la colaboracin internacional y facilitar el acceso al conocimiento mundial.

Fallas de mercado: fomentar la capacidad empresarial y las industrias basadas en el conocimiento

Fomentar el desarrollo de pequeas y medianas empresas. Se debe reducir el tamao de la burocracia y las bar reras normativas para crear nuevas empresas y ofrecerles acceso al financiamiento y a las habilidades comerciales, al igual que a las innovaciones tcnicas y de mercadeo. De otro lado, hay que establecer un ter reno de juego ms equilibrado para el desarrollo de pequeas y medianas empresas en todos los sectores econmicos. En las reas emergentes para las cuales no estn claros los patrones de la demanda, los riesgos son elevados y an no se ha definido la tecnologa aplicable, las empresas pequeas les llevan una ventaja a las firmas tradicionales establecidas. Las primeras pueden actuar en for ma ms flexible y especializada e igualmente aprovechar a su favor la ventaja de poder canalizar la creatividad y ofrecer incentivos adecuados a sus empleados. Estas empresas pueden desar rollar un crecimiento rpido gracias a nuevos mecanismos como el capital de riesgo, los conocimientos especializados y la capacidad empresarial. Desarrollar industrias basadas en el conocimiento. Los efectos positivos que indirectamente produce la industria qumica son un testimonio de los beneficios que conlleva el crear un ambiente favorable al surgimiento y desar rollo de una industria basada en el conocimiento. Fomentar el comercio de productos de tecnologa intensiva. El comercio promueve la innovacin, la transferencia de tecnologa y el conocimiento compartido. Fomentar la educacin terciaria. Una formacin acadmica slida y una capacidad empresarial universal son factores indispensables para que Colombia se pueda poner al da con el nivel cientfico de los

Baja inversin en capital humano: mejorar los sistemas de educacin y aprendizaje

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 147

pases desarrollados. El SNI de Colombia se mejorara an ms promoviendo y concentrando programas de posgrado en ciencias (as como en otras disciplinas clave) en centros de excelencia.

Adaptar la educacin a las necesidades de la industria. Aumentar el nmero de estudiantes de educacin terciaria y de personal altamente calificado y crear incentivos para el aprendizaje permanente. El nmero de profesionales con ttulos en ciencias naturales e ingeniera parece ser desproporcionadamente bajo en comparacin con los graduados en ciencias sociales. Fallas de transicin: mejorar las capacidades de investigacin y desarrollo Fomentar la investigacin bsica. La brecha entre los rendimientos privados y los sociales parece manifestarse en mayor grado en la investigacin bsica, razn principal para que haya una participacin considerable del gobierno en esta rea. Estimular las actividades de investigacin y desarrollo por parte de la empresa privada. El gobierno, puede disminuir el costo de la investigacin y el desarrollo privada o tambin ayudarles a las empresas privadas a entender las oportunidades que les brinda la tecnologa, reduciendo as los costos y la incertidumbre de la labor investigativa. Si estas polticas surten efecto, la financiacin pblica y la privada se pueden complementar y beneficiar entre s. La financiacin del gobierno (de destinacin especfica) a la labor de investigacin y desarrollo realizada por las empresas tambin podra disminuir las barreras a la transferencia del conocimiento de las universidades. Enfocarse en las necesidades de la industria, especialmente en los sectores basados en el conocimiento. Para avanzar rpidamente en la consecucin de los logros econmicos y cientficos de Colombia sera prudente priorizar las actuales industrias de alto contenido de tecnologa, es decir, a las de produccin qumica y farmacutica. Adicionalmente, la intervencin de la poltica sobre vnculos, actividades que fomenten la competencia y adquisiciones pblicas, parecen ser factores ms determinantes e importantes para la innovacin industrial que los incentivos financieros y la estructura del mercado. Por consiguiente, el nfasis principal se debe centrar en: Desarrollar la colaboracin entre la industria y las universidades. El impulso de las relaciones entre la industria y la ciencia exige innovaciones en el financiamiento de alianzas pblico -privadas, que incluyan inversiones de capital del sector pblico, acciones sobre costos y riesgos compartidos y participacin de terceros. Ms an, los incentivos indirectos que reflejan las necesidades de las empresas privadas podran constituir una herramienta poderosa del gobierno para fomentar la colaboracin entre la industria y las universidades, as como la inversin en investigacin y desarrollo por parte de la empresa privada. Formar ncleos industriales y fomentar la colaboracin entre empresas. En el pasado la colaboracin entre empresas ha resultado ser una de las formas ms efectivas de fomentar la difusin del conocimiento a lo largo y ancho de la economa.

Anexo V
EDUCACIN TERCIARIA COLOMBIANA EN EL MERCADO MUNDIAL
Por Isabel Cristina Jaramillo, Patricia Garca y Andreas Blom

LA

Introduccin

En este documento se presentan dos conceptos centrales: la internacionalizacin de la educacin terciaria y su globalizacin; conceptos aparentemente diferentes, segn las definiciones presentadas por Knight (1999) pero al mismo tiempo ntimamente ligados entre s. Por globalizacin se entiende las corrientes en constante crecimiento de tecnologas, inversiones, conocimientos, personas, valores, ideas, etc. que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Este trabajo evidencia las importantes implicaciones que tiene la globalizacin sobre la educacin terciaria colombiana, entre ellas la presin percibida por las instituciones de este subsector frente a las universidades extranjeras, que utilizan la internet como una herramienta para acceder al mercado universitario colombiano, as como una mayor fuga de cerebros que, para el caso de Colombia, se ha traducido en una prdida significativa de su fuerza laboral calificada. Por otra parte se puede afirmar que la respuesta estratgica a la globalizacin es la internacionalizacin. Segn la define Knight, la internacionalizacin es un proceso de integracin de dimensiones internacionales/interculturales en las funciones de docencia, investigacin y servicio de cualquier institucin educativa (Knight, 1999: 16). En consecuencia, una de las justificaciones de la internacionalizacin es el beneficio de las instituciones de educacin terciaria por el contacto y relaciones con instituciones extranjeras y la colaboracin con stas. Por consiguiente para Colombia, se espera que una mayor internacionalizacin aumente su acceso a las mejores prcticas internacionales y al acervo mundial del conocimiento. La internacionalizacin se puede dar a travs de diversos canales. En este documento se le dedica especial atencin a la importancia que revisten el apoyo general del gobierno, los programas de intercambio estudiantil y las redes internacionales de colaboracin entre los medios acadmicos, los pases, culturas y religiones132.
132. El proceso de internacionalizacin depende de varios factores: econmicos, polticos, geogrficos y demogrficos. Requiere, por ejemplo, entre otros: i) recursos econmicos para financiar los proyectos, ii) una infraestructura de comunicaciones, iii) estabilidad poltica que permita intercambios bidireccionales y iv) habilidades de lenguaje. Estos temas no se encuentran dentro del mbito principal de la educacin terciaria y, por tanto, no se tratan en este trabajo.

149

150 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

La globalizacin es un concepto amplio, que comprende cambios en mltiples niveles. Sin embargo, aunque no todos sus procesos tienen implicaciones directas e iguales en la educacin terciaria, se considera que hay dos tendencias particular mente importantes. La primera es el florecimiento de un mercado global para la educacin terciaria el cual plantea enor mes retos para las instituciones que conforman este sector educativo en Colombia. La segunda implica la creciente prdida de capital humano del pas (fuga de cerebros) como consecuencia de la globalizacin. El mercado global de la educacin terciaria ha crecido significativamente en los ltimos aos, en parte debido a la aparicin de nuevas tecnologas de la infor macin y la comunicacin, as como por el Acuerdo general sobre el comercio de servicios (GATS, por sus siglas en ingls) adoptado al cierre de la Ronda de Uruguay (1987-1994). Otros convenios semejantes posteriores se han extendido a varios acuerdos regionales de libre comercio (CHERD, 2001). Como resultado de ello, el comercio mundial de la educacin terciaria alcanz cerca de 30 mil millones de dlares en 1999 (11% ms que en 1995). Sin detrimento del GATS, la regulacin de este mercado contina presentando fallas de fondo. Un reciente seminario sobre el tema seal que los asuntos de aseguramiento de la calidad y acreditacin de la educacin terciaria continan sin resolverse satisfactoriamente (CHERD, 2001). Colombia se ha convertido en un importante mercado para las universidades internacionales, debido a la cobertura restringida y la baja e xposicin internacional de las instituciones nacionales, en particular para los niveles de maestra y doctorado. En estos ltimos aos el pas ha visto una presencia cada vez mayor de universidades internacionales procedentes de Cuba y Espaa y, ms recientemente, de Australia. Sin embargo preocupa la calidad de los programas ofrecidos por estos y otros pases, debido a que los temas de rendicin de cuentas de estos programas universitarios multinacionales an estn por definirse. No obstante, el Ministerio de Educacin y el ICFES han establecido criterios similares para las instituciones de educacin terciaria nacionales como internacionales, con el fin de nivelar el ter reno de juego. La movilidad de trabajadores con formacin acadmica superior es quizs el mecanismo ms evidente para la transferencia del conocimiento (Graversen y colabs., 2002; consltese tambin el Anexo V.A133, en el que se e xplica en mayor detalle la justificacin de este tema). Sin embargo, si se pretende que todos los pases aprovechen la movilidad laboral, la circulacin de las personas tiene que ser en ambos sentidos. La emigracin de personas altamente calificadas de los pases en desar rollo ha constituido una gran preocupacin durante varias dcadas y Colombia no es excepcin a ello. Es as como el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) calcul que entre 1998 y 1999 emigraron 85 mil colombianos con estudios universitarios, lo cual representa una prdida cercana a los 2.365 millones de dlares, que equivale aproximadamente a la suma invertida en la educacin terciaria en el curso de los tres ltimos aos. El mismo estudio revel que otras 5.200 personas que recibieron formacin en establecimientos de educacin terciaria en el exterior no regresaron a Colombia en los tres aos comprendidos entre 1999 y 2001134. Las comunidades colombianas en los dos pases de mayor destino, Estados Unidos y Espaa, se incrementaron considerablemente durante la ltima dcada, debido a la escalada del conflicto y la profunda recesin econmica como factores de expulsin, y a la prosperidad econmica y una mayor flexibilidad en las leyes de inmigracin en los pases de destino, como factores de atraccin. Las situaciones mencionadas atrajeron a un nmero creciente de colombianos con alto nivel de escolaridad. Nueva Zelanda, Australia y Costa Rica tambin estn surgiendo como nuevos polos de atraccin. Un estudio reciente realizado por Carrington y Detragiache (1999) calcul las dimensiones de la fuga de cerebros con base en los datos del Censo de Estados Unidos de 1990. En casi todos los casos las personas con for macin terciaria constituan la mayor proporcin de inmigrantes. nicamente pases
133. Este trabajo se centra en la movilidad acadmica. Sin embargo, la productividad tambin se estimula mediante la movilidad entre los centros de investigacin y las empresas, y viceversa. 134. Las fuentes de prensa Tier ramrica/Inter Press Service y el Diario El Pas, discrepan respecto a la cantidad apro ximada de emigrantes universitarios presentada por el estudio del DNP , una diferencia entre 80 mil y 85 mil.

Hacia un mercado global de la educacin terciaria

La fuga de cerebros

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 151

cercanos geogrficamente a Estados Unidos (Mxico, los de Amrica Central y el Caribe) tuvieron una mayor proporcin de inmigrantes con educacin secundaria. Los inmigrantes con educacin primaria ocuparon el tercer lugar (7% del total de la poblacin de inmigrantes) (Anexo V .B)135. En el caso colombiano, Carrington y Detragiache encontraron que 8% de los nacionales con educacin terciaria opt por abandonar su pas de origen para trabajar en el exterior. Sin embargo, el estudio se basa en informacin cor respondiente a 1990 y la informacin ms reciente indica que en la ltima dcada la economa colombiana ha sufrido una prdida an mayor de capital humano avanzado136. No obstante, hasta el momento se carece de informacin sistemtica al respecto. Pese a lo anterior, la emigracin no siempre constituye una prdida absoluta para el pas de origen. Muchos emigrados mantienen vnculos beneficiosos con sus pases y se convierten en canales de transferencia del conocimiento y tecnologa; otros optan por volver despus de haber mejorado sus destrezas y experiencia. As y todo, la magnitud del problema requiere de la atencin de los responsables del diseo de las polticas. Recientes anlisis econmicos sealan que las personas con mayor escolaridad son ms productivas (y, por consiguiente, reciben mayores salarios) despus de haber emigrado. Lo que no es cierto, como lo sostienen algunas teoras econmicas, es que siendo un recurso escaso en el mundo en desarrollo, obtengan una mayor ventaja en sus ingresos salariales en relacin con los que obtendran en los pases industrializados integrantes de la OCDE, donde abunda la mano de obra altamente calificada. Ms bien parece que la presencia de otras personas de alto nivel acadmico (la llamada masa crtica) aumenta la productividad de todos. Una persona altamente calificada pero aislada como suele ser el caso de muchos profesionales en los pases en desarrollo no puede aprovechar su for macin acadmica. Para tor narse productivas, las personas con un alto grado de capacitacin (capital humano avanzado) deben estar rodeadas de otras de nivel equivalente.

La internacionalizacin

Teniendo como trasfondo la creciente globalizacin actual, esta seccin del trabajo examina las iniciativas de internacionalizacin tomadas por Colombia en el pasado. Comienza dando una mirada al compromiso poltico con la internacionalizacin de la educacin terciaria. Las secciones siguientes analizan ciertas iniciativas concretas que se han asumido con miras a fomentar, respectivamente, el intercambio estudiantil y las actividades de investigacin conjunta. De aqu surge la premisa de que una estrategia exitosa de internacionalizacin debe contribuir de manera importante a contrarrestar algunos de los problemas mencionados anteriormente. Sin embargo, cabe anotar que la internacionalizacin en s misma no proporciona las soluciones a todos estos retos. El problema de la fuga de cerebros, por ejemplo, se debe contrarrestar mediante diversas iniciativas de poltica. Los responsables del diseo de estas polticas deben no solamente brindar mayores oportunidades a sus ciudadanos ms brillantes, sino tener en cuenta que otros asuntos de ndole ms general, como la estabilidad poltica, tambin desempean un papel importante. Para esto sera de gran utilidad acceder a una informacin ms integral, que permita adquirir una mejor comprensin del problema. Pese a estas limitaciones, hay una tendencia cada vez mayor a pensar que la internacionalizacin constituye una parte significativa de la solucin a estos problemas. Esto, a su vez, confirma la reciente experiencia de Indonesia, donde la iniciativa URGE, conformada por varias estrategias de internacionalizacin, arroj muy buenos resultados en cuanto retuvo a los jvenes egresados y fortaleci el sistema de educacin terciaria vigente (Anexo V.C).

El compromiso poltico

En el marco de una apertura econmica y una libre competencia, la Constitucin de Colombia de 1991 garantiza la autonoma de las instituciones de educacin terciaria para determinar sus propios regla135. Se reconoce que en este tipo de informacin es inevitable un clculo inferior de inmigrantes con menores niveles educativos. 136. El New York Times (10 de abril de 2001) cita fuentes que calculan que aproximadamente 1,1 millones de colombianos la mayora de ellos con alto grado de formacin acadmica - han salido el pas en los diez ltimos aos. El artculo calcula que la comunidad colombo-estadounidense suma ms de 430 mil inmigrantes, cifra que contina en crecimiento.

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mentos, pero respetando siempre el pluralismo ideolgico 137. Estas nuevas condiciones sirvieron para dar curso a la ley 30 de educacin superior de 1992, que constituy el marco jurdico para los procesos de transfor macin que ha atravesado el sistema colombiano de educacin terciaria en los pasados diez aos. La ley 30 define la internacionalizacin como uno de los principales desafos que enfrenta la educacin terciaria, y le asigna esta responsabilidad al ICFES. Igualmente importante para este estudio es el artculo 226 de la Constitucin, que establece el principio de la inter nacionalizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales y ecolgicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Los planes de desarrollo que han marcado el rumbo de la poltica nacional desde principios de los aos 90 han considerado la educacin como un elemento capital para el desarrollo del pas. El plan de gobierno del presidente Csar Gaviria, la Revolucin pacfica, intent ajustar las condiciones del pas al entorno mundial. A raz de dicho plan fue necesario emprender estrategias tendientes a mejorar el capital humano y fortalecer la capacidad tecnolgica y cientfica del pas. Se reconocieron como tareas esenciales para el progreso de la educacin terciaria colombiana la creacin y consolidacin de redes inter nacionales, la participacin en grupos de excelencia, el desarrollo de proyectos internacionales de investigacin colaborativa y la apertura de la cooperacin cientfica junto con su exposicin al mbito inter nacional. Infortunadamente este plan tan ambicioso ha sido criticado por la forma como se ha desar rollado, a pesar de la inminente necesidad de iniciar reformas en este campo138. Entre 1994 y 1998 el presidente Ernesto Samper puso en marcha su plan de gobierno, denominado Salto social. Los puntos centrales de su mapa de navegacin fueron el empleo y la educacin. La internacionalizacin fue considerada, obviamente, un punto crucial de este plan en cuanto podra generar las bases de una poltica ms competitiva y estable para la ciencia y la tecnologa. Durante este perodo se for m la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional, para atender la financiacin y los aspectos tcnicos referentes a esta cooperacin. Las universidades, segn lo propuesto por el plan, necesitaban aplicar estndares de calidad e xcelentes si pretendan competir y formar parte de la comunidad acadmica inter nacional. Diferentes circunstancias que afectaron el desarrollo nacional hicieron imposible el cumplimiento de las metas de este ambicioso plan. En el transcurso de los cuatro aos siguientes (de 1998 a 2002), bajo la presidencia de Andrs Pastrana, la educacin continu siendo el centro del programa de poltica oficial del gobier no, llamado Cambio para constr uir la paz. Se propona un compromiso fundamental de la sociedad con la educacin, la cultura y la preparacin para la vida laboral si queremos menos pobreza y ms capital humano y social, segn lo estipulado en el plan de gobier no. Aunque la poltica internacional, e xpresada en este plan como una forma de convertir al pas en un participante activo del proceso global ha sido muy importante, no ha logrado un impacto significativo en la dimensin inter nacional de la educacin terciaria colombiana. Ha mostrado una caracterstica ms poltica y econmica que cultural y educativa. La ltima dcada y el principio de este siglo evidencian la necesidad de realizar esfuerzos ms definitivos para la transfor macin del sistema de educacin terciaria colombiano. Es claro que la globalizacin ha impuesto retos significativos a la educacin terciaria, que obligan a este subsector a comprometerse en procesos progresivos de innovacin si es que pretende mejorar su competitividad rela137. La Constitucin de 1991 considera que la educacin es un derecho de la persona y un ser vicio pblico que cumple una funcin social: por inter medio de ella los ciudadanos pueden tener acceso al conocimiento, a la ciencia y a la tecnologa, as como a los dems bienes y valores culturales, segn lo consagra el artculo 67 de la Carta. Por otra parte, el artculo 27 define las libertades de enseanza, aprendizaje e investigacin. De hecho, el derecho a la educacin es tan importante para el desarrollo de un pas que ha merecido un reconocimiento especial, no slo en la Constitucin sino tambin en acuerdos internacionales tales como la Declaracin universal de los derechos humanos (art. 26) y la declaracin americana de derechos y deberes del hombre (art. XII), para mencionar unos pocos. El art. 69 es importante debido a que garantiza la autonoma de las instituciones de educacin terciaria en el sentido de que stas se encuentran en libertad de regirse por sus propios estatutos, pero respetando el pluralismo ideolgico. Por consiguiente, es obligacin del Estado garantizar y asegurar las condiciones que requiere un estudiante para tener acceso al sistema y permanecer en ste. 138. Saavedra Guzmn, Ruth; Castro Zea, Luis; et al., (2001). Planificacin del desar rollo. Bogot, Universidad Jorge Tadeo Lozano, pg. 236. 2001.

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tiva. No obstante, la poltica de internacionalizacin, tan frecuentemente anunciada, no ha producido el desarrollo de un plan de accin coherente. Aunque an hacen falta ms parmetros de polticas coherentes, ya se ha tomado una serie de medidas positivas. Estas comprenden el fomento de los intercambios estudiantiles, las iniciativas destinadas a la internacionalizacin de los cur rculos estudiantiles y el esfuerzo en la conformacin de redes internacionales.

El intercambio estudiantil

El proceso de internacionalizacin de Colombia ha prestado especial atencin a los programas de intercambio estudiantil. El apoyo financiero a estos programas, ha sido proporcionado por el gobierno y por otras instituciones y su administracin se ha canalizado a travs de tres organizaciones del orden nacional: el Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior, ICETEX; el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa, COLCIENCIAS y la Fundacin para el Futuro de Colombia, COLFUTURO. Adems hay otras fuentes, de origen extranjero, que financian becas por medio de diversos convenios bilaterales.

ICETEX

Uno de los establecimientos oficiales ms importantes a cargo de los crditos y becas estudiantiles es el ICETEX, creado en 1957. Este instituto selecciona a los beneficiarios de las becas internacionales ofrecidas a los estudiantes colombianos por otros pases mediante la cooperacin internacional, programas de intercambio y otras fuentes (Captulo I, art. 115 de la ley 30 sobre el ICETEX). Aunque los montos correspondientes a los prstamos para estudios en el extranjero se han incrementado desde 1995, no han logrado satisfacer la demanda por este tipo de programas. El nmero de estudiantes beneficiarios aument de 498 en 1995 a 1.002 en 2001, ao en el cual quedaron sin atenderse ms de trescientas solicitudes. En el mismo perodo el monto del auxilio estudiantil se triplic, pasando de 2.173.402 de pesos colombianos en 1995 a 9.124.000 de pesos en 2001. Los destinos ms atractivos en el exterior, para los estudiantes, son Estados Unidos y Europa, en particular Espaa. En el ao 2000 aproximadamente 92 estudiantes eligieron alguna carrera de Estados Unidos, lo que represent 16,7% del total cor respondiente a ese ao, mientras que Europa atrajo a ms del 50%, del cual Espaa represent el mayor porcentaje, 39,9%. Amrica Latina representa aproximadamente el mismo porcentaje que Amrica del Norte, con 20% (Cuadro V .1.). El nmero total de estudiantes que obtuvo un crdito educativo para estudios en el exterior fue 551, la mayora para programas de maestra, especialmente en las reas de administracin y salud. Desde su fundacin, COLCIENCIAS es la organizacin que ha encabezado el fomento y el desarrollo de las actividades cientficas y tecnolgicas en el pas. Esta es la nica organizacin oficial no adscrita al Ministerio de Educacin sino al DNP , que suministra importantes recursos para la educacin terciaria. COLCIENCIAS ofrece becas a los profesionales colombianos que desean adelantar estudios de maestra o doctorado en el exterior. Hasta el momento, 1997 es el ao con mayor nmero de estudiantes beneficiados para continuar su formacin profesional: 151 para doctorados y 42 para maestras. Estas becas formaron parte de un crdito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En los ltimos aos el nmero ha decrecido considerablente, tanto as que en el ao 2000 nicamente seis estudiantes recibieron apoyo para programas de doctorado y dos para maestras. El costo de estos programas fue, en promedio, de 145,6139 millones de pesos colombianos por estudiante, un valor considerablemente superior al costo promedio nacional de los estudiantes de posgrado de 9 millones de pesos colombianos140. Esto plantea la cuestin de si podra hacerse una asignacin
139. Cifra en pesos constantes de 1999, calculada por los autores. 140. IELSALC -UNESCO. La educacin superior en Colombia. Informe no publicado de abril de 2002, que cita como fuente: Portafolio. Universidad pblica: hacia su sostenimiento . 15 de octubre de 1998, segn clculos del Ministerio de Hacienda.

COLCIENCIAS

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CUADRO V.1. ALUMNOS QUE VAN A ESTUDIAR AL EXTERIOR SEGN DESTINO, ICETEX, 2000
Destino Argentina Brasil Costa Rica Cuba Chile Mxico Venezuela Otros pases de Amrica Latina Total Amrica Latina Canad Estados Unidos Total Amrica del Norte Espaa Francia Pases Bajos Gran Bretaa Otros pases de Europa Total Europa Total
Fuente: ICETEX

Nmero de estudiantes 14 16 12 13 10 28 9 8 110 20 92 112 220 34 10 24 24 312 551

% del total de alumnos que van a estudiar al exterior 2,5% 2,9% 1,8% 2,4% 1,8% 5,1% 1,6% 1,5% 20% 3,6% 16,7% 20,3% 39,9% 6,2% 1,8% 4,4% 4,4% 56,6% 100%

ms eficiente de estos recursos sin sacrificar la exposicin internacional necesaria para el Sistema nacional de innovacin (SNI) de Colombia. La idea de incorporar pasantas en el exterior y programas tipo emparedado (un perodo en el exterior entre estudios realizados en el pas) podra ser una alter nativa viable141.

COLFUTURO

Es una entidad sin nimo de lucro, tambin ofrece ayuda financiera a estudiantes que deseen adelantar bien sea estudios de posgrado en el exterior o a colombianos que busquen mejorar el dominio del ingls. Se trata de un esfuerzo conjunto entre empresas privadas, entidades pblicas y algunas instituciones de educacin terciaria, que han constituido acuerdos bilaterales con el Instituto de Vivienda y Desarrollo Urbano (de Pases Bajos), el Consejo Britnico, la Universidad de Alberta (Canad) y la Universidad de Amsterdam. Segn el programa de crditos-beca, COLFUTURO absorbe un porcentaje de la deuda pendiente si el egresado regresa a Colombia, y el porcentaje tambin depende del tipo de estudios adelantados en el e xterior (organizacin COLFUTURO, 2002). Entre 1992 y 2001, se financi a 873 estudiantes, 80,7% para estudios de maestras, 13,5% para doctorados y 5,8% para especializaciones (IELSALC -UNESCO, 2002).

Programas bilaterales

La Comisin Fullbright de Estados Unidos ha apoyado a un nmero importante de colombianos (2.800) para adelantar estudios de posgrado en Estados Unidos con becas totales o parciales. Un nmero bastante ms reducido de estadounidenses (aproximadamente ochocientos) ha venido al pas como
141. Consltese Reforming Student Financial Aid in Colombia: Issues and Alternatives de Arthur Hauptman.

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profesores o estudiantes visitantes. En el curso de sus 45 aos de existencia la Comisin ha recibido alrededor de 42 millones de dlares del gobierno americano y 5 millones de dlares del gobierno colombiano. Con el tiempo la demanda especfica de estudios en el exterior ha cambiado el perfil acadmico, que, por tradicin, estaba concentrada en las ciencias sociales y las humanidades. Durante los aos noventa, los estudios de ingeniera y ciencias ambientales fueron los ms solicitados, seguidos de los de finanzas, ciencias polticas, humanidades y ciencias bsicas. Los programas bilaterales financiados por el Consejo Britnico, la Alianza Francesa, el DAAD (de Alemania) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional han ofrecido igualmente oportunidades de estudiar en el extranjero para los jvenes colombianos142. En el ao 2000 estas tres organizaciones financiaron los estudios en el exterior de 185 estudiantes, lo que representa una exposicin internacional de menos del 1% de los estudiantes egresados en 1999143.

Actividades curriculares

Como respuesta al Plan estratgico de exportaciones 1999-2009 se han lanzado varias alternativas encaminadas a internacionalizar los programas de educacin terciaria en Colombia. A este respecto se ha instaurado la Ctedra de negocios internacionales, con el apoyo del Ministerio de Educacin, para estudiantes de programas profesionales, tecnolgicos y tcnicos. El programa se basa principalmente en elementos y experiencias internacionales y tiene como mira el fortalecimiento de la cultura de las exportaciones en el pas. Dado el posicionamiento de la educacin terciaria colombiana en los mercados internacionales se ha convertido en una prioridad del gobierno actual, la Cmara de Comercio de Bogot, en colaboracin con las universidades de esta ciudad, ha desarrollado un plan de exportaciones de los servicios de educacin terciaria. El plan cuenta con el decidido apoyo de la Alcalda Mayor y de Proexport, la entidad colombiana de fomento comercial de las exportaciones. La Cmara espera consolidar este plan en el curso de 2002. En este sentido el gobierno (es decir, el ICFES, por medio de su Programa diplomacia educativa) ha mostrado un especial inters en el proceso de internacionalizacin iniciado por los establecimientos de educacin terciaria, tendientes a fortalecer la cooperacin acadmica internacional con instituciones de este mismo subsector de los pases vecinos, como V enezuela, Panam y Ecuador en la regin andina; Guatemala, Honduras y Nicaragua en Amrica Central y algunos otros pases de la regin del Caribe. Las instituciones de educacin terciaria participantes, de todas las regiones del pas, se han hecho presentes en eventos internacionales y misiones acadmicas para intercambiar experiencias y promover los servicios y programas que ofrecen los establecimientos de educacin terciaria colombianos. Su principal objetivo es posicionar la educacin superior colombiana en la comunidad diplomtica y acadmica, en los rdenes nacional e internacional, a fin de facilitar el proceso de internacionalizacin. Con este proceso se debe mejorar no solamente el intercambio estudiantil con miras a mejorar la calidad de la educacin, sino tambin fortalecer las relaciones internacionales de nuestro pas y generar ms recursos financieros para Colombia mediante la cooperacin acadmica144.

Redes internacionales y colaboracin para la investigacin

La razn fundamental de establecer redes internacionales es estimular el intercambio de ideas entre sistemas de educacin terciaria mediante programas de profesores universitarios visitantes y, con ello, fomentar actividades de investigacin conjunta. El Espacio Europeo de Investigacin (EEI), recientemente creado, constituye un buen ejemplo de cooperacin regional (Recuadro V .1). La experiencia del EEI permite apreciar que, conjugando recursos de colaboracin en reas de inters comn, se mejoran considerablemente las perspectivas de realizacin de excelentes investigaciones. Al trazar un paralelo
142. En tiempos ms recientes la Unin Europea tambin ha emprendido otras iniciativas de apoyo a los programas de intercambio estudiantil en Colombia. 143. El 0,17%, si se tiene en cuenta la proporcin de 185 estudiantes en relacin con los 106.755 egresados de educacin superior en 1999. Fuente: ICFES, Estadsticas de la educacin superior. 1999. 144. Los programas participantes han recibido la certificacin del CNA.

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R ECUADRO V .1: ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIN (EEI)

Desde hace mucho tiempo la Unin Europea (UE) reconoci el papel crucial que desempean la investigacin, la innovacin, el conocimiento y el capital humano. De all surgi el empeo por mejorar las tareas de investigacin y desarrollo, encabezado por el Consejo Europeo, al lanzar formalmente el Espacio Europeo de Investigacin (EEI) en la Cumbre de Lisboa de junio de 2000. El EEI se basa en los principios de cooperacin entre pases, que busca llevar a cabo un trabajo cohesionado entre los pases asociados. Al mismo tiempo reconoce la identidad de cada pas y sus prioridades nacionales e impulsa proyectos complementarios. Le concede prelacin a proyectos de investigacin que se presumen de utilidad para todos los pases. Adems, los proyectos especficos que elige son los de gran escala, los que superan las posibilidades de cualquier pas individual. El EEI tambin contempla la construccin de redes de excelencia mediante la adopcin de programas conjuntos e intercambio de personal directivo. Comprende, asimismo, actividades orientadas a aplicar la innovacin ofreciendo financiamiento y conexiones entre entidades de financiamiento y universidades con el fin de crear incubadoras para empresas de tecnologa. Considera el mejoramiento continuo de la infraestructura y de los recursos humanos como aspectos clave. La participacin de la sociedad es otro elemento importante, que se concreta mediante la divulgacin al pblico de los resultados e iniciativas, con la finalidad de fomentar el conocimiento de la ciencia y la tecnologa por parte del pblico. Por otra parte, la relacin entre la sociedad y la ciencia se ve representada en la creacin de un sistema europeo de referencia cientfica que proporciona los principios necesarios para el desarrollo sostenible. El EEI, si bien se fundamenta en experiencias anteriores de construccin de aglomeraciones y redes, es mucho ms que una extrapolacin de programas realizados anteriormente. Se puede entender como el esfuerzo comn europeo de construir centros de investigacin de talla mundial, articulndolos a travs de una red de excelencia y, lo ms importante de todo, compartiendo un programa de investigacin integrado, basado en los programas propios de cada uno de los pases participantes.
Fuente: Comisin Europea (2000).

con Amrica Latina, el ejemplo europeo ilustra un caso que invita a fortalecer la colaboracin en la investigacin en esta regin. Sin embargo, cabe anotar que el EEI se beneficia de polticas europeas muy desar rolladas, algo an inexistente en Amrica Latina. La Red colombiana de cooperacin internacional (RCI) representa el esfuerzo ms integrado que se haya emprendido en Colombia. De igual manera, especialmente con el respaldo de pases extranjeros, se han iniciado otros programas de redes como el COLUMBUS y el ALFA, instaurados por la Unin Europea.

Red colombiana de cooperacin internacional (RCI)

En 1994, en un foro convocado por el ICETEX, se propuso crear una red institucional para integrar a las distintas oficinas de cooperacin internacional con el fin de consolidar, mas no de reemplazar, las actividades de internacionalizacin que las universidades estaban adelantando en forma individual. La red, constituida por ms de cien integrantes que representan a todas las regiones del pas, es una organizacin no gubernamental, sin nimo de lucro, que rene a la mayora de las oficinas de relaciones internacionales de los establecimientos de educacin terciaria del pas. La RCI, es coordinada por la Asociacin Colombiana de Universidades (ASCUN), y su objeto es estimular, fomentar y fortalecer la cultura de la cooperacin inter nacional en las universidades colombianas. Igualmente sirve como punto focal para la cooperacin con otras redes inter nacionales semejantes del mbito mundial. Por otra parte, la RCI recibe el apoyo del ICFES y del ICETEX. Es una red abierta y las actividades relacionadas con sus programas son financiadas por organizaciones matrices como ASCUN, ICFES o ICETEX. Cuatro lneas de trabajo caracterizan a la RCI: i. Formacin y entrenamiento en gestin internacional. En cuanto a la for macin y el entrenamiento en gestin inter nacional, la RCI ha mantenido desde su fundacin un programa de educacin continuada que comprende talleres, reuniones generales, congresos y seminarios, cuyo objeto es ayudar a las entidades en su empeo por inter nacionalizarse. En el ao 2000, con el apoyo del ICFES, la RCI llev a cabo un programa de itinerarios, con la participacin de la mayora de los directores de las oficinas de

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cooperacin internacional de los establecimientos de educacin terciara. Sin embargo, no hay asignaciones financieras para este tipo de programas en este momento.

ii. Informacin y divulgacin de las oportunidades de cooperacin.La RCI ha publicado varios manuales, que han constituido la nica referencia informativa en Colombia respecto a las oportunidades de estudios en el exterior, como becas, crditos, ectcra. De igual manera, los miembros de la Red publicaron la Gua para estudiantes internacionales. Este documento es el producto de una concienzuda investigacin sobre los aspectos ms destacados que debe tener en cuenta un estudiante internacional que tenga intencin de venir a Colombia a estudiar en cualquiera de los establecimientos de educacin terciaria de Bogot. La publicacin, en ingls, apoyada por la Cmara Comercio de Bogot, se entregar a las organizaciones nacionales e internacionales ms importantes vinculadas con la educacin terciaria. Las actividades de informacin tambin aparecen en una pgina web diseada para mantener actualizados a todos sus miembros acerca de lo ltimo en internacionalizacin y cooperacin inter nacional. iii. Movilidad acadmica. El Programa de intercambio acadmico, tcnico y cientfico de la RCI fue diseado para brindar oportunidades de intercambio internacional a la comunidad acadmica en general. Beneficia a estudiantes de pregrado y posgrado, profesores, investigadores y personal administrativo, ofrece diferentes modalidades: estadias cortas (de un mnimo de ocho semanas), semestres completos y programas de posgrado en el exterior. El programa, creado por la Asociacin de Universidades de Amrica Latina y el Caribe para la Integracin, AUALCPI 145, traslad la coordinacin del programa a la RCI, la cual ha realizado un importante esfuerzo por ponerlo en marcha en varios pases. Sin embargo, la sostenibilidad de este programa se ha visto amenazada por la falta de recursos financieros. Durante el ao 2000 las instituciones de educacin terciaria colombianas recibieron cerca de treinta personas de Brasil, entre estudiantes, profesores e investigadores, pero para el 2001 slo tres estudiantes de Mxico y Brasil participaron en este programa. iv. Promocin y exportacin de la educacin terciaria colombiana. Adems de las iniciativas generadas por el gobierno, la RCI se ha empeado constantemente por trabajar en estrecha cooperacin con otras entidades y organizaciones de la regin, en particular con las de Amrica Central, el Caribe y la Regin Andina. Esta labor ha contado con el apoyo y cooperacin de diferentes entidades gubernamentales, as como con el de la Cmara de Comercio, que ha identificado a Bogot como proyecto piloto para adquirir la experiencia y luego replicarla en el resto del pas. Aunque la red ha ganado reconocimiento nacional, enfrenta mltiples obstculos: la difcil situacin que atraviesa el pas no permite adelantar un programa de intercambio sostenido. La imagen de Colombia en el exterior y la recesin econmica causan un profundo impacto en la colaboracin internacional y , por consiguiente, en los establecimientos de educacin terciaria. Otras barreras a la colaboracin internacional incluyen la existencia de polticas restrictivas de emigracin, normas jurdicas inflexibles, programas educativos rgidos y carencia de apoyo financiero.

Redes extranjeras: COLUMBUS y ALFA

Algunos establecimientos han hecho nexos con programas inter nacionales tales como COLUMBUS, una iniciativa apoyada por la Comisin Europea. Este programa est diseado para establecer vnculos entre las instituciones de educacin terciaria europeas y latinoamericanas. Su objetivo es fomentar la conglomeracin de universidades alrededor de temas especficos, con miras a promover el desarrollo institucional y la cooperacin multilateral (COLUMBUS, 2002). A este programa pertenecen diez instituciones colombianas: la Universidad del Norte, el Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, la Escuela de Ingeniera de Antioquia, la Universidad de Antioquia, la Universidad Catlica de Colombia, la Universidad de la Salle, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Pedaggica Nacional y la Pontificia Universidad Javeriana. Hasta el
145. AUALCPI es una red de colaboracin conformada por 27 universidades de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Ur uguay y V enezuela.

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momento el programa ha facilitado la realizacin de proyectos y seminarios de evaluacin en Colombia, aunque en la actualidad no hay ninguno de ellos en proceso. El programa ALFA, por su parte, es una iniciativa de la Comisin Europea, que incluye dos subprogramas, uno de ellos sobre proyectos conjuntos de gestin institucional y el otro de bsqueda de apoyo a la capacitacin cientfica y tcnica. Sus objetivos incluyen el fortalecimiento de los vnculos entre las comunidades acadmicas de Europa y Amrica Latina, as como la creacin de mecanismos sostenibles de cooperacin y movilidad entre los dos continentes. ALFA pretende mantener un equilibrio geogrfico en la participacin, facilitando el ingreso de instituciones menos desar rolladas. Actualmente Colombia participa en este programa con cinco instituciones. Aunque resulta difcil evaluar hasta qu punto los esquemas de redes han logrado buenos resultados, el nivel de coautora de artculos, tal como se observa en el Grfico V.1, se puede utilizar como una muestra del nivel de integracin internacional logrado por la educacin terciaria146. En el periodo 1986-1988 Colombia comparti 55,7% de sus publicaciones conjuntas con Estados Unidos, proporcin que ha disminuido paulatinamente llegando a 44% para los aos comprendidos entre 1995 y 1997, a pesar a los recientes esfuerzos de inter nacionalizacin del pas. La colaboracin de Colombia con Espaa, por su parte, ha mejorado del 1,1% a 11,2% y con Francia, de 6% a 9,4%147. Hay un gran potencial de cooperacin entre los pases de Amrica Latina, gracias a que stos comparten, adems de su proximidad geogrfica, un mismo idioma y antecedentes histricos comunes148. Por consiguiente, los patrones de colaboracin en esta regin se han fortalecido en las ltimas dcadas

GRFICO V.1: PATRONES DE COAUTORA EN COLOMBIA

Fuente: Indicadores de Ciencia e Ingeniera de NSF , 2000.

146. No obstante, el nivel de colaboracin se ve afectado por numerosos factores. Al respecto, un reciente estudio Rand (2000) resalt los siguientes asuntos importantes: proximidad geogrfica, relaciones histricas, idioma comn, problemtica cientfica similar (por ejemplo, desastres naturales) y factores econmicos, que pueden favorecer la financiacin de ciertos campos cientficos especficos. 147. Aunque comparte sus artculos de coautora inter nacional con alrededor de treinta pases (en el periodo 19951997), esta cifra es an pequea si se tiene en cuenta que el pas que representa la mayor participacin, Estados Unidos, comparte ms del 1% de sus trabajos de autora conjunta con un mnimo de 160 pases, y que China (el percentil 75) lo hace con cerca de 70 pases. (Rand, 2000). 148. Cuando se habla de Amrica Latina, comprende Brasil, Argentina, Mxico, Chile y Venezuela, nicos pases de los que se dispone de datos.

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(Anexo V .D-Grafico V.D.1). Sin embargo, en comparacin con la Unin Europea, el nivel de publicaciones conjuntas entre Colombia y Amrica Latina vive continuamente rezagado (Anexo V .D-Grafico V .D.2) 149. Con todo, el incremento de las publicaciones regionales conjuntas es un indicio prometedor, que insina que los esfuerzos realizados por conformar redes pueden haber logrado algn impacto. Esto, a su vez, sienta un buen precedente para fortalecer ms las redes regionales y quizs establecer un rea de investigaciones regionales semejantes a los del esquema del EEI, descrito anteriormente.

Conclusiones

La globalizacin plantea enormes desafos para la educacin terciaria colombiana, de ah que se justifique realizar esfuerzos tendientes a la internacionalizacin, que trasciendan el alcance actual de las actividades. En primer lugar , el gobierno necesita dejar el terreno de las declaraciones y traducir su compromiso en un programa de polticas coherente y de orientacin concreta. Este compromiso debe provenir no slo del gobierno sino tambin de los establecimientos de educacin terciaria y de la academia. La participacin actual del gobierno en lo relacionado con la legislacin, las nor mas y la financiacin, se podra transformar en una funcin integradora y facilitadora, basada en consultas cercanas con las instituciones de educacin terciaria. Los gobiernos deben establecer nor mas adecuadas sobre poltica exterior , inmigracin y movimiento laboral, para responder a los nuevos retos que deben enfrentar los establecimientos colombianos de educacin terciaria. Adems, como parte de su compromiso por ofrecer una formacin acadmica moderna, deben eliminar las barreras que obstruyen el proceso de internacionalizacin. El trmino internacionalizacin se debe adoptar en la agenda de la educacin terciaria para los aos venideros, dadas sus implicaciones en la capacidad de Colombia de competir en un mercado universal abierto. De otro lado, se necesita recopilar y analizar sistemticamente los datos concernientes a la internacionalizacin, a fin de hacerle un seguimiento a esta actividad y poder brindar informacin que contribuya a fortalecer este proceso. Los organismos gubernamentales como el ICFES, junto con las asociaciones privadas tales como la ASCUN, deben estar al tanto de los adelantos y tendencias en esta rea y proporcionarle orientacin estratgica al sistema de educacin terciaria. Los establecimientos de educacin terciaria deben, primero definir una poltica internacional y luego las estrategias que orienten su desarrollo y ejecucin. Por ejemplo, a todos los programas vigentes se les puede agregar la dimensin internacional, de forma que la institucin pueda formar profesionales con competencias globales, habilidades de lenguaje y de informacin al igual que un mejor entendimiento de las diferencias culturales. En lo relacionado con los instrumentos de polticas especficas disponibles, hay suficientes argumentos que favorecen el fortalecimiento de la actual tarea de formacin de redes. Se ha comprobado que esta actividad es una alternativa que resulta menos costosa que los programas de intercambio estudiantil, cuyo costo ha resultado ser sumamente elevado. As pues, inspirndose en el grado de publicaciones conjuntas y en la experiencia de otras regiones, as como en el ejemplo de la Unin Europea, se sugiere continuar en esta direccin. Si bien la regin latinoamericana no goza de una estructura institucional semejante a la de la Unin Europea, vale la pena tener en cuenta sus antecedentes histricos comunes y condiciones econmicas semejantes y con una situacin que no le permite a ningn pas desarrollar aisladamente gran cantidad de centros de investigacin de talla mundial, son razones de peso para la integracin. Por ende, se espera que un esquema de integracin acertado pueda mejorar la calidad de la educacin terciaria a lo largo y ancho de la regin, lo que, a su vez, hara ms atractivo para los colombianos el estudiar y desempear su trabajo en el pas ms que en Europa o Estados Unidos. Por otro lado, los programas de intercambio estudiantil no solamente son costosos sino que, y esto se debe destacar , estimulan hasta cierto punto el nivel actual de fuga de cerebros del pas. Por tal razn
149. Estos promedios incluyen los porcentajes de coautora de catorce de los quince pases. Los porcentajes muestran grandes diferencias: mientras que pases como el Reino Unido, Francia y Alemania presentan cifras de dos dgitos, pases como P ortugal representan un porcentaje inferior a 1.

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se recomienda revisar el actual diseo de los programas teniendo presente que el objetivo de stos es desar rollar capital humano para las actividades de docencia, investigacin e innovacin. Este esfuerzo global requiere un apoyo financiero que garantice su sostenibilidad. Sin embargo, es de esencial importancia proporcionar un respaldo poltico y financiero sostenido a los programas de movilidad acadmica, lo cual contina siendo un aspecto crucial para el proceso de inter nacionalizacin. Los sectores pblico y privado deben canalizar sus auxilios mediante ofertas por participante. Con esto se disminuira la carga financiera que deben soportar los establecimientos de educacin terciaria, los estudiantes y las familias, que limita las posibilidades de quienes quieren participar en esta clase de programas. Por ltimo, todo apoyo adicional se debe canalizar a travs de programas diseados para internacionalizar los programas de estudios. Los resultados del proyecto Ctedra de negocios internacionales estn an por verse pero, indudablemente, este tipo de esfuerzo les confiere a los estudiantes no slo las habilidades cognoscitivas sino el entendimiento intercultural necesario para desempearse mejor en la economa de hoy.

Anexo V.A: La espiral del conocimiento

Nonaka et. al. (1998) presentan un punto de vista acerca de cmo la transferencia del conocimiento se efecta por medio de la interaccin humana. Los autores dividen el conocimiento en dos categoras: tcito y explcito. Aunque stos son mutuamente complementarios, slo al segundo se le puede medir formalmente. El conocimiento tcito se concibe como conocimiento especifico individual que puede ser compartido interactuando con otros. Nonaka y sus colaboradores presentan cuatro modos de transmisin del conocimiento: Socializacin: del conocimiento tcito individual al conocimiento tcito grupal Externalizacin: del conocimiento tcito al conocimiento explcito Combinacin: del conocimiento explcito separado al conocimiento explcito sistemtico Internalizacin: del conocimiento explcito al conocimiento tcito.

Estos nodos sirven de fondo a la espiral del conocimiento, que suele comenzar con la socializacin, en la que el dilogo hace que el conocimiento se e xternalice y, luego, al unirse al conocimiento explcito, se obtiene la combinacin. El proceso de aprender haciendo convierte entonces la combinacin en inter nalizacin, donde la construccin de campos se convierten en socializacin. Cuando el proceso integra a personas externas (por ejemplo, investigadores, empleados ajenos, etctera), se supone que la organizacin (por ejemplo, el centro de investigacin, universidad, empresa, etctera), puede integrar su conocimiento externo en la combinacin y, de esta forma, enriquecer la espiral.

GRFICO V.A.1: ESPIRAL DEL CONOCIMIENTO DE NONAKA et.al.

Fuente: Langberg y Ebbe K. Graversen. Movilidad entre investigadores. Analyseinstitut for Forskning. Figura 1.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 161

Anexo V.B: Fuga de cerebros

CUADRO V.B.1: ESTADSTICA S SOBRE FUGA DE CEREBROS POR PAS Y FLUJOS DE EMIGRACIN /INMIGRACIN
Pas(es)/ rea geogrfica de origen Emigrantes que vivan en EEUU (1990) Emigrantes con Emigrantes con educacin superior educacin superior que vivan Total en EEUU de emigrantes Pas Porcentaje de la poblacin con educacin superior que emigra

Mxico Filipinas China India Corea frica Jamaica Trinidad/Tobago Sudamrica

2'700.000 730.000 400.000 300.000 + 300.000 + 128.000

351.000 200.000 225.000 + 159.000 + 95,000

13% +50% 50% 75% 53% 75% 42% 46% Aproximadamente 50%

Jamaica Guyana Ghana Irn Filipinas Corea Paquistn Egipto India

77% 70% 26% 25% * 10% * 15% * 7% * 7% * 2,7% *

* Incluye nicamente inmigrantes a los pases de la OCDE; es probable que las cifras totales actuales sean superiores. Fuente: Carrington y Detragiache (1999).

Anexo V.C: Indonesia: Proyecto de investigacin universitaria sobre educacin de posgrado

In 1994 el gobierno indonesio inici el Proyecto de investigacin universitaria sobre educacin de posgrado (URGE, por su sigla en ingls), con la finalidad de ofrecer una mayor autonoma financiera a las instituciones pblicas, haciendo ms eficientes las asignaciones de recursos y mejorando la calidad de la educacin terciaria en el sistema. El proyecto URGE, que recibi asistencia del Banco Mundial de 1994 a 2001, abord el problema de una manera integral. Escogi como su meta elevar el nivel del sistema de educacin terciaria del pas a estndares mundiales. Los objetivos especficos que estableci fueron: i) aumentar la financiacin competitiva para la formacin de posgrado y las actividades de investigacin universitaria en establecimientos nacionales, ii) fortalecer el procedimiento de seleccin de propuestas de auxilios y becas de investigacin, iii) integrar la investigacin universitaria con la capacitacin de posgrado, iv) fortalecer la capacidad de investigacin y la divulgacin de los resultados de la investigacin en las universidades y v) atraer a candidatos altamente calificados para la educacin de posgrado del orden nacional. URGE plante aumentar la capacidad institucional del Consejo de Investigaciones Universitarias (URC, por su sigla en ingls) ayudndole a poner en marcha nuevos procedimientos para la asignacin de auxilios y becas. El URC adopt un nuevo paradigma, que pona nfasis en los objetivos de equidad, pertinencia y calidad de los proyectos establecidos, promoviendo a la vez la autonoma de las instituciones. Un segundo componente fue la disponibilidad de recursos mediante auxilios y becas de investigacin en forma competitiva, atendiendo diferentes necesidades del sistema, desde la formacin de graduados hasta el crecimiento de la red nacional de investigacin. La competencia se utiliz para elevar los niveles de la investigacin. Los auxilios se otorgaron a los centros de investigacin con base en logros. Los fondos se concedieron tambin a los equipos de investigacin que integraban, tanto a estudiantes como a profesores, en actividades de investigacin y en profesores jvenes. Entre los mritos del programa se debe destacar que la participacin femenina en las actividades de investigacin aument de manera considerable. Con el fin de incrementar el equipo de graduados, investigadores y acadmicos, se disearon dos programas adicionales de auxilios: i) el Programa de becas por mritos, diseado para atraer a los

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estudiantes ms calificados y capaces a los programas de posgrado nacionales; ii) el programa de pregrado, para darles la oportunidad a las personas de participar en programas de posgrado en universidades del ms alto nivel. Despus de concluidos los programas, los graduados regresaban a sus respectivas instituciones para divulgar los conocimientos que haban adquirido. Uno de los requisitos para los auxilios que tenan como finalidad la permanencia de los investigadores era que el tema de la investigacin tena que ser pertinente para Indonesia. Por tanto, los mejores recursos disponibles se deban buscar en el propio pas, en cuanto a que los investigadores becados trabajaran en el mismo tema o utilizando las mismas bibliotecas e informacin. El auxilio para la investigacin colaborativa nacional ayud a establecer vnculos entre los investigadores veteranos de e xperiencia y conocimiento amplios y los becados. Estos ltimos deban visitar un centro de investigacin o universidad para aprovechar los equipos e instalaciones fsicas y la interaccin con un gr upo de personas amplio y activo. Por ltimo, URGE expuso a los acadmicos a ambientes externos al pas, facilitndoles los medios para viajar al exterior a seminarios y conferencias internacionales. Este programa result ser un xito, no slo porque logr la permanencia y motivacin de los investigadores, sino porque adems contribuy a establecer un nuevo paradigma en la asignacin de fondos para la investigacin competitiva y les confiri una mayor autonoma a las instituciones. Por otra parte, tanto las cone xiones como el patrn colaborativo que introdujo el programa URGE han consolidado el sistema de investigacin indonesio y continan en pleno vigor.

Anexo V.D.: Patrones de colaboracin acadmica

GRFICO V.D.1: PATRONES DE COAUTORA DE ESTADOS UNIDOS, AMRICA LATINA Y EUROPA

Fuente: Indicadores NSF de Ciencia e Ingeniera, 2000.

LA EDUCACIN TERCIARIA EN COLOMBIA 163

GRFICO V.D.2: PATRONES DE COAUTORA ENTRE PASES COMPETENTES,

EN DESARROLLO Y REZAGADOS

Fuente: Indicadores NSF de Ciencia e Ingeniera, 2000. Fuente: Rand (2000).

Anexo VI
PERSPECTIVAS
Por Andreas Blom y Thomas Hansen

ECONMICAS DE LA EDUCACIN TERCIARIA

En Colombia, como muchos pases en desarrollo, el sistema educativo ha vivido una importante expansin. Al mismo tiempo, las reformas econmicas estructurales han ejercido una enorme influencia en la economa del pas, que ahora atraviesa por una etapa de liberalizacin, interna y externa. La combinacin de fuerzas entre la frontera tecnolgica siempre en expansin y la permanente integracin global de los mercados nacionales, refuerza el valor de la mano de obra calificada en los pases tanto desarrollados como en desarrollo. El presente trabajo analiza dos interrogantes relacionados con este desarrollo: i) hasta qu punto la tendencia mundial por una mayor demanda de mano de obra altamente calificada ha influido en Colombia y ii) se ha adaptado a esta mayor demanda el sistema de educacin terciario colombiano? Este trabajo coincide con una lnea de estudios publicados cuyo tema central ha sido los cambios en la demanda de la mano de obra, asociados con la apertura del mercado y la mayor integracin de los pases en desarrollo a la economa mundial. Los estudios muestran una conve xidad creciente de la funcin del ingreso, lo cual significa que la tasa de retorno por cada ao adicional de escolaridad es mayor en proporcin directa a los aos de estudios cursados; equivale a decir que un trabajador calificado gana ms que uno no calificado150. Los hallazgos empricos sobre los mayores rendimientos por las habilidades adquiridas fueron sustentados en forma terica por Feenstra y Hanson (1996) y por Wood (2000). Estos autores plantean que las reformas econmicas de los pases en desarrollo, combinadas con la disminucin de los costos del transporte y las comunicaciones, brindan a estos pases una ventaja en aquellas industrias que requieren un uso ms intensivo de capital humano, aunque esta intensidad siga siendo relativamente inferior a la de los pases desarrollados. El avance que han tomado estas industrias en las reformas de los pases en desarrollo incrementa la contribucin promedio del capital humano a la produccin, tanto en sociedades desarrolladas como en desarrollo. As pues, ambos gr upos de pases han presen150. Vanse: Katz y Murphy (1992), Murphy, Riddle y Romer (1998), Robbins y Gindling (1999), Santamara (2000), Banco Mundial (1999a), Lchler (1998) y Schady (2000), entre otros.

Introduccin

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MUNDIAL

ciado una creciente demanda de trabajadores calificados. Los resultados obtenidos en estudios realizados en Costa Rica por Robbins y Gindling (1999) y en Colombia, por Santamara (2000), muestran que efectivamente en los pases latinoamericanos se ha dado un cambio en la demanda de mano de obra calificada a favor de los trabajadores ms especializados. Los cambios en la remuneracin segn la formacin acadmica que muestra el mercado laboral son un factor importante pues indica que los trabajadores altamente calificados son cada vez ms escasos en la fuerza de trabajo colombiana. Esta escasez restringe el conocimiento avanzado que requieren las empresas y la administracin del pas y, por tanto, va en detrimento del crecimiento econmico. Si el mercado de la educacin funciona adecuadamente, la oferta educativa se debe adaptar a los cambios en la demanda. Sin embargo, este mercado se encuentra restringido en muchos pases (Prichett, 2000). Al analizar el mercado de la educacin terciaria en Colombia, la investigacin pretende identificar las principales limitantes del sector educativo. La mayor demanda de trabajadores con formacin terciaria, podra, por tanto, no ajustarse a los cambios en la oferta, en cuyo caso se justifica realizar una inter vencin de poltica. El presente trabajo se ha organizado de la siguiente forma: una primera parte que describe la informacin y los adelantos generales obtenidos en los logros educativos de la fuerza laboral. Enseguida se analiza el valor del mercado laboral de acuerdo con los diferentes niveles de escolaridad y su desarrollo a lo largo del tiempo, la seccin tres presenta una serie de explicaciones a los cambios observados en la remuneracin. La seccin cuatro analiza las tendencias recientes en el desempleo y explora las razones por las cuales este fenmeno es mayor en las personas ms calificadas, pese a las remuneraciones ms altas. La penltima seccin pasa del tema del mercado laboral al de la educacin terciaria y examina la evolucin que han sufrido la oferta y la demanda en este sector . La ltima seccin resume los hallazgos del estudio y plantea una serie de recomendaciones de poltica.

Recuento de setenta aos de logros educativos en Colombia

Esta seccin explora la informacin nacional acumulada sobre los hogares para describir la evolucin de los logros educativos de Colombia entre 1930 y finales del milenio. La base de datos consultada y fuente principal de infor macin fue la Encuesta de hogares. El DANE, entidad responsable de las estadsticas nacionales, realiza encuestas trimestrales a familias residentes en zonas urbanas. El estudio, que empieza en 1980 y ter mina en el 2000, se basa en una versin anual de la encuesta trimestral correspondiente a septiembre. El Grfico VI.1 describe los logros educativos de cohortes de nacimientos por intervalos de cinco aos entre 1930 y 1975. Se muestra que para el perodo estudiado, los logros en la educacin secundaria y terciaria mejoraron considerablemente, mientras que descendieron para los trabajadores sin educacin o con educacin primaria como nivel ms alto de for macin. Por tanto los logros educativos mejoran para cada nueva cohorte. La cohorte nacida durante la depresin mundial 1930-1935, 14% no recibi educacin y apro ximadamente seis de cada diez de ellos estudiaron solamente primaria. Casi medio siglo despus, el sistema educativo ha mejorado significativamente y ha garantizado educacin secundaria a ms del 80% de la generacin nacida a comienzos de los aos setenta, solamente uno de cada cien nios de las zonas urbanas se qued sin educacin for mal. Lo anterior contribuy a mejorar el nivel de alfabetismo bsico, superior al 90%, uno de los ms altos de Amrica Latina, Para ampliar este anlisis se deben tener en cuenta dos aspectos. En primer lugar, los avances en los logros educativos no han sido unifor mes en el tiempo. La acumulacin de capital humano se acelera en ciertos periodos y se estanca en otros. Por lo general, el ritmo de las ganancias obtenidas en la educacin se desaceler en el siglo pasado (Cuadro VI.1) Las ganancias en for macin acadmica de la cohorte de los nacidos entre 1965 y 1970 fueron apenas marginales en relacin con la cohorte anterior, lo cual seala un desempeo insatisfactorio del sistema educativo de finales de los setenta y principios de los ochenta. La corte subsiguiente mejora levemente en capital humano con 0.39 aos de escolaridad adicional, nivel que se espera aumente, pues una pequea fraccin de esta cohorte podra tender

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 167

GRFICO VI.1: MEJORAS SIGNIFICATIVAS EN CAPITAL HUMANO EN LOS LTIMOS 70 AOS

(Logros educativos por ao de nacimiento, en zonas urbanas nicamente)

Fuente: ngel Urdinola (2001), con base en Encuesta de hogares, 1982-2000 Nota: Asistencia (sin culminar) a ciclos de formacin acadmica.

CUADRO VI.1: D ESACELERACIN DE LA ESCOLARIDAD Y ALZA RELATIVA

DE LA MANO DE OBRA ALTAMENTE CALIFICADA (Logros educativos por cohorte de nacimientos entre 1930 y 1975)
Cohorte (nacidos en el periodo indicado) Aos de Crecimiento Crecimiento Diferencia absoluta entre escolaridad de la de la secundaria y terciaria* escolaridad escolaridad (diferencia de participacin (en aos) (en %) de fuerza laboral en puntos porcentuales) Proporcin relativa entre logros de educacin secundaria y terciaria** (tamao relativo: terciaria/secundaria)

1930-1935 1935-1940 1940-1945 1945-1950 1950-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975

5,02 5,91 6,48 7,21 7,89 8,53 9,02 9,31 9,70

0,91 0,57 0,72 0,68 0,64 0,49 0,29 0,39

18,1% 9,6% 11,2% 9,5% 8,1% 5,7% 3,3% 4,2%

18,3%p 22,3%p 23,0%p 24,4%p 27,0%p 29,9%p 33,5%p 34,4%p 29,5%p

19,0% 24,1% 29,7% 34,9% 37,6% 38,6% 37,3% 38,2% 45,6%

Fuente: ngel Urdinola (2001), basado en Encuesta de hogares 1982-2000. Nota: * La diferencia de participacin entre educacin secundaria y terciaria es igual a la participacin de la cohorte con secundaria restndole la participacin con educacin terciaria. ** Las dos participaciones estn divididas para efectos de la proporcin relativa.

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a quedarse en el sistema de educacin terciaria151. La variacin muestra la gran importancia de los cambios los cuales se han adaptado a las circunstancias de cada poca 152. Para la segunda parte del anlisis, se debe tener en cuenta que el incremento en los logros educativos es especialmente marcado para la educacin secundaria. Aproximadamente una de cada cinco personas nacidas entre 1930 y 1935 alcanz este nivel de estudios y para la cohorte de 1970-1975 esta cifra alcanz a uno de cada dos. Aunque las universidades atrajeron a ms bachilleres, el subsector terciario no lleg a igualar el proceso de masificacin de la educacin secundaria. Por consiguiente, la diferencia entre la participacin de trabajadores con educacin secundaria y educacin terciaria subi alrededor de 20% para las generaciones nacidas entre las guerras mundiales a cerca de 30% para los nacidos despus de 1960. No obstante, la relacin entre personas mediana y altamente calificadas se increment durante la segunda mitad del siglo. Para las cohortes anteriores a la segunda guerra mundial tan slo uno de cinco graduados de secundaria ingres a la universidad, mientras que prcticamente uno de cada dos estudiantes lo hizo en la cohorte de los aos setenta. La oferta relativa de trabajadores altamente calificados aument gradualmente y, en particular, en la cohorte de 1970-1975 (Cuadro VI.1)

Remuneraciones altas y crecientes de la educacin terciaria

Esta seccin estudia la retribucin de la educacin en general y de la educacin terciaria, en particular. Este aparte se centra nicamente en la remuneracin pecuniaria de la educacin y no aborda explcitamente el aspecto de la calidad. En Banco Mundial (1998) se documenta la calidad como un problema que afecta a todos los niveles de la educacin colombianos y contribuye a la persistencia de logros acadmicos bajos y altas tasas de repeticin y desercin. La Gua comercial de pas tambin muestra disparidad entre las habilidades de la fuerza laboral y las exigencias de la economa como un factor deter minante de la elevada tasa de desempleo (1999). La calidad de la educacin colombiana se evalu en el estudio de logros educativos del orden nacional de 1996 (TIMSS). Aunque este estudio no incluy la educacin terciaria, las evaluaciones de las competencias en matemticas y ciencias en los estudiantes de octavo grado mostraron un serio rezago para Colombia en comparacin con la mayora de los pases incluidos en la muestra (principalmente pertenecientes a la OCDE. Banco Mundial, 1999b). En lo que atae a la calidad de la educacin terciaria, diversos sondeos la sitan en el promedio del contexto latinoamericano, pero an insuficiente en relacin con la mayora de los pases industrializados (WEF, 2000; IMD 2001).

CUADRO VI.2: GRANDES DIFERENCIAS EN INGRESOS SEGN FORMACIN

(Ingresos por nivel educativo, 2000)
Nivel acadmico Sin escolaridad Primaria Secundaria Terciaria Total de fuerza laboral
Fuente: ENH (2000).

ACADMICA

Sueldomensual (en miles de pesos col.) 137 208 278 886 323

Sueldomensual (USD$) 62,4 94,7 126,2 402,7 146,7

Sueldo como porcentaje del promedio 42,6% 64,6% 86,1% 274,5% 100,0%

151. En lo referente al desempeo del sistema educativo para el periodo posterior a mediados de los ochenta, las tasas de matrcula son mejores que los logros educativos, pues la mayor parte de estas cohortes de nacimientos estn an estudiando y por tanto continan acrecentando sus logros educativos. 152. La grave recesin econmica que Colombia atraves recientemente es un ejemplo evidente y desafortunado de cmo las dificultades econmicas pueden disminuir la tasa de matrcula. En 1998 el nmero de estudiantes matriculados en la educacin terciaria se redujo ms de 15%. La cada en las tasas de matrcula tambin se pudo obser var en los gr upos de edades ms jvenes (de 7 a 11 y de 12 a 17 aos, respectivamente), pero estas disminuciones fueron marginales en comparacin con la cada en la tasa de matrcula universitaria. Schady (2001) revela que en Per una severa recesin econmica ocasion una mayor matrcula en educacin primaria, debido a que los menores no disponan de alternativas de remuneracin salarial.

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 169

La educacin formal es la piedra angular del capital humano y el factor ms determinante de los ingresos en el mercado laboral. El Cuadro VI.2 muestra el nivel salarial segn grado educativo a septiembre de 2000, donde se observa un vnculo estrecho entre la educacin y los ingresos. A los egresados de la educacin terciaria les corresponde altas retribuciones pecuniarias: el trabajador promedio con formacin terciaria devenga 886 mil pesos colombianos mensuales, equivalentes a 392 dlares americanos valor que es 275% superior al del trabajador promedio y ms de 6,5 veces al salario de un trabajador sin escolaridad. Cmo y en qu momento se increment esta dispersin de los sueldos hasta alcanzar tales proporciones? El Grfico VI.2 ilustra la forma como la dispersin de los sueldos se ampli considerablemente en los aos noventa. Fue as como los egresados de educacin terciaria recibieron un aumento del 28% en el salario real en el perodo comprendido entre 1982 y 2000. En contraste, los trabajadores con educacin primaria y secundaria completa tuvieron una reduccin salarial entre 11 y 12% para el perodo correspondiente, mientras que aquellos sin ningn estudio registraron un aumento del 10%. Los salarios suelen depender de una serie de caractersticas y circunstancias especficas de ciertos contextos. Por ejemplo, los trabajadores ms jvenes pueden tener mayor formacin acadmica, pero devengar menos por su falta de experiencia. As pues, la diferencia en los sueldos observada constituira una subestimacin del valor de la educacin si se deja de tener en cuenta el factor de la experiencia. El clculo de las tasas de retorno de la escolaridad ofrece un mtodo ampliamente utilizado para separar el impacto de los efectos covariables, tales como la experiencia, del impacto de la educacin en los sueldos. Para este efecto se ha construido un modelo econmico conforme con la funcin de ingresos de capital humano de Mincer (1974), ampliada para controlar una serie de variables relacionadas con la ubicacin de la vivienda y el estatus en el mercado laboral. Concretamente, se aplica una frmula semilogartmica de la siguiente forma: ln yi = (si, xi) + ui (1) donde ln yi es el logaritmo de los ingresos en el mercado laboral de un individuo, i; si representa el nmero de aos de estudios terminados, xi es una matriz de caractersticas personales diferentes a la escolaridad compuesta por la edad, la edad al cuadrado, el gnero y el estatus en el mercado laboral153. El ltimo componente, ui, es un trmino de perturbacin aleatoria que recoge caractersticas no observadas.

GRAFICO VI.2: SALARIOS

5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
1982

CRECIENTES PARA TRABAJADORES CON EDUCACIN TERCIARIA (Sueldo real por hora por grupo de educacin, 1982-2000)

Precios en pesos (sep 2000)

Terciaria Secundaria Primaria Sin escolaridad

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Fuente: ngel Urdinola (2001), basado en Encuesta de hogares 1982-2000 Nota: ingresos del mercado laboral correspondientes a empleados de tiempo completo entre 25 y 65 aos de edad

153. El estatus en el mercado laboral es: empleado, independiente o empleador.

170 ESTUDIO

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MUNDIAL

GRFICO VI.3: TASAS PRIVADAS DE RETORNO POR NIVEL DE ESCOLARIDAD

Fuente: Clculos propios basados en estadsticas del DANE. Nota: Se omiten los datos correspondientes al nivel de posgrado de 1982-1992 debido a la escasa precisin del clculo (estadsticamente no significativo).

La forma funcional se deja sin especificar en la ecuacin (1). De esta manera, se calcula una forma cur va correspondiente a aos de escolaridad para obtener una estimacin de los rendimientos promedio por cada ao adicional de estudios, independiente del nivel de formacin acadmica 154. ln yi = o + pri spri + sec Ssec + ter ster + post spost + xi + zi z + ui (2) donde cada s se refiere al nmero de aos de escolaridad terminados para primaria (de 1 a 5 aos de estudios), secundaria (de 6 a 11 aos de estudios), terciaria (de 12 a 16 aos de estudio) y posgrado (17 o ms aos de estudios). El Grfico VI.3 presenta estimaciones de tasas privadas de retorno de la escolaridad con base en el modelo especificado155. Se debe tener precaucin al interpretar el retorno de la escolaridad segn el formato tradicional de inversiones, debido a que las tasas no son en su totalidad un efecto causal de la educacin en los sueldos 156. La tendencia que muestra el grfico es clara, mientras que a principios de los aos ochenta la retribucin por ao adicional de for macin acadmica dependa en gran parte del nivel educativo, para el resto de los aos ochenta y en los noventa se incrementaron considerablemente los rendimientos de la educacin universitaria y de posgrado. Los rendimientos de la educacin en 1982 fueron de alrededor del 8% a 9% para todos los niveles. En el caso de la educacin superior, el rendimiento aument en for ma marcada en el curso de las dos dcadas siguientes. En 2000, la tasa de retor no se duplic al 18,1%. Mientras que el rendimiento de un ao adicional de educacin media y secundaria se estanc. En trminos tcnicos, ocur ri una convexificacin de la funcin de ingresos de capital humano157. La confiabilidad estadstica de estos clculos es elevada respecto a la educacin primaria, secundaria y terciaria, donde
154. Green (1990) para obtener mayores detalles sobre modelos que utilizan lneas curvadas definidas a travs de puntos de control (spline). 155. Los resultados se obtuvieron utilizando la tcnica de mnimos cuadrados ordinarios (MICO). 156. Las tasas privadas de retornos marginales de la escolaridad indican la diferencia promedio en sueldos entre los trabajadores con un ao de diferencia en escolaridad. Debido a la imposibilidad de controlar las aptitudes acadmicas y productivas individuales, la tasa de retor no no se debe interpretar completamente como un efecto causal de la educacin en los sueldos. Esto equivale a decir que las tasas privadas de retor no de la educacin superior no necesariamente implican el que un bachiller pueda tener un sueldo ms alto en una proporcin igual a la tasa de retorno obser vada. 157. Banco Mundial (2001a, p.59). De acuerdo con esto a la educacin terciaria (y a la de posgrado, por extensin) se le puede considerar una proteccin eficaz contra la pobreza, mientras que el efecto protector de la educacin secundaria ha decado en los ltimos aos (Banco Mundial, 2001, pag. 65).

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COLOMBIA 171

los valores t de todas las estimaciones son superiores a 8. El retorno de la educacin de posgrado slo es estadsticamente significativa a partir de 1993, aunque la tasa es aparentemente igual a la de la educacin universitaria que est entre 16 y 18%. Hay evidencia convincente de retorno alto y creciente de la inversin en educacin terciaria en Colombia. Aunque la ponderacin salarial por mritos estimula la desigualdad en la remuneracin, los interesados y los responsables del diseo de las polticas deben tener presente que la creciente retribucin surge de la mayor productividad y la mejor asignacin de la mano de obra altamente calificada. Por consiguiente, las iniciativas de poltica y el progreso tecnolgico han aumentado la productividad y el valor del segmento altamente calificado de la poblacin. Esta situacin ofrece a los encargados de tomar las decisiones la oportunidad de apoyar el progreso econmico y elevar el nivel de vida ampliando la oferta de capital humano avanzado.

Razones de la ponderacin salarial por mritos

La diferencia creciente entre los sueldos cada vez menores de los trabajadores con niveles medios de educacin y los ingresos de los trabajadores altamente calificados se debe a diversos mecanismos estructurales. Los estudios publicados plantean seis de estos mecanismos. A continuacin se describe la esencia de cada hiptesis y su pertenencia para Colombia. Cambio institucional en el mercado laboral. Segn esta afirmacin la desr regulacin del mercado de trabajo, por diversos factores, entre ellos un menor poder de los sindicatos, ha generado una reduccin en el salario mnimo real158. En la actualidad slo 7% de la fuerza laboral colombiana est sindicalizada, lo cual explica la relativa debilidad del poder sindical. Segn esto, el salario mnimo (en trminos reales) en el 2000 era nicamente 97,3% del nivel de 1990159. En consecuencia, el salario mnimo real sufri una prdida marginal en trminos reales comparado con el de los aos noventa, pero esta leve disminucin, sumada al hecho que los rendimientos de la escolaridad primaria no sufrieron cambios, indica que el salario mnimo no puede quedarse atrs de los cambios observados en los rendimientos de la escolaridad. Las cinco hiptesis restantes se presentan dentro de un marco de oferta y demanda de la mano de obra calificada frente a la no calificada. Desplazamientos en la oferta laboral debidos a cambios en el sistema educativo. T omando como premisa el que la fuerza laboral, tanto calificada como no calificada, es un bien normal, un aumento en la oferta de cualquiera de los dos tipos, si no intervienen otros factores, causara una disminucin del salario. Como se mencion anteriormente, varios cambios tuvieron lugar en la oferta durante los aos ochenta y noventa. Uno de los ms importantes fue el incremento absoluto de la oferta de trabajadores medianamente calificados (es decir, con educacin secundaria). Santamara (2001) revela que la oferta constituye un factor importante para la creciente ponderacin salarial por mritos. Disminucin en la capacidad promedio de la mano de obra medianamente calificada. En un estudio reciente sobre el mercado laboral estadounidense (2001) Rosenbaum aduce que la capacidad (las habilidades cognoscitivas no observadas) de los trabajadores con educacin secundaria disminuy considerablemente en 1989, frente a la observada en 1959160. Sin embargo, la capaci158. Se espera que el salario mnimo produzca un efecto negativo en los rendimientos de la escolaridad. Un alza en un salario mnimo obligatorio aumenta el salario de los trabajadores de ingresos mnimos, cuya formacin acadmica es escasa o nula. A los trabajadores con mayor nivel de educacin para quienes el salario mnimo no es obligatorio, el salario les aumenta en menor proporcin. Por consiguiente disminuyen los rendimientos correspondientes a los primeros aos de escolaridad. El descenso en el rendimiento de la escolaridad se mitigara si los contactos de los sueldos por encima del salario mnimo se establecieran en mltiplos del salario mnimo. 159. EIU, (2001) pg. 49. 160. Para representar la capacidad Rosenbaum utiliza rangos educativos. Esta manera, incluso despus de controlar los factores de educacin y cohorte, el autor encuentra una slida relacin positiva entre el nivel educativo y las aptitudes verbales, medidas segn la prueba WORDSUM (2000).

172 ESTUDIO

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dad de quienes terminaron carrera universitaria tambin disminuy, aunque en menor proporcin en trminos relativos. En conclusin, el valor en el mercado laboral de los trabajadores con educacin secundaria descendi en trminos relativos comparado con aquellos con educacin terciaria. No obstante, estos resultados no se pueden extrapolar necesariamente al mercado laboral colombiano, cuya distribucin actual de habilidades es diferente al estadounidense. Cabe anotar que para Colombia se desconoce la razn de esta explicacin. La mayor apertura ha aumentado la demanda por mano de obra calificada. Se supone que las reducciones en las tarifas y la eliminacin de las barreras no tarifarias han modificado el precio (autrquico) nacional de las habilidades en relacin con el precio del mercado mundial. En el mercado laboral mundial predominan los altos rendimientos de la educacin terciaria, debido a la escasez de mano de obra calificada en el mbito mundial161. En el caso de Colombia, el aumento en la ponderacin salarial por mrito como resultado de un cambio entre precios autrquicos y precios nacionales es insatisfactorio. El argumento se basa en la dotacin nacional de mano de obra calificada, que supera la dotacin del mercado mundial, lo cual es atpico de los pases en desarrollo. No obstante, es posible que la creciente apertura haya ocasionado un impacto en los rendimientos de la educacin, si es que esta apertura implic una transferencia significativa de tecnologas que, a su vez, haya cambiado la situacin de los rendimientos de la escolaridad. La nueva tecnologa ha incrementado la demanda por mano de obra calificada. Desde que la nueva tecnologa es accesible principalmente por los trabajadores con educacin terciaria se ha incrementado la demanda de habilidades, a medida que la nueva tecnologa penetra en la economa. Pese al nivel relativamente bajo de transferencia de tecnologa, hay diversas fuentes que comprueban que Colombia ha logrado mejoras sustanciales en la introduccin de nuevas tecnologas a la economa, especialmente informacin y comunicaciones. Es as como en 1998 Colombia fue el pas ms activo de la regin latinoamericana en inversiones realizadas en el sector de las telecomunicaciones. De igual manera, ningn otro pas de Amrica Latina iguala a Colombia en el nivel de comercio electrnico (e-commerce) ni en las inversiones en tecnologas de la informacin y la comunicacin (medidas en trminos relativos)162. Por consiguiente, los hechos indican que la economa colombiana se basa en una serie de tecnologas nuevas que favorecen el empleo de mano de obra altamente calificada. El estudio de Pavcnik y Goldberg (2002) revela pruebas de que la apertura comercial mediante la introduccin de tecnologas que exigen altas habilidades provoc una ponderacin salarial. Cambios en el tamao relativo de los sectores de la economa. Si los sectores con una demanda relativamente alta de trabajadores calificados han mostrado expansin, la demanda total por altas capacidades se ha incrementado163. Hay pr uebas que apoyan esta hiptesis. Por esta razn, los servicios con relativa exigencia de altos conocimientos, cuya tasa de crecimiento anual fue de aproximadamente 5% en la dcada de los noventa, han sido el sector que ha mostrado la mayor expansin en la economa colombiana, a la vez que la mayora de los dems sectores ha sufrido un declive que refleja la recesin general vivida por el pas164. La evidencia muestra que mltiples factores entran en juego. La explicacin de la oferta podra dar cuenta de los rendimientos decrecientes de la educacin primaria y secundaria. Ms an, se argumenta si la introduccin de nuevas tecnologas favoreci la mano de obra altamente calificada a expensas de la menos calificada165.

161. Sachs y Shatz (1996) tratan el tema de los fundamentos tericos de la explicacin de la apertura. 162. IMD, 2001; WEF, 2000, WDI, 2001 y tambin: Agapitova, et. al. (2002). 163. Katz y Murphy (1992). 164. WDI, 2001, pg. 194. 165. Esta explicacin coincide con los hallazgos sobre otros pases; vanse, por ejemplo: Murphy, Riddle y Romer (1998), Arbarche (2002), Pavcnik, et. al. (2002) en el caso de Brasil y Blom, et. al. (2001).

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 173

El alto ndice de desempleo y sus causas

El incremento de los salarios observado en quienes poseen educacin terciaria, refleja la creciente demanda por mano de obra altamente calificada y deducir menor desempleo para este tipo de trabajadores. Pero fue esto lo que ocurri realmente en Colombia? El Grfico VI.4 presenta las tasas de desempleo segn nivel educativo. El alto ndice de desempleo asol la economa colombiana como consecuencia de la recesin econmica generalizada, duplicando dicho ndice frente al observado a mediados de los aos noventa para todos los niveles de la educacin y se situ a finales del siglo en 19,5%, la cifra ms alta registrada en la historia de Colombia166. Con relacin a los niveles actuales, la tasa de desempleo parece estar aumentando a la par con el nivel de educacin hasta la secundaria, segmento de la poblacin en el que una de cada cinco personas se encuentra desocupada, y luego cae ligeramente a 18% en el segmento de los trabajadores con educacin terciaria. A primera vista las estadsticas indican que la formacin acadmica perjudica a quienes estn buscando empleo. Sin embargo, el alto desempleo de las personas que han terminado estudios universitarios refleja, en parte, la alta proporcin de desempleo de los jvenes. De esta manera, si se tiene en cuenta que los grupos de edades jvenes constituyen una parte desproporcionadamente grande de la poblacin con educacin superior , la situacin de alto desempleo de los jvenes se traduce en un alto porcentaje de desempleo de quienes han recibido mayor formacin acadmica. El Grfico VI.5 confirma esta situacin. As pues, en las cohortes de los jvenes nacidos despus de 1970 es evidente que el ndice de desempleo de las personas con mayor formacin acadmica es marcadamente ms alto que el de los de menos estudios. No obstante, en referencia con las cohortes de personas nacidas entre 1930 y 1970, el ndice de desempleo es sistemticamente inferior en los de menor formacin acadmica. La alta tasa de desempleo de los jvenes se puede explicar, en parte, por la existencia de un rgido cdigo laboral en Colombia167. Esta rigidez constituye un obstculo maysculo para el desarrollo de la economa, especialmente en los sectores basados en el conocimiento, que exigen flexibilidad en la mano de obra y empleos de corto plazo. De otro lado, es posible que el elevado ndice de desempleo de los trabajadores con educacin terciaria tambin dependa del tipo de estudios que hayan adelantado. La experiencia de Venezuela y Chile a este respecto ha llamado la atencin sobre los tcnicos egresados de instituciones de deficiente calidad, a quienes les resulta sumamente difcil encontrar trabajo despus de graduados. No obstante,

GRFICO VI.4: LAS PERSONAS CON EDUCACIN

SUPERIOR PARECEN ESTAR AFECTADAS POR EL DESEMPLEO Tasa de desempleo por nivel de educacin, 2000
25 20 15 10 5 0
Sin estudios Primaria Secundaria Terciarias
Nivel educativo

Tasa de desmpleo (en %)

22.0 18.1 11.4 6.7

Fuente: DANE.

166. Apndice y Gua comercial de pas, 1999. 167. Gua comercial de pas, 1999, pg. 73.

174 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO VI.5: EL ALTO NDICE DE DESEMPLEO EN LOS JVENES

EXPLICA EL ALTO DESEMPLEO (Desempleo por grupo de educacin y cohorte de nacimiento)
0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0
[30;35) [40;45) [45;50) [35;40) [50;55) [55;60) [60;65) [65;70) [70;75) [75;.) (.;30)

Primaria Secundaria Terciaria

Ao de nacimiento
Nota: Del gnero masculino nicamente. Fuente: ngel Urdinola (2001), basado en la Encuesta de hogares 1982-2000.

debido a la falta de infor macin de tipo personal que distinga el desempeo de egresados de diferentes tipos de formacin acadmica en el mercado laboral, el anlisis econmico no puede identificar si la alta tasa de desempleo de estos graduados est o no relacionada con la deficiente calidad de ciertos segmentos del sistema de educacin terciario 168.

El mercado de la educacin terciaria

Los beneficios privados de la educacin terciaria son sustanciales y han aumentado en los ltimos aos, lo cual indica que las ventajas contrar restan los costos. Segn la teora econmica, esta situacin inducira a los agentes econmicos siempre y cuando operen dentro de un mercado en buen funcionamiento a emprender inversiones adicionales en capital humano y, por ende, a adquirir educacin terciaria. A mediano plazo, la oferta de mano de obra calificada aumentara y presionara el descenso de la ponderacin salarial por mritos de los trabajadores con educacin terciaria. De igual manera la mayor oferta se traducira en una productividad superior, mejores ingresos para el mercado laboral y una mayor produccin. Sin embargo, los rendimientos constantemente elevados (y en crecimiento) de la educacin terciaria, unidos al descenso en las matrculas de ingreso al primer semestre de educacin terciaria obser vado en Colombia a finales de los aos noventa, permiten ver que para lograr un funcionamiento adecuado del mercado de la educacin terciaria es necesario superar ms de una bar rera. En esta seccin se dan los primeros pasos para explicar las razones econmicas subyacentes a este asunto as como las posibles alter nativas actuales en el marco de la oferta y la demanda. En la dcada de los noventa la oferta de cupos en la educacin terciaria mostr un marcado incremento (Grfico VI.6). Partiendo de 180 mil cupos en 1990 el sistema se expandi en forma considerable hasta llegar a ofrecer en 1998, en su punto culminante, 415 mil cupos (130% de incremento). Esta
168. Este conocimiento es importante no slo para los planificadores sociales y encargados de las polticas educativas sino tambin para los graduados de secundaria que estn a punto de elegir plantel y carrera de estudios. El dilema es si se escoge estudiar bellas artes, donde el desempleo posiblemente sea bajo o una car rera tcnica, en la que el desempleo puede ser elevado. Lpez (1992) e Ibis (1996).

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 175

expansin obedeci principalmente al mayor nmero de establecimientos privados, cuya oferta pas de 119 mil cupos a 309 mil (un aumento de 160%). De manera simultnea aument la demanda potencial por educacin terciaria, medida por el nmero de bachilleres que tomaron el examen del ICFES169. No obstante, la tasa de continuacin de la educacin secundaria disminuy. En 1990 hicieron el examen de Estado 300 mil jvenes, de los cuales 180 mil (52%) accedieron a la educacin terciaria. Para 1999 la demanda potencial se increment a 568 mil estudiantes, de los cuales se matricularon nicamente 367 mil (37%), lo cual permite comprender la divergencia entre la demanda potencial y la demanda satisfecha. En otras palabras, se redujo la tasa de continuacin de la educacin secundaria a la terciaria. Se podra afirmar que la cada en la demanda satisfecha por educacin terciaria fue influenciada por las percepciones de las altas tasas de desempleo, la calidad de la educacin y la recesin econmica en general. As pues, aunque la retribucin a largo plazo de la educacin terciaria ha aumentado de manera significativa, el riesgo de corto plazo del desempleo la hace menos atractiva. La menor tasa de continuacin se presenta en un sistema con cada vez ms vacantes. Para el sector en general la oferta ha superado a la demanda y generado una sobreoferta de plazas. Ms an, esta sobreoferta creci en el curso de los aos noventa. A comienzos de la dcada nicamente hubo 22.600 vacantes al principio del semestre (Grafico VI.7) En el curso de la dcada, a medida que los establecimientos educativos aumentaron su oferta, asimismo se increment el nmero de plazas vacantes. Para finales de los noventa haba sin ocupar 159 mil del total de cupos ofrecidos, mostrando un leve descenso en comparacin con el tope obtenido en 1998, que fue de 178 mil vacantes. Esta ligera cada posiblemente corresponda a un reajuste racional en respuesta a la sobreoferta. Al detallar la sobreoferta se observa que sta ocurri principalmente en el sector privado. En 1990 los establecimientos pblicos recibieron un mayor nmero de estudiantes a los cupos disponibles mientras que el sector privado tenia 22 mil plazas vacantes. A lo largo de la dcada las instituciones pblicas ampliaron en forma muy reducida sus cupos, mientras que los proveedores privados lo hicieron en forma significativa; as para la relacin de vacantes en las instituciones pblicas fue de solo uno de cada diez. Por consiguiente, es obvio y comprensible que las familias diferencien entre el sector pblico con derechos de matrcula bajos y el sector privado cuyos costos son elevados. La educacin superior a bajo costo contina experimentando una gran demanda, por encima de la oferta y, por consiguiente,

GRFICO VI. 6: OFERTA Y DEMANDA DE CUPOS EN LA EDUCACIN TERCIARIA

Fuente: ICFES, Estadsticas de la educacin superior de varios aos.

169. La pr ueba del ICFES es el examen de finalizacin del bachillerato administrado en el orden nacional por esa entidad.

176 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRFICO VI.7: SOBREOFERTA EN EL SECTOR PRIVADO (NMERO DE PLAZAS VACANTES)

200,000 160,000 120,000 80,000 40,000 -

Pblicas

Privadas

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: ICFES Estadsticas de la educacin superior, varios aos.

orientndose hacia una distribucin racionada en el sector pblico, mientras que en el sector privado la oferta supera la demanda con una sobreoferta creciente. Esto muestra una segmentacin muy especfica del mercado de la educacin terciaria por tarifas de la matrcula. La importancia del ingreso en la decisin de la familia para matricular o no a un hijo o hija a la universidad se confirma en el Grfico VI.8 que presenta la tasa de matrcula por quintil econmico. La actual matrcula en educacin terciaria, (en el ao 2000), se situ alrededor de 35% en el caso del quintil ms acaudalado (el 1), y para el quintil de menores ingresos fue 8,4%, siendo la tasa promedio 16,7%. Por tanto la tasa de matrcula para la educacin terciaria del quintil ms alto est 20 puntos por encima de las tasas promedio, mostrando un cambio significativo en relacin con los niveles de 1990, momento en el quintil ms alto estaba solamente diez puntos por encima del promedio. As pues, la brecha de conocimiento entre los ricos y los no tan ricos est creciendo en tr minos absolutos. De todas formas la matrcula en la educacin terciaria se ha incrementado en todos los niveles de ingresos y, en trminos relativos, el quintil de ingresos ms pobre mostr uno de los aumentos ms

GRFICO VI.8 : LA MATRCULA PARA LA EDUCACIN TERCIARIA DEPENDE

DEL NIVEL DEL INGRESO Matrcula en educacin terciaria por quintil de ingresos, 1990-2000

Fuente: Encuesta nacional de hogares.

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 177

considerables en la ltima dcada, ocupa el segundo lugar y solo es superada por el quintil ms rico (Grfico VI. 9)

Resumen y recomendaciones sobre polticas

El presente trabajo ha presentado, descrito y analizado a rasgos generales los logros, retribuciones y perspectivas de empleo de la educacin en Colombia correspondientes a ms de dos dcadas. Pese a que se han obtenido avances considerables, la brecha en educacin y en ingresos frente a los pases de altos ingresos continan siendo elevadas. Los prrafos siguientes destacan los principales hallazgos: Logros educativos: los trabajadores altamente calificados son relativamente cada vez ms escasos. En las dos dcadas pasadas, la matrcula en educacin secundaria ha aumentado a un ritmo significativamente ms acelerado que la educacin terciaria. Por consiguiente, los trabajadores con alto grado de capacitacin escasean en relacin con los que poseen niveles medios de formacin acadmica. Remuneracin de la formacin acadmica: la retribucin a la educacin terciaria de los aos noventa se duplic en los ltimos diez aos Al mismo tiempo el valor de los niveles inferiores de educacin se estanc y por implicacin, la educacin terciaria se ha convertido en la proteccin ms eficaz contra la pobreza. El retorno de la educacin terciaria de 18% supera ampliamente el de los niveles inferiores de educacin as como el de los pases desarrollados. Esta evolucin se debe a la mezcla de mltiples factores, principalmente al descenso relativo de la oferta, a la introduccin de nuevas tecnologas y a los cambios sectoriales resultantes de estos cambios. Desempleo: el desempleo de los trabajadores con formacin terciaria aument 83% en los ltimos cinco aos. La tasa de desempleo, inusitadamente alta, es quizs un reflejo del alto grado de desocupacin de los jvenes y de la existencia de una legislacin laboral rgida. Esto, a su vez, indica la necesidad de estimular el crecimiento y de derregular el cdigo del trabajo. De lo contrario, los beneficios econmicos relacionados con la educacin terciaria seguirn siendo frgiles (Grficos VI. 10 y VI. 11). Mercado de la educacin terciaria: hay una suboferta de cupos en las universidades pblicas y una sobreoferta en las privadas. Si se admite que las restricciones fiscales son de mxima importancia para la estabilidad macroeconmica de Colombia, no se recomienda ampliar los cupos en el sector publico terciario mediante mayores asignaciones financieras. Esta poltica tendra consecuencias negativas para la equidad del gasto pblico, puesto que los gastos en educacin terciaria son de los ms regresivos del presupuesto. Se recomienda, ms bien, estimular la demanda por la educacin terciaria a travs de mecanismos de mejoramiento de la calidad y brindando un financiamiento que cubra las inversiones necesarias (tanto en matrcula como en tiempo). Por tanto, una reforma financiera exitosa de la educacin terciaria orientada a aumentar la cobertura debe estimular la demanda por los servicios de educacin privados, siempre y cuando se mejore la calidad y la pertinencia de estos programas.

178 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

CUADRO VI. 3:
Ao 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

TASA DE RETORNO POR NIVEL EDUCATIV O

Primaria Secundaria 8,5% (30,6) 8,1% (28,4) 8,3% (28,4) 8,2% (24,3) 7,5% (25,1) 7,9% (27,9) 8,2% (48,3) 7,1% (26,2) 7,7% (25,4) 7,6% (25,7) 8,2% (41,1) 7,3% (38,1) 7,9% (40,2) 7,2% (38,0) 7,4% (41,9) 7,6% (38,0) 6,8% (32,5) 7,1% (29,8) 7,7% (31,5) Superior 9,4% (20,8) 10,3% (22,2) 9,0% (19,4) 8,7% (16,4) 11,1% (24,1) 9,3% (20,9) 14,8% (55,2) 10,6% (26,6) 10,4% (23,2) 10,9% (24,7) 16,6% (54,7) 16,1% (54,8) 17,0% (57,6) 17,5% (60,9) 18,0% (67,0) 17,2% (59,2) 18,6% (61,5) 18,3% (53,9) 18,5% (52,6) Posgrado -1,9% (-0,4) -6,2% (-1,6) -2,6% (-0,7) -0,7% (-0,2) 0,2% (0,0) 9,2% (2,3) 5,9% (2,2) 5,9% (1,7) 13,5% (3,8) 3,9% (1,2) 4,5% (1,6) 18,7% (6,4) 16,5% (6,0) 16,8% (7,1) 17,2% (9,4) 14,2% (9,4) 15,5% (11,2) 19,1% (11,7) 16,2% (12,3)

7,4% (15,0) 6,9% (12,8) 5,6% (10,4) 6,0% (9,6) 6,3% (10,4) 6,9% (12,2) 7,2% (20,3) 7,5% (12,9) 7,1% (10,8) 5,2% (8,0) 7,1% (16,4) 6,2% (14,6) 5,9% (13,3) 6,1% (14,0) 6,9% (16,1) 7,9% (16,6) 5,4% (10,8) 7,3% (13,3) 8,6% (15,2)

Nota: Valores t entre parntesis.

LA EDUCACIN

TERCIARIA EN

COLOMBIA 179

GRAFICO VI.9: EL INCREMENTO RELATIV O DE LA MATRCULA EN EDUCACIN

SE APLICA A TODOS LOS NIVELES DE INGRESO Tasas de matrcula en educacin superior indizadas por quintil de ingresos (1990=100), 1990-2000

TERCIARIA

Fuente: Encuesta nacional de hogares.

GRFICO VI.10:LAS INEFICIENCIAS DEL MERCADO LABORAL Y LA RECESIN HAN DADO

LUGAR A UN NDICE DE DESEMPLEO INUSITADAMENTE ALTO (Desempleo por grupo educativo, 1982-2000)

Fuente: ngel Urdinola (2001) basado en la Encuesta de hogares 1982-2000.

180 ESTUDIO

DEL BANCO

MUNDIAL

GRAFICO VI.11:TASA DE DESEMPLEO POR EDAD

Fuente: Encuesta de Hogares.

Anexo VII
LA AYUDA FINANCIERA ESTUDIANTIL: PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS
Por Arthur Hauptman

REFORMAR

Los responsables de formular las polticas educativas en Colombia han determinado que la principal estrategia para enfrentar los retos de la educacin terciaria es mediante la ampliacin y reforma de los actuales programas de ayuda financiera estudiantil, en particular los crditos educativos. Por consiguiente, un objetivo central es idear caminos para reformar los programas existentes, tanto de becas como de crditos educativos, con miras a resolver los urgentes problemas de este sector de la educacin. Con este propsito, el autor de este anexo plantea una serie de cuestionamientos que los encargados de la poltica, los funcionarios institucionales y otros actores deben tener en cuenta al abordar dichas reformas. Las preguntas sugeridas son, entre otras, las siguientes: Cul es la estructura actual de ayuda financiera en Colombia? Cules son las fortalezas y debilidades de la actual ayuda financiera educativa en Colombia? Qu tipo de problemas y retos de la educacin terciaria en Colombia debe intentar resolver la reforma del sistema de ayuda financiera estudiantil? En el marco de una nueva estructura de financiacin, cmo deben combinarse los auxilios estudiantiles y el apoyo directo a las instituciones? Bajo la ptica de una estructura de ayuda educativa modificada, cul es la combinacin ideal entre becas y crditos? Deben continuar ofrecindose becas mediante un sistema de tarifas y descuentos basado en la capacidad econmica de las familias o debe el gobierno reestructurar el sistema hacia un esquema de vales (o vouchers)? Debe la nueva estructura de crditos estudiantiles basarse en esfuerzos existentes, o construirse un sistema completamente nuevo?

Introduccin

Resumen de cambios sugeridos

Al intentar responder las anteriores preguntas, se lleg a una serie de conclusiones sobre el alcance y dimensiones de las reformas para emprender en Colombia en su sistema de ayuda financiera educati181

182 ESTUDIO

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va. Estas conclusiones comprenden los siguientes principios de refor ma y caractersticas especficas: Principios que deben fundamentar la reforma. Este anlisis sugiere que para garantizar una estr uctura de ayuda financiera educativa ms eficaz y equitativa en Colombia, toda refor ma debera tener presente los siguientes principios: La nueva estructura de ayuda financiera educativa debe mejorar la calidad y la pertinencia de la educacin terciaria y ampliar el acceso a ella. En la mayora de los pases los programas de ayuda financiera se crean con el objeto de mejorar el acceso a la educacin, pero subestimando sus repercusiones en la calidad y la pertinencia. En Colombia, la reforma debe propender no slo por el mejoramiento de la calidad y la pertinencia, sino tambin del acceso. Una forma de asegurar la calidad podra ser exigir, a los beneficiarios de la ayuda financiera educativa, matricularse en programas acreditados donde el nfasis de este proceso recaiga en los programas y no en las instituciones En cuanto a la pertinencia, los beneficiarios de la ayuda ya sea a travs de becas o crditos amplios, deberan inscribirse en programas de alta prioridad nacional. Los aportes del gobierno destinados a la ayuda financiera educativa deben aumentarse para ampliar tanto las becas como los crditos. El actual sistema de ayuda financiera educativa en Colombia es pequeo frente al nivel general del apoyo gubernamental a la educacin terciaria -menos de 1% se destina a la ayuda- y ms del 95% est representada en prstamos. Un elemento clave de cualquier estrategia de reforma debera ser la de aumentar la financiacin destinada tanto a becas como a crditos. Este apoyo adicional debe financiarse mediante la reasignacin de recursos, que de otra forma se proporcionaran directamente a las instituciones o mediante fondos gubernamentales adicionales para la educacin terciaria. No se recomienda que los fondos de crdito del Banco Mundial se utilicen para financiar un incremento de becas a largo plazo, si bien una porcin de ellos se puede utilizar como fondos iniciales a corto plazo. Becas. Las becas como principal poltica para suplir las necesidades de los estudiantes de alto rendimiento acadmico provenientes de familias de ms bajos ingresos. En la medida en que los programas de crdito estudiantil estn en general orientados a satisfacer las necesidades de los estudiantes de clase media, se sugiere destinar una porcin sustancial del apoyo financiero para aumentar las becas. Para garantizar que el apoyo educativo se oriente a los estudiantes provenientes de familias de menores ingresos merecedores de tales ayudas, stas se deben adjudicar con base tanto en la situacin financiera como en los mritos acadmicos de los candidatos. En esta estructura de apoyo, los estudiantes ms necesitados y con mayores mritos deben ser los beneficiarios prioritarios de becas, mientras que aquellos con alguna necesidad y mrito deben ser los candidatos de los prstamos. El actual sistema de crdito estudiantil para la educacin terciaria, soportado por el ICETEX y los bancos, debe ms bien reestr ucturarse para ampliar la disponibilidad, que crear una nueva estructura de crdito. En la mayora de pases las tasas de incumplimiento de los prstamos educativos son inaceptablemente elevadas. Por consiguiente, toda reforma del sistema de ayuda educativa debe reestructurarse radicalmente o, incluso, poner en marcha un programa completamente nuevo. Este no es el caso de Colombia, puesto que posee uno de los programas de crdito estudiantil ms antiguos del mundo, con importantes tasas de amortizacin. Estas fortalezas indican que la estr uctura vigente se debe modificar, ms no eliminarse del todo. Las debilidades de la actual estructura que se urge resolver son la falta de liquidez y la baja cobertura, menos del 10% del total de crditos educativos de los ltimos aos. Para aumentar la cobertura ser necesario recurrir al sector privado como fuente de capital, pues es poco realista esperar que el gobierno proporcione la totalidad de la financiacin necesaria. Para ampliar la cobertura del crdito, por ejemplo, a 20% de los estudiantes, que equivaldra a duplicar las actuales tasas de cobertura, se requerira de un capital crediticio inabordable para el gobier no en la situacin actual. Por consiguiente, los bancos privados, que ya han demostrado tener suficiente capacidad de innovacin para satisfacer la demanda de crdito estudiantil en Colombia, deben cumplir un papel prioritario en la nueva estr uctura de prstamos al proporcionar el capital inicial para un importante nmero de nuevos crditos. Para garantizar que los bancos tengan el incentivo de mantener un registro de amortizaciones adecuado, deben compartir los riesgos de prdidas. De otra parte, el ICETEX

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debe continuar siendo una fuente de crdito para los estudiantes que no cumplan con los requisitos de los crditos bancarios. Una reforma urgente que requiere Colombia es un mercado secundario (banca de segundo piso) para aumentar la liquidez del sistema de crditos estudiantiles. Esta funcin puede asignarse a diversas organizaciones existentes, incluido el ICETEX, o podra crearse una nueva entidad con este propsito especfico. Un aspecto crtico para la reforma del sistema de ayuda educativa en Colombia ser determinar si el ICETEX, como institucin, es capaz de asumir esta responsabilidad. Teniendo en cuenta la respuesta de esta entidad a las solicitudes de informacin durante la elaboracin de este anexo, hay fundamentos reales para cuestionar su capacidad de administrar un banco de segundo piso. Sea cual fuere el grupo o la organizacin a la que se le asigne la responsabilidad de actuar como mercado secundario, los inversionistas privados como los fondos de pensiones y los individuos deben considerarse como fuentes de financiacin y debe asegurrseles un retorno competitivo sobre la inversin. A continuacin se describe la forma como podra funcionar dicho sistema en Colombia. En cuanto a la funcin que deben desempear las diferentes organizaciones encargadas de proporcionar la ayuda, cabe destacar los siguientes puntos: El rol del gobierno, a la luz de las reformas propuestas en este anexo, tendra dos objetivos: i) establecer mediante la promulgacin de leyes la financiacin inicial a un mercado secundario (banco de segundo piso) de crdito estudiantil con el fin de aumentar la liquidez y ii) suministrar al ICETEX una cuota de garanta para nuevos crditos directos a los estudiantes. Se recomienda que esta cuota se pague por adelantado, como un porcentaje de los crditos garantizados, ms que como un compromiso abierto, que garantice a las entidades crediticias o tenedores de pagars una porcin de las prdidas sobre todos los prstamos realizados. El papel del ICETEX sera el de: i) continuar efectuando y administrando prstamos a los estudiantes que no cumplan con los requisitos de crdito del programa bancario y ii) convertirse posiblemente en un mercado secundario tanto de prstamos bancarios como de prstamos efectuados por el ICETEX. Si la entidad se convirtiera en un mercado secundario su funcin como institucin pblica sera menos clara, ya que en ese caso tendra que utilizar fondos de inversionistas privados para financiar sus actividades bancarias secundarias. El rol de los bancos comerciales como proveedores de crditos estudiantiles continuara siendo bsicamente el mismo, es decir prestar dinero a estudiantes idneos y administrar dichos prstamos. No obstante, la creacin de un mercado secundario les permitira a los bancos ofrecer, adems de los crditos tradicionales de corto plazo, crditos a largo plazo. El Fondo de Garantas seguira cumpliendo bsicamente la misma funcin en los programas de crdito estudiantil, es decir asegurar parte de los prstamos realizados por los bancos privados con los que ha suscrito acuerdos, si bien la combinacin de crditos estudiantiles utilizara instrumentos de crdito a ms largo plazo. El rol de las instituciones de educacin terciaria sera aceptar menos del valor nominal del prstamo como pago por un monto equivalente de matrcula. Esto sera clave para permitir que se cobre a los estudiantes beneficiarios una tasa de inters inferior a la del mercado. El gobierno tambin debe tomar medidas para instar a las instituciones de educacin terciaria a ofrecer ayuda no reembolsable a los estudiantes mediante el esquema de descuentos y tarifas proporcionales a los ingresos familiares.

Cul es la estructura actual de los auxilios educativos en Colombia?

La ayuda financiera destinada a los estudiantes colombianos se canaliza a travs de los siguientes mecanismos: becas financiadas por el gobierno (becas), descuentos en matrculas y pensiones que ofrecen las instituciones pblicas y privadas de educacin terciaria y crditos estudiantiles (crdito). Becas financiadas por el gobierno. Los gobier nos tanto nacional como departamentales ofrecen un nmero reducido de becas mediante procedimientos de financiacin formales. En la esfera nacional la financiacin de becas representa menos del 1% de la financiacin total del gobierno para la educacin terciaria, mediante este esquema se beneficiaron aproximadamente 25 mil estudiantes en el 2000.

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Las becas financiadas por el gobierno son administradas de forma descentralizada por intermedio de entidades como el ICETEX, COLCIENCIAS y COLFUTURO. En cada caso el gobierno financia a la entidad, la cual a su vez administra los programas de confor midad con normas gubernamentales vigentes. Los programas de becas administrados por el ICETEX y van desde becas para estudios en el exterior hasta una serie de programas de becas para grupos especficos de estudiantes. COLFUTURO proporciona financiamiento nicamente a estudiantes que adelantan estudios de posgrado en el exterior mientras que COLCIENCIAS financia asignaciones a estudiantes de posgrado como profesores agregados en actividades de investigacin. Descuentos brindados por las instituciones educativas . Las instituciones de educacin terciaria tanto pblicas como privadas de Colombia ponen a disposicin de los estudiantes una importante ayuda financiera en for ma de descuentos. En las instituciones pblicas, el sistema de descuentos consiste en liquidar los costos de matrcula y otros con base en las necesidades o en la capacidad econmica del aspirante o de su familia. Segn este esquema, los ingresos familiares, el tamao de la familia y el lugar de residencia, entre otros factores, deter minan el monto a cobrar. Este esquema distingue a Colombia de la mayora de pases donde los costos de las matrculas son fijos y la ayuda financiera se utiliza para ayudar a los estudiantes de condiciones menos favorables. No obstante, al parecer no existen datos cuantitativos confiables sobre este tipo de ayuda basada en las necesidades de los estudiantes. En las instituciones privadas, hoy en da las becas revisten la forma tradicional de descuentos sobre los costos de matrcula y pensin establecidos. En el pasado, un gran nmero de instituciones adopt el sistema de cobro de matrculas basado en las necesidades, pero recientemente cambiaron al sistema de valor fijo de matrcula, en parte debido al temor de que los estudiantes engaen al sistema subestimando o presentando pr uebas irreales sobre los recursos de su familia. Hoy slo unas pocas instituciones privadas aplican el sistema de cobro de matrcula segn los recursos econmicos del estudiante, semejante al de la mayora de instituciones pblicas. Como en el caso de estas ltimas, tampoco existen datos cuantitativos sistemticos sobre la ayuda financiera que ofrecen las instituciones privadas por medio de este tipo de descuentos. Sin embargo, se sabe que apro ximadamente 500 mil estudiantes estn inscritos en instituciones privadas y que las matrculas varan entre 300 a 2.000 dlares americanos. Si el costo de la matrcula es de 1.000 dlares en promedio, los ingresos totales por ese concepto seran de cerca de 500 millones de dlares. Si 20% de los estudiantes recibe un descuento parcial de 50% de la pensin, esto significara que el total de descuentos en el 2000 ascendera a 100 millones de dlares. Esta cifra indudablemente impide el crecimiento de los fondos gubernamentales destinados a los auxilios estudiantiles. Crdito estudiantil. Existen dos tipos de programas de crdito disponibles para los estudiantes admitidos a las instituciones colombianas de educacin terciaria, adems hay un programa de crdito para estudiantes que adelantan estudios en el exterior. i) Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (ICETEX). Se fund en 1950 e inici sus operaciones en 1952, en el mundo es reconocido como el programa ms antiguo de crdito educativo patrocinado por el gobierno y con frecuencia se le considera un modelo de crdito estudiantil para otros pases. Se cre inicialmente para ofrecer prstamos para aquellos que estudiaban en el exterior. Pero en 1968, la elegibilidad de los prstamos se amplio a los estudiantes inscritos en instituciones de educacin terciaria en Colombia. Este cambio, como se obser va en el Cuadro VII.1 gener una expansin sustancial de las actividades de la entidad en las tres dcadas siguientes. De otra parte, se han aumentado sus actividades para beneficiarios inscritos en universidades nacionales. En los aos noventa, ms del 95% de los prstamos del ICETEX se destinaron a estudiantes inscritos en instituciones colombianas. Tipo de Crdito. Los estudiantes que adquieren prstamos a travs del ICETEX pueden participar en distintos tipos de programas de crdito. Para aquellos que adelantan estudios en Colombia, se dispone de tres tipos de crdito:

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CUADRO VII.1: TENDENCIA EN EL NMERO DE BENEFICIARIOS DEL ICETEX EN 50 AOS DE OPERACIN

Tipo de servicio Prstamos del pas Pregrado Posgrado Prstamos provenientes de recursos del TAE (ttulos de ahorro educativo) Prstamos extranjeros Pregrado Posgrado Capacitacin en idiomas Beca-crdito Transporte areo internacional Becas nacionales Educacin rural primaria Educacin rural secundaria y becas PACES Capacitacin de docentes Becas extranjeras Becas de cooperacin internacional Artes Pasantas del proyecto Miguel Antonio Caro Estudios interinstitucionales Extranjeros en Colombia Otras iniciativas Apoyo para capacitacin tcnica (ley 100) Comunidades negras (ley 72) Ayuda a comunidades indgenas Becas Carolina Oramas en bellas artes Red de Solidaridad Gestin de Fondos Programa del MEN padres de familia Desarrollo R egional (Aportes) Autorizacin de fondos con destino al exterior Total
Fuente: ICETEX.

1952-1959 1960-1969 1970-1979 748 748 15.781 15.781 123.493 119.164 4.329

1980-1989 250.081 231.713 18.368

1990-2000 465.719 372.147 52.136

Total 855.822 739.553 74.833

681 681 44 34 10 1.099 624 475 2.572

3.981 3.981 1.084 812 42 230 19.665 3.435 16.230 40.511

3.523 3.336 187 231.505 28.197 186.027 17.281 6.744 6.141 107 496 53.287 31.820 6.119 15.348 418.552

5.931 4.864 347 720 130.720 44.799 85.921 7.971 6.693 507 771 1.331.243

41,436 7.529 414 5.979 635 128 373 244.706 244.706 11.540 6.903 32 180 1.198 3.227 620.019 10.240 5.855 3.297 286 12.897 184.099 21.295 190.399 191.651 1.349.513

41,436 21.645 414 18.841 635 475 1.280 606.931 72.996 516.654 17.281 27.383 20.583 688 180 1.198 4.734 2.025.313 10.240 5.855 3.297 286 12.897 278.265 21.295 1.459.878 233.300 3.537.094

58.287

1.263.360 9.596 1.725.946

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De largo plazo . Son los programas del ICETEX ms populares, pues los estudiantes que los adquieren pagan la totalidad del prstamo cuando han finalizado sus estudios. Los estudiantes de pregrado pueden solicitar prstamos hasta por 70% del valor de la matrcula en universidades privadas y hasta por 100% en el caso de universidades pblicas. Los estudiantes de posgrado pueden solicitar prstamos hasta por 80% del costo de la matrcula. De mediano plazo. Se pueden solicitar crditos a mediano plazo; el compromiso es pagar la mitad de la deuda mientras estn an estudiando y a financiar el resto al finalizar sus estudios. Los estudiantes pueden solicitar prstamos de mediano plazo hasta por 90% del costo de los estudios de pregrado y 80% del costo de los estudios de posgrado. De corto plazo. Los estudiantes de pregrado y de posgrado pueden solicitar prstamos hasta por 100% de su formacin, comprometindose a pagar la totalidad del crdito durante el ao en el que suscriben el prstamo, en seis pagos mensuales.
Tambin existen crditos disponibles por medio del ICETEX para estudios en el exterior, que incluyen: Estudios de posgrado. Los estudiantes inscritos en programas de estudio de posgrado en el exterior pueden solicitar prstamos hasta por 8 mil dlares por un mximo de dos aos, obligndose a amortizar la deuda a partir de los tres meses posteriores a la finalizacin de sus estudios, pagaderos en su totalidad dentro de los siguientes cinco aos.

Cursos de idiomas. Los estudiantes que se inscriben en cursos de idiomas en el exterior pueden tambin financiarse a travs de prstamos hasta por 4 mil dlares, pagaderos dentro de los treinta meses posteriores a la finalizacin de sus estudios. Viajes. Los estudiantes tambin pueden solicitar prstamos a corto plazo hasta por 100% de los costos de viajes internacionales, los cuales debern pagarse un mes despus de los mismos.
Tasas de inters. En todos los programas del ICETEX las tasas de inters son establecidas por la junta directiva y no pueden exceder los lmites establecidos por la ley . Las tasas de inters del ICETEX entre 1991 y 2001 en comparacin con otras tasas de inters y con la inflacin, pueden verse en el Cuadro VII.2. Estr uctura administrativa. Para aplicar a los programas del ICETEX los estudiantes acuden a una de sus 21 oficinas regionales, por lo regular a la ms cercana a su domicilio. Los estudiantes son seleccionados con base en sus necesidades financieras, segn lo calculado por el ICETEX, as como por su

CUADRO VII.2:
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 24 24 24 24 24 24 24 24 22 22 22

TASAS DE INTERS DEL ICETEX Y OTROS NDICES, 1991-2001

Inflacin (IPC) 26,8 25,1 22,6 22,6 19,5 21,6 17,7 16,7 9,2 8,8 7,7 Tasa de inters real -2,8 -1,1 1,4 1,4 4,5 2,4 6,3 7,3 12,8 13,2 14,3 Tasa bancaria comercial (%) 46,1 34,8 36,4 39,9 43,2 43,2 33,8 50,5 27,3 23,9 31,0

Tasa de inters del ICETEX (%)

Fuente: ICETEX. Nota: La tasa comercial corresponde al mes de junio de cada ao.

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rendimiento acadmico y tipo de institucin a la que asisten. Los criterios institucionales son cruciales en algunas ocasiones y , en todos los casos, los estudiantes deben estar inscritos en programas de estudio registrados en el ICHFIS. Sin embargo, el ICETEX no establece diferenciacin en las prioridades de prstamo con respecto al campo de estudio elegido por el beneficiario potencial. Cuando la demanda de crdito excede la oferta, la prioridad se establece de acuerdo con los siguientes criterios: i) rendimiento acadmico; ii) necesidad financiera y iii) si los estudiantes estn inscritos o no en instituciones pblicas. Los recursos del prstamo, se desembolsan as: el primer pago lo recibe el estudiante y su familia para sufragar los cargos iniciales de matrcula y otras erogaciones, los desembolsos siguientes se giran directamente a la institucin. Fuentes de los recursos. El ICETEX recibe fondos de cuatro fuentes principales para financiar los prstamos y las becas que ofrece a los estudiantes: Fondos fiduciarios de ter ceros. T anto privados como gubernamentales. En aos recientes una fuente creciente de financiacin de prstamos del ICETEX han sido los fondos fiduciarios depositados por organizaciones del sector privado o entidades gubernamentales destinados a otorgar prstamos a los hijos de sus empleados. Recursos pr opios del ICETEX. Otra fuente importante de ingresos del ICETEX son las amortizaciones sobre prstamos en curso, intereses sobre inversiones y fondos fiduciarios, as como comisiones. Planes de ahorro familiar. En tiempos recientes una pequea pero creciente proporcin de los ingresos proviene de los fondos que las familias depositan en el ICETEX, que sirven como garanta de los prstamos que las familias solicitan para ayudar a pagar la educacin de sus hijos. Transferencias gubernamentales. Recientemente el gobierno ha dejado de transferir fondos al ICETEX para nuevos prstamos. sta es la principal razn del descenso en la cobertura de prstamos durante la ltima dcada, de 12 al 6% Las fuentes de financiacin del ICETEX en el 2000 aparecen indicadas en el Cuadro VII.3

Crditos estudiantiles bancarios

En los ltimos aos se ha generalizado la financiacin de crditos estudiantiles a travs del sistema bancario privado, en parte para atender la creciente demanda insatisfecha de crditos generada por la menor cobertura del ICETEX. Segn este enfoque crediticio, los bancos colombianos se han asociado en forma individual con las instituciones de educacin terciaria para otorgar crditos de corto plazo a los estudiantes de dichas instituciones. Un banco ha establecido acuerdos con cerca de treinta institu-

CUADRO VII.3: FUENTES DE FINANCIACIN

(Pesos colombianos)
Total de fondos en 2000 Fondos fiduciarios de terceros Entidades gubernamentales Instituciones privadas Recursos propios del ICETEX Reembolsos de prstamos Ingresos de inversiones Comisiones Transferencias gubernamentales Otros ingresos Supervit financiero Ganancia por tipo de cambio
Fuente: ICETEX.

DEL

ICETEX, 2000
100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 75,8% 3,9% 4,9% 7,5% 0,5% 7,4% 0,4%

88.787.351.447 0 0 0 67.309.098.406 3.485.368.873 4.379.051.307 6.676.754.280 405.678.581 6.531.400.000 319.136.507

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ciones, otro realiza prstamos a estudiantes inscritos en una docena de instituciones. En su mayora, estos prstamos se ofrecen a corto plazo y deben ser amortizados en su totalidad antes de que el estudiante finalice sus estudios. En los ltimos aos, el Fondo Nacional de Garantas (FNG), un garante patrocinado por el gobierno para prstamos comerciales, otorg prstamos a dos bancos que ofrecen crditos estudiantiles permitiendo estas entidades ofrecer prstamos a ms largo plazo. El ICETEX proporcion parte sustancial de la financiacin inicial de esta iniciativa, en un esfuerzo por ampliar la cobertura de crditos a largo plazo dirigidos a los estudiantes de ingresos medios que no cumplan con los requisitos del ICETEX en esta materia. El FNG garantiza los saldos pendientes de capital y los intereses no pagados sobre prstamos realizados a los estudiantes de familias de los dos quintiles de ingresos superiores, proporciona 60% de las garantas para prstamos con reembolso en menos de tres aos y 70% de la garanta para prstamos pactados a ms de cinco aos. En el 2000 el FNG garantiz aproximadamente 500 mil dlares en ms de seiscientos prstamos. En 2001, garantizar cerca de 2.500 prstamos por un valor nominal de dos millones de dlares. Estos esfuerzos de la banca demuestran un grado sano de innovacin y merecen considerarse seriamente en cualquier intento de refor ma. Sin embargo, la cobertura a travs del esquema bancario tambin es baja y generalmente se ha limitado a los estudiantes de ingresos medios. De otra parte, estos crditos en su mayora son de corto plazo, debido a la ausencia de un mercado secundario (banca de segundo piso) en Colombia, que de existir aumentara la liquidez del sistema. A comienzos de los aos noventa se cre COLFUTURO con el fin de ofrecer prstamos y becas a estudiantes de posgrado deseosos de realizar cursos en el exterior, en parte para compensar el cambio del ICETEX en los ltimos aos hacia el apoyo a estudios dentro de Colombia en lugar de estudios en el exterior. Cerca de la mitad del apoyo ofrecido se hace en forma de beca y 50 % restante corresponde a crdito. En el 2000, alrededor de 140 estudiantes recibieron apoyo de COLFUTURO.

COLFUTURO

Cules son las fortalezas y las debilidades de la actual estructura de ayuda financiera educativa?

Uno de los aspectos ms notables del actual debate en Colombia entorno a la educacin terciaria, es el grado de consenso entre los responsables de for mular las polticas y los funcionarios institucionales sobre la necesidad de ampliar el sistema crediticio estudiantil para resolver las preocupaciones urgentes del sistema de educacin terciaria. No es comn encontrar en otros pases tal grado de consenso acerca de una poltica o refor ma en particular. Por consiguiente, para empezar la discusin sobre la posible necesidad de refor mar la estructura de ayuda financiera a los estudiantes colombianos (Cuadro VII. 4) es necesario evaluar las fortalezas y debilidades del actual conjunto de programas de ayuda. Nuestra evaluacin indica que la actual estructura tiene importantes y numerosas fortalezas que deben ser consideradas en el diseo de cualquier nueva estr uctura. Entre dichas fortalezas se incluyen las siguientes: Altas tasas de amortizacin. Tanto el ICETEX como el sistema bancario tienen tasas de reposicin del 80% o ms, uno de los mejores registros de amortizacin de prstamos estudiantiles en el mundo. Hoy Estados Unidos tiene una tasa de reposicin cercana al 90%, pero hace slo una dcada la tasa de incumplimiento era casi el doble de la actual. La reduccin de las tasas de incumplimiento en Estados Unidos fue el resultado de dos factores en particular . El primero, la economa de los aos noventa fue muy sana y como resultado de este hecho los beneficiarios mejoraron la amortizacin de sus deudas. Pero ms importante an fue que el gobierno nacional tom una serie de medidas para limitar o negar la ayuda financiera a estudiantes inscritos en instituciones que registraban tasas de incumplimiento elevadas, determinacin que no haba estado dispuesto a dar en el pasado. Como resultado de esta poltica, algunas de las instituciones afectadas se vieron forzadas a cerrar sus puertas, factor que contribuy a reducir o eliminar el problema de los incumplimientos en prstamos estudiantiles.

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En el caso colombiano, al parecer las tasas de incumplimiento han sido relativamente bajas y las tasas de reposicin han permanecido altas debido a diversos factores. En primer lugar, el ICETEX presta nicamente a estudiantes inscritos en programas aprobados por el ICHLIS. De esta forma los crditos educativos no benefician a estudiantes inscritos en programas de calidad cuestionable. La experiencia internacional sugiere que ste es quizs el factor ms importante para mantener tasas de incumplimiento bajas. En segundo lugar , especialmente en el programa bancario, los prstamos se hacen nicamente a estudiantes que cumplan determinados requisitos, principalmente los de clase media. Estructura administrativa descentralizada. El ICETEX, a travs de sus 21 oficinas regionales, y los bancos nacionales a travs de su red de oficinas locales, otorgan prstamos a lo largo y ancho del pas, sistema que en trmino de apoyo administrativo es relativamente independiente del gobierno y del sector privado. Los numerosos aos de experiencia de operacin descentralizada marcan una diferencia importante en la capacidad del ICETEX de ofrecer servicios personalizados a los estudiantes. Compromiso a largo plazo con el crdito educativo. En muchos pases del mundo existe una fuerte oposicin al uso de crditos educativos por parte de los estudiantes y otros grupos sociales. Esta resistencia tpica de algunos actores a la imposicin de tasas altas de inters y al uso generalizado de crditos estudiantiles para pagar los altos costos de la educacin, representa un fuerte obstculo tanto para la expansin de la educacin terciaria, como para cerrar las brechas inevitables en las oportunidades educativas entre los estudiantes ricos y pobres, en razn a que los recursos son limitados y las elites de la sociedad son las que seguirn teniendo acceso a la educacin terciaria. En contraste, el concepto de crdito estudiantil ha gozado de un fuerte apoyo en Colombia. Ms de 800 mil prstamos se han otorgado durante los cincuenta aos de existencia del ICETEX, de los cuales ms de la mitad corresponde tan solo a la dcada de los noventa. No obstante, la estructura de ayuda financiera a los estudiantes colombianos tambin presenta debilidades, entre ellas: Baja cobertura de la ayuda educativa. La cobertura del ICETEX ha decrecido en el tiempo. En la dcada de los noventa, cada ao, menos del 10% de los estudiantes obtuvo prstamos. Por ejemplo, para este periodo cerca de 800 mil estudiantes se matricularon en la educacin terciaria cada ao y solamente un promedio de 50 mil estudiantes obtuvo prstamos. Estas cifras reflejan la reduccin de la cobertura a partir de los aos ochenta poca en la cual entre 10 y 15% de los estudiantes tena prstamos. De otra parte, la actual estructura de la ayuda educativa no es adecuada para dar abasto con la expansin a gran escala del ingreso a las universidades que se contempla como parte de este proyecto.

CUADRO VII.4:

E XPERIENCIA DEL ICETEX EN RELACIN CON LA S TASAS DE INCUMPLIMIENTO EN PRSTAMOS, 1996-2001

Por pagar 36.623.307 56.216.869 81.834.685 123.032.339 151.845.785 194.842.776 Por pagar/ portafolio 27,7% 29,4% 32,8% 40,5% 41,7% 44,4% No- recuperado 4.962.008 7.545.161 10.466.759 16.062.784 24.246.257 34.132.036 Tasa de incumplimiento 13,55% 13,42% 12,79% 13,06% 15,97% 17,52%

Portafolio 1996 1997 1998 1999 2000 2001 132.004.742 191.140.271 249.665.264 303.853.256 364.454.727 438.349.710

Fuente: ICETEX. Nota: Cifras en miles de pesos.

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Igualmente la cobertura de las becas es baja, menos del 1% de la totalidad de los estudiantes recibe anualmente becas otorgadas por el gobierno, mientras que una gran mayora de estudiantes las recibe a travs del esquema de cobros del valor de la matrcula de acuerdo al nivel de ingresos familiares ofrecido por todas las instituciones pblicas y algunas privadas o a travs de los tradicionales descuentos que ofrece la mayora de las instituciones privadas. Pero para un pas donde los costos de matrcula son relativamente altos, la cobertura de las becas como de los crditos es insuficiente para compensar la absoluta falta de recursos de los estudiantes de menores recursos, as como las necesidades de flujo de caja de un gran nmero de estudiantes de clase media. Distribucin regresiva de los beneficios. La estructura general de financiacin destinada a la educacin terciaria y la distribucin de beneficios en Colombia estn sesgadas hacia la clase media por tres razones bsicas: En primer lugar , prcticamente toda la financiacin estatal para la educacin terciaria se destina al apoyo directo a las instituciones. En la medida en que la mayora de los ingresos corresponde a estudiantes de clases media y alta (como ocurre en la mayora de pases), este esquema representa una forma regresiva de asignar los fondos gubernamentales. En segundo lugar, una gran proporcin del escaso monto que cor responde a la ayuda educativa ofrecida se destina a crdito, y no a becas. Ms del 95% de toda la ayuda educativa en Colombia se proporciona en forma de crditos, en su mayor parte destinados a estudiantes de familias de clase media. En tercer lugar, los lmites tradicionales de los prstamos en Colombia, en particular por parte de los bancos que ofrecen este tipo de ayudas a estudiantes considerados como aptos para constituirse en beneficiarios de los crditos (con el objeto de mantener altas las tasas de reembolso), demuestran que la ayuda que reciben los estudiantes de bajos ingresos es relativamente escasa. Falta de liquidez. Aunque el sistema de crditos educativos en Colombia est slidamente ar raigado, este ha sufrido de una falta de liquidez crnica que ha minado su capacidad de crecimiento. El ICETEX ha dependido del apoyo tradicional del gobierno para financiar los crditos educativos, es as que la reduccin de los aportes gubernamentales es la razn ms importante del decrecimiento del volumen de los prstamos en los ltimos aos, ayuda que recientemente se ha eliminado. La ausencia de un mercado secundario (banca de segundo piso) tambin ha sido un factor determinante para que los bancos privados se limiten a los crditos de corto plazo. (Otra limitante para que los bancos otorguen crditos a largo plazo es la falta de acuerdos de garanta pertinentes situacin que mejor con el reciente ingreso del FNG al mercado de crdito estudiantil).

Problemas y retos de la educacin terciaria colombiana que deben abordar las reformas del sistema de ayuda financiera educativa

El anlisis sectorial identifica un nmero de problemas y retos que debe enfrentar actualmente la educacin terciaria en Colombia, entre ellos: Calidad inadecuada segn puede medirse por el crecimiento en el tiempo del nmero de programas de estudios de baja calidad, en particular en el sector privado, donde la calidad es muy variable. Falta de pertinencia, tal como lo indica la incongruencia entre lo que estudian los colombianos frente a las necesidades y requerimientos del mercado laboral. Barreras en el acceso, reflejadas en el decrecimiento de la matrcula a partir de 1997 y la permanente brecha en la educacin terciaria observada en la tasa de participacin de los estudiantes de mayores ingresos frente a los de menores ingresos. La experiencia inter nacional indica que los programas de ayuda financiera educativa, incluidos los programas de crdito, slo tienen un impacto limitado en la resolucin de los retos descritos. De otra parte, en algunos pases, las polticas y los programas de ayuda financiera con frecuencia agravan problemas como el de la calidad de la educacin, especialmente cuando se otorga apoyo financiero a instituciones o programas de baja calidad. Por consiguiente, una pregunta clave es si el nuevo esque-

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ma de ayuda financiera en Colombia se utilizar para mejorar la calidad o si, por el contrario, tendr un efecto negativo sobre ella. Cmo puede utilizarse la reforma en el sistema de ayuda financiera educativa para mejorar la calidad, la pertinencia y el acceso a la educacin terciaria en Colombia? A continuacin se analizan algunas soluciones posibles: Mejorar la calidad. Los programas de ayuda financiera educativa se podran utilizar para mejorar la calidad limitando la elegibilidad a aquellos estudiantes que se matriculan en programas de alta calidad, mediante un proceso de acreditacin modificado y amplio, como el que se describe en el anexo sobre aseguramiento de la calidad. Un proceso de acreditacin orientado ms hacia los programas que a una evaluacin institucional exhaustiva conjugara mejor con un programa de ayuda financiera estudiantil como mecanismo de mejoramiento de la calidad, pues permitira una mejor y ms acertada focalizacin de la ayuda financiera brindada por el gobierno, dado que la calidad de los programas dentro de una misma institucin puede ser muy variable. Mejorar la pertinencia. Para que las polticas gubernamentales mejoren la pertinencia, la elegibilidad podra limitarse a los estudiantes que se matriculen en campos de estudio que el gobierno, de comn acuerdo con diversos actores, considere como de alta prioridad. Como una forma de maximizar la eficacia de los escasos recursos gubernamentales, algunos pases condicionan la elegibilidad a las reas de estudio consideradas como cruciales. Estos esfuerzos revisten diferentes formas, pero una manera til de proceder es comprometer a las entidades gubernamentales correspondientes de finanzas, planeacin, desarrollo econmico y educacin - y a un rango variado de actores, en el proceso de identificacin de los campos prioritarios de estudio, con base en evaluaciones de necesidades econmicas, demogrficas y sociales. Un proceso de acreditacin basado en programas como el descrito, se amoldara muy bien con los esfuerzos por identificar campos de estudio prioritarios. Mejorar el acceso. Es evidente que la ayuda estudiantil se utiliza en la mayora de pases como un medio para mejorar el acceso a la educacin, y Colombia no es la excepcin a ello. Una forma obvia de utilizar la ayuda estudiantil para mejorar el acceso es aumentar la disponibilidad de becas, que actualmente representan una muy pequea proporcin de la financiacin gubernamental para la educacin terciaria en Colombia. Pero teniendo en cuenta la escasez de recursos, no es realista proporcionar becas a una gama amplia de estudiantes. Para una mejor focalizacin de los recursos, las becas podran extenderse significativamente a aquellos estudiantes que demuestren tanto mritos acadmicos como una gran necesidad de financiamiento. De otra parte, el crdito estudiantil ampliado podra mejorar el acceso al aumentar la capacidad de los estudiantes para costear su educacin terciaria. La cobertura del crdito estudiantil ha disminuido en la ltima dcada, en gran parte como resultado de los menores aportes del gobierno para capital de prstamo. Teniendo en cuenta la escasez de recursos, no es realista esperar que el gobierno reactive el papel que ejerci en dcadas anteriores como proveedor de grandes cantidades de capital de prstamo directamente al ICETEX ni mediante ningn otro esfuerzo de crdito estudiantil. Sin embargo la actual situacin no elimina la posibilidad de utilizar capital privado para financiar una expansin del crdito educativo en Colombia.

Cmo equilibrar, en su justa medida, la ayuda financiera educativa y el apoyo directo a las instituciones?

Para evaluar qu tan eficaz es la estructura del sistema de ayuda financiera educativa de un pas, no basta con estudiar las polticas y el funcionamiento de sus programas, es necesario un marco amplio de anlisis en especial alrededor del actual esquema de financiacin y el futuro de dicho esquema, con el fin de maximizar su eficacia. Este tipo de anlisis est asociado a cuatro componentes claves de la financiacin de la educacin terciaria: i) financiamiento gubernamental de las instituciones; ii) crite-

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rios para deter minar el monto de las matrculas y otros costos; iii) ayuda financiera para los estudiantes y iv) garanta de calidad de los programas y gestin eficaz de las instituciones. Al revisar la estructura de financiamiento de la educacin terciaria en Colombia, es necesario resaltar las siguientes caractersticas: El nivel general de apoyo a la educacin terciaria es relativamente bajo - menos del 1% del PIB se destina a este sector. Casi la totalidad de la financiacin pblica para la educacin terciaria se proporciona directamente a las instituciones y menos de 1% de estos recursos se destina a un programa de ayuda financiera estudiantil. No obstante, esta cifra es engaosa, ya que la principal fuente de ayuda en Colombia son los descuentos que ofrecen tanto las instituciones pblicas como privadas para los estudiantes En las instituciones pblicas, el valor de la matrcula como de otros costos se establecen con base en las necesidades y representan la principal fuente de ayuda financiera a los estudiantes. Bajo este esquema las matrculas van desde menos de un salario mnimo a tres o cuatro veces este valor y en promedio cubren aproximadamente la mitad de los costos por estudiante. En el sector privado, el valor de la matrcula y otros costos varan entre 300 a 2000 dlares por ao y representan en promedio 70% de la totalidad de sus ingresos. La mayora de estas instituciones cobra un monto fijo por concepto de matrcula, si bien unas pocas continan cobrando una suma basada en la capacidad financiera familiar, esquema similar al de las instituciones pblicas de Colombia. Los descuentos que ofrece el sector privado representan la mayor fuente de ayuda financiera a los estudiantes en Colombia. A pesar de representar una pequea proporcin del gasto gubernamental para educacin terciaria, el anlisis realizado para los ltimos cincuenta aos indica que la ayuda financiera ha sido esencial en el desar rollo de la educacin terciaria en Colombia. En efecto, gracias a las polticas de cobro de matrculas con base en las necesidades o la situacin financiera de las familias, miles de estudiantes se han beneficiado de becas educativas, sin embargo, el gobierno ejerce poco control sobre los beneficiarios de stas. Igualmente, es mnima la infor macin sobre el monto real de la ayuda financiera ofrecida a travs de este sistema de subsidios y descuentos, as como de sus beneficiarios. El crdito ha desempeado un papel relativamente importante en la financiacin de la educacin terciaria en Colombia, en comparacin con otros pases. El ICETEX se encuentra entre las instituciones ms antiguas del mundo que ofrecen programas de prstamos educativos y con frecuencia se le considera un modelo para imitar. No obstante, la cobertura del ICETEX es relativamente baja y su estructura actual es insuficiente para adaptarse a la expansin a gran escala que se contempla como parte del presente proyecto. El sistema de prstamos bancarios estudiantiles se ha generalizado en los ltimos aos, en parte para suplir la demanda de crdito que el ICETEX no alcanza a cubrir. La oferta de planes bancarios ha demostrado un grado saludable de innovacin y merece ser tomada en cuenta como parte importante de cualquier propuesta de refor ma. Sin embargo, la cobertura que ofrece este tipo de crdito tambin es baja y por lo general se ha limitado a estudiantes de ingresos medios que pueden demostrar capacidad de pago. Uno de los principales temas que deben abordar los encargados de disear las polticas como parte de un esfuerzo general de reforma es el nivel de apoyo gubernamental disponible en el futuro en forma de ayuda financiera para los estudiantes. Cualquier evaluacin realista de la situacin actual sugiere que la proporcin de la financiacin gubernamental destinada a la ayuda educativa, debe aumentar en cualquier iniciativa de refor ma. Esto ampliara las posibilidades de eleccin por parte de los estudiantes pues, el sistema actual, prcticamente la totalidad de los fondos gubernamentales se canaliza a travs de las instituciones.

La combinacin adecuada entre becas y crditos educativos

Una de las caractersticas ms sobresalientes de la estructura actual de ayuda financiera en Colombia es su evidente inclinacin hacia el crdito. Si bien la poltica de las instituciones pblicas y privadas de

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fijar el valor de las matrculas con base en la capacidad de pago del estudiante es una importante forma de apoyo, prcticamente toda la ayuda financiera proporcionada o patrocinada por el gobier no a los estudiantes se efecta por intermedio del ICETEX o en forma de prstamos bancarios. Dicha poltica es poco usual teniendo en cuenta que la mayora de pases tienden a ofrecer , en lugar de crditos, una mayor proporcin de apoyo no reembolsable en forma de subsidios, becas, bolsas de estudio o becas de investigacin. La tendencia tradicional colombiana hacia el crdito educativo merece destacarse por una serie de factores importantes, entre ellos: i) el hecho de que los estudiantes deben pagar el costo de los beneficios privados que reciben de la educacin terciaria y ii) permitir que las instituciones pueden cobrar matrculas ms elevadas. Ambos factores permiten destinar mayores recursos y, por ende, mejorar el acceso a la educacin terciaria. Lo anterior no ha sido bien comprendido en muchos pases y ha causado protestas estudiantiles, pues interpretan la imposicin del pago de matrculas como una barrera al acceso a la educacin terciaria. No obstante, en la realidad se observa que los pases donde se cobran matrculas ms altas tienden a mostrar tasas ms altas de participacin que aquellos en los que la educacin es subvencionada por el Estado o su costo es muy bajo, precisamente debido al efecto generador de recursos que resulta de cobrar matrculas elevadas. Por consiguiente, en la medida en que la disponibilidad de crditos educativos permite a las universidades cobrar matrculas ms elevadas, el sistema descrito puede caracterizarse acertadamente como una poltica que fomenta el acceso a la educacin terciaria. No obstante, un sistema de ayuda financiera estudiantil que se fundamente exclusivamente en el crdito, puede frenar el acceso de un gran nmero de estudiantes a quienes debe destinarse prioritariamente dicha ayuda, es decir aquellos que provienen de familias de escasos ingresos. La experiencia de Estados Unidos y un nmero creciente de pases que han puesto en marcha el sistema de crdito educativo como una forma de apoyo a la educacin terciaria, sugiere que los estudiantes provenientes de familias de escasos ingresos son los ms reticentes a efectuar estudios universitarios por el temor a la deuda. Sus padres no tienen experiencia crediticia y temen este tipo de obligacin. De otra parte, la perspectiva de incurrir en una deuda tambin puede constituir un factor disuasivo al nivel de posgrado, en especial entre los jvenes que eligen campos de estudio considerados como poco rentables y que por consiguiente no les van a ofrecer en un futuro ingresos suficientes para amortizar los prstamos educativos de forma oportuna y manejable. La experiencia inter nacional sugiere que el crdito no debe ser el nico eje de las propuestas de reforma en Colombia, puesto que se ha demostrado que no representa un medio eficaz de mejoramiento del acceso a la educacin terciaria para los estudiantes de menores ingresos. Para estos casos ms bien la nueva estructura de ayuda financiera debe centrarse, en parte, en la creacin de formas de ayuda no reembolsable, teniendo en cuenta los siguientes criterios: Crear un programa de becas gubernamentales para estudiantes de pregrado que posean mritos acadmicos y carezcan de recursos econmicos suficientes para financiar su formacin. Un programa de becas de este tipo sealara un compromiso del gobierno de utilizar la ayuda financiera para mejorar la calidad y ampliar el acceso a la educacin terciaria para la poblacin estudiantil con mayores barreras. Ampliar la disponibilidad de crditos para los estudiantes que renan las condiciones de necesidades financieras y mrito acadmico, pues se podra mejorar las cifras globales de acceso al permitirle a una franja de estudiantes solicitar prstamos para costear su matrcula tanto en instituciones pblicas como privadas. Una meta razonable a mediano plazo sera incrementar el actual nivel de cobertura del crdito educativo, de menos del 10% a por lo menos 20%. El logro de esta meta exigira un aumento sustancial del capital de prstamo. Crear un programa de becas de investigacin y pasantas para candidatos a doctorado en campos de estudio seleccionados. Otro problema crnico de la educacin terciaria en Colombia es la dificultad para fomentar el ingreso de estudiantes a programas de posgrado de importancia crucial. Los programas de crdito no son la mejor estrategia para estimular un cambio en este patrn de comportamiento, menos an cuando los ingresos de los egresados no son lo suficien-

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temente altos para amortizar los prstamos. Puede inferirse entonces que las becas de investigacin y pasantas como profesores agregados para estudiantes que ingresen y finalicen los programas de doctorado constituiran una forma ms eficaz de abordar el problema del fomento de los programas de doctorado en reas crticas del conocimiento. En el marco de referencia para la reforma, los encargados de disear el nuevo sistema de ayuda financiera o modificar el actual debern abordar las siguientes preguntas: Cul debe ser el nfasis relativo de la necesidad financiera y el mrito? Deben mantenerse o deben modificarse los actuales criterios? Cules estudiantes sern elegibles como candidatos a becas y cules para crditos?

Becas y descuentos segn necesidades en comparacin con un sistema vouchers

Adems de la predominancia del crdito, expuesto en la seccin anterior, otro aspecto que se observa en el sistema de ayuda financiera colombiano es el papel poco significativo del gobierno en la adjudicacin y administracin de becas educativas. Tradicionalmente el gobierno ha delegado en las instituciones la funcin de proporcionar ayuda financiera principalmente por medio de polticas de matrculas variables con base en las posibilidades de pago de los estudiantes en las instituciones pblicas y de descuentos en el caso de las instituciones privadas. Un tema que debern sopesar los encargados de formular las nuevas polticas ser la viabilidad de ampliar la adjudicacin de becas dentro del actual sistema de apoyo institucional. De lo contrario, el gobierno tendra que desempear un papel ms activo en la financiacin de las becas y en la seleccin de sus beneficiarios. Una de las principales ventajas para mantener la actual estructura descentralizada de becas es que no implica mayores costos pues su administracin recae principalmente sobre las propias instituciones de educacin terciaria. Este tipo de estr uctura administrativa, adems facilita la toma de decisiones oportuna y racional por parte de los funcionarios institucionales quienes, al conocer de cerca la situacin particular de los estudiantes, estn en mejor posicin de seleccionar a aquellos que requieren la ayuda ms urgente y que mejor se beneficiaran de sta. La principal desventaja que implicara mantener la actual estructura descentralizada de ayuda financiera es que las polticas guber namentales pueden ser contrarrestadas por decisiones institucionales. Por ejemplo, la poltica institucional de ofrecer la mayor parte de las becas para estudiantes de clase media como una for ma de atraer su ingreso, ha arruinado el intento por destinar a la poblacin de menores ingresos la mayor parte de la ayuda no reembolsable. De igual for ma, el engao generalizado por parte de los estudiantes y sus familias al presentar la justificacin de ingresos y la falta de un procedimiento estandarizado para calcular su capacidad de pago, han socavado la eficacia de la estructura de ayuda financiera para la educacin terciaria. Los programas de ayuda educativa que funcionan mediante voouchers tienen la ventaja de ofrecer a los estudiantes la posibilidad de elegir instituciones ms acordes con sus necesidades que los programas de ayuda institucional. Por otra parte este tipo exige una estructura administrativa ms amplia que muchos gobiernos estn en capacidad de costear. En esta for ma, se combina en la principal ventaja del sistema de ayuda institucional caracterizado por instituciones slidas que corren con el grueso de los costos administrativos con un mayor poder discrecional sobre la forma de distribuir los fondos pblicos. Como parte integral de cualquier propuesta de reforma, los responsables de las polticas educativas en Colombia deben estar dispuestos a considerar ya sea la opcin de continuar aplicando el enfoque descentralizado tradicional de becas institucionales, o bien fortalecer el papel del gobier no como proveedor de apoyo financiero no reembolsable, ya sea incrementando los niveles de financiacin o bien deter minando a las instituciones la forma de distribuir los fondos otorgados. Una forma como el gobier no podra fortalecer su papel sera participando de manera ms directa en la seleccin de candidatos para becas estudiantiles o becas de investigacin, sin aumentar necesariamente la financiacin estatal. Este objetivo podra lograrse mediante la imposicin de nor mas guber namentales sobre la administracin de tarifas y descuentos basados en las posibilidades financieras

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de los estudiantes, una poltica con precedentes de peso. En Filipinas, por ejemplo, el gobierno exige a las instituciones privadas ofrecer ayuda financiera al 5% del estudiantado como condicin para mantener su estatus de entidad sin nimo de lucro exenta de impuestos. La disposicin no ha sido del todo exitosa en este pas, debido el deficiente manejo que se ha dado a las solicitudes presentadas. No obstante, hay posibilidades de mejorar este esquema siempre y cuando se centre en los estudiantes ms necesitados. El rol del gobierno podra articularse mejor mediante la creacin de un programa financiado por l y diseado para que las instituciones lo administren o bien para que funcione bajo la forma de vales. El poner en marcha un programa de esta naturaleza, debe tener en cuenta que las estructuras institucionales de ayuda educativa tienden a ser ms fciles de administrar pero son menos eficaces cuando se trata de ofrecer una amplia gama de posibilidades de eleccin de instituciones, adems exigen un mayor nivel de seguimiento gubernamental que los programas de vouchers . Sin embargo, la transicin a una estructura de vouchers podra implicar un esfuerzo sustancial en tr minos de recursos tanto econmicos como humanos.

Poner en marcha una estructura de crdito totalmente nueva o mejorar la estructura actual?

Quizs la pregunta ms importante por resolver a corto plazo para redisear la ayuda financiera educativa en Colombia es si el futuro sistema de crdito estudiantil debe basarse en la estructura actual o si debe implantarse un sistema nuevo. En la mayora de pases, la respuesta a esta pregunta sera fcil de responder: se necesitara de un nuevo sistema porque las altas tasas de incumplimiento y los sistemas administrativos ineficaces exigen replantear lo que se ha hecho en el pasado. En Colombia, esta pregunta es mucho ms difcil de responder que en otros pases debido a que el ICETEX es uno de los programas de prstamos educativos ms antiguos del mundo ya que su tasa de reintegro se sita muy por encima del promedio. Su amplia experiencia y buena reputacin tanto en Colombia como en el exterior, as como una historia exitosa de los reembolsos, son razones importantes para crear un nuevo programa de prstamos educativos basado en el programa existente. Sin embargo, hay razones para considerar la posibilidad de crear un programa completamente nuevo de prstamos educativos, diferente al del ICETEX. Una razn es que durante la preparacin de este anlisis sectorial y la elaboracin de este anexo, se hicieron evidentes algunos problemas de esa entidad. Los prolongados tiempos de respuesta a solicitudes de informacin relativamente sencillas sugieren que los sistemas de registro y anlisis de datos dentro de la organizacin no son lo suficientemente estrictos. Existe la preocupacin de que los costos administrativos sean altos, si bien la falta de datos confiables dificulta la evaluacin del alcance de este problema. El aumento de los prstamos bancarios tambin sugiere que la estructura del ICETEX no es la ms adecuada para satisfacer las necesidades actuales, mucho menos lo ser para satisfacer las futuras. En resumen, sera recomendable realizar algunas reformas a la estructura actual del ICETEX y los prstamos bancarios, ms que crear una estructura totalmente nueva. El ICETEX tiene una excelente reputacin poltica y est bien arraigado en la mente del pblico como para dejar de constituirse en un componente importante de cualquier nuevo esquema de crdito estudiantil. Los dos bancos que ofrecen actualmente prstamos para educacin tambin han demostrado ser eficaces en su intento por cerrar las brechas de la estructura existente, y merecen que se les conceda la oportunidad de continuar participando. En pocas palabras, en la estructura actual prevalecen las ventajas y una muy buena reputacin como para que se justifique asumir los riesgos de poner en marcha una estructura completamente diferente. El asunto consiste pues en definir cules seran las reformas necesarias para lograr que la estructura actual de crdito educativo sea ms eficaz y capaz de satisfacer una demanda cada vez ms exigente. La respuesta obvia es que urge crear un mercado secundario (banco de segundo piso) para canalizar los prstamos estudiantiles en Colombia. La capacidad del ICETEX para ofrecer prstamos ha decado en forma abrupta en la ltima dcada debido principalmente a que el gobierno dej de suministrar capital de crdito y tampoco estableci una fuente alterna de financiacin. Al mismo tiempo,

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los bancos han restringido su oferta de crditos con excepcin de los de corto plazo, debido a la falta de un mercado secundario capaz de proporcionar mayor liquidez. La experiencia de Estados Unidos ilustra este tema. En 1972, se fund bajo la ley federal la Asociacin de Mercadeo para Prstamos Estudiantiles, conocida como Sally Mae, originalmente una pequea compaa privada cuyo objetivo principal era constituirse en un mercado secundario de prstamos estudiantiles garantizados por el gobier no. Gracias a este programa, los bancos privados ofrecan prstamos estudiantiles totalmente garantizados por una mezcla de agencias estatales de garantas y reaseguradoras federales. Los bancos que decidieron participar en este programa se haban visto obligados a restringir el nmero de prstamos debido a la ausencia de un mercado secundario. Fue as como el Congreso dispuso la creacin de Sally Mae, una compaa con nimo de lucro del orden federal, que se convertira en mercado secundario de prstamos educativos, con la capacidad tanto de emitir acciones como de incur rir en deudas para financiar sus operaciones. Como compaa federal, Sallie Mae gozaba de ciertos beneficios con respecto a otras, incluido el acceso a una ventanilla en el T esoro de Estados Unidos que otorgaba crditos a un pequeo grupo de compaas patrocinadas por la jurisdiccin federal a tasas favorables (50 puntos bsicos o menos con respecto a la tasa del Tesoro en documentos comparables). En la ltima dcada, Sally Mae se privatiz con el objeto de ampliar su portafolio de productos y servicios ms all de las actividades relacionadas con los prstamos estudiantiles y, en consecuencia, ya no tiene acceso a condiciones preferenciales de los prstamos del Tesoro. Originalmente, el objetivo de Sallie Mae era doble: en primer lugar poda comprar instrumentos de prstamo de los bancos u otras entidades crediticias para crear liquidez adicional, o poda almacenar prstamos prestando a los bancos, que podran utilizar sus crditos estudiantiles como garanta. En las tres dcadas de funcionamiento, las actividades de Sallie Mae se han ampliado significativamente. Hoy constituye una de las entidades ms grandes de crditos educativos, tanto propios como administrador de prstamos otorgados por otras entidades. Sallie Mae tambin ha ingresado en for ma muy activa a los mercados financieros y se ha convertido en importante protagonista de las operaciones de conversin de activos financieros en valores y proteccin cambiaria. Desde su creacin, Sallie Mae se ha constituido en una fuerza dominante en la industria de los prstamos estudiantiles en Estados Unidos (hoy posee ms de una tercera parte de toda la cartera de prstamo estudiantil), tambin existen otros mercados secundarios para satisfacer las necesidades del mercado y todos en su conjunto poseen quizs la mitad de la cartera de los prstamos estudiantiles. La experiencia de Sallie Mae como de otros mercados secundarios de los Estados Unidos sugiere que a Colombia le podra convenir un enfoque de esta ndole. No es ninguna coincidencia que el volumen de prstamos estudiantiles en Estados Unidos, desde que se fund Sallie Mae, haya crecido de cerca de mil millones de dlares a alrededor de cincuenta mil millones de dlares en las ltimas tres dcadas. Si bien son muchos los motivos que explican este crecimiento del volumen de prstamos en este perodo, una razn clave es sin lugar a dudas la existencia de un mercado secundario viable. Los responsables de las polticas educativas en Colombia deben tener en cuenta la experiencia de Sallie Mae y de otros mercados secundarios tanto en Estados Unidos como en otros pases desde su propia perspectiva y en su propio contexto. Una pregunta clave es si los bancos de segundo piso deben ser de la esfera gubernamental o del sector privado. Otro asunto clave es si el ICETEX puede seguir desempeando su papel tradicional y al mismo tiempo convertirse en un banco de segundo piso, o si otra organizacin ya sea existente o nueva podra desempear mejor ese papel. Pero lo que no debe perderse en este debate es la importancia potencial de crear mayor liquidez para el crdito educativo en Colombia a travs de un mercado secundario. Sea cual fuere el grupo u organizacin a la que se le asigne la responsabilidad de constituirse en mercado secundario, los inversionistas privados como los fondos de pensiones y los individuos a ttulo personal deben considerarse tambin como fuente de financiacin siempre y cuando se les garantice un rendimiento competitivo sobre la inversin. En cuanto al papel que deben desempear las distintas organizaciones que participan actualmente en el mercado del crdito en Colombia, podra contemplarse la siguiente estructura:

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El gobierno cumplira dos funciones segn las refor mas propuestas en el presente anexo: i) establecer mediante la promulgacin de leyes y proveer financiacin inicial para el mercado secundario de crdito estudiantil (banco de segundo piso) para ofrecer una mayor liquidez y ii) ofrecer una cuota de garanta al ICETEX para nuevos prstamos efectuados directamente a los estudiantes. La experiencia inter nacional seala que la cuota de garanta debe pagarse por adelantado como un porcentaje de los prstamos garantizados ms que como una obligacin con fecha abierta que garantizara a las entidades crediticias o tenedores de pagars proteger una proporcin de las prdidas sobre todos los prstamos efectuados. Las cuotas con cobro anticipado son controlables y, por consiguiente, limitan el riesgo presupuestario mientras que las garantas abiertas, incluso si se establecen nicamente sobre una parte de los prstamos incumplidos, someten al gobierno y a otros garantes a un riesgo que pocos gobiernos pueden asumir de manera responsable. El papel del ICETEX sera el siguiente: i) continuar efectuando y administrando prstamos a los estudiantes que no cumplen con los requisitos crediticios de los programas bancarios y ii) convertirse posiblemente en un mercado secundario tanto para los prstamos bancarios como para los del ICETEX. No obstante, si la entidad se convirtiera en un mercado secundario, su papel como entidad pblica sera menos claro debido a que en, ese caso, utilizara fondos de inversionistas privados para financiar sus actividades bancarias secundarias. Por la experiencia adquirida al efectuar el presente anlisis del proyecto, nuestra evaluacin determina que una organizacin diferente del ICETEX debera asumir la responsabilidad de constituirse en banco de segundo piso. El papel de los bancos comerciales como proveedores de crditos estudiantiles permanecera bsicamente igual, es decir continuar ofreciendo crditos para estudiantes que califiquen a ellos y continuar administrndolos. Sin embargo, la funcin de los prstamos bancarios ira ms all de ofrecer crditos a corto plazo, puesto que la creacin de un mercado secundario permitira conceder plazos ms largos. De otra parte, la existencia de un mercado secundario viable tambin estimulara la participacin de otros bancos comerciales al sistema de crditos estudiantiles, adems de los dos bancos que actualmente ofrecen este tipo de producto. El papel del Fondo de Garantas en los crditos estudiantiles tambin seguira siendo bsicamente el mismo, es decir garantizar una parte de los prstamos efectuados por parte de los bancos privados con los cuales tiene acuerdos, si bien su combinacin de crditos estudiantiles se modificara para convertirse en instrumentos de ms largo plazo. El papel de las instituciones de educacin terciaria sera el de aceptar un monto menor al valor nominal de los prstamos como pago por un monto equivalente de costos de matrcula. Esto sera clave para permitir que los intereses que se cobran a los beneficiarios de prstamos tengan una tasa menor a las condiciones del mercado en un sistema de crditos estudiantiles, financiado fundamentalmente de manera privada. Este tipo de arreglo implica que: i) el producto de los prstamos sea distribuido a instituciones, mientras que la nota crdito, obviamente sera firmada por el estudiante o sus padres, y ii) el crdito se limite a las matrculas y otras cuotas que deben pagarse a las instituciones y no a gastos generales de sostenimiento del estudiante. La estructura administrativa sugerida as como otras que puedan contemplar los responsables del diseo de poltica educativa en Colombia, no determina muchas otras caractersticas del programa de crditos estudiantiles que deben definirse a la luz de cualquier propuesta de reforma. Dichas caractersticas incluyen las siguientes: Elegibilidad de los estudiantes y de las instituciones para los programas de crdito. Tasas de inters y otros trminos y condiciones de los prstamos. Trminos de reembolso o amortizacin que incluyan la posibilidad de establecer programas de pago que sean independientes de los ingresos.

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Todos estos temas sern cruciales para el xito de cualquier esfuerzo de reforma del sistema financiero de ayuda educativa en Colombia y para mejorar en general la financiacin de la educacin terciaria. Una vez que se hayan tomado las decisiones estr ucturales fundamentales, como la forma y la estructura del banco de segundo piso, debern abordarse los temas relacionados con la elegibilidad, los subsidios y los reintegros.

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