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REA 5: PROPRIEDADE A LEI 5.

709/71 E AS RESTRIES AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR PESSOAS JURDICAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO: UMA ANLISE ECONMICO-INSTITUCIONAL1
LUIS EDUARDO BRITO SCOTON Acadmico da I Turma da Faculdade de Direito de Ribeiro Preto (FDRP) Universidade de So Paulo (USP) Rua Sete de Setembro, 799, Apto 111 Centro Ribeiro Preto/SP CEP 14040-906 E-mail: luis.scoton@usp.br FLAVIA TRENTINI Professora Doutora do Departamento de Direito Civil da Faculdade de Direito de Ribeiro Preto (FDRP) Universidade de So Paulo (USP) Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre Ribeiro Preto-SP CEP 14040-906 E-mail: trentini@usp.br

RESUMO ESTE TRABALHO TEM O OBJETIVO DE IDENTIFICAR OS GRUPOS DA SOCIEDADE QUE TM INTERESSE NA REGULAMENTAO PROPOSTA PELO PARECER CGU/AGU N 01/2008-RVJ, O QUAL REABRIU OS DEBATES NO PAS A RESPEITO DA APLICAO DE LIMITAES AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR PESSOAS JURDICAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO. PROCURA TAMBM INVESTIGAR OS POSSVEIS EFEITOS SOCIOECONMICOS DA APLICAO DESTAS RESTRIES SOBRE O PANORAMA AGRRIO ATUALMENTE VIGENTE NO BRASIL. FORAM EMPREGADOS OS APORTES TERICOS DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL (NEI) E DA ECONOMIA DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE. UTILIZOU-SE O MTODO QUANTITATIVO, NA MODALIDADE DE PESQUISA DOCUMENTAL. PALAVRAS-CHAVE: NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL, ECONOMIA DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE, PROPRIEDADE ESTRANGEIRA, TEORIA DOS GRUPOS DE INTERESSE. ABSTRACT THIS WORK AIMS TO IDENTIFY THE GROUP IN SOCIETY THAT HAVE AN INTEREST ON THE REGULATION MADE BY THE LEGAL ADVICE CGU/AGU N 01/2008-RVJ, WHICH REOPENED THE DEBATE IN THE COUNTRY REGARDING THE APPLICATION OF LIMITATIONS ON ACQUISITION OF RURAL LAND BY LEGAL ENTITIES WITH FOREIGN CAPITAL. IT ALSO HAS THE PURPOSE TO INVESTIGATE THE POSSIBLE SOCIOECONOMIC EFFECTS OF THESE RESTRICTIONS ON THE AGRARIAN FRAMEWORK CURRENTLY IN FORCE IN BRAZIL.WERE APPLIED THE THEORIES OF THE NEW INSTITUTIONAL ECONOMICS (NIE) AND THE ECONOMICS OF PROPERTY RIGHTS. IT WAS USED THE QUANTITATIVE METHOD, IN THE FORM OF A DOCUMENTARY RESEARCH. KEYWORDS: NEW INSTITUTIONAL ECONOMICS, ECONOMICS OF PROPERTY RIGHTS, FOREIGN PROPERTIES, INTEREST-GROUP THEORY.
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Pesquisa de iniciao cientfica realizada com bolsa de fomento do CNPQ.

A LEI 5.709/71 E AS RESTRIES AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR PESSOAS JURDICAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO: UMA ANLISE ECONMICOINSTITUCIONAL 1. INTRODUO A existncia de propriedades em nome de estrangeiros sempre foi uma preocupao corrente dos Estados Nacionais. Quanto matria, os discursos nacionalistas sempre imperavam, pois os legisladores partiam da idia de que o territrio e as terras agricultveis, s quais os pases estavam adstritos, eram elementos indispensveis ao exerccio da soberania estatal. Foi com base neste contexto nacionalista que inmeros Estados passaram a promulgar leis que restringiram ou impediram a propriedade de terras por estrangeiros. No Brasil, a Lei n 5.7092, de 1971, o regramento que trata a matria, limitando a compra de propriedades por pessoas estrangeiras. Nos Estados Unidos da Amrica, o Agricultural Foreign Investiment Disclousure Act3, de 1978, traou as regras sobre o investimento estrangeiro na agricultura do pas e estabeleceu as normas gerais sobre a propriedade estrangeira, sendo que os Estados de Nova York, Iowa e Missouri editaram leis especficas que impossibilitam a posse de terras agricultveis por pessoas estrangeiras. Na Amrica Latina, Venezuela, Bolvia e Equador j editaram leis restritivas, e atualmente, no Paraguai e na Argentina correm projetos de leis semelhantes. Nos dias atuais, a globalizao e o desenvolvimento da economia de mercado e das empresas multinacionais, sobremodo, acentuou o fluxo de investimentos estrangeiros em todo o mundo. Grande parte destes investimentos destina-se justamente compra de propriedades, sobretudo rurais, havendo preferncia por pases onde a inexistncia de restries ou limitaes legais para a aquisio de terras por meio do capital estrangeiro impliquem em menores custos de transao para as companhias. Se por um lado h a necessidade de manter a soberania estatal e garantir o acesso terra ao povo e s empresas locais, por outro lado, regramentos muito restritivos podero afugentar quantias de capitais que seriam fundamentais para o desenvolvimento econmico. No caso especfico do Brasil, baseando-se nos panoramas institucionais agrrio e fundirio atualmente vigentes no pas, cabe investigar quais os efeitos econmicos que a restrio para a compra de propriedades por pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro poder ocasionar, e identificar quais grupos da sociedade tm interesse na aplicao destas limitaes. O tema importante, tendo em vista a recente alterao na interpretao da Lei 5.709/71, provocada pela edio de um novo Parecer pela Advocacia Geral da Unio (AGU), o qual j irradiou alguns efeitos imediatos na estrutura institucional do pas. Ademais, trata-se de questo que carrega consigo um embate poltico-jurdico-ideolgico que envolve discursos por diferentes modelos estatais de desenvolvimento, modelos estes que so defendidos por grupos de interesse variados, muitas vezes contrrios. O assunto est sendo debatido atualmente nas esferas do governo federal. Discute-se a possibilidade de aprovao de uma nova lei sobre o tema ou de edio de um novo parecer. Para o estudo, sero utilizados os aportes tericos da nova economia institucional e da economia dos direitos de propriedade. Em seguida, sero apresentados os fundamentos do parecer da AGU,
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BRASIL. Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L5709.htm>. Acesso em: 08 jun. 2011. 3 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Agricultural Foreign Investiment Disclousure Act, de 14 de outubro de 1978. Disponvel em:< http://agriculture.senate.gov/Legislation/Compilations/AgMisc/AFIDA78.pdf>. Acesso em:08 jun. 2011.

passando-se classificao e descrio dos grupos de interesse envolvidos em sua edio. Por fim, far-se- uma anlise dos efeitos socioeconmicos acarretados para os principais grupos, direcionando-se para os apontamentos conclusivos.

2. APORTE TERICO 2.1. A ANLISE ECONMICA INSTITUCIONAL (NEI) DO DIREITO E A NOVA ECONOMIA

A anlise econmica do direito no teria se desenvolvido no fossem os trabalhos realizados por Ronald Coase em meados do sculo XX. Nobel em economia e professor catedrtico da Universidade de Chicago, Coase publicou, em 1937, o clebre artigo The nature of the firm, lanando um conceito para a firma que revolucionou o modo como os juristas e economistas viam o instituto at ento. A partir dos estudos de Ronald Coase, a firma deixou de ser considerada um simples fator de produo para se tornar um feixe de contratos que estabelecem direitos de propriedade entre agentes econmicos. Seus estudos tambm identificaram que essa ampla gama de contratos, formadores da firma, comportam relaes presentes e futuras, formais ou informais entre os agentes, facilitando e mediando as atividades econmicas. 4 J em 1960, ao lanar The problem of social cost, Coase estabeleceu as bases do que posteriormente chamou-se de Teorema de Coase. Em linhas gerais, o autor prelecionou que diferentemente da previso neoclssica de que a economia era capaz de organizar-se sem custos ou influncias externas - o mundo real apresenta frices causadas por assimetrias de informao. Estas frices, denominadas custos de transao, impedem que os direitos de propriedade sejam negociados a custo zero, influindo, como conseqncia, na alocao dos recursos econmicos, na teoria dos direitos de propriedade e na organizao dos mercados.5 Desta forma, quebrou-se o pressuposto da economia neoclssica segundo o qual os agentes poderiam negociar direitos, independentemente da sua distribuio inicial, a nenhum custo, de modo a sempre se chegar sua alocao eficiente.6 7 Entretanto, as inovaes no pararam por a. Desde os trabalhos precursores de Coase, baseados no estudo da firma e dos custos de transao, at o surgimento e desenvolvimento das diferentes escolas doutrinrias, a anlise econmica do direito adentrou os mais variados campos cientficos. Os acrscimos mais inovadores ficaram a cargo dos autores da Nova Economia Institucional (NEI).8 Para os tericos da NEI, entre os quais destacam-se Oliver Williamson9 e Douglas North10.(tanto as macroinstituies (as instituies criadas pela sociedade ou as instituies de Estado), quanto as microinstituies (as pequenas instituies existentes no interior das firmas e organizaes)
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COASE, Ronald. The nature of the firm in Economica, New Series, Vol. 4, No. 16. (Nov., 1937), pp. 386-405. COASE, Ronald. The problem of social cost. Journal of Law and Economics, n.3,outubro, 1960. 6 ZYLBERSTAJN, Dcio; STAJN, Rachel. Anlise econmica do direito e das organizaes. In: ZYLBERSTAJN, D.; STAJN, R. (Orgs.). Direito e economia. Rio de Janeiro : Elsevier, 2005, p 1-15. 7 PINHEIRO, Armando Castelar; SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro : Elsevier, 2005, p.83.Quando direitos de propriedade so bem definidos e o custo de transao igual a zero, a soluo final do processo de negociao entre as partes ser eficiente, independentemente da parte a que se assinalam os direitos de propriedade. 8 Alm da escola abordada, pode-se citar a Escola de Chicago, a Escola da Escolha Pblica (Public Choice), a Escola Institucionalista, o Movimento dos Estudos Crticos, entre outras. Embora divirjam na abordagem e interpretao, o instrumental abordado por estas escolas um s, qual seja, a intrnseca relao entre direito e economia. 9 POSNER, Richard A. Economic analysis of law. 8.ed. Aspen : Aspen Publishers, 2011. 10 WILLIAMSON, Oliver. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead in Journal of Economic Literature, Vol. 38, No. 3. (Sep., 2000), p. 595-613.

importam para as anlises econmicas.11 O direito interfere na economia, e influenciado por esta, na medida em que atua como regulador e indutor destas instituies. Ao jurista caber observar os efeitos econmicos de determinado instituto jurdico, dado o arranjo institucional presente. Williamson foi o responsvel pela criao da Teoria dos Custos de Transao. Alm de defender que as instituies influenciam a intensidade destes tipos custos, o autor acrescenta que existem problemas potenciais nos contratos pactuados pelas firmas. De acordo com o autor, esses tipos de problemas so causados pelo comportamento oportunista dos contratantes, que no olvidam em aproveitar brechas contratuais para maximizar lucros. Por isto, os contratos devem ser bem construdos, prevendo graves sanes em caso de descumprimento de clusulas contratuais. Alm disso, o autor inovou ao incorporar as organizaes (microinstituies) como objeto das anlises. Ele tambm foi pioneiro ao introduzir a Teoria da Racionalidade Limitada, de Herbert Simon (segundo a qual o ser humano dotado de racionalidade limitada, sendo, pois, incapaz de prever todos os arranjos econmicos e institucionais, e de minimizar todos os custos de transao), como pressuposto terico-epistemolgico dos seus estudos.12 North, por sua vez, investigou a origem e a evoluo das instituies, desde as trocas locais, em vilarejos, at a especializao internacional e a diviso do trabalho. Para ele, as instituies so mecanismos ou restries previamente criados pelo homem para estruturar as relaes polticas, econmicas e sociais. Ele defende que as instituies atuam no campo econmico de modo a reduzir incertezas nas trocas, alm de minorar custos de transao e produo, e que consistem tanto em mecanismos informais (sanes sociais, tabus, costumes, tradies e cdigos de conduta) como formais (constituies, leis, direitos de propriedade, etc.). 13 2.2. A ANLISE ECONMICA DO DIREITO E A ECONOMIA DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE Com o estabelecimento da firma como um feixe de contratos que regem direitos de propriedade, os estudiosos verificaram que a existncia de custos de transao e a influncia de instituies so fatores preponderantes na configurao dos direitos de propriedade em uma comunidade. Nesse aspecto, observaram que as relaes entre economia e direitos reais so mais estreitas do que at ento se pensava. As anlises econmicas passaram, ento, a incidir sobre os direitos de propriedade, criando-se a vertente denominada: Economia dos Direitos de Propriedade.14 Se por um lado a alocao dos direitos de propriedade influenciada pela presena de custos de transao, em contrapartida, o contedo destes direitos fator preponderante para a definio dos custos presentes em determinada atividade econmica. Nesta linha, a Economia dos Direitos de Propriedade tambm procura descrever e prever como o contedo dos direitos de propriedade afeta a eficincia da alocao de recursos e o valor das mercadorias. J na perspectiva macroeconmica, os tericos se propem a estudar como a disposio destes direitos influencia o desenvolvimento econmico de um pas.
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ZYLBERSTAJN, Dcio; STAJN, Rachel. Anlise econmica do direito e das organizaes. In: ZYLBERSTAJN, D.; STAJN, R. (Orgs.). Direito e economia. Rio de Janeiro : Elsevier, 2005, p 1-15. 12 WILLIAMSON, Oliver. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead in Journal of Economic Literature, Vol. 38, No. 3. (Sep., 2000), p. 595-613. 13 NORTH, Douglass. Institutions in The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1. (Winter, 1991), p. 97-112. 14 PINHEIRO, Armando Castelar; SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro : Elsevier, 2005, p.105. A partir dos conceitos propostos por essa corrente terica, Pinheiro e Saddi elaboraram uma segunda verso para o teorema de Coase. Segundo os autores, se existem custos de transao positivos, o resultado eficiente pode no ocorrer em algumas das possveis alocaes dos direitos de propriedade. Nessa circunstncia, a regra geral deve ser utilizada para alocar os direitos de propriedade da forma que minimize os efeitos dos custos de transao sobre as atividades e as decises dos agentes econmicos.

2.2.1. O CONCEITO DE PROPRIEDADE As origens do direito de propriedade remontam propriedade romana primitiva. No direito romano, a propriedade significava o poder de direito, a soberania do pater famlias sobre as suas coisas. O proprietrio era considerado regente e rbitro da sua coisa (suae rei moderator et arbiter), e seu poder envolvia o direito de dela usar e abusar (ius utendi et abutendi).15 No direito atual, entretanto, o conceito dos direitos de propriedade foi bastante ampliado. Washington de Barros Monteiro destaca que a propriedade o mais slido direito real subjetivo incidente sobre coisas corpreas ou incorpreas. Todavia, ele enfatiza que o contedo deste direito passou a variar de lugar para lugar, a depender dos diferentes poderes atribudos ao proprietrio pelo ordenamento jurdico vigente em cada pas. 16 J o jurista Orlando Gomes, por sua vez procurou adaptar o instituto ao ordenamento jurdico brasileiro. Ele define a propriedade sob trs critrios: o sinttico, o analtico e o descritivo. De acordo com o critrio sinttico, a propriedade a submisso de uma coisa, em todas as suas relaes, a uma pessoa. Do ponto de vista analtico, trata-se do direito de usar, fruir e dispor de um bem, e de reav-lo de quem injustamente o possua. Descritivamente, a propriedade um direito complexo (comporta um feixe de direitos), absoluto (oponvel a todos), perptuo (durao ilimitada) e pessoal (trata-se de direito exclusivo).17 Complementa o autor: Considerada na perspectiva dos poderes do titular, a propriedade o mais amplo direito de utilizao econmica das coisas, direta ou indiretamente. O proprietrio tem a faculdade de servir-se da coisa, de lhe perceber os frutos e produtos, e lhe dar a destinao que lhe aprouver. 18 Necessrio acrescentar, portanto, um quarto critrio para a conceituao do direito de propriedade: o critrio econmico. Este critrio abarca uma ampla gama de relaes de domnio suscetveis de valorao econmica, nas quais esto includos o uso, a habitao, o usufruto, a servido, as garantias reais, entre outros. Contudo, a lei traa limites utilizao econmica da propriedade, prescrevendo que a utilizao da coisa est limitada ao seu fim econmico ou social, sob pena de configurar-se abuso de direito. Apesar desta amplitude, a economicidade muitas vezes deixada de lado pelas anlises jurdicas do direito de propriedade. A despeito dos recorrentes debates histricos, os juristas e os economistas polticos ainda no foram capazes de formar um conceito que agregue as facetas interdisciplinares da propriedade. Por isso, o primeiro problema enfrentado pelos autores da Economia dos Direitos de Propriedade foi o de criar um conceito amplo para o instituto, que envolvesse os seus mais variados aspectos, tanto econmicos quanto jurdicos. O primeiro conceito desenvolvido por essa doutrina possui forte relao com os critrios jurdicos caracterizadores dos direitos propriedade descritos por Orlando Gomes, sobretudo se considerado do ponto de vista analtico e descritivo. Este conceito, elaborado por Gary Libecap, trata a propriedade como instituies sociais que definem ou delimitam uma gama de privilgios garantidos, aos indivduos, a bens especficos (ex. parcelas de terra ou gua). Para o autor, ser
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ALVES, Jos Carlos Moreira. Direito Romano. 14.ed. Rio de Janeiro : Forense, 2008, p.293-301. O autor esclarece que os romanos no definiram o conceito de propriedade. Os atributos deste direito poca somente foram extrados por juristas da Idade Mdia, que encontraram contornos do direito de propriedade nos escritos e digestos do perodo clssico. 16 MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil: direito das coisas. v.3. 38.ed. So Paulo : Saraiva, 2007, p.77-83. 17 GOMES, Orlando. Direitos Reais. 19.ed. Rio de Janeiro : Forense, 2002, p.109-133. 18 GOMES, Orlando. Direitos Reais. 19.ed. Rio de Janeiro : Forense, 2002, p. 110.

proprietrio envolve uma srie de direitos de uso, acesso, apropriao, transferncia, entre outros.19 Outro economista que buscou uma interdisciplinaridade com o direito para tratar do tema foi Yoram Barzel. O autor conceitua direitos de propriedade como os graus em que os indivduos podem se beneficiar de seus ativos. Ele considera que estes direitos nunca so totalmente seguros, dividindo-os em direitos econmicos e direitos legais. Os primeiros so aqueles que o Estado garante ao indivduo. Os segundos correspondem capacidade do agente em desfrutar de determinada propriedade, utilizando ou consumindo o bem, seus servios ou qualquer de seus atributos. Apesar da supervalorizao concedida ao critrio econmico dos direitos de propriedade, possvel observar, na definio apresentada por Barzel, alguns elementos relacionados aos critrios sinttico e analtico do direito de propriedade. 20 2.2.2. TEORIAS SOBRE A ORIGEM E A IMPLEMENTAO DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE Outra problemtica encontrada pelos autores da economia dos direitos de propriedade, foi identificar os fatores econmicos que determinam a implementao e o desenvolvimento de direitos de propriedade em uma comunidade. Harold Demsetz foi um dos pioneiros a se debruar sobre o tema. Para o autor, o direito de propriedade carrega consigo o direito de beneficiar ou de prejudicar a si prprio ou a outrem. Sua funo a de guiar ou criar incentivos para a internalizao de externalidades. Isso se torna necessrio quando os ganhos advindos da internalizao forem maiores que os custos causados por ela.21 Ao investigar as sociedades indgenas do Nordeste e Sudoeste do Canad, Demsetz identificou a ocorrncia da tragdia dos comuns. Ele observou que, nas comunidades aborgenes existentes na Pennsula do Labrador (situadas a Nordeste), o surgimento do comrcio de caados aumentou a demanda por alimentos existente, levando a relativa escassez de carnes. Esta prtica incentivou a demarcao, pelos caadores, de territrios individuais para captura de animais (espcie de propriedade). Os limites destes territrios eram sinalizados pelas maiores rvores existentes na floresta. A soluo se mostrou interessante, pois, quando havia sobreposio de territrios, cada caada frutfera realizada por um dos indivduos da tribo representava uma externalidade negativa atividade do que ia caar posteriormente. A delimitao de direitos de propriedade dirimiu as externalidades que haviam, contribuindo para a organizao socioeconmica da comunidade. Ainda quanto ao desenvolvimento e delimitao dos direitos de propriedade, Furubotn e Pejovich identificaram que um importante passo implementado pela economia dos direitos de propriedade foi a rejeio da maximizao de lucro como comportamento fundamental e nico dos agentes econmicos. Os autores descrevem ser comum a existncia de firmas que sacrificam lucros em troca de prestgio, bens pblicos, relaes de trabalho, liquidez, segurana, entre outros, de forma a pressionar o ambiente institucional em vigor pela maximizao de utilidades. Segundo os autores, a existncia de direitos de propriedade distintos adia a entrada de recursos na funo utilitria dos tomadores de deciso. Uma mudana no sistema geral de relaes de propriedade poder afetar o modo como as pessoas se comportam e, por meio deste efeito no comportamento, que os ajustes nos direitos de propriedade afetam a alocao de recursos, a
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LIBECAP, Gary D. Contracting for property rights. New York : Cambridge University Press, 1989, p. 01-28. BARZEL, Yoram. Economic analysis for property rights. 2.ed. New York : Cambridge University Press, 1997. 21 DEMSETZ, Harold. Toward a theory of property rights in The American Economic Review, Vol. 57, No. 2, Papers and Proceedings of the Seventy-ninth Annual Meeting of the American Economic Association. (May, 1967), p. 347-359.

composio dos mercados, a distribuio de mercadorias, etc. Neste sentido, uma atenuao no direito de propriedade privado (ou pblico) de um ativo, por meio da imposio de medidas restritivas, afeta as expectativas do proprietrio sobre trs parmetros: sobre os usos que ele pode fazer deste ativo, sobre o prprio valor do ativo para ele e para outros, e consequentemente, sobre os termos do negcio a ser realizado. Para reduzir ou eliminar os efeitos causados por estas externalidades, Furubotn e Pejovitch defendem que taxas sejam impostas queles que ganharo com a mudana legal imposta e, em contrapartida, compensaes devem ser pagas queles que sofrerem perda de capital ou perda de satisfao por conta da nova lei. 2.2.3. A TEORIA DOS GRUPOS DE INTERESSE Ao criticar os conceitos anteriormente desenvolvidos, Eggertsson elaborou uma anlise prpria dos direitos de propriedade. Apesar de reconhecer o pioneirismo do autor e a historicidade de sua proposta, ele qualifica o esquema criado por Demsetz como um modelo ingnuo (the naive model). Afirma que, embora neste modelo o papel do governo esteja implcito, h a pressuposio de que o Estado, de forma a tirar proveito da diviso do trabalho e do crescimento das trocas de mercado, sempre criar um panorama geral dos direitos de propriedade que permitir aos indivduos maximizar as riquezas lquidas da comunidade. Observa, entretanto, que na realidade, e em geral, os Estados no tm atuado para minimizar custos ou aumentar as trocas.22 Ele prope a superao do modelo ingnuo dos direitos de propriedade por um modelo criado por ele prprio, o qual denomina de modelo dos grupos de interesse (interest-group theory of property rights). O modelo destaca que as mudanas legais e econmicas so provocadas pela atuao dos distintos grupos de interesse sobre as instituies existentes numa comunidade.23 Eggertsson aponta que os indivduos, atuando sozinhos ou em grupos, podem maximizar sua riqueza por meio de duas formas: a) ou focando-se exclusivamente na produo, a partir de determinado panorama institucional; b) ou pressionando os governantes, legisladores ou departamentos governamentais por mudanas nas leis e regulamentos que lhe favoream economicamente. O caminho escolhido depender do preo relativo de obteno de mudanas favorveis na estrutura de direitos escolhida. Quando este preo for baixo, a busca de riquezas por grupos de interesses especiais pode gerar instituies econmicas que permitiro comunidade utilizar somente uma pequena frao de sua capacidade tcnica de produo. Isto, na maioria das vezes, pode no ser apropriado em termos de eficincia econmica.24 Uma posio semelhante foi sustentada por Libecap. Segundo ele, [...] foras competitivas tendem a corroer instituies que no suportam
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EGGERTSSON, Thrinn. Economic behavior and institutions. New York : Cambridge University Press, 1990, p.247-280. 23 Eggertsson no foi o nico a estudar as variaes em ambientes institucionais causadas pela atuao de grupos de interesse. Ainda na dcada de 1970, trabalhando a temtica da regulao econmica, Demsetz criou um padro semelhante ao apresentado neste trabalho, destacando a atuao de grupos de interesse na captura de agentes reguladores. Esses estudos sedimentaram a base para a formulao - pela Escola Neoclssica - da Teoria da Captura, resultando na criao de um modelo amplamente adotado e reconhecido ao redor do mundo, o Demsetz Auction. De modo geral, este modelo demonstra a viabilidade do mecanismo de tomada de preos e da utilizao de licitaes concorrenciais para a diminuio das presses institucionais exercidas pelos grupos econmicos interessados em concesses de servios pblicos. Outro autor que j havia publicado trabalhos sobre a atuao de grupos de interesse na organizao do mercado foi Gary Becker. Nenhum desses estudiosos, entretanto, havia trabalhado o tema sob a perspectiva dos direitos de propriedade, razo pela qual optou-se pela utilizao, neste artigo, do modelo desenvolvido por Thrinn Eggertsson. 24 EGGERTSSON, Thrinn. Economic behavior and institutions. New York: Cambridge University Press, 1990, p.275-276. Traduo do autor.

crescimento econmico duradouro. Mudanas nas condies de mercado exercem presso para ajustes dinmicos na estrutura de direitos existente, atravs do esclarecimento dos direitos e privilgios ou de sua transferncia a outros (...) de forma a facilitar respostas s novas oportunidades econmicas. Previses a respeito do atraso com que os arranjos de direitos de propriedade respondem s mudanas e oportunidades econmicas, portanto, devem cuidadosamente considerar fatores polticos ou de equidade. Conflitos de distribuio surgem quando direitos de propriedade so redistribudos pelo Estado com pouca ou nenhuma compensao... Partes em desvantagem iro se opor ao novo arranjo, at mesmo se este permitir uma expanso global da produo e da riqueza. Consequentemente, uma anlise dos provveis ganhadores e perdedores de uma mudana econmica e institucional, e da interao desta com a rea poltica em determinados assuntos, necessria antes que o padro observado dos direitos de propriedade possa ser entendido.25 2.2.4. RENT SEEKING Outra teoria que procura explicar a influncia dos agentes econmicos na delimitao dos direitos de propriedades a teoria dos rent-seeking (caadores de renda). Esta teoria foi desenvolvida ao longo das dcadas de 1970 e 1980, a partir dos trabalhos pioneiros de Tullock (1967). Possui ntima ligao com a teoria dos grupos de interesse. Alguns autores consideram a primeira apenas uma extenso desta ltima. Outros, apontam a existncia de uma diferena mnima de abordagens, ambas convergindo para as mesmas concluses e resultados. Nos dizeres de Buchanan, o termo rent-seeking designado para descrever um comportamento num contexto institucional onde os esforos individuais para maximizar o valor geram um desperdcio social em vez de um excedente social.26 Eggertsson completa: rent-seeking a atuao dos indivduos de forma elevar a sua riqueza pessoal, ocasionando, simultaneamente, uma contribuio negativa rede de riqueza de sua comunidade.27 Na prtica, pode-se afirmar que os caadores de renda (rent-seekers) atuam como grupos de interesse que trabalham no sentido negativo aos mercados, de modo a estabelecer sistemas que, embora menos produtivos e socialmente ineficazes, so rentveis aos membros do grupo. Para tanto, eles lanam mo de sua influncia poltica, social e financeira (lobby) para manter (ou criar) um status institucional ou legal que favorea (ou mantenha) a sua atividade, ou que evite uma reduo de sua atuao econmica menos eficiente. Assim, enquanto a teoria dos grupos de interesse investiga a alocao poltica de recursos pelos grupos e coalizes tanto do ponto de vista positivo aos mercados (profit seeking28), quanto negativo, os autores do rent seeking investigam apenas as aes negativas, as que promovem uma menor
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LIBECAP, Gary D. Property rights in economic history: implications for research in Explorations in economic history 23, n 3, p. 368-385 apud EGGERTSSON, Thrinn. Economic behavior and institutions. New York : Cambridge University Press, 1990, p.277. Traduo do autor. 26 BUCHANAN, J.; TOLLINSON, R. E TULLOK, G. Toward a theory of the rent-seeking society. Texas: A&M University Press, 1980. 27 EGGERTSSON, Thrinn. Economic behavior and institutions. New York Cambridge University Press, 1990. 28 Muitos autores passaram a utilizar o termo profit seeking para denominar os comportamentos dos agentes econmicos para a otimizao de lucros em benefcio do mercado. Para estes, a atuao em busca do lucro um comportamento natural e sempre esperado dos agentes econmicos. As presses institucionais para a busca de riqueza que resultam em uma diminuio da competitividade e da eficincia do mercado, por outro lado, caracterizariam uma atuao negativa economia, constituindo evidente atuao rent seeking.

eficincia no arranjo produtivo. Estas aes negativas podem corresponder manuteno de prticas monopolistas, criao de transferncias artificiais, minimizao dos custos de um arranjo improdutivo, captao de recursos governamentais para a manuteno de atividades pouco eficientes, ao estabelecimento de uma estrutura antieconmica de direitos de propriedade, entre outras. 3. A LEI 5.709/71 E A AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR EMPRESAS BRASILEIRAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO A poltica agrria no Brasil traduz um bom exemplo de atuao de grupos de interesse sobre a estrutura e o contedo dos direitos de propriedade. De modo geral, os legisladores brasileiros tm se dividido entre a manuteno do modelo fundirio atual, com enfoque nas grandes e mdias propriedades; a construo de um novo modelo fundirio baseado nos minifndios e na agricultura familiar; ou a preponderncia da empresa rural, com foco no agronegcio. Nesse contexto, oportuno destacar o recente debate ocorrido no pas sobre a aquisio de propriedades rurais por empresas brasileiras de capital estrangeiro, provocado pela edio do Parecer CGU/AGU n 0l/2008-RVJ. 3.1. DISCUSSES ACERCA DA RECEPCIONALIDADE DA LEI N 5.709 PELA CONSTITUIO DE 1988 A Lei n 5.709, de 197129, a norma que regulamenta a matria referente aquisio de imvel rural por estrangeiro residente no pas ou pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil, e d outras providncias. Em sua interpretao literal, esta lei somente permite a compra, por pessoas jurdicas estrangeiras, de propriedades rurais em rea, contnua ou descontnua, inferior a 100 Mdulos de Explorao Indefinida (MEI).30 Alm disso, o regramento prescreve a necessidade de autorizao do INCRA e do Ministrio da Agricultura, para a aquisio de imvel rural de qualquer rea, dentro do limite permitido. A esta restrio dimensional, cumula outras duas, estas tambm aplicveis s pessoas jurdicas: a) a soma total das propriedades registradas em nome de titulares estrangeiros no poder ultrapassar rea superior a um quarto (vinte e cinco por cento) da superfcie total do municpio onde se situem; e, b) a soma total das reas do municpio pertencentes a pessoas estrangeiras de uma mesma nacionalidade no passar de quarenta por cento do limite anterior (ou seja, no poder exceder a 10% da rea total do municpio). Ademais, o citado regramento prescreve a adoo de procedimentos especiais e autorizaes especficas para o registro de propriedades por pessoas estrangeiras. Com o parecer GQ-22, elaborado pela Controladoria Geral da Unio em conjunto com a Advocacia Geral da Unio (Parecer GQ-22 - CGU/AGU)31, e publicado em 1994, a referida lei foi classificada como inaplicvel s pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro - assim tomadas as pessoas jurdicas compostas por maioria societria de capital estrangeiro, com sede no pas, e constitudas de acordo com das leis brasileiras -, posto que o 1, de seu artigo 1, no teria sido recepcionado pela constituio de 198832.
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BRASIL. Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L5709.htm>. Acesso em: 08 jun. 2011. 30 O tamanho do Mdulo de Explorao Indefinida (MEI) varia de 5 a 100 hectares, de acordo com a regio de localizao do imvel rural. Sendo assim, o limite estabelecido pela Lei 5.709/71 para a compra de propriedades rurais por pessoas jurdicas estrangeiras, ou a estas equiparadas, no excede dez mil (10.000) hectares. 31 BRASIL. Parecer - GQ-22 CGU/AGU. Braslia: AGU, 1994. Disponvel em:< http://www.agu.gov.br/sistemas/site/Paginas Internas/Download/publicacoes/Caderno2.pdf >. Acesso em: 08 jun. 2011. 32 BRASIL. Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

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Entendia, a consultoria jurdica da unio, que uma restrio ao direito de propriedade, neste grau, somente poderia ser aceita se a Constituio Federal formalmente expressasse a equiparao das empresas brasileiras de capital estrangeiro s empresas estrangeiras, dando, assim, um regime especfico a estas. O parecer considerou que, com a pequena diferenciao entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional, disposta no artigo 171 da Carta Maior33, ento em vigor, o constituinte buscou apenas conceder alguns privilgios a estas ltimas, no tratando, pois, de fazer qualquer subclassificao ou restrio atividade - ou propriedade - em face das primeiras. A discusso trazida pelo parecer tambm ressaltou o contexto ufanista e protecionista que envolveu a criao da lei em questo, sobretudo porque, ao tempo da promulgao desta, o governo militar estava em seu auge. Posteriormente, a Emenda Constitucional n 6, de 1996, revogou o artigo 171 do texto constitucional, o que gerou, na viso da AGU, uma necessidade de re-anlise do posicionamento adotado. Resultou-se, assim, no Parecer GQ-181 da AGU, redigido em 1998, e publicado no ano de 1999.34 Este instrumento, por sua vez, no chegou a adentrar no mrito da recepo do art 1, 1, da Lei n 5.709/71 face Emenda Constitucional n 6, mas buscou o princpio da segurana jurdica, como princpio geral e basilar do direito, para sustentar que a revogao do citado artigo constitucional, pelo parecer anterior, no poderia ressuscitar o dispositivo de lei ordinria j revogado. Em termos tcnicos, vale dizer: o parecer GQ-181 concluiu que a revogao do artigo 171 da Constituio no poderia causar a repristinao do 1, art 1 da Lei n 5.709, de 1971, sob pena de ferir-se a segurana jurdica. Em 2010, todavia, motivada pela mudana no panorama agrrio e fundirio do pas, a AGU advogou pela necessidade de se rever o parecer anterior e passou a considerar recepcionado o citado dispositivo. Este novo entendimento, constante do novo parecer CGU/AGU N 01/2008-RVJ, permitiu a equiparao das pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro s empresas estrangeiras. Na prtica, possibilita-se a aplicao, s primeiras, de todas as limitaes propriedade que anteriormente eram destinadas apenas s estrangeiras. A partir da data de sua publicao, este parecer tem vinculado a atuao dos rgos da administrao pblica, a exemplo do INCRA e dos Ministrios governamentais, que passaram a aplicar e ampliar os limites prefixados pela Lei 5.079/71 s pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro. Nesse sentido, o Corregedor Nacional de Justia, julgou o pedido formulado pelo Ministrio Pblico Federal (MPF), referendando-o nos mesmos termos da tese defendida no Parecer CGU/AGU n 0l/2008-RVJ, vinculando tambm a administrao judiciria fiscalizao da Lei 5.709/71.35
Leis/L5709.htm>. Acesso em: 08 jun. 2011. Art. 1 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil s podero adquirir imvel rural na forma prevista nesta Lei. 1 Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurdica brasileira da qual participem, a qualquer ttulo, pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior. 2 - As restries estabelecidas nesta Lei no se aplicam aos casos de sucesso legtima, ressalvado o disposto no art. 7. 33 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/ constituicao/constitui%C3%A7ao.htm >. Acesso em: 08 jun. 2011. Art. 171. (revogado) So consideradas: I- empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas; II- empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o exerccio de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas ativ idades. 34 BRASIL. Parecer - 0l/2008-RVJ CGU/AGU. Braslia: AGU, 2010. 35 Tal fato provocou o Pedido de Providncias (n 0002981-80.2010.2.00.0000) junto Corregedoria do Conselho Nacional de Justia, para que este Conselho tambm vinculasse os servios judiciais e extrajudiciais esta nova interpretao legal. Tal requerimento foi impetrado pela Dra. Mrcia Neves Pinto, Procuradora Regional da Repblica, coordenadora do GT Bens Pblicos e Desapropriao da 5 Cmara de Coordenao e

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O Conselho Nacional de Justia publicou, em seguida, portaria em que determinou s Corregedorias de Justia locais ou regionais, junto aos Tribunais respectivos, que informassem aos Cartrios de Registro de Imveis e Tabelionatos de Notas (servios extrajudiciais) que fizessem observar, rigorosamente, a partir de Agosto de 2010, as disposies da Lei n 5.709 de 1971, inclusive em seu art. 1, 1, mormente quando se apresentarem ou tiverem de lavrar atos de aquisio de terras rurais empresas brasileiras com controle societrio de estrangeiros. 4. O PARECER CGU/AGU N 01/2008-RVJ E AS RESTRIES AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR EMPRESAS BRASILEIRAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO Com a edio do parecer CGU/AGU N 01/2008-RVJ, a administrao pblica passou a considerar que a nacionalidade do scio, pessoa fsica ou jurdica, que exerce o poder de controle sobre a companhia o fator determinante para a equiparao da pessoa jurdica brasileira de capital estrangeiro pessoa jurdica estrangeira Segundo a anlise da da AGU, ao ocorrer esta equiparao, passaria a figurar as seguintes limitaes e restries prescritas pela Lei 5.709/71: a) ao tamanho da propriedade (art. 3); b) ao percentual em loteamentos rurais efetuados por empresas particulares de colonizao (art. 4); c) necessria vinculao dos imveis rurais adquiridos aos objetivos estatutrios das pessoas jurdicas estrangeiras ou brasileiras a elas equiparadas (art. 5); d) ao indispensvel assentimento prvio da Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional na aquisio de imveis em rea considerada indispensvel segurana nacional (art. 7); e) necessidade de a aquisio ser feita somente mediante escritura pblica (art. 8); f) previso de elementos especiais que na escritura pblica (art. 9); g) previso de cadastro especial nos Cartrios de Registro de Imveis (art. 10); h) ao controle das aquisies, com informaes peridicas ao Ministrio da Agricultura e Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional (art. 11); i) extenso do total de terras pertencentes a estrangeiros limitada da superfcie do Municpio (art.12); j) vedao de doao de terras da Unio e dos Estados a pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras (art. 14).36 Como decorrncia, tambm estaro adstritas a estes limites as pessoas jurdicas brasileiras de minoria de capital estrangeiro, desde que essa participao assegure a seus detentores o poder de conduzir as deliberaes da assemblia geral, de eleger a maioria dos administradores da companhia e de dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento da companhia.
Reviso do Patrimnio Pblico e Social do Ministrio Pblico Federal. Cabe ressaltar que o Poder Judicirio - como preceituam os artigos 2 e 99 da Constituio - constitui-se como poder independente e autnomo, de forma que, a princpio, os seus servios no teriam necessariamente de estar vinculados ao mesmo entendimento dos rgos do Poder Executivo. Entretanto, com base nas atribuies elencadas no art. 103-B, 4, incisos II e III; c/c 5, I e II da CF, o CNJ divulgou portaria regulando a matria, com orientao formal e tecnicamente autnoma, vinculando os servios judiciais e extrajudiciais s mesmas determinaes previstas no parecer.
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BRASIL. Parecer - 0l/2008-RVJ CGU/AGU. Braslia: AGU, 2010, fls.11.

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Quanto aos efeitos, muito embora essa modificao de posicionamento em relao propriedade estrangeira no tenha sido motivada pela aprovao de uma nova emenda constitucional ou pela supervenincia de alguma mudana legislativa, as novas posies assumidas pela AGU no deixaram de ter grande impacto sobre as instituies econmicas, polticas e sociais brasileiras. Conforme o parecer, a principal motivao para a mudana do entendimento a possibilidade da ocorrncia de uma crise mundial de alimentos e a questo agrria provocada pelo novo panorama do mercado de biocombustveis. Na viso da AGU, a falta de dados, e de controle, por parte dos servios registrais e notariais quanto aquisio de propriedades rurais por empresas de capital estrangeiro gera insegurana: o Estado brasileiro perdera as condies objetivas de proceder ao controle efetivo sobre a aquisio e o arrendamento de terras realizadas por empresas brasileiras cujo controle acionrio e controle de gesto estivessem nas mos de estrangeiros no-residentes no territrio nacional.
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Ainda de acordo com o rgo, a mudana do entendimento previsto no parecer GQ-181/2008 tem o condo de possibilitar a retomada de mecanismos de controle, os quais seriam indispensveis conformao de poltica fundiria adequada ao Estado brasileiro. Para o rgo, a ausncia de controle nessas aquisies geraria, entre outros: a) expanso da fronteira agrcola com o avano do cultivo em reas de proteo ambiental e em unidades de conservao; b) valorizao desarrazoada do preo da terra e incidncia da especulao imobiliria gerando aumento do custo do processo desapropriao voltada para a reforma agrria, bem como a reduo do estoque de terras disponveis para esse fim; c) crescimento da venda ilegal de terras pblicas; d) utilizao de recursos oriundos da lavagem de dinheiro, do trfico de drogas e da prostituio na aquisio dessas terras; e) aumento da grilagem de terras; f) proliferao de 'laranjas" na aquisio dessas terras; g) incremento dos nmeros referentes biopirataria na Regio Amaznica; h) ampliao, sem a devida regulao, da produo de etanol e biodiesel; i) aquisio de terras em faixa de fronteira pondo em risco a segurana nacional.38 Elencadas as motivaes que, na viso da AGU, deram ensejo edio de uma nova regulamentao aquisio de propriedades rurais por pessoas jurdicas de capital estrangeiro, cabe analisar se a posio adotada pelo rgo reflete a predominncia de interesses de algum dos grupos sociais existentes na estrutura fundiria brasileira, e se esta atuao caracterizada pela busca de efeitos positivos (profit seeking) ou negativos (rent seeking) economia. 5. GRUPOS DE INTERESSES E FORAS INSTITUCIONAIS NO SETOR AGRCOLA BRASILEIRO Tendo em vista os processos histricos, a questo agrria no Brasil sempre foi caracterizada pelo
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BRASIL. Parecer - 0l/2008-RVJ CGU/AGU. Braslia: AGU, 2010, fls. 07. BRASIL. Parecer - 0l/2008-RVJ CGU/AGU. Braslia: AGU, 2010, fls.07.

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alto grau de concentrao das terras e pelo corporativismo latifundirio. Os distintos grupos de interesse surgiram para contrapor os grandes proprietrios, que at ento dominavam a poltica e as instituies sociais. O foco das discusses era o fator tamanho (extenso) da propriedade, de forma que se organizaram trs grupos com interesses distintos, compostos por pessoas fsicas: os pequenos, os mdios e os grandes proprietrios. No ltimo sculo, o ambiente institucional agrrio ganhou nova dinmica social, estabelecendose novas estruturas microinstitucionais. A modernizao da agricultura e a insero do setor na economia de mercado deslocaram o foco das discusses para os fatores produtividade e competitividade, o que motivou fortes mudanas na estrutura social rural historicamente estabelecida, estimulando o surgimento e a ao poltica de novos grupos. Para Belik et alli, o estabelecimento dessas novas estruturas microinstitucionais reflete a superao do corporativismo classista pelo fenmeno neocorporativista. De acordo com os autores: O neocorporativismo (...) aparece na agricultura como uma nova forma de relacionamento entre Estado e agricultores de fazer polticas pblicas setoriais cuja origem esta ligada ruptura definitiva da ordem tradicional e a penetrao na agricultura e no meio rural de relaes mercantis e de sistemas de valores tpicos das sociedades industriais e urbanas. Como consequencia, aumenta a diferenciao social na estrutura social rural. Causa da transformao do corporativismo tambm o fim do ruralismo, na medida em que os novos agricultores se converteram em empresrios cujos destinos se relacionam com os mercados e com os setores agroindustriais. Apesar disso, ha fatores influentes que, ligados particularidade da atividade agrcola, criam constrangimentos para a exclusividade do novo corporativismo. A diversidade espacial da agricultura, a heterogeneidade das estruturas das unidades produtivas, as diferentes formas de posse da terra e a persistncia do sistema de patronato e clientelismo. O resultado e que se tem cristalizado dois discursos concomitantes na agricultura: o do velho e o do novo corporativismo.39 Assim, a anlise da atuao dos novos grupos de interesse e das novas foras institucionais atuantes sobre o panorama agrrio atualmente vigente no Brasil requer, antes de tudo, a identificao dos atuais grupos sociais presentes na estrutura fundiria brasileira. Esta identificao compe tarefa rdua, haja vista a pluralidade tnica que caracteriza a sociedade brasileira, a grande quantidade de terras agricultveis existentes no pas e a complexidade das relaes sociais histrica e culturalmente desenvolvidas no meio rural. A classificao utlizada neste trabalho resultou de pesquisa social qualitativa, nas modalidades documental e bibliogrfica. Buscou-se recolher os principais dados e artigos existentes sobre a estrutura agrria brasileira com o intuito de compor um processo dialtico de obteno de resultados. Tomou-se por base a classificao proposta por Ivaldo Gehlen, procurando-se adapt-la para o panorama agrrio brasileiro em geral. Por isto, foram excludos ou acrescentados alguns grupos, e retirados argumentos de natureza ideolgica. A interpretao das informaes foi feita de forma analtica. Utilizou-se o mtodo funcional, de forma a identificar os distintos grupos sociais e as coletividades de interesse do ponto de vista da funo de suas unidades, tomando-se a estrutura fundiria como um sistema organizado de atividades. Partiu-se do pressuposto de que tais grupos compem-se por caractersticas diferenciadas, mas inter-relacionadas e interdependentes.40
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BELIK, Walter et alli. Instituies, ambiente institucional e polticas agrcolas. In: RAMOS, Pedro (et al.). Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas. Braslia : MDA, 2007, p.126. 40 LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Metodologia Cientfica. So Paulo : Atlas, 1983, p.82.O mtodo funcionalista considera, de um lado, a sociedade como uma estrutura complexa de grupos ou

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5.1. OS GRUPOS DE INTERESSE PRESENTES NA ATUAL ESTRUTURA AGRRIA BRASILEIRA. Para a definio dos grupos de interesse presentes na atual estrutura fundiria brasileira foram utilizados dois critrios principais: as concepes que os indivduos tm sobre a terra e as matrias de aspirao poltica comuns.41 5.1.1. LATIFUNDIRIOS O primeiro grupo formado por pessoas fsicas e pessoas jurdicas nacionais que detm grandes propriedades rurais, e cujas atividades implicam em elevado grau de concentrao fundiria. Possui forte poder de influncia institucional, vez que elege representantes polticos, organiza-se sob a forma de confederaes e associaes, implementa estratgias de dilogo com instituies polticas e investe em marketing e publicidade. Os latifundirios mantm relao histrica na dinmica agrria brasileira. Eles vem a propriedade rural (terra) como fonte originria de poderes econmicos, formais e informais. Afirmam que o exerccio desses poderes legitimado pela norma jurdica, a partir do direito absoluto de propriedade sobre a terra, que est incluso no exerccio do domnio. 5.1.2. AGROINDUSTRIAIS J para os agroindustriais, a utilidade da terra est na sua finalidade produtiva, com vistas obteno de matria prima para a confeco de produtos manufaturados ou industrializados. Este grupo compe-se por pessoas fsicas, pessoas jurdicas nacionais de capital nacional, pessoas jurdicas nacionais de capital estrangeiro e pessoas jurdicas estrangeiras. Estes indivduos exercem atividades produtivas de alta escala e competitividade, dependendo de grandes extenses de terra para compor o seu estabelecimento agrrio. Muitos tm implementado a agricultura integrada e estabelecido contratos de longa data junto a produtores integrados, empresrios rurais, semiempresrios e minifundirios, de forma a reduzir custos e otimizar processos gerenciais. 5.1.3. ESPECULADORES Este grupo, composto por empresrios urbanos, corretoras, pessoas jurdicas brasileiras e pessoas jurdicas estrangeiras, formado pelos que concebem a terra como mercadoria, visando sua especulao. Estes indivduos buscam reas de valorizao em zonas de franca expanso agrcola, reas estas que so temporariamente trabalhadas (implementa-se culturas temporrias ou criao de animais) tendo em vista sua venda futura. Os membros deste grupo tm o interesse nico de
indivduos, reunidos numa trama de aes e reaes sociais; de outro, como um sistema de instituies correlacionadas entre si, agindo e reagindo uma em reao s outras. Qualquer que seja o enfoque, fica claro que o conceito de sociedade visto como um todo em funcionamento, um sistema em operao. E o papel das partes nesse todo compreendido como funes no complexo de estrutura e organizao.
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GEHLEN, Ivaldo. Estrutura, dinmica social e concepo sobre a terra no meio rural do Sul . Cadernos de Sociologia, n. 6. Porto Alegre, PPGS-UFRGS, (1994), p. 154 - 176. O autor empregou o mtodo analtico e a referncia emprica para a confeco do estudo. A observao emprica foi lastreada pela anlise de questionrios aplicados pelo autor a produtores rurais familiares do alto Uruguai do RS, do Oeste de SC e do Sudoeste do PR, com privilegiamento dos envolvidos em movimentos pela terra, especialmente dos assentados nos projetos Macali/ Brilhante(RS), Burro Branco (SC) / Annoni (PR) e Vitria da Unio (Mangueirinha do PR). O estudo reala a relao desses atores sociais com a terra, pressupondo que, a partir desta, os indivduos constroem formaes sociais, organizando, ou um nico grupo de presso, ou um movimento articulado junto a outros grupos ou classes sociais.

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compor fonte estvel de investimento, atuando politicamente para obter garantias institucionais que lhes dem maiores seguranas nas compras de terras. Este grupo tem crescido no Brasil, haja vista a condio do pas de ocupar o lugar de maior disponibilidade de terras agricultveis no mundo, o que tem atrado o interesse de pessoas jurdicas estrangeiras, sobretudo de empresas oriundas da China e dos Estados Unidos. 5.1.4. PRODUTORES INTEGRADOS, EMPRESRIOS RURAIS E SEMI-EMPRESRIOS Os membros deste grupo so detentores de mdias propriedades rurais que, em sua maioria, vem o ambiente rural como espao de produo, de gerao de lucros e de acumulao. Em geral, empregam trabalho assalariado e utilizam-se de tecnologia, organizando-se sob as formas de cooperativas e associaes de produtores. Estes produtores ainda no consolidaram um consenso ideolgico em torno de um projeto de sociedade. Alguns interesses divergentes os renem em graus diferentes de organizao e articulao, de forma que identificam-se trs atores sociais mais importantes: produtores integrados, empresrios rurais e semi-empresrios. Os produtores integrados so, normalmente, proprietrios de reas superiores a duzentos hectares. Excepcionalmente arrendatrios, praticantes de poucas culturas, fornecem matria prima para a agroindstria Em sua maioria, vivem nas cidades, contratando prestadores de servios para executar as atividades produtivas. Por compor pea chave para organizao e gesto dos sistemas agroindustriais, possuem relativo poder de influncia institucional, atuando sobre os padres regulatrios e sobre as polticas de formao de preos e estoques. Alguns beneficiam-se com a especulao do mercado, estabelecendo alianas com empresrios ligados ao capital financeiro. Os empresrios rurais (tambm conhecidos por granjeiros), por sua vez, so formados por mdios proprietrios ou arrendatrios. Estes indivduos esto em plena ascendncia social e acompanharam passo a passo a modernizao da agricultura, seja gerenciando diretamente a atividade, seja atuando diretamente no campo, vez que muitos deles mantm residncia na propriedade rural. Utilizam de trabalho alheio complementar. Para auxiliar no sistema produtivo, de tipo intensivo, estes empresrios diversificam o plantio de culturas, como recurso de estabilizao dos lucros e estratgia de diminuio dos riscos das oscilaes dos preos e das catstrofes naturais. Alm disso, buscam racionalizar ao mximo a gesto do processo produtivo, objetivando sempre a competitividade. Seu poder de influncia institucional , em geral, fraco, pois nem sempre encontram o apoio necessrio junto aos rgos governamentais. Por isso, preferem atuar junto a entidades de carter profissional, como cooperativas e associaes de produtores, requisitando melhoria de preos, facilidades de emprstimos, garantias de comercializao, etc. J o semi-empresariado (ou colonos fortes) cultivam reas que vo de pequenas a mdias extenses. Compe classe intermediria entre os produtores familiares e os granjeiros. Apesar de empregarem trabalho predominantemente familiar, com utilizao complementar de mo de obra assalariada, de tipo sazonal, esses agricultores utilizam-se de modernas tecnologias e processos produtivos. Diferenciam-se do produtor familiar clssico pelo comportamento, e pelo potencial acumulativo e de consumo. Em geral veem a terra como meio de gerao de riqueza e alcance de lucros. Os membros desta classe possuem fraco poder de barganha, razo pela qual procuram se aliar aos grupos mais fortes adotando, se necessrio, novas idias e novos comportamentos. Procuram tratamento diferenciado, com crdito subsidiado e melhores de preos. O seu engajamento

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geralmente se d em matrias que os solidarizam a outros grupos, com o intuito de aglutinar foras para o alcance de seus interesses.

5.1.5. MINIFUNDIRIOS E POSSEIROS Os membros deste grupo - minifundirios e posseiros - identificam a terra como espao necessrio para a afirmao social e para a realizao da cidadania. Via de regra, possuem fraco poder de acumulao de capital. Compem grupo de pouca influncia poltica, apesar de muitos de seus interesses serem defendidos por Igrejas, partidos, acadmicos e organizaes nogovernamentais. Organizam-se sob a forma de sindicatos, associaes e movimentos sociais. Entretanto, constante a disperso de interesses, vez que no h consenso entre essas organizaes. Os minifundirios (tambm identificados como pequenos colonos ou trabalhadores rurais) so pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros ou ocupantes que trabalham diretamente no campo, exercendo atividades estritamente familiares. Alguns dos membros desse grupo alocam temporariamente a sua fora de trabalho, de forma a complementar a sua renda. Muitos deles tm encontrado nas associaes de produtores e na formao de cooperativas a frmula para atingirem a competitividade, utilizando estas organizaes, ao mesmo tempo, como instrumentos de presso institucional. Os posseiros (ocupantes, meeiros, chacareiros, moradores etc.), a seu tempo, ocupam pequenas reas rurais, implementando poucas atividades. Estas atividades so geralmente de subsistncia, pois a ausncia de ttulos de propriedade limita o acesso da classe ao crdito rural. Como alternativa, grande parte se associa a proprietrios, principalmente os que desempenham profisses no agrcolas, ocupando produtivamente a terra e garantindo a segurana da propriedade. Geralmente possuem nenhuma ou pouca escolaridade e formao profissional. Politicamente submissos e sem foras, alguns destes indivduos utilizam-se da usucapio ou engajam-se nos movimentos de luta pela terra. 5.1.6. TRABALHADORES RURAIS ASSALARIADOS Os trabalhadores assalariados formam um grupo extenso de indivduos que vivem do emprego da fora de trabalho para o desenvolvimento de atividades rurais. Muitos, primeiramente residentes no campo, passaram a viver nas periferias das cidades ou em pequenos povoados situados nas circunscries municipais. Em geral, engajam-se politicamente por meio dos sindicatos, para a obteno de melhores condies salariais e de trabalho. Muitos compem os movimentos de luta pela reforma agrria. Exercem atividades permanentes ou temporrias Os trabalhadores assalariados permanentes apresentam diversidade por regio e atividade agrcola. Geralmente mais profissionalizados, especializam-se conforme a diviso social e tcnica do trabalho. Engajam-se politicamente na forma de sindicatos de assalariados rurais, favorecendo o crescimento da conscincia de classe, a emergncia de formas especficas de organizao e a ecloso de conflitos sociais. Os trabalhadores temporrios so, em geral, contratados em perodos de pico de produo e/ou como estratgia de fuga do proprietrio ao vnculo trabalhista. Formam uma classe heterognea, uma vez que no h exigncia de profissionalizao e que o trabalhador exerce multifunes . Muitas vezes, esses indivduos submetem-se a baixa remunerao, constituindo reserva de fora de trabalho para os demais grupos. A legislao lhes obriga a integrar o sindicato nico dos

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trabalhadores rurais, o que dificulta a sua luta como classe. Entretanto, muitos tm atuado junto a outros grupos sociais para a obteno de melhores condies. 5.1.7. INDGENAS E DESCENDENTES DE QUILOMBOLAS Estes grupos possuem relaes culturais e histricas com a propriedade que ocupam, e a sua relao com a terra est diretamente relacionada sua condio de vida. Seus direitos so garantidos pela Constituio e tutelados pelas leis ordinrias. O seu direito propriedade depende da averiguao da veracidade histrica da ocupao da rea, e formalizado por meio da promulgao de decreto presidencial. Ainda assim, a formalizao no impede que suas reas sejam invadidas por grileiros. Para os indgenas, a terra um espao integrado vida da comunidade (tribo) e no pode ser subjulgada, dividida ou apropriada individualmente. A propriedade representa importncia essencial para a manuteno da tribo, pois garante a manuteno de seu modo de vida e constitui proteo face a outras sociedades. J para os descendentes de quilombolas, a terra um espao onde se reproduz a vida social ancestral e onde se mantm os traos tnicos que ligam os afrodescendentes cultura de seus ascendentes. As famlias que compem este grupo retiram o seu sustento das prprias reas cultivadas, havendo poucos excedentes. 5.1.8. GRUPOS LIMTROFES Nesta seo esto situados os grupos heterogneos, compostos por membros de variados grupos anteriormente citados, o que impe certas dificuldades para a sua classificao e individuao. Caracterizam-se pela diversidade de discursos e ambigidade das formas de atuao. Compem os grupos limtrofes os marginalizados, os sem terras e os biscateiros ou semi-proletrios. Os marginalizados so os atores sociais excludos do mercado formal de trabalho. Compem-se por maioria analfabeta e sem qualificao profissional. Constituem um percentual relativamente alto da populao rural que vive dos auxlios do terceiro setor ou de programas assistenciais do governo. Alguns complementam a alimentao com o cultivo em quintal. Sua participao poltica pequena, e somente acontece devido coero social, cooptao ou mera repetio em massa das aes exercidas por outros grupos. Os sem terras constituem grupo heterogneo e misto, composto por minifundirios, posseiros, membros da classe assalariada, semi-proletrios e marginalizados. Organizam-se sob a forma de movimentos e coletividades sem personalidade jurdica. Utilizam-se de vias coativas de reivindicao, objetivando o choque social. Possuem forte influncia institucional, sobretudo pelo impacto de suas reivindicaes, e por constituir grande massa partidria. Os semi-proletrios situam-se nos limites entre os trabalhadores assalariados e os marginalizados, o que resulta em sua difcil quantificao. Executam tarefas espordicas, sem possibilidade de estabelecer relaes consistentes com a terra, e so pagos de diversas modalidades. Seu engajamento poltico pontual e em funo de vantagens imediatas, por isso um grupo com fraco poder de barganha. 5.2. GRUPOS DE INTERESSE EM MATRIA DE AQUISIO DE PROPRIEDADES RURAIS POR EMPRESAS BRASILEIRAS DE CAPITAL ESTRANGEIRO A aplicao de restries aquisio de propriedades rurais por pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro, por ocasionar alteraes na estrutura fundiria brasileira, interessa, em maior ou menor grau, a todos os grupos de interesse atuantes sobre a esfera agrria brasileira. Entretanto, h

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que se analisar quais destes grupos sero mais afetados, e quais sero mais beneficiados com as medidas implementadas. Frise-se que todos os grupos de interesse identificados so desfavorveis a reformas ou mudanas que ameacem a sua posio. Estes somente aceitam as mudanas que forem graduais, lentas e restritas. Isto porque, conforme j discutido, uma mudana na disposio dos direitos de propriedade em uma comunidade poder no apenas ocasionar alguns efeitos sociais danosos a certos grupos, como resultar em relevantes efeitos econmicos a nveis macro e micro. Quanto edio, o parecer CGU/AGU N 01/2008-RVJ teve como criptotipo as presses institucionais exercidas por membros do INCRA e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, defensores do modelo de desenvolvimento proposto pelo Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), descendentes de quilombolas e posseiros. O principal argumento utilizado por esses grupos indica que a limitao compra de terras por pessoas estrangeiras poder impedir a concentrao fundiria, mantendo-se as terras agricultveis disponveis para serem distribudas ou alocadas em pequenas propriedades. Como se ver adiante, no h razo em tal argumento. O principal grupo de interesse afetado o agroindustrial, sobretudo porque as limitaes descritas pelo parecer passaro a ser impostas sobre uma das classes influentes que o compem: as pessoas jurdicas estrangeiras (neolatifundirio estrangeiro). O parecer tambm resulta em insegurana jurdica para outra classe desse grupo: s pessoas jurdicas brasileiras de capital estrangeiro que possuem terras no pas, pois o parecer possibilita a aplicao das restries s empresas cujo poder de controle seja exercido por scio estrangeiro. Um recente estudo realizado pelas consultorias MBAgro e Agroconsult, a pedido da Associao Brasileira de Marketing Rural & Agronegcios (ABMR&A), apontou que a edio do parecer provocou a suspenso de investimentos agroindustriais no pas da ordem de 15 bilhes de dlares.42 A Associao Brasileira de Florestas Plantadas (ABRAP) prev que, apenas no setor florestal, o posicionamento da AGU impactou investimentos que somam seis bilhes de reais.43 A Unio dos Produtores de Cana-de-Acar (NICA) tambm prev impactos no setor, uma vez que cerca de 30% da produo brasileira de cana de acar gerada por agroindstrias ligadas a empresas estrangeiras.44 Ademais, tal posicionamento jurdico irradiou efeitos negativos em outros setores, como o de gerao de energia criando barreiras implantao de parques elicos e hidreltricas -, a pecuria e a minerao. Nesse contexto, tambm sero afetados os trabalhadores rurais assalariados e os minifundirios, que diante da supresso de investimentos financiados por capital estrangeiro vero reduzidas as
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ASSOCIAO BRASILEIRA DE MARKETING RURAL & AGRONEGCIOS. Parecer - Impactos Econmicos do Parecer da AGU (Advocacia Geral da Unio), que impe restries aquisio e arrendamento de terras agrcolas por empresas brasileiras com controle do capital detido por estrangeiros .. Disponvel em: <http://www.abmra.org.br/form_dl.htm>. Acesso em: 08 jun. 2011.

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vagas que seriam disponibilizadas para trabalho no campo. H, todavia, divergncia entre os componentes deste grupo quanto s limitaes impostas. Alguns so contra a aplicao de restries, pois dependem diretamente dos empregos oferecidos pelas empresas de capital estrangeiro. Outros, principalmente os que integram os movimentos de reforma agrria, so a favor, pois vem as empresas ligadas ao capital estrangeiro como concorrentes diretas em seu acesso terra. Tambm podero ser afetados os produtores integrados, os empresrios rurais e o semiempresariado, pois tero afastadas algumas possibilidades que os investimentos agroindustriais suspensos lhe trariam. A ttulo de exemplo, excluem-se as possibilidades de venda em sistema integrado, de assinatura de contratos de fornecimento, de obteno de fomento agrcola, entre outras. Alguns dos indivduos deste grupo, entretanto, concordam com as restries, pois vem as empresas estrangeiras como concorrentes diretas na aquisio de terras. Os que vendem diretamente ao mercado (mercado spot) permanecem indiferentes quanto questo, apesar de algumas empresas de capital estrangeiro adquirirem matria-prima por meio desta modalidade. Outro grupo que ser afetado com as medidas aplicadas pela AGU sero os especuladores estrangeiros, uma vez que o parecer dificulta a realizao de investimento direto de empresas especuladoras estrangeiras em imveis rurais. Todavia, os especuladores nacionais sero beneficiados com a medida, pois no tero de concorrer, em matria de aquisio de terras, com o capital estrangeiro produtivo. Os latifundirios clssicos e os neolatifundirios nacionais sero os maiores beneficiados com a medida, pois no tero a concorrncia do capital estrangeiro na aquisio de propriedades rurais. Com o mercado de terras menos aquecido, estes indivduos tero melhores possibilidades de aquisio de boas reas, a preos mais acessveis, no futuro. Assim, a presso exercida pelo MST, pelos descendentes de quilombolas e pelos posseiros acaba perpetuando um modelo fundirio contrrio aos prprios interesses desses grupos, o que coloca em descrdito os argumentos levantados pelos seus integrantes. a denominada causalidade reversa: um evento apresentado como causa de outro evento , na realidade, a sua conseqncia.45 6. CONCLUSES

6.1. As presses institucionais exercidas no sentido de limitar a aquisio de propriedades rurais por pessoas jurdicas de capital estrangeiro evidenciam uma forte atuao de grupos de interesse sobre as instituies polticas que regem o panorama fundirio brasileiro. 6.2. O discurso ligado s empresas de capital estrangeiro no foi capaz de vencer a posio dos demais grupos nacionais. Isto fez com que a CGU/AGU adotasse, em seu parecer, uma posio que prejudica a livre concorrncia, e que mantm algumas ineficincias no setor agrcola nacional, caracterizando uma clara prtica de rent-seeking sobre o setor agrcola brasileiro. Com a disponibilidade de terras a baixo custo garantida pelo parecer, os latifundirios e os neolatifundirios nacionais no tero de ampliar seus padres de eficincia e competitividade para fazer jus concorrncia exercida pelas empresas de capital estrangeiro, o que traz tona um dos efeitos anti-econmicos da medida jurdica adotada. 6.3. Os trabalhadores rurais assalariados e minifundirios que apiam as restries elevadas pelo parecer esto, de certo modo, dando um tiro no prprio p, pois tm contribudo para um discurso que lhes suplanta o acesso a trabalho remunerado, e que promove o fortalecimento dos latifundirios. No tem razo a alegao de concorrncia no acesso terra, pois as
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GONALVES, Carlos Eduardo S.; GUIMARES, Bernardo. Economia sem truques. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, P. 98-108.

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pessoas jurdicas de capital estrangeiro tm preferncia em adquirir mdias e grandes reas, que j contenham certa infra-estrutura. Deste modo, estas no atuam como concorrentes diretas dos pequenos proprietrios. 6.4. O parecer dificulta a especulao de terras por empresas estrangeiras, o que conveniente ao pas, sobretudo para o seu panorama alimentar. Todavia, este instrumento no capaz de impedir a especulao promovida por grupos nacionais. preciso separar o joio do trigo. No pertinente que a limitao especulao estrangeira prejudique a aplicao do capital estrangeiro produtivo, sobretudo num pas em que faltam crdito e liquidez para investimentos. Por isso, necessita-se de uma regulamentao mais clara para a aquisio de propriedades rurais. 6.5. A mudana no regime da propriedade estrangeira, do modo como realizada pelo Parecer n 01/2008-RVJ CGU/AGU, acaba perpetuando um modelo fundirio contrrio aos interesses dos prprios grupos que exerceram presso institucional para a sua realizao. Ocorre, assim, o fenmeno da causalidade reversa. 6.6. Por fim, a falta de acesso terra a alguns grupos demonstra que a legislao sobre propriedades rurais no Brasil precisa ser revista. H de se promover a regularizao fundiria e de se distribuir as terras devolutas. Estas matrias demandam uma nova regulao, mais eficiente, que congregue os interesses e as necessidades de todos os grupos envolvidos. A regulamentao pontual, precria, por meio de parecer executivo, perigosa, pois gera grande insegurana jurdica e no leva em conta os debates que so necessrios para a consolidao do tema, podendo ocasionar danosos efeitos socioeconmicos.

7.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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