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Perspectivas desde el Barmetro de las Amricas: 2010 (Num..

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Mala conducta policial y democracia en Amrica Latina1


JosMiguelCruz jose.m.cruz@vanderbilt.edu VanderbiltUniversity

a polica juega un papel fundamental en cualquier rgimen poltico. Ya sea un rgimen autoritario o una democracia liberal, la polica es responsable de garantizar la seguridad interna, hacer cumplir las leyes y canalizar los reclamos de justicia. Las acciones de la polica estn vinculadas con el desempeo del rgimen, dado que ellas son el mostrador de cmo el Estado responde a los problemas cotidianos. La polica, no los diputados ni los alcaldes, son usualmente los primeros oficiales pblicos a quienes la gente busca cuando los problemas de seguridad aparecen (Marenin 1996). Las percepciones de los ciudadanos sobre el trabajo policial son, por lo tanto, un componente importante en la legitimidad del rgimen. En algunos casos estas percepciones sobre el desempeo de la polica contribuyen ms a la legitimidad del sistema que la confianzaenotrasinstitucionespolticascomoel Congreso,lospartidospolticosoelEjecutivo.

El desempeo policial es vital en las democraciasconsolidadas,peroloesanmsen lasdemocraciasemergentes(Bayley2006),enlas cuales la legitimidad del sistema no est del todo establecida. Las instituciones de seguridad pblica en los pases posttransicionales enfrentan la tarea de proveer seguridad y hacer cumplir el Estado de derecho al mismo tiempo que deben superar la profunda desconfianza pblica generada por largos perodos de gobiernosrepresivosyautoritarios,enloscuales la polica funcionaba como el instrumento para aterrorizaralosciudadanos.(Frhling2003). Trabajos recientes han sealado la importancia de reformar y fortalecer las instituciones policiales con el propsito de apuntalar los procesos de consolidacin democrtica (Bayley 2006; Frhling, Tulchin, and Golding 2003). Algunos estudios se han concentrado en la legitimidad policial, en la confianza pblica y cmo las actitudes hacia la polica estn relacionadas con las caractersticas del rgimen.2 Por ejemplo, comparando Costa Rica, Mxico y los Estados Unidos, Walker y Waterman (2008) encontraron que las actitudes hacia la polica estaban determinadas por el grado de consolidacindelrgimen. En este reporte del Barmetro de las Amricas, exploramos empricamente el impacto de las percepciones acerca del desempeo policial sobre el apoyo ciudadano a la democracia. Para eso, utilizamos una seleccin de variables de la encuesta 2008 del Barmetro de las Amricas, la cual incluye percepciones del comportamiento de la polica y medimos su impacto sobre las actitudesclavesparaelapoyodelademocracia.3

La serie Perspectivas es coeditada por los profesores Mitchell A. Seligson y Elizabeth Zechmeister, con el apoyo tcnico, intelectual y administrativo del equipo de LAPOP en la Universidad de Vanderbilt. 1 Ediciones previas de Perspectivas se encuentran en: http://sitemason.vanderbilt.edu/lapop/AmericasBarometerIn sightsSeries. Los datos en los que se basan se encuentran en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/datasets.
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2En general, las investigaciones en esta rea se han basado en estudios de caso en Amrica Latina (Bailey and Dammert 2007), Europa del este (Caparini and Marenin 2004) y otras regionesdelmundo(HintonandNewburn2009). 3El financiamiento de la ronda 2008 provino sustancialmente de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Otras fuentes importantes fueron: el BID, el PNUD, el Centro para las Amricas (CFA) y la UniversidaddeVanderbilt.

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Enconcreto,medimossilaspercepcionesdeque la polica est involucrada con el crimen afectan el apoyo popular en la democracia. En esta evaluacin incluimos tambin medidas de corrupcin policial y maltrato como indicadores demalaconductapolicial.4 La corrupcin policial es considerada como un problema crtico en Amrica Latina. Las noticias sobre que la polica est involucrada en abuso de autoridad, sobornos, ejecuciones extra judiciales y carteles de crimen organizado son frecuentes en pases como Argentina, Brasil, Guatemala, Honduras, Mxico y Venezuela; pero el problema de la mala conducta policial tampoco es raro en otros pases latinoamericanos(Beltrn2007). Las percepciones de los ciudadanos sobre que la polica est involucrada en actividades criminales puede ser una buena forma de medir lamalaconductapolicialdadoquenosolamente recoge las percepciones de actividades criminales cometidas por oficiales policiales, sino tambin, como dice Paul Chevigny (2003), pueden reflejar el grado de corrupcin y abuso que la gente sufre de su polica local. La encuesta de 2008 incluy una pregunta que examinabaqutantolospolicaseranpercibidos como individuos involucrados en crmenes o, porelcontrario,comoagentesqueproteganala gente de la delincuencia. La pregunta rezaba de la siguiente forma: AOJ18. Algunas personas dicen que la polica de este barrio (pueblo) protege a la gente de los delincuentes, mientras que otros dicen que es la polica la que est involucrada en la delincuencia. Qu opina usted?(1)Lapolicaprotege,o(2)Lapolicaest involucradaenladelincuencia. Esta pregunta fue hecha a 34,320 personas en veintin pases de Amrica Latina y el Caribe.5
4 Ver Chevigny (2003) para un examen detallado sobre la relacin entre corrupcin policial, maltrato policial e impunidad. 5 Esta pregunta no se hizo en Canad, Guyana y Estados Unidos. La tasa de no respuesta para esta pregunta en la muestrageneraldeveintinpasesfuede10.9porciento.

Los resultados pintan un panorama alarmante. Cerca del 44 por ciento de los entrevistados a nivel regional dijeron que su polica local est involucrada en la delincuencia, mientras que solamente el 38 por ciento dijo que la polica protega a los ciudadanos. El resto (18 por ciento) dijo que la polica no protega a la gente, pero que tampoco estaba involucrada en actividadescriminales.Losdatospermitenhacer unacomparacindelporcentajedepersonasque dijo que la polica estaba involucrada en crmenes. Los resultados se muestran en el Grfico1. Grfico1. Percepcionesdequelapolicaestinvolucradaen crimenenAmricaLatinayelCaribe,2008.
Guatemala Venezuela Bolivia Argentina Paraguay Mxico Ecuador Rep. Dominicana Per El Salvador Honduras Brasil Jamaica Panam Uruguay Costa Rica Colombia Nicaragua Belice Chile Hait 0
65.9% 65.6% 63.5% 60.9% 55.9% 54.2% 54.2% 53.0% 51.9% 48.8% 47.2% 47.1% 38.7% 35.5% 35.4% 30.7% 25.9% 25.1% 23.4% 20.9% 15.7%

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Polica involucrada en delincuencia


95% I.C. (Efecto de diseo incluido) Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP

En Guatemala, Venezuela, Bolivia y Argentina, ms del 60 por ciento de la gente encuestada piensa que la polica local est involucrada con la delincuencia. Los resultados tampoco son positivos en muchos otros pases. En la mayora de naciones, la proporcin de gente que ve a la polica con preocupacin est por encima del 30 por ciento. Solamente en Colombia, Nicaragua, Belice, Chile y Hait las percepciones negativas

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sobre la polica estn por debajo del 30 por ciento. Tienen estas percepciones algn impacto sobre el apoyo a la democracia? Cuando se piensa en los pases que estn luchando por consolidar el Estado de derecho, esta pregunta se vuelve an ms urgente. Con el propsito de evaluar la relacin entre estas visiones y el apoyo popular a la democracia, llevamos a cabo algunos anlisisderegresin.

El impacto de la mala conducta policial sobre el apoyo a la democracia


Las opiniones sobre el mal comportamiento policialjuntoconreportesdemaltratopolicial6y corrupcin7fueron utilizadas como una medida de mal comportamiento policial. En esta ocasin analizamos si estas percepciones reducen el apoyo a la democracia, medida en la nocin churchiliana de que la democracia puede tener problemas pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno.8Al hacerlo incluimos como control las variables degnero, edad, educacin, riqueza y el tamao de la ciudad donde vive el entrevistado. Asimismo, y reconociendo el posible impacto del crimen en la relacin entre el desempeo policial y la democracia, aadimos la victimizacin por crimen en la
Otra opcin puede ser usar la confianza en la polica como indicador aproximado de mal comportamiento policial. Sin embargo, el tem utilizado aqu recoge mejor las percepcionesdecomportamientosilegales. 7 El maltrato policial fue medido utilizando la siguiente pregunta: VIC27. En los ltimos doce meses algn polica lomaltratverbalmente,logolpeolomaltratfsicamente? Cuntas veces? La corrupcin policial fue medida con la siguientepregunta:EXC2.Algnagentedepolicalepidi una mordida (o soborno) en el ltimo ao? Para un tratado detallado de estas preguntas, ver los reportes previos de Perspectivas desde el Barmetro de las Amricas: Orcs (2008) andCruz(2009). 8 Esta pregunta se hizo de la siguiente forma: ING4. Puede que la democracia tenga problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno. Hasta qu punto est de acuerdooendesacuerdoconestafrase?
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ecuacin. Dado que el nivel de riqueza del pas juega un papel importante en la supervivencia de la democracia (Przeworski et al 2000), tambin incorporamos el ndice del PIB per cpita y realizamos una regresin lineal de multinivel.9 En el Grafico 2 mostramos los coeficientes estandarizados de cada variable usando un puntoalrededordelalnea0vertical(enrojo). Si el punto cae a la derecha de la lnea del cero, el resultado implica un impacto positivo, como en los casos de edad y educacin. Si el punto cae al lado izquierdo del eje del cero, como en los casos de mujer y polica involucrada en crimen, los resultados significan un impacto negativo sobre la variable dependiente (apoyo a la democracia). Las lneas horizontales que cruzan cada punto representan los intervalos de confianza: solo cuando los intervalos de confianza no se traslapan con el eje del cero, podemos decir que la variable es estadsticamente significativa (p< .05). Grfico2. Determinantesdelapoyoalademocraciacomo mejorformadegobierno,2008
Corrupcin policial Maltrato policial Polica involucrada en crimen Victimizacin por crimen Tamao de ciudad Riqueza Edad Mujer Educacin Indice del PIB per cpita -0.1 0.0 0.1 95% I.C. Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PNUD (Informe de Desarrollo Humano 2007/08) 0.2 0.3 N.obs = 34,320 N.paises = 21

Los resultados en el Grfico 2 muestran que las percepciones de que la polica est involucrada en la criminalidad afectan el apoyo a la
Todos los anlisis estadsticos reportados en este articulo fueron realizados con Stata v10, y han sido ajustados para controlarlosefectosdediseosdemuestrascomplejas.
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democracia en Latinoamrica y el Caribe. En la misma medida en que ms gente ve a la polica involucrada en crimen, disminuye tambin la opinin de que la democracia es mejor que cualquier otra forma de gobierno. Otras variables acerca de la conducta policial no mostraron significancia estadstica alguna, as como tampoco lo hizo la victimizacin por crimen. El ndice del PIB per cpita result ser una de las variables ms importantes en la prediccin del apoyo a un gobierno democrtico. Otros factores importantes son la edad (la gente de ms edad tiende a mostrar ms apoyo a la democracia), el gnero (los hombres parecen ms comprometidos con la democracia) y la educacin (como se esperaba, lagenteconmayorniveleducativoapoyamsel rgimen democrtico). An con estos controles en el modelo, es importante hacer notar que nuestra medida de mal comportamiento policial semantuvocomounfactorsignificativo. Tambin medimos el impacto del mal comportamiento policial sobre el apoyo a la democracia haciendo uso de una variable dependiente ms elaborada, esta es, la medida delapoyoaunademocraciaestabledesarrollada por Seligson (2002). Esta variable es un ndice compuesto de indicadores de apoyoalsistema y tolerancia poltica. La teora detrs de esta variable sostiene que aquellos pases que combinan altos niveles de apoyo al sistema y toleranciapolticaenlapoblacintienenmejores perspectivas de mantener una democracia estable que aquellos pases que combinan bajos niveles de cada factor. Con respecto al desempeo policial, la hiptesis es que el mal comportamiento policial va a afectar negativamente la cultura poltica que sostiene unademocraciaestable. El Grfico 3 muestra los resultados de una regresin logstica de multinivel usando la cultura poltica democrtica como variable dependiente.Repetimoselmismomodelousado en el Grfico 2 y confirmamos nuestras expectativas. De nuevo, el grado en que la polica est involucrada en la delincuencia

destaca como un factor importante en la erosin de la cultura poltica democrtica en Latinoamrica y el Caribe. Es ms, el maltrato policialdirectoylavictimizacinporcorrupcin por parte de la polica tambin afecta negativamente los prospectos de apoyo al sistema democrtico. En otras palabras, en aquelloslugaresen dondela polica es percibida como asociada a la comisin de delitos, corrupcin y maltrato de la poblacin, la probabilidad de encontrar una ciudadana que apoya a la democracia es significativamente menor. Grfico3. Determinantesdelasactitudespolticasque apoyanlaestabilidaddemocrtica,2008
Corrupcin policial Maltrato policial Polica involucrada en crimen Victimizacin por crimen Tamao de ciudad Riqueza Edad Mujer Educacin Indice del PIB per cpita -0.2 0.0 0.2 0.4 95% I.C. Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP y PNUD (Informe de Desarrollo Humano 2007/08) 0.6 0.8 N.obs = 34,320 N.pases = 21

En resumen, estos hallazgos proveen evidencias sobre la importancia del trabajo policial en la consolidacin de la democracia. En realidad, una polica respetuosa de la ley no es suficiente para consolidar la democracia, pero una polica corrupta es un obstculo significativo para la gobernabilidad democrtica. La mala conducta policial no solo afecta el Estado de derecho y dificulta la gestin del orden, la seguridad y la justicia; tambin erosiona las bases de la legitimidad del rgimen poltico en condiciones muchas veces agravadas por la pobreza, la desigualdadylaviolencia.

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Implicacionesparaprogramasy polticaspblicas
Las implicaciones de estos resultados son claras. Las instituciones de seguridad pblica son importantes para la consolidacin democrtica. Estas no solo hacen cumplir la ley y garantizan elorden,sinotambincontribuyenaconstruirla legitimidad del rgimen dado que cumplen con una de las funciones fundamentales del Estado moderno,estoes,laprovisindeseguridad. Por lo tanto, la reforma policial surge como un proyecto crtico para la consolidacin democrtica, especialmente en aquellos pases conunfuertelegadodeautoritarismoyabusosa los derechos humanos. Sin embargo, las necesidades urgentes de enfrentar altos niveles de delincuencia y de apaciguar las demandas populares por seguridad no han ayudado muchoafortalecerestaempresaenlaregin. En algunos casos, como en Centroamrica por ejemplo, los arrestos frecuentes de altos oficiales de la polica involucrados en carteles de crimen organizado al mismo tiempo que dirigan las guerrasencontradelaspandillas,sugierequeel alcance de las reformas policiales han sido entorpecidas por los mismos esfuerzos de llevar a cabo campaas draconianas contra el crimen. Irnicamente, se puede decir que los programas de mano dura, basados en una interpretacin particular de las polticas de cero tolerancia originadas en los Estados Unidos, han terminado fortaleciendo los elementos corruptos dentro de las instituciones policiales. Estos individuos han socavado los esfuerzos de desarrollar instituciones profesionales y transparentesenmuchospases. De ah que, como hemos sostenido en nmeros previos de Perspectivas desde Barmetro de las Amricas,la reforma policial no solo debe incluir el fortalecimiento de las capacidades de investigacin criminal y el mejoramiento de los recursos tcnicos; tambin debe involucrar el desarrollo de instituciones transparentes y con

capacidad de rendir cuentas. En ese sentido, programas de cooperacin internacional, como el Plan Mrida10, deben poner el desarrollo de una polica democrtica en el centro de las estrategias para combatir el crimen, las drogas y laspandillasenlaregin.

Referencias
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Tambin llamado la Iniciativa Mrida. Este es un programa de cooperacin en materia de seguridad entre los gobiernos de los Estados Unidos, Mxico y los pases de Centroamrica,elcualseconcentraenelcombatedelcrimen organizadointernacional.
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Fruhling,Hugo,JosephTulchin,yHeatherGolding, eds.2003.CrimeandViolenceinLatinAmerica:Citizen Security,Democracy,andtheState.Baltimore,MD:The JohnsHopkinsUniversityPress. Hinton,Mercedes,yTimNewburn.2009.Policing DevelopingDemocracies.InPolicingDeveloping Democracies,editadoporM.HintonyT.Newburn. NuevaYork:Routledge. Marenin,Otwin.1996.PolicingChange,Changing Police:SomeThematicQuestions.EnPolicingChange, ChangingPolice.InternationalPerspectives,editadopor O.Marenin.NuevaYorkGarlandPublishing. Orcs,DianaMara.2008.Victimizacinpor corrupcinporlapolica.AmericasBarometerInsights 03.Puedeencontrarseen: http://sitemason.vanderbilt.edu/lapop/AmericasBaro meterInsightsSeries]. Przeworski,Adam,MichaelAlvarez,JoseAntonio CheibubyFernandoLimongi.2000.Democracyand Development.PoliticalInstitutionsandWellBeinginthe World,19501990.NuevaYork:CambridgeUniversity Press. Seligson,MitchellA.2000.TowardaModelof DemocraticStability:PoliticalCultureinCentral America.EstudiosInterdisciplinariosdeAmricaLatinay elCaribe11(2):529. Walker,LeeDemetrius,yRichardW.Waterman. 2008.ElectionsasFocusingEvents:Explaining AttitudestowardthePoliceandtheGovernmentin ComparativePerspective.LawandSocietyReview42 (2):337366.

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