O PDE: novo modo de regulao estatal?

Nora KraWcZYk*

H conceitos que se destacam na poltica e no debate educacional em cada momento histrico. Na dcada de 1990, regulao, descentralizao, desconcentrao, federalismo e governana foram conceitos muito habituais na anlise das polticas educacionais adotadas no Brasil, na Amrica Latina e at mesmo em mbito internacional. Todos esses conceitos expressam diferentes formas de relaes entre o Estado e a sociedade. Especicamente, a regulao, cujo propsito o de manter a governabilidade necessria para o desenvolvimento do sistema, refere-se a um ordenamento normativo, historicamente legtimo, que medeia as relaes entre Estado e sociedade, que busca a soluo de conitos e a compensao dos mecanismos de desigualdade e de excluso prprios do modo de produo capitalista. Esses ordenamentos supem uma concepo de organizao social, poltica e econmica, a partir da qual se denem responsabilidades e competncias do Estado, do mercado e da sociedade e tendem, tambm, a desencadear processos de ressocializao (Krawczyk, 2005). A importncia que tomaram no debate educacional as diferentes formas de relaes entre o Estado e a sociedade deve-se ao fato de que se iniciaram na dcada de 1990 na Amrica Latina reformas educacionais no bojo de profundas trans-

formaes econmicas, polticas e sociais nacionais e internacionais, que pretendiam reformular radicalmente essas relaes. Atravs de um processo de induo externa que possibilitou o estabelecimento de uma regulao supranacional, foram impostas mudanas no apenas para a reformulao do papel do Estado na proviso de bens e de servios sociais, reservando-lhe as funes de coordenao e regulamentao, mas tambm a substituio do controle centralizado pela incorporao da iniciativa privada e individual na gesto pblica. A reforma educacional no Brasil iniciou-se na segunda metade da dcada de 1990 com o intuito de consolidar uma nova forma de gesto da educao e da escola e, ao mesmo tempo, de reverter o exguo atendimento do ensino fundamental e mdio, bem como os altos ndices de fracasso e evaso escolar. A recongurao do papel do Estado com a institucionalizao do Estado mnimo resultou, no caso da educao, em um processo de centralizao descentralizao segundo o qual o Governo Federal cou responsvel pela denio de Parmetros Curriculares Nacionais e pela implantao de um Sistema de Avaliao Institucional comum para todo o Pas concentrando a direo e o controle de todo o Sistema, enquanto se ampliava a responsabi-

lidade dos estados e dos municpios pela gesto e pelo provimento da educao populao em todos os nveis, embora os recursos fossem canalizados prioritariamente para o ensino fundamental. A descentralizao era uma caracterstica constituinte da educao formal no Brasil. A educao primria e secundria foram organizadas sob a responsabilidade dos estados e/ou municpios, conformando vrias redes de ensino em todo o Pas. Este carter descentralizado da educao formal originou-se, principalmente, da omisso do poder pblico, do embate de diferentes projetos societrios das elites locais e, em menor medida, da organizao federativa do Pas. Esses conitos acompanharam tambm a lgica de distribuio das competncias entre as diferentes esferas de governo Unio, estados e municpios ao longo de todo o sculo XX. Com a implantao, em 1996, do Fundo de Apoio ao Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF ), a educao pblica no Brasil sofreu uma forte regulamentao, pelo menos no mbito nanceiro, que afetou a distribuio de responsabilidades e de atribuies entre as diferentes esferas de governo Unio, estados e municpios e a redistribuio de recursos em cada estado da federao. A nova forma de gesto da educao implicou tambm mudanas institucionais e a recongurao das

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Professora e pesquisadora da Faculdade de Educao, Unicamp, Brasil. E-mail: norak@uol.com.br.

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relaes entre o Estado, a escola e a comunidade. Abriu-se espao para a participao da iniciativa privada nos projetos e nas prticas institucionais das escolas pblicas e ao mesmo tempo estabeleceu-se um canal de comunicao entre o governo central e as unidades escolares. Este ltimo principalmente por meio de programas que vinculavam o recebimento de recursos federais extras e de premiaes elaborao de projetos que seriam avaliados pelo Ministrio de Educao (MEC). Assim como o Brasil, outros pases latino-americanos implementaram polticas educacionais orientadas por uma nova forma de gesto da educao e da escola. No entanto, uma pesquisa sobre as reformas educacionais efetivadas em Argentina, Brasil, Chile e Mxico mostrou que existem diferenas signicativas na regulao desse processo que vo desde a mera transferncia do servio educacional at a forte regulamentao do nanciamento da educao. Alm disso, o redimensionamento das funes do Estado apresentou-se variado e complexo nos diferentes pases da regio, mas no se vislumbra com clareza, ao longo dos primeiros dez anos de implementao da Reforma, uma dinmica estatal e uma nova forma de regulao educacional que tenham se tornado hegemnicas na regio (Krawczyk e Vieira, 2008). Passados cinco anos de gesto do PT governo Lula, o MEC lana um Plano de Desenvolvimento Educacional (PDE) e o apresenta sociedade como a expresso de uma mudana essencial no papel do Estado. Como o ministro de educao Fernando Haddad disse recentemente em sabatina realizada pelo jornal Folha de So Paulo2, o Estado deve ser no somente avaliador, mas tambm regulador. Com a implantao do PDE, o poder executivo busca reverter vrias situaes que tornaram difcil a governao da educao: o crescimento desmedido de municpios; a segmentao territorial constitutiva da

educao pblica; a diminuio da responsabilidade da Unio com a educao; a proliferao de programas desarticulados entre si, vinculados mudana da gesto escolar e melhora da aprendizagem no ensino fundamental; a privatizao acelerada da educao superior na dcada de 1990; a ausncia de um regime de colaborao no processo de municipalizao deslanchado dez anos atrs; o velho debate em torno da constituio de um sistema nacional de educao; e os baixos ndices de rendimento escolar na rede de educao pblica em todo o Pas. No PDE renem-se 52 aes que cobrem todas as reas de atuao do MEC. A variedade das aes contempladas no PDE resulta, segundo o MEC, de uma viso sistmica da poltica educacional em oposio viso fragmentaria que vigorou durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A diversidade de aspectos previstos pelas aes do PDE expressa tambm, sem dvida, as desigualdades das condies de aprendizagem no Pas e dos recursos materiais e humanos com que contam as escolas. Por isso, o Plano reete o paradoxo dessa situao, ao contemplar desde a instalao de luz eltrica em todas as escolas at a implantao da alfabetizao digital.

torial, envolve tambm a elaborao de um Plano de atividades articuladas (PAR) municipal e/ou estadual. O MEC teve como parceiro privilegiado para a elaborao das metas que o Governo Federal pretende atingir at 2011 um grupo empresarial que, com uma atitude bastante propositiva, havia lanado em outubro de 2006 o Movimento Compromisso Todos pela Educao, nome com o qual acabou sendo batizado tambm o plano de metas promulgado pelo Governo Federal. Como disse Saviani (2007), ainda que possa ser positiva a iniciativa do MEC de capitalizar a receptividade da opinio pblica questo da qualidade de ensino, expressa por setores inuentes na mdia, preciso cautela para no cairmos na ingenuidade de acreditar, sem reservas, nas boas intenes que agora, nalmente, teriam se apoderado de nossas elites econmicas e polticas. Com efeito, se o MEC seguir na trilha proposta pelo movimento empresarial Compromisso Todos pela Educao, os limites do PDE resultaro incontornveis. O PDE apresenta-se como uma poltica nacional e um arranjo institucional resultado de uma reviso das responsabilidades da Unio, que passa a assumir o compromisso do combate s desigualdades regionais e a construo de um mnimo de qualidade educacional para o Pas. Adjudica ao governo federal o papel regulador das desigualdades existentes entre as regies do Brasil por meio de assistncia tcnica e nanceira, de instrumentos de avaliao e de implementao de polticas que ofeream condies e possibilidades de equalizao das oportunidades de acesso educao de qualidade. Por sua parte, os estados e, principalmente, os municpios assumiro o compromisso pelo desenvolvimento educacional em seus territrios. Desta maneira, sem negar a tenso prpria da forma de governo fedePROPUESTA EDUCATIVA / 31

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Uma nova engenharia de gesto educacional Concomitantemente ao lanamento do PDE, foi promulgado o Decreto N 6.094 contendo um Plano de Metas, intitulado Compromisso Todos pela Educao, ao qual os municpios e os estados devem aderir, atravs de uma espcie de contrato territorial entre as diferentes esferas de governo, para poder receber as transferncias voluntrias de recursos nanceiros e assistncia tcnica do governo federal previstas no PDE. O termo de adeso, ou contrato terri-

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ralista pela coexistncia de autonomias das diferentes esferas de governo e a preservao simultnea da unidade e da diversidade da nao, seria possvel a construo da unidade dos sistemas educacionais como sistema nacional, o que pressupe multiplicidade e no uniformidade. Esta multiplicidade estaria garantida a partir dos necessrios enlaces da educao como a ordenao do territrio e com o desenvolvimento econmico e social, nica forma de garantir a todos e a cada um o direito de aprender. A complexidade de pas federativo coloca o desao para qualquer engenharia poltica que pretenda operacionalizar o princpio de regime de colaborao, estipulado constitucionalmente, para lidar com uma srie de contradies que encerra essa forma de governo, tais como: unidade versus diversidade; poder local versus poder geral e unio versus autonomia. No PDE estabelece-se um novo regime de relao intergovernamental que interpreta o regime de colaborao, enunciado na Carta de 88, como o compartilhamento de competncias polticas, tcnicas e nanceiras para a execuo de programas de manuteno e desenvolvimento da educao, de forma a concertar a atuao dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia. Essa simples diviso de tarefas, se articulada em grandes eixos (educao bsica, superior, prossional e continuada), com regras transparentes e metas precisas, passveis de acompanhamento pblico e controle social, pode pr em marcha um avano perceptvel e slido... (MEC, 2007, pg 10). Segundo o Ministro da Educao, uma das inovaes importantes do PDE a incluso de metas qualitativas e intermedirias s metas quantitativas j estipuladas no Plano Nacional de Educao PNE. As metas intermedirias sero denidas a cada dois anos, tanto para as redes de ensino como para as instituies
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escolares. Esta diversidade de metas quantitativas e qualitativas; intermedirias e nais concatena-se com dois eixos fundamentais do PDE que so: a responsabilizao da classe poltica, junto com o comprometimento dos gestores e dos docentes das escolas, e a mobilizao social. Alm do regime de relao intergovernamental que acabamos de explicar, o Governo Federal pretende articular as aes dos diferentes ministrios, de modo tal que as polticas pblicas possam interagir entre elas, principalmente com a pasta da educao. Assim, os planos de desenvolvimento educacional (PDE) e o de Acelerao do Crescimento (PAC) passariam, juntos, a ser a alavanca do desenvolvimento nacional. Este alinhamento justica-se pela necessidade de que os investimentos em infra-estrutura estejam acompanhados com investimentos em educao, para aumentar o crescimento do Pas. Um aspecto interessante a destacar na promoo da interao entre todas as polticas pblicas o fato de que a unidade escolar passa a ser o seu eixo norteador. Por exemplo, a construo de quadras esportivas ser realizada prxima s escolas e as equipes do Programa de Sade das famlias visitaro no s as casas, mas tambm as escolas3. Esta idia de colocar a unidade escolar como eixo norteador das polticas pblicas uma idia interessante de explorar junto aos municpios para revalorizar a escola no seu pequeno territrio (bairro) e para que ela volte a ser reconhecida como um espao cultural e de congregao da comunidade.

municipal. Alm da assinatura do termo de compromisso formulado para adeso dos municpios em troca de assistncia tcnica e de apoio nanceiro do MEC, foi implantado um Sistema de Monitoramento (SIMEC) das aes do PDE e dos planos de aes articuladas (PAR), que os entes da federao (estados e municpios) pretendem empreender para melhora das condies da educao bsica. Alm disso, o PDE apresenta um novo indicador de avaliao de rendimento, que o ndice de Desenvolvimento de Educao Bsica (IDEB). Principal ao do PDE, o IDEB possibilita combinar os resultados de desempenho escolar, obtidos na Prova Brasil, com os resultados de rendimento escolar (uxo apurado pelo censo escolar). A maioria das aes do governo est atrelada aos resultados do IDEB em cada estado e/ou municpio. O MEC arma que o PDE promove profunda alterao na avaliao da educao bsica. Estabelece, inclusive, inditas conexes entre avaliao, nanciamento e gesto, que invocam conceito at agora ausente do nosso sistema educacional: a responsabilizao e, como decorrncia, a mobilizao social (MEC, 2007, pg19). Dessa maneira, da reviso do papel do governo federal resulta um controle maior e sistemtico das polticas nos entes federados; o atrelamento dos recursos voluntrios do MEC aos resultados do IDEB; e a interlocuo direta com as unidades escolares, por meio, principalmente, da denio de metas para cada uma delas e da manuteno do Programa Dinheiro Direto na escola, iniciado no governo de Fernando Henrique Cardoso, que associa recursos adicionais aprovao do projeto pedaggico da instituio. Sem entrar no mrito da concepo do IDEB, ca clara a valorizao exacerbada da interferncia de instrumentos de avaliao para a

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As conexes entre avaliao, gesto e nanciamento so realmente inditas? O MEC chama para si a responsabilidade de atuar de forma mais incisiva na induo de uma educao bsica de qualidade. Para isso, dene vrios mecanismos de controle da ao

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mudana da realidade educacional brasileira. As conexes entre avaliao, gesto e nanciamento no so to inditas assim. Pelo contrrio, foi na dcada de 1990, no bojo de mudanas radicais do papel do Estado na educao, que a avaliao passou a ser o instrumento principal de regulao, e os recursos acompanharam os bons resultados. Neste sentido, a originalidade limita-se ao fato de no somente prescrever recursos nanceiros vinculados a um bom rendimento institucional seja no IDEB, seja na capacidade de elaborao de planos de ao, mas tambm oferecer atendimento prioritrio para aqueles municpios com os mais baixos ndices, em reconhecimento s diculdades que devero enfrentar para melhorar sua situao educacional. So municpios carentes de recursos nanceiros e humanos que, segundo o MEC, nunca alcanaram nenhum tipo de benefcios e por isso tm uma situao educacional to precria. O IDEB possibilita identicar as redes e as escolas pblicas mais frgeis a partir de critrios objetivos e obriga a Unio a dar respostas imediatas para os casos mais dramticos ao organizar o repasse de transferncias voluntrias com base em critrios substantivos, em substituio ao repasse com base em critrios subjetivos (MEC, 2007, pg.23). A necessidade de colocar o IDEB costurando a poltica educacional dos prximos quatro anos responde no somente a uma tendncia internacional de sobrevalorizao da avaliao como estratgia de mudana pela competitividade das instituies, mas tambm necessidade de melhora rpida do Pas nos indicadores educacionais internacionais. De fato, nos ltimos anos o Brasil vem melhorando sua posio em vrios rankings internacionais, tais como o ndice de desenvolvimento humano (IDH), a reduo do risco pas e recentemente atingiu o grau de investimento, mas no

apresenta melhoras nos indicadores educacionais que so constrangedores no plano internacional.

O que ainda ca fora do controle do poder pblico federal O PDE rena o indicador de qualidade, incluindo o uxo dos alunos, com o propsito de evitar a mera aprovao automtica destes, sem que o seu rendimento seja assegurado, mas mantm o suposto que se ancora na importncia do Estado avaliador. Neste caso, a importncia da avaliao no se restringe possibilidade de acompanhamento do desempenho dos alunos para a correo de rumos na poltica educacional e/ou necessidade de informao sobre a situao educacional do Pas; acrescenta a necessidade de divulgao de seus resultados como instrumento de promoo do controle e da responsabilidade social com o aprendizado (comunidade de pais, professores e dirigentes polticos) com o aprendizado. O MEC pressupe que, a partir da implementao do IDEB, que equaciona rendimento com uxo escolar, poder inibir os mecanismos de manipulao dos dados das escolas e/ ou do poder poltico e o favoritismo na distribuio de nanciamento voluntrio da Unio. No entanto, no ca claro os mecanismos de controle para que essa manipulao de dados no acontea, nem para inibir os comportamentos perversos e antidemocrticos que surgem diante da divulgao de resultados de avaliaes institucionais no conjunto do Sistema. Recentemente foram publicados nos jornais um ranking de escolas de ensino mdio com base nos resultados do Enem e vrios artigos tentando descobrir o que faz a diferena. Para visualizar o potencial e os riscos desse tipo de ranking para o aumento da responsabilizao e da mobilizao social, tal como su-

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gere o MEC com o IDEB, necessrio levar em conta a conduta da mdia, dos rgos governamentais e das prprias instituies escolares. Por exemplo, no caso citado acima, na maioria dos artigos, o jornalista, ao cruzar os resultados do Enem com algumas caractersticas das instituies escolares, revela que, por exemplo, a escola que cou em segundo lugar no ranking uma instituio privada em que os alunos so agrupados em turmas homogneas com base em seu rendimento e os alunos reprovados so expulsos. As autoridades de outras instituies declaram que, para obter melhores resultados nos rankings de rendimento institucional, decidiram utilizar as provas anteriores do Enem nas tarefas e nos exames, o que tem dado bons resultados. Tambm foram citadas aquelas instituies que cobram uma mensalidade que varia entre R$ 1.000 e R$ 2.500 e tm uma alta demanda, porque oferecem um leque variado de disciplinas e uma jornada escolar densa. Nada disto novo, mas mostra mais uma vez as estratgias perversas que as instituies adotam para responder s demandas por qualidade, principalmente quando o aumento de recursos e/ou de prestgio depende de seu rendimento em provas nacionais. O MEC remete-se implicitamente poltica educacional do governo que o antecedeu, quando declara no documento do PDE ser contrrio a um sistema de incentivos composto por prmios e punies s escolas ou s redes educacionais que cumprirem ou no com metas de qualidade, em geral preestabelecidas. Em contrapartida, o MEC prope-se ir ao encontro dos mais necessitados por meio do aumento das transferncias automticas4 da Unio s escolas e s redes educacionais que demonstrem capacidade de avanar com suas prprias foras e o aumento das transferncias de recursos condicionados elaborao e ao cumprimento de um plano de trabalho para as escolas e as rePROPUESTA EDUCATIVA / 31

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des educacionais que necessitem de apoio tcnico e nanceiro (pg.41). Essa declarao refere-se deciso do Governo Federal de realizar um atendimento prioritrio aos municpios com IDEB mais baixo e ao PDEEscola, que destina parte dos recursos da Unio s escolas municipais e estaduais tambm identicadas pelos ndices do IDEB de atendimento prioritrio. A liberao desses recursos est condicionada elaborao pela comunidade escolar de um diagnstico das diculdades e de um plano de gesto com aes e metas capazes de mudar os baixos indicadores educacionais, com prazos para alcan-las e com os recursos necessrios. Por sua parte, o MEC disponibiliza apoio tcnico para as equipes escolares superarem obstculos na elaborao de seu plano (www.mec.gov.br5). Os recursos so transferidos por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que prev assistncia nanceira s escolas pblicas, em carter suplementar, para a cobertura de despesas de custeio, de manuteno e para pequenos investimentos. Ao longo do documento explicativo do PDE encontramos vrias referncias ao aumento de nanciamento da Unio, visando equalizar as oportunidades educacionais. No entanto, alm de os recursos adicionais continuarem condicionados aprovao de plano de trabalho institucional, o PDDE tambm prev mais recursos para as escolas que melhorarem seu IDEB. Ou seja, essas escolas sero premiadas. Como vemos, continua-se insistindo no pressuposto de que os municpios e as escolas necessitem realizar um diagnstico da sua situao educacional para poder encontrar solues, como se os docentes e os gestores educacionais no soubessem quando a educao em seu municpio vai mal e como se as solues fossem simples e resultassem de atos de boa vontade, segundo
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A escolha do municpio como territrio privilegiado O PDE tem como um dos eixos principais a territorialidade, porque no territrio ... que as clivagens culturais e sociais, dadas pela geograa e pela histria, se estabelecem e se reproduzem (MEC, 2007, pg. 6). No marco do princpio de enlace entre educao e ordenao territorial, o

Com a Constituio de 1988, ampliou-se a liberdade de tomada de deciso, tanto poltica quanto econmica, dos estados e dos municpios. Isto resultou da luta dos entes federativos por maior descentralizao scal e poltica aps vinte anos de intensa centralizao sob o governo ditatorial. A ampliao da autonomia dos estados e municpios, adquirida na Constituio de 1988, caracterizou-se, segundo Aonso (2000), como um processo de descentralizao pela demanda. Ela foi resultado, segundo ele, do longo perodo transcorrido

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arma a professora Arelaro6. De fato, esta forma de pensar a construo de estratgias poltico-educacionais, que se inicia com a elaborao de um diagnstico para identicar os principais problemas e a partir da denir aes institucionais, j vem sendo ensaiada h pelo menos uma dcada, acumulando uma srie de diagnsticos que servem mais para cumprir burocraticamente com a condio estipulada para poder receber recursos nanceiros do poder pblico do que para orientar as aes e encontrar solues. Enquanto isso, interessante observar como as secretarias de educao municipais, principalmente aquelas que no possuem uma bagagem prpria de gesto da educao, diante das presses por mudanas rpidas e efetivas, tendem a procurar o mercado educacional para preencher suas lacunas, tornando-se as prefeituras novos nichos comerciais que se abrem para as escolas privadas. o caso, divulgado recentemente pelos jornais, de adoo em alguns municpios de apostilas e outros materiais didticos elaborados por grupos privados. Tambm pesquisas acadmicas realizadas na ltima dcada em diferentes pases mostram que os projetos que deveriam denir uma proposta poltico-educacional coletiva para a escola e ser inovadores quanto s prticas pedaggicas transformaram-se numa atividade burocrtica que muitas das escolas tinham diculdade de assumir e, por isso, recorreram ajuda de tcnicos externos instituio, como demonstram inmeras pesquisas.

PDE est dirigido principalmente ao municpio, com suas duas redes de ensino. Ou seja, privilegia o espao territorial onde a educao acontece sem privilegiar um u outra rede de ensino pblico. Por isso, o compromisso de adeso ao Plano no se restringe as autoridades municipais, inclui tambm as estaduais. A proposta de demarcar territorialmente as aes do PDE permite, segundo o MEC, identicar as regies que foram relegadas ao descaso nos ltimos anos e que necessitam ser resgatadas para lograr a equidade educacional no Pas. O municpio uma categoria que se tornou necessria e ao mesmo tempo de alto risco na denio de polticas educacionais e por isso vem ganhando espao nos estudos sobre os problemas sociais brasileiros (rural/urbano; concentrao populacional; poltica local, disparidades intramunicipais). Essa crescente importncia deve-se focalizao da implementao das polticas na esfera local, mas tambm ao volumoso aumento dos municpios a partir da dcada de 1990. Entre 1988 e 2001 foram criados 1.377 municpios, o que corresponde a 25% de todos os municpios do Pas. Esse processo esteve fundamentado na Constituio de 1946, que conferiu maior evidncia aos municpios brasileiros (Simes, 2004).

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entre a redemocratizao nos governos subnacionais e no governo federal7, o que fortaleceu a luta dos estados e municpios pela descentralizao, deixando a Unio sem quem a defendesse na Constituio de 1988, e a descentralizao se deu sem um projeto de articulao e sem uma coordenao estratgica (Aonso, 2000, pg. 134, apud Simes, 2004). O regime de colaborao entre as diferentes esferas de governo no provimento da educao formal traduziu-se, na LDB de 1996, em uma distribuio de responsabilidades, pela qual se produziu de fato a municipalizao do ensino fundamental. A proliferao de municpios provocou, entre outras coisas, o enfraquecimento do poder regulatrio do governo federal. Para reverter essa situao e diminuir as disparidades dos recursos nanceiros para a educao no interior de cada um dos estados federados, estabeleceu-se o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF ), um fundo scal que juntou os recursos das dotaes oramentrias dos estados e municpios e passou a distribu-los de acordo com o nmero de alunos matriculados nas respectivas redes estaduais ou municipais de cada estado, cando a Unio responsvel pela complementao necessria, no caso de as escolas no receberem o mnimo designado por aluno. Em 2006, o Congresso Nacional aprovou uma lei pela qual esse Fundo passou a contemplar tambm a educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens e adultos, sendo denominado agora Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico e Valorizao do Magistrio (Fundeb). A primeira e mais distintiva caracterstica da federao brasileira a acentuada desigualdade socioeconmica e, decorrente dela, os diferentes nveis de desenvolvimento

da educao escolar nas unidades subnacionais, sejam os estados, sejam os municpios. Um motivo importante para a impossibilidade de construo de um projeto de educao para o Pas foi que a autonomia regional preconizada desde a institucionalizao do regime federativo no incorporou o preceito liberal de incluso social (Capelato et al., 2004), e a educao desenvolveu-se segundo os interesses e os desenvolvimentos regionais. Constituram-se, ento, diferentes redes de ensino descentralizadas e autnomas em cada um dos estados e municpios, em momentos distintos e com caractersticas especcas. O Brasil chegou, assim, ao nal do sculo XX, com ndices muito grandes de analfabetismo e de evaso escolar, que estampavam o grau de desigualdade e de excluso social que caracteriza o capitalismo no Pas (Carbonari, 2004). O Governo Federal arma que, com o PDE, haver aumento do investimento em educao de aproximadamente 1% do PIB, incluindo a complementao que corresponde Unio no Fundeb. O prprio MEC reconhece que esse aumento no suciente, mas conta com o apoio dos estados e dos municpios. O debate sobre o tema tambm tem observado que os recursos remanescentes da complementao para o Fundeb so exguos. Todavia, a Unio tem a ambiciosa expectativa de equalizao das oportunidades educacionais, com esse exguo aumento de recursos, pelo fato de a alocao desses recursos seguir prioritariamente o preceito de ao armativa. Outra caracterstica da federao brasileira enfatizada no PDE a fragilidade tcnica, principalmente da maioria das prefeituras, para enfrentar o processo de municipalizao da educao. A assistncia tcnica que o MEC disponibiliza para os estados e/ou

municpios, sem entrar no seu mrito, permitir talvez ainda mais do que a avaliao a sua interveno na coordenao das redes de ensino, na micro regulao local8 e, portanto, poder fortalecer o poder regulatrio do governo central. Mas interessante observar na literatura a complexidade do cenrio municipal no Pas devido diversidade de comportamentos sociais, econmicos e demogrcos, e em razo disso, as diculdades para a denio de parmetros de implementao de polticas pblicas. Uma delas a relao entre a distribuio populacional e municipal no espao nacional. Uma das caractersticas mais importantes dessa relao o alto nmero de municpios com poucos habitantes que existem no Pas: os municpios com at vinte mil habitantes correspondem a 73% do total de municpios no Brasil, porm abrigam um contingente de apenas 19,5% da populao brasileira. Em contrapartida, os municpios com mais de quinhentos mil habitantes, considerados municpios grandes, respondem por apenas 0,6% dos municpios brasileiros, mas concentram 27,8% da populao. Estes dados reetem, por um lado, que o ritmo de crescimento dos municpios no acompanhou o crescimento da populao e, por outro, que o processo de urbanizao brasileira foi seguido por uma alta concentrao populacional nos grandes centros urbanos9. Essa relao entre distribuio populacional e municipal permite-nos alertar, tal como explicou a professora S Barreto10, que o PDE pode chegar a ter um forte impacto local, mas corre o risco de ter um impacto muito pequeno quando pensamos no Pas com um todo, com dimenses continentais e com uma populao que expulsa dos municpios mais pobres pela falta de oportunidades de trabalho e de sobrevivncia e acaba concentrando-se principalmente nas regies mais urbanas e nas granPROPUESTA EDUCATIVA / 31

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des cidades, para onde convergem tanto a riqueza quanto a pobreza. Isto nos remete a outra questo importante ao redor da qual existem controvrsias. Rero-me classicao urbano/rural dos municpios no Brasil. Segundo Veiga (2003), existe uma viso distorcida do grau de urbanizao do Brasil, porque, enquanto nas estatsticas ociais constam 81% de urbanizao, sendo o rural identicado como mero resduo e destinado ao rpido desaparecimento, outros clculos mais adequados, segundo o autor, indicam que no ano 2000 o espao rural abrangia a maioria do territrio nacional, 4.500 municpios aproximadamente, e cerca de 30% da sua populao. Alm das especicidades das realidades urbanas e rurais, no podemos deixar de lembrar a extrema desigualdade entre o Brasil urbano e o Brasil rural, que se manifesta principalmente, como diz Veiga (2003), nas escolhas, nas opes e, sobretudo, nos direitos que podem ser efetivamente exercidos por essas duas partes da populao (pg. 44). Por ltimo, outra questo importante de diferenciao municipal a ausncia de um comportamento homogneo nas dinmicas de criao dos municpios no Pas, situao que de diferentes maneiras est presente tanto nas condies socioeconmicas dos municpios quanto nas relaes de poder e nas suas dinmicas polticas. possvel observar nos distintos momentos de forte crescimento de municpios que os critrios poltico-administrativos que mais inuenciaram sua formao no resultaram necessariamente de reais necessidades de crescimento econmico e/ou desenvolvimento sustentvel nem de uma estratgia de aproximao da comunidade local s estruturas de poder. Na dcada de 1940, a criao de novos municpios esteve vinculada
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maior autonomia, tanto poltica quanto nanceira, concedida a eles pela Constituio de 1946 e expectativa de que os municpios iriam conseguir um aumento de suas receitas. No nal da dcada de 1970, no bojo da luta pela democratizao do Pas, intensicou-se a presso dos estados e dos municpios por maior descentralizao scal e poltica, em oposio poltica de centralizao do governo militar. Esse processo culminou com a Constituio de 1988, que promoveu uma maior descentralizao, beneciando os municpios em vrios aspectos: adquiriram status de entes federados, o que signicou uma maior autonomia; tiveram crescimento dos recursos scais destinados aos municpios, oriundos das transferncias efetuadas pelos estados e pela Unio; e adquiriram o direito de reger-se por Lei Orgnica prpria, o que lhes concedeu maior liberdade. O crescimento do universo municipal a partir dos anos 1990 esteve ancorado nos benefcios outorgados pela Carta de 88 e expressou interesses sociais distintos que reetem no somente as determinaes macropolticas, mas tambm aspectos referentes disputa em torno da hegemonia poltica local. Esteve associado expectativa, por parte dos setores progressistas, de aproximao da comunidade local s estruturas de poder; de possibilidade de construo de um espao de produo de polticas pblicas com participao social e necessidade de encontrar formas ecientes de resolver os problemas sociais. Mas, alm disso, foi resultado de uma tendncia internacional para a descentralizao da gesto pblica; de disputas pela hegemonia poltica local e/ou pela possibilidade de mais recursos provenientes da arrecadao tributria descentralizada e tambm por maior autotomia na alocao desses recursos (Cunha, 1991). O PDE tem o territrio como categoria principal para o aumento do poder regulatrio do Governo Fe-

deral e prope-nos uma forma bastante original de pensar o enlace entre educao e territrio, porque rompe com a lgica fragmentada da municipalizao efetiva na dcada anterior. Leva-nos a pensar o municpio no simplesmente como o ente federado responsvel pelo ensino fundamental, mas como uma forma de demarcar as clivagens sociais, e a Unio, como o ente articulador e equalizador desses territrios, com a responsabilidade de diminuir as diferenas regionais, ao atuar preferentemente nos municpios mais pobres. Dessa maneira, o PDE anuncia a possibilidade de se pensar um sistema de educao no Brasil, e no um conglomerado de redes e de sistemas educacionais dispersos no Pas. No cenrio poltico-administrativo atual de fragmentao da educao pblica , sem dvida, importante o enlace entre educao e ordenao territorial, tal como enunciado no PDE. No entanto, corremos o risco de encurralar territorialmente a compreenso das desigualdades educacionais. A segmentao da educao pblica, que expressa a complexa situao da desigualdade educacional no Pas, manifesta-se em mltiplas formas alm da territorial, tais como a socioeconmica (pblico/privada) e aquela interna a cada uma das redes educacionais pblicas. Por outro lado, o PDE anuncia tambm que esse enlace permitir enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais, adjudicando grave disparidade regional presente no Pas a responsabilidade pela desigualdade educacional. Esta viso e a armao de que a educao deve ser o eixo estruturante da ao do Estado para que o Pas possa continuar se desenvolvendo, tal como armado pelo MEC, uma reviravolta dos velhos princpios da teoria do capital humano que inverte a relao entre educao e desigualdade social, co-

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Nora Krawczyk

locando a responsabilidade sobre a primeira. Por ltimo, o risco principal do enlace entre educao e territrio promover polticas que possam tender

a que os municpios se voltem para si (para seu prprio umbigo), no lugar de abrir espao para a discusso do cenrio poltico-administrativo atual e para a promoo de articulaes regionais (intermunicipais)

que possam mobilizar as dinmicas internas dos municpios.

Recibido el 14 de mayo de 2009. Aceptado el 15 de junio de 2009.

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Notas
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Publicado na Revista Caderno de Pesquisa, n. 135, outubro 2008. 25 de maro de 2008. Exemplos dados pelo Ministro de Educao na sua palestra de abertura no Seminrio Itinerante: o PDE em debate, em setembro de 2007. Transferncias automticas so aquelas que complementam os recursos dos estados. ltima atualizao em 08/04/2008.

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O PDE: novo modo de regulao estatal?

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Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007. A redemocratizao nos Estados e municpios ocorreu a partir de 1980 e somente quase dez anos depois chegou ao nvel central. A micro regulao local remete ao complexo jogo de estratgias, negociaes e aes, de vrios atores, pelo quais as normas, injunes e constrangimentos da regulao nacional so (re) ajustadas localmente, muitas vezes de modo no intencional (Barroso, 2006. P.56). Dados extrados do IBGE, Indicadores Sociais Municipais 2000, citados em Simes, 2004. Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007.

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Resumo
O texto discute o papel do Estado, as relaes que se estabelecem entre as diferentes esferas de governo e entre o Governo Federal e a instituio escolar e as diferentes formas de regulao contidas no Plano de Desenvolvimento Educacional (PDE). Para isso, analisa-se a gesto educacional proposta no PDE, a categoria territrio e o potencial e as limitaes da escolha do municpio como territrio privilegiado no modo de regulao educacional.

Resumen
El texto discute el papel del Estado, las relaciones que se establecen entre las diferentes esferas del gobierno y entre el Gobierno Federal y la escuela, y las diferentes formas de regulacin contenidas en el Plan de Desarrollo Educacional (PDE). Para esto, se analiza la administracin educacional propuesta por el PDE, la categora de territorio y las posibilidades y las limitaciones de las escuelas de municipio como un territorio de privilegio en la regulacin educativa.

Abstract
The paper discusses the role of the State, the relations that are established between dierent spheres of the government and between the Federal Government and the school, as an institution, and the dierent forms of regulation present in the Educational Development Plan (PDE) of the Brazilian government. To this end, we analyze educational administration in the PDE, the category territory and the possibilities and limitations in the choice of the municipality as a privileged territory in educational regulation.

Palavras chave
Poltica educacional Gesto da educao Regulao

Palabras clave
Poltica educacional Educativa Regulacin Gestin

Key words
Educational policy Educational administration Regulation

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