Procedimiento Legislativo El Estado como ente poltico abstracto se caracteriza por ser en palabras de Marcial Rubio Correa aquella

forma superior y ms poderosa de organizar el poder de la sociedad 1 tiene como pilar la teora de separacin o di isin de poderes !" de la cual se desprende que los rganos del Estado son# $oder %egislati o" $oder E&ecuti o y $oder 'udicial( Cada uno de los cuales cumple sus propias funciones( Entre las ms rele antes tenemos) el rgano legislati o cumple la funcin de elaborar y aprobar las leyes" el rgano e&ecuti o tiene a su cargo dirigir la marc*a poltica y administrati a del $as y por su parte el rgano &udicial tiene como primordial funcin resol er los conflictos con rele ancia &urdica y eliminar las incertidumbres &urdicas( %os poderes del Estado aqu mencionados act+an de forma complementaria" coadyu ante y equilibrante" en cuanto a la primera forma" sus funciones no las realizan en e,clusi idad" ello debido a que comparten en grado menor las otras dos funciones de acuerdo a cada caso( Es decir" e,istir actuacin coadyu ante de poderes cuando el $oder E&ecuti o asume una amplia colaboracin de poderes con el $arlamento desde que tambi-n legisla a tra -s de decretos legislati os" al tiempo que los ministros acuden al Congreso a informar" acti idad que a su ez puede ser entendida como colaboracin del $oder E&ecuti o con el %egislati o" lo cual coadyu a al desarrollo de las funciones del $arlamento( .e la misma forma" si el $residente del $oder 'udicial" as como el /iscal de la 0acin" acude a informar al $arlamento o a sustentar sus pliegos presupuestarios" distinguimos efectos de colaboracin con los otros poderes1( Respecto a la funcin equilibrante de estos poderes

RUBIO CORREA, Marcial. Sistema Jurdico Introduccin al Derecho, Dcima Edicin aumentada. Lima, Fondo Editorial de la Ponti icia Uni!er"idad Catlica del Per#, mar$o %&&'. P(. )*.
%

La re erida teor+a ue con"truida (or lo" il"o o" de la ilu"tracin con la intencin de limitar el (oder del ,o-ernante, -a.o la "u(o"icin de /ue el (oder (or naturale$a tiende a de"-ordar"e 0 (or con"i,uiente "e re/uiere (onerle di/ue" (ara /ue no le"ione lo" derec1o" de lo" indi!iduo". El m23imo e3(onente de dic1o (rinci(io e" Monte"/uieu, /uien a (artir de lo" a(orte" de 4o1n Loc5e lo,r con"truir e"e modelo de di"tri-ucin del (oder (ol+tico, de modo tal /ue e3i"tan r,ano" e"(eciali$ado" (ara el cum(limiento de la" tre" (rinci(ale" uncione" del E"tado6 Le,i"lar, 4u$,ar, Admini"trar, 0 a la !e$ "e e.er$a (or ello" un control reci(roco.
)

FI7UEROA 7U8ARRA, Ed9in. Derecho Constitucional II. Lima. Editorial :an Marco", %&1%. P(. ;<.

podemos mencionar que no importa la sola separacin de poderes de modo fsico sino que debe concurrir un cierto grado equilibrio entre ellos( %uego de *aber se2alado someramente las funciones pertenecientes a los tres poderes del Estado nos centraremos en el $oder %egislati o" sin desmerecer la gran importancia que asumen los dos restantes( 1. Aspectos Generales del Poder Legislativo Es imprescindible de&ar de mencionar que el 3rgano %egislati o" tiene como cometido primordial a la funcin %egislati a" adems de funciones administrati as como en lo relati o a su personal interno" asimismo tiene funciones de control poltico frente a los gobernantes( 4ctualmente seg+n el artculo 56 de la Constitucin $oltica del $er+ de 1551 7 el $oder %egislati o se e,presa a tra -s del Congreso de la Rep+blica ba&o el sistema unicameral" es decir conformado por una sola cmara" como *erramienta ms c-lere en la produccin de normas) de&ando as de lado la tradicin democrtica en el $er+" en tanto regla predominante de un modelo bicameral representado simultneamente por el 8enado y la Cmara de .iputados( 0o obstante" el te,to constitucional reforz a la Comisin $ermanente para que asuma algunas de las competencias que tena el 8enado de la Constitucin de 1595( 4l margen de las opiniones de los constituyentes peruanos" la e,istencia o no de una segunda cmara no es el requisito indispensable para crear un $arlamento eficiente( En la actualidad e,isten casi cuarenta Estados en el mundo que cuentan con un $arlamento unicameral y muc*os de ellos gozan de estabilidad poltica" como es el caso de 8uecia o $ortugal" por e&emplo:(
;

Con"titucin Pol+tica del Per# Art+culo '&=. El Poder Le,i"lati!o re"ide en el Con,re"o, el cual con"ta de C2mara >nica. El n#mero de con,re"i"ta" e" de ciento treinta. El Con,re"o "e eli,e (or un (er+odo de cinco a?o" mediante un (roce"o electoral or,ani$ado con orme a le0. Lo" candidato" a la (re"idencia no (ueden inte,rar la" li"ta" de candidato" a con,re"i"ta". Lo" candidato" a !ice(re"idente" (ueden "er "imult2neamente candidato" a una re(re"entacin a Con,re"o. Para "er ele,ido con,re"i"ta "e re/uiere "er (eruano de nacimiento, 1a-er cum(lido !einticinco a?o" 0 ,o$ar del derec1o de "u ra,io.
@

7U8IERREA Balter, citado en la Con"titucin Comentada C An2li"i" Art+culo (or art+culo. 8omo II. 7aceta 4ur+dica, ((. );. al,uno" de lo" (a+"e" /ue "e,#n "u" Con"titucione" cuentan con un

;oy en da conforme al artculo en mencin el Congreso de la Rep+blica est conformado por ciento treinta congresistas y el periodo de su e&ercicio es de cinco a2os al igual que el cargo de presidente( 4simismo" se otorga la enta&a a los funcionarios aspirantes al cargo icepresidencial de poder integrar la lista de congresistas lo cual no ocurre con el cargo del $residente de la Rep+blica quien no podr integrar la misma( Entre los requisitos para ser elegido congresista se requiriere ser peruano de nacimiento) en consecuencia" es una condicin de inelegibilidad que el postulante sea ciudadano natural" o que sea residente sin tener la nacionalidad" queda claro que solo quien *a nacido en el $er+ puede ser congresista( %a adopcin de la nacionalidad peruana no es una condicin natural sino adquirida por un acto de oluntad del beneficiario de la nacionalidad( Respecto a la edad para ser nombrado parlamentario se requiere *aber cumplido !: a2os(

2. Procedimiento Legislativo El procedimiento legislati o es un tipo de procedimiento parlamentario que comprende" conforme al artculo <7 literal a del Reglamento del Congreso < el debate y aprobacin de leyes ordinarias" leyes orgnicas" leyes autoritati as para e&ercer la legislacin delegada" leyes presupuestales y financieras" leyes de demarcacin territorial" leyes de reforma de la Constitucin $oltica" del Reglamento del Congreso y de resoluciones legislati as(

Parlamento unicameral "on Bul,aria D1''1E, Dinamarca D1'@)E, Ecuador D1'F'E, E,i(to D1'F1E, Finlandia D1'1'E, 7recia D1'F@E, Gondura" D1'*%E, Gun,r+a D1';'E, Indone"ia D1'@'E, Hicara,ua D1'*FE, Panam2 D1'F%E, Portu,al D1'F<E 0 :uecia D1'F@E.
<

Re,lamento del Con,re"o. Art+culo <;. Lo" (rocedimiento" (arlamentario" "on el con.unto de acto" "uce"i!o" e inte,rado" /ue "e reali$an (ara (romo!er el de-ate 0 lo" acuerdo" del Con,re"o de"tinado" a (roducir le0e" 0 re"olucione" le,i"lati!a", acto" de control (ol+tico 0 de"i,nacione" 0 nom-ramiento". Pueden "er6 aE Procedimiento Le,i"lati!oI /ue com(rende el de-ate 0 a(ro-acin de le0e" ordinaria", le0e" or,2nica", le0e" autoritati!a" (ara e.ercer la le,i"lacin dele,ada, le0e" (re"u(ue"tale" 0 inanciera", le0e" de demarcacin territorial, le0e" de re orma de la Con"titucin Pol+tica, del Re,lamento del Con,re"o 0 de re"olucione" le,i"lati!a".

4 continuacin desarrollaremos los alcances sobre el procedimiento legislati o teniendo como sustento la igente Constitucin $oltica del $er+ y el Reglamento del Congreso de la Rep+blica" en adelante Constitucin y Reglamento respecti amente( .ebemos tener presente que conforme al artculo 9! del Reglamento el procedimiento tiene por ob&eti o aprobar las leyes de carcter general y resoluciones legislati as9

2.1

. Etapas 8in embargo" creemos que =al igual que en otras formas de procedimiento> pueden distinguirse en el legislati o una fase inicial" que constituye el impulso necesario para las posteriores actuaciones) una fase central en la que se concreta el contenido de la futura ley" y una fase final" en la que se lle an a cabo las actuaciones materiales necesarias para que la ley pueda adquirir plena eficacia( Cada una de estas fases articula la necesaria participacin de los implicados en la elaboracin de la ley(? %as etapas legislati as a seguir para la dacin de una ley conforme al artculo 91 del Reglamento son las siguientes#

2.1.1. Iniciativa o Presentacin Legislativa

F

Re,lamento del Con,re"o de la Re(#-lica. Art+culo F%=.J Mediante el (rocedimiento le,i"lati!o "e (er"i,ue a(ro-ar le0e" de car2cter ,eneral 0 re"olucione" le,i"lati!a", la" mi"ma" /ue (ueden "er 6 a. Le0e" ordinaria"I -. Le0e" de re orma de la Con"titucinI c. Le0e" or,2nica"I d. Le0e" (re"u(ue"tale" 0 inanciera", inclu0endo la" de tratamiento tri-utario e"(ecial a /ue "e re iere el #ltimo (2rra o del Art+culo F'= de la Con"titucin Pol+ticaI e. Le0e" autoritati!a" de le,i"lacin dele,adaI . Le0e" de amni"t+aI ,. Le0e" demarcatoria"I 1. Re"olucione" le,i"lati!a"I e, i. Re"olucione" le,i"lati!a" de a(ro-acin de la" norma" re,lamentaria" interna" del Con,re"o.
*

7ARCKA E:CUDERO, Piedad. La Iniciati!a Le,i"lati!a del 7o-ierno. Centro de E"tudio" Pol+tico" 0 Con"titucionale". Madrid %&&&, (2,. 11. Citado (or Gctor 7a-riel Panti,o"o Mart+ne$ en 1tt(6LL, orno.-lo,"(ot.comL%&1%L&)Lcomentario"JalJ(rocedimiento.1tml.

%a iniciati a legislati a constituye aquella fase creati a y de impulso inicial del procedimiento legislati o( Esta se encuentra regulada en la Constitucin y en el Reglamento( En atencin al mbito constitucional e,iste una gran diferencia entre la Constitucin de 15955 y nuestra Constitucin actual respecto a los su&etos legitimados para la formulacin de iniciati as legislati as( Como es de ad ertirse anteriormente el $oder legislati o se rega por el sistema bicameral por lo que estaban plenamente legitimados a presentar propuestas los diputados y los senadores de la Rep+blica" adems de Corte 8uprema de 'usticia y el rgano de gobierno de la regin en las materias que les eran propias( 4 la fec*a nuestra actual Constitucin en su artculo 169 16 se2ala que los +nicos legitimados a presentar iniciati as legislati as atendiendo al sistema unicameral del Congreso son# los miembros que lo conforman" el $residente de la Rep+blica" los otros poderes del Estado" las instituciones p+blicas autnomas" los municipios" los colegios profesionales y los ciudadanos que e&ercen el derec*o de iniciati a conforme a ley( $or ello" se podra afirmar que de acuerdo a la presente distincin entre ambas Constituciones *oy en da se limita la competencia de todos los organismos p+blicos con e,cepcin del $oder E&ecuti o y del $oder %egislati o" en las materias que les son propias" y en el caso de los ciudadanos se remite su regulacin a la ley(

'

Con"titucin de 1'F' Art+culo 1'&=.J 8ienen derec1o de iniciati!a, en la ormacin de la" le0e" 0 re"olucione" le,i"lati!a", lo" :enadore", lo" Di(utado" 0 el Pre"idente de la Re(#-lica. 8am-in lo tiene la Corte :u(rema de 4u"ticia 0 el r,ano de ,o-ierno de la re,in en la" materia" /ue le" "on (ro(ia".
1&

Con"titucin de 1'') Art+culo 1&F=.J El Pre"idente de la Re(#-lica 0 lo" con,re"i"ta" tienen derec1o de iniciati!a en la ormacin de la" le0e". 8am-in tienen el mi"mo derec1o en la" materia" /ue le" "on (ro(ia" lo" otro" (odere" del E"tado, la" in"titucione" (#-lica" autnoma", lo" munici(io" 0 lo" cole,io" (ro e"ionale". A"imi"mo lo tienen lo" ciudadano" /ue e.ercen el derec1o de iniciati!a con orme a le0

En el mbito reglamentario" conforme al artculo 9711 del Reglamento del Congreso se menciona que los su&etos *abilitados para presentar una iniciati a legislati a son los ciudadanos y dems instituciones se2aladas por la Constitucin $oltica del $er+( En conclusin podemos decir que tanto la Constitucin como el Reglamento aluden a los su&etos legitimados para formular la iniciati a legislati a y adicionalmente incorporan a los ciudadanos como titulares de dic*o derec*o conforme a ley( %o cual pri ilegia y garantiza los derec*os fundamentales de la persona" como el derec*o 4 participar" en forma indi idual o asociada" en la ida poltica" econmica" social y cultural de la 0acin( %os ciudadanos tienen" conforme a ley" los derec*os de eleccin" de remocin o re ocacin de autoridades" de iniciati a legislati a y de refer-ndum regulado en el artculo !@ numeral 19" as como en forma similar el artculo 11@ de la citada Constitucin cuando se2ala que los ciudadanos tienen el derec*o de participar en los asuntos p+blicos mediante" entre otros instrumentos" la iniciati a legislati a( %os requisitos a seguir para *acer efecti o el derec*o a la iniciati a legislati a y formular una propuesta de ley o una resolucin legislati a consiste en que ambas debern contener una e,posicin de moti os se2alando los fundamentos que la sustenten" el efecto de la igencia de la norma a aprobar" el anlisis del costo beneficio" de ser el caso la incidencia ambiental y por +ltimo la estructura legal di idida en ttulos" captulos" secciones y artculos" ser dispensable la omisin de alguno de estos artculos solo si trata de moti os e,cepcionales( En cuanto al trmite" las proposiciones de ley y las resoluciones legislati as para su registro debern presentarse en da *bil y *orario de oficina ante el rgano denominado Aficina Mayor del Congreso" sin per&uicio de que el
11

Re,lamento del Con,re"o. Art+culo F;=.JPor el derec1o de iniciati!a le,i"lati!a, lo" ciudadano" 0 la" in"titucione" "e?alada" (or la Con"titucin Pol+tica tienen ca(acidad (ara (re"entar (ro(o"icione" de le0 ante el Con,re"o.

Conse&o .irecti o disponga el funcionamiento de una oficina especial de la Aficiala Mayor que reciba las proposiciones en da y *orario distinto" cuando las circunstancias as lo requieran" dando cuenta a los Congresistas( 4dems de los requisitos se2alados precedentemente las propuestas de ley y las resoluciones legislati as debern cumplir ciertos requisitos especiales( .e ese modo pueden tratarse" conforme al artculo 9< del Reglamento de#

>

$ropuestas de ley presentadas por el $residente de la Rep+blica > referidas a los temas de iniciati a en materia presupuestal y financiera" legislacin delegada" legislacin demarcatoria territorial" tratados internacionales" consentimiento para el ingreso de tropas e,tran&eras sin afectar la soberana nacional" prrroga del estado de sitio" declaracin de guerra y firma de la paz y autorizacin para ausentarse del pas.

>

$roposiciones de ley o de resolucin legislati a que presentan los Congresistas tra -s de su Brupo $arlamentario las cuales no deben ersar sobre los proyectos de ley referidos anteriormente por tratarse de materia legislati a reser ada al gobierno( Cn punto importante a resaltar son las limitaciones establecidas para el rgano legislati o" pues) as como se le brinda la facultad de formular iniciati as legislati as tambi-n se encuentra" de conformidad con el artculo 951! de la Constitucin" limitado de determinadas cuestiones como) la creacin o aumento de gastos p+blicos" e,cepto cuando se trate

1%

Con"titucin Pol+tica del Per# MLo" re(re"entante" ante el Con,re"o no tienen iniciati!a (ara crear ni aumentar ,a"to" (#-lico", "al!o en lo /ue "e re iere a "u (re"u(ue"to. El Con,re"o no (uede a(ro-ar tri-uto" con ine" (redeterminado", "al!o (or "olicitud del Poder E.ecuti!o. En cual/uier ca"o, la" le0e" de +ndole tri-utaria re erida" a -ene icio" o e3oneracione" re/uieren (re!io in orme del Mini"terio de Econom+a 0 Finan$a". :lo (or le0 e3(re"a, a(ro-ada (or do" tercio" de lo" con,re"i"ta", (uede e"ta-lecer"e de manera "electi!a 0 tem(oralmente un tratamiento tri-utario e"(ecial (ara una determinada $ona del (a+".N

de su presupuesto" la aprobacin de tributos con fines predeterminados" sal o por solicitud del $oder E&ecuti o. 8in per&uicio de ello" el Reglamento regula la facultad de presentar proposiciones de ley en principio como un derec*o funcional de todo Congresista conforme al artculo !!@ inciso c11" lo cual podra lle arnos a pensar que para presentar una proposicin de ley basta con la firma de un Congresista( En realidad era factible que *asta el perodo parlamentario que concluy en el a2o !66< que se pueda presentar iniciati as legislati as por el Congreso con la firma de slo un Congresista" pero ello generaba a su ez un n+mero e,agerado de proyectos de ley" muc*os de ellos desde su creacin misma destinados al arc*i o en razn a su d-bil sustento &urdico y econmico( Ello dio lugar a la modificatoria del Reglamento respecto a que los proyectos de ley solo podan ser presentados como regla general por colecti os" el primero de ellos es el Brupo $arlamentario y en algunas ocasiones por arios grupos parlamentarios" tal como lo regula el artculo 9<D del Reglamento17 > $roposiciones de ley presentadas por los ciudadanos" las cuales tienen como requisitos# la constancia de firmas de no menos 6(1E de la poblacin electoral" la resolucin e,pedida por la Aficina 0acional de $rocesos Electorales" que declare e,pedito el procedimiento al *aberse realizado la comprobacin de firmas" de acuerdo con la ley que regula la materia( El oficio de remisin al Congreso debe estar firmado por uno o por los diez primeros ciudadanos que suscriben la iniciati a" indicando"
1)

Re,lamento del Con,re"o de la Re(#-lica Lo" Con,re"i"ta" tienen derec1o a6 (re"entar (ro(o"icione" de le0 0 la" dem2" (ro(o"icione" contem(lada" en el (re"ente Re,lamento.
1;

Re,lamento del Con,re"o. MDOE %. La" (ro(o"icione" de le0 o de re"olucin le,i"lati!a /ue (re"entan lo" Con,re"i"ta" lo "er2n a tra!" del 7ru(o Parlamentario 0 re/uieren el re"(aldo6 %.1. De la ma0or+a de "u" miem-ro", en el ca"o del 7ru(o Parlamentario con ormado (or "ei" D<E Con,re"i"ta", o %.%. De no meno" de "ei" D<E Con,re"i"ta" en el ca"o de lo" 7ru(o" Parlamentario" con ormado" (or un n#mero de inte,rante" "u(erior a "ei" D<E (arlamentario".

adems del n+mero de libreta electoral" la direccin donde deba notificrsele en caso necesario( Estas proposiciones a su ez no podrn contener iniciati a de creacin ni aumento de gasto p+blico(
>

las proposiciones de ley presentadas por el $oder 'udicial" el Ministerio $+blico" y por los 3rganos Constitucionalmente autnomos como son# el .efensor del $ueblo" el 'urado 0acional de Elecciones" el Conse&o 0acional de la Magistratura" el Fribunal Constitucional" la Contralora Beneral" el Ganco Central de Reser a" la 8uperintendencia de Ganca y 8eguros" las Regiones" y finalmente las Municipalidades y los Colegios $rofesionales( Estas proposiciones slo podrn ersar sobre asuntos de su e,clusi a competencia" debiendo precisarse la concordancia de competencia en el documento de remisin(

2.1.2. Estudio en Comisiones Constituye aquella fase consulti a e instructi a destinada a realizar una e aluacin de pertinencia y con eniencia respecto de la propuesta de ley o resolucin %egislati a" considerando las enta&as y des enta&as que acarrea su e entual aprobacin" as como las opiniones de e,pertos como asesores" secretarios" t-cnicos o Especialistas $arlamentarios para la e aluacin de las propuestas( %a tramitacin realizada en esta fase es la siguiente# una ez que se *aya definido las materias a abordar en el proyecto de ley" de ser el caso" se deber manifestar las razones de su admisibilidad" luego se proceder a una proyeccin de parte de la Comisin competente y posteriormente a la compatibilizacin de asignacin con proyectos similares pre ios para que la Hicepresidencia realice una re isin del proyecto de decreto de en o y decidida sobre este" en caso de su procedencia se necesitara de la firma del

decreto por el Aficial Mayor para que se efect+e la publicacin con n+mero y se remitan las copias del proyecto decretado a la Comisin competente( En otras palabras se podra decir que en esta fase la tramitacin de la propuesta de ley o resolucin legislati a est a cargo de la Aficiala Mayor quien despu-s de recibirlas y aceptarlas deber ad ertir que las referidas cumplen con los requisitos reglamentarios formales a efecto de proceder al registro y en o a una comisin para su estudio y dictamen" pre ia consulta con un miembro de la mesa directi a" teniendo en cuenta que la iniciati a podr ser en iada a cualquier otra comisin que la solicite el estudio del tema"

2.1.4. Debate en el pleno $ara la procedencia de esta fase es necesario que la proposicin de ley cuente con un dictamen" sal o que la presentacin de este se encuentre dispensado por la mitad ms uno del n+mero de los Representantes presentes en el Congreso" pre ia fundamentacin por escrito del Congresista o los Congresistas que soliciten la dispensa( %uego de en iadas las iniciati as a las comisiones estas tienen un m,imo de 16 das +tiles para e,pedir el dictamen respecti o %os supuestos que se pueden suscitar en esta fase son# > En caso de *aberse omitido alg+n requisito establecido en la ley la iniciati a tendr que ser de uelta para la subsanacin correspondiente" sal o que la 'unta de $orta oces con el oto de los tres quintos de los miembros del Congreso all representados disponga la e,oneracin de forma e,cepcional de alg+n requisito omitido en caso de proposiciones remitidas por el $oder E&ecuti o o que se consideren urgentes( > En caso de que la proposicin de ley o resolucin legislati a *ayan sido rec*azadas el $residente dispondr el arc*i o de estas" lo cual acarrea

como consecuencia la no presentacin de la misma proposicin u otra que erse sobre id-ntica materia *asta el siguiente periodo anual de sesiones" sal o que lo acuerde la mitad ms uno del n+mero legal de Congresistas( > En caso de la aprobacin de la proposicin de ley o resolucin legislati a la oficina especializada de la Aficiala Mayor redactar la autgrafa" la misma que ser firmada de inmediato por el $residente y uno de los Hicepresidentes( 0o se podr debatir ninguna proposicin que no tenga dictamen de Comisin" sal o e,cepcin se2alada en el Reglamento(

2.1.4.

emisin al Presidente de la ep!blica.

*ttp#IIgforno(blogspot(comI!61!I61Icomentarios>al>procedimiento(*tml

Respecto a la &erarquizacin de normas tenemos que despu-s de la norma fundante bsica" se encuentra la ley" la misma que es producida por el $oder %egislati o y en tercer orden tenemos al .ecreto 8upremo que es producido por el $oder E&ecuti o en e&ercicio de sus funciones( Entonces" siguiendo esa lgica debemos entender que una ley ser lida en la medida de que no contra enga la Constitucin" y que un .ecreto 8upremo para ser lido requiere respetar no solo las leyes sino tambi-n la Constitucin $oltica(

COMENTARIOS AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO EN EL CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER

*ttp#IIgforno(blogspot(comI!61!I61Icomentarios>al>procedimiento(*tml