Historia de la Regulacin Econmica (Versin Octubre 2005)

Jorge Andrs Tovar* Luis Ignacio Betancur+

Introduccin Desde hace ms de un siglo en Europa, los Estados Unidos y tambin en pases como Colombia, los diseadores de poltica han regulado la conducta econmica y social de los diferentes agentes econmicos y sociales. Entre las principales variables econmicas a regular estn la fijacin de precios o la libre entrada y salida de firmas. Entre las variables sociales se destacan aspectos como la seguridad en el lugar de trabajo o la contaminacin tanto ecolgica como visual. Este captulo se centra en la intervencin sobre el primer tipo de variables, es decir, sobre la denominada regulacin econmica. Aunque ms adelante se discute en profundidad la correcta definicin de regulacin econmica, es til aclarar desde ahora que el objetivo principal de la regulacin econmica es buscar, por medio de diferentes tipos de mecanismos, intervenir un mercado que a priori pareciera no funcionar de la manera ms eficiente para los diferentes actores econmicos y sociales. En general, la regulacin existe como respuesta a una demanda pblica para la correccin de fallas de mercado o como consecuencia de actividades que generen desigualdades significativas. A lo largo de los aos, investigadores acadmicos y no acadmicos han intentado ofrecer diferentes explicaciones tericas sobre los determinantes de la regulacin econmica. Noll (1989) clasifica en tres los temas en los que histricamente se ha centrado la investigacin en el rea de la regulacin econmica y que son a su vez los que justifican el accionar del Estado. En primer lugar, e histricamente la principal razn por la cual se justific la intervencin del gobierno en los mercados, esta la existencia de diferentes tipos de fallas de mercado que se deban corregir o como mnimo controlar. El segundo tema de investigacin toma relevancia, no antes, sino despus de haber intervenido el mercado. Dos preguntas que resultan siendo fundamentales para evaluar el impacto de la regulacin econmica surgen una vez el mercado ha sido intervenido. Por un lado debe examinarse la eficiencia que se logra con la intervencin del estado mientras que por el otro se debe determinar lo eficiente que sera el mercado ante la ausencia de dicha intervencin. El argumento central consiste en la importancia de estudiar los efectos de la regulacin con el fin de estar seguros que la mejor alternativa posible es efectivamente la intervencin de los mercados. Siguiendo esta lnea de investigacin, por ejemplo, clsico es el caso de los Estados Unidos donde el proceso de regulacin de diferentes industrias dio lugar a un perodo de desregulacin de esas mismas industrias. Por ejemplo, en la dcada de los setenta se dio la paradoja que mientras la literatura de la organizacin industrial buscaba formulas para mejorar los mecanismos de
* Profesor Asistente, Facultad de Economa, Universidad de Los Andes. Correo Electrnico: jtovar@uniandes.edu.co + Correo Electrnico: i_betancur@yahoo.com

regulacin termin las bases para terminar con la regulacin de esas industrias. El ejemplo tradicional de esta situacin es el trabajo de Douglas y Miller (1974) cuyo trabajo consisti en el diseo y la consiguiente aplicacin emprica de un modelo terico que pretenda estimar las consecuencias que los mecanismos de regulacin existentes tenan sobre el bienestar social1. A pesar que claramente el propsito del artculo de Douglas y Miller no era ni estudiar ni promover la desregulacin, su trabajo fue utilizado posteriormente tanto por economistas como por diseadores de poltica para justificar la posterior desregulacin de la industria aeronutica estadounidense. Lo anterior, siguiendo la clasificacin de Noll (1989) condujo al tercer tema de investigacin para la regulacin econmica. Ya a finales de los aos sesenta la evidencia emprica sugera que la regulacin econmica, tal y como hasta entonces se venia practicando, era no slo ineficiente, sino que adems la forma de aplicarla no era la ideal. Esto dio origen al estudio de las causas polticas de la regulacin econmica. Dado estos antecedentes, este captulo es un resumen de la evolucin histrica de la investigacin de la regulacin econmica. Como punto de partida se presentar una definicin globalmente aceptada de regulacin econmica. Posteriormente se discuten los principales instrumentos de la regulacin econmica, los cuales no han variado sustancialmente con el tiempo. Como ya se mencion, la existencia de fallas de mercado es una de las principales razones para justificar la intervencin del estado. Por esto, el texto contina discutiendo con cierto grado de rigurosidad lo que debe entenderse por fallas de mercado. Los siguientes dos apartados presentan el debate que sobre la racionalidad para la regulacin econmica surgi principalmente en los aos setenta y discute las diversas teoras que sobre regulacin econmica han sido diseadas. A continuacin se presentan los principales mecanismos de la regulacin econmica. Con anterioridad a unas breves conclusiones, el captulo discute los avances legislativos de la regulacin econmica en Colombia, buscando entender la racionalidad para los cambios estructurales que se presentaron en los aos noventa. Definicin de Regulacin Econmica En la literatura econmica existen diferentes puntos de vista sobre lo que se entiende por regulacin econmica. En est seccin se presentarn varias aproximaciones para finalmente llegar a una definicin unificada de regulacin econmica. Inicialmente, antes de definir regulacin econmica, hay que entender la anttesis. Lo opuesto, en este caso se refiere a un mercado libre de intervenciones externas, es decir, lo que tradicionalmente se entiende por un mercado competitivo. Afortunadamente, buscar una definicin de actividad competitiva en los mercados, se simplifica enormemente pues es materia de estudio en el primer curso de economa. Un mercado competitivo es aquel que esta libre de ingerencias externas al sistema. Bajo ciertas condiciones la actuacin de los diferentes agentes en procura de maximizar su beneficio
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En particular, Douglas y Miller estaban interesados en estudiar los sistemas que la Civil Aeronautics Board, la agencia regulatoria de aviacin en los Estados Unidos, tena sobre la fijacin de tarifas y las polticas para restringir la entrada de nuevas rutas y aerolneas en el mercado estadounidense.

propio lleva a una situacin de eficiencia ptima. La consecuencia directa de esto es que las firmas obtienen mximos beneficios y los consumidores obtienen mximo bienestar. Este modelo, con unos supuestos bastantes generales es lo que se conoce como el principio de la competencia perfecta. La principal crtica a este modelo surge de los supuestos, excesivamente fuertes en algunos casos, sobre los que se basan sus conclusiones. Cuando estos supuestos se rompen, o se cumplen slo parcialmente, puede ser socialmente deseable intervenir el mercado con el fin de mejorar el bienestar general. Por ejemplo, en la versin bsica del modelo clsico, el papel del Estado o gobierno se ignora2. Sin embargo, en la vida real, el Estado resulta siendo una pieza fundamental dentro del engranaje econmico. Se podra argumentar que es precisamente la existencia de este poder especial del que goza el Estado el que da origen a la regulacin econmica. El Estado, al ser el agente econmico con mayor poder relativo, esta en capacidad de tomar decisiones que por lo general estn fuera del alcance de los dems agentes. Dichas decisiones no siempre van en la direccin por todos deseados. Es ms, no necesariamente va en beneficio de todos, y en ocasiones ni siquiera van en beneficio de la mayora de los agentes econmicos. Como bien lo dice Viscusi et alter (1998), el gran recurso del que dispone el gobierno es su poder coercitivo y es la utilizacin de este poder lo que genera las bases para regular la economa. Utilizando la idea de Estado como agente coercitivo, Peltzman (2004), presenta una definicin con un enfoque relativamente sesgado haca lo intil que es la regulacin econmica. Asume inicialmente Peltzman (2004) un gobierno con un papel central tanto desde el punto de vista jurisdiccional como operacional, donde el nfasis esta en prescribir y no en complementar. Este gobierno considera que ni las fuerzas del mercado ni las autoridades locales ms cercanas al problema estn en capacidad de decidir cual es la mejor alternativa dada la situacin. El gobierno central, por tanto, hace uso de su capacidad coercitiva para imponer la visin que considera ms adecuada para alcanzar la meta propuesta. Es esta capacidad de influir de manera decisiva y exhaustiva sobre el cambio institucional lo que Peltzman (2004) define como regulacin. Una definicin ms tradicional sobre lo que se entiende por regulacin econmica es la desarrollada por Baron (1989), quien afirma que sta tiene que ver con la intervencin del gobierno en los mercados como respuesta a una combinacin de objetivos normativos e intereses privados que se reflejan a travs de la poltica. Es decir, que sin importar el objetivo del regulador, este debe elegir unas acciones tales que se ajusten de la mejor manera posible al problema especfico y a las caractersticas de la firma en cuestin. Relacionando lo anterior, Joskow et alter (1989) simplifica la discusin al afirmar que la regulacin econmica se refiere a la legislacin directa, as como al control regulado de precios y a la entrada o salida de ciertas firmas a determinadas industrias o mercados. Complementando lo anterior, Viscusi et alter (1998), define la regulacin econmica como la utilizacin del poder coercitivo del que dispone el Estado con el fin de restringir las decisiones de los agentes econmicos, es decir, una visin similar a la expuesta por Baron (1989) y Joskow et alter (1989).
Dependiendo de la literatura que se consulte, gobierno o Estado pueden no significar la misma cosa. Sin embargo, para efectos de este captulo los utilizaremos alternativamente como sinnimos.
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En resumen, a lo largo de este captulo por regulacin econmica se entender la intervencin que hace el Estado en una industria determinada. Para que dicha intervencin sea considerada regulacin econmica, aquella debe condicionar la fijacin de precios, la calidad del producto o la entrada (o salida) de firmas en la industria. A lo largo del captulo se discutirn algunas alternativas a esta definicin, particularmente en lo relacionado con las variables de control. Cabe anotar que existen otros tipos de actividades reguladoras diferentes a la regulacin econmica. As, Joskow et alter (1989) distingue entre regulacin econmica y otras formas de intervencin por parte del gobierno, particularmente la regulacin social. sta incluye el tratamiento de problemas ambientales, prcticas de salud, seguridad laboral, restricciones a la publicidad e incluso polticas arancelarias y tarifaras. Al igual que la regulacin econmica, la regulacin social tambin busca corregir determinadas fallas de mercado, particularmente externalidades que atenten contra el funcionamiento eficiente del mercado. Instituciones como la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (AEROCIVIL), el Sistema Nacional Ambiental (SINA) o el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) se encargan de la regulacin social en Colombia3. Tanto en los Estados Unidos, como en Colombia, la tendencia del comportamiento entre regulacin econmica y regulacin social ha sido similar, es decir, una significativa expansin de la regulacin social, y una tendencia a contraer la regulacin econmica. An reconociendo la importancia de la regulacin social, dado el enfoque del libro, el resto de este captulo se centra en la regulacin econmica. Instrumentos de la Regulacin Son varias las variables de las que dispone el ente regulador para intervenir un mercado determinado. Las ms importantes, sin lugar a dudas son el control de precios, a las cantidades producidas y la restriccin al nmero de firmas autorizadas en el sector. Sin embargo, como se ver ms adelante, no son las nicas. Existen otras que, en determinado momento, pueden revestir tanta o ms importancia que las ya mencionadas. El control de los precios de venta es quizs el tipo de intervencin preferida por las diferentes agencias reguladoras en el mundo. El objetivo de este tipo de regulacin es bastante directo. Busca controlar los precios o tarifas que las firmas reguladas cobran. Especficamente, el objetivo que se persigue con la regulacin de los precios es, o bien determinar el precio que una empresa determinada puede fijar o bien crear un rango dentro del cual puede fluctuar dicho precio. As, en principio, la agencia reguladora puede determinar precios topes o precio mnimos. Estos ltimos pueden imponerse, por ejemplo, cuando determinada empresa sea encontrada culpable de actividades predatorias u otro tipo de discriminacin de precio que atente contra la

La AEROCIVIL es la entidad encargada de regular el transporte areo. El SINA segn su pagina Web es el conjunto de orientaciones, normas actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales orientados hacia el desarrollo sostenible. Finalmente, el INVIMA es el encargado de regular las normas sanitarias en medicamentos, alimentos, bebidas y productos biolgicos entre otros.

competencia4. El objetivo ltimo de la fijacin de precios, particularmente en empresas de servicios, ha sido el controlar los beneficios al interior de una industria dada, con el fin de proveer el servicio al mayor nmero de consumidores. Junto con la regulacin de precios, el control a la entrada y salida de firmas ha sido el otro instrumento destacado. Viscusi et alter (1998) argumentan que la agencia reguladora puede controlar la entrada de firmas a la industria tal y como se hace con los servicios pblicos. Por ejemplo, en el sector automotriz colombiano se requera de permiso gubernamental para que una nueva empresa entrase a ensamblar o producir vehculos. No fue hasta 1991 cuando se autoriz la entrada de nuevas firmas sin necesidad de contar con la aprobacin explcita previa del gobierno5. Adems de prohibir explcitamente la entrada de nuevas firmas al sector intervenido, la agencia reguladora puede controlar la entrada por intermedio de firmas existentes, pero reguladas con anterioridad. La idea es dificultar al mximo la entrada de nuevas firmas a industrias donde se presupone que la coexistencia de las nuevas y viejas firmas va a ser contraproducente para el sector. Esta situacin, a primera vista puede parecer difcil de reconciliar con la idea de que a mayor competencia menores sern los precios y por tanto mayor el bienestar de los consumidores. Cmo justificar que impedir la entrada a nuevas firmas afecte negativamente la eficiencia competitiva de una industria? Esta situacin se explica cuando el ente regulador identifica sectores donde la estructura de mercado ideal es la de monopolio. Claro que con libertad de entrada, el ingreso de empresas privadas a un sector no rentable slo puede explicarse por asimetras en la informacin que quizs el regulador pueda ayudar a corregir. Al igual que la entrada, la agencia reguladora puede evitar la salida de una empresa de un determinado mercado, firma que posiblemente desee salir de dicho mercado por no generar beneficios. El objetivo del regulador en este caso es lograr que el servicio se ofrezca, relativo a una situacin de libre mercado, a una base ms amplia de consumidores Adems del precio, y la entrada y salida de firmas, otra variable comnmente utilizada por las diferentes agencias reguladoras es el control a las cantidades ofrecidas de un producto o servicio. La principal razn por la cual dicha prctica se hace apetecible es por la facilidad que en principio existe para observar las cantidades producidas por la empresa regulada. Sin embargo, en la prctica no es necesariamente obvio poder observar lo que efectivamente produce y comercializa una determinada empresa. Es por esta razn que en ocasiones se utiliza este tipo de regulacin conjuntamente con la regulacin de precios. Este tipo de mecanismos suele buscar que la empresa satisfaga toda la demanda de manera obligatoria y al precio regulado (Viscusi

4 En la literatura de la organizacin industrial se entiende por conducta predatoria aquella actitud en la cual una empresa fija precios por debajo de sus costos con el fin de de inducir a la salida de rivales existentes. Cuando hace lo mismo para evitar la entrada de potenciales rivales se denomina fijacin de precios lmites. 5 La necesidad que cada empresa tuviese que pedir licencia para ensamblar llev a una situacin paradjicamente anticompetitiva. Cada empresa negociaba su propio contrato de entrada con el Estado. Esto llev a que hasta mediados de la dcada de los ochenta hubiese tres tipos diferentes de contrato. Esto implicaba, a su vez, que segn el contrato negociado unas empresas disponan de cierta ventaja relativa con respecto a las dems (Tovar, 2004).

et alter, 1998). Por supuesto, en este caso, la complicacin surge al buscar una definicin ptima de lo que es toda la demanda. La regulacin a los precios, a las cantidades, as como los controles a la entrada y salida de firmas son los instrumentos ms comnmente utilizados, pero no son los nicos. Existen otros, tambin importantes, como por ejemplo, el control a la calidad del producto o servicio ofrecido. Este tipo de regulacin es particularmente importante en la regulacin social, pero tambin es utilizada en la regulacin econmica6. Sin embargo, puede resultar bastante complicada de implementar. Por ejemplo, para implementar el control de calidad se requiere en primer lugar determinar cual es la calidad ptima del producto, con los problemas asociados a una definicin de este tipo. Entre otras cosas, para evaluar el nivel ideal de calidad, el ente regulador tendra que conocer tambin la demanda que los consumidores tendran sobre los productos de la firma. Esta informacin es costosa de adquirir. Una vez que se ha determinado la calidad mnima que debe tener el producto o servicio ofrecido por la empresa, hay que tener los mecanismos y los recursos suficientes para poder medirla. Por ejemplo, en la industria aeronutica se puede fijar la calidad con indicadores como la puntualidad, la seguridad, el servicio a bordo entre otros. Sin embargo, a pesar de ser posible hacer un seguimiento de estos indicadores, el costo de hacerlo fcilmente puede sobrepasar los beneficios. Fallas de Mercado Histricamente han sido los monopolios los que mayor preocupacin generan al ente regulador. Adems de sus conocidos problemas en trminos de bienestar, son sin lugar a dudas los ms fciles de detectar. Inicialmente el papel de las agencias reguladoras consisti en supervisar el comportamiento de los monopolios. Posteriormente se pas a regular otro tipo de industrias, a pesar de no ser monopolsticas, para finalmente entrar a un proceso de reversin, iniciado hace unos 25 aos. Industrias que haban sido reguladas, entre otras razones, por ineficientes, fueron desreguladas prcticamente por la misma razn: la regulacin las haca ms ineficientes (Joskow, 2004). La discusin inicial, por lo tanto, no fue cmo regular, sino qu regular. El consenso inicial concluy que se deban regular los monopolios naturales. Pero para poder intervenir eficientemente un mercado especfico se hacia necesario determinar si la existencia de una nica firma se deba a que la industria en cuestin era o no un monopolio natural. De esta forma surgi una pregunta aparentemente obvia Qu es un monopolio natural? Por sorprendente que parezca hoy da la solucin no tuvo inicialmente una respuesta clara en trminos tericos. En trminos empricos, an hoy da es motivo de debate determinar si una industria es o no un monopolio natural. La definicin de monopolio natural que se va a utilizar en este captulo es quizs la ms aceptada por la literatura sobre antitrust o antimonopolio y

El ejemplo clsico es el control sobre la calidad de las drogas legales que puede hacer una institucin como el INVIMA en Colombia, o la Food and Drug Association de los Estados Unidos. En trminos de regulacin econmica en sentido estricto tambin existe legislacin sobre servicios como la calidad del agua por ejemplo.

regulacin econmica. El trabajo ya clsico de Panzar (1989) resume de manera clara lo que se entiende por monopolio natural. Pero para definir monopolio natural, se hace necesario definir con anterioridad el concepto de subaditividad de la funcin de costos de una firma. Siguiendo a Panzar (1989), una funcin de costos C(y) es estrictamente subaditiva en el vector de produccin y si para uno o cualquiera de sus vectores de produccin y1 , y 2 ,..., y k , y i y, i = 1,..., k , tal que y i = y , se cumple que C ( y ) < C ( y i ) . Esta formula es general pues supone una empresa que produce mltiples productos. En palabras la expresin anterior indica que de cumplirse esa desigualdad, es menos costoso producir todos los productos bajo una sola firma que en dos o ms empresas7. Una vez se dispone del concepto de subaditividad, definimos a una industria como monopolio natural si la funcin de costos es estrictamente subaditiva sobre todo el rango de productos. Especficamente se dice que una industria es un monopolio natural a todo lo largo del nivel de produccin y si C(y) es estrictamente subaditiva para todo y y 8. Por ejemplo, en el caso ms simple y conocido, aquel donde slo hay un nico producto, el monopolio natural ha sido tradicionalmente asociado con la existencia de retornos crecientes de escala y costos medios decrecientes. En esta situacin, el mercado se define como uno de monopolio natural independientemente de la demanda que tenga ese mercado. Por tanto, a efectos de la presente discusin, se entiende por monopolio natural aquella industria en la que es ms barato producir en una empresa que en dos o ms. Los monopolios naturales tienden a existir cuando hay un componente de costos fijos significativos en los costos totales de la industria. El ejemplo tradicional suele ser el de empresas de servicios pblicos, como por ejemplo la distribucin local de energa elctrica. En casos como estos el costo medio es decreciente para un rango considerable de produccin debido a que los costos fijos de conectar a los hogares e industrias a la red de distribucin son muy altos relativos a los costos marginales. Viscusi et alter (1998) argumentan que el problema con los monopolios naturales es el conflicto que surge entre la asignacin eficiente y la produccin eficiente. Esta ltima implica que slo puede existir una firma en determinada industria porque solo as se minimiza el costo de utilizar los recursos necesarios para satisfacer el mercado. La implicacin natural de una industria monopolstica cuyo objetivo es maximizar beneficios es que los precios van a fijarse por encima de los costos. El problema que surge entonces es que no habr asignacin eficiente puesto que se necesitaran ms firmas con el fin de generar la competencia suficiente para que los precios caigan hasta niveles iguales al costo marginal. Pero si en una industria de este tipo se tiene

Es importante anotar que subaditividad es un concepto local en cuanto que se refiere a un punto especfico de la superficie de la funcin de costos. Sin embargo, para determinar si los costos son o no subaditivos en cualquier punto especfico requiere un conocimiento de la funcin de costos a lo largo de todos los niveles menores de produccin. Simplificando, para determinar subaditividad para un nivel de produccin y es necesario conocer los costos para todo nivel de produccin menor que y. 8 La definicin que hicimos es la de estricta subadtividad.

demasiadas firmas, entonces habr ineficiencia en la produccin puesto que hay demasiadas firmas produciendo. Aunque el monopolio natural es quizs el objetivo nmero uno de los reguladores, no es el nico determinante para la intervencin del gobierno en el mercado. As, un segundo tipo de fallas de mercado que se busca corregir mediante la regulacin econmica tiene que ver con la presencia de externalidades, de bienes pblicos o de informacin imperfecta. Las externalidades se dan cuando determinados agentes econmicos imponen costos, o generan beneficios a terceros que no participan directamente en la transaccin. Por ejemplo, suponga que un individuo est dispuesto a pagar una cantidad V por un determinado bien o servicio. Ese producto tiene un costo de P, con lo cual el individuo efectivamente consumir ese bien o servicio siempre que V P 0 , obteniendo unos excedentes positivos en el caso que la desigualdad sea estricta9. Puede suceder, sin embargo, que al consumir ese producto en particular el individuo genere algn tipo de externalidad negativa, de tal manera que se afecte especficamente a otro individuo. Supongamos que este segundo individuo estuviese dispuesto a pagar una cantidad W por no recibir esa externalidad negativa. Por tanto el efecto neto sobre el bienestar de consumir dicho producto por parte del primer individuo deja de ser V P , y en cambio es ahora (V P ) W . Es decir, en el caso en que W > (V P ) el bienestar general se ver reducido, an cuando el primer individuo est mejor consumiendo que no consumiendo. Los ejemplos tpicos de este tipo de fallas generalmente estn asociados a temas como la regulacin ambiental y la asignacin del espectro electromagntico. Ejemplos especficos de externalidades negativas que podran representarse con el modelo que se acaba de exponer son el ruido o la contaminacin del agua. Otro ejemplo tradicional de externalidades negativas es lo que la literatura de la organizacin industrial denomina business stealing effect o efecto de robar negocio. Si se supone que hay libertad de entrada a una industria especfica, las empresas van a ingresar siempre que sus beneficios no sean negativos. Sin embargo, es posible que bajo ciertas condiciones el nmero ptimo de empresas en el sector, aquel nmero que sale de maximizar el bienestar social (los beneficios de la firmas ms el excedente del consumidor), sea menor al nmero total de firmas que ingresaran con libertad de entrada. La razn de esto es que las empresas nicamente estn interesadas en sus beneficios, pero no toman en cuenta los intereses de los consumidores, es decir prima el incentivo privado sobre el incentivo social. El papel del regulador en casos como estos es buscar mejoras en los niveles de bienestar, por ejemplo mediante impuestos que controlen las externalidades negativas. Otro tipo de fallas surge con informacin imperfecta. Cuando la informacin es escasa o difcil de conseguir puede conducir a decisiones potencialmente dainas sobre determinados bienes, servicios o trabajos. Una situacin as puede llevar a que los productores ofrezcan de manera ineficiente una calidad muy baja (o muy alta) de sus productos. Tambin puede suceder

Aunque este es un ejemplo clsico, ste en particular esta tomado de Viscusi et alter (1998).

que una industria adopte de manera ineficiente determinados estndares10. En casos como este, el papel que debe desempear el regulador es el de mejorar la calidad de la informacin. En la medida en que los diferentes agentes econmicos tengan la mejor informacin disponible posible, se lograr mejorar la interaccin entre demandantes y oferentes, y por tanto las ganancias en trminos de eficiencia sern positivas. Adicionalmente, la mejora en la informacin disponible por parte del regulador busca proteger a aquellos actores con menor informacin imponiendo, por ejemplo, unos estndares mnimos. De esta manera se busca, que an con informacin incompleta, los agentes menos informados tengan acceso a productos con un nivel mnimo de calidad. Por ejemplo es famoso el caso del teclado QWERTY frente al mucho ms eficiente teclado Dvorak. David (1985) describe al Dvorak como un teclado comparativamente muy superior al tradicional teclado QWERTY. Lo anterior se mantiene incluso tomando en cuenta los costos de reeducar al personal acostumbrado al QWERTY. Aunque hay muchas razones histricas y tericas sobre porque no se dio el cambio, sirve como ejemplo puesto que es el mercado el que ha elegido un producto inferior. De haber existido un regulador de teclados, quizs el cambio hubiese podido producirse al disponer los consumidores de mayor informacin. Otras fallas de mercado, quizs de menor importancia econmica (aunque con un importante peso poltico) son aquellas denominadas por Noll (1989) como de renta escasa y competencia destructiva. Las denominadas rentas escasas se definen como el excedente del productor que surge en industrias con curvas de oferta creciente y que en ausencia de dichas rentas seran mercados eficientes y competitivos. El ejemplo clsico de este tipo de falla de mercado es el del control a la renta, particularmente en la ciudad de Nueva Cork (Olsen, 1972). La idea del regulador en este caso es que las rentas escasas sean socialmente indeseables. La competencia destructiva por su parte se define como aquella situacin en la cual no existe un equilibrio competitivo estable, pero a pesar de ello tampoco es un monopolio natural. La regulacin econmica en este caso se justificaba argumentando que debido a la inestabilidad de la industria los productores y consumidores deban asumir de manera innecesaria costos obteniendo as resultados ineficientes. Fue bajo este argumento que se justific en los aos treinta en los Estados Unidos la regulacin a las aerolneas y al transporte de carga. Hoy da sin embargo este es un argumento que desde el punto de vista econmico esta en desuso. Lo expuesto hasta el momento no debe llevar a confusin. La regulacin econmica no es la nica solucin ante la existencia de fallas de mercado, ni siquiera es necesariamente la mejor solucin. Por tanto, para implementar una medida reguladora eficaz, no slo debe detectarse con claridad la fuente de la falla de mercado, sino que adems debe poder demostrarse que mediante la intervencin del estado se lograr una mejora en el bienestar econmico y adems que dicha mejora no es posible obtener de alguna otra forma. Noll (1989) cita diferentes ejemplos que la literatura ha sugerido como alternativas a la regulacin econmica. Por ejemplo, en lugar de regular los precios que impone un monopolio natural, el gobierno puede intervenir
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Ver por ejemplo a Akerlof (1974), Spence (1977) o Milgrom y Roberts (1986).

fomentando la creacin de cooperativas que provean el mismo servicio o puede promover el uso de subastas o contratos que otorguen la franquicia de un monopolio natural durante un perodo determinado. Pigou, por su parte plante en los aos veinte la utilizacin de impuestos para lidiar con ciertas fallas, como los problemas de contaminacin ambiental. Coase en los aos sesenta argumentaba que ciertas fallas de mercado se podan corregir simplemente redefiniendo los derechos de propiedad y creando un mercado para ellas. En cualquier caso, a pesar que varias de estas alternativas se han planteado e implementado, la regulacin econmica contina teniendo una presencia muy importante, particularmente en economas en desarrollo como la colombiana. Racionalidad para la Regulacin Econmica Adems de dejar en claro la definicin y los principales instrumentos utilizados en la regulacin econmica, la seccin anterior introdujo un elemento fundamental que aparentemente se haba dejado de lado: la estructura de mercado. En esta seccin se presentan diferentes argumentos que tericamente justifican la intervencin del estado. Aunque puede parece trivial preguntarse por qu un mercado no debe dejarse funcionar libremente hay autores que argumentan que los efectos de la regulacin no puede bajo ningn concepto mejorar lo que se lograra con un mercado no intervenido. Peltzman (2004) presenta un ejemplo sobre como la regulacin econmica rara vez tiene el poder de cambiar el equilibrio que se generara sin dicha regulacin. El ejemplo dice que un economista, radicado en Nueva York, alguna vez dijo que el gobierno no tiene la capacidad real de imponer precios mximos en los alquileres. El motivo no era que fuese difcil hacer un seguimiento a aquellos que incumplan la ley. El motivo era, argumentaba el economista, que incluso si la ley se cumpla eficientemente, sta no tena opciones reales de cumplir su objetivo. La razn es que si se cumpla la ley del precio mximo a rajatabla se estara generando un incentivo especial a los compradores para ponerse en fila en busca de una ganga. Por supuesto, este tiempo extra haciendo fila es valioso. Dada esta situacin, el precio real que cada consumidor pagar por el bien ser el precio regulado ms el tiempo que se gasta haciendo fila. Mientras la fila que se haga, continua el ejemplo, sea lo suficientemente corta, la suma del precio regulado ms el valor de esperar en lnea seguir siendo una ganga. Pero es de esperar que la lnea crecer hasta el punto en el que la suma del precio regulado ms el valor extra de tener que hacer fila (inducido por la regulacin) sea exactamente igual al precio que prevalecera bajo un mercado libre. Es decir, es posible que an perfectamente implementada la regulacin, sta carezca de efectividad. Esta visin es algo extrema y en cualquier caso, la regulacin econmica existe. Por tanto es relevante preguntar bajo qu condiciones de mercado debe intervenir el estado, a travs de sus diferentes agencias, para mejorar el bienestar?, Se debe intervenir en un mercado cuando hay una sola firma, o cuando hay muchas? En sntesis, al momento de regular o no una industria, es de particular importancia analizar su estructura de mercado con el fin de actuar lo ms eficientemente posible.

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El objetivo del ente regulador por lo tanto es lograr que la competencia sea efectiva, justa y sostenible. Pero, cules son las circunstancias que se requieren para que un mercado sea efectivo, justo y sostenible? Siguiendo esta lgica el primer paso que todo regulador debe dar es determinar con la mayor precisin posible cul es la estructura ideal del mercado que se pretende intervenir. Ya se mencion con anterioridad que histricamente la primera razn con la cual se justific la intervencin del estado fue controlar las ineficiencias generadas por la existencia de monopolios. En los Estados Unidos, por ejemplo, los primeros sistemas reguladores se impusieron en sectores donde se argumentaba la existencia de un monopolio natural. La idea bsica era contrarrestar la consiguiente perdida de bienestar asociada a todo monopolio con las eficiencias propias de la competencia. A lo largo de la historia, los efectos positivos de la competencia han sido ampliamente documentados. Igualmente, los economistas han desarrollado una serie de principios por los cuales se debe regular un nico oferente. Sin embargo, las razones por la cuales es preferible un monopolio regulado que un mercado competitivo no regulado son an motivo de debate entre economistas. En un reciente trabajo, Armstrong y Sappington (2004) exploran precisamente eso, la eleccin entre un monopolio regulado y un sistema competitivo no regulado. Qu condiciones se requieren para que un mercado regulado sea preferido a un mercado competitivo no regulado? Una de las principales dificultades a las que se enfrenta un regulador tiene que ver con la disponibilidad de informacin. Por definicin, los reguladores no disponen de toda la informacin sobre un mercado especfico, ni siquiera cuando ste est regulado. Adicionalmente, como se discutir en la siguiente seccin, los reguladores se enfrentan constantemente a presiones de diversos tipos, particularmente polticas. En ocasiones las presiones pueden conducir a que el regulador termine favoreciendo a las mismas empresas que pretenden regular. Un mercado competitivo por su parte, an libre de regulacin, tambin presenta dificultades, particularmente cuando son pocas las empresas que componen la industria. La razn, tema de debate desde los albores de la ciencia econmica, es que cuanto menos firmas existan, ms probabilidades hay que coludan y fijen los precios a niveles muy altos desde un punto de vista eficiente. Incluso, si no hay un proceso de colusin explcito, es posible que la competencia no sea lo suficientemente fuerte como para bajar los precios a niveles verdaderamente competitivos. Son varias las ventajas de un monopolio regulado sobre uno no regulado. La ms obvia es que cuando una sola empresa opera en el mercado, bajo economas de escala, los costos de la industria se minimizan al satisfacer la firma la demanda total del mercado. Otra ventaja se obtiene cuando un monopolio regulado puede atender zonas donde no sea rentable producir. Esto ser cierto siempre y cuando la firma est tambin autorizada para atender zonas donde s sea rentable producir11.

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Zonas debe ser entendido en el sentido amplio de la palabra. Es decir pueden ser zonas geogrficas (por ejemplo la zona urbana y rural) o puede ser, como en Colombia, por estratos, donde atender a los estratos altos permitira tambin atender los estratos bajos, an cuando estos ltimos no sean necesariamente rentables.

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Por su parte, un mercado competitivo no regulado tambin presenta ventajas. Por ejemplo, los costos de monitoreo se reducen pues no hay necesidad de incurrir en gastos asociados con la regulacin. Intervenir una industria no slo genera costos de seguimiento, sino que tambin se generan costos indirectos, como por ejemplo el lapso de tiempo que transcurre entre la toma de una decisin y la implementacin de la misma. Para que el regulador llegue a tomar determinada medida, primero ha sido objeto de lobby (lo cul tambin es un costo), luego ha estudiado y diseado la mejor manera de intervencin, y finalmente la implementa. Esta tardanza por supuesto puede resultar ms o menos costosa segn las circunstancias especficas. Pero el origen de la ventaja de uno u otro rgimen no proviene nicamente del comportamiento terico implcito en cada tipo de mercado. Armstrong y Sappington (2004) argumentan que los meritos relativos de un monopolio o un mercado competitivo dependen en gran medida del tipo de instituciones que regulen sus acciones, as como de los instrumentos de los que el regulador pueda disponer. Para regular eficientemente un monopolio, se requiere un conocimiento substancial sobre el sector y el entorno en el que opera la firma. Entre los factores institucionales que determinan la capacidad regulatoria, est el presupuesto disponible para la agencia, la experiencia y la calidad del personal que compone el ente regulador adems de factores como la efectividad y habilidad de otras agencias del gobierno o la fortaleza del sistema jurdico. As, si el gobierno comprueba que no se est en capacidad de analizar a fondo la industria, es posible que la mejor alternativa sea dejar que el mercado competitivo funcione sin intervenciones. Los instrumentos de poltica que disponga el ente regulador tambin pueden determinar si se debe regular o no un mercado determinado. Si la capacidad para premiar o castigar el desempeo de un monopolio, segn sea positivo o negativo, esta limitada por carencia de instrumentos para hacerlo, puede conducir a resultados contraproducentes. Por ejemplo, puede conducir a que el ente regulador sea incapaz de incentivar lo suficiente a las firmas del sector para que operen de la manera ms eficiente posible, sin perjuicio de los consumidores. Adems el regulador debe poder tener acceso a la informacin que genere la empresa regulada, no slo legalmente sino de facto. En caso de no poder disponer de esta informacin, la regulacin puede dar lugar a efectos contrarios a los esperados. La informacin es por lo tanto un instrumento bsico para una efectiva regulacin econmica. Por ejemplo si una firma monopolstica carece de competencia potencial no importa que tan capaz y equipado est el equipo regulador, siempre habr asimetras en la informacin. El monopolio que ya opera en ese mercado, por su operacin diaria y su contacto continuo con los clientes, siempre estar mejor informado que el regulador sobre la demanda del producto que ofrece. La consecuencia de una situacin como esta es que el monopolista puede estar dispuesto a operar eficientemente, pero siempre y cuando sea recompensado con las rentas suficientes por actuar de esa manera. Sin embargo, otorgar a la firma una recompensa igual al excedente que sta generara operando como monopolista implicara sacrificar parte de los beneficios netos del consumidor. As, en una situacin como esta, es aceptable

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que el monopolista incurra en un cierto grado de ineficiencia en sus operaciones. Otro factor a tener en cuenta al momento de elegir entre monopolios regulados y mercados competitivo no regulados es la capacidad de la industria para invertir e innovar. Arrow (1962) afirma que una industria competitiva puede tener mayores incentivos que un monopolio no regulado a innovar pues reduciendo costos es la nica manera de lograr beneficios, al menos en el corto plazo. Schumpeter (1950) por otro lado afirma que cuanto ms concentrado sea un mercado, mayores los incentivos para innovar. Por un lado las rentas monopolsticas son recursos que pueden utilizarse para investigacin y desarrollo y por otro, se puede invertir en investigacin y desarrollo en busca de rentas monopolsticas futuras. Teora de la Regulacin Econmica La teora de la regulacin econmica busca explicar la intervencin del gobierno y las restricciones a ciertas decisiones de los agentes en economas de mercado. Una teora efectiva debe poder explicar de manera convincente quien se beneficia de la regulacin, cuales son las industrias ms propensas a ser reguladas y como ser la regulacin que se implemente. La justificacin inicial para la regulacin econmica fue la correccin de fallas de mercado en determinadas industrias. El anlisis normativo como teora positiva (NPT por sus siglas en ingls) fue la primera teora que se desarrollo para explicar la intervencin del Estado. La NPT argumenta que la medida ms eficaz para corregir las fallas del mercado es mediante la intervencin del mercado. Noll (1989) dice que esta teora se basa en la idea que una falla de mercado genera unas perdidas netas a la sociedad. Para que el Estado tome la decisin de intervenir un mercado, la presin (poltica posiblemente) de aquellos afectados por las perdidas asociadas a la existencia de dicha falla debe ser mayor a la presin que ejercen aquellos que prefieren el status quo. Sin embargo, no siempre una falla de mercado debera llevar a que se regule un mercado. El teorema de Coase asume que si es posible la creacin de un mercado para determinada externalidad, entonces por medio de negociaciones se llegar a un resultado eficiente, sin importar como estn asignados los derechos de propiedad. En este caso se hace innecesario regular el mercado. Pero para que el teorema de Coase se cumpla debe existir informacin perfecta y cero costos de transaccin. Pero no siempre el supuesto de informacin perfecta es vlido. En el caso que se rompa ese supuesto es posible asumir que aquellos que sufren las consecuencias de la falla del mercado carecen de los recursos para informarse correctamente sobre lo que esta sucediendo. En un caso como este pueden surgir determinados agentes, posiblemente con algn inters poltico, quienes en su afn por corregir las irregularidades del mercado, juegan el papel de diseminadores de informacin hacia aquellos que carecen de la misma. Un ejemplo clsico de una situacin como esta es el papel que jug el Senador Kennedy en la desregulacin de la industria aeronutica en los Estados Unidos. Basado en el trabajo de Douglas y Millar (1974) sobre la manera de mejorar la regulacin en dicha industria, se termin encontrando que la regulacin haba generado ms ineficiencias que las que haba

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corregido. Se determin que, an con control de precios, la competencia tena un papel protagnico en la industria. El efecto final de este trabajo y otros relacionados fue el inicio por parte del Senador Kennedy en 1975 de diversas audiencias donde se pas de cuestionarse la forma de regulacin a preguntarse por qu era siquiera necesario regular los precios de las aerolneas? Estas audiencias cumplieron el papel de diseminar informacin y finalmente concluyeron con la desregulacin de la industria. La segunda condicin del teorema de Coase es bastante restrictiva. Es decir, generalmente los costos de transaccin no son cero, sino que hay unos costos positivos (posiblemente importantes) en los que deben incurrir los diferentes actores para solucionar el problema generado por la falla del mercado. Si los costos de transaccin son lo suficientemente pequeos puede ser ms eficiente que el gobierno intervenga regulando el mercado, en lugar de esperar a que los agentes intenten negociar. Esto puede suceder por ejemplo cuando un lder poltico se convierta en portavoz de determinado grupo, posiblemente a cambio de apoyo poltico futuro. En cualquier caso, el costo de transaccin del gobierno no puede ser nunca mayor al costo de una negociacin directa, pues de lo contrario los beneficiarios de la falla de mercado, previendo que sus ganancias se acaben por el poder coercitivo del estado, podran ofrecerle a los perjudicados por la falla un negocio mejor que la solucin poltica. Motivada, principalmente, por la aparente incapacidad de los modelos empricos para validar la NPT, surgi la denominada capture theory (CT). sta argumenta que, contrario a la NPT, la regulacin existe gracias a la demanda por regulacin de la propia industria. En unos casos puede ocurrir que los legisladores sean controlados por la industria, en otros puede suceder que la agencia reguladora sea absorbida por la industria misma. Ambas teoras, tanto la NPT como la CT fueron fuertemente criticadas en la literatura debido a sus aparentes carencias para explicar convincentemente la existencia de la regulacin econmica12. La NPT, por ejemplo no deja claro cual es el mecanismo por medio de cul el inters general lleva a que se implementen medidas reguladoras. Quizs la principal razn por la cual la NPT careci de ms adeptos es la falta de evidencia emprica que apoyara sus preceptos. Particularmente, en los Estados Unidos un nmero lo suficientemente grande de industrias que claramente no son monopolio natural han sido regulados en algn momento de su historia. El ejemplo clsico fue el control de precios, as como las barreras de entrada a la industria de transporte por carretera. Pero no slo el hecho de haber intervenido industrias, que segn esta teora no deban haberse regulado, sino que adems, contrario a lo establecido por la NPT, en muchos casos eran las mismas empresas las que apoyaban o pedan diferentes medidas coercitivas. Nuevamente, en Estados Unidos son ejemplos tradicionales lo sucedido con la industria de telefona local y de larga distancia donde ATT apoyaba decididamente la regulacin pues le garantizaba mantenerse como nica firma en el mercado. Con el tiempo, la CT tambin fue criticada por la literatura acadmica. El argumento bsico era que al igual que la NPT, tampoco se basa en fundamentos tericos para explicar las razones por las cuales la industria llega
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Vase Viscusi et alter (1998) para una discusin ms detallada del tema.

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a apropiarse de la misma actividad reguladora. Adems, la evidencia emprica existente sugera que la regulacin tenda a estar sesgada hacia pequeos productores, ignorando en gran medida las grandes empresas del sector. Es decir, se observ que en determinados casos la agencia reguladora autorizaba que algunas firmas pequeas obtuviesen mayores beneficios relativos que las grandes empresas del sector. Pero quizs la evidencia ms fuerte en contra de esta teora sea que en muchos casos son las propias empresas de determinada industria regulada las que hacen lobby para frenar ms decisiones regulatorias. Por ejemplo en Colombia, la entrada de un tercer operador celular cont con fuerte resistencia por parte de las empresas que ya operaban dicho nicho, es decir buscaban que el regulador mantuviese las barreras de entrada al sector. Pero fueron dos los trabajos claves, uno de Stigler y Friedland (1962) y el otro del mismo Stigler publicado en 1971, los que cambiaron radicalmente la forma como los investigadores analizaran y estudiaran la economa de la regulacin. La importancia de estos trabajos, como destacan Peltzman (1993) y Viscusi et alter (1998) radica en las preguntas que plantearon, no en las conclusiones que obtuvieron. Como ya se ha discutido, en ese momento el papel del estado en trminos de actividad reguladora era corregir las fallas de mercado que impedan que los precios se fijaran de acuerdo al criterio del costo marginal. La falla ms importante era, por supuesto, el monopolio natural y la discusin acadmica se centraba en buscar una definicin adecuada que generara consenso. Por otro lado, el anlisis emprico de la poca era bsicamente descriptivo siendo su principal objetivo demostrar que la intervencin de las diferentes agencias reguladoras lograban el objetivo marcado, que no era ms que el de fijar el precio a niveles cercanos al costo marginal. Es decir, exista el reconocimiento implcito que la regulacin no lograba situar los precios al nivel del costo marginal. Sin embargo, era ampliamente aceptado, tanto en el frente acadmico como entre los diseadores de poltica que sin la existencia de la actividad reguladora, las tarifas fijadas por las empresas seran claramente superiores a lo que se venan observando gracias a la intervencin estatal. Hoy da puede parecer sorprendente, pero como apunta Peltzman (1993), antes del artculo de Stigler y Friedland de 1962 este aparente consenso no haba sido objeto de serios estudios empricos para comprobar su veracidad. La simpleza del modelo planteado por Stigler y Friedland contrasta con la enorme repercusin que tuvo en investigaciones futuras que pasaron de aceptar casi ciegamente las virtudes de la regulacin a cuestionarse su efectividad13. Fueron los monopolios naturales los primeros objetivos de las agencias reguladoras. Y el ejemplo clsico de monopolio natural son las empresas de servicios pblicos, por ejemplo aquellas del sector de generacin de energa elctrica, el objeto de estudio en el trabajo de Stigler y Friedland (1962). Resumiendo, el modelo desarrollado por estos autores estima, utilizando una forma reducida, el precio en funcin de la actividad reguladora y otros factores relevantes que desplazan la funcin. El modelo se plante de la siguiente forma:
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Joskow y Rose (1989) anotan que es gracias al trabajo de Stigler y Friedland (1962) que se inicia un anlisis emprico sistemtico de los efectos de la regulacin econmica, en los diferentes sectores regulados.

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Pr ecio = f (D, S , regulacin )

donde D representa factores que desplazan la demanda y S factores (diferentes a la regulacin) que desplazan a la oferta14. Como indicador de regulacin se utiliz una variable binaria o dummy. La informacin en la que basan su trabajo Stigler y Friedland utiliza informacin de corte transversal para un conjunto de estados de los Estados Unidos durante los aos veinte. La informacin utilizada era ideal porque en esa poca aproximadamente un tercio del total de los estados no estaban regulados en el sector elctrico. El resultado del ejercicio fue una diferencia pequea y dbil en trminos estadsticos entre los precios regulados y los no regulados15. El hecho de no encontrar resultados que invariablemente apoyasen la regulacin llev a un nmero indeterminado de trabajos que buscaban de diferentes maneras los efectos de la regulacin econmica en diferentes sectores de la economa. La conclusin que muchos investigadores en los aos sesenta extrajeron del trabajo de Stigler y Friedland fue que exista la posibilidad que lo que se estaba regulando no eran monopolios naturales. El argumento conclua diciendo que los regulados eran bsicamente sectores inmersos en economas competitivas, pero con la suficiente movilidad de recursos en el largo plazo de tal manera que a efectos prcticos, la regulacin era ineficiente e ineficaz. Jordan (1972), quien realiz una revisin de esta naciente literatura emprica sobre regulacin econmica, encontr que en la medida en que la estructura de mercado prevaleciente antes de intervenir el mercado fuese el de monopolio, como por ejemplo en el sector elctrico, la regulacin no cumpla su papel y tenda a no ser efectiva. Por otra parte, en mercados donde la competencia era norma, como por ejemplo el sector del transporte, los efectos de la regulacin eran disminuir la produccin, incrementar el precio y generar rentas monopolsticas. El trabajo de Jordan (1972) refleja la visin que por entonces comenzaba a prevalecer entre los diferentes investigadores, la idea de la CT. Es decir, en apenas una dcada se pas de la idea generalizada en la que la regulacin era deseable, pues buscaba mejorar el bienestar general, a una en que los propios reguladores promovan e incluso defendan los intereses de los productores en lugar del de los consumidores. Es en este contexto que surge el segundo artculo de Stigler, el de 1971. Se discuti ms arriba como una de las principales crticas surgidas a la CT era su falta de claridad en explicar como haban llegado las industrias a lograr que los reguladores trabajarn para ellos. La pregunta que surgi entonces fue
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Dentro de los factores que desplazan la demanda se incluan urbanizacin e ingreso, mientras que dentro de los factores (diferentes a la regulacin) que desplazan la oferta se incluan el precio del gas y la participacin en la produccin total de las plantas de bajo costo de generacin hidroelctrica. 15 Curiosamente, Peltzman (1993) muestra como los resultados del artculo original estaban subestimados debido a varios errores en el manejo de la informacin. Por un lado, la dummy para estados regulados en el trabajo original se fijo en 10, en lugar de 1. El trabajo no utiliz logaritmos naturales y adems la variable urbanizacin que era cero en algunos estados se cambi arbitrariamente a 100 para permitir el uso de logaritmos. Los resultados de la regresin corregida muestra resultados ms fuertes a favor de la regulacin, pero igualmente dbiles desde un punto de vista estadstico.

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cmo era posible que la regulacin hubiese llegado a actuar de esta manera tan perversa? Al igual que en el caso de Stigler y Friedland (1962) no fueron los resultados per se los que hicieron trascender el artculo, sino fue la contribucin metodolgica la que creo escuela. Sintetizando, el legado del artculo de Stigler (1971) fue la capacidad que tuvo para integrar la economa de la regulacin con la poltica econmica de tal forma que la interaccin entre oferentes con intereses propios y demandantes diese origen a la regulacin econmica. La idea bsica del artculo es que los agentes con intereses polticos, bien legisladores o reguladores, tienen un producto que vender: poder. Pero poder tangible sobre precios, control a las barreras de entrada, y en ltima instancia sobre el bienestar de los vendedores y compradores de determinado mercado regulado. Esta situacin genera una lucha entre oferentes y demandantes por acceder a este poder donde el mejor postor va a ganar. Para realizar esta transaccin por poder, hay que pagar con votos que se ofrece por ejemplo a travs de apoyo y contribuciones a las campaas polticas o de puestos en el futuro (cuando el poltico abandone la vida pblica). El resultado tpico de un escenario de esta clase es el triunfo de los productores pues son un grupo ms armado y cohesionado que los demandantes. La consecuencia directa de esto es la transferencia de rentas desde los consumidores a los productores. El resultado es tal, que el equilibrio planteado en el modelo de Stigler es uno donde las minoras agrupadas imponen impuestos sobre las minoras dispersas. La importancia de este artculo de Stigler radica en que fue quizs el primer trabajo que plante la importancia de tener en cuenta los grupos de poder. Para determinar las causas de la regulacin econmica haba que reconocer que los productores poseen informacin clave, que sta es superior y que conseguirla tiene un menor costo que lo que puede costarle a los consumidores. Posteriormente, y basado en el trabajo de Stigler, Peltzman (1976), identific tres elementos cruciales en la teora de la regulacin econmica. En primer lugar, concluy, que a pesar de los diversos objetivos que pueda tener la actividad reguladora, uno fundamental es que redistribuye riqueza entre los miembros de la sociedad. En segundo lugar, demostr que los diseadores de la poltica reguladora tienen un fuerte inters en mantenerse en el cargo por lo cual la regulacin se disea para maximizar el apoyo poltico. Por ltimo, Peltzman (1976) mostr que los grupos de poder compiten ofreciendo apoyo poltico, siempre a cambio de unas medidas y acciones que los beneficien o que por lo menos no los perjudique. El anlisis, por tanto, generaliza en buena medida lo que con el trabajo anterior de Stigler ya se infera. La regulacin econmica tiende a favorecer a ciertos grupos de poder que estn mejor organizados. La consecuencia directa de esto es que la regulacin tiende a beneficiar a determinados grupos (por lo general minoritarios), an a costa de perjudicar a grupos mayoritarios. La razn fundamental por la cual se poda llegar a esta situacin es que los grupos de poder, por definicin pequeos, tenan mayor facilidad para identificar cuales eran sus necesidades. Una vez identificadas estas necesidades, el que su nmero no sea muy amplio, facilita coordinar de manera ms eficiente las acciones, y ejecutar de manera ms efectiva la presin necesaria a aquellos que disean la poltica reguladora. Ayuda, adems que la contraparte, los consumidores, suelen ser grupos ms dispersos y difciles de coordinar. Por ltimo, el dao potencial que puede tener una accin reguladora mal ejecutada

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se va a distribuir sobre un nmero amplio de consumidores, con lo cual el dao unitario para cada individuo es lo suficientemente bajo como para que no suponga la creacin de fuertes grupos de oposicin. Por tanto, el modelo planteado por Peltzman (1976), basado principalmente en el trabajo previo de Stigler, estaba sustentado en el inters del regulador en maximizar el apoyo poltico a su gestin16. Un modelo relacionado, deja de lado al regulador como figura central, y se enfoca ms en la competencia entre los grupos de poder. Este modelo, presentado en Viscusi et alter (1998), supone que el papel de la regulacin era utilizada para incrementar el bienestar de los grupos de poder con mayor influencia. Concluye el modelo que la competencia entre los diferentes grupos de inters por conseguir el suficiente apoyo para lograr una transferencia de poder termina utilizando una cantidad significativa de recursos econmicos, y en consecuencia se termina con un equilibrio ineficiente en el sentido de Pareto17. Sin embargo, del modelo tambin se deriva que aquellas polticas reguladoras que son susceptibles de mejorar el bienestar son ms factibles de implementarse que aquellas en las que el bienestar se empeorara. La razn es que los grupos que potencialmente se beneficien de la regulacin econmica tienden a obtener mayores ganancias cuando se interviene industrias con significativas fallas de mercado que si se regula aquellas que no lo necesitan. En industrias con fallas significativas de mercado, los grupos que se perjudican con la regulacin se vern perjudicados relativamente menos y por lo tanto no presionarn con la misma intensidad que si se regular mercados que funcionan de una manera ms eficiente. En alguna medida, por tanto, al argumentar que la existencia de fallas de mercado justifica la intervencin de la agencia reguladora este modelo soluciona una de las principales crticas a la teora NPT. Como resultado, la presin de los grupos de poder para regular industrias con grandes fallas de mercado (donde sus ganancias marginales sern relativamente mayores) llevar a mayores eficiencias en la intervencin del ente regulador. Las agencias reguladoras en el mundo han aceptado que la falta de informacin es algo de lo que no pueden escapar. La informacin que un regulador puede tener de la industria es limitada y rara vez tienen claridad total sobre la demanda de los consumidores o incluso sobre el potencial tecnolgico de la firma regulada. El objetivo de los diferentes entes reguladores en la actualidad es buscar mecanismos que induzcan o incentiven a las firmas reguladas a preocuparse, no slo por sus propios intereses, sino tambin que se preocupen por alcanzar otros objetivos, generalmente de tipo social, mediante el uso de la informacin privada de la que disponen18. Son dos los puntos bsicos de la regulacin por incentivos. Por una parte, la idea bsica es que el regulador delegue decisiones como la fijacin de precios a la firma. Por otro, la firma debe poder obtener beneficios si logra obtener reducciones en costos. En resumen, el regulador

La idea de maximizar el apoyo poltico por supuesto lleva implcito el que los legisladores puedan y desean ser reelegidos. 17 El artculo original que plante este modelo fue elaborado por Becker (1983). 18 Para una revisin algo ms tcnica de los avances recientes de la teora de la regulacin ver a Armstrong y Sappington (2003).

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reduce el control directo sobre la firma, pero a cambio premiar el comportamiento eficiente de la firma19. En el caso en que la firma regulada sea un monopolio, con informacin privada, la regulacin ptima va a depender del nivel de asimetra de informacin entre el regulador y la firma. Por ejemplo, si el regulador conoce la valoracin que hacen los consumidores por la produccin de la empresa, entonces ser posible lograr que la firma fije precios a niveles similares al costo marginal. Esto sera posible en la medida en que el regulador pudiese prometerle a la firma una transferencia exactamente igual al excedente de los consumidores. Por supuesto, una situacin de este tipo slo es aceptable en la medida en que el objetivo del regulador sea el bienestar total y no slo el excedente de los consumidores. En general, el regulador podr obtener mximos beneficios para los consumidores, siempre que la firma opere en un rango de retornos decrecientes. Por otra parte, el regulador no podr lograr maximizar el excedente de los consumidores cuando la empresa regulada posea informacin privada sobre sus costos. Sin embargo, an en este caso el regulador con capacidad de compromiso creble y verificable puede lograr que tanto los consumidores como la firma sean ganadores. Para lograr esto basta con que el regulador prometa otorgar las suficientes transferencias a aquella empresa que admita tener bajos costos. Pero es necesario que el regulador sea incapaz de garantizar en el largo plazo un uso adecuado de la informacin de costos que la firma eventualmente pueda darle. Sin este tipo de compromisos el regulador no podr inducir a la firma a emplear su mejor informacin para lograr beneficios generales. As, Armstrong y Sappington (2003) argumentan que el hecho que la informacin, la tecnologa, los instrumentos y las instituciones sean todas variables claves para el diseo de una poltica reguladora hace que la mejor poltica no sea nica, sino que vare a travs de industrias, pases y tiempo. Mecanismos de Regulacin Se definen los mecanismos de regulacin como la combinacin de acciones e instrumentos que utiliza el gobierno con el fin de dar respuesta a diferentes objetivos normativos e intereses privados. Sin importar cuales son los objetivos del regulador, la agencia reguladora debe disear polticas que se adecuen al marco regulatorio especfico, as como a las caractersticas de la firma a intervenir. Al momento de disear estas polticas, el regulador debe tener en cuenta la respuesta de la firma ante la imposicin de dichas polticas. La estrategia que disee el regulador depender del grado de informacin que disponga sobre los mercados y la firma a regular. Bajo informacin imperfecta, el regulador buscar disear una poltica de transferencias haca la firma de manera que el colectivo social logre aprovechar al mximo la informacin privada que pueda facilitar la empresa. Consciente de esto, la poltica de regulacin ptima bajo asimetras en la informacin en general tendr en cuenta la necesidad de incurrir en estos costos. El primer punto que el regulador debe resolver es como determinar los precios de la firma controlada. La respuesta ms simple es que la agencia
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Ver Vogelsang (2002).

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reguladora fije directamente unos precios de tal manera que se garantice la supervivencia de la empresa en el mercado, es decir precios tales que los beneficios econmicos no sean negativos. Esto, por supuesto se alcanza fijando un precio igual al costo medio. A pesar de lo directo de este enfoque, hay varios problemas con el mismo. Por ejemplo, no necesariamente la firma produce un solo bien, no necesariamente todos los consumidores son iguales, y, muy importante, no necesariamente se conoce con exactitud la demanda a la que se enfrenta la firma. En particular, con el fin de lograr incrementos en la eficiencia econmica de un monopolio natural, comnmente se han utilizado diferentes tipos de discriminacin de precios. La idea bsica es que el regulador fije diferentes precios para diferentes mercados, an cuando el consumidor pague el mismo precio por todas las unidades de servicio o producto que consuma20. Dentro de este esquema, y asumiendo que una firma produce ms de un producto, pero que todos los productos comparten los mismos costos fijos se desarroll el mtodo conocido como peak load pricing o precio de perodo pico21. Este representa un problema tpico al que se enfrentan empresas de servicios pblicos. Braeutigam (1989) describe las tres caractersticas de un problema de este tipo. La primera es que la firma ofrezca servicios durante un perodo significativo de tiempo posiblemente bajo diferentes condiciones de demanda a lo largo del tiempo. La segunda caracterstica tiene que ver con que la firma elige un tamao de planta que permanece invariable durante el tiempo que la empresa este produciendo. Finalmente, la tercera caracterstica es la imposibilidad de almacenar el producto. La conclusin general de los diferentes modelos de este tipo es que el precio ptimo varia a travs del tiempo, es decir idealmente debe discriminarse precios intertemporalmente. La discusin terica de la regulacin econmica pronto hizo notar que lo que estaba sucediendo era que la planta estaba en realidad siendo compartida por diferentes usuarios en diferentes perodos de tiempo. La respuesta tradicional, aunque dependiente de variables como la tecnologa disponible y variaciones en la demanda, era que todos los costos de la planta deban fijarse segn el precio que se fijar en el perodo de mxima carga. El concepto de Ramsey pricing o fijacin de precios a la Ramsey tambin est basado en la discriminacin de precios, pero maneja unos supuestos algo ms laxos que los planteados por la literatura del peak load pricing. La idea, tradicionalmente, es aplicable a un monopolio natural que produzca mltiples productos. Una firma con esta caracterstica obtendra beneficios negativos si fijase los precios de todos sus productos de manera lineal e igual al costo marginal. Los precios Ramsey se definen como aquel conjunto de precios que se impone uno a uno a un grupo de consumidores (diferentes entre ellos) con el fin de minimizar las prdidas por los costos muertos generados por el monopolio.

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La discriminacin de precios puede ser vista desde una perspectiva geogrfica o desde cualquier otra dimensin, por ejemplo segn el nivel de ingresos de los consumidores. Es de sobre conocido que el principal problema de este tipo de fijacin de precios es que la firma (regulada o no) debe ser capaz de identificar el precio apropiado a cada grupo de consumidores y adems no debe existir arbitraje. 21 Este mtodo es utilizado actualmente en la industria elctrica donde se toma en cuenta que el costo marginal de la electricidad vara a lo largo de da.

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En su versin clsica, los precios Ramsey suponen que el regulador opera conociendo tanto los costos como la demanda a la que se enfrenta la firma. Sin embargo, diferentes autores han extendido el modelo a casos en los cuales se tiene incertidumbre sobre la demanda a la que se enfrenta la empresa22. En cualquier caso, tanto en la fijacin de precios segn peak load como Ramsey, los usuarios estn pagando precios uniformes al interior de cada mercado. Este no tiene que ser el caso, pues por medio de tarifas no lineales tambin se pueden lograr significativas mejoras en bienestar. Es el caso cuando se le cobra al consumidor un precio por unidad variable segn el nmero de unidades que consuma. El ejemplo clsico de fijacin de precios no lineal es el de una tarifa de dos partes. En ese caso especfico, la tarifa tiene un componente fijo y otro componente variable. Este esquema implica un componente marginal constante y otro componente promedio no lineal23. Al fijar tarifas en n partes, siendo n un nmero grande, tanto el componente marginal como el promedio son variables para todo nivel de produccin. Willig (1978) generaliz esto y demostr que un esquema de fijacin no lineal de precios es superior en el sentido de Pareto a una situacin en la que se fijen precios uniformes diferentes al costo marginal. El problema bsico de implementar sistemas no lineales de fijacin de precios es que no es posible conocer con anticipacin, de manera precisa, que tipo de consumidor est dispuesto a pagar que tipo de precio. En este caso, el problema de informacin asimtrica es que los consumidores tienen informacin perfecta sobre su demanda, pero la empresa no. La solucin que se plante es ofrecer a todos los consumidores una canasta de opciones, de tal manera que sean ellos mismos lo que se auto seleccionen. Los mecanismos de regulacin descritos hasta ahora los denomina la literatura mecanismos de tasas de retorno, pues esencialmente buscan determinar una tasa de retorno justa a la inversin que realice la empresa. Estos mecanismos fueron criticados ampliamente en la literatura, no slo por los problemas asociados a la asimetra en la informacin, sino tambin por los costos en los que deba incurrir el regulador para determinar los costos de la firma a regular24. La primera y quizs ms influyente crtica a la regulacin por tasa de retorno la plantearon Averch y Johnson (1962). El trabajo de estos autores concluy que bajo el esquema de tasa de retorno la firma que maximiza beneficios no estar minimizando costos dado cualquier nivel de produccin. Averch y Johnson basan el mecanismo de regulacin en que los beneficios y el stock de capital de la empresa son conocidos. Dado esto, el papel del regulador se reduce a controlar directamente los beneficios de la empresa como funcin del capital que utilice la firma. Esto es equivalente a decir que por medio de la tasa de retorno, el ente regulador esta controlando indirectamente los beneficios de la firma. Tanto la decisin para fijar precios como para

22 23

Ver Braeutigam (1989). El componente marginal se refiere al gasto adicional en que incurre el consumidor al comprar una unidad adicional de servicio. La definicin es similar para el componente promedio. 24 Entre los costos a determinar estaban la asignacin de costos de cada uno de los bienes producidos por la firma, lo cul es una complicacin importante pues obliga a separar costos fijos entre los diferentes productos.

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determinar la cantidad de insumos a utilizar queda en manos de la firma por lo cul queda claro el inters de la misma de utilizar ms capital del necesario. Segn Baron (1989), al modelo de Averch y Johnson se le pueden dar dos interpretaciones. Una interpretacin es que el regulador y la firma tienen informacin simtrica sobre la demanda y los costos. Bajo este supuesto, el regulador, inocentemente, controla los beneficios por medio de la tasa de retorno. La segunda interpretacin, ms plausible, dice que este modelo refleja que la informacin es asimtrica, y que el regulador slo observa el capital y los beneficios. Sin embargo, Baron (1989) cuestiona si la pregunta correcta no debiera ser si el modelo de Averch y Johnson representa un tipo de regulacin ptimo al cual se puede llegar como consecuencia de informacin incompleta. Es bajo este marco que comienza a surgir la necesidad de dejar la regulacin basada en la tasa de retorno por la regulacin basada en incentivos. La idea bsica de este tipo de intervencin es lograr situar el precio cerca del costo medio, pero buscando incentivos para la inversin. En general el regulador tendr en cuenta que la informacin de la que dispondr es incompleta y que la capacidad para recolectar informacin relevante para la firma regulada es limitada. La literatura moderna de regulacin por incentivos diferencia entre mecanismos de regulacin Bayesianos y no Bayesianos. Los mecanismos de regulacin Bayesianos estn basados en la literatura del agente y el principal. El regulador carece de informacin pero tiene a priori unos condicionantes sobre los parmetros que maximizan el problema de regulacin ptimo. Estos parmetros a su vez dependen de unas probabilidades subjetivas. En otras palabras, la eleccin ptima de poltica reguladora reconoce que la informacin no es perfecta. Bajo este supuesto, utiliza la informacin limitada de la que dispone para disear un conjunto de opciones, de las cuales la firma es autorizada a utilizar una. La agencia reguladora por tanto maximiza su funcin objetivo sujeto a dos restricciones. La primera es que la firma regulada esta utilizando su mayor informacin para maximizar beneficios, y la segunda que la firma regulada debe recibir un beneficio mnimo. An dependiendo del peso que se le de a los beneficios de las firmas, a los ingresos del gobierno y al excedente de los consumidores, en general la regulacin Bayesiana da como resultado unas firmas reguladas que obtienen beneficios econmicos positivos. Es precisamente la ponderacin subjetiva de estos pesos lo que la regulacin no Bayesiana pretende corregir. La aproximacin no Bayesiana pretende utilizar nicamente informacin verificable con el fin ltimo que el mecanismo de regulacin sea independiente del regulador que la ejecute. El mecanismo no es ptimo, pues al solo utilizar informacin verificable sta, por definicin, no se puede predecir. Sin embargo, el sistema no busca ser ptimo, sino que pretende ser una manera de progresar respecto al status quo, eventualmente convergiendo a un punto de eficiencia ptima. En consecuencia, el sistema no Bayesiano tpico no ofrece a la firma un abanico de opciones, sino que por el contrario disea e implementa una poltica de regulacin nica. Son varios los tipos de regulacin por incentivos que existen. El ms comn, aunque no el primero en existir, quizs sea el denominado price caps o precio tope25. Este no viene siendo ms que un contrato entre el gobierno y la firma, donde se entiende que sta dispone de mejor informacin, tanto sobre
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Ver Braetigum y Panzar (1993) para una extensa discusin sobre los efectos del cambio de regulacin basada en tasas de retorno a precio tope.

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costos como sobre desarrollo tecnolgico. Precio tope se define como un ndice de servicios regulados que se ajusta anualmente segn tres criterios. El primero busca controlar por cambios en la inflacin y por lo tanto toma en cuenta variaciones generales de precios de bienes finales o precios de insumos. El segundo criterio se denomina el factor X. Este factor busca compensar a la firma regulada por mejoras en sus niveles de eficiencia. El tercer factor, conocido como factor Y, pretende compensar a la firma por cambios en costos por razones exgenas a la misma. Dependiendo de si la firma regulada produce uno o ms productos, el ndice de precios va a variar. Para el caso de un producto, elegir un precio por encima o por debajo de los costos medios, llevar respectivamente a grandes ineficiencias o a la quiebra de la empresa. En el caso de ms de un producto la discusin es sobre como determinar los pesos a usar en el ndice. El objetivo ltimo de los price caps es fomentar que la firma regulada sea eficiente en sus costos. Resumiendo, Armstrong y Sappington (2003) presentan cuatro dimensiones sobre las cuales se diferencia los mecanismos de tasa de retorno y el precio tope. La primera es la flexibilidad sobre la fijacin de precios, alta en los precio tope, bsicamente inexistente en la tasa de retorno. La segunda tiene que ver con la forma como se implementa y se revisa la poltica de regulacin a travs de tiempo. En los mecanismos basados en tasa de retorno el rezago entre variaciones en costos y el respectivo ajuste en precios es corto, mientras que en los precio tope es ms largo. La tercera caracterstica que diferencia a los mecanismos de tasa de retorno y precio tope es el nivel de relacin entre los precios fijados y los costos. En la primera es baja, mientras que en la segunda los precios corrientes no estn necesariamente atados a los costos corrientes. Por ltimo, la cuarta caracterstica que los diferencia tiene que ver con la especial discrecionalidad de que dispone la agencia reguladora bajo los precio topes. Bajo el mecanismo de tasa de retorno el ente regulador debe permitir que la firma se ajuste para garantizar que obtenga la tasa de retorno objetivo. Otro mecanismo comnmente utilizado, en especial cuando hay ms de un empresa en el sector es el denominado yardstick competition. Hay dos marcos generales en los que opera este mecanismo. El primero supone que las economas de escala existentes exigen que haya slo una firma operando. Sin embargo, el regulador puede recurrir a la competencia potencial para disciplinar a la firma. Por ejemplo, puede condicionar la compensacin al monopolista segn se comparen sus resultados con los resultados de otras firmas que operen en otros mercados, generalmente parecidos. La ausencia de un mercado comparable no es necesariamente obstculo para que se utilice la competencia como instrumento para regular un monopolio. Una opcin es utilizar franquicias para operar en un mercado. Finalmente, existen otros tipos de mecanismos de regulacin basados en incentivos. No necesariamente menos importantes, pero basados en la misma idea de incentivar en vez de imponer, entre estos se encuentran rate moratoria, reparticin de beneficios, tasa de retorno segn bandas, y opciones26. Regulacin en Colombia
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Ver discusiones sobre estos tipos en Viscusi et alter (1998) o Vogelsang (2002).

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Este aparte busca complementar la Historia de la Regulacin, mostrando las formas de intervencin del Estado en Colombia en actividades calificadas como de servicio pblico. Como va a indicarse, a lo largo del siglo XX se crearon instrumentos de Regulacin que no fueron utilizados plenamente y se prefiri ms bien la intervencin directa del Estado a travs de empresas estatales. Solo en la ltima dcada, con la Constitucin adoptada en 1991 la Regulacin comenz a ser utilizada como el instrumento principal. Es importante diferenciar las distintas maneras de intervencin del Estado en una actividad econmica, una de las cuales es la Regulacin. Hay otros mecanismos como el Fomento y la actuacin del Estado como Empresario. En el primer caso dispensa recursos presupuestales a las empresas de manera directa o mediante exenciones tributarias; como empresario, puede hacerlo tomando parte en el capital al lado de particulares o como nico propietario. Una modalidad un tanto distinta de intervencin, es la concesin de bienes cuya propiedad exclusiva es del Estado no transferible nadie; pero puede permitir su uso por particulares o por entidades estatales. As ocurre con el agua, la fuerza hidrulica,27 los recursos naturales del subsuelo y el espectro electromagntico, cuya utilizacin exige un tipo de permiso oficial que a veces toma la forma de concesin, pero que es distinta a la concesin de mercado. Esta ltima es una forma de Regulacin al limitar la entrada al mercado que, como tal, no es un bien de propiedad del Estado. Inicio de la prestacin de servicios pblicos domiciliarios Muy brevemente, es del caso indicar de qu manera comenzaron a prestarse este tipo de servicios en el pas para entender la forma como evolucion la accin estatal en la materia. La prestacin de estos servicios hasta los domicilios y sitios de trabajo, lleg en forma relativamente rpida a distintas Ciudades de Colombia despus de que los avances tecnolgicos en pases ricos lo haban hecho posible. Las primeras tuberas para acueducto, se instalaron en 1880 en Barranquilla y en Medelln. El servicio de telfonos se inici en 1884 en Bogot y Barranquilla, en 1888 en Bucaramanga, en 1890 en Ccuta, en 1891 en Medelln, en 1897 Manizales, en 1899 en Cartagena y en 1912 en Cali. La electricidad comenz en Bogot en 1890, seguida de Barranquilla y Cartagena en 1892 y Medelln en 1898. Para la recoleccin de basuras hay intentos en Bogot desde 1874 y ms organizadamente en 1890 y en Medelln en 1895.Los alcantarillados tendran que esperar hasta los aos 20s del siglo siguiente. Estos primeros esfuerzos tienen como nota comn que eran prestados por empresarios privados mediante contratos de concesin otorgados por los Gobiernos Locales, excepto la empresa telefnica de Medelln cuyos socios eran el Departamento y el Municipio. La iniciativa muy probablemente parti de

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Como un bien distinto del agua misma, como se expone ms abajo

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los particulares y no de las Autoridades, para lo cual hay algunos indicios no concluyentes. Intervencin del Estado Como va a mostrarse, en las doce dcadas de prestacin de los servicios pblicos que hoy se denominan domiciliarios en Colombia, se ha recurrido a todos los mecanismos de intervencin estatal y la Regulacin ha sido el menos utilizado. A continuacin se indican de manera esquemtica las diferentes pocas y el predominio de una u otra forma de intervencin en cada una de ellas. Regulacin: 1880 a 1910 En la primera etapa, las concesiones otorgadas por los Municipios generalmente sealaban unas metas de cobertura y tenan previsto el pago de tarifas por los usuarios. Las dos exigencias se convirtieron en fuentes de conflicto entre los Alcaldes y los empresarios. Ciertos sectores consideraban exageradas las tarifas cobradas. En cuanto a la cobertura, por lo menos en Bogot, el empresario retrasaba alcanzar la meta convenida porque, al hacerlo, terminara su contrato. Un tropiezo adicional provino de los aguateros que llevaban el agua de las pilas pblicas a los hogares de clase alta, quienes se opusieron a la nueva tecnologa, como haba ocurrido con los tranvas elctricos que desplazaran a los de mulas. Los Municipios como propietarios: 1904 a 1940 Los Concejos y Alcaldas Municipales fueron paulatinamente convencindose de que era preferible asumir directamente la prestacin, cuando las concesiones llegaran a su trmino o adquiriendo la propiedad negociando con los interesados. En Bogot ya en 1888 el Concejo revis los contratos y cuestion varios aspectos por considerarlos favorables en exceso a los empresarios.28 El acueducto y luego el servicio telefnico pasaron a ser empresas municipales en 1914 y 1918 respectivamente. En Medelln, se consider que el servicio de acueducto era de inters general por lo cual, en 1911, se estableci primero una Junta de la Tubera de Hierro de la que surgi la Empresa oficial municipal (1920) y asumi tambin el servicio elctrico. En la misma Ciudad, aunque en 1914 el Municipio conform con particulares una empresa telefnica, tres aos ms tarde adquiri la totalidad de las acciones. 29 El servicio elctrico en Bogot, despus del fracaso de una primera empresa privada, la que se organiza en 1900 tiene mucho xito, al punto que en 1920 le surge una competidora desatndose una guerra tarifaria. Las dos empresas se fusionan en 1927 con participacin mayoritaria del Municipio aunque en la prctica el control sigue siendo de los accionistas privados30; entre 1932 y 1938
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Jaramillo, Samuel CIENTO VEINTE AOS DE SERVICIOS PBLICOS EN COLOMBIA, CINEP, Bogot, 1995 29 Toro, Constanza MEDELLIN: DESARROLLO URBANO, 1850-1950 , en HISTORIA DE ANTIOQUIA, Director General: Jorge Orlando Melo, Editorial Presencia, Medelln, 1988 30 Iriarte. Alfredo en HISTORIA DE BOGOTA, Tomos II y III, Villegas Editores, 1988

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la compaa es adquirida por empresas extranjeras (una norteamericana, la otra suiza) en sucesivas operaciones que en principio son resistidas por la dirigencia local pero apoyadas por el Gobierno Nacional.31 La misma empresa norteamericana para entonces era la duea de las prestadoras elctricas en Cali, Barranquilla y Santa Marta, mientras que la de Bucaramanga era propiedad de una familia local. 1928 a 2005: El Estado Central asume la Intervencin Hasta finales de la dcada que comenz en 1920, el nivel nacional no se ocupaba de este tipo de servicios. Las concesiones otorgadas por los Municipios se basaban en leyes pensadas para otro tipo de actividades (como los ferrocarriles) que se entendan vigentes. En 1928 se expide la Ley 113 que sera el primer paso de intervencionismo centralizado. La Ley introduce un concepto novedoso: que el aprovechamiento de la fuerza hidrulica que pueda desarrollarse con las aguas es de utilidad pblica y su dominio pertenece a la Nacin. Las aguas ya eran propiedad no enajenable de la Unin desde la vigencia del Cdigo Civil en 1887; en 1928 se introduce como una extensin de los poderes del Estado, el aprovechamiento de las corrientes y cadas de agua, tanto para generar electricidad como para todo uso permitido por las leyes.32 Se declara expresamente que quienes tienen derechos adquiridos de uso seguirn ejercindolos.33 Esta manifestacin de intervencionismo va acompaada de un primer paso hacia la monopolizacin estatal en cabeza de los Departamentos y Municipios, cuando se declara que las cadas de agua explotadas por empresas pblicas territoriales quedan vlidas pero se prohibe que traspasen los derechos a particulares sin previa autorizacin del Gobierno Nacional. Tan consciente es el Legislador de que se est creando una nueva categora de bienes de propiedad exclusiva estatal, que acepta que quienes vienen usando las cadas de agua, aunque sean particulares, son propietarios con derechos adquiridos y por eso se prev su expropiacin con indemnizacin, decretada por los jueces.34 El nivel central se apropia de la funcin de permitir el uso de calles, plazas, vas pblicas y dems bienes nacionales de uso pblico para su ocupacin con las redes requeridas por las empresas prestadoras. Es un claro traslado de una atribucin que hasta el momento ejercan los Municipios. Se asigna al Gobierno Nacional la atribucin de fijar las condiciones para otorgar las licencias y los requisitos y formalidades que deben llenar los concesionarios y las causas de caducidad.35 Si esta reglamentacin permita regular tarifas fue objeto de controversia y, para no dejar dudas, se expidi una nueva norma, la Ley 109 de 1936. Para entonces, estaba en curso una poltica nacional que de manera deliberada acentuaba el intervencionismo en toda la economa (Gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo). La Constitucin se reform para
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Iriarte, op. cit y De la Pedraja, Romn PETRLEO, ELECTRICIDAD, CARBN Y POLITICA EN COLOMBIA, Traduccin de Magdalena Holgun, El Ancora Editores, Bogot, 1993 32 Artculo 2o 33 Artculo 3 34 Pargrafo 2 del artculo 1 y artculos 6 y 7o 35 Artculo 13

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determinar que la propiedad es una funcin social36 y que el Estado puede intervenir por medio de leyes en toda la economa.37 Para la poca, era toda una innovacin que fue arduamente combatida. La intervencin tendra que hacerse directamente por el Congreso (por medio de leyes) lo cual sera flexibilizado en otra reforma constitucional en 1945 cuando se permiti ejercerla al Gobierno por mandato de la ley.38 El nuevo enfoque se puso de manifiesto en la Ley 109 mencionada al atribuir al Gobierno Nacional la competencia exclusiva para regular tarifas y otras condiciones con el criterio de que las empresas en ningn caso .. puedan imponer condiciones y cobrar tasas que excedan los justos lmites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial.39 Se regular igualmente la calidad del servicio de acueducto, al disponer que el gobierno se abstendr de aprobarlas mientras no haya llegado al convencimiento de que el agua que suministra la empresa rene las condiciones del agua potable. De manera simultnea se adopt una expresa poltica de fomento, como lo demuestra la Ley 65 de 1936 para los servicios de acueducto y alcantarillado, previendo la asignacin de recursos fiscales nacionales a los Municipios para que hagan inversin. 40 Para 1940 estas ayudas se formalizan con la creacin del Fondo de Fomento Municipal. A las facultades de Regulacin y a la poltica de Fomento, se adicion la de Estado Empresario que haba sido preconizada por Alejandro Lpez I.C. en su muy influyente escrito Idearium Liberal41 para los servicios pblicos durante la campaa presidencial de Lpez Pumarejo. En este punto es interesante destacar que para muchos dirigentes y juristas en los aos siguientes, la funcin de Regular inclua la creacin de empresas estatales, pero la Corte Suprema de Justicia rechaz esa interpretacin.42 No obstante, durante las dos dcadas siguientes se compraron todas las acciones de particulares y se crearon nuevos organismos para prestar los servicios. La combinacin del Fomento con la Actividad Empresarial sustituy por completo la funcin reguladora. De cuando en cuando se invocaba la necesidad de que las funciones fueran delimitadas. El propio Idearium Liberal as lo esbozaba; en 1950 el Profesor Currie43 seala los inconvenientes de mezclar las dos funciones y preconiza la necesidad de tarifas que recuperen los costos reales sin subsidios cruzados. Propone eliminar los distintos Institutos existentes, crear un Ministerio de Fomento Municipal y Vivienda una de cuyas funciones sera la regulacin tarifaria y considera til permitir la
Acto Legislativo 1 de 1936, artculo 10 Acto Legislativo 1 de 1936, artculo 11 38 Acto Legislativo 1 de 1945, artculo 4o 39 Ley 109/36, artculo 2o 40 Jaramillo, op. cit. calcula que el primer ao s asign el 1% del presupuesto nacional 41 Originalmente publicado como trabajo independiente en 1931, fue parte del Programa del Partido Liberal en 1935 42 Obando Moncayo, Alvaro Las Empresas Pblicas en Colombia, Editorial Jurdica Gustavo Ibez, Bogot, 1996 43 43 Misin auspiciada por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, dirigida por Lauchlin Currie BASES DE UN PROGRAMA DE FOMENTO PARA COLOMBIA, 1951, Redicin del FONADE, Bogot, 1988
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inversin privada al menos en electricidad, advirtiendo Huelga decir que el Ministerio funcionara con respecto a las empresas privadas exactamente en la misma forma que con respecto a las pblicas. En 1954 se reforz la idea de empresas oficiales tanto nacional como territorialmente y aunque la reforma fue derogada por el Plebiscito de 1957, el Decreto 1816/55 autoriz al Municipio de Medelln a organizar uno o varios servicioscomo entidades administrativas autnomas. 44 En general los servicios quedaron a cargo de entidades nacionales. Bogot, Medelln y Cali (sin generacin elctrica) fueron la principal excepcin y otras Ciudades intermedias tuvieron empresas locales para algunos de ellos. De esa manera se crearon INSFOPAL (1950) para acueductos, alcantarillados y servicios de aseo, con 40 filiales;45 para electricidad se crearon ELECTRAGUAS (1946) convertida en el ICEL (1968) y CORELCA (1967); estas dos entidades por su parte crearon filiales (las Electrificadoras); la Corporacin Autnoma del Cauca (CVC) asumi tareas de generacin elctrica (1954); ISA fue un caso especial, conformada por las Empresas Locales de Bogot y Medelln con las entidades nacionales. TELECOM (1944) se cre para telefona de larga distancia y luego como socio mayoritario de empresas para la telefona local. ECOPETROL prest el servicio de gas natural y propano, aunque ste tuvo siempre empresarios particulares. Las reformas constitucionales y administrativas de 1968 consolidaron la integracin de los papeles de Fomento y Estado Empresario. Aunque legalmente se diferenciaron las Empresas Industriales y Comerciales de los Establecimientos Pblicos en forma que stos ejerceran funciones como Autoridad y por ello seran financiados por el presupuesto nacional o territorial, mientras las primeras seran autosuficientes financieramente, en la vida real los dos tipos de entidades se hicieron indistinguibles. Ms aun, muchas empresas prestadoras fueron hasta 1991 Establecimientos Pblicos: TELECOM, ICEL, CORELCA y todas las empresas del nivel local. Como parte de las reformas de 1968, se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Pblicos46 que pretenda racionalizar la regulacin tarifaria con el propsito de asegurar la proteccin de sus {de las empresas} activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestacin del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos47: al mismo tiempo , setomen
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Acto Legislativo 5 de 1954. A su amparo se cre la actual organizacin de Empresas Pblicas de Medelln 45 En 1955 se agruparon todos los Institutos relacionados con los servicios pblicos en la CORPORACIN NACIONAL DE SERVICIOS PBLICOS que no alcanz a actuar. 46 Decreto Ley 3069/68. La JNT tom las funciones que tena la Superintendencia de Regulacin Econmica (Decreto 1653/60) que sera luego de Precios (Decreto ley 201/74), luego de Produccin y Precios (Decreto ley 210/74) y finalmente de Industria y Comercio (Decreto ley 149/76); estos dos ltimos decretos mantuvieron en la JNT sus atribuciones para tarifas de servicios pblicos. 47 Artculo 3o

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en cuenta la capacidad econmica de los diferentes sectores sociales.48 La JNT inicialmente autorizaba los niveles tarifarios determinados por cada empresa; aunque por decreto de 1976 la JNT sera la encargada de fijarlas, en los aos siguientes se discutira si esta era una facultad plena o utilizable solamente en casos extremos. En la prctica, las tarifas las fijaron los Ministros en las empresas nacionales y los Alcaldes en las locales, en este ltimo caso con frecuente intervencin de los Concejos. Adicionalmente, la JNT no contaba con la facultad de hacer cumplir sus mandatos. El Presidente Lleras Restrepo autor de las reformas de 1968- escribi49: El mantenimiento de tarifas razonables es una cuestin capital y resulta indispensable que los consumidores entiendan bien que eso es as....La tarifa baja representa en el fondo un subsidio al consumidor que contribuye a cerrar el paso a los futuros progresos. Por el contrario, la tarifa que deja margen para atender el costo de los ensanches implica una forma de capitalizacin social eminentemene deseable. Si adems, como est ocurriendo en Colombia, las nuevas instalaciones y los ensanches se financian en buena parte con crditos a largo plazo, la carga se reparte adecuadamente en el tiempo.....El actual gobierno piensa que la mayor parte de la carga, y en ciertos casos, toda la carga, debe corresponder al usuario, y que solo en circunstancias especiales, cuando se trate de inducir el desarrollo, debe modificarse ese criterio....El deseo de no provocar el descontento de los usuarios y la falta de previsin han mantenido en muchos casos tarifas tan bajas que producen inclusive prdidas de operacin y desde luego no permiten pensar en el financiamiento de los ensanches. A pesar de tan clara advertencia, treinta aos ms tarde, el DNP reconoca que: Aunque el Decreto 3069 de 1968, faculta a la JNT para determinar, dentro de mrgenes razonables, los gastos de operacin justificables para cada servicio, es poco lo que se ha avanzado en este campo.50 Entre 1987 y 1990 se fue formando un buen grado de consenso sobre la necesidad de revisar el esquema; en esa direccin, se adoptaron bases para que las tarifas recuperaran los costos y se disminuyeran los subsidios.51

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Artculo 3o Carlos Lleras Restrepo en Mensaje del Presidente de la Repblica, Banco de la Repblica, 1967 50 Florez, Luis Bernardo, Director del DNP, Una Nueva Estrategia de Desarrollo-Memoria al Congreso Nacional, Bogot, agosto de 1990 51 Decretos 394/87 (acueducto y alcantarillado), 196/89 (aseo), 700/90 (gas) y 1550/90 (electricidad); para estos dos ltimos y para el servicio telefnico, la JNT adopt por Resolucin reglas mucho ms ajustadas a la recuperacin de costos y a desmontar subsidios a los estratos altos

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En 1959 se haba expedido una ley crucial, la 155 que restringe las prcticas restrictivas de la libre competencia. Pero no solo quedan excludas las empresas oficiales sino las privadas en cualquier sector que el Gobierno considerara de importancia nacional. Slo revivir en 1992.52 1991 y 1994: Regulacin como instrumento central La Constitucin de 1991 puso fin al monopolio estatal en la prestacin53 pero sujet a Regulacin del Estado a todos los servicios pblicos54. Separ la funcin reguladora de la del otorgamiento de subsidios los cuales, adems, sern financiados con recursos pblicos nicamente y se otorgarn exclusivamente a la demanda55. La ley 142 de 1994 para los servicios pblicos domiciliarios en general y la 143 del mismo ao con reglas complementarias para el de electricidad, desarrolla estos criterios. Establece la Libertad de Entrada y de Salida56;exige un tratamiento igual para todo tipo de empresa57, obliga en unos casos y procura en otros que haya separacin de actividades58; prohibe el otorgamiento de privilegios a empresas oficiales59, crea las Comisiones de Regulacin semiautnomas por la presencia mayoritaria de Expertos de perodo fijo60, una de cuyas funciones es la regulacin tarifaria, que permita la recuperacin de todos los costos siempre que sean eficientes61, funcin que slo las Comisiones pueden ejercer62. En materia de subsidios, dispone que si no hay suficientes recursos pblicos para financiarlos, se disminuyen o eliminan.63 Las tres Comisiones vienen ejerciendo sus funciones desde 1994: CRA para acueducto, alcantarillado y aseo; CREG para electricidad y gas y CRT para telecomunicaciones64. La vigilancia de las empresas, como ha sido tradicional en Colombia no est a cargo de los organismos reguladores y es ejercida por una Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios creada por la propia Constitucin. En los diez aos desde la expedicin de las dos leyes65 en forma muy esquemtica puede afirmarse que la cobertura se ha extendido en acueducto,
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Decreto con fuerza de ley 2153/92 Artculo 365 constitucional 54 Artculo 365 constitucional 55 Artculo 368 constitucional 56 Ley 142/94, Artculo 22 57 Ley 142/94, Artculo 73; Ley 143/94, Artculos 7 y 23 58 Ley 142/94, artculos 18, 91 y 167;Ley 143/94 Artculos 32 y 74;Ley 401/97 (Ecogas) 59 Ley 142/94, artculo 27 60 Ley 142/94, artculos 68 y siguientes y Ley 143/94, artculo 21.En estricto rigor, haban sido creadas por Decretos con fuerza de ley de 1992 61 Ley 142/94, artculo 87 62 El artculo 367 dispone que la Ley determinar las entidades competentes para fijar las tarifas y las leyes 142 y 143 asignaron la funcin a las Comisiones 63 Ley 142/94, artculo 99.6 64 La telefona mvil (celular y PCS) se rige por otras leyes (37/93 y 555/00), pero es regulada por la CRT 65 Los lineamientos esenciales no han sido modificados por leyes posteriores, en particular la 632/00, 689/01 y 812/03.

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alcantarillado, aseo, telefona fija y gas natural. La eficiencia de las empresas elctricas, de telefona y en las ciudades intermedias y grandes las de acueducto y saneamiento bsico ha mejorado; la recuperacin de costos es hoy en da la regla en electricidad, gas y telefona fija y comenzar a darse en los dems desde el 200666. La focalizacin de subsidios a los usuarios ms pobres se ha dado en electricidad, gas y telefona fija local67; en los de acueducto, alcantarillado y aseo se ha mantenido una mezcla entre tarifas y otorgamiento de subsidios, en buena parte porque una clara insuficiencia en las fuentes de recursos pblicos para financiarlos, lo que puede haber significado desfinanciamiento en las empresas compensado por el aplazamiento de inversiones. La vinculacin de capital privado principalmente extranjero fue significativa en electricidad y gas antes de la severa cada de la economa en 1999. En comunicaciones los inversionistas privados se han enfocado en la telefona mvil que no es un servicio domiciliario en los trminos de la ley. La convergencia en los servicios de comunicaciones debera unificar los regmenes legales y as lo han propuestos los Gobierno sin que el Congreso haya aprobado el proyecto de ley que se ha presentado para tal efecto. La institucionalidad prevista legalmente no ha sido del todo aceptada por todos los actores. Contra lo que generalmente se cree, las amenazas no han venido de los Jueces sino del Gobierno Nacional frecuentemente a instancia de las empresas privadas o mixtas. Aunque se han intentado reformas a la independencia matizada de las Comisiones de Regulacin, se estn usando mecanismos ms sutiles. Uno, dictar por Decreto presidencial normas que deberan ser expedidas por las Comisiones. Otro, otorgar garantas de la Nacin a ciertas empresas y, por ltimo, emprender operaciones de rescate a empresas insolventes.

Conclusiones Este captulo ha discutido los avances que en las ltimas dcadas se ha hecho en el rea de la investigacin sobre la regulacin econmica. Dos son las conclusiones que vale la pena enfatizar. En primer lugar queda claro el cambio de visin que ha habido en el mundo sobre el tema de la regulacin econmica. En la actualidad parece existir un cierto consenso sobre la mayor eficiencia relativa de un mercado no intervenido. As como en el pasado se entenda que haba que regular los mercados para garantizar los derechos del consumidor, hoy da se acepta la regulacin econmica siempre que este probado que es el mejor mecanismo para controlar ciertas fallas de mercado que puedan existir. En segundo lugar, revisando el caso Colombiano se concluye que una de las principales preocupaciones en los ltimos quince aos ha sido el disear
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En estos tres servicios se mantuvieron hasta finales de 2005 rezagos considerables No hay subsidios para telefona de larga distancia ni para la telefona mvil.

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mecanismos de regulacin que se ajusten a las especificidades de un pas en desarrollo. Ms all de los resultados especficos por sector de la implantacin de la ley 142 de 1994, es cierto que dicha ley logr implantar una visin empresarial en la prestacin de los servicios pblicos en Colombia.

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