CUNDO UTILIZAR LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIN Y DE APELACIN EN MATERIA ADMINISTRATIVA?

: A propsito del ingreso como recaudacin de los fondos de las cuenta CUNDO UTILIZAR LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIN Y DE APELACIN EN MATERIA ADMINISTRATIVA?: A propsito del ingreso como recaudacin de los fondos de las cuentas de detracciones.

Mario Alva Matteucci 1. INTRODUCCIN

En las ltimas semanas nos hemos percatado que la Administracin Tributaria ha ingresado como recaudacin los fondos de las cuentas de detracciones de diversos contribuyentes, argumentando que en muchos casos existieron inconsistencias entre la informacin declarada por el contribuyente y los montos que se encuentran depositados en las cuentas de detracciones que mantiene en el Banco de la Nacin.

El procedimiento que ha seguido la Administracin es casi una constante, ella: (i) ha verificado el cumplimiento de las condiciones sealadas en el numeral 9.3 del artculo 9 del TUO del Decreto Legislativo N 940, aprobado por D.S. N 155-2004-EF1 ; (ii) ha utilizado como medio de comunicacin el buzn electrnico de la pgina web de SUNAT; (iii) ha emitido la Resolucin de Intendencia que ordena el ingreso como recaudacin de los montos de las cuentas de detraccin, la cual ha sido notificada en el buzn electrnico en mencin; (iv) se otorga un plazo de 15 das hbiles para poder impugnar dicha Resolucin, debiendo interponerse un recurso de reconsideracin o de apelacin (ello lo decide el titular de la cuenta corriente que se ha visto afectado).

El presente informe pretende dar a conocer informacin relacionada con la presentacin de los recursos de reconsideracin y apelacin en materia administrativa2 por parte del titular de la cuenta corriente de las detracciones que mantiene en el Banco de la Nacin. 2. LOS RECURSOS IMPUGNATIVOS EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADA POR LA LEY N 27444

Esta norma busca regular el proceder de la Administracin Pblica en el cumplimiento de sus funciones y dentro de su estructura se encuentran regulados los recursos impugnativos, dentro de

los cuales est la posibilidad de impugnar los actos administrativos, ello a travs de los recursos de reconsideracin, apelacin y revisin3

Cabe indicar que la Ley del Procedimiento Administrativo General en su artculo 206 seala que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos administrativos.

En este mismo orden de ideas, NORTHCOTE SANDOVAL precisa que Los recursos administrativos constituyen entonces un mecanismo de defensa de los derechos de los administrados, permitindoles cuestionar los actos de la administracin pblica que hubieran sido dictados sin cumplir con las disposiciones legales o sin efectuar una adecuada apreciacin de los hechos y fundamentos expuestos por los administrados.4

3. EL RECURSO DE RECONSIDERACIN: CONSIDERACIONES INICIALES

Conforme lo dispone el artculo 208 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley N 27444, el Recurso de Reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano que dict el primer acto que es materia de la impugnacin y se precisa que deber sustentarse necesariamente en una nueva prueba5.

Por su parte, ELOY LARES MARTNEZ, sobre el Recurso de Reconsideracin, seala que Es el recurso denominado de reposicin en la doctrina espaola, y gracioso entre los autores franceses, o sea, la solicitud dirigida al propio autor del acto, para que lo revoque o reforme. Claro est que la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada.6

De manera obvia, la nueva prueba que se presente debe servir para demostrar algn nuevo hecho o circunstancia, idea que es perfectamente aplicable a la finalidad del recurso de reconsideracin, la cual es "controlar las decisiones de la Administracin en trminos de verdad material y ante la posibilidad de la generacin de nuevos hechos. La Administracin, en consecuencia, debe resolver analizando nuevos elementos de juicio.7

En los casos de actos administrativos emitidos por rganos que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposicin no impide el ejercicio del

recurso de apelacin, a diferencia del proceso tributario en el cual no se podr interponer un recurso de apelacin si es que previamente no se ha resuelto un recurso de reclamacin.

El fundamento del recurso de reconsideracin en palabras de MORN URBINA ... radica en permitir que la misma autoridad que conoci del procedimiento revise nuevamente el caso y pueda corregir sus equivocaciones de criterio o anlisis. Como se trata de la autoridad que ya conoce del caso, antecedentes y evidencia, presupone que podr dictar resolucin con mayor celeridad que otra autoridad que recin conozca de los hechos. Presume que si la autoridad toma conciencia de su equivocacin a partir del recurso del administrado, proceder a modificar el sentido de su decisin para evitar el control posterior al superior8.

En este mismo orden de ideas debemos tener en cuenta que "para habilitar la posibilidad del cambio de criterio, la ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad, que amerite la reconsideracin9.

Cabe precisar que la interposicin de este recurso es opcional, debido a que el administrado puede, si es que as lo considera por decisin o estrategia jurdica, presentar el recurso de apelacin a efectos que sea el superior jerrquico quien resuelva la situacin controvertida.

Al recurso de reconsideracin se le conoce tambin en la doctrina espaola como recurso de reposicin, el cual ... recoge las facilidades y la esencia del recurso administrativo: la finalidad de garanta para el sujeto pasivo y la posibilidad de rectificacin por la administracin de sus propios actos. Su naturaleza ha estado ligada a la atribucin de competencia al propio rgano que produjo el acto recurrido10.

Siguiendo la consulta a la doctrina ELOY ESPINOZA-SALDAA precisa que: Estamos pues frente a lo que en doctrina se conoce como un recurso impropio, cuya interposicin tiene como requisito en principio de ineludible cumplimiento para su sustentacin el de la presentacin de nueva prueba (y ya no solamente nueva prueba instrumental, como sealaba la normativa anteriormente vigente), requisito que puede dejarse de lado en el caso de actos administrativos emitidos por rganos que constituyen nica instancia.

Sin embargo, en lo que nadie hace excepciones o diferencias, es en anotar el carcter optativo, opcional o de no obligatoria interposicin que tiene este recurso en el Per. Es ms, y a diferencia

de lo que ocurre en otros Estados, en nuestro pas la no interposicin de un recurso de reconsideracin no impide el inicio de un recuso de apelacin contra el acto administrativo supuestamente violatorio o lesivo de nuestros derechos.11

4. EL RECURSO DE RECONSIDERACIN DEBE ESTAR INCORPORADO EN EL TUPA DE LA SUNAT?

El recurso de reconsideracin estuvo incorporado dentro del Texto nico de Procedimientos Administrativos TUPA de la SUNAT hasta el ao 2007, toda vez que a raz de la publicacin de la Resolucin Ministerial N 728-2007-EF/10 en el Diario Oficial El Peruano el 2 de diciembre de 2007, se determin en su artculo 1 la supresin del TUPA de la SUNAT los procedimientos sealados en el Anexo I de dicha norma.

Al revisar el Anexo I de la Referida Resolucin Ministerial se aprecia que se retir del TUPA a los recursos de reconsideracin, apelacin y revisin. El sustento del retiro para los tres recursos es el siguiente:

No debe permanecer como procedimiento en el TUPA, por cuanto su interposicin va vinculada con el procedimiento que lo origina, el cual es de naturaleza administrativa.

En este sentido, la materia del recurso en cada caso es distinta una de otra, siendo su tratamiento segn el procedimiento que corresponda.

La omisin en el TUPA no implica afectacin al derecho de defensa del administrado, puesto que est recogido en la Ley N 27444.

Como observamos, el hecho que tanto el recurso de reconsideracin como el de apelacin no se encuentre en el TUPA de la SUNAT no impide al administrado que pueda interponerlos ya que la base de sustento se encuentra en la propia Ley N 27444.

A manera de antecedentes podemos mencionar que dicho procedimiento estuvo descrito con el N 65 del TUPA de la SUNAT, aprobado por el D.S. N 005-2007-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28 de enero del 2007.

Asimismo, otro antecedente ms remoto es el procedimiento N 72 del TUPA de la SUNAT, aprobado mediante D. S. N 012-2005-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de enero del 2005.

El actual TUPA de la SUNAT aprobado por el D.S. N 057-2009-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 08 de marzo del 2009, no considera al procedimiento de reconsideracin, apelacin y revisin dentro de su contenido, con lo cual respondemos a nuestra pregunta del presente numeral.

5. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN

El recurso de reconsideracin debe presentarse dentro de los quince (15) das hbiles siguientes a la notificacin de la resolucin impugnada. En el caso puntual de la notificacin de la Resolucin de Intendencia que ordena el ingreso como recaudacin de los fondos de la cuenta de detracciones, la misma generalmente ha sido notificada en el buzn electrnico del contribuyente. Por lo que la fecha a partir de la cual se deba considerar el plazo de los quince das sera a partir del da siguiente de recepcionado el mensaje en el buzn electrnico.

6. CMO SE PRESENTA EL RECURSO DE RECONSIDERACIN?

El administrado o su representante legal acreditado en el RUC deber cumplir con presentar ante la mesa de partes de la Intendencia u Oficina Zonal de su jurisdiccin un escrito firmado, detallando lo siguiente12:

1.

Dependencia a la que se dirige.

2. Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de identidad y/o nmero de RUC y en su caso, los datos del representante y de la persona a la que representa.

3. Direccin del lugar donde se desea recibir la notificacin cuando sea diferente al domicilio sealado. 4. El acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho. 5. 6. 7. Identificacin del expediente de la materia tratndose de procedimientos ya iniciados. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. Firma de abogado indicando su nombre y nmero de registro hbil.

Asimismo, se debe presentar una copia del poder conferido al representante.

Tambin debe presentarse nueva prueba que sustente la reconsideracin.

7. PLAZO PARA EMITIR RESPUESTA

La realizacin de este trmite no cuenta con aprobacin automtica, lo cual implica que se requiere una aprobacin posterior sujeta a evaluacin por parte de SUNAT, aplicndose la figura del silencio administrativo negativo. Como consecuencia de ello, se determina que luego de transcurridos treinta (30) das hbiles de presentado el recurso si la Administracin no ha emitido pronunciamiento alguno, se entiende que el pedido del contribuyente ha sido denegado, correspondiendo presentar el respectivo recurso de apelacin. El funcionario que firme la resolucin que d respuesta al presente recurso ser el Intendente de Principales Contribuyentes Nacionales, el Intendente Regional o el Jefe de la Oficina Zonal, segn corresponda.

De este modo, se podr presentar un recurso de apelacin ante el mismo rgano que emiti la respuesta efectos que sea el superior jerrquico quien se encargar de resolver el expediente.

8. EL RECURSO DE APELACIN: CONSIDERACIONES INICIALES

JER CISNEROS manifiesta que Etimolgicamente la palabra apelacin deriva de la voz latina appellatio que quiere decir citacin o llamamiento y cuya raz es apello, appellare, habiendo

conservado dicho origen en la mayora de los idiomas. As en francs se dice appel, en ingls Appeal, en italiano Apello, en alemn appellation, en portugus apellacao13.

En la doctrina se aprecia que GALLINAL apunta que por apelacin, palabra que viene de la latina appellatio, llamamiento o reclamacin, es un recurso ordinario que entabla el que se cree perjudicado o agraviado por la resolucin de un juez o tribunal, para ante el superior, con el fin de que la revoque o reforme.14

En aplicacin de lo dispuesto por el artculo 209 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley N 27444, el recurso de apelacin deber interponerse cuando la impugnacin se sustente en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo para tal caso dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que sta eleve lo actuado al superior jerrquico.

Tomando en cuenta que lo que se pretende con la interposicin del presente recurso es obtener un segundo parecer u opinin jurdica por parte de la Administracin Pblica con relacin a los mismos hechos y evidencias, no se requiere la presentacin de nueva prueba instrumental (situacin que es distinta del recurso de reconsideracin en donde su exigencia si es necesaria).

Para MORN URBINA el recurso de apelacin ... tiene como presupuesto la existencia de una jerarqua administrativa titular de la potestad de correccin y por eso su finalidad es exigir al superior examine lo actuado y resuelto por su subordinado. De ah que este recurso podamos ejercerlo nicamente cuando cuestionemos actos emitidos por un rgano administrativo subordinado jerrquicamente a otro y no cuando s trate de actos emitidos por la mxima autoridad de rganos autrquicos, autnomos o carentes de tutela administrativa15.

Resulta necesario que exista una relacin de jerarqua entre la entidad que conoce el recurso y aquella otra que emite el acto que es controvertido y sobre el cual se busca que el superior examine dicho acto materia de la interposicin de la apelacin, a efecto que se revise el mismo para modificarlo o sustituirlo por otros correctos, suspenderlos o revocarlos, e ser el caso.

Es del caso mencionar, que la realizacin de este trmite no cuenta con aprobacin automtica, ello significa que se requiere aprobacin posterior sujeta a evaluacin por parte del ente administrativo, aplicndose la figura del silencio administrativo negativo. Ello determina que luego

de transcurridos treinta (30) das hbiles de presentado el recurso y no ha existido una respuesta por parte de la SUNAT, se entiende que el pedido ha sido denegado.

9. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DEL RECURSO DE APELACIN

El recurso de apelacin se presenta dentro de los quince (15) das hbiles siguientes a la notificacin de la resolucin impugnada.

10. REQUISITOS PARA PRESENTAR EL RECURSO DE APELACIN

El administrado o su representante legal acreditado en el RUC, para efectuar el trmite antes sealado deber presentar ante la mesa de partes de la Intendencia un Oficina Zonal de su jurisdiccin un escrito firmado, detallando lo siguiente:

1.

Dependencia a la que se dirige.

2. Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de identidad y/o nmero de RUC y en su caso, los datos del representante y de la persona a la que representa. 3. Direccin del lugar donde se desea recibir la notificacin cuando sea diferente al domicilio sealado. 4. El acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho. 5. 6. 7. Identificacin del expediente de la materia tratndose de procedimientos ya iniciados. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. Firma de abogado indicando su nombre y nmero de registro hbil.

Asimismo, se debe sustentar la impugnacin en diferente interpretacin de las pruebas o en cuestiones de pleno derecho.

11. PLAZO PARA QUE SE EMITA RESPUESTA

El plazo es de treinta (30) das hbiles contados a partir del da siguiente de la fecha de presentacin del recurso de apelacin, siendo el Superintendente Nacional Adjunto de Tributos Internos o el Intendente Regional, segn corresponda quien emita la Resolucin que pone fin al recurso de apelacin.

En caso que hayan transcurrido los treinta (30) das hbiles y la Administracin Tributaria emite pronunciamiento negativo o no haya emitido pronunciamiento, se entender que la SUNAT ha denegado el recurso de apelacin presentado por el administrado. De este modo, l podr presentar una demanda contencioso Administrativa ante el Poder Judicial. _______________________

1 El desarrollo detallado de las condiciones a que hace referencia el numeral 9.3 del artculo 9 del Decreto Legislativo N 940 se puede consultar en el informe titulado Sabe usted cundo los Fondos de las Cuentas de Detracciones del Banco de la Nacin ingresan como recaudacin?, el cual fue publicado en la revista Actualidad Empresarial de la segunda quincena de agosto de 2009, en las pginas I-4 a I-6. 2 El recurso de reconsideracin y el de apelacin se encuentran regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, que fuera aprobada por la Ley N 27444. 3 El recurso de revisin solo corresponde interponerlo cuando la entidad estatal tiene presencia a nivel nacional. 4 NORTHCOTE SANDOVAL, Cristhian. Caractersticas de los Recursos Administrativos de Reconsideracin y Apelacin. Revista Actualidad Empresarial N 146 Primera quincena de noviembre de 2007. Pginas IV1 a IV2. 5 El trmino prueba se entiende como Demostracin de la verdad de una afirmacin, de la existencia de una cosa o de la realidad de un hecho. Fuente: CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual. Tomo VI pgina 497. Editorial Heliasta. 6 LARES MARTNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Cursos de Derecho. Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas. Universidad Central de Venezuela. Cuarta Edicin, 1978. Caracas, Venezuela. pp. 627. 7 GUZMAN, Christian. EI Procedimiento Administrativo. Ara Editores. Lima, 2007. Pgina 279. 8 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurdica. Tercera edicin. Lima, 2004. Pginas 556.

9 MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. Pgina 556. 10 CALVO ORTEGA, Rafael. Curso de Derecho Financiero. I. Derecho Tributario: Parte General. Editorial Thomson Civitas. Octava edicin. Madrid, 2004. Pgina 357. 11 ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Recursos Administrativos: Algunas Consideraciones Bsicas y el Anlisis del Tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N 27444. Esta informacin puede consultarse en la siguiente pgina web de la Asociacin Civil Derecho & Sociedad: http://blog.pucp.edu.pe/item/23825 . 12 Si bien es cierto que los requisitos que se consignan aqu son los mismos que los que sealaba el procedimiento cuando SUNAT los tena incorporado en el TUPA, es perfectamente aceptable que 13 JER CISNEROS, Julin Jenaro. Teora General de la impugnacin penal y la problemtica de la apelacin del autote no ha lugar a la apertura de la instruccin por el agraviado. Serie de Tesis Digitales UNMSM. Puede consultarse en la siguiente pgina web: http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/tesis/Human/jeri_cj/Cap3.pdf 14 GALLINAL, Rafael. Manual de Derecho Procesal Civil. T. II. Unin Tipogrfica. Editorial Hispano Americana, Buenos Aires. Pgina 229. 15 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurdica. Tercera edicin. Lima, 2004. Pginas 458.