China: Implicações Estratégicas da Dependência

Energética

A questão das implicações estratégicas das necessidades

chinesas de energia deve ser examinada tendo como premissa a
crescente dependência da China ao óleo e gás importados, em
contraposição ao fato de que no início dos anos 90, do século
findo, a China obtinha saldo positivo nas suas transações
internacionais com petróleo e, agora, caminha para um volume
de importações da ordem de 60% do petróleo e 30% do gás que
utiliza, segundo projeções para o ano de 2020.
Diante desta crescente dependência ao óleo e gás importados, a
questão crítica que se coloca para o governo chinês é a de
assegurar um suprimento de energia suficiente para as suas
necessidades, a preços convenientes e sem significativos
transtornos, a fim de garantir o desenvolvimento econômico e a
prosperidade da China.
Para as lideranças chinesas, acostumadas a um alto grau de auto-
suficiência no campo da energia, a necessidade de obter fontes
seguras de energia no exterior constitui-se em um importante
fator na formulação de sua política externa e de segurança, dado
que não mais será possível à China manter-se como um ator
neutro e desinteressado no campo da geopolítica regional e
internacional.
Esta mudança de atitude no campo da política externa e de
segurança se expressa, no campo da energia, com uma inserção
internacional mais agressiva da estatal petrolífera chinesa CNPC
(China National Petroleum Company), cujos investimentos em
projetos internacionais têm aumentado desde 1977,
especialmente no Cazaquistão, Venezuela, Iraque e Sudão,
marcando uma mudança de orientação estratégica e envolvendo
um crescente número das principais companhias de petróleo do
ocidente.
Em 1998, quando da primeira visita oficial de Jiang Zemin à
Arábia Saudita, ficou clara a crescente importância estratégica da
diplomacia do petróleo na política externa chinesa com a
celebração de um compromisso Sino-Saudita aproximando os dois
países como parceiros em uma “sociedade estratégica do
petróleo”, assim afirmando a importância geopolítica atribuída
por Beijing às relações diplomáticas com a Arábia Saudita.
De igual modo, tanto no Oriente Médio quanto na Rússia e na Ásia
Central, na África (Sudão) e na América Latina (Venezuela), a
diplomacia chinesa se faz presente, de forma vigorosa, buscando
parcerias estratégicas regionais que viabilizem o suprimento de
suas crescentes necessidade de petróleo e gás.
Por outro lado, as questões de fronteira, notadamente no Mar do
Sul da China (onde há acirrada disputa com outros países da
região que contestam a soberania da China sobre aquelas águas),
e o temor quanto aos possíveis problemas com as rotas marítimas
pelas quais transitam os suprimentos vindos do Oriente Médio,
passaram a ser de enorme importância estratégica para a China.
Desde a década de 90, do século XX, a preocupação crescente do
governo chinês se volta para a produção de energia no país que
se mostra incapaz de acompanhar a demanda. Esta incapacidade
não é causada pela absoluta falta de recursos primários de
energia porque a China tem a terceira maior reserva de carvão do
mundo e é um dos dois maiores consumidores desta fonte
energética.
A questão é que a demanda de energia é crescente em
aplicações nas quais o carvão não é o insumo energético
adequado, haja vista o rápido desenvolvimento do transporte
rodoviário e o conseqüente aumento da demanda de derivados
do petróleo não acompanhada pela produção interna que tende a
alcançar o topo da capacidade de produção do país, levando a
uma previsão, para o ano de 2010, de tornar-se a China um dos
maiores importadores de óleo no mundo.
Paralelamente, o consumo de gás tende a aumentar em razão da
determinação governamental de reduzir os níveis de poluição
atmosférica causados pela queima do carvão e, muito embora
tenham sido descobertas novas reservas de gás no território
chinês, os projetos dependentes deste insumo levarão a China a
tornar-se tão dependente da importação do gás como já o é do
petróleo, resultando em que trinta anos de auto-suficiência
energética tenham cedido lugar a uma dependência de fontes
externas.
Tendo em conta que “Segurança Energética” é a disponibilidade
de energia a todo momento, em variadas formas, em quantidade
suficiente e preços adequados, uma alta de preços ou uma
interrupção no seu suprimento poderá causar significativo
impacto em um país fortemente importador de energia.
Os efeitos econômicos podem incluir queda no nível de atividade
econômica, declínio de investimentos, aumento do desemprego,
redução da demanda no consumo de bens, menores níveis de
bem estar social, inflação, desequilíbrio no balanço de
pagamentos, e fluxo de capitais negativo, com a saída de moeda
para os países exportadores de petróleo e gás.
Por outro lado, no campo da política externa esta dependência
acentuada da importação de petróleo e gás pode levar a uma
perda de poder e influência e, no extremo, à redução da
capacidade militar, expondo o país a uma posição desfavorável
no contexto regional e mundial.
Daí resulta que uma política energética baseada apenas nas
regras do mercado não pode garantir um nível satisfatório de
segurança energética para um suprimento de longo prazo.
A questão da segurança energética tem levado a China a investir
na pesquisa e produção de óleo e gás baseados em seu próprio
território ou no chamado “cinturão de petróleo” que o cerca,
reservas ainda intocadas de petróleo e gás na Rússia, Ásia Central
e no Oriente Médio.
Com exceção do petróleo proveniente das reservas do Oriente
Médio, a produção de todas as demais fontes poderão ser levadas
aos consumidores na China central e oriental por meio de dutos, o
que tem direcionado os investimentos chineses neste sentido. Por
sua vez o petróleo do Oriente Médio poderá ser transportado para
a China por meio de uma cadeia de suprimentos cujas operações
estarão sob o total controle do governo chinês.
Em seus objetivos estratégicos para assegurar o fornecimento de
petróleo de que necessita para a sua indústria, a China tem como
alvo obter o suprimento de 50 milhões de toneladas de petróleo
por ano, oriundas da produção externa, até o ano de 2010.
Porém, tais planos são extremamente dependentes da construção
de oleodutos desde o Cazaquistão até a China, o que a teria
levado a temporariamente suspender a execução deste plano.
Para a China, gasodutos são um elemento crucial para a sua
estratégia energética e, por isso uma aproximação com os demais
atores da região é extremamente necessária, posto que as
principais fontes de suprimento de gás jazem tanto no norte e no
oeste do país, distantes dos mercados potenciais no leste e na
Rússia.
Por tal razão, seis novos gasodutos estão sendo planejados para
transportar o gás existente em novos e antigos campos no norte,
noroeste e sudeste do país. O mais longo destes gasodutos traria
o gás da bacia do Rio Tarim para Shangai, enquanto outros,
destinados à importação, trariam o gás de Irkutsk a Yakutia, na
região oriental da Sibéria; de Sakhalin, no leste da Rússia; da
região ocidental da Sibéria, do Turcomenistão e de outros pontos
do sudeste da Ásia.
Entretanto, muitos dos investimentos chineses na produção
doméstica e na prospecção internacional parecem continuar
altamente dependentes dos mercados internacionais e regionais
de gás. Por isto o governo chinês tem perseguido quatro metas
estratégicas com respeito à importação: diversificação das fontes;
aumento da importação de petróleo bruto a fim de sustentar e
incrementar a indústria de refino chinesa; alinhamento dos preços
de seus derivados de petróleo aos do mercado internacional; e
busca da conclusão de acordos de longo prazo que vinculem seus
fornecedores, ao invés de prover suas necessidades no mercado
“spot”.
Essa análise demonstra que o governo chinês tem colocado
grande ênfase na maximização da produção doméstica de
petróleo e gás, investindo na produção fora de seu território e
incrementando vínculos políticos com Estados exportadores.
Estas medidas são características de uma abordagem
“estratégica” que substituiu a abordagem de “mercado” que
durante muitos anos caracterizou a política de segurança
energética da China.
Questão subjacente à segurança energética assegurada pelo
suprimento de petróleo via mercados, é a natureza estratégica do
petróleo que inevitavelmente produz um grau de competição
política e militar entre os Estados.
A história do Oriente Médio provê amplas evidências de como o
petróleo tem contribuído para o surgimento de conflitos e guerra.
A crença de que a China está buscando ganhar o controle das
linhas marítimas – principalmente as de comunicação entre o
Golfo Pérsico e sobre as reservas de petróleo dos mares do sul e
oeste da China (Sea Lines of Communication - SLOC) – vem
aguçando o interesse dos analistas militares da região e do
ocidente que vêem na corrida naval chinesa uma prova do
interesse de Beijing no domínio daquelas águas como uma
resposta à sua necessidade estratégica para proteger suas fontes
de suprimento de petróleo através do Estreito de Málaga e
arredores.
Com efeito, a expansão naval da China é vista como uma ameaça
direta à segurança energética do Japão e esta percepção é
exacerbada pela reivindicação das ilhas Diaoyu/Senkaku no Mar
do Leste. Em abril de 2000, o Japão ofereceu sua guarda costeira
para liderar uma patrulha regional marítima destinada a prevenir
as ações de piratas no Estreito de Málaga, iniciativa esta bem
recebida pela Indonésia, Malásia e Singapura que claramente
partilham das preocupações japonesas deixando claro,
entretanto, que esta preocupação é bem maior com as ações
expansionistas chinesas do que com a pirataria.
Todavia, em que pesem as preocupações, a capacidade naval
chinesa tende a ser superestimada. A incorporação de dois
destroyers de fabricação russa em 2000, vista regionalmente
como um sinal eloqüente das ambições expansionistas da China,
deve ser examinada com reservas, posto que embora modernos,
os destroyers chineses são de uma geração anterior aos seus
equivalentes norte-americanos. Além disto, mesmo após a Frota
Americana do Pacífico ter reduzido em cerca de 40% a sua força,
desde 1990, ainda é ela a maior força naval da região.
Além disto, mesmo que a China consiga controlar as linhas de
navegação no Estreito de Málaga e no Mar do Sul da China, tal
fato não interromperia a navegação internacional, pelo simples
fato de existirem rotas marítimas alternativas para o Japão e
outros países da região, as quais poderiam passar pelos Estreitos
de Sunda ou Lombok a então pelo Estreito de Makassar. Isto
implicaria em algum aumento dos custos do frete, aumentos
estes pouco significativos nos custos totais do comércio marítimo.
De todo modo, a ameaça militar ao fornecimento de petróleo
tende a ser exagerada, porque ainda que os chineses sofressem
um embargo imposto pelos EUA, seria extremamente difícil que
tal medida não atingisse os interesses dos seus aliados, além de
não resultar em um enfraquecimento da capacidade bélica da
China. Por seu turno, a China não dispõe de meios para impor
significativas restrições ao comércio marítimo e, se o tentasse,
tais restrições poderiam ser facilmente ultrapassadas.
De outro vértice, a China também apresenta vulnerabilidades em
suas linhas marítimas, particularmente em razão de sua
crescente dependência à importação de petróleo que é maior do
que os seus potenciais inimigos.
Ao ratificar a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do
Mar, em 1996, a China vinculou-se a um princípio que deve ser
aplicado também aos Mares do Sul e Leste da China, em tudo
indicando o seu senso de vulnerabilidade e o seu interesse em
respeitar as normas internacionais sobre o direito de passagem.
Na verdade, a questão do petróleo tem sido utilizada para
justificar ações que sabidamente têm outras razões. Pelo fato de
ser o petróleo um insumo crítico para a economia dos países em
geral, ele provê as justificativas para que Estados se envolvam
em conflitos que poderiam ser evitados por meio de gestões
políticas, e os militares são particularmente propensos a utilizá-
los para justificar ações de guerra.
Nada obstante, os riscos presumidos das decisões de governo
destinadas a garantir o suprimento de energia associados à
disputa competitiva pelos recursos energéticos, têm servido como
justificativa para ações militares e aparelhamento naval, bem
como para a prática de políticas de expansão territorial.
A análise empreendida pelos autores do texto demonstra que a
política chinesa para gerenciamento das suas necessidades de
segurança energética tende a priorizar a natureza “estratégica”
do petróleo em detrimento da “comercial” que durante muitos
anos a caracterizou.
Advertem, porém, os autores, que se um enfoque estratégico se
justifica como inevitável e necessário para a formulação de uma
política de segurança energética em razão da natureza
estratégica do petróleo como commodity, este enfoque deve ser
mitigado por uma política orientada para o mercado que habilite
a China a integrar-se no mercado internacional de energia e
assegurar uma completa e menos cara política de segurança
energética.
Advirta-se que o ocidente pode contribuir para assegurar à China
uma bem sucedida política de segurança energética, posto que os
demais atores têm interesse na integração da China à Ordem
Internacional de modo a assegurar a inexistência de conflitos
capazes de impactar negativamente na formulação da política de
segurança energética.
Por outro lado, os países orientais podem prover assistência e
consultoria na formulação de uma política coerente que
contemple critérios estratégicos e comerciais, equilibradamente.
Em conclusão é possível asseverar que desta maneira o ocidente
poderá auxiliar a China a integrar-se tanto na comunidade
internacional de energia quanto a estimular que o seu caráter
pacífico lhe garanta um lugar de status, de poder e de
responsabilidade.