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NOES DE ADMINISTRAO PBLICA INTRODUO ESTADO: nao politicamente organizada , dotada de personalidade jurdica prpria, sendo pessoa jurdica

a de direito pblico. O Estado, sinteticamente, o ente que necessariamente composto por trs elementos essenciais: povo, territrio e governo soberano .. Para que o Estado exera suas funes, este manifesta sua vontade por meio dos Poderes do Estado (ou Funes do Estado), que so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si, conforme assevera a nossa Constituio Federal (art. 2). A funo principal do Poder Legislativo a elaborao de leis (funo legislativa), a funo principal do Poder Executivo a execuo das leis (funo administrativa), enquanto que a funo p rincipal do Poder Judicirio a aplicao das leis aos casos concretos (funo judicial). GOVERNO: em sentido formal, o conjunto de poderes e rgos constitucionais; em sentido material, o
complexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional a conduo poltica dos negcios pblicos. Hely Lopes diz: " a expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos, do Estado e da manuteno da ordem jurdica vigente."

ADMINISTRAO:
PARA CHIAVENATO: a aplicao de tcnicas com o intuito de estabelecer metas e operacionalizar o seu alcance pelos colaboradores participantes das organizaes a fim de que se obtenha resultados que satisfaam as necessidades de seus clientes assim como s suas prprias. Chiavenato: a palavra administrao vem do latim ad (direo para, tendncia) e minister (subordinao ou obedincia) e significa aquele que realiza uma funo abaixo do comando de outrem, isto , aquele que presta servio a outro. Administrao uma cincia que estuda os principais problemas de uma empresa, visando melhorar o desempenho atravs de tcnicas de planejamento, organizao, direo e controle. Segundo MAXIMIANO, Administrar o processo que tem como finalidade garantir a eficincia e efic cia de um sistema.

ADMINISTRAO PBLICA
 a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito Pblico, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade.  todo o aparelhamento do Estado para a prestao dos servios pblicos, para a gesto dos bens pblicos e dos interesses da comunidade.  Conjunto de entidades e rgos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando a satisfao das necessidades coletivas e segundo fins desejados pelo Estado.  o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional,servio pblico o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade; numa viso global, a Adm. Pblica , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas.  Definio de Hely Lopes Meirelles, "a Administrao o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas de governo."  Administrao Pblica em sentido subjetivo (formal) o conjunto de entes (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos) que tem a incumbncia de exercer uma das funes do Estado: a funo admin istrativa, ou seja, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do governo. No sentido objetivo (material), designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo; Natureza da Administrao Pblica a de mnus pblico para quem a exerce, isto , encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Os fins a que se destina a Administrao Pblica, resumem-se num nico objetivo; o bem comum da coletividade administrada. Basicamente temos dois sentidos a dar ao vocbulo Administrao Pblica (Pietro, 1998, 49-56): a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgnico , ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e Agentes Pblicos.

b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional , designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe predominantemente ao Poder Executivo. Sob o aspecto objetivo, cabe Administrao Pblica as seguintes tarefas: a) Fomento: Incentivo iniciativa de utilidade pblica (subvenes, financiamentos, favores fiscais); b) Polcia Administrativa: Compreende toda atividade de execuo das chamadas limitaes administrativas; c) Servio Pblico: toda atividade que a Administrao Pblica executa, diretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurdico preponderantemente pblico (CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175); Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais caractersticas da Administrao Pblica: a) uma atividade concreta, no sentido que pe em execuo a vontade do Estado contida na lei; b) A sua finalidade a satisfao direta e imediata dos fins do Estado; c) Seu regime jurdico de direito pblico; Quanto ao aspecto subjetivo da Administrao Pblica, vejamos a classificao contida no art. 4 do Dec.Lei 200/67: 1 ADMINISTRAO DIRETA , que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios; 2 A ADMINISTRAO INDIRETA , que compreende as seguintes categorias de entidades, dotados de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Empresas pblicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundaes pblicas; Vejamos o esquema abaixo: ADMINISTRAO DIRETA - A Administrao exercida pelo prprio Estado - RGOS: * DE DIREO; * CONSULTIVOS; * DE EXECUO ADMINISTRAO INDIRETA - A atividade administrativa descentralizada que exercida pessoa distinta do Estado - ENTIDADES: * AUTARQUIAS; * FUNDAES PBLICAS; * EMPRESAS PBLICAS; * SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;

CARACTERSTICAS DA ADMINISTRAO PBLICA


praticar atos to somente de execuo estes atos so denominados atos administrativos; quem pratica estes atos so os rgos e seus agentes, que so sempre pblicos; exercer atividade politicamente neutra - sua atividade vinculada Lei e no Poltica; ter conduta hierarquizada dever de obedincia - escalona os poderes administrativos do mais alto escalo at a mais humilde das funes; praticar atos com responsabilidade tcnica e legal busca a perfeio tcnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais; carter instrumental a Administrao Pblica um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administrao serve ao Estado. competncia limitada o poder de deciso e de comando de cada rea da Administrao Pblica delimitada pela rea de atuao de cada rgo.

SERVIOS PBLICOS
So servios e atividades que podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou descentralizada, que so formas tcnicas de Organizao Administrativa. a) Centralizao: a prestao de servios diretamente pela pessoa poltica prevista constitucionalmente, sem delegao a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus rgos. b) Descentralizao: a transferncia de execuo do servio ou titularidade do servio para outras pessoas, quer seja de direito pblico, quer seja de direito privado. No mbito da mesma pessoa jurdica temos:

a) Desconcentrao: a distribuio interna de competncias, ou seja, dentro da mesma pessoa jurdica. Sabe-se que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia. Isto feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentrao liga -se hierarquia. . H uma desconcentrao das atividades dos rgos b) Concentrao: Ocorre o inverso da desconcentrao perifricos para os centrais.

PRINCPIOS BSICOS DA ADMINISTRAO PBLICA


Tomando o conceito de Administrao Pblica em seu sentido orgnico, isto , no sentido de conjunto de rgos e pessoas destinados ao exerccio da totalidade da ao executiva do Estado, a nossa Constituio Federal positivou os princpios gerais norteadores da totalidade de suas funes, considerando todos os entes que integram a Federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Destarte, os princpios inerentes Administrao Pblica so aqueles expostos no art. 37 de nossa vigente Constituio. Alguns, diga-se de pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implcita ou tcita. A Constituio Federal, no art. 37, caput, trata dos princpios inerentes Administrao Pblica: "Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Trata-se, portanto, de princpios incidentes no apenas sobre os rgos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos trs Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio), nas tambm de preceitos genricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso pas integram a denominada Administrao Indireta, ou seja, autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundae s governamentais ou estatais. Destarte, os princpios explicitados no caput do art. 37 so, portanto, os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Outros se extraem dos incisos e pargrafos do mesmo artigo, como o da licitao, o da prescritibilidade dos ilcitos administrativos e o da responsabilidade das pessoas jurdicas (inc. XXI e 1. a 6.). Todavia, h ainda outros princpios que esto no mesmo artigo s que de maneira implcita, como o caso do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade. Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princpios constitucionais da Administrao Pblica.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS


Caput Do Art. 37 Conforme mencionado anteriormente, os princpios constitucionais explcitos so aqueles presentes no art. 37, da Constituio Federal, de maneira expressa. Assim, so eles: o princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade, o princpio da moralidade, o princpio da publicidade e o princpio da eficincia.

PRINCPIO DA LEGALIDADE
Todos os atos da Administrao tm que estar em conformidade com os princpios legais. Este princpio observa no s as leis, mas tambm os regulamentos que cont m as normas administrativas contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando a Administrao Pblica se afasta destes comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por conseqncia, atos nulos e respondendo por sanes por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos, podem at ser demitidos. Diz-se que o administrador, em cumprimento ao princpio da legalidade, "s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleo de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO: "Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende -se atravs da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao da vontade geral". De tudo isso podemos extrair uma importante concluso. Contrariamente ao que ocorre em outros ordenamentos jurdicos, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre ns, a edio dos denominados decretos ou regulamentos "autnomos ou independentes" , pois como se sabe, tais decretos ou regulamentos no passam de atos administrativos gerais e normativos baixados pelo c hefe do Executivo, com o assumido objetivo de disciplinar situaes anteriormente no reguladas em lei. E, sendo assim, sua prtica encontra bice intransponvel no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princpio da legalidade em nossa Lei Maior.

PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem considerao, para fins de privilegiamento ou da imposio de situaes restritivas, das caractersticas pessoais daqueles a quem porventura se dirija. Em sntese, os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionrio. A mera leitura dessa definio bem nos revela que esse princpio pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prtica do ato e a impessoalidade do prprio administrado como destinatrio desse mesmo ato. Com efeito, de um lado, o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizaes administrativo-governamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva. Custeada com dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais poder ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio funcional, se viu na condio de execut-la. , por excelncia, impessoal, unicamente imputvel estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prtica, para todos os fins que se fizerem de direito. Assim, como exemplos de violao a esse princpio, dentro dessa particular acepo examinada, podemos mencionar a realizao de publicidade ou propaganda da pessoa do administrador com verbas pblicas ou ainda, a edio de atos normativos com o objetivo de conseguir benefcios pessoais. No mbito dessa particular dimenso do princpio da impessoalidade, que est o elemento diferenciador bsico entre esse princpio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonmica no abarca, em seus direitos termos, a idia da imputabilidade dos atos da Administrao ao ente ou rgo que a realiza, vedando, como decorrncia direta de seus prprios termos, e em toda a sua extenso, a possibilidade de apropriao indevida desta por agentes pblicos. Nisso, reside a diferena jurdica entre ambos. J, por outro ngulo de viso, o princpio da impessoalidade deve ter sua nfase no mais colocada na pessoa do administrador, mas na prpria pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que este no pode e no deve ser favorecido ou prejudicado, no exerccio da atividade da Administrao Pblica, por suas exclusivas condies e caractersticas. Jamais poder, por conseguinte, um ato do Poder Pblico, ao menos de modo adequado a esse pr incpio, vir a beneficiar ou a impor sano a algum em decorrncia de favoritismos ou de perseguio pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com a Administrao, ou com quem em seu nome atue, sem que suas caractersticas pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predilees ou discriminaes de qualquer natureza. Ser, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princpio, nessa dimenso, por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decises administrativas voltadas satisfao da agremiao partidria ou faco poltica a que se liga o administrador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatrios que tenham por objetivo a vingana pessoas ou a persegui o poltica pura e simples (desvio de poder). Dessa perspectiva, o princpio da impessoalidade insere-se por inteiro no mbito do contedo jurdico do princpio da isonomia, bem como no do prprio princpio da finalidade. Perfilhando este entendimento, sustenta CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO: "No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo, nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia".

PRINCPIO DA MORALIDADE
J na Antiguidade se formulava a idia de que as condies morais devem ser tidas como uma exigncia impostergvel para o exerccio das atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Slon a afirmao de que um "homem desmoralizado no poder governar". Todavia, foi neste sculo, pelos escritos de Hauriou, que o princpio da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da cincia jurdica, capaz de fornecer, ao lado da noo de legalidade, o fundamento para a invalidao de seus atos pelo vcio denominado desvio de poder. Essa moralidade jurdica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da prpria Administrao, uma vez que ao agente pblico caberia tambm distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o

ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como j proclamavam os romanos "nem tudo que legal honesto" (nort omne quod licet honestum est). Hoje, por fora da expressa incluso do princpio da moralidade no caput do art. 37, a ningum ser dado sustentar, em boa razo, sua no incidncia vinculante sobre todos os atos da Administrao Pblica. Ao administrador pblico brasileiro, por conseguinte, no bastar cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus tos estejam verdadeiramente adequados moralidade administrativa, ou seja, a padres ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao. Se assim no for, inexoravelmente, havero de ser considerados no apenas como imorais, mas tambm como invlidos para todos os fins de direito. Isto posto, CARDOSO fornece uma definio desse princpio, hoje agasalhado na rbita jurdico-constitucional: "Entende-se por princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administrao Pblica devam estar inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade para a gesto dos bens e interesses pblicos, sob pena de invalidade jurdica". Admite o art. 5., LXXIII, da Constituio Federal que qualquer cidado possa ser considerado parte legtima para a propositura de ao popular que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, prpria moralidade administrativa. Por outra via, como forma de tambm fazer respeitar esse princpio, a nossa Lei Maior trata tambm da improbidade administrativa. A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que mereceu considerao especial p ela Constituio, que pune o mprobo com a suspenso de direitos polticos (art. 37, 4.). Deste modo, conceitua CAETANO: "A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionrio servir a Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das suas funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". A moralidade administrativa e assim tambm a probidade so tuteladas pela ao popular, de modo a elevar imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A improbidade tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de suspenso dos direitos polticos do mprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, 4., in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo de outras sanes cabveis, podendo vir a configurar a prtica de crime de responsabilidade (art. 85, V). Dessa forma, o desrespeito moralidade, entre ns, no se limita apenas a exigir a invalidao por via administrativa ou judicial do ato administrativo violador, mas tambm a imposio de outras conseqncias sancionatrias rigorosas ao agente pblico responsvel por sua prtica.

PRINCPIO DA PUBLICIDADE
A publicidade sempre foi tida como um princpio administrativo, porque se entende que o Poder Pblico, por seu pblico, deve agir com a maior transparncia possvel, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores esto fazendo. Alm do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposio expressa de sua Constituio, afirma que todo poder nele constitudo "emana do povo" (art. 1., pargrafo nico, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder exercido informaes e atos relativos gesto dares publica e as prprias linhas de direcionamento governamental. por isso que se estabelece, como imposio jurdica para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus atos. Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princpio: "Entende-se princpio da publicidade, assim, aquele que exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatria divulgao dos atos da Administrao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos rgos estatais competentes e por toda a sociedade". A publicidade, contudo, no um requisito de forma do ato administrativo, "no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares no se convalidam com a publica o, nem os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige". No que tange forma de se dar publicidade aos atos da Administrao, tem-se afirmado que ela poder dar-se tanto por meio da publicao do ato, como por sua simples comunicao a seus destinatrios. relevante observar, todavia, que tambm a publicao como a comunicao no implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fa to do ato administrativo por seus respectivos destinatrios. Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na ordem jurdica; e para o mundo do Direito no interessar se na realidade ftica o conheciment o da existncia do ato e de seu contedo tenha ou no chegado pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicao ou a comunicao dentro das formalidades devidas, haver sempre uma presuno absoluta da cincia do destinatrio, dando-se por satisfeita a exigncia de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim no determinarem. Assim, se a publicao feita no Dirio Oficial foi lida ou no, se a comunicao protocolada na repartio competente chegou ou no s mos de quem de direito, s e o telegrama regularmente recebido na residncia do

destinatrio chegou faticamente a suas mos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso. Nesse sentido, afirma MELLO: "O conhecimento do ato um plus em relao publicidade, sendo juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente (...). Quando prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na porta das reparties (por afixao no local de costume), pode ocorrer que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer razo, dele no tome efetiva cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelao do ato". Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever satisfeito por meio da publicao em rgo de imprensa oficial da Administrao, entendendo-se com isso no apenas os Dirios ou Boletins Oficiais das entidades pblicas, mas tambm para aquelas unidades da Federao que no possurem tais peridicos os jornais particulares especificamente contratados para o desempenho dessa funo, ou outras excepcionais formas substi tutivas, nos termos das normas legais e administrativas locais. Observe-se, porm, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever jurdico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgao por meio de outros rgos de imprensa no escritos, co mo a televiso e o rdio, ainda que em horrio oficial, em decorrncia da prpria falta de segurana jurdica que tal forma de divulgao propiciaria, seja em relao existncia, seja em relao ao prprio contedo de tais atos. Observe-se ainda que, inexistindo disposio normativa em sentido oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos Administrao no necessitam ser publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissvel, em regra, a comunicao aos destinatrios. O dever de publicao recairia, assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja, aos atos externos. Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos administrativ os, nos termos do princpio constitucional em exame, sero diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parmetros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos. No que tange ao direito publicidade dos atos administrativos, ou mais especificamente, quanto ao direito de ter-se cincia da existncia e do contedo desses atos, de todo importante observar -se que ele no se limita aos atos j publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfeioamento pela sua publicao. Ele se estende, indistintamente, a todo o processo de formao do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatrios de efeitos internos, como despachos administrativos intermedirios, manifestaes e pareceres. , assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do princpio da publicidade o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5., XXXIII, da CF), o direito obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal (art. 5., XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usurios a registros administrativos e atos de governo (art. 37, 3., II). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Pblico, podero os prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5., LXXII, da CF) (31), do mandado de segurana (art. 5., LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinrias. de ponderar, contudo, que os pareceres s se tornam pblicos aps sua aprovao final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda uma simples opinio que pod e no se tornar definitiva. As certides, contudo, no so elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a Constituio s reco0nhece esse direito quando so requeridas para defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de interesse pessoal (art. 5., XXXIV, b). foroso reconhecer, todavia, a existncia de limites constitucionais ao princpio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poder vir a ser compreendido de modo a que propicie a violao da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5., X, c/c. art. 37, 3., II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio profissional (art. 5., XIV, da CF), ou com violao de sigilo tido como imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (art. 5., XXXIII, c/c. art. 37, 3., II, da CF). Para finalizar, faz-se de extrema importncia, perceber-se que o problema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituio da Repblica, em nada se confunde com o problema da divulgao ou propaganda dos atos e atividades do Poder Pblico pelos meios de comunicao de massa, tambm chamadas em m tcnica de "publicidade" pelo 1. desse mesmo artigo. Uma coisa a publicidade jurdica necessria para o aperfeioamento dos atos , a se dar nos termos definidos anteriormente. Outra bem diferente a "publicidade" como propaganda dos atos de gesto administrativa e governamental. A primeira, como visto, um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos no sero dotados de existncia jurdica. A segunda mera faculdade da Administrao Pblica, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituio e dentro das expressas limitaes constitucionais existentes. Assim, afirma o 1. do art. 37: " a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos"

Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ao da Administrao Pblica, direta e indireta, quanto divulgao de seus atos de gesto pelos meios de comunicao d e massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o carter estritamente educativo, informativo ou de orientao social, ou vindo dela constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo de agentes pblicos, sua veiculao se dar em manifesta ruptura com a ordem jurdica vigente, dando ensejo responsabilizao daqueles que a propiciaram.

PRINCPIO DA EFICINCIA
O princpio da eficincia tornou-se expresso na Constituio Federal no caput do art. 37, em virtude de alterao introduzida pela Emenda Constitucional n. 19. evidente que um sistema balizado pelos princpios da moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, no poderia admitir a ineficincia administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, no trouxe alteraes no regime constitucional da Administrao Pblica, mas, como dito, s explicitou um comando at ento implcito. Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifica normas, qualifica atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio da eficincia, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel. Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES: "Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exi gindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros". De incio, parece de todo natural reconhecer que a idia de eficincia jamais poder ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior, se o poder Pblico no vier, em padres de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possvel todos os recursos h umanos, materiais, tcnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exerccio regular de suas competncias. Neste sentido, observa CARDOZO: "Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve abarcar a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios disponveis". Tem-se, pois, que a idia de eficincia administrativa no deve ser apenas limitada ao razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados disposio dos agentes pblicos. Deve ser construda tambm pela adequao lgica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relao apropriada desses resultados com as necessidades pblicas existentes. Estar, portanto, uma Administrao buscando agir de modo eficiente sempre que, exercendo as funes que lhe so prprias, vier a aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disp onvel (ao instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possvel em relao aos fins que almeja alcanar r (esultado final eficiente). Desse teor, o esclio de CARDOZO: "Desse modo, pode-se definir esse princpio como sendo aquele que deter mina aos rgos e pessoas da Administrao Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurdica, tenham uma ao instrumental adequada, constituda pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros disponveis, de modo que possa alcanar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possvel, em face das necessidades pblicas existentes". Seguindo essa linha de orientao, temos que, como desdobramento do princpio em estudo, a Con stituio procurou igualmente reforar o sentido valorativo do princpio da economicidade, que, incorporado literalmente pelo art. 70, caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o dever de eficincia do administrado na gesto do dinheiro pblico.

Segue o conhecido macete, mas importante para quem estuda. Ele auxilia na memorizao dos 5 princpios que regem a administrao pblica, elencados no art. 37 da Constituio. Basta lembrar da palavra LIMPE:

Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficincia. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLCITOS


Alm dos princpios explicitamente abrigados pelo texto constitucional, existem outros implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administrao Pblica. Vejamos:

PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO E PRINCPIO DA AUTOTUTELA


A Administrao Pblica na prtica de seus atos deve sempre respeitar a lei e zelar para que o interesse pblico seja alcanado. Natural, assim, que sempre que const ate que um ato administrativo foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de coliso com os interesses pblicos, tenham os agentes pblicos a prerrogativa administrativa de rev-los, como uma natural decorrncia do prprio princpio da legalidade. Desta maneira: "O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, coloca os interesses da Administrao Pblica em sobreposio aos interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com fundamento nesse princpio que estabelece, por exemplo, a autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administrao de anular os atos praticados em desrespeito lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogao de atos administrativos com base em juzo discricionrio de convenincia e oportunidade". A respeito do Princpio da Autotutela, deve ser lembrada a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, quando afirma que: "a administrao pode anular os seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ileg ais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial".

PRINCPIO DA FINALIDADE
Foi visto no exame do princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode agir de acordo e em consonncia com aquilo que, expressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegvel, portanto, que sempre tenha dever decorrente e implcito dessa realidade jurdica o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua conduta. Disto deduz-se o denominado princpio da finalidade. Como bem observa MELLO: "Esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competncias postas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todas as leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especfica obrigada na lei a que esteja dando execuo" . Enfim, o princpio da finalidade aquele que imprime autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas realizao da finalidade perseguida pela lei. Evidentemente, nessa medida, que a prtica de um ato administrativo in concreto com finalidade desviada do interesse pblico, ou fora da finalidade especfica da categoria tipolgica a que pertence, implica vcio ensejador de sua nulidade. A esse vcio, como se sabe, denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade. Concluindo, essas consideraes querem apenas mostrar que o princpio da finalidade no foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como manifestao do princpio da legalidade, sem que merea censura por isso.

PRINCPIO DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE


Na medida em que o administrador pblico deva estrita obedincia lei (princpio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satisfao dos interesses pblicos ( princpio da finalidade), h que se pressupor que a prtica de atos administrativos discricionrios se processe dentro de padres estritos de razoabilidade, ou seja, com base em parmetros objetivamente racionais de atuao e sensatez. Deveras, ao regular o agir da Administrao Pblica, no se pode supor que o desejo do legislador seria o de alcanar a satisfao do interesse pblico pela imposio de condutas bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes dentro dos padres dominantes na sociedade e no momento histrico em que a atividade normativa se consuma. Ao revs, de se supor que a lei tenha a coerncia e a racionalidade de condutas como instrumentos prprios para a obteno de seus objetivos maiores. Dessa noo indiscutvel,extrai-se o princpio da razoabilidade: Em boa definio, o princpio que determina Administrao Pblica, no exerccio de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com critrios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concepes sociais dominantes. Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO: "Enuncia-se com este princpio que a administrao, ao atuar no exerccio de discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competncia exercida". A nosso ver, dentro do campo desse princpio, deve ser colocada, de que diante do exerccio das atividades estatais, o "cidado tem o direito menor desvantagem possvel ". Com efeito, havendo a possibilidade de ao discricionria entre diferentes alternativas administrativas, a opo por aquela que venha a trazer conseqncias mais onerosas aos administrados algo inteiramente irrazovel e descabido. Como desdobramento dessa idia, afirma-se tambm o princpio da proporcionalidade, por alguns autores denominado princpio da vedao de excessos. Assim, pondera MELLO: "Trata-se da idia de que as conseqncias administrativas s podem ser validamente exercidas na extenso e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de n i teresse pblico a que esto atreladas". Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exerccio da atividade administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se pretendem alcanar, com base em padres aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto. Segundo STUMM, esse princpio reclama a certificao dos seguintes pressupostos: a. Conformidade ou adequao dos meios, ou seja, o ato administrativo deve ser adequado aos fins que pretende realizar; b. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente pblico mais de um meio para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso esfera individual; c. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a consecuo desse resultado. Por conseguinte, o administrador pblico no pode utilizar instrumentos que fiquem aqum ou se coloquem alm do que seja estritamente necessrio para o fiel cumprimento da lei. Assim sendo, sempre que um agente pblico assumir conduta desproporcional ao que lhe devido para o exerccio regular de sua competncia, tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbncia cumprir, poder provocar situao ilcita passvel de originar futura responsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, at criminal.

OUTROS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS PRINCPIO DA LICITAO


Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras, servios, compras ou de alienaes do Poder Pblic o. A Administrao Pblica tem o dever de sempre buscar, entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponvel no mercado para satisfazer os interesses pblicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao prprio dever de atuar de acordo com padres exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes negociais. dessa conjugao de imposies que nasce o denominado princpio da licitao. Consoante, CARDOZO define este princpio: "De forma sinttica, podemos defini-lo como sendo aquele que determina como regra o dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prvio procedimento administrativo que, por meios de critrios preestabelecidos, pblicos e isonmicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados". O art. 37, XXI, alberga o princpio nos termos seguintes:

"ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garant ia do cumprimento das obrigaes". Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo constitucional imposto a todos os entes da Administrao Pblica, na conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita lei definir hipteses especficas de inexigibilidade e de dispensa de licitao. Porm, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitao um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municpios compete legislar suplementarmente sobre a matria no que tange ao interesse peculiar de suas administraes.

PRINCPIO DA PRESCRITIBILIDADE DOS ILCITOS ADMINISTRATIVOS


A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu titular, um princpio geral do direito. Logo, no de se estranhar que ocorram prescries administrativas sob vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da Administrao, quer tanto s desta em face de administrados. Assim especialmente em relao aos ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia sua apurao e responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do seu ius persequendi. Desta maneira, o art. 37, 5. dispe sobre este princpio: "A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento". Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito da Administrao ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao errio. Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA: " uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo, destoante dos princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius)".

PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO


O princpio em estudo encontra amparo no art. 37, 6., da Constituio Federal, cuja compostura verifica-se que: "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, ass egurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa". Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente pblico que vier a causar um dano a algum trar para o Estado o dever jurdico de ressarcir esse dano. No importar se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurar pela mera demonstrao do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado. Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que causa o dano. Qualificar -se- sempre que o agente estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exerccio da funo pblica, no importando se age em nome de uma pessoa de direito pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos. Destare, a obrigao de indenizar a da pessoa jurdica a que pertence o agente. O prejudicado ter que mover a ao de indenizao contra a Fazenda Pblica respectiva ou contra a pessoa jurdica privada prestadora de servio pblico, no contra o agente causador do dano. O princpio da impessoalidade vale aqui tambm. Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a Administrao Pblica encontram -se a exercer propriamente funo pblica. Por vezes, no mbito do que admite nossa Constituio, ser possvel encontrarmos pessoas da Administrao Indireta que no estejam exercendo tais tipos de atividades, como o caso, por exemplo, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista para o exerccio de atividade econmica (art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros havero de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislao civil. Exigiro, em princpio, a configurao da ao dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indenizar. O mesmo se poder dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a algum fora do exerccio da funo pblica. Nesse caso, por bvio, no haver de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, 6., de nossa Lei Maior.

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Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "s est consagrada constitu cionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona d anos que seus agentes causarem"; Assim sendo, condutas omissivas s podem gerar responsabilidade ao Poder Pblico quando demonstrada a culpa do servio. No mais, importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes pblicos perante a Administrao Pblica induvidosamente subjetiva. Como observa-se pelos prprios termos do citado art. 37, 6., o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano apenas se configurar "nos casos de dolo ou culpa".

PRINCPIO DA PARTICIPAO
O princpio da participao do usurio na Administrao Pblica foi introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do 3. do art. 37, que ser apenas reproduzido devido sua efetivao ser dependente de lei. Diz o texto: Art. 37, 3. .A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I. as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qual idade dos servios; II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5., X (respeito privacidade) e XXXIII (direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse ou de interesse coletivo em geral); III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

PRINCPIO DA AUTONOMIA GERENCIAL


O princpio da autonomia gerencial regido pelo 8. do art. 37, da Constituio Federal, introduzido pela EC19/98. Assim estabelece este dispositivo: Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal. Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico. Quando ao contrato das entidades no h maiores problemas porque entidades so rgos pblicos ou parapblicos (paraestatais) com personalidade jurdica de modo que tm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder pblico, entendido poder da administrao centralizada. Mas, os demais rgos no dispem de personalidade jurdica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder pblico, no qual se inserem. Consoante, SILVA discorre a respeito: "Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poder outorgar aos administradores de tais rgos uma competncia especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez no passe de uma espcie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinrio vai imaginar isso"

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DEFINIES DE ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA Personalidade jurdica de Direito Pblico y Autarquias y Consrcios Pblicos Personalidade jurdica de Direito Privado y Empresas pblicas y Sociedades de Economia Mista y Fundaes Pblicas y Consrcios Pblicos Privados y Sociedades Controladas AUTARQUIA
uma pessoa jurdica, instituda para desempenhar atividades administrativas sob regime de direito pblico, criada por lei que determina o grau e sua autonomia em face da Administrao direta. Exemplos de autarquia Federal: INSS, BACEN

CONSRCIOS PBLICOS
O consrcio pblico uma parceria formada entre entidades estatais para exercer alguma atividade de interesse da coletividade, geralmente relacionados ao meio ambiente, sade e desenvolvimento regional, desenvolvimento de recursos hdricos e saneamento bsico. uma associao pblica, criada por meio de leis editadas por entes polticos diversos e investida na titularidade de atribuies e poderes pblicos para relaes de cooperao federativa. So exemplos de consrcios pblicos: Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).

EMPRESA PBLICA
Criada por lei autorizada, com personalidade jurdica de direito privado, exerce atividades econmicas ou servios que o Estado seja obrigado a exercer por fora de contingncia, seu capital exclusivo da Unio, podem ter lucro. So exemplos de empresas pblicas: EMBRAPA, ECT, Caixa Econmica Federal. Empresa pblica pessoa jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para (objeto social) a explorao de atividade econmica ou prestao de servio pblico ; atividades essas que o governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo revestir -se de qualquer das formas admitidas em direito.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA


Sociedade de economia mista uma sociedade annima sujeita a regime diferenciado, sob controle de entidade estatal, cujo objeto social a explorao de atividade econmica ou prestao de servio pblico. Criada por lei autorizada, com personalidade jurdica de direito privado, instituda mediante autorizao legislativa e registro em rgo prprio para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, seu capital pertence 50% + 1 ao ordinria do Estado, podem ter lucro. Exemplos: Petrobrs, Banco do Brasil.

FUNDAES PBLICAS
uma pessoa jurdica de direito privado, instituda por ato legislativo sob a forma de fundao, para o desempenho de atividades destitudas de cunho econmico, de interesse coletivo, mantida com recursos pblicos. Criada por lei autorizada com lei complementar definindo sua rea de atuao, exerce atividades atpicas do Estado (assistncia social, educacional, cultura, pesquisa) com personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, imunes a impostos, seus bens so impenhorveis. So exemplos de fundaes pblicas: IPEA, IBGE, Fiocruz;

CONSRCIOS PBLICOS PRIVADOS


Consrcio pblico com personalidade jurdica de direito privado consiste numa pessoa jurdica sem fins econmicos, formada exclusivamente por entes da Federao, para estabelecer relaes de cooperao federativa. O consrcio pblico pode ser entendido como um ajuste de vontade firmado por entidades estatais da mesma espcie, visando o interesse comum. Os consrcios pblicos so constitudos por meio de contratos pblicos.

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ENTIDADES PARAESTATAIS
Entidade Paraestatal ou servio social autnomo uma pessoa jurdica de direito privado criada por lei para, atuando sem submisso Administrao Pblica, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manuteno mediante contribuies compulsrias. Ex: sindicatos.

ENTIDADES NO ESTATAIS (DO TERCEIRO SETOR)


integrado por sujeitos e organizaes privadas que se comprometem com a realizao de interesses coletivos e a proteo de valores supra-individuais. Ex: Fundaes Privadas, Associaes sem fins lucrativos, Organizaes Sociais.

ORGANIZAO SOCIAL uma associao civil sem fins lucrativos, que em virtude do preenchimento de alguns requisitos legais submetida a uma regime jurdico especial para consecuo de determin adas atividades de interesse coletivo. OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Lei 9790 de 23 de maro de 1999. AGNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS
Agncias executivas e reguladoras tambm fazem parte da administrao pblica indireta, so pessoas jurdicas de direito pblico interno e consideradas como autarquias especiais. y AGNCIA EXECUTIVA: uma qualificao criada atravs de um decreto em 1998. Autarquias e fundaes pblicas passam a qualificao de agncia executiva aps se candidatar com um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional aprovado. A aprovao se d por decreto presidencial. O candidato firma um "Contrato de Gesto" com o ministrio superior que visa a reduo de custos, melhoria na qualidade de servios, maior autonomia administrativa, financeira e de pessoal. Exemplo de agncia executiva: INMETRO. y AGNCIA REGULADORA: com as privatizaes de atividades que antes pertenciam ao estado, foi criada a agncia reguladora. Agncia reguladora tem como funo fiscalizar os servios prestados por concessionrias ou permissionrias. So exemplos de agncias reguladoras: ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes), ANP (Agncia Nacional do Petrleo), ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica), ANTAQ (Agncia Nacional de Transportes Aquavirios), Anvisa (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria), ANTT (Agncia Nacional de Transportes terrestres).

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Gesto da Qualidade: excelncia nos servios pblicos.


Qualidade no servio pblico um tema que vem despertando a ateno de muitos estudiosos. Melhorar a qualidade no servios prestados ao cidado, como resultado da adoo de uma administrao pblica gerencial flexvel, eficiente e aberta ao controle social e aos resultados hoje uma questo fundamental.

O contexto prprio da Administrao Pblica.

Vamos tratar especificamente das organizaes governamentais, as quais sero objeto de nossos estudos. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a expresso Administrao Pblica pode ser tomada em dois sentidos:  Administrao Pblica como sendo o conjunto de rgos pblicos, autarquias, fundaes, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. atravs da Administrao Pblica que o Estado se manifesta frente aos seus sditos, materializando-se mediante a ao destas diversas organizaes formais, com suas caractersticas e prerrogativas especficas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo prprio da disciplina denominada Direito Administrativo.
 Administrao Pblica como sendo o modo de gesto do aparelho do Estado, ou seja, a forma como so aplicados os processos de planejamento, organizao, direo e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administrao Pblica.

Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administrao Pblica de acordo com a segunda acepo, relativa aos modos de gesto das organizaes governamentais. A Administrao (ou Gesto) Pblica abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e, portanto importante a sua conceituao e a compreenso do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanas pelas quais atravessam as organizaes governamentais atualmente. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito para a administrao pblica: todo o aparelho do Estado pr orientado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Esta definio est de acordo com a nova relao que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se v o cidado como contribuinte de impostos e como
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uma espcie de cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons, no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. Portanto, apesar de sua proximidade com a Cincia Poltica, a Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administrao Pblica tem o seu prprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes Gesto Pblica, ao modo de se conduzir as aes dentro das organizaes governamentais, para o atendimento das necessidades col etivas. Mas, ser que os processos administrativos vistos anteriormente, podem ser aplicados da mesma forma nas organizaes pblicas, assim como o so nas organizaes privadas? o que veremos a seguir.
Convergncias e Divergncias entre a Gesto Pblica e a Gesto Privada

A Administrao Pblica, enquanto vertente especfica da cincia da Administrao, preocupa-se com muitas questes comuns a esse campo do conhecimento. De fato, tambm o Estado se manifesta, em suas aes, atravs da criao e funcionamento das organizaes pblicas. Estas se assemelham s organizaes privadas na medida em que necessitam tambm da aplicao dos processos administrativos j vistos, ou seja, Planejamento, Organizao, Direo e Controle. Tambm nas organizaes pblicas encontraremos questes relativas a campos tradicionais de estudo da Administrao, tais como Recursos Humanos, Finanas, Administrao de Materiais, Contabilidade, Oramento, Prestao de Servios, Atendimento ao Pblico, Tecnologia de Informao, etc. Existe atualmente uma tendncia muito forte nas organizaes pblicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento dirio algumas tcnicas h muito empregadas nas organizaes privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais so, sob muitos aspectos, semelhantes. No entanto, cabe destacar algumas caractersticas que tornam a administrao pblica diferente da administrao privada, o que, por conseqncia, faz com que as formas de gesto apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro a seguir apresenta alguns desses aspectos:
Critrio Administrao Pblica Administrao Privada
Forma de obteno de recursos para o funcionamento da Organizao ADM PUBLICA Receitas derivadas de Tributos (impostos, taxas e contribuies); carter compulsrio, sem uma necessria contrapartida em termos de prestao direta de servios. O cidado: membro da sociedade que possui direitos e deveres. Interesses ADM PRIVADA Receitas advindas de pagamentos feitos por livre e espontnea vontade por parte dos clientes (consumidores dos produtos e servios).

Destinatrio das aes empreendidas pela organizao

O cliente: indivduo que manifesta suas escolhas no mercado. Interesses

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(interesses atendidos) Mecanismo de controle do desempenho dos dirigentes. Subordinao ao ordenamento jurdico existente.

coletivos, sociais, difusos. Controle poltico, por meio de eleies peridicas dos governantes. Tudo o que no est juridicamente determinado est juridicamente proibido; Princpio da Legalidade; preponderncia de normas de direito pblico (direito constitucional e administrativo).

particulares, privados, individualizados. Controle pelo Mercado, atravs da concorrncia com outras organizaes. Tudo o que no est juridicamente proibido est juridicamente facultado; preponderncia de normas de direito privado (contratual; direito civil e direito comercial). Garantia da sobrevivncia das organizaes Sobrevivncia depende da eficincia organizacional; competitividade acirrada no mercado. Decises mais rpidas, buscando a racionalidade. Polticas Empresariais voltadas para objetivos de mercado.

Tempo de existncia

indeterminado: o Estado no vai falncia.

Caractersticas do Processo de Tomada de deciso

Decises mais lentas, influenciadas por variveis de ordem poltica. Polticas Pblicas de acordo com os programas de Governo. Atravs de Lei

Modo de criao, alterao ou extino da pessoa jurdica

Atravs de instrumento contratual ou societrio

Importa ainda destacar que as organizaes pblicas se situam no mbito do Estado e este, por sua vez, o nico ente, na sociedade, que possui os atributos do poder extroverso e da soberania. O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente obrigaes para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas prprias fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurdicas, legais e administrativas que vinculam a ao e o comportamento dos demais membros da sociedade. Alm disso, o Estado possui soberania, que a capacidade de se autodeterminar, logicamente dentro dos limites impostos pelo prprio ordenamento constitucional do Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o Estado no se submete ao ordenamento jurdico de outros Estados estrangeiros. 2. Administrao pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico. 2.1. A evoluo dos modelos de gesto na Administrao Pblica Vamos a partir de agora tratar da Administrao Pblica no Brasil, considerando a evoluo histrica do modo pelo qual a gesto das organizaes governamentais vem sendo praticada em nosso pas. A importncia do tema reside no fato de que a Administrao Pblica em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformaes, que se iniciou na dcada de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de
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pensamento, que formam a chamada Nova Gesto Pblica (do original em ingls NPM New Public Management). Esse processo tambm ocorre no Brasil. Para entender o que a gesto pblica hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evoluo ao longo das dcadas. Nos ltimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado ainda longe de concludo - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contempornea e o grau de interveno que deve ter na economia. Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as trs funes clssicas do Estado: Funo alocativa: prover os bens e servios no adequadamente fornecidos pelo mercado Funo distributiva: promover ajustamentos na distribuio da renda; Funo estabilizadora: evitar grandes flutuaes nos nveis de inflao e desemprego. De fato, entre o perodo que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque do petrleo), a economia mundial experimentou uma grande expanso econmica, levando este perodo a ser denominado de era dourada. Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e servios, tambm chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expanso do Estado (e, consequentemente, da Administrao Pblica), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da mquina pblica. A partir dos anos 70, o ritmo de expanso da economia mundial diminui, e o Estado comea a ter problemas no desempenho de suas funes, perdendo gradativamente a capacidade de atender s crescentes demandas sociais. Esta situao, aliada a um processo de crescente endividamento pblico, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos pblicos necessrios a um novo ciclo de expanso econmica. Da crise fiscal passamos crise de gesto do Estado, uma vez que a percepo dos cidados sobre a disponibilidade de servios pblicos se deteriora gradativamente, medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funes bsicas, e no consegue acompanhar as presses crescentes por mais sade, educao, segurana pblica, saneamento, etc... Essa crise de gesto implica na tentativa de superar as limitaes do modelo de gesto vigente at ento, conhecido como modelo burocrtico, transformandoo em algo novo, mais parecido como o modo de gesto do setor privado, conhecido na rea pblica como modelo gerencial. Assim, a redefinio do prprio papel do Estado um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questo adquiriu importncia decisiva, tendo em vista o peso da presena do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questo da reforma do Estado, uma vez que o mesmo no conseguia mais atender com eficincia a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na rea social.
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Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deteriorao crescente das finanas pblicas, sendo o dficit pblico um fator de reduo de investimentos na rea privada; 2. Uma crise do modo de interveno do Estado na economia, com o esgotamento da estratgia estatizante; as empresas pblicas no mais teriam condies de alavancar o crescimento econmico dos pases; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado; 3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica, rumo administrao pblica gerencial.

No Brasil, a principal repercusso destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram: 1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilbrio das contas pblicas; 2. A realizao de reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem as condies para o enfrentamento da competio internacional; 3. A reforma da previdncia social, procurando-se dar sustentabilidade mesma, equilibrando-se os montantes de contribuies e benefcios; 4. A inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; 5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governana", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as polticas pblicas. A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandonaria a estratgia protecionista da substituio de importaes. Nesse contexto, o programa de privatizaes levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produo, dado o pressuposto de que este, a princpio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um programa de publicizao, pretendia-se transferir para o setor pblico no-estatal a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Portanto, segundo a idia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de servios, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos servios sociais como educao e sade, etc. Como promotor desses servios, o Estado continuar a subsidi-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade. Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a
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progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendncia, pretende-se reforar a governana - a capacidade de governo do Estado - atravs da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado, melhorando a capacidade do Estado de implementar as polticas pblicas, sem os limites, a rigidez e a ineficincia da sua mquina administrativa.
2.2. As trs formas de Administrao Pblica

Partindo-se de uma perspectiva histrica, verifica-se que a administrao pblica evoluiu atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
1) Administrao Pblica Patrimonialista Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente privatizado, no sentido de que no havia uma distino clara, por parte dos governantes, entre o patrimnio pblico e o seu prprio patrimnio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domnio sobre o pas de forma absoluta, no aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a coisa pblica se confundia com o patrimnio particular dos governantes, pois no havia uma fronteira muito bem definida entre ambas. Nessas condies, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, ttulos passveis de negociao, sujeitos discricionariedade do governante. A corrupo e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administrao. O foco no se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, so bretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenrio muda no final do sculo XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se inaceitvel, pois no mais cabia um modelo de administrao pblica que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exigncias de um mundo em transformao, com o desenvolvimento econmico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulao do modo de gesto do Estado. 2) Administrao Pblica Burocrtica Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de
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carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupo e o nepotismo. A forma de controle sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realizao das tarefas. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, so empregados controles rgidos dos processos como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidados. Uma conseqncia disto que os prprios controles se tornam o objetivo principal do funcionrio. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A principal qualidade da administrao pblica burocrtica o controle dos abusos contra o patrimnio pblico; o principal defeito, a ineficincia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade. O problema comeou a se tornar mais evidente a partir da ampliao da participao do Estado na vida dos indivduos.
3) Administrao Pblica Gerencial Surge na segunda metade do sculo XX, como resposta expanso das funes econmicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio, resultando numa maior eficincia da administrao pblica. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. A administrao pblica gerencial constitui um avano, e at certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isso no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como:  A admisso segundo rgidos critrios de mrito (concurso pblico);  A existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao (planos  de carreira);  A avaliao constante de desempenho (dos funcionrios e de suas equipes de  trabalho);  O treinamento e a capacitao contnua do corpo funcional. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalizao da administrao pblica continua sendo um princpio fundamental.
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Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para: 1. A definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; 2. A garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; 3. O controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser confundida com ela. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administrao pblica gerencial no se diferencia da administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como uma espcie de cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada.
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CARACTERSTICAS DA ADMINISTRAO PBLICA

praticar atos to somente de execuo estes atos so denominados atos administrativos; quem pratica estes atos so os rgos e seus agentes, que so sempre pblicos; exercer atividade politicamente neutra - sua atividade vinculada Lei e no Poltica; ter conduta hierarquizada dever de obedincia - escalona os poderes administrativos do mais alto escalo at a mais humilde das funes; praticar atos com responsabilidade tcnica e legal busca a perfeio tcnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais; carter instrumental a Administrao Pblica um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administrao serve ao Estado. competncia limitada o poder de deciso e de comando de cada rea da Administrao Pblica delimitada pela rea de atuao de cada rgo.

Conceitos fundamentais de Administrao. Convergncias e diferenas entre a gesto pblica e a gesto privada. Conceitos bsicos Este captulo inicial tem como objetivo fornecer uma viso geral desse campo particular do conhecimento humano: a Administrao. Trata-se de uma apresentao preliminar dos principais aspectos ligados ao conceito de Administrao e outros semelhantes, tais como Gesto e Gerncia. Antes de partir para uma definio terica destes termos, vamos fazer um pequeno exerccio mental. Pensemos por alguns instantes no mundo atual, que vivemos. Podemos identificar no nosso mundo concreto uma enorme multiplicidade de empresas, rgos pblicos, organizaes no governamentais, autarquias, fundaes, associaes, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto, algumas das atividades que estas instituies to diferentes executam no seu dia-a-dia. O que todas elas tm em comum? O que tm em comum, por exemplo, uma companhia area, um hospital, uma padaria, uma repartio pblica e uma escola comunitria?
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Em primeiro lugar podemos denomin-las todas como sendo organizaes humanas. Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanas muito fortes entre todas estas organizaes: Todas elas tm objetivos a serem alcanados; Para alcanar tais objetivos, realizam um certo conjunto de atividades; Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnolgicos, financeiros, etc). Portanto, podemos perceber que o funcionamento da companhia area, do hospital, da padaria, da repartio pblica e da escola comunitria depende de uma espcie de arranjo destas trs variveis: Objetivos, Atividades e Recursos. Os objetivos devem ser bem definidos, para serem alcanveis; as atividades a serem realizadas devem estar coerentes com os objetivos perseguidos; os recursos devem ser suficientes e precisam ser empregados com sabedoria na execuo das atividades. Essas trs variveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; em outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na Administrao como sendo algo que ocorre no interior das organizaes, e representa um processo de tomar decises sobre objetivos, atividades e recursos. Vimos que a companhia area, o hospital, a padaria, a repartio pblica e a escola comunitria podem ser chamadas genericamente de organizaes. Uma organizao um agrupamento humano em torno de um determinado objetivo, mobilizando recursos para executar as atividades necessrias ao alcance deste objetivo. O Administrador a pessoa (ou conjunto de pessoas) que toma as decises sobre a melhor forma de combinar as trs variveis citadas. Tomar decises significa basicamente fazer escolhas:  Que objetivos nossa organizao deve perseguir? Que metas vamos buscar? Por que buscar determinadas metas e no outras? Em que prazo ns alcanaremos tais objetivos? Quais so as atividades necessrias? Quem vai executar tais atividades? Em que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Ser preciso mudar as atividades? Que recursos ns vamos usar? Onde ns vamos encontr-los? Como vamos mant-los na organizao? Como vamos desenvolv-los? Como vamos motivar os membros da organizao? Enfim, como vamos fazer para tomar decises acertadas sobre as questes anteriores? Como evitar erros no processo de tomada de deciso? Veja, portanto, que a misso do Administrador no nada fcil.

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Vamos examinar alguns conceitos que a literatura existente sobre Administrao nos apresenta:
A tarefa da Administrao a de interpretar os objetivos propostos pela organizao e transform-los em ao organizacional por meio do planejamento, organizao, direo e controle de todos os esforos realizados em todas a s reas e em todos os nveis da organizao, a fim de alcanar tais objetivos da maneira mais adequada situao (Idalberto Chiavenato). Administrao (do latim administratione): I. Ao de Administrar. II. Gesto de negcios pblicos ou particulares. III. Governo, regncia. IV. Conjunto de princpios, normas e funes que tm por fim ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e eficincia, para se obter determinado resultado. V. Prtica desses princpios, normas e funes. VI. Funo de administrador; gesto, gerncia. VII. Pessoal que administra; direo (Novo Dicionrio Aurlio). Administrar estabelecer e prescrever a maneira pela qual as pessoas deve m executar o seu trabalho cotidiano. (Frederick W. Taylor).

Podemos ainda entender a palavra Administrao dentro de quatro acepes distintas: Como uma forma de Ao; Como um determinado Grupo de Pessoas que dirigem a organizao; Como uma Arte que exige certas habilidades na sua execuo; Como uma Disciplina, um campo especfico do conhecimento humano. Vejamos cada uma destas acepes: 1) Administrao como Ao Vimos que o processo de administrar se constitui essencialmente na tomada de decises, sobre como combinar bem os objetivos, atividades e recursos, atravs do planejamento, da organizao, da direo e do controle. Ateno: estes so considerados os quatro processos mais importantes da Administrao: Planejamento processo de definir previamente os objetivos, as atividades e os recursos; correspondem a decises a serem tomadas sobre quais so os objetivos a serem perseguidos, em que prazo, quais so os resultados esperados, que recursos sero necessrios, qual ser o caminho a ser trilhado, etc... Organizao processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem como as responsabilidades e o poder de deciso e comando; trata-se da distribuio dos recursos de acordo com um determinado critrio; o processo de organizao d origem a uma determinada estrutura organizacional, que nas empresas geralmente representada graficamente atravs de um organograma. Direo processo de garantir a execuo das atividades que foram planejadas; como fazer com que as atividades sejam de fato executadas dentro das
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especificaes e dos prazos previstos; como manter o pessoal motivado, rumo s metas; como gerenciar as relaes humanas e o clima organizacional. Controle processo de assegurar o cumprimento dos objetivos, e eventual mente identificar a necessidade de modific-los. So tambm decises sobre como medir o desempenho da organizao, das pessoas, dos demais recursos; como perceber a necessidade de mudanas na execuo das atividades e como implementar tais mudanas. O controle um processo que acaba gerando subsdios para o Administrador reiniciar novo ciclo de planejamento. Ao longo do texto iremos estudar com mais profundidade cada um destes processos. Considerar a Administrao como sendo processo, que se compe de outros processos (ou funes) a essncia do chamado enfoque funcional, criado por Henri Fayol, no incio do sculo XX. Fayol um dos precursores do pensamento administrativo, e lanou as bases de muitos conceitos utilizados at hoje, na vida moderna. Gradativamente iremos conhecer tambm o pensamento de outros importantes autores. A importncia da abordagem proposta por Fayol reside na separao da tarefa da administrao das demais tarefas, operacionais e tcnicas, realizadas pela organizao. O processo administrativo importante, qualquer que seja o contexto de utilizao de recursos (seja na padaria, na escola, no hospital, etc). A razo principal para estudar este processo seu impacto sobre o desempenho das organizaes, as quais assumem importncia sem precedentes na sociedade e na vida das pessoas. Afinal, a sociedade em que vivemos uma sociedade organizacional, e a Administrao um processo fundamental na determinao do nvel de desempenho das diversas organizaes. 2) Administrao como um Grupo de Pessoas As pessoas que administram qualquer conjunto de recursos so os administradores ou gerentes. So os gerentes que fazem o processo administrativo funcionar. Os gerentes formam um grupo, chamado a administrao ou a gerncia. As pessoas que integram esse grupo possuem autoridade formalmente constituda e assumem responsabilidades dentro da organizao. Para desempenhar suas diversas funes, os gerentes precisam empregar as tcnicas adequadas para realizar com sucesso os processos de planejamento, organizao, direo e controle. Pode-se entender tambm a Administrao de uma determinada organizao como sendo o seu alto escalo, o corpo gerencial que detm o poder de deciso naquela entidade. Na grande maioria das organizaes, os funcionrios agrupam-se em diversos nveis, que formam uma hierarquia ou cadeia de comando. No alto da hierarquia, no primeiro nvel, ou primeiro escalo, encontram-se os
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executivos, dirigentes, presidentes, superintendentes, diretor es, etc... As denominaes so bem variadas. Nos nveis intermedirios, abaixo dos executivos, encontram-se os gerentes, chefes de setor, chefes de diviso, supervisores, etc. No ltimo nvel, na base da pirmide organizacional, vamos encontrar as pessoas que no so gerentes: os empregados, funcionrios operacionais. Observe que estamos adotando uma viso simplificada, apenas para demonstrar que em qualquer organizao existem funcionrios com diferentes participaes na administrao da mesma. Afinal, grandes organizaes podem ter muitos ou poucos nveis hierrquicos, a depender do seu porte. Assim, Executivo, Diretor, Superintendente, Presidente so palavras que indicam os ocupantes dos cargos mais importantes da hierarquia, que formam a alta administrao e tm autoridade sobre todos os demais gerentes. As tarefas mais importantes da alta administrao relacionam-se com a definio de objetivos e recursos estratgicos, e avaliao e correo do desempenho da organizao no caminho rumo aos objetivos. Por sua vez, os gerentes dos nveis intermedirios so responsveis pela coordenao dos grupos de trabalho: setores, departamentos, divises ou gerncias. So eles que transformam os grandes objetivos da alta administrao em objetivos especficos, definem e mobilizam recursos e controlam a realizao das atividades no nvel de cada tarefa a ser executada. Os gerentes intermedirios cuidam de reas especializadas da organizao: marketing, produo, informtica, compras, finanas, atendimento aos clientes, recursos humanos, materiais, etc... Os supervisores normalmente chefiam grupos formados por funcionrios tcnicos, responsveis pela realizao de tarefas operacionais que fornecem produtos e servios aos clientes. H tantos tipos de supervisores quantas so as possibilidades de trabalho operacional. Com o advento das tcnicas da administrao participativa, os supervisores se transformam gradativamente em facilitadores que ajudam os grupos a tomar decises por conta prpria. A quantidade de gerentes, o contedo de seu trabal ho, e a extenso da hierarquia depende muito do tamanho da organizao. 3) Administrao como uma Arte que exige certas habilidades A administrao pode ser considerada tambm como uma arte, no sentido de profisso, ofcio ou rea de atuao humana. Sendo arte, depende de certas habilidades essenciais. O desempenho dos gerentes est profundamente ligado s competncias, que incluem diversos tipos de habilidades. Um especialista no estudo do comportamento gerencial, Robert Katz, enunciou pelo menos trs tipos de habilidades necessrias para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo: Habilidade Tcnica consiste na utilizao dos conhecimentos, mtodos, tcnicas e equipamentos necessrios para a realizao de suas tarefas especficas,
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atravs de sua instruo, experincia e educao; relaciona-se com a atividade especfica do gerente. Por exemplo, a habilidade tcnica de um diretor financeiro significa conhecer tcnicas de fluxo de caixa, contabilidade, tesouraria, aplicaes, oramentos, etc; Habilidade Humana consiste na capacidade de trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e motivaes e aplicar uma liderana eficaz; abrange, portanto a compreenso das necessidades, interesses e atitudes humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas a expresso da habilidade humana do gerente. Essas habilidades permitiro ao gerente motivar e liderar a sua equipe; Habilidade Conceitual consiste na habilidade de compreender as complexidades da organizao e do seu ambiente, bem como promover o ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da organizao total e no apenas de acordo com os objetivos e as necessidades do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de compreender e lidar com a complexidade de toda a organizao e de formular estratgias, ou seja, a forma pela qual a organizao vai se relacionar com o ambiente externo. Uma das idias mais importantes do modelo de Katz que, conforme o gerente sobe na hierarquia, a importncia da habilidade tcnica diminui, enquanto que a habilidade conceitual torna-se mais necessria. Para um supervisor ou gerente de primeira linha, que est diretamente ligado ao trabalho operacional, o conhecimento tcnico muito mais importante do que para um executivo da alta administrao. Este, por sua vez, necessita utilizar muito mais suas competncias na formulao de objetivos e adequao da empresa aos cenrios desenhados para o futuro. Observe no diagrama a seguir, que ilustra essa idia: 4) Administrao como uma Disciplina, um campo especfico do conhecimento humano. Podemos considerar que a Administrao existe desde a Antiguidade, uma vez que j estava presente, sobretudo, na organizao dos reinos e imprios antigos. No entanto, como cincia, a Administrao tem um desenvolvimento histrico muito recente. A partir do final do sculo XIX e incio do sculo XX, graas necessidade de tornar mais profissional a formao dos gerentes, para aprimorar o processo administrativo, que comearam a surgir autores em Administrao. Mais tarde, surgiram escolas, pesquisadores, consultores de administrao, etc. O processo de administrar organizaes transformou-se em disciplina acadmica muito recentemente. Atualmente a Administrao tem como tarefa principal a interpretao dos objetivos propostos pela organizao, transformando-os em ao organizacional atravs do planejamento, organizao, direo e controle de todos os esf oros realizados em
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todas as reas em todos os nveis da organizao, a fim de alcanar os objetivos da maneira mais adequada situao. A Teoria Geral da Administrao (TGA) estuda o processo de administrao das empresas e demais tipos de organizao, considerando a interdependncia entre cinco variveis principais: Tarefas abrangem as atividades que devem ser executadas para que os objetivos da organizao sejam alcanados; Estrutura corresponde ao modo pelo qual sero organizados os recursos e de que maneira devem ser distribudos o trabalho e o poder de comando dentro da empresa; Pessoas diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa e de que maneira suas motivaes subjetivas devem ser levadas em conta; Tecnologia representa o estado da arte, ou seja, os padres tcnicos a serem observados para que se alcance os melhores nveis de produtividade possveis. Ambiente significa os impactos das aes da organizao sobre as outras organizaes que convivem com a mesma no quadro econmico-institucional, bem como o impacto dessas foras externas sobre a mesma. Estas cinco variveis constituem os principais componentes no estudo da Administrao. Cada qual influencia e influenciado pelos outros componentes. Modificaes em um provocam modificaes em maior ou menor grau nos demais. As diversas correntes de pensamento dentro da Administrao diferenciam-se justamente porque cada uma delas d maior nfase a uma ou duas destas variveis. Assim, existe uma multiplicidade de vises s obre como deve ser o processo de se administrar uma empresa. No existe uma teoria superior s demais; cada uma vlida dentro do contexto em que opera, tendo um maior ou menor poder explicativo sobre determinados assuntos. O conhecimento em Administrao evolui pelo acmulo de contribuies de diversos autores ao longo do tempo, havendo naturalmente controvrsias em relao a pontos especficos, como em qualquer outra cincia. No entanto, o conhecimento em Administrao se forma atravs dos rigores do mtodo cientfico, passando por experimentos, observaes, estudos de casos, etc.
Administrao hoje Neste incio de sculo XXI, mudanas em todos os tipos de ambientes econmico, social, poltico, tecnolgico levam ao surgimento de novos conceitos e tcnicas para administrar as organizaes. Essas inovaes na teoria e na prtica so chamadas novos paradigmas da Administrao. Paradigmas so modelos ou padres, que servem como marcos de referncia, para explicar e ajudar as pessoas a lidar com diferentes situaes. So formados
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pelas premissas ou hipteses (explicaes que ajudam a entender as organizaes); pelos modelos de administrao (conjunto de tcnicas e solues para administrar as organizaes) e pelo contexto (o ambiente, econmico, cultural e institucional, no qual as organizaes atuam). Muitas teorias da Administrao nascem exatamente nos momentos em que ocorrem mudanas nos paradigmas. Foi assim desde a revoluo industrial at os tempos atuais, nos quais o processo conhecido como globalizao impe mudanas drsticas no paradigma organizacional (mudanas nas premissas, nos modelos e no contexto). Assim, a Administrao est constantemente se renovando, para se adequar s novas exigncias impostas pelo rpido ritmo de transformaes dos tempos atuais.

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