Вы находитесь на странице: 1из 91

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC





TEORIA A DMINISTRATIEI PUBLICE
- Suport de curs -

Prof.univ.dr. Ioan ALEXANDRU










BUCURETI
2
SUMAR

MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT I PUTERE EXECUTIV........... 7
MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC I ........................................................... 14
NOIUNEA DE INSTITUIE ............................................................................................................. 14
1. Conceptul de administraie public ......................................................................................... 14
2. Instituiile publice .................................................................................................................. 18
MODULUL 3: TRECUT I PREZENT N CERCETAREA ADMINISTRAIEI .......................................... 21
MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALIST CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI .............. 26
MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL).................................... 30
1. Modelul liberal ....................................................................................................................... 30
2. Modelul weberian................................................................................................................... 35
3. Modelul neoliberal................................................................................................................... 40
MODULUL 6: PERSPECTIVE N CERCETAREA I MODELAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE........... 47
1. Cteva idei prealabile.................................................................................................................. 47
2. Aspiraia spre noi modele de administraie public....................................................................... 50
MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE............................................... 62
1. Prospectarea administraiei publice .......................................................................................... 62
2. Formalizarea administraiei publice .......................................................................................... 63
3. Conceptul de transformare ...................................................................................................... 65
4. Analiza tipurilor de relaii din structurile administraiilor occidentale, prim element n proiectarea unor
scenarii privind viitorul administraiei publice................................................................................... 67
5. Tipuri de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice........... 75
6. ncercare de analiz a modelul democratic de administraie public ............................................ 78

3
Informaii generale

Date de identificare a cursului
Date de contact ale titularului de curs:

Nume: Cezar Manda
Telefon : 0214022063
E-mail : cezar @clr.ro
Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul
Facultii
Date de identificare curs i contact tutori:

Teoria administraiei
Anul I, Semestrul I
Curs obligatoriu
Pagina web a cursului: www.apid.snspa.ro


Condiionri i cunotine prerechizite
Pentru parcurgerea i intelegearea conceptelor cu care lucram la aceasta disciplina nu este necesara
parcurgerea anterioara a unor anumite cursuri.

Descrierea cursului
Familiarizarea studenilor cu principalele noiuni i concepte strict necesare accesului la nelegerea
fenomenului adminisitrativ n complexitatea sa.
Completarea cunotinelor juridice ale studenilor cu reguli i metode de conducere eficient a
administraiei publice stabilite tiina administraiei i Managementul public.

Organizarea temelor n cadrul cursului
Bibliografia necesar a fi parcurs pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurat de la
Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar.
Cursul de Teoria administraiei este organizat pe urmtoarele module:

Modulul 1: Conceptul de societate, sistem social, stat i putere executiv
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 42-59.

Modulul 2: Conceptul de administraie public i noiunea de instituie
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 45-48, p. 65-72

Modulul 3: Trecut i prezent n cercetarea administraiei
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 129-134

Modulul 4: Filosofia formalist cu privire la organizarea administraiei
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 147-154

Modulul 5: Obsesia modelelor (liberal, weberian, neoliberal)
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 134-147, p. 154-161

Modulul 6: Perspective n cercetarea i modelarea administraiei publice
4
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 161-180

Modulul 7: Teorii privind viitorul administraiei publice
Bibliografie:
I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 378-435

Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Studentul are libertatea de a-i gestiona singur, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere
a cursului cu condiia respectrii calendarului disciplinei.
Calendarul disciplinei prevede patru verificri obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi
realizate, acestea condiionnd susinerea examenului final.
Fiecare verificare urmrete evaluarea activitilor individuale ale studentului de nsuire a
cunotinelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Teoria Administraiei.

Materiale bibliografice obligatorii
Suportul de curs obligatoriu de parcurs pentru susinerea examenului este I. Alexandru Administraia
public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007.
Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central
Universitar.

Materiale i instrumente necesare pentru curs
Materiale folosite n cadrul procesului educaional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)
staie sonorizare (pentru curs)
laptop
videoproiector
suport de curs
Pentru parcurgerea celor apte module ale cursului studentul are nevoie de un computer conectat la
internet pentru accesarea cursurilor on-line i pentru acces la clasa virtual.

Politica de evaluare i notare
Evaluarea studenilor participani la curs se face conform urmtoarelor criterii ponderale:
40% verificare pe parcursul semestrului
50% examinare final
10% din oficiu
Examinarea final a studenilor se face la cel mai nalt nivel de testare a cunotinelor prin intermediului
testului gril, ce ofer posibilitatea de verificare a tuturor cunotinelor acumulate de-a lungul cursului.
Cerine minime pentru nota 5 (sau cum se acord nota 5): dou lucrari de verificare cu not peste 5
(cinci) i nota 5 la testul gril final
Cerine minime pentru nota 10 (sau cum se acord nota 10): patru lucrri de verificare i nota 10 la
testul gril final.
Studenii care susin examene de mrire de not sau restante trebuie s prezinte toate sarcinile aferente
cursului.

Elemente de deontologie academic
Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesional a studenilor aprobat prin Decizia
Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 Frauda la examen se sancioneaz cu eliminarea din
5
examen. Recidivarea n fraud se pedepsete cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen ntocmete,
pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care l nainteaz conducerii facultii/departamentului. n
catalogul de examen se specific, n dreptul numelui studentului, cuvntul fraud. Exmatricularea se face de
ctre Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultii/departamentului.
Se va avea n vedere n acest sens i Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr.
133 din 16 octombrie 2007.

Studeni cu dizabiliti
n cazul n care printre studenii nscrii pentru urmarea acestui curs se afl i persoane cu dizabiliti
se vor organiza i sustine varificari pe parcursul semestrului i examenul final n condiii speciale (sal, o
persoan desemnat care s transcrie dup dictare sau, daca este posibil, sa nregistreze rezolvarea
subiectelor).
Comunicarea cu studenii cu dizabiliti se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar i e-
mailului (ialexandru05@yahoo.com)

Strategii de studiu recomandate
Pentru nsuirea cunotinelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul s lege
noile informaii de cunotinele anterioare, s organizeze infomaiile (n ntmpinarea acestei cerine cursul a
fost realizat dup o structur logic) pentru o uoar asimilare a acestora. n acest sens studentul trebuie s
aib capacitatea de gndire analitic i critic, abilitatea de a se angaja ntr-un proces de nvare
independent, precum i abiliti de a gsi, evalua i folosi informaiile relevante n mod potrivit.
Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore
la care se adauga 10 ore de documentare n bibliotec pentru activitile de verificare i 10 ore pentru
pregtirea examinrii finale.

6

II. Suport de curs la disciplina
Teoria administraiei


MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT I PUTERE EXECUTIV

Societatea romneasc, statul i mai ales administraia public sunt n faa unor provocri dificile, eseniale,
generate de evoluia lumii contemporane; provocri la care va trebui s rspundem.
Dintre toate aceste provocri, globalizarea, mai exact inevitabila globalizare, a declanat deja o serie de procese
n plan politic, economic, administrativ i juridic.
Integrarea, mai exact necesitatea obiectiv a integrrii, este pentru Romnia, consecina imediat a fenomenului
globalizrii.
Trebuie n mod necesar s ne punem ntrebarea: In ce msur este pregtit elita politic, administrativ, juridic
sau marea mas a funcionarilor publici s rspund, s fac fa rigorilor destul de aspre ale apartenenei la U.E.?
Prima condiie n orice demers pe care-l facem pentru a intra n tainele unei activiti umane este nsuirea
sensurilor pe care le au noiunile, conceptele, cuvintele cheie folosite n limbajul specific domeniului pe care dorim s-l
cunoatem.
Dac nu vorbim aceeai limb nu ne putem nelege, iar demersul constructiv devine imposibil. Aadar s nvm
acest limbaj, s ncercm s ne nsuim acest esperando (cum l numea prof. Masimo Balducci de la Universitatea
din Florena) al administraiei publice.
Oare tim sensul exact al unor cuvinte sau sintagme cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv,
administraie public, structuri, relaii, sisteme de relaii, cuvinte al cror sens trebuie s-l cunoatem exact pentru a
putea nelege n final ce nseamn STAT DE DREPT i de ce numai ntr-un stat de drept se poate asigura o bun
guvernare?
Foarte pe scurt s ne referim la toate aceste noiuni, concepte, cuvinte cheie care prin ele nsele dau dimensiunea
statului de drept.

Societate - Sistem social
Intr-un sens larg, termenul de societate semnific un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii, ceea
ce presupune existena n comun a unor indivizi grupai n ansambluri mai mult ori mai puin permanente, ceea ce
nseamn c termenul este propriu nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea animal.
Etologia i sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare, acestea i organizeaz
comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu
comun, ntrajutorare, altruism
1
.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n
mod colectiv.
O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimrii ordinii normative a
societii. Astfel ndeobte este recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile
membrilor i pentru prohibiiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare
2
.
Este de observat, de asemenea, c meninerea unei ordini normative presupune existena unui conformism.
Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie
legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative instituionalizate
3
.
Ocupndu-ne succint de termenul de sistem social trebuie s amintim c studiul sistemelor poate lua una din
urmtoarele forme
4
:

1
S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974.
2
S. Mennell, op. cit., pg.124
3
Talcott Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964
4
Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966
7
analiza procesului - n care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strns legate ntre ele
(studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca
nlnuire de procese secvenionale. Soluia intermediar nu poate fi unic. Acest tip de analiz este asociat cu
sistemele materiale i cu problemele concrete;
analiza rezultatului final - d o perspectiv macroscopic. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele
intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul n care sunt
unite pentru a forma sistemul total.
Scopul final al oricrui studiu ce privete administraia este de a construi un model al sistemului administrativ, pe
baza cruia administraia ca sistem s fie neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se
combin i permit funcionarea optim.
Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale, vom face abstracie de relaiile dintre
naiune i restul lumii i vom ncepe analiza modelului prin palierul de baz, care reprezint executorul social, adic
ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor (ntreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimb i consum
legturi i servicii materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale, cu excepia celor
din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activiti, care constau n prestaii succesive i reciproce, este
atunci nchis n el nsui
5
.
Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului (fcnd abstracie de colectiviti publice),
excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz.
Primul palier reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia
public apare deci ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt
parte, ntre putere i cetenii considerai n calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii politice, reglarea
activitilor sociale.
Analiza societii prin prisma unui model cibernetic i care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are
avantajul c: pune n lumin legturile ntre concepte; reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii i structuri i pune n
eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului complex.

Stat - Putere executiv
Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic
6
.
Conceptul juridic al statului are o importan de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaiile i situaiile
multiple care se stabilesc ntre Stat (persoan juridic) subiect activ i pasiv, subiect de drepturi i obligaii i celelalte
grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice (indivizii), se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale
Statului.
Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un aspect de reinut n acest
cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comand, imperium, Herrschaft - dreptul de
constrngere, element dominant n organizarea de Stat, este un alt aspect important, nfiat n conceptul juridic al
Statului, ca o trstur esenial.
Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al
unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i
obligaii: se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca
orice particular. Se formuleaz astfel, conceptul Statului de drept: adic pe ideea de autolimitare a drepturilor statului,
acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit.
Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la originea i formarea Statului,
evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice.
Conceptul social-economic. Vede n stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i
supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale
legitime ale particularilor i interesele obti, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii.
Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur, ideilor personale ale
diferiilor autori asupra originii i evoluiei Statului
7
, dar, mai ales, asupra Statului ideal. In tot cazul, aceste definiii date

5
Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976
6
Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Editura Sylvi, Bucureti, 1997, pg. 21 i urm.
8
Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o
fiin a lumii juridice, un subiect activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l
menin i care l conduc n viitor.
Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i
supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i
s acioneze.
Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile
comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice.
Dup cum vom vedea, instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care
sunt din ce n ce mai complexe. In toat lumea, organele administrative se dezvolt, se multiplic i se complic.
Termenul de putere executiv face, de asemenea, parte din terminologia specific studiilor privind administraia
public. S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaiunii puterilor n
stat, inspirat att din anticul Aristotel, ct i de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez,
care a cunoscut separaiunea puterilor nc din sec. XIII.
Acest principiu al separaiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. In lucrarea sa De lesprit
des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea n valoare o guvernare moderat, prin
asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o
guvernare unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir
arrte le pouvoir.
Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc: Tout serait perdu si le mme
homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs: lgislatives qui
don lois, celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger les crimes o les diffrends de particuliers.
In doctrina de specialitate din Romnia, cu privire la problematica puterii executive i a administraiei publice, din
punct de vedere al definirii conceptelor, se remarc mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulat
Puterea executiv i administraia public
8
Foarte pe scurt, putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea
legislativ i de funcia judectoreasc.
In coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice
distincte. In rndul acestor atribuii, Jacques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea
proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii
legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n
materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, precum i conducerea relaiilor
internaionale.
Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv
monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora
9
.
Intr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag, datorit complexitii
fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i organice - precum i datorit concepiilor
diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care
presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii
pe care o exercit, ridica alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia
noiunii de executiv.
Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i guvernul,
indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite
10
.
Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud
ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. In nelesul acestora, funcia administrativ este

7
A se vedea i Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura
Actami, Bucureti, 1993, C. Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, Genoveva Vrabie,
Drept constituional i instituii politice contemporane, EdituraChemarea, Iai, 1992.
8
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994
9
J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, pg.342
10
Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3
e
dition, Economica, Paris, 1990, pg.110
9
considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia
jurisdicional
11
.
In concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de
putere public. In aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a
acestuia. In argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate
n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. In acelai timp, administraia este sarcina
exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea
principiului separaiei puterilor n stat
12
.
Intr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor
dou noiuni nu este uor de efectuat. In aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz
viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna.
Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz
prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate
face pe plan juridic, ea innd de elemente extrajuridice
13
.
Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept
administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente
14
. In opinia primilor, funcia executiv a statului nu
se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. In rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i
executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau
executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se
limiteze la conducerea acesteia.
In sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care
asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. In rndul acestora intr
exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii,
desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care
privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia
executiv i nu se confund cu administraia public.
*
* *
Analiza genezei i evoluiei ideii de separare a puterilor n stat a scos n eviden faptul c ntotdeauna a fost un
lucru delicat s se fixeze conturul exact al puterilor, i mai ales, al puterii executive i al puterii judiciare. S-a putut
observa c filosofii, politologii, juritii etc. au folosit adesea o terminologie imprecis pentru a descrie aceste puteri.
Spre exemplu, Executivul poate semnifica executarea legilor, puterea de reglementare (prerogativa), funcia
guvernamental sau funcia administrativ. De aceea credem c este foarte important s se fac diferenierea ntre
funciuni i organele care le ndeplinesc.
Unii autori folosesc adesea n mod abuziv, fr s-i diferenieze, termenii de putere, funcie sau organ cu toate c
din toate legile fundamentale ale statelor rezult c diferitele organe ale statului nu-i extrag puterea proprie, dect din
cea a naiunii, ele fiind o emanaie a acestei puteri. Aadar puterile au fost i sunt concepute ca nite fracionri ale
suveranitii, iar organele acestor puteri constituie mijloace de aciune care nu acioneaz dect prin delegare a
titularului suveranitii care constituie puterea originar i suprem ce provine de la naiune. Conform acestei concepii,
Executivul (puterea executiv) sau Judiciarul (puterea judectoreasc) nu sunt altceva dect organe (sau ansamblu
de organe) care dispun de puteri, n vederea asumrii unor funciuni.
Dup cum am vzut, o lung perioad funciile nu au fost evaluate n sine i nici definite ca atare. Noiunea de
funcie nu este precizat dect o dat cu apariia teoreticienilor germani de la sfritul secolului al XIX-lea care
semnaleaz diferenierea ntre funciunile formale i cele materiale ale executivului; primele se sprijin pe organe,
celelalte pe activiti. Aceast difereniere este reluat i precizat n Frana la nceputul secolului al XX-lea de ctre

11
A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, pg.229
12
G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10
e
dition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 i urm.
13
J.Rivero, Droit Administratif, 12
e
dition, Dalloz, Paris, 1987, pg.15
14
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, EdituraHercules, 1993, pg.9 i urm.
10
juritii Leon Duguit (1859-1928), Ren Carr de Malberg (1861-1935) i Maurice Haurion (1856-1920). Acesta din
urm a definit perfect terminologia: Exist trei noiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grij:
Aceea a funciunilor Statului, cum e cea de administrare a justiiei, sau cea de a elabora legile, sau de a guverna,
sau de a administra;
Aceea a organelor, care sunt organizaii de persoane, crora li se ncredineaz exercitarea funciunilor;
In sfrit, aceea a puterilor publice, care sunt expresia mputernicirilor (competenelor) n virtutea crora organele
i exercit funciile lor.
15
Aceast difereniere, care se sprijin pe definiii precise, nu ar trebui s mai fac posibil confuzia ntre funciile
statului. In ceea ce privete Executivul, aa dup cum deja am vzut, iniial acestuia i s-a limitat puterea public (deci,
competenele) exclusiv la acte de executare individuale i doar ulterior, din necesiti practice i s-a recunoscut puterea
de reglementare. Astfel Ren Carr de Malberg a artat n a sa Contribution la thorie generale de lEtat c exist
un dualism al activitii Executivului, i anume, pe de o parte msurile de execuie n care nu exist o iniiativ proprie a
acestuia, iar pe de alt parte o a doua execuie care i permite acestuia s aib iniiative i s conduc operaiuni
administrative necesare oricrei politici guvernamentale.
16
Aadar exist o difereniere ntre deciziile de executare a
legii i deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de legiuitor, astfel c executivul, n afar de aplicarea legilor,
dispune de latitudinea care corespunde puterii sale de apreciere, urmare evalurii circumstanelor, ceea ce ne
reamintete de concepia despre prerogativ a lui John Locke. Cu alte cuvinte Executivul dobndete puterea de
reglementare care constituie acea putere public de a lua decizii executorii cu caracter general i impersonal.
Secolul al XX-lea a confirmat c funciunile Executivului nu se mai identific dect parial cu unica sarcin de
executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administraiei, Executivul dispune de o larg marj de autonomie, pentru
determinarea structurilor administrative i organizarea serviciilor publice, dar i pentru a hotr numirile i revocrile.
Mai mult, Executivul ine practic n mn deciziile de declanare a urmririi penale, vegheaz s fie respectate
sentinele date (de puterea judectoreasc) i s fie executate, dispune de dreptul de graiere i de posibilitatea de a
scuti de pedeaps, dup acuzarea de ctre un organism consultativ. Prin urmare, puterea executiv exercit pe calea
reglementrilor, sau prin acte individuale, activiti ce depesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a
determinat pe unii cercettori s disting n cadrul puterii executive dou funciuni, i anume, cea guvernamental i
cea administrativ.
Doctrina secolului al XX-lea a nregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de funcie guvernamental i
funcie administrativ.
Maurice Hauriou, n Prcis de droit constitutionnel, consider c activitatea guvernamental const n
ndeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe ct vreme activitatea administrativ are un rol secundar.
17

Diferenierea se opereaz n funcie de natura i importana calitativ a sarcinilor. Funcia guvernamental are sarcina
de a se ocupa de afacerile excepionale, care sunt de domeniul unitii politice a statului sau marile interese naionale,
iar funcia administrativ are sarcina de a face s domneasc ordinea public aplicnd legile, precum i aceea de a
furniza cele necesare pentru funcionarea serviciilor publice.
Aceast difereniere este ns criticat deoarece reduce funcia guvernamental la rezolvarea afacerilor
excepionale i nu se ocup de conducerea general a treburilor rii, aa cum apar ele n viaa de zi cu zi. De aceea,
muli constituionaliti refuz, de mult vreme, s recunoasc existena unei funciuni guvernamentale.
Leon Duguit, n Tratat de Drept Constituional, neag existena unei funcii guvernamentale i aceea a unei funcii
de reglementare: Actele care sunt legate de aceste pretinse funcii sunt acte legislative sau administrative
confuzia celor dou puncte de vedere-material i formal-a fost adevrata cauz a eroriidacs-a
vorbit de o funcie guvernamental, aceasta este fiindc unul din principalele organe ale statului poart denumirea de
Guvern.
18
Pentru Duguit, nu exist o specificitate material a activitii guvernamentale fa de aceea a administraiei; nu
exist dect acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El menine i insist pe
distincia juridic ntre actele Parlamentului i actele administraiei. Aadar pe bun dreptate se pune problema unei

15
Maurice Haurion, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pg. 347
16
Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922
17
Maurice Hauriou, op. cit.
18
Lon Duguit, Trait de droit constitutionnel, 3- me dition, citat n Jean-Paul Valette, op. cit., pg. 27.
11
funcii administrative, cu toate c utilizarea ei pare a fi nepotrivit deocamdat, deoarece chestiunea funciei
administrative, mult analizat de juriti se poate pune n mod diferit.
In acest sens putem invoca opinia divergent fa de Lon Duguit, a fostului Consilier de Stat Macarel, profesor
universitar i membru marcant al Consiliului de Stat din Frana, care susinea c Guvernul este puterea care face
legile, care are drept misiune special conducerea societii spre dezvoltare i oferirea mijloacelor necesare pentru
conservarea acesteia. Administraia este aciunea vital a Guvernului i din acest unghi, ea constituie un
complement necesar, el (Guvernul) este capul, ea (Administraia) este braul societii.
19
Pentru Macarel, administraia constituie instrumentul puterii executive. Intr-o asemenea concepie este evident c
se neag existena unei puteri administrative autonome sau care s aib o marj semnificativ de autonomie.
In efortul de a stabili o demarcaie ntre sfera Statului i cea a indivizilor, administraiei i revine importantul rol de
instrument aflat la dispoziia puterii alese, deci a parlamentului. Pe cale de consecin, administraia devine radical
diferit de acea parte a puterii politice pe care o deine executivul, fiind practic la dispoziia acesteia. In aceste condiii
funcia administrativ nu este n nici un mod asimilat unei puteri.
Dar, mai trziu, dup al doilea rzboi mondial, apar teorii care apr ntrirea administraiei. Unii autori opun o
putere administrativ restrns la executarea legilor i la meninerea ordinii publice, unei puteri guvernamentale care
are drept rol s pun n practic i s dirijeze punerea n practic a legislaiei.
Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arat c aceste concepii pot fi regsite n practici
instituionale, ceea ce denot c administraia poate fi tentat s devin centrul unei puteri distincte de cea a
Guvernului. Aa dup cum mai artam, puterea oamenilor politici este legat de durata mandatelor lor, care sunt
precare prin natura lor, depinznd de voina electorilor, pe ct vreme nalta funcie public i poziiile funcionarilor
sunt sigure de permanena lor. Datorit acestei cauze, Administraia poate nceta s fie doar o simpl funcie, existnd
condiii ca ea s devin o adevrat putere n stat, puterea administrativ distinct de cea executiv. In aceste condiii,
pentru a reflecta realitatea este insuficient s vorbim doar de funcia administrativ. Realitatea este c noiunea de
putere executiv tinde s explodeze n dou puteri: puterea guvernamental i puterea administrativ. Aadar, a
vorbi de funcia guvernamental nseamn a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoate existena
puterii administrative nseamn a o diferenia de cea guvernamental.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Definii societatea?
n ce const Modelul cibernetic de societate?
Care sunt fomele de analiz ale societii?
Definii statul, din punct de vedere social-economic.
Definii statul, din punct de vedere juridic.
Care sunt formele de manifestare ale puterii executive?

Bibliografie selectiv Modul:
S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974.
Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice
Hall, 1976
Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Editura Sylvi, Bucureti, 1997.
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994.
J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990.
Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3
e

dition, Economica, Paris, 1990.
A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980.
G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10
e
dition, P.U.F., Paris, 1988.

19
Macarel, Cours de droit administrative, 4 vol. Thorel, 2- me edition, 1848.
12
J.Rivero, Droit Administratif, 12
e
dition, Dalloz, Paris, 1987.
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, EdituraHercules, 1993.
Maurice Haurion, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929.
Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922
13

MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC I
NOIUNEA DE INSTITUIE

Scurt recapitulare:
Conceptul de societate, sistem social, stat i putere executiv

1. Conceptul de administraie public

Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau
ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul
administer aproape sinonim cu minister - care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina
minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de
inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din
magis, care nseamn mai mult.
Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru
administraie - totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de
probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.
Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub
ngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i
anume:
1. Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor;
2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
3. Executarea i implementarea politicii publice;
4. Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraia
Carter nseamn acei ani (1977-1981), cnd Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite;
5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre
motenitori.
In limbajul curent cuvntul administraie poate semnifica numeroase i diverse realiti fiind utilizat n mai multe
sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege:
coninutul principal al activitii puterii executive a statului;
sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale;
un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-
culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv.
In vocabularul juridic vom ntlni sintagma act de administrare (spre exemplu a ncasa chiria) contrar celei de
act de dispoziie (spre exemplu a vinde sau a dona) ambele semnificnd activiti specifice gestionrii unui
patrimoniu.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea
noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe
care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat
realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i
conducerea societii
20, 21

22
.

20
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan.
21
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris,
Librairie Dalloz, 1975
22
C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin de lInstitut International
dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975
14
Dictionary of American Government and Politics reine pentru sintagma: public administration urmtoarele
explicaii:
1. Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
2. Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii;
3. Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect
conducerea public (managementul public), pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci include mprejurrile
politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor publice.
David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration (Understanding Management, Politics and Law in the
Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii
umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi
realizat.
Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o
definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt
graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice.
De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context
politic, economic i social. In fine, n al treilea rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice
relev faptul c exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat c de-
a lungul anilor s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordri,
fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare
informaional i puncte de vedere.
Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n Public Administration:
concepts and cases (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum
urmeaz:
John J. Corson i J. P. Harris definesc concis administraia public drept activitatea prin care se realizeaz
scopurile i obiectivele guvernului;
John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal
preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;
James W. Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a
guvernrii;
Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, aceasta diferind de tendinele politice, att prin
accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru
realizarea scopurilor guvernamentale;
Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei
guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea
n aplicare a legii, care este realizat de corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat,
prin procesul de organizare i conducere;
Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un efort al unui grup care
coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri executiv, legislativ i juridic i relaiile dintre ele; c)
are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de
administraia privat prin trsturi semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de
indivizi.
David H. Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast varietate de definiii ale
administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel:
1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles general, semnificativ
teoretic i practic.
Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o scuz greu de acceptat,
dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public;
2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare, deoarece studiul acesteia se
suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor
(business administration). Dei aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider
15
nesatisfctoare, pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane
contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental.
Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor pentru c administraia
public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer
de administraia privat i este preocupat de aplicarea legii.
Aadar administraia public ar putea fi definit i n felul urmtor: folosirea teoriilor i proceselor manageriale,
politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a
asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.
Trebuie ns s reinem n primul rnd c administraia poate fi definit att din punct de vedere funcional ct i
din punct de vedere organic
23
.
Din punct de vedere funcional administraia este considerat a fi un ansamblu de activiti extrem de diverse
ele putnd fi identificate la o simpl lectur a titlurilor din bugetul de stat sau al colectivitilor locale: aprare naional,
tiin i cultur, educaie, activiti n domeniu social (sntate public, protecie social) sau n sectorul industrial i
agricol, precum i realizarea de echipamente de infrastructur public (autostrzi, osele, drumuri, ci ferate,
aeroporturi, amenajri teritoriale) etc.
Toate aceste activiti se caracterizeaz prin finalitile lor i prin modalitile de exercitare, de ndeplinire.
Finalitile sunt variate de la un stat la altul n funcie de concepia pe care acestea o au cu privire la puterea
public. Cu toate acestea trebuie s observm c absolut toate statele vor s menin ordinea public i de asemenea
s satisfac i alte nevoi de interes general.
Ordinea public ntr-un sens larg nseamn pacea intern care poate permite unei colectiviti umane s triasc
n linite respectnd regulile ce asigur drepturile i libertile individuale. Doctrina contemporan distinge trei
componente principale ale ordinii publice care caracterizeaz de fapt ceea ce numim funciile poliiei politice
24
care
sunt: linitea public asigurat prin interzicerea i sancionarea violenelor, securitatea public (exemplu securitatea
circulaiei) i salubritatea public asigurat prin controlul i sancionarea lipsei condiiilor de igien n locurile publice
precum i a sntii publice.
Alte nevoi de interes general sun asigurate de ctre administraie n funcie de particularitile politico-ideologice
ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este sensibil deosebit ntr-un stat ce funcioneaz sub dominanta
ideologic liberal (care tinde s le diminueze) fa de un stat ce se conduce dup principii social-democratice sau
socialiste (care tinde s le extind).
Intr-o concepie tradiional, interesul general care este determinat prin lege este pus n aplicare de ctre guverne
care au la dispoziie o Administraie care este sprijinit de un drept public ce excede dreptul comun i anume dreptul
administrativ.
Modalitile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraiei publice apeleaz la soluii proprii. Spre
exemplu circulaia pe drumurile publice presupune aciuni ale Administraiei de domeniu pentru prevenirea
accidentelor i asigurarea unor condiii de trafic normale. Acest lucru presupune adoptarea de reguli, dar i
organizarea unor companii de educaie prin diverse mijloace (mass-media, n coli etc.). Aadar, toate acestea sunt
modaliti de exercitare ale puterii executive ce nu se realizeaz direct de ctre guverne ci prin intermediul autoritilor
administraiei publice, ale statului sau ale colectivitilor locale.
Din punct de vedere organic Administraia este un ansamblu de instituii care au personalitate juridic, o
competen legal specific n funcie de domeniu n care i desfoar activitatea. Astfel avem autoritile
administraiei publice de stat, autoritile administraiei publice locale precum i multiplele instituii specializate
subordonate acestora denumite generic i servicii publice.
Inelegnd deci, prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea
executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte
juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem
pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor

23
Pentru a putea face distincia n scris dintre cele dou puncte de vedere s-ar putea utiliza a mic atunci cnd vorbim de activitate i A mare
atunci cnd este vorba de autoriti i diverse alte instituii.
24
PG. 3.
16
locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei
publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional
25
.
Proiectul codului de procedur administrativ reglementnd nelesul unor termeni stipuleaz n art. 4 c
administraia public cuprinde urmtoarele autoriti publice
26
:
administraia parlamentar;
administraia prezidenial;
guvernul;
ministerele;
autoriti centrale autonome;
autoriti centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autoritilor centrale autonome;
prefectul;
instituiile i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice
centrale;
autoritile administraiei publice locale/judeene, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora.
In nelesul codului, administraia public include i agenii privai autorizai de un organ public s presteze
anumite servicii publice.
Administraia public include i structurile asociative interne i externe create n condiiile legii.
Administraia public din puncte de vedere funcional este definit de acelai cod n art. 5 astfel, administraia
public reprezint totalitatea activitilor desfurate n regim de putere public de autoriti, instituii i serviciile
publice, prin care se organizeaz executarea legii i se pune n executare direct legea sau se presteaz servicii
publice.
Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii
unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie
ntotdeauna o administraie de stat, n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea
serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i
funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem
administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i
funcioneaz administraia public local.
Subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni,
regimuri.
In fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit continuitii lucrrilor administraiei i a
serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii, competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei
unei caste, formate din personalul politic i administrativ.
Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are
putere pentru c ea nsi este o for, o putere.
Intr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei, estompeaz amploarea
schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor
partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute.
In administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt proprii o anumit influen
special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici.
Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic, de a nesocoti autoritatea
acesteia.
Guvernul, dintotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia, de a se proteja mpotriva
nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor.
De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i revoc pe funcionarii
superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar.

25
A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002
26
Proiectul Codului de procedur administrativ publicat n revista Economie i Administraie local nr. 1/2005, a fost redactat de un colectiv
tiinific constituit n cadrul Centrului Regional de Formare Continu pentru Administraia Public Local, Sibiu.
17
Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grev al funcionarilor n
unele ri).
Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta. Dar administraia nu
exercit activitatea sa n propriul su interes economic, nici n interesul agenilor si, nici nu se face n interesul
prinului, adic al puterii suverane.
Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s
acioneze pentru binele comun, fiind nvestit cu autoritate, dar, n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul;
ea este nvestit cu mijloacele de constrngere, dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie.
Raporturile pe care le antreneaz cu publicul sunt mai mult sau mai puin dezvoltate, mai mult sau mai puin
bazate pe nelegere, dup epoc i dup ri. Astfel, putem aminti administraia prusian sau german, care aveau
tendina de a se ine la distan de cei administrai, de a-i impune voina mai degrab dect de a proceda prin
convingere.
In opoziie, administraia american este foarte aproape de cei administrai, se strduiete s cunoasc nevoile
publicului, s-l conving de eficacitatea i oportunitatea msurilor pe care le ia.
Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului administrativ, dar n administraie
exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai
procedee n cadrul aceleiai ri.
Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii (pe care le vom aborda dup analiza structurilor),
administraiile aceleiai ri sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli
generale, astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa dup cum vom vedea pe
tot parcursul cursului nostru, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei naiuni nu formeaz un ansamblu
izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care exist.
Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de
cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic, economic, social al poporului n care el se aplic,
din epoca n care se plaseaz; el este marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi.
Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poart amprenta
caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic, economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei,
Chinei.
Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de tradiie, care-i este inerent,
de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i mediul n care exist i din care a ieit.
Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra vieii politice, economice i
sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale
i care pune administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea
n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean sensul
libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor.
Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni. Aadar, un regim administrativ ntr-o ar
nu este numai un rezultat, ci este i o cauz.

2. Instituiile publice

Termenul de instituie provine din limba latin, instituito - aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul
de purtare, deprindere
27
. Prin instituire, o naiune, o colectivitate uman trecea de la starea de component al naturii, de
la aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create de o autoritate
exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea acestor interese, pentru
meninerea unei colectiviti sociale durabile. In limbajul cotidian, cuvntul instituie pstreaz sensul iniial, juridic,
desemnnd organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface
anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu organizaiile sale administrative, politice,
militare etc. Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor individuale, modelele
specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre indivizi i grupuri sociale orientate spre

27
C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Editura Babel, 1993, pg. 30.
18
satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor
sociale.
Scopurile unei instituii sunt definite n raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor i scopurilor, precum i normele
existente, caracterizeaz finalitatea instituiei - cmpul axiologic. Autonomia unei instituii este cu att mai ampl cu ct
competena de care ea dispune, n stabilirea propriului cmp axiologic, este mai mare. Competena axiologic atinge
nivelul cel mai mare n societile globale, unde este exprimat prin independen i suveranitate. In estimrile unor
sociologi profilarea unei societi planetare, sau cel puin europene, tinde s reduc suveranitatea la nivelul unei
simple autonomii.
Activitile unei instituii sunt de ordin material sau informaional i ele intervin n mediul nconjurtor n vederea
modificrii acestuia n conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activiti la nivel societal:
activiti realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transform mediul i realizeaz obiectivul
instituiei; fac obiectul conducerii;
activiti de conducere - asigur convergena activitilor realizatoare n vederea atingerii scopului. Au un
caracter auxiliar n raport cu cele anterioare (se numesc chiar activiti indirect productive), chiar dac agenii sau
organele care le exercit sunt ierarhic superioare acelora ce exercit activiti realizatoare. Activitile de conducere
sunt nemateriale, ele constau n tratarea informaiei. Sunt deci activiti semantice nefinale, sau mai exact,
intermediare, deoarece ele nsele sunt conduse i controlate de ctre activitile axiologice;
activiti axiologice - sunt legate de cunoaterea valorilor i de determinarea scopului, de finalitatea
instituiei. Sunt, de asemenea, de natur informaional, fiind activiti semantice iniiale
28
(caracterul iniial este legat
de sistemul considerat). Au caracter esenial: chiar dac activitile conduse traduc ideea n act, ele nu-i au sensul
dect n raport cu finalitatea instituiei.
Structura unei instituii reprezint o reea relativ stabil n spaiu i timp i se poate defini printr-un numr de
elemente i relaii: funciunile diferitelor organe i legturile existente ntre acestea, condiiile diviziunii muncii i
repartizarea autoritii. Diferitelor tipuri de activiti le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct
productive), de conducere (indirect productive) i de reglementare (organe axiologice).
Scopul ncercrii de a defini noiunea de instituie
29
este acela de a construi un cadru teoretic al interveniei
organizaionale orientate spre creterea eficienei acesteia. Eficiena nu poate fi ctigat odat pentru totdeauna,
adic prin efectuarea unei sarcini stabile n lumina unui scop stabil. O instituie este eficient cnd este capabil s-i
restructureze orientrile i s-i redefineasc sarcinile n faa unui mediu n schimbare. Exist mai multe modaliti
convenionale de a descrie o instituie. Ea poate fi definit ca: structur, grup, politic, agent, cultur, sistem.
Instituia ca structur. Dei vom aborda pe larg aceast problematic, anticipm artnd c structuralismul, ca
teorie sociologic, este centrat pe dou noiuni cheie: structur i funcie. Identificarea funciilor latente i manifeste ale
instituiilor analiza determinanilor structurii i interaciunea dinamic a structurii i funciei sunt teme abordate n studii
de referin. Dubla centrare pe structur i funcie a condus la sesizarea problemei rigiditii i flexibilitii structurale n
legtur cu dezvoltarea organizaional ori la analiza i alctuirea tipologiilor structural-funcionale. In acest cadru
teoretic, o intervenie organizaional, definit ca asistena procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect
schimbarea structurii, sau restructurarea, ca rspuns la modificrile mediului relevant. Din punct de vedere al
interveniei, adaptarea organizaional se refer la modalitile n care membrii instituiei sunt capabili s opteze pentru
structuri care rspund mai eficient la condiii schimbate ale mediului sau s creeze un mediu mai prielnic. Avnd drept
punct de plecare ideea c omul este produsul mediului n care triete, prezumia de baz a acestor studii este c
schimbrile structurii vor antrena schimbri n calitatea funcionrii instituiei.
Instituia ca sistem. Aa dup cum am mai artat, ncercnd s definim conceptul de sistem social, termenul de
sistem este central n cibernetic i teoria informaiei. Aplicarea acestui termen instituiilor a avut dou consecine
pentru studiul lor: definirea instituiilor ca entiti cu autoreglare i evidenierea constrngerilor reciproce dintre
componentele sau subsistemele instituiei. A privi instituiile ca sisteme nseamn, n primul rnd, a le considera entiti
cu autoreglare, entiti care i menin constante anumite caracteristici de baz, prin intermediul unor cicluri de aciune
n care erorile sunt detectate i corectate natural. Dei erorile pot apare natural, ca urmare a constrngerilor reciproce
dintre componentele sistemului instituional, detectarea i corectarea lor, de ctre membrii instituiei, nu se dezvolt la

28
Se refer la scopuri, deoarece ntr-o instituie social se ncepe prin a formula scopurile. Activitile constau n a exercita autoritatea, a comanda.
Arhi nseamn n grecete att nceput, ct i comand.
29
Sofia Chiric, Psihologie organizaional, Editura Studiul Organizrii, Cluj-Napoca, 1996, pg.32-37
19
fel de natural. Ele in de anumite competene ale membrilor, n special ale managementului, de a crea o lume
comportamental (un subsistem) care s favorizeze detectarea i corectarea erorilor.
Instituia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale instituiile sunt grupuri de persoane care interacioneaz n
baza unor reguli sau norme i care au o identitate colectiv. Cu toate c, n ultimii ani, referirile la aceast abordare
sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social n context organizaional este, n general, mai evident n
domeniul comportamentului grupului n relaie cu alte grupuri.
Instituia ca politic. Atunci cnd relaiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri
asociate acestor interese, instituia se reveleaz ca politic. Grupurile se confrunt pentru a obine controlul resurselor,
teritoriilor, informaiei, canalelor de comunicare, temelor din ordinea de zi sau din agenda discuiilor de grup.
Confruntrile de tip politic, de lupt pentru dobndirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu n
schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Instituiile sunt alctuite din pri contradictorii i
pentru a le nelege comportamentul trebuie s nelegem natura conflictelor interne i externe, distribuia puterii ntre
grupuri i procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc.
Instituia ca agent. Prin termenul de agent instituia este perceput ca instrument de realizare a scopurilor sociale.
Dei nu exist instituie fr o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redus la suma membrilor si i nici chiar la
interaciunile dintre ei. Instituia este, ea nsi, un subiect receptiv, activ, inteligent i orientat spre un scop. Aceasta
este o perspectiv instrumental i raional totodat. In efortul de a-i realiza scopurile, instituia selecteaz cele mai
judicioase i potrivite mijloace. Studiile dezvoltate n acest cadru se centreaz pe dobndirea i aplicarea de cunotine
utile realizrii eficiente a sarcinilor organizaionale, lumea organizaional fiind considerat ca fundamental
cognoscibil i controlabil prin mijloace tiinifice.
Dac constituantul romn a fost mai darnic cu folosirea celorlai temeni, n ce privete utilizarea celui de instituie
stabilete o singur structur, de nivelul acestei categorii organizaionale, Avocatul Poporului. n art. 58 al. 3 din Titlul II,
Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, se recunoate c Organizarea i funcionarea instituiei Avocatul
Poporului se stabilesc prin lege organic. Observm c aceast instituie a fost precizat la acest titlu avndu-se n
vedere scopul su, protecia tuturor drepturilor i libertilor i nu forma sa exterior de instituie, de aceea o vom
considera ca fiind de categoria autoritilor publice.


Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Definii administraia public.
Precizai n ce const administraia public din punct de vedere organic.
Precizai n ce const administraia public din punct de vedere fiuncional.
Instituiile publice ca agent.
Care sunt activitiile unei instituii publice?


Bibliografie selectiv Modul:
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934,
Institutul de Arte Grafice E. Mrvan.
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science
administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin
de lInstitut International dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975
A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002
Proiectul Codului de procedur administrativ publicat n revista Economie i Administraie local nr.
1/2005, redactat de un colectiv tiinific constituit n cadrul Centrului Regional de Formare Continu pentru
Administraia Public Local, Sibiu.
C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Editura Babel, 1993.
Sofia Chiric, Psihologie organizaional, Editura Studiul Organizrii, Cluj-Napoca, 1996
20

MODULUL 3: TRECUT I PREZENT N CERCETAREA ADMINISTRAIEI
Scurt recapitulare:
Conceptul de administraie public
o din punct de vedere organic
o din punct de vedere funcional
Instituiile publice ca system, grup, politic, agent.

Trecutul tiinei administraiei este marcat de o adevrat ceart, cvasi teologic (cum o numete G.Timsit),
asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Se vorbea, atunci, despre lupta pentru o tiin a
administraiei
30
, despre gestaia dificil a tiinei administraiei
31
, despre trezirea tiinei administraiei
32
. Se cerea
o alt tiin administrativ
33
. Se punea ntrebarea: tiina administraiei: care administraie i care tiin?"
34
. Se
punea, de asemenea, ntrebarea care era locul tiinei administraiei printre tiinele vecine
35
, ce raporturi de
antagonism sau de armonie ntreineau dreptul administrativ i tiina administraiei
36
, i dac tiina administraiei era
o tiin multi-, pluri sau interdisciplinar
37
. ntrebri nelinitite, afirmaii pasionate ale tuturor acelora care, refuznd
refugiul n plural al tiinelor administrative, pretindeau armonia, singularitatea tiinei administraiei. Georges Vedel
38

avertizase c dincolo de adevrata ceart care i opunea pe susintorii singularitii celor ai pluralitii, aceast disput
risca s plece de la premise false.
Aadar, era de ales ntre singural i plural i, implicit, se punea problema suveranitii epistemologice
39
a acestei
discipline. Aa dup cum am mai artat, o tiin nu este autonom, iar statutul su tiinific nu este asigurat dect n
msura n care ea are un obiect bine definit i folosete metode i concepte proprii. Deci, n primul rnd, ar trebui
definit obiectul tiinei administraiei iar apoi ar trebui stabilit care dintre disciplinele aplicate n studiul acesteia s-ar
putea erija n tiin a administraiei sau, dac nu, ar trebui s admitem c toate ar merita aceast denumire i c ar
exista, de fapt, tiine administrative i nu doar o tiin a administraiei. Alegerea este dificil, i s-ar putea face pornind
de la o serie de dificulti i poate inversnd ordinea factorilor i anume s ne ntrebm mai nti asupra obiectului, i
abia apoi asupra abordrilor posibile. Adesea s-a ntmplat contrariul. Cnd demersul era de tip pragmatic, s-a nceput
prin recenzarea disciplinelor care aveau drept obiect (chiar dac nu era unicul lor obiect) studiul administraiei, fiind
astfel catalogate drept tiine administrative prin sinteza crora se putea da natere unei tiine a administraiei. Astfel,
s-a construit tiina administraiei plecnd de la pluralul tiinelor administrative. Trebuie s recunoatem c acest tip de
demers este plin de dificulti, fiind mult mai uor s spunem ce tiine au, deja, drept obiect studiul administraiei,
dect s analizm raiunile pentru care una dintre ele trebuia s merite, ea singur, numele de tiin a administraiei.
Este mai comod s constatm pluralul tiinelor administrative dect s definim singularul tiinei administraiei.
n trecut aproape fiecare autor avea lista sa de discipline care cuprindea cel puin parial, administraia drept obiect
de studiu i a cror sintez putea da natere tiinei administraiei.
Aceste liste, foarte variate, cuprindeau, n general, i cteva discipline comune.
Dreptul administrativ figura, pe liste, cel mai adesea pe primul loc. Autoritatea dreptului administrativ asupra
funcionrii administraiilor legitimeaz aceast situaie valabil pentru toat Europa continental, de la vest la est
40
.
Dei s-a admis, cu cteva rezerve, totui, c nu putem cantona studiul administraiei la acela al dreptului care ar trebui

30
Georges Langrod, Meandrele luptei pentru tiina administrativ, n Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974,
p.433 i urm.
31
Gestaia dificil a tiinei administrative, titlul uneia din prile capitolului redactat de Georges Langrod, n: Trait de science administrative,
Mouton, Paris-La Haye, 1966, p.98
32
Trezirea tiinei administrative, titlul unei seciuni din manualul lui Charles Debbasch, tiina administrativ, Prcis, Dalloz, Paris, 19876, p.11
33
Lucien Sfez, O alt tiin administrativ, Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, citat mai sus, p.517
34
Danile Loschak, tiina administrativ: care administraie, care tiin?, n Revue internationale de sciences administratives, 1975, p.239 i urm.
35
Georges Langrod, tiina administrativ i locul su printre tiinele nvecinate, n Trait de science administrative, citat mai sus, p.92
36
Georges Langrod, Drept administrativ i tiin administrativ, Antagonsim i armonizare, n Bulletin de lInstitut international dadminsitration
publique, 1967, nr.5, p.11 i urm.
37
Grard Timsit, Interdisciplinaritate n cercetarea administrativ n Europa, Revue dEtudes comparatives Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3, p.29
i urm.
38
Georges Vedel, Prefa la Tratat de tiin administrativ, citat mai sus
39
Georges Langrod, tiina administrativ i locul su, citat mai sus, p.108
40
J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetrilor asupra administraiei, Revue d Etudes comparatives Est-Ouest, sept.1975, p.20
21
s-i guverneze organizarea i funcionarea, dei dup cum am artat, s-a recunoscut ncepnd cu Charles Debbasch
declinul contenciosului administrativ
41
, adic dispariia progresiv a sanciunii unei legaliti prestabilite i stabile a
faptului creterii unei administraii economice fondate pe programe mai degrab dect pe reguli, trebuie s
recunoatem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaterea administraiei. Noiunea de stat de drept,
esenial civilizaiei noastre economice i administrative, interzicea neglijarea tiinei dreptului administrativ n studiul
administraiei, tot aa cum nu se poate ignora dreptul constituional n analiza politic.
n aceast list figureaz, de asemenea, ntotdeauna, tiina economic. Administraia nu poate fi neleas n
ntreaga sa dimensiune dect dac se ine cont de locul pe care ea l ocup pe pia, de rolul pe care ea l joac n
economia de pia i de structurile care rezult de aici i prin care ea i ndeplinete misiunea. Mai mult, este, fr
ndoial, posibil i necesar, a se stabili o legtur ntre nivelurile de dezvoltare i sistemele administrative, ceea ce ar fi
un motiv de a considera c tiina economic constituie una dintre tiinele administrative eseniale. Sociologia, de
asemenea, ocupa un loc privilegiat pe aceste liste datorit obiectului su - studiul grupului social, al funcionarilor, al
organizaiei n relaiile cu restul societii etc. - i metodelor sale care permit depirea analizelor strict juridice cu care
ne obinuisem. Se poate aduga acestei liste, cel mai adesea, Istoria Administraiei, deci nu numai istoria dreptului
su, dar i aceea a structurilor sale i a activitilor sale.
Pe lng aceste patru discipline - drept, economie, sociologie i istoria administraiei - care se regsesc aproape
pe toate listele tiinelor administrative, mai figureaz, n funcie de opiunile autorilor, una sau alta dintre disciplinele
care putea contribui la mai buna cunoatere a fenomenului administrativ, cum ar fi psihologia n studiul relaiei
administraie-cetean, geografia cnd se analizeaz repartizarea spaial a administraiilor i amenajarea teritoriului
, finanele publice - pentru o mai bun nelegere a circuitelor i relaiilor de putere n interiorul administraiei,
lingvistica, discursul administraiei , i chiar etnologia - pentru a nelege mai bine transformrile instituionale n
func-iune ale dezvoltrii culturale . De asemenea, demografia - piramida vrstelor n funciunea public, gestiunea
previzional a personalului sau comportamentele demografice n funcie de atitudinile sociale i de mediu, sau ultima
venit, psihanaliza, n legtur cu care Pierre Legendre arat ce ar putea ea aduce tiinei administraiei.
Este evident c, n spiritul autorilor lor, asemenea liste nu erau, n orice caz, exhaustive. Ele erau, totui,
revelatoare n ceea ce privete diversele concepii asupra studiului administraiei, finalitile i limitele lor. Prin aceste
liste i prin coninutul lor se pun, totui, dou probleme.
Prima problem privete raporturile tiinelor administrative cu tiina politic, i anume dac acestea sunt raporturi
de vecintate sau raporturi de rudenie. Marea apropiere a relaiilor dintre legislativ, guvern i administraie, nlnuirea
aproape indestructibil a activitilor i personalului lor, conceptele de tehnocraie, de instrumentalitate sau de
autonomie a administraiei ar trebui, n mod necesar, s ne fac s ne ntrebm asupra dezmembrrii tiinei politice
i asupra tiinei politice ca tiin-sor sau tiin-mam a tiinelor administrative. Pentru muli autori, tiina politic
se situa n amonte de aceste limite. Justificarea, n opinia lor, consta n supunerea administraiei puterii politice i, prin
urmare, n dependena fundamental a tuturor acestor tiine care fceau obiectul administraiei, de tiina politic.
Cea de-a doua problem se referea la raporturile tiinelor administrative cu ceea ce Jerzy Starosciak numea
tiina administraiei stricto senso, adic, de fapt, tiina aplicat administraiei - aceea care se ntreab asupra
caracterului raional sau optimal al activitii sale, asupra modurilor de stabilire a competenelor unui organism
administrativ, organizarea circulaiei informaiei etc.
Aadar, o tiin a managementului sau gestiunii. Motenit de la Taylor, de la Fayol i de la scientific
management movement, aceast tiin este mai aproape de tehnologie i de inginerie. Viznd la origine ameliorarea
metodelor de munc n ntreprindere, apoi extinderea lor asupra administraiei, ea trebuia s constituie pentru unii una
dintre tiinele administrative importante, ca i dreptul sau economia.
De-a lungul acestei multitudini de liste i discipline (fiecare list diferind de celelalte), se pune problema raporturilor
dintre diversele tiine administrative. Printre adepii pluralitii, mprirea se face ntre cei care susin existena unei
legturi de coordonare orizontal ntre diversele tiine i care consider c tiina administrativ, dac ea exist, nu
este dect o tiin de suprapunere, sau mai bine-zis o tiin de sintez, mai exact, nu era vorba dect despre o
juxtapunere de tiine administrative, despre o pluridisciplinaritate, i nu despre integrare, nu despre
interdisciplinaritate.

41
Ch.Debbasch, Dclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967, p.95-100

22
Se spune tiin de rscruce, ceea ce semnific primul stadiu al devzoltrii unei tiine n gestaie ale crei
componente - diferitele discipline constitutive - erau nc n situaia de coexisten egalitar, pentru a relua expresia
lui Roger Bastide.
42
Acesta era stadiul n care, aparent, se situa tiina administrativ n epoca apariiei Tratatului, n
1966: Observm din ce n ce mai limpede c (oricare ar fi vrsta sau gradul lor de reuit), toate tiinele umane sunt
rscruci, sau puncte de vedere diverse asupra aceluiai ansamblu de realiti sociale i umane. i Georges Langrod
aduga: tiina administrativ, ca i tiina politic, constituie specimenul tip de rezultat al acestor curente ale gndirii
contemporane
43
.
Acest stadiu al refleciei putea fi depit i a fost depit fr nici o dificultate. Pentru a trece la recunoaterea unei
coexistene stratificate ntre discipline
44
, ceea ce semnific un stadiu la care disciplinele sunt subordonate unei
discipline considerate fundamental, caracterizat printr-o situaie inegal de suprapunere n care una dintre discipline,
mai general, le nglobeaz pe urmtoarele, mai specializate i mai nguste. Coordonare vertical care rspundea ideii
c exist, ntre tiine, o ordine ierarhic sau linear, n funcie nu de importana, ci de filiaia noiunilor, ca i de
generalitatea i complexitatea lor descresctoare sau crectoare
45
. Ideea care, n tiinele exacte i naturale explic
dependena disciplinelor - un biolog tie bine c el are nevoie de chimie i de fizic, un chimist tie bine c tiina sa se
sprijin pe fizic, un fizician tie bine c el nu poate face nimic fr matematici etc.
46
, dar care nu se verific pe terenul
tiinelor umaniste: de exemplu, n lingvistica structuralist, econometrie, psihologie experimental, logistic etc., nu
exist filiaie sau ordine ierarhic
47
. Fornd, ar fi fost poate, posibil, s descoperim asemenea filiaii ntre tiinele
politice i administrative pe de o parte, i tiinele juridice pe de alt parte, dar se observ clar c asemenea filiaii erau
nesigure i nesatisfctoare n condiiile n care nimic nu le impune cu necesitate. Ce sens are s-i recunoatem
dreptului administrativ sau sociologiei sau economiei sau oricrei alte discipline alese, caracterul de anterioritate,
caracterul fundamental pe care matematicile l aveau ntre tiinele exacte atta timp ct nu ne permitea s hotrm
asemenea filiaii n ceea ce privete tiinele umaniste. Atunci mai era de ncercat operaiunea de definire a tiinei
administrative pe o alt traiectorie, i anume s ncepem prin delimitarea obiectului su, prin determinarea caracterului
obiectului denumit administraie, prin abandonarea originilor sale plurale pentru a reui, n final, s degajm condiiile
de acces la singularul tiinei administrative.
Aadar, definiia tiinei administraiei ncearc s se organizeze plecnd de la determinarea obiectului su specific
i n aceast privin este vorba despre o tentativ singular. Aceste tentative au fost esenialmente, de trei feluri.
Prima, cea mai puin elaborat n orice caz, consta n adoptarea unei concepii negative a administraiei. Se
considera c a defini administraia consta n a o defini n raport cu ceea ce ea nu era. n stilul lapidar n care se definea
comunismul, ca i sovietele, prin mai mult electricitate, se definea administraia ca autoritate statal, mai puin
autoritatea legislativ i cea judectoreasc. Soluia era facil deoarece autoritatea legislativ i cea judectoreasc
erau aproape precis delimitabile. Cu alte cuvinte, tot ce nu era autoritate legislativ sau judectoreasc n cadrul
statului constituie administraia. Administraia era deci conceput global ca domeniu rezidual, marginal, al aciunii
statului, dincolo de funciunile legislativ i judiciar. Soluia nu era prea sigur, i putem spune nefericit aleas,
deoarece nimic nu ne autoriza s gndim c reziduul (marginalul) - ceea ce se numea administraie - constituia, n
fapt, un obiect omogen i c nu fusese, de la nceput, n acest reziduu, altceva dect administraie
Alte tentative - a cror cristalizare evident a constituit-o Tratatul de tiin administrativ - au fost fcute pentru
a for-mula un criteriu de integrare coerent, pentru a descoperi sub-stratul necesar al studiului tiinific unitar
48
.
Noiunea de fapt administrativ a jucat acest rol i a constituit locul geometric al oricrei cercetri consacrate
administraiei publice (), fcnd posibil sesizarea elementelor-cheie ale fenomenelor studiate, fie ele
instituionalizate (amenajri organice, proceduri formale) sau nu (comportamente spontane sau situaii de fapt)
49
.
Aceast noiune nu putea fi, totui, suficient. Trstura esenial a activitii administrative, n aceast concepie, era,
ntr-adevr, rolul pe care-l joac aici previziunea, pregtirea deciziei i, ntr-un cuvnt, pregtirea aciunii. Obiectul
tiinei administraiei, ceea ce i ddea unitatea, era deci studiul faptului administrativ, al faptului de a administra, al

42
Roger Bastide, Abordare interdisciplinar a maladiei mentale, n Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968, p.446-447
43
Georges Langrod, articolul citat mai sus, p.110-111
44
Roger Bastide, eod.loc.
45
Jean Piaget, Probleme generale ale cercetrii interdisciplinare i mecanisme comune, n: Tendances principales de la recherche dans les
sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971, p.560
46
Jean Piaget, Psychologie et pistmologie. Pour une thorie de la connaissance, Denol Gauthier, 1976, p.152
47
Ibid
48
Georges Langrod, tiina administrativ i locul su printre tiinele nvecinate, articol citat mai sus, p.94
49
Eod.loc., p.95
23
gestiunii administrative. O asemenea concepie care ncerca s delimiteze obiectul specific i n ntregime autonom al
tiinei administrative i permitea, ntr-adevr, de a face din ea o tiin la singular avea, totui, n acelai timp, drept
consecin, mprirea tiinei administraiei ntre analiza administraiilor publice i aceea a organizaiilor private
deoarece faptul administrativ, n concepia pe care o adoptaser autorii Tratatului, era comun i unora i celorlali.
tiina administraiei putea atunci s-i formeze, ca derivaie, o gestiologie utilitar i s desemneze un ansamblu
integrat de tehnici i de metode proprii pentru ameliorarea funcionrii serviciului diferitelor stadii ale aciunii.
Ultima serie de tentative pentru a delimita sau construi obiectul tiinei administraiei se va situa la jumtatea
drumului acelor ncercri care, pe de o parte, fac din tiina administraiei unica tiin a administraiei publice, i acele
ncercri care, pe de alt parte, fac din ea o tiin avnd drept obiect de studiu faptul administrativ, adic un fenomen
comun att organizaiilor publice ct i private. Soluia se afl la mijloc, sau mai exact: fiecare dintre aceste teze
comport i include o parte de adevr, afirm Jacques Chevallier i Danile Loschak
50
, care dezvolt succesiv tema
specificitii administraiei ca aparat de stat i aceea a conexiunii sale cu alte instituii sociale i anume specificitatea pe
care administraia i-a ctigat-o din modul su de intervenie social i anume: statul a devenit singura surs legitim
de autoritate i de coerciie, avnd monoplul coerciiei pe care J.Chevallier i D.Loschak (dup Weber) l recunoteau
administraiei, fcnd din ea o organizaie care nu este asimiliat nici unei alte organizaii sociale. O conexiune exist
totui, deoarece dei se apreciaz c administraia nu este asimilabil nici unei alte organizaii sociale, ea este, totui,
i o instituie social, ale crei caractere mprumut de la aceasta formele instituite i reproduce modelul de
organizare al ordinii sociale n care ea este integrat.
Astfel, obiectul tiinei administraiei i-ar fi propriu i ar face din ea o tiin singular, dincolo de disciplinele diverse
i eterogene de la care s-a plecat i s-a ncercat construirea tiinei administraiei. Astfel, poate s-ar reui trecerea de la
simpla juxtapunere a tiinelor administraiei, de la pluridisciplinaritate, la integrarea lor, la o veritabil
interdisciplinaritate. Interdisciplinaritate care, surmontnd obstacolele existente, epistemologice (concepte i metode) i
instituionale
51
, ar permite construirea unei tiine care s fie nu numai o tiin singular, dar i o tiin major.
G.Timsit, n Teoria administraiei, aprecia c toate aceast confruntare de idei a constituit o fals dezbatere
deoarece chiar n momentul n care se discuta dac exist una sau mai multe tiine administrative, tiina
administraiei exista deja, iar acest lucru era dovedit de multitudinea cercetrilor care luau drept tem administraia,
ceea ce a determinat ca tiina administraiei s avanseze cu pai mari.
Este de observat, de asemenea, c aceast dezbatere asupra existenei uneia sau mai multor tiine
administrative semna cu aceea care cu civa ani mai devreme, rvise tiina politic. Apruse ntrebarea: tiin
sau tiine politice? Conchiznd c trebuia s se vorbeasc despre tiina politic, se punea ntrebarea mai exact
asupra obiectului su: tiin de stat sau tiin a puterii? Paralelism perfect al demersului. Similitudine exact a
ntrebrilor. Ct despre asta, specialitii discutau: unii consider politica o tiin a statului, putere organizat n
comunitatea naional; majoritatea vd n ea tiina puterii organizate n toate comunitile
52
.
Specialitii discutau i, aparent, discuiile lor se repet, de la epoc la epoc Specialitii discutau despre tiina
politic, tiina statului sau tiina puterii, apoi discutau despre tiina administraiei, tiin a aparatului de gestiune
etatizat sau tiin a organizrii. n cele dou cazuri, concluzia a fost aceeai: puterea i atinge forma sa desvrit
n cadrul statului. Dar ea este un fenomen comun tuturor grupurilor umane: monopolul coerciiei legitime recunoscut al
statului justific construirea unui aparat de constrngere instituionalizat. Dar administraia nu este dect un element
printre acelea ale unui dispozitiv mai general de normalizare a comportamentelor i de inculcare a valorilor
dominante
53
. n ambele cazuri, la ntrebarea: sau se rspunde prin: i. tiina statului i tiina puterii, tiina aparatului
de gestiune etatizat i tiina organizrii. Cearta nu are mare importan, ncheie prin a recunoate Maurice
Duverger propos de tiina politic
54
.
G.Timsit este de prere c a sosit timpul s recunoatem tiina administraiei. Ea a cunoscut crizele de cretere
clasice ale naterii unei noi tiine i a parcurs drumul dificil care duce, de la originile plurale ale unei tiine la tiina la
singular. Toate acestea au fost, desigur, necesare. Dar astzi nu ne mai apar dect ca o fals dezbatere. Prefaa lui
Georges Vedel la Tratatul de tiin administrativ avertizase: Spiritele nalte se vor epuiza n eforturile de a construi
epistemologia unei tiine care se caut. Alii vor stabili, puin cte puin, prin rezultate, primele aliniamente ale noii

50
Jaques Chevallier i Danile Loschak, tiina administrativ, P.U.F., Que sais-je?, 1980, p.28
51
Asupra acestor obstacole: cf. G.Timsit, Interdisciplinaritatea n cercetarea administrativ, citat mai sus
52
Maurice Duverger,Introduction la politique,Collection Ides, N.R.F.,1964, p.15
53
Jacques Chevallier i Danile Loschak, La science administrative, P.U.F., citat mai sus, p.28
54
Maurice Duverger, loc.cit., p.15
24
discipline. Apoi, ntr-o zi - aceea n care se recunoate legitimitatea noii venite - lucrurile sunt simple: munca a adus
destule date pentru ca obiectul noii tiine s fie indiscutabil (chiar dac nu este nici perfect nici total definit), pentru ca
s apar noi obiective
55
. Astzi, deci, trebuie s trecem la definirea noilor obiective pentru tiina administrativ, i
la cutarea unui cadru teoretic n care s se nscrie rezultatele sale.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Cu ce ocazie s-a ridicat Problema suveranitii epistemologice?
De la cine s-a motenit tiina gestiuni/managementului?
Argumentai de ce stiina adminsitraiei este o tiin singular?

Bibliografie selectiv Modul:
Georges Langrod, Meandrele luptei pentru tiina administrativ, n Mlanges en lhonneur du Professeur
Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974
Danile Loschak, tiina administrativ: care administraie, care tiin?, n Revue internationale de
sciences administratives, 1975
Georges Langrod, Drept administrativ i tiin administrativ, Antagonsim i armonizare, n Bulletin de
lInstitut international dadminsitration publique, 1967.
Grard Timsit, Interdisciplinaritate n cercetarea administrativ n Europa, Revue dEtudes comparatives
Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3.
J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetrilor asupra administraiei, Revue d Etudes
comparatives Est-Ouest, sept.1975
Ch.Debbasch, Dclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967
Roger Bastide, Abordare interdisciplinar a maladiei mentale, n Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968
Jean Piaget, Probleme generale ale cercetrii interdisciplinare i mecanisme comune, n: Tendances
principales de la recherche dans les sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971
Jean Piaget, Psychologie et pistmologie. Pour une thorie de la connaissance, Denol Gauthier, 1976
Jaques Chevallier i Danile Loschak, tiina administrativ, P.U.F., Que sais-je?, 1980
Maurice Duverger,Introduction la politique,Collection Ides, N.R.F.,1964


55
Georges Vedel, Prface au Trait de Science administrative, citat supra
25

MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALIST CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI
Scurt recapitulare:
tiina sau tiinele administraiei
Teoria administraiei

Formalitii erau preocupai mai mult de managementul oamenilor i al programelor dect de modul n care
guvernarea i birocraia afecteaz societatea i oamenii care o compun. Gndirea formalist a ignorat aproape
complet impactul birocraiei asupra oamenilor, rolul ei n politic, impactul ei asupra societii i limitele pn la care
conjunctura internaional afecteaz birocraia.

Max Weber (1864-1920)
Weber considera c istoria evolueaz n progresie geometric spre raionalismul tehnologic (termenul nsemnnd
c pe msura evoluiei, ideile ctig n coeren sistematic i consisten naturalist). El considera c birocraia este
un element major n acest proces i concepia sa asupra tipului ideal de construcie a birocraiei este concentrat n
ase percepte:
1. Exist zone de jurisdicie statice i clar definite i ele sunt determinate de legi sau reguli administrative.
2. Organizarea i distribuia activitilor se bazeaz pe diviziunea muncii.
3. Autoritatea care comand eliberarea de sarcini ntr-o organizare nu este arbitrar, ci stabil i prestabilit.
4. Managementul birocratic se bazeaz pe documente scrise, cunoscute ca dosare i care sunt pstrate n
formele lor originale.
5. Organizarea funcionarilor este bazat pe ierarhie, fiecare funcionar este supus controlului i coordonrii unui
funcionar de rang superior, care la rndul su rspunde n faa altui superior de aciunile sale i ale subordonailor si;
eful are dreptul s stabileasc sarcini iar subordonaii au datoria s asculte; natura sarcinilor i directivelor este
stabilit prin lege, dar sistemul permite funcionarilor de ranguri inferioare s reclame deciziile la un for superior.
6. Funcionarilor li se ofer posturi pe baz de contracte liber consimite i mutual legiferate. Personalul este
selecionat pe criterii de calificare profesional i pentru poziiile manageriale se cere i o perfecionare de expert n
domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazeaz pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a colilor care
pregtesc cadre pentru postul respectiv.
n opinia lui Weber, munca de funcionar constituie o carier sau o vocaie, care consum capacitatea individual
de munc pe o perioad ndelungat. Ca o consecin, funcionarul este protejat de demiterea arbitrar i deine
funcia pe via; el are asigurate: salariul, pensia i alte mijloace stimulative; privilegiile i compensaiile se bazeaz pe
poziia individului n ierarhie.
n concluzie, sistemul lui Weber are n vedere o structur a carierelor personalului care asigur avansarea n
interiorul ierarhiei pe baza vrstei sau a testrii.
Weber considera c birocraia este superioar tuturor celorlalte forme de organizare i c se poate compara cu
nlocuirea muncii omului cu maini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare cretere a capacitii productive a
omului.
Precizie, vitez, claritate, informaii asupra dosarelor, continuitate, discreie, unitate, subordonare strict, reducerea
nenelegerilor i a costurilor materiale i de personal, toate acestea sunt consecine ale unei administraii strict
birocratice.
Cercettorii n domeniul tiinelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru c aceasta nu a inut seama de
elementele disfuncionale induse de realitatea organizrii, nu a tratat problema responsabilitii birocratice, nu a fcut
distincia ntre autoritatea ierarhic i cea profesional i a ignorat aspectele de informaie ale organizrii. n plus,
analiza lui Weber trateaz numai aspectele formale ale birocraiei i consider c ndeprtarea de acest model nu
poate fi acceptat.
n ciuda criticilor, modelul lui Weber rmne un punct de referin n evoluia studiului i practicii administraiei
publice.

26
Frederick W.Taylor (1856-1915)
Taylor a artat c birocraia poate influena i manipula angajatul. Taylor a trit ntr-o perioad n care ineficiena,
corupia, imoralitatea politic i jefuirea resurselor naturale ale Americii deveniser scandaluri naionale. Pornind de la
observaia lui Theodore Roosevelt, potrivit creia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza
premergtoare problemei mai largi a eficienei naionale, Taylor a publicat Principiile managementului tiinific n
1911, carte care urmrete trei aspecte: s demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorit ineficienei
zilnice n activitatea oamenilor, s sugereze c soluia acestei probleme este angajarea unor oameni cu caliti
organizatorice i capabili s aplice managementul sistematic i s demonstreze c managementul sistematic era
bazat pe reguli, legi i principii.
Metoda lui Taylor de a atinge eficiena se numete management tiinific. Aceasta nseamn aplicarea
deliberat, contient a raionalismului n munca industrial; el pornete de la ideea c activitatea uman poate fi
msurat, analizat i controlat prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice.
Taylor considera c pentru orice activitate exist o metod de lucru optim, care poate fi gsit prin analiza
postului i studii de timp i micare.
Taylor susinea c muncitorul trebuie selecionat cu atenie, perfecionat prin cele mai avansate metode i c
trebuie s i se ofere nlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considernd c trebuie s plteti pentru a avea o
eficien sporit, el totui credea c managementul ar trebui s pregteasc i s ntreasc standardele cooperrii.
Cei care dup ce au fost pregtii n conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc s adere la aceste
standarde, trebuie s fie eliberai din posturi. Taylor a acordat o atenie deosebit departamentelor funcionale ale
activitii i planificrii, considernd c firma trebuie condus nu de manager, director general, efi de departamente, ci
de departamentul de planificare. Rutina zilnic de funcionare a ntregii firme poate fi realizat de diferite elemente
funcionale din acest departament, aa nct, n teorie cel puin, firma ar trebui s funcioneze normal, chiar dac toi
conductorii i asistenii lor din alte departamente dect cel al planificrii ar lipsi simultan o lun de zile.
Departamentul de planificare ar trebui s se ocupe de organizare, pregtirea crilor de instructori, evidenelor
folosirii timpului i costurilor i de disciplin.
Concepiile lui Taylor au fost ns criticate de sindicate, manageri i de cei care respingeau punctul su de vedere
mecanicist asupra lucrtorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de munc i condiiile de lucru se
determinau pe baza managementului tiinific i nu prin negociere colectiv. ntr-o perioad n care sindicatele se
luptau pentru supravieuire, apropierea munc-managemenet era respins, iar managementul tiinific era privit ca un
instrument al patronatului.
Muli manageri reproau lui Taylor opinia sa c ei nu pot conduce dac nu au studii universitare sau asisten din
partea unor experi cu nalt calificare. Concepia lui Taylor asupra muncitorilor era rece i calculat i de aceea
schema sa nu ddea mare importan exercitrii personalitii. Or, n prezent, n domeniul managementului, se admite
ca o axiom c oamenii nu sunt motivai numai de bani.
Taylorismul a demonstrat modul n care organizaiile i pot folosi n mod deliberat proprii membri. Acest curent a
evideniat nevoia de control i contabilitate i a ajutat la creterea interveniei statului i sindicatelor pentru a satisface
aceste nevoi.

Henry Fayol (1841-1925)
nainte de a deveni un manager de succes i un influent teoretician al administraiei, francezul Fayol a fost un bun
inginer, care a reuit s reduc riscurile de incendiu n minele de crbuni.
Abordarea lui Fayol n administraie se bazeaz pe cinci elemente: planificare previzional, organizare,
comunicare, coordonare i control, cu accent pe schema organizrii (organigrama) - o schem grafic a organizaiei,
coninnd linii ale autoritii i responsabilitii i modul n care ele se conecteaz - pe care el a vzut-o ca principalul
instrument al managementului. mbrind conceptul unitii de comand, conform cruia fiecare angajat primete
ordine numai de la superiorul su ierarhic, Fayol considera c oricine, n orice tip de organizaie, ar trebui s-i
cunoasc poziia n organigram, c managerii cu puterea lor de a da ordine i cu obligaia de a fi ascultai, trebuie s
accepte responsabilitatea aciunilor lor i c este extrem de important s existe un personal de ajutor pentru
coresponden i planificare, ca i pentru control i mbuntiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau
totui mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizaii.
27
Aceste vederi nu erau bazate pe observaie tiinific, ci pe experiena sa reuit de administrator i el este
apreciat mai ales pentru abordarea formal-raional a administraiei.

Luther Gulick i Lyndal Urwick
Sunt reprezentani ai conceptului de administraie eficient, au lucrat mult timp n diferite organizaii publice,
studiind diferite aspecte ale administraiei publice i susinnd aplicarea principiilor neutre al cror scop este
mbuntirea eficienei administrative.
n cartea lor Documente asupra tiinei administraiei, sunt definite apte funcii, unite sub acronimul
POSDCORB, i care definesc responsabilitile administrative ale unui executiv:

Planificarea - stabilirea n linii generale a lucrurilor care trebuie fcute i metodele pentru realizarea lor pentru a
ndeplini scopurile finale ale ntreprinderii:
- stabilirea de planuri i desemnarea oamenilor care s le aplice;
- oamenii trebuie numii pe criterii obiective;
- trebuie fcute eforturi pentru a introduce oamenii n structura organizaional i a-i determina s se adapteze
structurii i nu a modifica structura pentru a o adopta oamenilor.

Organizarea - stabilirea structurii formale a autoritii prin care subdiviziunile de munc sunt aranjate, definite i
coordonate pentru obiectivele propuse:
- pentru a evita ineficiena, confuzia i lipsa de responsabilitate este necesar un manager unic i unitate de
comand;
- comitetele i comisiile ncetinesc i ngreuiaz rezolvarea problemelor;
- o conducere multipl pare a fi ineficient.

Alegerea personalului - este funcia de atragere i perfecionare a personalului i de asigurare a condiiilor optime
de munc:
- executivul necesit att asisten general ct i de specialitate;
- consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaterii i planificrii administrative, dar nu vor avea
autoritate i responsabilitate administrativ;
- consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare i control, vor iniia ordine, le vor urma i vor
aplana crizele de organizare; n aciunile lor, consilierii generali vor aciona ca ageni ai superiorilor lor, descrcndu-i
pe acetia de problemele de rutin, dar care cer rezolvri urgente i lsndu-i s se concentreze pe probleme
eseniale.

Conducerea - este sarcina continu de a emite decizii i a le da forma unor ordine i instruciuni specifice sau
generale i a le utiliza pentru conducerea ntreprinderii:
- n diviziunea i subdiviziunea muncii este foarte important omogenitatea n momentul numirii persoanelor n
posturi; lucrtorii trebuie numii n funcie de scopul pe care-l vor urmri (ex.: controlul criminalitii), de calificarea
cerut (ex.: inginerie, medicin), de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile) i de locul
n care se va desfura munca (ex.: oraul Boston, Liceul Central).
Coordonarea - este o datorie extrem de important de interconectare a diferitelor aspecte ale muncii:
- autoritatea trebuie delegat iar administratorii trebuie s se preocupe numai de ndeprtrile de la standarde;
- teama de a delega autoritatea este o cauz important a problemelor organizaiei.

Raportarea - const n informarea continu a celui n faa cruia executivul rspunde i autoinformarea i
informarea subordonailor prin evidene, cercetri i controale.

Elaborarea bugetului - corespunde elaborrii bugetului n forma planificrii fiscale, contabilitii i controlului:
28
- aria de control a administratorului trebuie s fie limitat: deoarece domeniul de atenie al unui om este limitat, un
ef nu poate conduce n bune condiii i direct activitatea a mai mult de cinci-ase subordonai;
- numrul optim de subordonai nu poate fi fixat cu precizie, dar este limitat de factori legai de capacitate
profesional i energie personal.

Gulik i Urwick sunt i autorii a apte principii sau proverbe, care au i n prezent o influen considerabil asupra
aspectelor formale ale administraiei publice:
1. a potrivi oamenii n structuri sau a organiza;
2. un singur manager la vrf i unitatea de comand;
3. asistarea corespunztoare a personalului;
4. diviziunea muncii;
5. delegarea autoritii;
6. mbinarea autoritii cu responsabilitatea;
7. fragmentarea limitat a controlului.
*
* *
Dei Weber, Taylor, Fayol, Gulick i Urwick au contribuit n mod substanial la studiul administraiei publice,
abordarea formalist-raionalist este marcat de mari deficiene:
1. presupunerile motivaionale care stau la baza teoriei sunt incomplete;
2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes n definirea limitelor comportamentului organizaional;
3. se d o mic importan limitrilor fiinei umane ca sistem complex de prelucrare a informaiilor;
4. nu se acord suficient atenie rolului cunoaterii n procesul de identificare a sarcinilor i n luarea deciziilor;
5. nu se ia n considerare fenomenul elaborrii programelor;
6. formalitii omit orice consideraie n legtur cu prezena, rolul, statutul sau performanele femeilor n teoriile lor de
organizare i administrare, prin atitudinea lor reflectnd imaginea epocii respective.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Care sunt mari fomaliti?
Care sunt cele sapte proverbe ale lui Gulick i Urwick?
Care sunt deficinele abordrii formaliste?

Bibliografie selectiv Modul:
Alexandru Ioan, Curente de gndire privind administraia public, Bucureti, 2000
Alexandru Ioan, Introducere n Teoria administraiei publice, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997.

29

MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL)
Scurt recapitulare:
Max Weber
Frederick W.Taylor
Henry Fayol
Luther Gulick i Lyndal Urwick

Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde explicaia fenomenelor care constituie
obiectul su. n tiina administraiei, aceast pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaz analiza i
contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Dac se accept definirea lui Maurice Duverger a
modelelor ca machete destinate s explice fenomenele
56
, fr ndoial, prima lor funcie este una teoretic: un
model este un obiect abstract formal, asupra cruia se poate reflecta i care l ajut pe cercettor n nelegerea
obiectelor concrete, reale, n stabilirea i explicarea faptelor prin descoperirea raporturilor lor
57
. Re-prezentnd
reducerea realitii la elementele sale eseniale, modelele sunt analizate ca o demultiplicare a complexitii infinite a
fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd de la aceste caractere,
o imagine care s exprime esena nsi a lucrurilor. Modelele teoretice, mprumut de la liberalism, de la Fayol i
Taylor, de la Weber, iar apoi de la cibernetic o interpretare a faptelor, o viziune a realitii care influeneaz orice
analiz asupra administraiei.
Dar dup unii autori modelele mai au i o funcie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor,
sisteme de imagini
58
, ansamblu de teme capabile s evoce n bloc i chiar numai prin intuiie, naintea oricrei
analize reflexive, masa de sentimente
59
corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate.
Astfel nelese, acestea sunt miturile pe care le propun diferitele modele administrative, dar aceasta nu nseamn c
aceste modele reuesc s reflecte corect realitile administraiei. Cert este c aceste modele se impun, contient sau
nu, ntr-o serie ntreag de analize tiinifice. i, chiar mai mult, aceste modele se regsesc, uneori, simultan. Astfel,
exist analize care fac apel n ntregime, n studierea administraiei, att la Taylor ct i la Weber, att la liberalii cei
mai clasici, ct i la Crozier. n viziunea lui G.Timsit, modelele furnizeaz cadrele intelectuale comode n care se
nscriu, cu oarecare ncetineal, analizele administrative. Se poate deci afirma c aceasta este n prezent tiina
administraiei, i anume o colecie disparat de imagini ale administraiei pe care o regsim utilizat dup placul
autorilor, fie izolat (cnd autorii se inspir n analiza lor dintr-o singur imagine), fie imagini amalgamate n interiorul
acelorai analize prin mprumuturi uneori inexplicabile din teoriile i modelele de origini diferite.
Din aceste motive, a fost necesar s se clarifice i s se fixeze diferitele imagini ale administraiei, pentru a
determina - pe firul analizelor - sursele din care ele se inspir, pentru a recunoate i a urma curentele de idei i de
gndire i, mai ales, pentru a ti din ce este compus, n prezent, tiina administraiei, aceast infratiin, cum o
numete G.Timsit n Thorie de ladministration, lucrare deosebit de important n materie i care, dup Tratatul de
tiina administraiei, a constituit un reper important n redactarea prezentei lucrri.
Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor imagini ale administraiei reflectate n
modelele clasice, iar apoi vom face o succint prezentare a noilor modele.
Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul weberian, modele care au inspirat - i
inspir nc n parte - ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra modelului liberal i modelului weberian,
interesndu-ne mai puin sau deloc un model autoritar, n condiiile n care ntreaga naiune este angajat n efortul
construciei statului de drept.

1. Modelul liberal
O prim observaie ar fi aceea c, rareori este prezentat sau studiat sub acest nume. De cele mai multe ori (cu
precdere n Frana), i se gsesc o serie ntreag de denumiri, care tind s-i camufleze originile i s-i caute altele. Se

56
Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thmis, 1973, p.295
57
Jean-William Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973, p.10
58
Georges Sorel, Rflexions sur la violence, Editions M.Rivire, 1972, p.127
59
Ibid., p.148
30
propune, de exemplu, abordare juridico-politic pentru a desemna aceast imagine liberal a administraiei, care este
predat astzi n Frana. Se vorbete de abordare juridico-politic, deoarece, mprumutnd definiia dat administraiei
de ctre administrativiti, aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i materiale, nsrcinate,
sub autoritatea guvernanilor, s asigure executarea legilor i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o concepe
ca pe un corp de organe supus legii i subordonat puterii politice. Ali autori ncadreaz aceast imagine liberal a
administraiei pornind de la o abordare instituional, care este denumit curent structural-instituional, insistndu-se
astfel asupra importanei acordate descrierii instituiilor administrative ca prelungire a dreptului administrativ, n acelai
mod n care n tiina politic descrierea instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului constituional. Se
insist mai ales asupra specificitii instituiilor administrative i asupra ireductibilitii lor la orice alt tip de organizaie,
administraia avnd drept scop interesul general i drept mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n
exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei.
Aadar, juridico-politic sau instituional: n ambele cazuri se utilizeaz termenul abordare. Remarcnd acest lucru,
G.Timsit se ntreba dac utiliznd acest termen, autorii care l folosesc nu fac dovada c ei confund tiina
administraiei cu imaginile pe care unii le dau administraiei. Este adevrat c aceti autori nu i arog creaiunea
acestei imagini i admit c tiina administraiei este n prezent fcut din diferite abordri, din diferite imagini asupra
administraiei. Dar este foarte important s facem distincia dintre tiin i ideologiile pe care ea le utilizeaz
(ideologiile precednd tiina), adic dintre modelele la care ea se raliaz i care informeaz - dar uneori deformeaz -
analiza.
O alt denumire utilizat pentru a desemna acest model liberal este aceea de model iacobin
60
, ceea ce
constituie un progres, deoarece se vorbete de model, aadar se re-cunoate o imagine i se admite n acelai timp
c o asemenea imagine nu poate sta la baza construirii unei tiine. Totui, nu se recunotea nc imaginea liberal a
administraiei i se insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu mediul. Faptul c administraia se construiete
ca o comunitate nchis, care recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe care se insista pentru
diminuarea puterii sale politice legitime, n sensul negrii dreptului administraiei de a introduce schimbri n corpul
social. Acest model, bine primit de marea majoritate a administrativitilor francezi
61
, i pentru care s-a adoptat mai
trziu - prin mprumut - denumirea de abordare juridic, nu trimite la o teorie elaborat, ci la un anumit numr de
trsturi care () preau s caracterizeze n general doctrina francez a secolului al XIX-lea privind sistemul
reprezentativ, la fel ca i pe ideologii iacobini
62
.
n mod curios, dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i puterea politic, aceast doctrin i
acest curent ignorau cu nonalan problema funciunilor economice ale administraiei. Ca i cum acesta nu ar fi unul
dintre principalele puncte n jurul cruia s-a furit gndirea liberal. Ca i cum doctrina administrativ liberal a
secolului al XIX-lea i, cu att mai mult astzi, nu ar fi fost axat - n efortul su de protejare a individului - pe
elucidarea acestei triple relaii a administraiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politic pe de alta i, n
fine, cu administraia nsi.

a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie
Liberalismul - scrie Georges Burdeau - este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine
63
. Pentru c
liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie s recurg la stat, care este esenialul su furnizor
64
. Efortul permanent
al liberalismului const n cutarea unei demarcaii () ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau
indivizilor
65
, cutare care - n domeniul administraiei - se situeaz mai nti pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu -
ale crui scrieri constituie o adevrat sum a liberalismului economic aplicat administraiei
66
- creioneaz trsturile
eseniale ale modelului. Admind de la nceput c este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de
demarcaie fix ntre stat i indivizi, el caut s determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor n raport cu
statul) care funciuni trebuie s fie asigurate prin administraie i la care misiuni ea trebuie s se limiteze. Recurgnd la

60
Lucien Nizard, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue franaise de science politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973,
p.199 i urm.
61
Ibid., p.205
62
Lucien Nizard, Abordarea weberian i abordarea marxist, n: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou abordare a
statului n Frana de astzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977, p.14
63
Georges Burdeau, Le libralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p.48
64
Ibid., p.49
65
Paul Leroy-Beaulieu, Ltat moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p.46
66
Pierre Legendre, Histoire de ladministration de 1750 nos jours, P.U.F., Collection Thmis, 1968, p.78
31
analiza originii statului, i se recunoate acestuia o dubl funciune esenial, i astfel se introduce n modelul liberal
germenul propriei sale negri. nceputurile statului sunt foarte umile, scrie el; funciunile sale primitive se reduc la
dou, destul de clar trasate: el este reprezentantul i organul director al tribului vis--vis de strin; el este, n plus, n
interior, organul i sanciunea politic a unui anumit drept cutumiar elementar. Aceste dou funciuni i-au rmas i s-au
dezvoltat i s-au complicat ntr-un mod special.
Apoi, cu timpul, a aprut o alta, mai larg, mai vag i mai nesigur (), aceea de a reprezenta aciunea comun
a tribului sau naiunii, prin constrngerea regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social
67
. Dou serii
de funciuni a cror apariie ealonat n timp corespunde evoluiei pe care a cunoscut-o administraia statului liberal.
Dou serii de funciuni i o singur categorie de mijloace.
- Dou serii de funciuni: statul, cum spune cu drept cuvnt Leroy-Beulieu, este mai nti nsrcinat cu o funcie
att n interiorul, ct i n exteriorul grupului social. Funciune de dirijare a tribului, care face din stat reprezentantul
tribului pe lng strini (deci o funcie extern), iar ca funcie intern statul elaboreaz i sancioneaz dreptul destinat
s guverneze funcionarea intern a comunitii. Funcie care este, n mod esenial, aceea de meninere a ordinii. Dar
statul este, n plus, nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social. Tema statului-jandarm (asociat de obicei cu aceea
a statului liberal), nu ine cont de aceste funciuni recunoscute statului de ctre liberali: Ea evoc acapararea statului
de ctre o burghezie de proprietari care se apr cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare
68
. Or, mai
remarc Pierre Legendre, mitul integral n societatea francez este acela al tatlui i nu acela al jandarmului. Ideea
tatlui restaureaz ambivalena sentimentelor colective, cci tatl este, n acelai timp, binefctor i jandarm
69
.
Tocmai despre asta este vorba n modul liberal al administraiei: nu numai despre o protecie contra dezordinilor, dar i
despre o contribuie pozitiv la dezvoltarea social.
Meninerea ordinii nseamn mai nti meninerea ordinii publice interne i externe. Funciunile de suveranitate
sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca fiind n modul cel mai natural i mai necesar funciuni de stat, iar aceste
funciuni, recunoscute de ctre liberali ca fiind ale statului, leag modelul liberal de principiul centralizrii. Aprarea
ordinii publice, att n exterior - contra inamicului din strintate, prin rzboi-, ct i n interior prin poliie i pentru a
menine libertatea, proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar prin centralizarea administrativ. Numai
ea ofer ntr-adevr un cadru de coeren
70
i permite exercitarea fr gre a competenelor colectivitii. Meninerea
ordinii este, dup modelul liberal, meninerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea social i, prin urmare,
nu este numai jandarm, ci este i binefctor, supranumit statul paternalist. Garant al meninerii ordinii economice,
statul trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale naiunii.
- O singur categorie de mijloace. ntr-adevr, textul lui Leroy-Beaulieu asupra umilelor nceputuri ale statului
este foarte clar n aceast privin i anume exist o singur categorie de mijloace, i anume numai mijloace de
constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal,
nu reflect altceva dect puterea de injonciune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur admite c statul poate juca
un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de
putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele trsturi ale
modelului liberal de administraie, faptul c, recunoscnd administraiei funcii economice, nu i se confer, pentru
exercitarea acestor funciuni, dect mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se
distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd misiunile economice ale statului i, implicit, ale administraiei,
acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu.
Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n
miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii
statului i n special a administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui,
sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai
adesea la indivizi. Fcnd deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau
agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetean, strict investit cu competene politice.

b) Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica

67
Paul Leroy-Beaulieu, Trait dconomie politique, tome IV, p.668
68
Pierre Legendre, Op.cit., p.204
69
Ibid., p.204-205
70
Ibid., p.250
32
Modelul liberal este redus, cel mai adesea, la aceast a doua relaie, dei, aa dup cum am artat mai sus,
aceast reducie apare ca nejustificat. Totui, aceast reducie i-ar gsi o oarecare motivare n caracterul esenial,
fundamental, al relaiei administraiei cu politica n gndirea liberal, cel puin astfel cum se gsete ea exprimat n
literatura juridico-administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea.
Pentru explicaii este necesar s-l invocm pe Montesquieu i textele sale cele mai celebre. Astfel, el afirm c
Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate
dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca orice om care are putere
tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i atinge limitele. i Montesquieu adaug: Pentru ca s nu se poat abuza
de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea s opreasc puterea
71
. Din acest text s-a nscut n
viziunea lui G.Timsit un mit: acela al separrii puterilor, iar gndirea liberal, n ceea ce privete raporturile dintre
administraie i politic, s-a nscut din aceast interpretare mitic pe care au dat-o liberalii, sau, mai exact, din critica
acesteia.
Se pare c ntr-adevr aceast interpretare poate fi apreciat ca fiind mitic deoarece i d lui Montesquieu o
lectur pe care interpretarea atent a tuturor textelor lui Montesquieu nu o autorizeaz ntotdeauna. Charles
Eisenmann a demonstrat-o clar
72
. De fapt, important nu este c Montesquieu a scris efectiv textul susmenionat, ci
important este interpretarea i maniera n care liberalii definesc propria lor gndire. Spre exemplu, Carr de Malberg,
reprezentant tipic al acestei liberaturi juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al
XX-lea, apreciaz c toat demonstraia lui Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin
separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal
73
. Problema este, deci, de a ti prin
ce mecanism instituional nelege Montesquieu s asigure libertatea cetenilor. Or, n opinia lui Carr de Malberg,
modul n care Montesquieu i prezint teoria, implic faptul c se gsesc n stat trei puteri distincte, a cror reunire
sau fascicol constituie puterea de stat total dar care au un coninut diferit i care, chiar prin acest fapt, i apar ca egale,
independente, autonome n raporturile lor unele cu altele
74
. n aceast interpretare a lui Montesquieu, libertatea
cetenilor ar rezulta deci din existena a trei puteri care, nu numai c ar trebui investite cu competene distincte i
separate, dar ar trebui, n plus, s se gseasc, n virtutea nsi a statutelor lor, sau a Constituiei, plasate n poziie
reciproc de independen i de egalitate. Iat o interpretare absolutist a separaiei puterilor. Astfel conceput,
separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a cetenilor: -totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai
corp (...) ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a
judeca
75
. Interpretare absolut n ceea ce privete raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre care
nu trebuie s subziste nici o relaie, nici funcional, nici organic
76
. Este o interpretare mitic a separrii puterilor
deoarece, dac este adevrat c Montesquieu prevzuse existena garaniilor urmrind s protejeze libertatea
cetenilor i s mpiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiii
stricte a funciunilor ntre organe distincte, era vorba nu despre o problem juridic privind definirea legalitii i
sferelor sale
77
, ci despre o problem politic a raporturilor de fore ntre organele cert distincte, dar nu absolut
separate unele de altele.
Aceast interpretare, n orice caz, se sustrgea relaiei dintre administraie i politic, reducnd raporturile dintre
puteri la relaiile ntre organele legislativ i executiv n special.
Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate degaja din aceast literatur juridico-
administrativ n cadrul creia Carr de Malberg iar, naintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc i, n acelai timp cu el
Chardon, Duguit sau Jze au scris unele pagini dintre cele mai importante, se nvrte n jurul a dou principii. Primul
este principiul subordonrii administraiei fa de politic. Mitul separrii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg
crezuse c-l descoper n Montesquieu este, n fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil cu principiul unitii statului
i a puterilor sale
78
. Voina statului, continu el, fiind cu necesitate una singur, trebuie ca s se menin ntre
autoritile care dein diferitele puteri, o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat i distrus prin

71
Montesquieu, De lesprit des lois, Livre XI, chapitre 4
72
Charles Eisenmann, Lesprit des lois et la sparation des pouvoirs. Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1933, p.133-160; La Pense
constitutionnelle de Montesquieu, Rcueil Sirey, 1933, p.133-160; Louis Althuser, Montesquieu, la politique et lhistoire, P.U.F., 1974, p.98 i urm.
73
Raymond Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de ltat, Paris, 1922, Reeditat n 1962, vol.II, p.42
74
Ibid., p.20
75
Montesquieu, Op.cit., Livre XI, Chapitre 6
76
Louis Althusser, Op.cit., p.103
77
R. Carr de Malberg, Op.cit., vol.II, p.23
78
R. Carr de Malberg, Op.cit., vol.II
33
presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de
ce, n orice stat, chiar n acelea n a cror constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o
anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ suprem care s le domine pe toate celelalte i care
s realizeze astfel unitatea statului
79
. Dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab de
gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un sistem n care organele de stat
exercit (...) aceeai putere n grade inegale sau - dac se prefer - funcii asemntoare cu o putere inegal
80
. Ar
exista deci o putere unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial - puterea legislativ - i s-ar exercita la
un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executiv. Totui - dup cum remarc Chardon - puterea
legislativ, parlamentul este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar
81
.
Rezult de aici c, n ciuda principiului de gradare a puterilor enunat de Carr de Malberg, care nu stabilea o relaie
dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice
n faa parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestiunea acestor servicii
i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni
82
.
Din textul de mai sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai timp cu
afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de fapt un al
doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii - i a unei separaii - ntre dou, mai degrab
dect ntre trei puteri. Fostei triniti - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (nglobnd
parlament i guvern) i al administrativului. Titlul nsui al lucrrii lui Chardon este revelator: Puterea administrativ, dar
el nu fcea dect s reia i s dezvolte teme pe care Vivien deja n 1845 le dezvoltase n Studiile sale administrative
83
:
Administraia, ca un servitor fidel i devotat, trebuie s asculte de politic (). Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce
privete conduita general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile
prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe
ale puterii publice cu cetenii
84
. De unde tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale
distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i
Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt
parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea
lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra necesitii distinciei dintre funcionarii politici i
funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni
85
.

c) Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei
Cea de a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi:
problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale,
problem crucial deoarece este plasat - de la Tocqueville cel puin - n miezul refleciei asupra libertilor.
Problema pe care i-o pusese Tocqueville era chiar n continuarea aceleia pe care Montesquieu voise s-o rezolve
referitor la regimul politic i la libertate. Dar n timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru a evita cele
dou excese - care, ambele, ameninau libertatea: spiritul de inegalitate care o duce la aristocraie sau la guvernarea
unuia singur; i spiritul de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur, aa cum despotismul unuia
singur sfrete prin cucerire
86
, Tocqueville, scriind dup revoluie, nu poate dect s accepte transformrile care au
avut loc i trebuie, deci, s ia egalitatea condiiilor sociale drept un dat ireversibil. Fr ndoial, n secolele
aristocratice
87
, libertatea, independena persoanelor particulare rezulta din faptul c suveranul nu-i lua asupra lui
sarcina de a guverna i de administra singur cetenii; el era obligat s lase, parial, aceast grij membrilor
aristocraiei, n aa fel nct puterea social fiind mereu divizat, nu apsa niciodat n ntregime i n acelai mod pe
umerii fiecruia. Desigur, astzi, nu este vorba de a recurge la acelai mijloc, admite Tocqueville. nu este deloc vorba
de a reconstitui o societate aristocratic, ci de a face s apar libertatea n interiorul unei societi democratice, unde

79
Ibid., p.52
80
Ibid., p.121
81
Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p.14
82
Ibid, p.15
83
Vivien, tudes administratives, dition Cujas, 1974, Retiprire a celei de a 3-a ediii din 1845
84
Ibdi, p.31
85
Henri Chardon, Op.cit., p.34
86
Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II
87
Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II
34
ne-a ajutat Dumnezeu s trim. Egalitatea este un fapt. Cum s garantezi libertatea cetenilor fr a renuna la
egalitatea care domnete ntre ei? Rspunsul, dup Tocqueville, este c trebuie s se constituie asociaii de ceteni,
asociaii politice, industriale, comerciale sau chiar tiinifice sau literare i c s-ar obine n acest mod mai multe
avantaje mari ale aristocraiei fr injustiii i fr pericole. O asociaie () este un cetean luminat i puternic care n-
ar putea funciona n umbr i care, aprndu-i drepturile sale particulare contra cerinelor puterii, salveaz libertile
comune. Dintre toate aceste asociaii, asociaiile comunale sunt acelea care, prin prezena lor, pot s asigure cel mai
bine libertatea indivizilor. n comun rezid fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce
colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o
obinuiesc s se serveasc de ea
88
. n opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu
toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine. Astfel, reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc,
Dupont-White, autori care formeaz imaginea administraiei secolului al XIX-lea i ale cror nvminte i principii au
fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea dezvolt, din
contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c
liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita
dezordinea: nu exist naiune - afirm Vivien - unde centralizarea s nu se gseasc ntr-un grad oarecare, cci
absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie
89
. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care atribuie acestui
sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (), promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu
ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului
90
. Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe Tocqueville nsui,
Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre bazele eseniale ale organizrii administrative, politice i
juridice a Franei, refuz s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese: aceasta ar
compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii legislaiei. M. de Tocqueville a scris despre
rezultatele absenei unei administraii generale (centralizate) n Statele Unite: anumite ntreprinderi intereseaz, totui,
statul ntreg i ele nu pot fi dirijate de administraia naional
91
. i Dupont-White conchide, n analiza sa, asupra
libertii considerate n raporturile sale cu administraia local
92
: ntr-o localitate se guverneaz cum se i urte, cu
pasiune, cu vehemen, iar aceste guvernri colerice se mpac de minune cu poliia. Centralizarea deci, dar fr
exces, cere modelul liberal: n ceea ce privete principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa
era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a
nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri
grave sistemul de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice
93
. S-ar putea deci conchide, n
baza acestei argumentaii, c modelul liberal este un model de administraie centralizat. I s-a zis modelul jacobin.
Expresia era aproximativ, dar revelatoare pentru aceast imagine a unei administraii centrale i puternice, care
susine, de mult timp, pe ntreg continentul european, dar mai ales n Frana, analizele tiinei administraiei.
2. Modelul weberian
Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a dominaiei
94
deoarece conceptul de dominaie se afl n
miezul modelului de administraie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere. Puterea - Macht -
este, n opinia lui Weber, orice ans de a face s triumfe n snul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar
mpotriva rezistenelor existente
95
. Dominaia - Herrschaft - desemneaz n schimb ansa de a gsi persoanele gata
s asculte de un ordin cu un coninut determinat
96
. Se observ c puterea i determinarea, dac ele fac referire una
la cealalt, la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin aceea c, n timp ce - n primul caz -
comanda nu este necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie
97
, dominaia, din contr,
implic existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea de ctre ele - oricare ar fi raiunile lor
- a ordinelor pe care ele le primesc. Exist deci o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are ntotdeauna
relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic
(politischer Verband) cu ndeplinirea a trei condiii: -de teritorialitate: trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite

88
Ibid, vol.I, cap.4
89
Vivien, Op.cit., p.39
90
Macarel, Cours de droit administratif, profess la Facult de droit de Paris, 1848
91
Lon Aucoc, Confrences sur ladministration et le droit administratif, 1878
92
M.Dupont-White, La libert politique considre dans ses raports avec ladministration locale, Paris, 1864, p.348
93
Vivien, Op.cit., p.61
94
Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p.190
95
Max Weber, Economie et socit, vol.I, Plon, 1971, p.56
96
Ibid
97
Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, Gallimard, 1967, p.553
35
aceast dominaie; -de continuitate: trebuie ca aceast relaie s se exercite n mod continuu; -de posibilitate de
constrngere fizic: relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu
geografic determinabil prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice
98
. O grupare politic accede la rang
de stat cnd () direcia sa administrativ revendic cu succes () monopolul constrngerii fizice legitime
99
. Definiia
este celebr. Ea face, de altfel, de acum nainte, parte dintre locurile comune ale tiinei administraiei. Pe aceast
definiie s-a construit analiza weberian a statului i a administraiei sale, a originilor i structurilor sale.
Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime,
el nu poate exista dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Atunci se
pun urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i de ce? Pe ce justificri interne i pe ce mijloace externe se
sprijin aceast dominaie
100
? Problematica originilor statului genereaz aceast dubl ntrebare: - care sunt
justificrile i pe ce mijloace se sprijin dominaia?
Asupra justificrilor nu vom insista prea mult. ntrebarea este, cu siguran, legat de aceea a originilor, dar
expozeul pe care-l face Weber nu este unul istoric i - distingnd mai multe tipuri de justificri ale dominaiei - el nu
redescrie nici succesiunea, nici evoluia dominaiei. n plus, analiza, devenit clasic, a ajuns i ea de domeniu public.
Exist trei fundamente posibile ale legitimitii. Trei tipuri de dominaie legitim. Mai nti, dominaia tradiional:
aceea care i gsete fundamentul n autoritatea eternului ieri (), aceea cutumelor sanctificate prin validitatea lor
imemorial i prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta
101
: dominaia exercitat altdat de patriarh sau de
seniorul domeniului. Mai apoi, dominaia charismatic, bazat pe voina personal i extraordinar a unui individ i
care se traduce prin supunerea extraordinar fa de caracterul sacru, fa de virtutea eroic sau valoarea exemplar
a unei persoane
102
, dotat cu aceast charism: conductor de rzboi ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare
demagog, ef al unui partid politic. n fine, dominaia raional, care s-a impus n virtutea legalitii, n virtutea credinei
n validitatea unui statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni
autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit
103
. Este acel tip de dominaie
care caracterizeaz statul modern.
Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic
i cu deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale.
Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n
interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), statul-major
administrativ (p.117) pe care ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea
puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea
acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii, avantaje
Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete "mijloace
de gestiune (p.117); mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou
categorii de administraii, dup cum statul-major administrativ i ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu
proprietarii acestor mijloace. Prima ipotez este aceea a societii feudale de exemplu, unde vasalii (statul-major
administrativ) fac fa prin propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii rzboiului i justiiei, plecnd de la
teritoriul aflat n sarcina lor. Vasalii se echipeaz i se aprovizioneaz singuri. Suzeranul nu guverneaz dect cu
ajutorul unei aristocraii independente care, deinnd proprietatea mijloacelor de gestiune civil i militar, dispune de o
parte de putere pe care ea o poate eventual utiliza contra suveranului. Cea de-a doua ipotez este aceea conform
creia, din contr, membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: deintorul puterii
deine administraia n regie proprie (p.118). Statul-major administrativ i administraia n ntregul ei sunt atunci formate
din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii (p.119) care depind deci, pentru
mijloacele de gestiune pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi
concurat deci de o administraie n stare de total indepeden fa de el. Este vorba despre naterea i apariia
acestei forme de relaie ntre administraie i deintorul puterii care - dup Weber - caracterizeaz cel mai bine
originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.

98
Max Weber, Op.cit., p.57
99
Ibid
100
Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p.113-114
101
Ibid, p.114
102
Max Weber, Le savant et la politique, p.114
103
Max Weber, Le savant et la politique, p.114
36
Totui, dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare voina prinului de a expropria puterile private
independente care, pe lng el, dein o putere administrativ, adic toi cei care sunt proprietari de mijloace de
gestiune, de mijloace financiare i de tot felul de bunuri succeptibile a fi folosite n mod politic (p.119). Acest proces de
expropriere administrativ a puterilor private care rup funcionarul de mijloacele sale de gestiune este perfect paralel
cu acela care, o dat cu dezvoltarea ntreprinderii capitaliste, duce la ruptura dintre angajat sau proletar i mijloacele
sale materiale de producie. Ar exista astfel o strns corelaie ntre apariia capitalismului i aceea a statului: o
corelaie, nu o subordonare. Este ceea ce l distinge pe Marx de Weber. Relaia administraiei cu economia ar fi o
soluie de concomiten, nu o relaie de supunere. Capitalismul i birocraia au, ntr-adevr, rdcini istorice diferite.
Totui, exist o dubl legtur ntre aceste dou fenomene: pe de o parte, birocraia presupune capitalismul.
Dezvoltarea unei economii monetare este, ntr-adevr, condiia necesar, dac nu stabilirii, cel puin continuitii unei
birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de gestiune implic existena resurselor financiare
permanente la dispoziia funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate. Or, din raiuni
generale binecunoscute, numai o economie monetar pe deplin dezvoltat ofer o baz sigur unui asemenea sistem
de fiscalitate
104
. n plus, precizia i rapiditatea funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern cer
recurgerea la tehnici de comunicare - calea ferat, telegrama, telefonul, spune Weber
105
- care sunt n mod esenial
legate de apariia ordinii capitaliste. n sens invers, capitalismul cere birocraia, iar aceste mijloace de dominaie
modern trebuie s fie n mod necesar administrate n mod colectiv i public
106
. n plus, o economie capitalist de
pia cere ca sarcinile oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate cu rapiditate, continuitate i fr
ambiguiti
107
. Procesul de dezvoltare administrativ este, deci, n mod necesar, un proces de birocratizare, adic de
raionalizare a structurilor administrative: Piaa birocraiei a distrus structurile de dominaie care nu aveau caracter
raional
108
.
Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de
vedere formal
109
. Adaptate n mod egal la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la
oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale (p.229), structurile birocratice se aseamn
unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea
ale armatei sau ale statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le
unete cu deintorul puterii.
Organizarea sa intern d administraiei birocratico-monocratice de care vorbete Weber (p.229), toate calitile
pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu
conteaz ce sarcin, perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei
administrai (p.229). Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de
specializare a funciilor.
Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de
subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori
110
. Un asemenea sistem ierarhizat
de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de
administraie - adic resurse ale funciei - sunt total separate de resursele private ale agentului
111
. Structura birocratic
este, ntr-adevr, o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea
administraiei - orice munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari
112
. Impersonalitatea acestor
structuri este aceea care le asigur nc funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii noastre i ale
fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr cer, ntr-adevr, o
extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ
113
. Din acest motiv, birocraia
trebuie s se conduc dup principiul sine ira et studio; ea trebuie s fie dezumanizat pentru a reui s elimine
complet din activitatea oficial dragostea, ura i tot ceea ce este pur personal, iraional i emoional i care scap

104
From Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974, p.208
105
Max Weber, conomie et socit, p.230
106
From Max Weber, Essays p.213
107
Ibid, p.215
108
Ibid, p.244
109
Max Weber, conomie et socit, p.229
110
Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p.46-47
111
Max Weber, conomie et socit, p.223-224-226
112
Ibid, p.229
113
Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments/1
37
calculului
114
. Birocraia trebuie s rezulte din impersonalitatea cea mai formalist
115
. Weber este contient de asta.
Nevoia unei administraii previzibile
116
face totui necesar s se recurg la funcionari personal dezinteresai i
riguros obiectivi n locul seniorului de altdat care se bucura de simpatia, favoarea, graia i gratitudinea
personal
117
. Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizrii interne a structurilor
birocratice n concepia weberian. Dezvoltarea funciei publice moderne () cere n zilele noastre un corp de
lucrtori intelectuali specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor printr-o formaie de mai muli ani
118
.
Aceast formaie este necesar aplicrii regulilor pentru a obine o complet raionalitate a aciunii administrative
119
.
Ea va consta ntr-o tiin specializat
120
devenit necesar prin tehnicile i economia modern. ntrite prin ceea ce
Weber numete tiina serviciului
121
- cunotinele dobndite n serviciu sau prin studiul dosarelor - aceast formaie
face parte din puterea birocraiei: administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei
122
; tiina pe care
funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primit-o i tiina dobndit de funcionar prin informaia pe care a
reinut-o.
Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic - ministru sau ef de stat - cruia nu i se cere nici o calificare
profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n
sens material
123
. Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care arat sau atest formaia lor i
calificarea lor profesional sunt atunci numii - numii i nu alei - ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i
principala lor ocupaie; ei vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i petrece viaa lor
profesional n interiorul unei administraii n care ei avanseaz n vechime sau n funcie de prestri de servicii sau n
funcie de amndou
124
. Ei vor avea, de asemenea, dreptul s fie pltii cu un salariu fixat n spe conform rangului
ierarhic n acelai timp urmnd responsabilitile asumate
125
.
Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor.
Aceast specializare permite, pe de alt parte, o diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere
pur obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai
mult printr-un exerciiu continuu
126
. Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic
crei ei sunt supui.
Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele
dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de
legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o
birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii
administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit
127
.
Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul
birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum
funciona el nainte pentru guvernul legal
128
. Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii:
funcionarii de carier pe de o parte i funcionarii politici pe de alt parte, recognoscibili din afar prin faptul c pot fi
mutai sau pui n disponibilitate
129
. n principiu, nici unii nici alii nu ar trebui s fac politic, chiar n virtutea vocaiei
lor, care ar trebui s fie aceea de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan (p.141). n fapt, Weber admite
c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici pot interveni n lupte,
pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali trebuie s execute contiincios un
ordin al autoritii superioare trecnd chiar peste propria lor opinie (p.142). Trebuie s existe deci o neutralitate de

114
Ibid
115
Ibid, p.230
116
Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, p.53
117
Max Weber, Le savant et la politique, p.192
118
Max Weber, conomie et socit, p.224
119
Ibid, p.229
120
Ibid, p.230
121
Ibid, p.135
122
Ibid, p.230
123
Max Weber, conomie et socit, p.227
124
Ibid, p.230
125
Ibid
126
Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, n Arguments prciss, p.227
127
Max Weber, Economie et socit, p.226
128
Ibid, p.230
129
Max Weber, Le savant et la politique, p.139
38
principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic - n special de
puterea partidelor politice. n ochii aderenilor lor, acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca
mijlocul de a intra n administraie, de a obine sinecura unei situaii administrative devenit astzi un fel de asigurare
specific pentru viitor (p.129). Neutralitatea se traduce, dup Weber, prin onoare corporativ (prestigiu) i integritate.
Dac acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost ameninai de o nfricotoare corupie i n-am
scpa de dominaia belferilor (p.129-130). Nu este sigur c am scpat de acest lucru.
Aadar am analizat dou modele de administraie public, dou imagini, dar continum s ne ntrebm o dat cu
G.Timsit: imaginea liberal a administraiei, de exemplu, sau imaginea weberian ader ele cu adevrat la realitile
pe care pretind c le descriu, le corespund, oare n mod absolut? Sunt ele imagini fidele ale realitii sau reprezentri
mitice ndeprtate?
Din toate aceste imagini - dac le suprapunem - se degaj o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare:
mai nti - a unei administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese,
dac se refer la imaginea liberal, fie a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian.
Alt trstur comun acestor modele este aceea c toate propun imaginea unei administraii unitare-piramidale,
ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin puternic pe modelul weberian. Trstura ierarhic este, n
modelul liberal, asociat cu principiul de centralizare care - n ciuda lui Tocqueville - este un element important al
analizei liberale a administraiei, aa cum ea este difuzat de literatura juridico-politic de la nceputul secolului XX.
Un alt caracter comun acestor modele este acela c ele fac din administraie un instrument de pur constrngere.
Este foarte clar c modelul liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n
exercitarea acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu concesiune de
prestaii. Este, de asemenea, foarte clar i principiul pe care este fondat modelul weberian de administraie i anume
relaia de dominaie, care este plasat n miezul oricrei construcii administrative.
Iat deci imaginea simpl a administraiei: instrumentalitate, unitate, dominaie, teme care se regsesc de-a
lungul analizelor i contribuie la construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a fundamentat tiina
administraiei de astzi. Imaginea, spune G.Timsit, se tulbur totui puin Modelele dup care s-a putut creiona
cuprind germenii contradiciilor n ele nsele sau ntre ele. Modelul weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii
i permanenei administraiei. Toate modelele stabilesc instrumentalitatea administraiei. Ambele modele insist
asupra caracterului administraiei, pur instrument de constrngere. Mai ales modelul liberal. Dar liberalii nii admit c
administraia ar putea interveni n domeniul economic i pregtesc, astfel, cile altui tip de relaii ntre administraie i
economie. Imaginea clasic devine, aadar, nesigur iar tiina administrativ ncearc din nou n zilele noastre s o
fixeze, gsindu-i noi parametri.

*
* *

Cteva concluzii pariale s-ar impune n acest moment al cursului nostru.
Cele dou modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenial contribuind la constituirea, n
cercetarea i practica administrativ, a unui fond comun de idei simple pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i
anume o administraie ierarhic, monolitic, unitar, piramidal, centralizat, n care muli mai cred i astzi, idei care
nu apar ntotdeauna clar n analizele administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient i ale cror origini i
implicaii nu sunt ntotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Ele au jucat, totui, un rol determinant nu numai n
explicarea, dar i n aciunea administraiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativ
oblig la remodelare, sau poate doar numai la ntinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiz care ar
veni s mbogeasc, s completeze, s precizeze, s ntreasc vechea imagine. De fapt, n multe cazuri, este
vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c
amalgamul ar face o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice
130
.
Pierre Birnbaum i Bertrand Badie arat cum orice sociologie a statului constituie o surs de inspiraie pentru
Weber i pentru funcionalism
131
Lucien Nizard povestete: formaia mea iniial era juridic i filozofic; dac

130
Catherine Lalumire, A la recherche dun cadre thorique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de lInstitut International
dAdministration Publique, No.33, p.7-35
131
Bertrand Badie i Pierre Birnabum, Sociologie de lEtat, 1979, Grasset, p.53 i urm.
39
eram marxist, a fi fost puternic influenat de Carr de Malberg i Kelsen. Or aceste dou tradiii, att de opuse, de
altfel, mi-au inculcat conjunctural o imagine piramidal i puternic integrat att a statului n ntregul lui, ct i a
administraiei sale. Apoi, a venit experiena (). Spectacolul era stupefiant pentru cineva care se formase la cele dou
coli evocate. Ajunsesem s m ntreb dac se mai putea vorbi despre un stat, despre o administraie sau dac nu era
convenabil s se nlocuiasc cel puin pentru aceasta din urm pluralul cu singularul
132
.
Este de observat deci c o ntreag serie de moduri noi de analiz vin s mbogeasc i uneori s contrazic,
parial, imaginea tradiional a administraiei, iar din aceste noi moduri de analiz se nasc noi modele de administraie.

3. Modelul neoliberal
Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i
conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a
administraiei, aceast imagine rmne profund marcat de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rmne
modelul fondator n cutarea unei demarcaii ntre sfera indivizilor i aceea a statului, n limitarea interveniei statului i
angajarea autonomiei indivizilor. Exist totui i un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau l apr au
contiina c administraia i mediul su s-au transformat ncepnd din secolul al XIX-lea i c a survenit mutaia
organizaiilor publice, ca i aceea a ntreprinderilor, la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i
acela al schimbrii accelerate
133
. Nu mai este acelai mediu, nu mai este acelai stat. Liberalii au conceput i
construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea
acioneaz. Neo-liberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori,
gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de ideea de management. ntr-un
demers pragmatic, neo-liberalismul vrea s nceap prin a face o analiz diagnostic. Apoi propune soluii.
Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului n care funcioneaz administraia acestui
sfrit de secol i de inadaptarea administraiei motenit din secolul trecut, la solicitrile mediului actual.
Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii
exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a
impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni
conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i
minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni
consecinele directe i indirecte ale progreselor lor
134
. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat
i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea - foarte timide i limitate pe care acesta a
fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze.
Ritmul exigenelor nsui a crescut considerabil. Desigur, n orice epoc, administraia a trebuit s fac fa i s
se adapteze schimbrilor. Dar, astzi, schimbarea s-a schimbat
135
. n secolul al XIX
lea
, explic Michel Massenet,
schimbarea social era trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare a societii la alta, cu totul nou. Era, deci,
necesar s se treac la o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. Erau revoluiile, dar ntre aceste
perioade sau aceste situaii revoluionare, starea societii rmnea stabil i administraia sa rmnea un cadru
instituional n interiorul cruia aveau loc auto-ajustri economice i sociale indispensabile. n secolul al XX
lea
,
schimbarea social se analizeaz astfel: ea este o stare constant de mobilitate a societilor. Continu, dispersat n
manifestrile sale, rapid - perceptibil la scara unei singure generaii - multiform - martor a efemeritii cunotinelor
dobndite de fiecare individ - schimbarea apare de acum nainte, ca un fel de micare brownian creia
administraiile nu i mai pot face fa n formele lor tradiionale.
Or, n faa unor asemenea transformri i atunci cnd ar trebui s creasc disponibilitatea administraiilor la
eveniment
136
, se constat - spun neo-liberalii - totala scleroz, completa inadaptare a administraiilor la mediul lor.
Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de
organigramele care o reprezint) st la orginea celor mai multe rele denunate () i constituie principalul obstacol n
calea adoptrii principiilor de redresare ()
137
. n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele

132
Lucien Nizard, Esquise dun modle de ladministration comme acteur politique, 1981, p.306
133
Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Technique, 1975, p.27
134
Michel Crozier, La socit bloque, 1970, p.60
135
Michel Massenet, Du changement technique lclatement social, 1971
136
Michel Massenet, Noua gestiune public, citat mai sus, p.83
137
Ren Mayer, Feudaliti sau democraie, pentru o administraie n stil nou, Arthaud, 1968, p.125
40
trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare - rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor
dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit
i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu
condiiile actuale de funcionare a administraiei.
Dup neo-liberali, la originea centralizrii stau dou tradiii: tradiia roman - modelul cezarian - pe care Alain
Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez
138
i tradiia democratic - modelul liberal. Tradiia roman este, dup
Alain Peyrefitte - aceea a organizaiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman i pe care biserica catolic
nscut la Roma a motenit-o.
Reforma, la rndul ei, antreneaz decderea bisericii i eliminarea autoritii cezariene. Ea explic trsturile statului n
rile protestante, statul slab i, n orice caz, policentric. Contra-reforma este caracterizat, dimpotriv, prin autoritatea
cezarian. Dar, n timp ce, n rile latine ale Europei, altele dect Frana, contra-reforma se traduce prin ntrirea
bisericii, a crei consecin este puterea inchiziiei i acapararea vieii intelectuale de ctre clerici, Frana nu cunoate o
veritabil contra-reform ci, ncepnd cu Richelieu, se semnaleaz apariia unei forme laicizate a centralismului
absolut al dreptului divin, i anume statul ca substitut al autoritii ecleziastice, i care reia pe contul su centralismul
roman. Cezarismul nu mai este ntruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astzi,
statul este considerat rege
139
. Astfel, Frana, fiica mai mare a bisericii, este ea nsi nepoata lui Cezar
140
. Exist,
totui, spun neo-liberalii, o contradicie la originea centralizrii: excesul de juridism i mania reglementrii francezilor
este atribuit, n general, tradiiei dreptului roman. De fapt, ea rezult, mai ales, dintr-o eroare de msur n
organizarea democraiei n stil francez
141
. Din 1750, fiziocraii dumani ai privilegiilor, partizani ai egalitii deschid
cile Revoluiei i ale jacobinismului. Mulumit lor, francezii identific egalitatea cetenilor cu uniformitatea
administraiei. Ei asimileaz n mod egal unitatea naional i centralizarea puterilor de orice fel
142
. Gustul egalitii,
teama de discriminare conduce, ntr-adevr, la voina puterii centrale de a regla tot. Egalitatea conduce la centralizare -
puterea central este singura putere legitim care eman de la naiunea luat n ansamblul su, care conduce, la
rndul su, la uniformitate.
Dou tradiii stau la originea centralizrii dar, n sprijinul meninerii sale, st o singur justificare. Centralizarea era
mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin
specializai
143
. Schema piramidei ierarhizate - n care centralizarea i gsete desvrirea instituional -
corespunde unui tip de societate - nc subdezvoltat-, dar care a depit stadiile autoconsumrii i artizanatului i se
angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat
144
. Or, aceast centralizare care
se armoniza de minune cu statul societilor din secolul trecut, produce astzi un anumit numr de disfuncii analizate
de neo-liberali printre care: absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian - dar
preedintele Republicii nu a fost ales () pentru a guverna Frana la micul detaliu
145
; lipsa de responsabilitate a
indivizilor - excesul de responsabiliti de partea statului antreneaz absena responsabilitilor de partea
cetenilor
146
; nerealismul deciziilor luate la vrf - decizia centralizat nu poate niciodat s ia n considerare toate
elementele de apreciere, fie c dosarul nu exprim totul, fie c responsabilul cu instrumentarea sa nu are timp s ia
cunotin de acesta
147
. Rezultatul: Vrful este integrat n gestiune. Frana este atins de un fel de necroz a
extremitilor
148
. Ceea ce Michel Crozier teoretizeaz, n analiza fenomenului birocratic, explicnd: cei care decid nu
cunosc direct problemele pe care ei le au de tranat; cei care sunt n domeniu i cunosc problemele nu au puterea
necesar pentru a efectua adaptrile i pentru a experimenta inovaiile devenite indispensabile
149
. Rezult de aici o
extrem rigiditate a organizrii centralizate i dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbrii:
transformrile necesare - continu Michel Crozier - pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care
sunt contieni de necesitatea lor, cci ei au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau

138
Alain Peyrefitte, Le mal franais, Plon, 1967
139
Alain Peyrefitte, Op.cit., p.232
140
Ibid, p.175
141
Ren Mayer, Op.cit., p.43
142
Ibid
143
Ren Mayer, Op.cit., p.52
144
Ibid, p.53-54
145
Alain Peyrefitte, Op.cit., p.303, 304
146
Ibid
147
Ren Mayer, Op.cit., p.91
148
Alain Peyrefitte, Op.cit., p.333
149
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, p.234
41
de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Dar, () organizaiile birocratice nu las asemenea
iniiative la nivelul ealoanelor inferioare i procedeaz n aa fel nct s ndeprteze centrele de decizie de dificilele
contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mic schimbare sunt luate la vrf. Aceast concentrare i
izolarea diverselor categorii care o nsoesc fac absolut imposibil o politic de schimbare gradual i permanent
150
.
Or, se tie acum, schimbarea s-a schimbat . i centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este
gsit de critica neo-liberal n opera lui Crozier, este total neadaptat gestiunii schimbrii Fr ndoial, pretutindeni
n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se corecteze consecinele acesteia.
Ierarhizarea este - ca i centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i
neadaptat la funciile sale. Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind dect de
el
151
. Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur
conformarea strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior. Stilul ideal de guvernare este, ntr-adevr,
dup cum explic Jean-Claude Thoenig, n ochii numeroilor conductori, un stil bazat pe un mod de a raiona
deductiv i ierarhic: diviziunea sarcinilor i repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a obiectivelor
generale i a autoritii centrale
152
.
Adevrul este c - cel puin n opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un
anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n
doctrina modelului neo-liberal, teza stratificrii. Ierarhizarea, arat el, este o consecin a centralizrii. Or, centralizarea
- prin fenomenul de segregare pe care l provoac, ntre cei care decid i cei care execut, antreneaz constituirea
unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin ntre ele
153
. Micro-societile
154
care se creeaz astfel
favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ francez: ritualismul cruia i sacrific membrii acestor micro-
societi i, n acelai timp, semnul - avnd ca singura referin ritul grupului - semnul apartenenei la corpul n care se
integreaz i mijlocul de a afirma diferena i opoziia lor fa de alte organisme. n plus, multiplicarea straturilor i
izolarea lor dau agenilor inclui n ele sentimentul neputinei i tendina spre apatie i formalism: hommo ierarchicus
se terge, dispare n faa procedurii.
Consecina acestui fapt este:
sectorizarea administraiei: vaste feude i mici cmpuri nchise, rezultat al proceselor de difereniere care impune
dezvoltarea, centralizarea i ierarhizarea administraiei. Fenomenul este evident mai ales n cadrul funciei publice:
vzui din afar, toi funcionarii aparin aceleiai caste. Vzui din interior, apare o mare diversitate. Poporul funciei
publice se dizolv ntr-un mozaic de triburi ntre care domnesc ierarhii subtile i care se opun prin strvechi rivaliti
155
.
Birocratizarea este cea din urm trstur a acestei organizri administrative pe care o denun neo-liberalii: o
organizare bazat pe anonimatul generalizat i a crei expresie clar const n existena statutului funciei publice n
majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui genereaz la rndul su centralism.
Aadar, analiza administraiilor actuale fcut de neo-liberali ncepe de la aceste constatri: centralizare,
ierarhizare, sectorializare, birocratizare.
Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou curente politice: ntre un pan-socialism care
pretinde c organismele publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale, cu riscul de a vedea
organizaiile publice s fie declarate sacrosante i refuznd s-i regndeasc statutul i s-i mbunteasc
randamentul i un pan-liberalism care, n numele eficacitii sale liberale ar putea s uite fundamentele vieii
publice
156
. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre cele dou reflecii doctrinale asupra gestiunii
organizaiilor publice i aceea a ntreprinderilor private: de civa ani, organismele publice compar efectiv modurile lor
de gestionare cu modul de gestionare propriu ntreprinderilor pentru a ncerca, la fel ca acestea, s-i stpneasc i
s-i controleze extinderea (p.16). Organizaiile publice i private sunt, ntr-adevr, confruntate cu probleme
asemntoare ca dimensiuni i ca rapiditate de reacie la eveniment. n plus, ele sunt organizate ntr-un mod
asemntor cu acela al ntreprinderilor private: n aceast privin, analiza organizaional a relevat nrudirea
organizaiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de servicii

150
Ibid, p.240
151
Ren Mayer, Op.cit., p.22
152
Jean-Claude Thoenig, Raionalitatea, n: M.Crozier i alii, Unde merge administraia francez?, Ed.dOrganisation, Paris, 1974, p.151
153
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, citat mai sus, p.234
154
Jean-Claude Thoenig, Stratificarea, op.cit., p.30
155
Alain Peyrefitte, Rul francez, precitat, p.312
156
Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p.16
42
msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n acest scop de nite mijloace (birouri, personal, serviciile
altor organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea urmririi unor obiective determinate (p.40).
Asemenea asimilri nu pot fi totui fcute la modul absolut i, dup Michel Massenet cel puin, ar fi imposibil s fie
transpuse integral n cadrul organizaiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. n primul
rnd culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus n lumin n analiza fcut asupra fenomenului birocratic.
Aceste raiuni in de opoziia care exist ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care trebuie s fie supl i
adaptabil i s dea dovad de iniiativ i caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe i
impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamn modurile actuale de gestiune a
administraiei, interzice, totui, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact n partea opus. Modurile actuale de
gestionare proprii administraiei ar risca s fie golite de orice realitate deoarece sunt prea strine fa de cultura
administrativ existent.
Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat n organizaiile publice ar fi acela pe
care Michel Massenet l numete primatul politicului (p.45). Trebuie s remarcm diferena remarcabil dintre
organizaiile publice i cele private: exist dou logici esenialmente opuse: o logic a organizaiei care conduce la
cutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune i o logic a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune
inspirate sau comandate de grija de a obine adeziunea Politica este arta de a accepta (p.47). n acest sens,
decizia politic ce se impune administraiei nu este un arbitraj ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere
al raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea unui proiect i exigenele de opinie n plus,
serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin sistemul lor de obinere a resurselor, serviciile publice nu
depind numai de pia, pe cnd ntreprinderile private i gsesc resursele numai n cadrul pieii. n administraie nu
vom gsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai exist i ali factori de difereniere. n ciuda tuturor
diferenelor dintre organizaiile publice i cele private, n ciuda imposibilitii de a transpune n domeniul administraiei
tehnicile de gestiune ale ntreprinderii - rmne, totui, un lucru n opinia liberalilor, i anume de a redefini principiile.
Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le
asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu
structura conceput n funcie de obiectivele proprii.
Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt
coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn n prezent.
O alt coordonare este posibil cu dou condiii i anume: s nu se confunde orizontalismul administraiei
actuale, de adevrata coordonare i n al doilea rnd serviciile orizontale s neleag sensul exact al misiunii lor, care
este de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng care ele se gsesc plasate i s msoare n
folosul lor rezultatele obinute de serviciile operaionale fr s se amestece n gestiunea proprie a acestor servicii.
Realizndu-se aceste dou condiii, se va produce o transformare profund a structurilor administraiei, care va
permite o mai bun adaptare la exigenele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativ tradiional, piramidal,
centralizat, ierarhizat va lsa locul unei multitudini de ageni autonomi, dup modelul agenilor americani nsrcinai
cu optimizarea rezultatelor activitilor publice. Statul va renuna s asigure sarcinile de gestiune care-l mpovreaz i
l paralizeaz. De asemenea, se va estompa - cel puin n domeniul economic i social - misiunea sa ierarhic de
comand i de injonciune. Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare real, de armonizare a aspectelor
economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau
unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i de aciune
157
unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel
i mai mari posibiliti de ajustare spontan. Declinul statului dirijist.
ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, deoarece aceast form de coordonare care restrnge rolul
statului i l nrudete mai degrab cu un holding dnd via unui conglomerat dect cu o birocraie
158
, conduce la
mai buna separare a sferei statului de aceea a societii (vom reveni analiznd idealul statului holding).
O alt descentralizare ar trebui s respecte acest principiu constant al managementului: a centraliza deciziile
strategice, a descentraliza structurile operaionale
159
. Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile
s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s
coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe

157
Michel Massenet, Op.cit., p.144 i 35 (La nouvelle gestion publique)
158
Ibid
159
Ibid
43
care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin
stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la informatic.
Controlul - dar un alt fel de control - constituie, cu siguran, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerri a
instituiilor dup modelul neo-liberal de administraie. Controlurile, n general, formeaz un cancer n snul
administraiei franceze, aprecia Ren Mayer
160
. De aceea, dup opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura
controalele, aa cum exist i funcioneaz deja n cadrul administraiilor motenite din secolul al XIX-lea. Sunt
necesare transformri, pe cel puin dou planuri - cantitativ - numrul de controale trebuie s fie diminuat - i calitativ -
controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n
ndeplinirea obiectivelor urmrite.
A controla nseamn (i aici neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i ale ciberneticii) a
compara operaiunea efectuat cu aceea care ar fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre
ele
161
. Sanciunea, ntr-o asemenea perspectiv nu mai este dect accesoriul operaiunii de control, n timp ce astzi
ea este, n realitate, esenialul acesteia. Analiza sistemic i teoria cibernetic au introdus, ntr-adevr, ideea c un act
nu trebuie s fie analizat numai n ceea ce privete norma rezultatului; el trebuie s fie considerat n ansam-blul
organizaiei din care el eman, ceea ce, ntr-o anumit faz, n prima faz, trebuie s permit ca organizaia s
rspund mai bine obiectivelor pe care i le-a asumat i, ntr-o a doua etap, s l fac pe autorul actului s se ntrebe
asupra validitii proiectelor sale. Acesta trebuie s fie sensul controlului n modelul neo-liberal de administraie. Dar,
prin tradiie, controlul a devenit un scop n sine. Ar fi timpul s ne dm seama c el nu este dect un mijloc de a
reorienta aciunea n lumina rezultatelor obinute
162
.
Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de decentralizare i de control,
trebuie, pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de
formare: este vorba despre cum s facem s apar () un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile
vechi, ale juristului, ale economistului
163
. O asemenea politic presupune, n special, ca metodele de formare
prealabil care stabilesc legturi prea strnse
164
ntre formaia iniial i soarta indivizilor n snul organizaiei din care
fac parte, s fie nlocuite cu un sistem de formare permanent. Acest sistem este de dou ori necesar: mai nti pentru
c el rupe absurdul automatism al corespondenelor absolute ntre nivelul colar sau universitar i nivelul ierarhic,
automatism care este stabilit prin statut ca i cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestnd anumite cunotine
ar putea garanta aptitudinea de a ocupa i de a exercita o responsabilitate; i, de asemenea, pentru c ritmul
schimbrii accelerndu-se, cunotinele dobndite nainte de nceperea unei cariere sau la nceputul acesteia, vor fi
depite foarte repede.
O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura
nsi a regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care
blocheaz aceast situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele
funciei publice ntre caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac
obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice
modificare politic i ceea ce, pe de alt parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre
personal i statul care l angajeaz care, n aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular
care angajeaz personal. Dispoziiile care ar pstra un caracter statutar - de exemplu acelea referitoare la relaia
ierarhic dintre ef i subordonai - ar trebui s fie mai puin formaliste: astfel modurile de apreciere nchise n cadre
juridice constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a discuta aprecierea sa cu subordonaii.
Personalizarea relaiilor administrative - un anti-weberianism activ - este unul din punctele fundamentale asupra crora
insist modelul neo-liberal.
Modelul neo-liberal de administraie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii
administrative tradiionale marcate prin caracterul lor n acelai timp autoritar i improvizat. Cuvntul-cheie n materie:
conducerea participativ prin obiective, ceea ce ar nsemna c managerul distribuie colaboratorilor si nu sarcini de
executat, ci obiective de atins, lsndu-le iniiativa i latitudinea n folosirea mijloacelor.

160
Ren Mayer, Op.cit., p.78
161
Michel Massenet, Op.cit., p.59
162
Ren Mayer, Op.cit., p.78
163
Michel Crozier, Apropierea actual dintre administraiile publice i marile ntreprinderi private i consecinele sale, Revue internationale des
sciences sociales, 1968, p.14
164
Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p.103
44
Participarea, pe de alt parte, opus constrngerii, tinde s determine consensul celor interesai de decizie.
Participarea n concepia neo-liberal este aceea pe care o permit decentralizarea i contractualizarea, aa cum o
doresc neo-liberalii: o participare care trebuie s parcurg de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful care fixeaz
celui care l urmeaz obiectivele i cadrul propus pentru desfurarea eforturilor sale i pentru libera utilizare a
mijloacelor de care el dispune.
n aceast viziune participarea este mai puin o form de democraie i mai mult un anumit tip de strategie viznd
dezvoltarea capacitilor de auto-adaptare a sistemului administrativ: Nu mai este vorba despre a reforma - adic
despre a dirija n abstract, n numele unui model pretins ideal, o realitate rebel. Este vorba de a pune n micare i
mai ales de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice
165
. Un vis, apreciaz G.Timsit.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Cine este creatorul sociologiei dominaiei?
In ce const fenomenul birocratic?
Descriei modelul Iacobin.
Care este concepia liberal cu privire la relaii administraiei publice?
Ce aduce nou modelul neoliberal?

Bibliografie selectiv Modul:
Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thmis, 1973.
Jean-William Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973.
Georges Sorel, Rflexions sur la violence, Editions M.Rivire, 1972.
Lucien Nizard, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue franaise de science
politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973.
Lucien Nizard, Abordarea weberian i abordarea marxist, n: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre
Muller, Elemente pentru o nou abordare a statului n Frana de astzi, Institutul de studii politice din
Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977.
Georges Burdeau, Le libralisme, Seuil, Collection Points, 1979.
Paul Leroy-Beaulieu, Ltat moderne et ses fonctions, Paris, 1911.
Pierre Legendre, Histoire de ladministration de 1750 nos jours, P.U.F., Collection Thmis, 1968.
Paul Leroy-Beaulieu, Trait dconomie politique, tome IV.
Montesquieu, De lesprit des lois, Livre XI, chapitre 4.
Raymond Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de ltat, Paris, 1922, Reeditat n
1962, vol.II.
Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910.
Vivien, tudes administratives, dition Cujas, 1974, Retiprire a celei de a 3-a ediii din 1845
Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II
M.Dupont-White, La libert politique considre dans ses raports avec ladministration locale, Paris,
1864.
Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966.
Max Weber, Economie et socit, vol.I, Plon, 1971.
Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, Gallimard, 1967.
Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959.
Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974.
Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976.
Catherine Lalumire, A la recherche dun cadre thorique pour ltude de ladministration publique, n
Bulletin de lInstitut International dAdministration Publique, No.33.

165
Michel Massenet, Op.cit., p.140
45
Bertrand Badie i Pierre Birnabum, Sociologie de lEtat, 1979, Grasset.
Lucien Nizard, Esquise dun modle de ladministration comme acteur politique, 1981.
Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Technique,
1975.
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963.
Jean-Claude Thoenig, Raionalitatea, n: M.Crozier i alii, Unde merge administraia francez?,
Ed.dOrganisation, Paris, 1974.
Michel Crozier, Apropierea actual dintre administraiile publice i marile ntreprinderi private i
consecinele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968.

46
MODULUL 6: PERSPECTIVE N CERCETAREA I
MODELAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Scurt recapitulare:
Modelul liberal
o Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei
o Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica
o Concepia liberal privind relaia administraie - economie
Modelul weberian
Modelul neoliberal

1. Cteva idei prealabile

Aa dup cum artam n a doua parte a lucrrii noastre, n capitolul II.1, tiina administraiei a debutat ca o tiin,
foarte ezitant ntre pluralele i singularele tiinelor sau ale tiinei administrative. Unii autori apreciaz c i astzi
tiina administraiei este o infratiin, adic o tiin care, pe moment, se mulumete s descrie i care, cnd vrea s
explice, se limiteaz, n fapt, la alegerea ntre una i cealalt dintre imaginile preexistente ale administraiei. Cea mai
mare parte dintre tratate abordeaz, ntr-adevr, problemele teoretice ale administraiei propunnd concepte i
clasificri care, se pare, se suprapun parial i nu epuizeaz materia. Fr ndoial, taxinomiile au jucat ntotdeauna - i
mai joac - un rol esenial n progresul tiinelor iar trecerea unei tiine prin stadiul taxinomic este o etap necesar a
creterii sale. Nu e vorba s renunm la aceste concepte care, pe plan didactic mai ales, permit a numi i a clasa i
chiar a compara Dar colectarea i clasificarea faptelor trebuie s fie depite dar nu numai prin reaezarea
cuvintelor i conceptelor care ar permite o descriere i o evideniere a unor fapte prost percepute sau necunoscute n
prezent. Obiectul unei tiine nu este numai observaia, orict de precis ar fi ea, nici clasificarea faptelor, orict de
numeroase ar fi ele. Dintr-un punct de vedere logic, scrie Karl Popper, nu se justific s formulm enunuri universale
plecnd de la enunuri singulare, orict de numeroase ar fi ele; orice concluzie de aceast manier se poate dovedi
fals - puin import marele numr de lebede albe pe care noi l-am fi putut observa, el nu justific concluzia c toate
lebedele sunt albe
166
. n fapt, gradul de maturitate al unei tiine se msoar la fel ca i aptitudinea sa de a colecta i
de a clasifica fapte, ca i capacitatea sa de a construi modele destinate interpretrii faptelor vechi observate i
previziunii celor noi.
Modelele ofer o reprezentare a unui stat, a unei funciuni sau a unei evoluii a administraiei, dar nimic mai mult, dei
au pretenia universalitii i intemporalitii explicaiilor i interpretrilor pe care le propun. Chiar dac depesc stadiul
descrierii stricte a faptelor i pretind s le explice, aceste modele nu ating fondul fenomenelor pe care le analizeaz i
nu depesc stadiul realitii empirice, dei ele au schematizat-o, au esenializat-o, pe lng faptul c au observat-o
i descris-o.
Iat de ce este necesar adncirea cercetrii n vederea formulrii unei teorii care depind simplul recurs la
imaginea, chiar schematizat, a administraiei, trebuie s scoat n eviden componentele, elemenele constitutive ale
oricrei realiti empirice pe care ele urmresc s o descrie i s o schematizeze.
O prim idee ar fi aceea c teoria ar trebui s urmreasc un dublu obiectiv. Mai nti, s furnizeze un limbaj
reductiv, care s autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una la cealalt dintre situaiile empirice observate, ca
i de la un model la altul. Un asemenea demers nu s-ar bucura de succes dect dac ar fi posibil s fie relevate
universaliile administrative
167
, adic elementele n numr finit care, fiind proprii administraiei, nu ar putea fi ntlnite cu
necesitate n orice administraie, dar a cror prezen sau absen determin specialitatea diferitelor situaii
administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar trebui s fie atunci (plecnd de la aceste
elemente n numr finit) de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative
existente n realitatea i infinita diversitate a situaiilor posibile. Dac numrul de situaii posibile cu care se confrunt
observaia ar fi limitat, ar fi de conceput (dei destul de dificil), trecerea la un recensmnt care ar putea fi exhaustiv
pentru aceste situaii i, n consecin, pentru elementele lor componente. Dar numrul extrem de ridicat al acestor
situaii ar determina mai mult ca sigur un recensmnt lacunar. Pe de alt parte, infinitatea situaiilor i evoluiilor

166
Karl R.Popper, Logica descoperirii tiinifice, prefa de Jacques Monod, Payol, 1978, p.23
167
Noiunea de universalii administrative este mprumutat din lingvistic, unde universaliile de limbaj desemneaz o form de limbaj comun i
subiacent diferenelor naionale i individuale (Noam Chomsky, Lingvistica cartezian, Edition du Seuil, 1969, p.95)
47
posibile mpiedic trecerea la analiza fenomenelor administrative numai pe baza elementelor n numr finit ale cror
posibiliti de combinare ar fi, ele nsei, limitate. n fapt, exigena esenial a unei astfel de teorii este de aceeai
natur ca i aceea cu care s-a vzut confruntat, naintea ei, lingvistica, exigen care, pentru a mprumuta
terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta n a construi gramatici care s stabileasc folosirea
infinit a mijloacelor finite. O eventual gramatic administrativ ar trebui, deci, s fie conceput ca i gramatica
unei limbi, ca un sistem de reguli generale
168
. O gramatic administrativ ar trebui s in cont de toate modelele:
liberal, weberian etc., care constituie cazurile de figur posibil de imaginat, de construit sau de reconstituit plecnd de
la sistemul de reguli generale de baz. Aceste modele, ns, nu pot constitui
ele nsele o tiin a administraiei. Ele nu sunt pentru tiina administraiei dect ceea ce sunt frazele sau un text
pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare.
A doua idee ar fi aceea c reflecia asupra administraiei se petrece n tiparul modelelor administraiei. Aceste
modele alimenteaz prin viziunea lor asupra situaiei i devenirii administraiei, analizele teoretice i scenariile
imaginate asupra evoluiilor i transformrilor sale. Mai mult sau mai puin riguroase, coerente, obiective, tiinifice,
aceste modele ofer descrierea unei stri i, uneori, a unei perspective a administraiei, a unui viitor apropiat sau
ndeprtat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare tiinific, rmn fundamental
supuse ideologiei, iar acest lucru este evident n special cnd aceste modele, descriind viitorul pe care ele l
imagineaz pentru administraie, transmit adevruri neverificabile, necontestabile. Totui, acestea sunt modelele -
materiale cu nalt inut ideologic -, pe care trebuie s le utilizm n sprijinul unei analize tiinifice. O analiz nu va
dobndi pe deplin acest caracter dect cu condiia ca modelele care vor fi utilizate n sprijinul analizei s fie folosite
numai cu titlul de terenuri de cercetare i pentru o cercetare cu caracter diacronic.
Ca terenuri de cercetare, modelele vor servi la precizarea strilor posibile, actuale sau viitoare ale administraiei,
ele oferind doar o prim analiz, o prim schematizare a acestor stri de la care se va construi o nou teorie care va fi
i elul final al demersului. Astfel, se va putea proceda la descompunerea modelelor - reducerea lor la piesele
componente - pentru a recunoate astfel elementele care le compun i care intr n construcia unei administraii. Este
de observat c nu este necesar s fie aceleai piese constitutive de la un model la altul. Aceasta este o dovad a
caracterului ideologic al modelelor care, n mod selectiv, nu iau n consideraie dect anumite aspecte i piese
constitutive i nu totalitatea elementelor constitutive ale administraiei. Dei nu se regsesc n toate modelele aceleai
piese constitutive, un anumit numr dintre ele vor fi comune tuturor modelelor i - n orice caz - inventarul tuturor
pieselor constitutive astfel descoperite - comune sau nu modelelor - va oferi, cu o relativ certitudine, un catalog al
elementelor n numr finit indispensabile construirii unei administraii.
O astfel de teorie care va reui s degaje, din modelele analizate, piesele constitutive, va permite apoi s se
reamenajeze toate modelele actualmente existente, dar este de reinut c singurul test veritabil va fi acela al
confruntrii cu realitatea administrativ. Ar trebui s se fac dovada c o astfel de teorie ine cont de realitatea
administrativ ntr-un mod non contradictoriu i exhaustiv. Dar situaia teoreticianului administraiei ca i aceea a
sociologului n privina obiectului analizei sale nu este prea favorabil. El se afl n faa unui obiect cu contururi
indefinite i poate s dovedeasc c verificrile pe care ar vrea s le fac printr-o confruntare cu o realitate
administrativ indistinct sunt foarte dificile: ntr-adevr, ne putem ndoi de faptul c, atunci cnd avem de-a face cu
un ansamblu de sisteme definite i uor observabile cum este cazul lui Lvi-Strauss sau Bush n analiza lor asupra
regulilor de rudenie, suntem ntr-o situaie mai comod dect atunci cnd ne vine cu pretenia, ca n cazul lui Max
Weber Parsons, de a analiza coerena dintre sistemul economic i sistemul valorilor caracteristice unei societi
169
.
Ar putea fi deci util situarea la un nivel inferior de verificare a validitii teoriei
170
. n lipsa unei probri sistematice a
faptelor - care n-ar putea fi niciodat absolut total din cauza realitii care este non-determinabil, ar putea aprea ca
important, cel puin s se verifice faptul c ine cont de modelele care schematizeaz realitatea i c nu se produce

168
Nicole Rowet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45
169
Raymond Boudon, La ce servete noiunea de structur? Eseu asupra semnificaiei noiunii de structur n tiinele umaniste, N.R.E., Eseurile
CXXVI, Gallimard, 1968, p.189
170
Raymond Boudon critic distincia pe care o face Karl Popper ntre teoriile refutabile sau tiinifice i teoriile non-refutabile, pe care el le
numete uneori metafizice (cf.Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, op.cit.), insist asupra noiunii de niveluri de validitate sau de verificare.
Criteriul de refutabilitate al unei teorii sau mai puin bine: de falsifiabilitate- utilizat de Popper implic faptul c sunt tiinifice numai teoriile pe
care este logic posibil att a le verifica, ct i a le refuta: nu voi cere unui sistem tiinific ca el s poat fi ales o dat pentru totdeauna ntr-o
accepiune pozitiv, ci voi cere ca forma sa logic s fie aceea ca el s poat fi distins, prin forma sa logic, ntr-o accepiune negativ, ca o medie
a testelor empirice: un sistem care face parte din tiin empiric, trebuie s poat fi respins de experien (Karl Popper, op.cit., p.37). Un
asemenea criteriu este util dar n mod abuziv simplificator. Exist i alte criterii criteriul generalitii, al comprehensivitii etc.-, care permit ca s
fie atribuite teoriile niveluri de validitate variabile (R.Boudon, Op.cit., p.193)
48
nici o pierdere de substan n trecerea de la aceste modele la teorie: aceasta ar fi o verificare de al doilea grad, o
verificare indirect, de un nivel, fr ndoial, inferior aceleia care ar permite o confruntare direct
171
, ci o verificare
care ar avea o utilitate sigur; ea ar da o asigurare rezonabil asupra caracterului exhaustiv i non-contradictoriu al
cercetrii.
Munca de recenzare i de analiz a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor, dar nu constituie dect
prima faz a unei cercetri care - pentru a se integra ntr-o astfel de teorie - trebuie s aib iniial un caracter de analiz
diacronic. Deosebirea const n aceea c n timp ce istoria ideilor nseamn esenialmente descrierea unei geneze -
i a urmrilor sale (naterea, dezvoltarea, cristalizarea i dispariia unei idei) - cercetarea diacronic are, drept obiect,
aducerea la zi a elementelor constitutive ale administraiei, elemente coninute n modelele care o analizeaz i o
schematizeaz.
A treia idee ar fi aceea a cercetrii prospective. Dac se admite, ntr-o prim aproximare, c prospectarea d
devenirile posibile, nu devenirea probabil i nici devenirea necesar a unei administraii i c ea trebuie deci s fie o
analiz a regulilor i mecanismelor de transformare a administraiei n msur s dea natere unor noi structuri, unor
noi moduri de funcionare, unor noi imagini ale administraiei i ale procesului su de transformare, trebuie s
constatm c modelele liberal, weberian etc. - exist deja i schieaz perspective posibile ale societii noastre. Ceea
ce viitorologii numesc scenarii nu este dect proiectarea acestor modele asupra unei situaii istorice date. Adevrata
problem a prospeciunii nu este att determinarea scenariilor posibile ale unei administraii - ct aceea a modurilor de
schimbare a unei administraii, moduri care permit trecerea de la o stare iniial a administraiei la una sau alta dintre
imaginile finale pe care modelele le-au schiat. Or, determinarea acestor moduri de trecere este subordonat utilizrii
unui limbaj care s permit traducerea n termeni comuni a ansamblului situaiilor i evoluiilor pe care le cunoate o
administraie care se transform la longue. Un astfel de limbaj nseamn s dispunem de concepte care s permit
conversia fiecreia dintre imaginile administraiei (administraia n prezent, administraia n viitor) i a proceselor sale
de transformare, n elemente sau noiuni compatibile. Prospecia administraiei este, deci, subordonat, formalizrii
sale. Aadar, trebuie s ncepem cu formalizarea.
Aceast tentativ de formalizare a administraiei cere o transmutare epistemologic
172
. Dincolo de decupajul
naiv i de datele brute exprimate n limba cotidian, formalizarea trebuie s permit traducerea semnificaiilor trite
ntr-un univers de semnificaii obiective
173
. Pe lng matematizare, ea trebuie s conserve ceva din aceast cldur
afectiv pe care o avea evenimentul n existen
174
i nu trebuie, ntr-un efort ru adaptat pentru a atinge pozitivitatea
tiinelor naturale (), s lichideze orice semnificaie pentru a reduce fapta uman la modelul fenomenelor fizice.
Formalizarea nseamn cutarea conceptualizrii fenomenului care s permit s i se reduc complexitatea fr a-i
restrnge cmpul social.
Or, pn n prezent, teoriile tradiionale ale administraiei sunt foarte departe de a ndeplini aceste exigene. Fr
matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptat de aceste teorii
pentru a-i descrie obiectul: ea se caracterizeaz prin construirea unei ierarhii de concepte i prin juxtapunerea unei
serii de diferene elaborate plecnd de la considerarea instituiilor i normelor particulare ale unei situaii i ale unei ri
determinate. Metoda care const n ascensiunea componentelor la nivel de categorii i a categoriilor la nivel de
ansambluri, ale cror funcii sunt precizate i ale cror structuri sunt definite. Aceast metod care, de fapt, nu
reuete s scape de capcanele decupajului naiv i al datelor brute i care conduce, n practic, la mpiedicarea
oricrei comparaii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea nguste.
A patra idee ar fi n legtur cu conceptul de relaie concept, care ar permite s se evite un alt risc, care ar consta
n analizarea totalitii administraiei n termeni pur statici i ca o imagine absolut fix i imuabil: de fapt, acest concept
de relaie autorizeaz o analiz sincronic. Or, sincronic nu este egal cu static
175
. n definitiv, conceptul de

171
Este adevrat c o verificare indirect este o verificare de un nivel inferior. Dar, dac nu s-ar putea trece la o verificare de nivel inferior, atunci ar
fi de condamnat teoria: Teoriile scrie Karl Popper- () nu sunt niciodat verificabile empiric. Dac noi dorim s evitm eroarea pozitivist care
const n a exclude criteriul nostru de demarcaie i anume sistemele teoretice ale tiinei naturale, noi trebuie s alegem un criteriu care s ne
permit s admitem, de asemenea, n domeniul tiinei empirice, enunuri care nu pot fi verificate. Totui, voi admite cu siguran c un sistem nu
este empiric sau tiinific dect dac el este susceptibil s fie supus testelor experimentale. Aceste consideraii sugereaz c trebuie s lum drept
criteriu de demarcaie falsificabilitatea i nu verificabilitatea unui sistem (Logica descoperirii tiinifice, precitat, p.37)
172
Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72
173
Ibid
174
Ibid
175
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Edition de Minuit, 1936, publicat n Collections Points, 1970, p.36
49
transformare ar trebui, deci, s vin n completarea aceluia de relaie. n jurul acestor dou concepte, s-ar putea
ncerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentic tiin a administraiei
176
.

2. Aspiraia spre noi modele de administraie public

Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil i pentru administraie.
Despre trecutul administraiei publice avem o imagine destul de clar i anume aceea a unei organizaii
ierahizate, subordonate, coerente n structurile sale i n aciunea sa. Am analizat urmtoarele modele
teoretice ale administraiei : modelul liberal, modelul weberian i cel neo-liberal, modele care confirmau i
ntreau aceast imagine, care ncepe s se estompeze prin apariia unor noi modele. Dac acceptm
definiia mai general pe care Maurice Duverger o d modelelor ca machete destinate s explice fenomenele
i s acioneze asupra lor
177
, se pune n lumin ntreaga importan a acestora pentru cunoaterea
administraiei i n practica administrativ. Administraia noastr este modelat, cel puin parial, de analiza pe
care o pot face cei abilitai - oameni politici sau funcionari - ca i cei care fac speculaii intelectuale. Reiese c
reflecia unora orienteaz aciunea celorlali.

2.1. Funciile modelelor
a) Funcia teoretic
ntr-adevr, funcia modelelor administraiei este dubl. Mai nti, firete, ea este o funcie teoretic: un
model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat i care l ajut pe cercettor s neleag obiectele
concrete reale, s stabileasc faptele i s le explice descoperind raporturile lor
178
. El constituie o reducere a
realitii la elementele sale eseniale. Gradul de reducie - adic de abstracie a modelului - poate fi mai mare
sau mai mic. La limit, modelul poate fi n ntregime formalizat: el se exprim ntr-o formul matematic. n
materie administrativ, suntem, cu siguran, nc foarte departe. Tentativele cele mai avansate n acest
domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl
179
. n majoritatea cazurilor, modelele
administraiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexiti a realitii administraiei, pentru a
extrage de aici elementele fundamentale i de a reda, plecnd de la aceste trsturi caracteristice, o imagine
care traduce esena nsi a lucrurilor. n concluzie, este vorba despre tipuri ideale, n sensul n care Weber
folosete acest termen
180
. Astfel, Max Weber i o ntreag generaie - sau poate mai multe - de liberali a cror
expresie se ntlnete la Leroy-Beaulieu i Carr de Malberg au furit imagini tipice ideale - sau pretins ideale
- ale administraiei. O administraie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supus puterii legislative,
sau, mai mult, unei organizri monocratice, perfect raional i total dezumanizat, sine ira et studio aici sunt
acele imagini - anumite imagini - ale administraiei care impun marile modele n teoria administraiei. Se
observ, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelri n cunoaterea i nelegerea fenomenelor
administraiei - n ce privete fundamentul, structurile i funcionarea acesteia.


176
Despre aceast construcie i perspectivele sale putem trimite la G.Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, Revue, 1980, p.937;
Modelul occidental al administraiei, Revue franaise dadministration publique, 1982, articol precedat de avant-propos de G.Timsit i M.Delmas-
Marty
177
Maurice Duverger, Sociologia politicului, P.U.F., coll.Thmis, 1973, p.295
178
Jean-William Lapierre, Analiza sistemelor politice, P.U.F., 1973, p.10
179
Despre modelul cibernetic de administraie, cf. Lucien Mehl, Pentru o teorie cibernetic a aciunii administrative, n Georges Langrod i alii,
Tratat de tiin administrativ, Mouton, La Haye, 1966, p.781-833
180
E cunoscut formula clasic pe care o d Weber: Se obine un tip ideal accentund unilateral unul sau mai multe puncte de vedere nlnuind o
multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete, care se gsesc uneori n numr mare, alteori n numr mic, iar, pe alocuri deloc, pe
care le ordonm dup criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gndire omogen. Nu vom gsi n realitate nicieri un asemenea
tablou n puritatea lui conceptual: el este o utopie (Max Weber, Eseuri asupra teoriei tiinei, Plan, 1965, p.131).
Modelul de administraie nu trebuie s se identifice cu realitatea administrativ n ceea ce ar trebui s exprime contingenele, cotidianul.
Nu este o descriere, ci o traducere.
Jean-William Lapierre precizeaz (op.cit., p.15): Un model teoretic este analitic i nu descriptiv, sintetic i nu eclectic. O descriere este
un discurs care reproduce sau reflect fenomenele aa cum se prezint ele i care asimileaz contururile lucrurilor percepute fr a cuta s
disting impresia constatrii (). Descrierea este un inventar de date empirice. Modelul, din contr, sugereaz () un ansamblu de ipoteze
explicative, adic de propoziii care enun relaii posibile ntre fapte care vor fi stabilite (). Un model teoretic vine n sprijinul ipotezelor
specifice ale unei cercetri determinate pe cale de a se nate adic de a constitui un ansamblu controlabil i pot nscrie aceste ipoteze
specifice
50
b) Funcia mitic
Modelele au, ntr-adevr, i o alt funcie i anume o funcie mitic. Georges Sorel a descris perfect
mecanismul miturilor, sistemul de imagini
181
, ansamblurile de teme capabile s evoce n bloc i numai prin
intuiie, nainte de orice analiz reflectat, masa de sentimente
182
corespunznd convingerilor nrdcinate
ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel nelese pe care le vehiculeaz diversele
modele ale administraiei. Aceasta nu nseamn c modelele au pretenia, c reuesc s releveze realitatea
administraiei. A vorbi despre funcia mitic a modelelor are, n fapt, o tripl semnificaie. Prima este c aceste
modele se impun contient sau nu ntr-o ntreag serie de analize tiinifice unde se regsesc, la captul unor
lungi, complexe i erudite dizertaii, elementele eseniale n jurul crora erau organizate diversele modele ale
administraiei. Analiza nu vine dect ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie s l repun n
discuie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, sistem de idei care nu mai sunt gndite de nimeni
183
,
n orice caz caz nu de cei care i-l nsuesc. Cea de-a doua semnificaie a funciei mitice a modelelor
administraiei este aceea c ele constituie mijloace de a aciona asupra prezentului
184
. Ele se integreaz n
doctrina formaiunilor politice. Ele alimenteaz reflecia asupra reformei administraiei. Ele alimenteaz
scenariile asupra evoluiei pe termen lung a administraiei i, prin aceasta, contribuie la luarea de msuri
destinate s-i contracareze sau s-i faciliteze realizarea. Funcia mitic a modelelor administraiei are, n fine,
o ultim semnificaie, legat, de altfel, de precedenta i anume fora miturilor, ca intrumente de mobilizare i
instrumente de aciune, ine foarte mult de faptul c ele constituie un ansamblu de idei asupra crora critica
intelectual nu prea are priz: miturile nu au, n mod obligatoriu, coeren intern. Ele nu se construiesc, nici
nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. n studiul miturilor nu conteaz
att istoria ideilor - succesiunea, nlnuirea i critica ideilor - ct analiza marilor teme care compun mitul. Nu
conteaz att validitatea tezelor ct imaginea - adevrat sau fals - pe care aceste teze o ofer despre
realitate: Este foarte important de a ti c miturile nchid n ele detalii destinate s apar cu adevrat n planul
istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice
185
.
Miturile se impun, ntr-adevr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Iat, marile modele ofer, cu
siguran, o imagine extrem de simpl a administraiei, acestea (liberal, neo-liberal sau weberian) fiind
modelele curente n teoria administraiei: ierarhia, monolitismul, coerena apar n toate aceste modele drept
caractere fundamentale ale administraiei, ale unei administraii strict subordonate, executant perfect a
voinei puterii politice n acel moment sau a clasei sociale dominante. n cercetarea i practica administrativ
s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar ntotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte
contient utilizate i despre ale cror origini i implicaii cei care le utilizeaz nu tiu mare lucru. Acest fond
comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimenteaz miturile care sunt actuale n
gndirea i aciunea administrativ.
Treptat miturile dispar. Au aprut noi modele care transform destul de profund imaginea administraiei
momentului respectiv. Modelele administraiei i aveau teologii lor - comentatori respectuoi
186
- i bigoii lor -
teoreticienii tradiionali. Ei au, de acum nainte, noii lor guru. Michel Crozier i Louis Althusser, Nicos
Poulantzas i Octave Glinier sau Michel Massenet, de exemplu, fr a respinge total vechile modele,
contribuie la conturarea unei noi imagini a administraiei, mai complexe, mai bogate i mai fine dect cea
tradiional. Dup Marx, n opinia lui Weber, este sfritul miturilor; administraia european astzi urmrete
s demonteze i s arate funcionarea celor mai secrete i mai delicate mecanisme.






181
Georges Sorel, Reflecii asupra violenei, Editions M.Rivire, Paris, 1972, p.127; 148
182
Ibid
183
Vladimir Weidl, Despre conceptul de ideologie, Contractul social, martie, 1959, p.77
184
Georges Sorel, Op.cit., p.152
185
Ibid
186
Despre aceti teologi, cf. Pierre Legendre, Dragostea cenzorului, Eseu despre ordinea dogmatic, Seuil, 1974, p.212 i urmtoarele i Pierre
Legendre, Bucuria de putere, Tratat asupra birocraiei patriotice, Editions de Minuit, 1976
51
2.2. Demitizarea imaginilor administraiei publice create prin modelele clasice

Problematica fenomenului administrativ pune trei ntrebri eseniale. Prima, n legtur cu fundamentul
administraiei: -autonomie sau subordonare? A doua privind structurile administraiei: -unitate sau diversitate?
A treia se refer la funcionarea administraiei: raionalitate sau iraionalitate? Modelele de administraie sunt,
n general, concepute n jurul rspunsurilor la aceste trei ntrebri.
n aceast privin, trei teme majore apar n modele de administraie analizate: tema subordonrii
administraiei (instrument al puterii politice, al unei clase dominante etc.), tema monolitismului i, n sfrit,
tema coerenei.
Primele dou teme sunt comune celor trei modele, liberal, weberian i neo-liberal; ultima tem nu i
gsete expresia complet i dezvoltat dect la Weber. Dar cele trei teme - instrumentalitate, unitate i
raionalitate - dau aceast imagine simpl a administraiei pe care noile modele o modific destul de mult.

2.2.1. Perimarea mitului instrumentalitii
Tema instrumentalitii care era exprimat ntr-un mod diferit n marile modele, este acum respins de
modele la zi n administraie.
Aceast tem a instrumentalitii a fost neleas uneori n marile modele ntr-un mod simplificat, oarecum.
n modelul liberal, ale cror teze sunt cele mai familiare deoarece ele inspir aproape ntreaga doctrin
administrativ continental, cea care este predat n mod obinuit n facultile de drept din Frana, Anglia,
Germania, Italia, administraia este instrumentul puterii legislative i nu dispune de nici o autonomie. Acesta
este regimul statului legal. Acest regim este legat de o concepie politic avnd ca trstur fundamental
organizarea puterii, concepie conform creia autoritatea administrativ trebuie, n toate cazurile i sub toate
aspectele, s fie subordonat organului legislativ, n sensul n care ea nu va putea s acioneze dect n
executarea elementelor acestuia, sau cu permisiunea unei legi
187
.
Astfel, orice activitate subordonat autoritilor administrative pn la i inclusiv eful executivului
(depinde) de voina enunat n prealabil de legislator
188
. Administraia este, deci, pentru liberali, numai un
instrument i un instrument la dispoziia puterii politice alese.
n modelul weberian funcioneaz aceeai tez a lipsei de autonomie a administraiei, tez care provine
din sociologia dominaiei (Herrschatssoziologie) la care se rezum, din acest punct de vedere, doctrina lui Max
Weber. n aceast doctrin, birocraia este, se tie, tipul cel mai pur de dominaie legal. Ea este compus
din funcionari care exercit competenele stabilite de lege i care nu ascult dect de ndatoririle obiective
ale funciilor lor
189
. Nu poate fi exprimat mai limpede ca aici principiul instrumentalitii administraiei.
Aa dup cum anticipam, astzi, imaginea administraiei este alta. Noile modele propun, de acum ncolo,
o viziune foarte ndeprtat de imaginea instrumental a trecutului.
Liberalii aveau deja n germen, n teoriile lor cele mai clasice, ambiguitile de limbaj i de gndire care
trebuiau s mimeze teza instrumentalitii administraiei: este vorba, ntr-adevr, de dou lecturi posibile ale
textului lui Montesquieu: Pentru a forma un guvern moderat, scria Montesquieu, trebuie s combini puterile,
s le reglezi, s le temperezi, s le faci s intre n aciune; s le echilibrezi; rareori se poate realiza asta prin
legislaie
190
. Aadar, nu este suficient ca titularii celor trei puteri s fie investii cu competene distincte i
separate i ca ei s fie declarai prin constituie independeni i egali unii fa de alii
191
.
Potrivit unei prime lecturi a textului lui Montesquieu, cea mai tradiional, aceea a lui Carr de Malberg, de
exemplu, era imposibil de conceput c ntr-un stat n-ar fi dect puteri egale - unitatea statului ar fi astfel
distrus
192
. Aceast lectur insist asupra noiunii de putere executiv, de putere cu unic exercitant care
implic superioritatea funciei legislative, adic subordonarea organului executiv i deci a administraiei fa de
lege, principiu antinomic aceluia al independenei i egalitii puterilor. Carr de Malberg relevase existena

187
R.Carr de Malberg, Contribuie la teoria general a statului, n Sirey, 1930, retiprit n 1960, vol.I, p.490
188
Ibid
189
Max Weber, Economie i societate, vol.I, Plon, 1971
190
Montesquieu, Despre spiritul legilor, Cartea C, cap.XIV
191
R.Carr de Malberg, Op.cit., vol.II
192
Ibid
52
acestei contradicii n Adunarea Constituant din 1791: a vorbi n acelai timp, cum o fceau ei, despre
puterea executiv i de separaia sau de echilibrul puterilor, nu nsemna a deschide calea recunoaterii
autonomiei administraiei
193
. Fr ndoial, ns, aduga el, n orice stat, chiar n acelea n care constituia
pretinde c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i c vizeaz o anumit egalizare a puterilor, se va gsi, n
mod invariabil, un organ suprem care s-i domine pe toi ceilali i care s realizeze, astfel, unitatea
statului
194
. Astfel este anulat n fa tema autonomiei administraiei n numele principiului statului legal.
Mai exist, totui, i o alt lectur a lui Montesquieu care, la fel de liberal, ajunge la concluzii radical
diferite i propune o alt imagine a administraiei.
Pentru Raymond Aron, ideea esenial a lui Montesquieu nu este separaia puterilor n sens juridic, ci
ceea ce s-ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiie a libertii politice
195
. Cu siguran, Montesquieu
a acordat mult atenie i importan organizrii puterilor i modului n care acestea trebuie s coopereze. Nu
este, totui, acesta, punctul cel mai important. Spiritul legilor nu l dezminte. Consideraiile asupra grandorii
i decderii romanilor o confirm: ca regul general, ori de cte ori se va putea observa c ntr-un stat numit
republic lumea este linitit, cu siguran c nu exist libertate. Ceea ce se numete uniune ntr-un corp
politic este un lucru foarte echivoc: adevrata uniune este o uniune armonioas, care face ca toate partidele,
orict de opuse ne-ar prea, concur pentru binele general al societii: tot aa cum disonanele, n muzic,
concur pentru acordul total. Poate fi uniune ntr-un stat n care nu se vede, n aparen, dect tulbure; adic o
armonie de unde rezult fericirea care este singura i adevrata pace. Tot aa cum prile acestui univers sunt
legate etern prin aciunea unora i prin reacia altora
196
.
Pe aceste baze, Raymond Aron exprim o concepie a constituiei statelor moderate i libere care,
insistnd asupra echilibrului puterilor sociale ca o condiie a libertii, caracterizeaz societile industriale non
socialiste prin disociere, echilibru i rivalitate permanent a categoriilor conductoare. Distingnd, n particular,
n snul acestor categorii, pe de o parte oamenii politici iar, pe de alta, funcionarii, Raymond Aron face s
apar opoziia fundamental dintre eful politic ales i funcionarul numit, opoziie bazat pe aceast
particularitate: cel ales i reprezint pe cei care l-au ales, o fraciune din ansamblu. El este, deci, inevitabil,
partizan
197
(acesta reprezint, deci, particularul, n vreme ce, cealalt categorie reprezint universalul);
funcionarii sunt diferii, n esen, deoarece ei guveneaz n mod raional i pretind c reprezint
universalitatea colectivitii
198
. De aici, rezult, ntre ei, o tensiune virtual. Uneori o lupt deschis. Scopurile
lor nu sunt aceleai: binele tuturor sau acela al unei fraciuni din electorat. De unde i visul unei puteri care ar
putea fi integral raional, care n-ar fi subordonat intereselor particulare sau grijilor electorale
199
. Vis de
tehnocrat pe care l condamn, evident, Raymond Aron
200
, dar pe care el l prezint i l detaliaz cu o precizie
uimitoare.
Raymond Aron observ pe de o parte c disocierea dintre oamenii politici i administratori este depare de
a fi total, deoarece funcionarul este obligat s in seama, n deciziile sale, de interesele electorale ale
efului su politic, iar, pe de alt parte, omul politic nu poate ignora constant binele comun numai n favoarea
intereselor particulare pe care el le reprezint. Disocierea categoriilor conductoare (deci, separaia
administraiei de puterea politic aleas), prghie prin care se menine echilibrul puterilor, el nsui o condiie a
libertii, nu este niciodat absolut. Ea constituie, totui, adevratul principiu de funcionare al statului liberal.
Ea semnific autonomia - (autonomie cel puin parial, relativ) - administraiei fa de puterea legitim. i ea
anun perimarea mitului instrumentalitii.

193
Ibid, p.49: Constituantele din 1791 nu i-au dat seama c ele erau n contradicie cu ele nsei delcarnd, pe de o parte, c cele trei puteri sunt
egale i independente i, pe de alt parte, subordonnd puterii legislative executivul i puterea juridic
194
Ibid, p.52
195
Raymond Aron, Etapele gndirii sociologice, Gallimard, Bibliothque des Sciences Humaines, 1967, p.40 i cf. Ch.Eisenmann, Spiritul legilor i
al separaiei puterilor, Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1953, p.190 i urm.
196
Montesquieu, Consideraii asupra cauzelor grandorii i decderii romanilor, cap.IX
197
Raymond Aron, Lupta claselor, lecii noi asupra societilor industriale, Gallimard, coll. Ides, 1964, p.168
198
Ibid
199
Ibid
200
Funcionarul nu are legitimitate, el este fcut pentru a asculta ordinele i el trebuie s le primeasc de la oamenii politici care, la rndul lor, au
nevoie de o formul de delegare a cetenilor n guvernare (Raymond Aron, Ibid, p.168). Dar, remarc imediat Raymond Aron, de ndat ce
intervine delegarea, apare simultan posibilitatea unor interese pariale, impunnd cheltuieli din fondul comun (Ibid). Dac funcionarul nu are,
deci, legitimitate, este tentat s caute raionalitatea al crui purttor este i universalitatea al crui servitor este. Astfel se autojustific
tehnocraiile, puteri administrative autonome care au scpat tutelei puterii politice
53

*
* *

Mitul instrumentalitii administraiei cunoate o nou apropiere de modelul propus de Michel Crozier i
Erhard Friedberg
201
.
mpotriva ideii organizaiilor total aservite, autorii acestui model avanseaz, dimpotriv, aceast
constatare fundamental: nu exist sisteme sociale n ntregime reglate sau controlate. Actorii individuali sau
colectivi care le compun () sunt actori care, adesea extrem de constrni de sistem, dispun de o marj de
libertate pe care ei o utilizeaz strategic n interaciunile lor cu ceilali"
202
. Crozier i Friedberg nu neag faptul
c o organizaie trebuie s funcioneze dup nite reguli care pot fi extrem de constrngtoare i care, n
consecin, vor face din ea, n aceeai msur, un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli: Desigur,
modelul oficial prescriptiv nu este fr oarecare influen. El determin ntr-o mare msur contextul aciunii i
deci resursele actorilor. Desigur, se poate spune c actorii nu sunt niciodat totalmente liberi. Dar, adaug
Michel Crozier i Erhard Friedberg, trebuie s recunoatem n acelai timp c orice organizaie, chiar cea mai
strict supus, las loc unui anume joc - n sensul lipsei de adaptare - unei anumite indeterminri care permite
actorului integrat n organizaie s recupereze o parte din putere. Aceasta este, de altfel, una dintre cele patru
caracteristici principale ale fenomenului birocratic descris de Michel Crozier: dezvoltarea regulilor impersonale,
centralizarea deciziilor, izolarea fiecrei categorii ierarhice i, adaug Crozier, dezvoltarea relaiilor de putere
paralele n jurul zonelor de incertitudine care subzist n organizaie: oricare ar fi eforturile desfurate, este
imposibil s se elimine toate sursele de incertitudine n interiorul unei organizaii multiplicnd regulile
impersonale i ntrind centralizarea. n jurul zonelor de incertitudine care subzist, se vor dezvolta relaiile
paralele de putere i, odat cu ele, fenomenele de dependen i conflictele. Indivizii sau grupele care
controleaz o surs permanent de incertitudine ntr-un sistem de relaii sau de activiti n care
comportamentul fiecruia poate fi prevzut dinainte vor dispune de o anumit putere asupra acelora a cror
situaie ar putea fi afectat de aceast incertitudine
203
. Crozier citeaz cazul unei organizaii n care, n
principiu, nimic nu este arbitrar - deoarece totul este aici formal reglementat - i nimic nu se negociaz i unde,
totui, unii ageni, folosindu-se de situaia privilegiat pe care le-a confer funciile lor n cadrul organizaiei
dispun de o putere a regulilor
204
. Chiar n situaii extreme, omul pstreaz mereu un minimum de libertate ()
i el nu se poate opri s nu atace cu ea sistemul
205
. Dup cum spune Crozier, este cazul sistemelor
concentraionale n care nsi teroarea extrem nu interzicea n ntregime dezvoltarea raporturilor umane
autonome
206
.
Adoptarea unei asemenea viziuni asupra organizaiei nu poate evolua deloc n sensul unei concepii pur
instrumentale a administraiei.
Aceasta, n analiza lui Michel Crozier nu poate aprea ca instrument aflat n ntregime la dispoziia unei
anumite autoriti politice sau sociale deoarece s-a dovedit, n opinia lui Crozier cel puin, c marja de libertate
ireductibil de care dispune orice individ reintroduce n administraie o autonomie desigur greu msurabil,
fr ndoial limitat, dar real, n orice caz. mpotriva mitului instrumentalitii reapare o dat n plus tema
unei anumite autonomii - (a unei autonomii relative) - a administraiei.
n timp ce modelele fondatoare - cel liberal, weberian etc. - ddeau imaginea unei administraii supuse
puterii alese, clasei dominante sau efului, succesorii lor propun o imagine mai
complicat. Ideii unei administraii subordonate, ei i substituie aceea a unei administraii care, din contr,
ntre anumite limite, poa-
te aprea ca autonom. Aadar, perimarea mitului instrumentalitii.


201
M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, ed.du Seuil, 1977
202
Ibid
203
M.Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971, p.236
204
Idem sau Crozier i Friedberg, Actorul i sistemul, p.49-53; 63; 36
205
Ibid
206
Ibid
54
2.2.2. Dispariia mitului unitii
O alt imagine tradiional este aceea a unei administraii monolitice supuse unui centru de putere unic,
de unde decurge orice autoritate exercitat n cadrul administraiei. Unitatea de putere i ierarhizarea
organelor traduc juridic acest monolitism, prezent n fiecare din modelele clasice constituind una dintre
caracteristicile eseniale ale structurii administraiei publice.
n acest sens Carr de Malberg descrie administraia statului liberal aa cum funcioneaz el - sau ar
trebui s funcioneze n Frana la nceputul secolului al XX-lea: Nu exist dect o putere unic: aceea de
executare a legilor, putere pentru exercitarea creia autoritatea superioar are o putere ierarhic asupra
agenilor subalterni
207
. Ierarhia este aici o consecin direct a aplicrii principiului statului legal: legile care
coordoneaz diversele autoriti administrative ntr-un ansamblu ierarhizat au, cu siguran, drept consecin
atribuirea efilor de serviciu a puterii de a hotr msurile care pot fi luate n virtutea textelor legislative n
vigoare i a puterii de a prescrie folosirea acestor msuri, subordonailor lor
208
.
Modelul weberian de administraie, desemneaz n mod expres o organizaie monocratic, n care sursa
puterii este, deci, unic i n care principiile ierarhiei funciilor i a diferitelor niveluri de autoritate implic un
sistem foarte ordonat de dominare i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de
ctre superiori
209
, o administraie birocratic-monocratic, spune Weber, a crui formul traduce, n felul su
greoi, greutatea i monolitismul blocului administrativ.

*
* *

Aceste imagini clasice sunt foarte diferite de acelea pe care le sugereaz sau le impun noile modele de
administraie.
n primul rnd tema poliarhiei. Plecnd de la antiteza simplist dintre stilul democratic i stilul
autoritar
210
de exercitare a puterii, Franois Bourricaud n Schia unei teorii a autoritii sistematizeaz
noiunea de poliarhie. El relev ct de dificil este pentru unul sau cellalt dintre aceste dou stiluri de a putea
s dea seam de realitatea politico-administrativ: imaginea autoritii finale lsate n minile unui singur
individ o putem considera suspect
211
. Fr ndoial c aceast reprezentare este legat de un mod de
exercitare a puterii i de structurare a puterii att de profund ancorat n contiine nct orice definiie i orice
analiz trece prin ea: La prima vedere, birocraiile pot fi definite ca sisteme de autoritate la care puterea de
decizie () trece, graie demultiplicrii, la delimitarea competenelor, la subordonarea i la controlul exercitat
asupra nivelurilor inferioare de ctre ealonul imediat superior, concentrat n minile efului din vrful
piramidei
212
. O asemenea schem nu este, totui, spune Franois Bourricaud, niciodat observabil n
puritatea sa, nu mai mult dect schema democratic: decizia n loc s emane dintr-un centru unic, ar fi mai
degrab rezultatul compromisului, al calculelor sau al presupunerilor pe care diversele pri ori partide ajung
s le fac n legtur cu conduita asociailor lor i a rivalilor lor
213
. n loc de un bloc monolitic, organizaia
birocratic se scindeaz deci ntr-o colecie de uniti distincte, dispunnd fiecare de o parcel de putere:
policentrism sau, mai mult, relaia dintre un centru i o periferie stabilind ntre ele legturi de dependen
mutual i continu care permit apariia alternativei verticalitate birocratic i feudalizare
214
.
Noiunea de poliarhie se refer, deci, la o analiz a administraiei total strin analizei tradiionale. Locul
administraiei birocratico-monocratice las loc apariiei sistemelor difereniate i descentralizate, acum la
nivelul centrului o putere de arbitraj i practicnd metoda conflictelor limitate
215
.

207
R. Carr de Malberg, Op.cit., p.518 i 519
208
Ibid
209
Max Weber, Economie i societate, partea a VIII-a, cap.IV
210
Franois Bourricaud, Schia unei teorii a autoritii, Plon, colecia cercetri n tiinele umane, 1969, p.379, 75. 76, 303, 298, 299, 412, 423, 75
i 76; Ibid, p.303 i p.298
211
Ibid
212
Ibid
213
Ibid
214
Ibid
215
Ibid
55
n al doilea rnd tema segmentrii nsoete i dezvolt analize asemntoare. Acestea le descoperim
n modelele susintorilor sociologiei organizaiilor fcut de Michel Crozier i de alii din grupul lui.
Necesitatea, pentru organizaie, de a controla ct mai bine relaiile cu mediul su, antreneaz crearea n
interiorul su a serviciilor specializate s trateze cu diverse pri constitutive ale acestui mediu. De aici rezult
o difereniere a structurilor interne ale organizaiei, ns serviciile specializate create n organizaie nu pot
ndeplini mulumitor funcia lor de contact cu diferitele elemente ale mediului dect cu o dubl condiie: pe de o
parte ca interlocutorii i legturile s asigure reprezentarea mediului pe lng organizaie (este prima lor
funcie), pe de alt parte, ca ele s se constituie (i aceasta este o funcie progresiv i ineluctabil) n ageni
ai organizaiei pe lng organizaiile partenere. Crozier i Friedberg dau ca exemplu ministerul francez al
industriei. Acest minister, mprit n servicii foarte specializate pe produse i tehnici de fabricaie, utilizeaz n
relaiile cu lumea industrial dou feluri de legturi: mai nti, membrii corpului minier. Prezena lor n acelai
timp n cabinetele ministeriale, n anumite direcii ale ministerului, ca i n conducerea ntreprinderilor innd de
competena acestor direcii, permite acestor direcii de a mobiliza i manipula reelele de relaii i de informaii
i de a controla astfel mediul n care ele lucreaz. Ele i asigur astfel fora. Dar n alte sectoare de activitate
ale ministerului, sindicatele patronale ale anumitor ramuri industriale sunt acelea care se interpun ntre
ntreprinderi i serviciile ministerului de care ele depind. Aceste servicii (care nu beneficiaz de reeaua pe
care o constituie corpul minelor) nu dispun de aceleai capaciti de mobilizare ca i direciile forte. Ele sunt,
deci, la bunul plac al sindicatelor, care nu le furnizeaz dect o informaie fracional parial i ocolit despre
problemele din ramurile lor
216
, ceea ce face din aceste servicii direcii slabe. Dificultatea direciilor orizontale
ale ministerului i capacitatea lor de a unifica i coordona politicile diferitelor direcii se explic, dup Crozier i
Friedberg, prin tipul de relaii foarte segmentarizate pe care organizaia administrativ le ntreine cu mediul.
Diferenierea structurilor administrative este, de altfel, ntrit prin constituirea sistemelor autonome formate,
fiecare, dintr-unul din segmentele administraiei i din mediul su specific: organizaia, aa cum se prezint ea
n ansamblu, cu limitele ei, cu lanurile sale ierarhice, cu procedurile sale de coordonare, cu unitatea sa i cu
integrarea sa aparent trebuie s cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o nglobeaz dar o
depesc mereu
217
.
Acolo unde, din obinuin, am vedea o structur unitar i ierarhizat, Crozier i Friedberg propun deci luarea
n considerare a multiplicitii sistemelor de aciune care decupeaz i depesc organizaia.
Schema numit de reglare ncruciat a administraiei franceze n contradicie cu tema unitii pe care Michel
Crozier o traseaz mpreun cu Jean-Pierre Worms, Jean-Claude Thoenig i Erhard Friedberg
218
- Administraia nu
este aceast mare main pe care ne-o imaginm de obicei, ale crei diferite organe ar asculta orbete de puterea
central. Ea este caracterizat prin existena unui sistem de relaii care, n loc s-i faciliteze comunicarea direct i
vertical cu funcionarii aparinnd aceleiai piramide ierahice, pune n contact funcionari i notabili alei, ntre care
s-ar dezvolta o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune a unor interese complementare i a unor
norme identice
219
. Rezultatul ar fi foarte diferit de acela al unei imagini iearhice i unitare a administraiei, cernd ca
funcionarii s-i gseasc inspiraia i direciile de aciune pe lng superiorii lor.
n aceast viziune funcionarii i-ar cuta marile lor orientri pe lng aleii locali - oricare ar fi culoarea lor
politic. Exemplul sistemului politico-administrativ departamental francez ar fi, n aceast privin, extrem de
revelator, cci s-ar vedea funcionarii exercitndu-i dominaia asupra fiecrui primar luat individual dar, n acelai
timp, comportndu-se n oarecare msur ca prizonieri ai clientelei celor alei pe care ei trebuie s o serveasc i
pe care ei nu o pot irita prea mult, cci altfel i-ar pierde posibilitile de aciune
220
. ntr-un asemenea sistem,
comunicarea vertical ar fi, deci, foarte slab: reglarea s-ar face pentru fiecare grup funcional (cei alei,
funcionarii) prin apelul, la fiecare nivel, la expertul celeilalte grupe
221
. Consecina evident ar fi deci nchiderea i
izolarea fiecrei celule administrative. Cu riscul de a-i pierde mijloacele de influen, acestea ar fi interesate s
evite interferenele (n relaiile lor cu notabilii), cu celulele administrative vecine i, mai ales, cu celulele
administrative superioare.

216
M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, p.155-166, 218-234
217
Ibid
218
Ibid
219
Ibid

220
Ibid
221
M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.224
56
Modelul lui M.Crozier adaug, deci, viziunea sa n ntregime anti-unitar a administraiei. Unitatea
administrativ n-ar fi, deci, dect un mit.

2.2.3. Decderea mitului raionalitii
Puterea modelului weberian, ca i a celui liberal, const n principal n realizarea unei imagini a
administraiei constant raionale n aciunea sa. Ea ar fi forma cea mai desvrit a unei organizri ierarhice
regulamentare i birocratice, total depersonalizate i perfect eficace: administraia birocratico-monocratic
prin precizia, permanena, disciplina, rigoarea sa i prin ncrederea pe care ea o inspir, n consecin prin
caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii, ca i pentru cei interesai prin ntinderea prestrii
sale, prin posibilitatea formalmente universal pe care ea o are de a realiza toate sarcinile, ea fiind perfectibil
din punct de vedere tehnic pentru a atinge maximum de randament - aceast administraie reprezint ntr-un
cuvnt practica dominrii cele mai raionale, din punct de vedere formal
222
, dezumanizarea, impersonalizarea
acestei administraii
223
, separarea total ntre activitile profesionale i viaa privat
224
fac din administraie o
main a crei funcionare prevzut cu cea mai strict rigoare nu poate fi cu nimic perturbat de reacii
personale. Sistemul este de o raionalitate absolut. Agenii si ascult de reguli abstracte, impersonale i de
obiective definind n detaliu competenele lor i modul lor de aciune. Previzibilitatea complet a funcionrii
organizaiei creia ei i aparin rezult din aceea c fiecare tie care va fi comportamentul celorlali, deoarece
acesta nu poate fi dect conform regulei. Or, regula este raional. Comportamentul agenilor nii este deci
raional. Raionalitatea weberian a administraiei este, n definitiv, nu numai raionalitatea sistemului
administrativ, ci i aceea a agenilor care l fac s funcioneze.
Dar, aa cum vom vedea, tema raionalitii se estompeaz progresiv n noile teorii administrative.
La sfritul anilor 30, Robert K.Merton recunotea c birocraia dup Weber, prin structura sa, () tinde
la eliminarea complet a relaiilor personale i a consideraiilor iraionale (afectivitate, ostilitate, anxietate
etc.)
225
, nc de atunci fcnd analiza multiplelor consecine posibile ale unei aciuni date, el fcea distincia
ntre funciile i disfunciile organizaiilor birocratice: "printre consecinele observate, funciile sunt acelea care
contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat, iar disfunciile sunt acelea care jeneaz adaptarea
sau ajustarea sistemului
226
. Precizia, regularitatea, eficacitatea birocraiei care dup Weber erau funcii ale
organizaiei birocratice - pot produce simultan rezultate exact contrarii celor urmrite - i anume efecte
disfuncionale. Normele a cror existen era comandat de voina de a raionaliza funcionarea
sistemului i a agenilor si sunt, de fapt, deturnate de la semnificaia lor: formalism i ritualism pretenios, care
sunt dincolo de respectarea regulilor; hiperconformism, care este consecina disciplinei; comportamente
stereotipe rezultnd din depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei etc.
Contestarea raionalitii weberiene ntreprinse de Merton i unii dintre aceia care l-au urmat ar prea
fundamental lui Michel Crozier: ea dovedete c o organizaie care corespunde tipului ideal este foarte
departe de a fi perfect eficient, cum se credea cu prea mare uurin
227
. Ea nu permite, totui, s se ajung
la cauza fundamental: ea nu elucideaz problema relaiilor exacte ntre birocraia ca organizaie raional i
biro-craia ca disfuncie. Fr ndoial Merton a contribuit la demons-trarea faptului c funcionarea
organizaiilor (de altfel) raionale putea antrena consecine disfuncionale. Dar el nu a neles c aceste
disfuncii, semne - n principiu - ale unei funcionri iraionale a organizaiei, puteau fi analizate ntr-o cu totul
alt perspectiv. Fcnd apel la analize deja dezvoltate de March i Simon
228
, Crozier i Friedberg pleac de
la principiul c omul este incapabil s efectueze alegerea optim, ntr-adevr, n imposibilitatea intelectual i
material de a cuprinde toate alegerile posibile care i se ofer: pe de o parte, el nu dispune de mijloace de
cunoatere indispensabile n acest scop, pe de alt parte, el judec secvenial, adic alegnd pentru fiecare
problem pe care el o are de rezolvat, prima soluie care corespunde pentru el pragului minimal de

222
Max Weber, Economie i societate, precitat, p.229
223
Max Weber, Caracteristicile birocraiei, n: Argumente
224
Ibid
225
Robert K.Merton, Consecinele neanticipate ale aciunii sociale propuse, Revista American de Sociologie, 1936, p.894-904; Birocraie,
structur i personalitate, Fore Sociale, XVIII, 1940, p.560-568, traducere francez n R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod
sociologic, Plon, ed.a II-a, 1965, p.192-201
226
Ibid
227
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, precitat, p.218
228
J.G.March, H.A.Simon, Organizaiile, Dunod, 1971, prefa de M.Crozier
57
satisfacie
229
- n loc de raionalitate absolut, nu se poate descoperi, n cadrul organizaiei, dect o
raionalitate limitat. Limitat, n sensul n care raionalitatea fiecruia dintre agenii membri ai organizaiei este
funcie strns legat de structurile n care ei sunt integrai i care definesc "cmpul posibilelor": opiunile care li
se ofer, constrngerile de care ei se ciocnesc, informaia de care ei dispun, rutina care i antreneaz etc. Nu
mai exist o raionalitate, ci raionaliti conflictuale, chiar divergente. n ciuda acestor divergene sau chiar a
acestor conflicte, atitudinile membrilor organizaiei sunt, totui, raionale: dac membrii orgnizaiei nu sunt
capabili, din raiuni intelectuale i materiale, s fie absolut raionali, ei caut, n orice caz, s adopte atitudinea
cea mai raional posibil cu privire la contextul particular n care ei acioneaz. Astfel, alegerile operate n
materie de politic public ar fi strns legate de diversele raionaliti financiare, tehnice, administrative i
juridice care dominau n sectorul i n momentul considerat
230
i care s-ar identifica, fiecare, dup Crozier i
Friedberg, cu un mare corp administrativ sau tehnic (Inspecia Finanelor, Poduri i osele, Mine, Consiliul de
Stat, Corp prefectoral etc.). Cunoaterea empiric a diverselor raionaliti actuale, modul n care integrarea lor
se face a posteriori pentru a ajunge la o decizie final n funcie de influena respectiv a grupelor care
reprezint aceste raionaliti, ar avea astfel o mai mare utilitate pentru cunoaterea i nelegerea
administraiei dect teoriile tradiionale despre raionalitate absolut.
Astfel se rspndete imaginea unei administraii mprite ntre raionalitile care se nfrunt; imagine
ndeprtat de viziunea obinuit a unei administraii subordonate, unitare i coerente, popularizate prin marile
modele. Imaginea unei administraii a prezentului, mai complex, mai real, mai vie dect aceea pe care ne
mulumeam s o vedem.

2.3. Apariia noilor idealuri (mituri?)
Aa dup cum afirm G.Timsit n frecvent citata de noi Teoria administraiei, imaginile administraiei
viitorului pe care le propun noile modele de administraie sunt imaginile unei administraii ideale. Nici o evoluie
nu duce ineluctabil la asta. Pornind de la obiectivele care ar prea eseniale, aceste imagini sunt, mai
degrab, schia structurilor administrative care par s fie cele mai satisfctoare: aadar, schie pentru o
administraie care, n viitor, ar putea succeda aceleia care funcioneaz astzi i care ar trebui s rezolve
problemele cu care se confrunt astzi: problema schimbrii unui sistem paralizat de blocaje instituionale i
culturale; problema stpnirii unei birocraii sufocante i omnipotente etc. Noile modele tind s propun
remedii. n acest sens, ele se separ de marile modele i anunau doar un viitor optim, n general.
Noile modele se mulumesc s alimenteze scenarii i constituie o reflecie prospectiv asupra viitorului
administraiei mileniului trei. Acestea sunt de fapt alte mituri, alte idealuri, care i fac loc i care ofer, fiecare,
un rspuns la criza statului, aa cum o analizeaz noile modele: idealul descentralizrii, pentru a permite
schimbarea sistemului administrativ; idealul statului-holding pentru a debarasa statul de birocraia sa etc.

2.3.1. Idealul descentralizrii
Descentralizarea este, dup Michel Crozier, un remediu al relelor de care sufer administraia public.
Astzi aceast administraie constituie un sistem blocat, a crui schimbare nu se poate opera dect prin crize
brutale care zguduie ansamblul organizaiei. Exist, totui, un alt mod de schimbare posibil, care ar permite
evitarea blocajului i crizelor. El ar consta ntr-o transformare profund a sistemului n sensul unei mai mari
descentralizri.
Blocajul sistemului administrativ francez, afirm Crozier, i gsete originea n caracteristicile nsei ale
acestei administraii (att de asemntoare cu a noastr). Centralizarea este factorul fundamental al acestui
blocaj, dar nu centralizarea n sensul obinuit de concentrare a puterii n folosul unui agent administrativ aflat
n vrful piramidei, cu toate c i acest aspect poate fi reinut. Exist i o alt semnificaie mai important, i
anume aceea c agenii administrativi decideni, dein uneori competena de decizie n mod formal, deoarece
sunt rupi de realitatea administrativ, astfel c deciziile nu concord cu aceast realitate.
Exist o ruptur ntre cei care decid i cei care sunt chemai s realizeze decizia administrativ. Cei care
decid nu au cunotinele i informaiile necesare, iar cei care au asemenea cunotine i informaii nu au

229
M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.46
230
Ibid
58
putere de decizie, astfel c datorit distribuiei competenelor, cei care decid sunt strini de problemele
administraiei i astfel i face loc arbitrariul.
Iat de ce pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativ este necesar schimbarea
conceptual, deci a sistemului administrativ n ansamblu pentru a asigura distribuia raional a competenelor
la niveluri de decizie ct mai apropiate de locul unde acestea se execut.
Schimbarea sistemelor administrative este legat existenial de un joc - n sens de margine, de spaiu,
permind o micare mai uoar a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dup Michel
Crozier, o anumit libertate de funcionare a organizaiilor. Acestea sunt ansambluri care sunt cel mai puin
integrate i care dispun mai mult de resurse care pot cel mai uor s se transforme
231
. Schimbrea nu ar
rezulta deci numai din introducerea descentralizrii ntr-un sistem. Dar ea ar fi considerabil facilitat. Ea nu s-
ar produce fr crize succesive dar, de-a lungul lor i graie supleii care permite descentralizarea, ea ar
impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curat de rigiditile care paralizeaz sistemul aa cum
funcioneaz el astzi.
Descentralizarea nu avea, pn la M.Crozier, dect legitimitate politic - grija democraiei -, sau doar
fundament tehnic - dorina de eficacitate. Prin Michel Crozier ea i gsete o justificare teoretic n plus: ea
este o condiie a schimbrii. Nimeni nu se ndoiete c e vorba deocamdat de un ideal fie i numai dac
constatm diversitatea interpretrilor care pot fi date cnd se trece de la principii la soluii concrete, ceea ce ne
face s observm c descentralizarea nu este dect o imagine - destul de imprecis - pe care ne-o propun
structurile administrative viitoare care s le permit s reziste mai bine la ocuri sau s depeasc
problemele ntlnite de actuala administraie relativ centralizat. Descentralizarea astfel conceput nu este
doar o tehnic administrativ, ci i o speran politic.

2.3.2. Idealul statului-holding
Idealul statului-holding este unul dintre cele mai recente i care a ptruns n gndirea administrativ de
civa ani, apariia acestui ideal coincide n special cu avntul teoriilor despre introducerea managementului n
administraia public. Acest ideal imagineaz un viitor perfect pentru administraia public, preconiznd un
stat-holding care ar trebui s constituie rspunsul la o sfidare a civilizaiei noastre
232
. Acesta este, ntr-
adevr, obiectivul esenial pe care l urmresc susintorii acestui mit. Preocuparea principal pe care ei o
manifest este remedierea crizei n care se scufund un stat paralizat de o structur formal, ierarhizat,
rigid, ineficace, arhaic, risipitoare de energie i de bani. Dublu ideal, deoarece se pretinde n acelai timp s
aduc o soluie la dou crize, de civilizaie i de gestiune, crize care zguduie societatea contemporan.
Ambele aspecte sunt strns legate, ele nu sunt dect cele dou fee ale unei aceleiai realiti: un stat i o
societate investite de maina birocratic, depite i necate de organizaiile cu care omul le-a nlocuit pentru
a-i stpni mediul nconjurtor, aceste ansambluri funcionale nsrcinate s-i asume scopurile societii
industriale
233
.
Dac este adevrat, dup cum afirm Michel Massenet, c scopurile unei societi se nscriu mereu n
structurile sale
234
, este legitim s ne ntrebm asupra capacitii acestor structuri de a se adapta la exigenele
epocii. Criza civilizaiei - criza finalitilor - se altur, ntr-adevr, crizei gestiunii - criza mijloacelor: aceasta n
msura n care statul nu mai este capabil s-i asume unele dintre funciile sale fundamentale care au fost puse
n discuie
235
. Mutaia orgnizaiilor a devenit necesar prin convergena a dou fenomene: pe de o parte,
creterea volumului i complexitii operaiunilor unui stat care a trecut de la neutralitatea i reinerea statului
liberal la aciunea voluntarist a statului providenial; pe de alt parte, accelerarea schimbrii datorate trecerii de
la societatea actual la epoca industrial i, curnd, post-industrial. Fr ndoial, o evoluie a structurilor
administrative are loc i se traduce n diverse moduri: proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare,
multiplicarea administraiilor de misiune. Dar o asemenea evoluie rmne insuficient pentru a asigura
corectarea tuturor defectelor de care sufer organizaia administrativ tradiional, organizaie centralizat,

231
Ibid
232
Michel Massenet, Noua gestiune public, Pentru un stat fr birocraie, ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146
233
Ibid
234
Ibid
235
Ibid
59
birocratic, ierarhizat i sectorializat
236
. Hiperrigiditatea
237
unei asemenea organizaii care a putut, un
moment, s se adapteze nevoilor epocii sale
238
, o mpiedic astzi s rspund eficace la solicitrile la care este
supus, de acum nainte, organizaia. Aceasta nseamn c schimbarea s-a schimbat
239
. n secolul al XIX
lea
,
schimbarea era conceput i trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare la alta a societii. Schimbarea
se fcea n salturi brute. La sfritul secolului al XX-lea, schimbarea este, dimpotriv, conceput ca o micare
continu, dispersat n sursele sale (), rapid (). Perceptibil la scara unei singure generaii, schimbarea
este definit ca permanena unei stri constante de mobilitate a societilor Un fel de micare
brownian
240
.
Fa de o asemenea situaie, organizaia administrativ trebuie s evolueze. i s se debaraseze de
apstoarea birocraie care o paralizeaz. Adic, pe ct posibil, de sarcinile de gestiune care i incumb: de
aici rezult necesitatea de a nlocui sistemul tradiional de administraie piramidal i ierarhizat cu o multitudine
de ageni nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor publice
241
. De aici
rezult, de asemenea, necesitatea de a nlocui de fiecare dat cnd ar fi posibil, legea cu contractul.
Misiunea ierarhic a statului se terge. Maina birocratic al crei suport era se desparte de el. Statul redus la
un fel de coordonare a schimbrii sociale
242
nu mai este dect un stat-holding: el revine la misiunea sa
fundamental, care este cea politic. Administraia de tip suedez - ministere reduse la state-majore, funcii de
gestiune asigurate de oficiile larg autonome
243
- constituie, de acum nainte, unul din modelele de care se
leag proiectele administrative de cele mai diverse origini
244
.
Astfel, poate, administraia se va schimba, iar idealurile vor deveni realitate.
Noile modele ale administraiei - prezente i viitoare - impun imagini ale administraiei care se regsesc n
cea mai mare parte a analizelor administrative: analize teoretice - puine sunt acelea care nu se bazeaz
implicit sau n mod expres pe unul sau altul dintre aceste modele -, studii prospective sau cu scop practic
imediat - sunt rare acelea care nu se refer cel puin o dat la temele pe care aceste modele le dezvolt. Puin
import dac imaginile administraiei pe care le vehiculeaz noile modele sunt adevrate sau nu. Este
suficient faptul c aceste modele exist i c ele sunt preluate i difuzate pe larg n gndirea administrativ.
Modelele administraiei furnizeaz analize pariale ale strii actuale a administraiei i ale sugestiilor sau
previziunilor asupra evoluiei sale probabile, posibile sau de dorit.
Nu este exclus ca noile modele s vehiculeze multe idei false. Nu este exclus nici ca aceste modele
teoretice s poat suscita proiecte de reform administrativ sau s susin programe politice. Vom vedea.


Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Care concept vin en completarea celui de relaie?
Ce nseamn formalizare?
n ce const cercetarea prospectiv?
Descriei idealul statului-holding.
Ce este tema poliarhiei?

Bibliografie selectiv Modul:
Franois Bourricaud, Schia unei teorii a autoritii, Plon, colecia cercetri n tiinele umane, 1969.
Raymond Aron, Etapele gndirii sociologice, Gallimard, Bibliothque des Sciences Humaines, 1967.

236
Ren Mayer, Feudaliti sau democraie? Pentru o administraie n stil nou, Arhaud, 1968, p.125,241
237
Ibid
238
Piramida ierarhizat sau militar corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat, dar care a depit stadiile autoconsumului i
artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat (R.Mayer, Op.cit., p.53-54)
239
Michel Massenet, De la schimbarea tehnic la izbucnirea social, Analiz i previziune, Futuribles, vol.XI, aprilie 1971, nr.4, p.398, 387
240
Ibid
241
Ibid
242
Ibid
243
Comisariatul general Plan, Plan i perspective, 1985, Frana n faa ocului viitorului, A.Collin, 1972, p.179, 156; Ibid, p.171-179
244
Ibid
60
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971.
Robert K.Merton, Consecinele neanticipate ale aciunii sociale propuse, Revista American de
Sociologie, 1936.
R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod sociologic, Plon, ed.a II-a, 1965.
Ren Mayer, Feudaliti sau democraie? Pentru o administraie n stil nou, Arhaud, 1968.
Michel Massenet, Noua gestiune public, Pentru un stat fr birocraie, ed. Hommes et techniques,
1975.
Karl R.Popper, Logica descoperirii tiinifice, prefa de Jacques Monod, Payol, 1978.
Noam Chomsky, Lingvistica cartezian, Edition du Seuil, 1969.
Raymond Boudon, La ce servete noiunea de structur? Eseu asupra semnificaiei noiunii de
structur n tiinele umaniste, N.R.E., Eseurile CXXVI, Gallimard, 1968.
Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967.
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Edition de Minuit, 1936, publicat n Collections
Points, 1970.
G.Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, Revue, 1980.

61

MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Scurt recapitulare:
Tiparul modelelor de administraie
Cercetarea prospectiv
Aspiraia spre noi modele de administraie public
o Funciile modelelor
o Demitizarea imaginilor administraiei publice create prin modelele clasice
o Apariia noilor idealuri (mituri?)

1. Prospectarea administraiei publice
Reflecia prospectiv a fost adesea confundat cu predicia, ghicitul sau utopia, deoarece reflecia prospectiv
sufer de prea mare proximitate.
Pentru moment este adevrat c prospecia administraiei publice pune mai multe probleme dect rezolv. Iat de
ce apreciem ca fiind necesar s riscm mai nti o definiie. n acest sens, propunem s nelegem pentru moment prin
prospecia administraiei analiza viitorurilor posibile pe termen lung ale aparatului autoritilor administraiei publice de
stat i a administraiilor locale care nu au caracter politic. O asemenea definiie care nglobeaz toat aceast parte a
aparatului de stat i a colectivitilor locale, care nu dispune de o putere iniial legislativ sau guvernamental,
exclude orice pretenie de predicie a viitorului administraiei. Aadar, vorbim doar de viitoruri posibile, deoarece
prospecia ofer viitoruri posibile, nu deveniri probabile i, cu att mai puin, deveniri necesare. Prospecia este deci
conceput numai ca un instrument de reflecie care ajut decizia; ea nu este un mijloc de a alege, ci un instrument de
raionalizare a alegerii; ea nu este schia unei imagini ideale sau fatale a administraiei, ci o previziune conjunctural
asupra transformrilor sale. Prospecia se distinge deci de ghicit i de profeie, care trateaz viitorul ca destin, adic,
ca o nlnuire stabilit naintea evenimentelor ineluctabile
245
. Ea se distinge i de utopie i de tiinifico-fantastic, care
trateaz viitorul ca pe ceva natural,ca un ansamblu de stri ale naturii posibile la o scaden mai mult sau mai puin
ndeprtat
460
. i dac prospecia tra-teaz viitorul ca devenire, ca proces istoric, adic
460
, ca futurologie, ea se
distinge, totui, de aceasta din urm, prin faptul c, pe de o parte ea nseamn conjunctur i nu prezicere, adic
ipotez i nu aseriune i c, pe de alt parte, ea nu inventeaz, nu propune i nici nu impune ca sigure sau probabile
imaginile devenirii administraiei, deja imaginate i desemnate de futurologi.
n aceast privin, este cu deosebire important distincia dintre prospecie i futurologie. Prospecia
administrativ const, de fapt, ntr-o analiz a regulilor i mecanismelor transformrilor administraiei de natur s dea
natere - prin modificri progresive sau nu - la noi structuri, la noi moduri de funcionare, la noi imagini ale
administraiei. Problema prospeciei administrative nu este de a elabora, de a imagina aceste noi imagini.
Yves Barel recunoate prospeciei moderne o dubl funcie - ideologic i tiinific
246
. Cele patru modaliti
principale ale funciei tiinifice pe care el o recenzeaz in, ntr-adevr, de prospectare. Acestea sunt: a) funcia de
previziune; b) funcia de pregtire a alegerii sau deciziei; c) funcia de critic tiinific a prezentului sau de relectur a
trecutului; d) testul de verificare a validitii tiinifice a analizelor i procedurilor de pseudo-experimentare.
Funciilor ideologice el le atribuie n mod egal: a) funcia de mobilizare n jurul unui proiect social; b) funcia invers
de demobilizare, constnd n deghizarea profeiilor sau alegerilor normative sub form de previziune, etc., innd de
futurologie. Aceasta ar nsemna ca prospectarea s fie condamnat s nu poat accede niciodat la un statut tiinific
dect acela de a-i atribui acest ultim rol, constnd n elaborarea, mai mult sau mai puin camuflat, a unui proiect
social
247
. De fapt, aceste proiecte sociale, aceste imagini finale exist deja. Nu prospectivistul este cel care trebuie s
le imagineze sau s le proiecteze. Ele se gsesc n modelele propuse de teoreticieni - vizionari, inspirai sau harnici i
persevereni - care le-au dat formulri mai mult sau mai puin sofisticate, precum i de oameni politici care, n linia
marilor modele, n umbra sau n marginea lor, propun, n general, versiuni mai rudimentare ale acestor imagini.

245
Andr-Clment Decoupl, Previziune i prospecie, n Tratat elementar de previziune i de prosepcie, sub direcia lui Andr-Clment Decoupl,
P.U.F., 1978, p.22-32
246
Yves Barel, Prospecie i analiz de sistem; Lucrri i cercetri de prospecie (T.R.P.) nr.14, Documentaia francez, februarie 1979, p.11-14 i
urm.
247
G.Timsit, Teoria administraiei, Ed.Economica, Paris, 1988
62
Adevrul este c proiectele sociale nu au nimic comun cu rigoarea tiinific. Ele provin din mit i din aciunea
mobilizatoare. Aceasta nu nseamn c ele nu ar putea face obiectul unei analize riguroase i obiective: funcia
prospectivist este, desigur, aceea care introduce rigoarea i spiritul tiinific n acest domeniu i le aplic unui obiect -
proiectele sociale - a crui elaborare nu ine, n mod expres, de tiin.
O operaiune de prospectare administrativ cuprinde mai multe faze logice, i chiar cronologice.
O prim faz necesar, chiar dac ea nu este prioritar, const n inventarierea imaginilor finale, a proiectelor
sociale elaborate n legtur cu administraia. Aa dup cum am mai vzut n a doua parte a acestei lucrri, la
Capitolul III/2, exist modele care creioneaz un viitor pentru administraia public. Ele constituie viitoruri posibile ale
aparatului administrativ. Viitoruri pure, care nu-i mprumut trsturile dect de la propria lor logic i nu din rezistena
pe care mediul le-o poate opune. A doua faz necesar unei operaiuni de prospectare a administraiei publice const
n a ne ntreba asupra procesului care poate duce la aceste viitoruri. Aceast faz este situat n miezul operaiunii
prospective, ea const n a lega printr-o reflecie critic prezentul administraiei de viitorurile posibile care i sunt
atribuite.
O a treia faz, la fel de important, se impune n mod logic, i anume: determinarea procesului de transformare nu
se poate face dect plecnd de la luarea n considerare a strii iniiale a administraiei, i anume aceea a adminsitraiei
n ziua n care este ntreprins operaia de prospectare i creia i se aplic procese de transformare, care trebuie s
duc la una sau alta dintre imaginile inventariate.
Aadar, sunt logic necesare trei faze. Derularea acestora este, totui, subordonat unei condiii prealabile. Dac nu
poate fi vorba de a judeca viitorul administraiei fr a-i cunoate prezentul, aceast cunoatere nu se poate, n nici un
caz, rezuma la o descripie. Imaginea unei realiti administrative foarte complexe, diverse i vii, nu ar fi foarte util
judecii i ar putea conduce la confuzii. Trebuie, deci, s descoperim i s utilizm un limbaj simplificator, care s
permit traducerea fiecrei imagini a administraiei i a procesului su de transformare n elemente care s autorizeze
comparaia i trecerea de la o imagine la alta, oricare ar fi diversitatea i eterogenitatea aces-tora. Altfel spus, trebuie
s facem o operaie de formalizare a fenomenului administrativ, care s permit a-i reduce complexitatea, fr a-i
reduce cmpul.
Aadar, formalizarea constituie prealabilul teoretic indispensabil analizei viitorurilor administraiei.

2. Formalizarea administraiei publice
Cea mai mare parte dintre tratatele de tiina administraiei abordeaz problemele teoretice propunnd concepte
i clasificri nedemonstrabile, a cror materie o epuizeaz. Fr ndoial, conceptele i clasificrile astfel propuse au
jucat - i mai joac nc - un rol esenial, n special pe plan pedagogic. Acestea permit, de exemplu, s facem distincia
ntre descentralizare i deconcentrare, ntre administraiile centrale i cele locale, ntre aezminte publice i
colectiviti teritoriale etc. n fapt, trecerea unei tiine prin acest stadiu este o etap necesar a creterii sale. Dar
culegerea i clasificarea faptelor trebuie s fie depit. Obiectul unei tiine nu este numai observaia - orict de
precis ar fi ea, sau clasificarea faptelor, orict de numeroase ar fi ele. Dintr-un punct de vedere logic - scrie Karl
Popper - nu este justificat s formulm enunuri universale plecnd de la enunuri singulare, orict de numeroase ar fi
ele; orice concluzie tras n acest mod poate, ntr-adevr, s se dovedeasc, oricnd fals; puin import marele
numr de lebede albe pe care noi am fi putut s le observm, el nu justific concluzia c toate lebedele ar fi albe
248
.
n fapt, gradul de maturitate al unei tiine se msoar att prin aptitudinea sa de a culege fapte i de a le clasifica, ct
i prin capacitatea sa de a construi modele destinate s interpreteze faptele trecute observate i s prevad altele noi.
Or, nici n aceast privin, situaia tiinei administraiei nu este foarte satisfctoare. Dac exist modele
ipotetice, adic modele care ofer ipoteze de interpretare a faptelor i a devenirii acestora - modelul liberal, autoritar
sau weberian de exemplu - aceste modele nu rspund dect la o parte a exigenelor logicii unei tiine. Pe lng faptul
c ele nu au fost pn acum sistematic recenzate i formalizate, ele se situeaz mai ales, cum s-ar spune n linia lui
Northrop, la stadiul istoriei naturale
249
. Ele ofer o reprezentare a unei stri sau a unei evoluii istorice. Ele nu pretind
c explicaiile i interpretrile pe care le propun ar fi universale sau atemporale.
O teorie a tiinei administraiei ar trebui, n viziunea lui G.Timsit
250
, s-i atribuie un dublu obiectiv. Primul este
acela de a furniza un limbaj simplificator, care s autorizeze nu numai trecerea prin conceptualizare de la una la alta

248
Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, Prefa de Jacques Monod, Payot, 1978
249
F.S.C.Northrop, The logic of sciences and the humanities, Mac Millan, New York, 1974
250
G.Timsit, Thorie de ladministration, Ed.Economica, Paris, 1986, p.211 i urm.
63
dintre situaiile istorice, orict de strine ar fi ele una de alta, dar chiar la trecerea de la unul la altul dintre modelele
ipotetice care pretind s dea seama de situaie, orict de diferite ar fi ele unele de altele.
Cel de-al doilea obiectiv al unei teorii a administraiei ar trebui s fie, plecnd de la aceste elemente n numr finit,
de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative care exist n realitate i
infinita diversitate a evoluiilor lor posibile.
Dar infinitatea evoluiilor i situaiilor posibile mpiedic trecerea la analiza fenomenelor administrative doar pe
baza unui inventar de elemente n numr finit ale cror posibiliti de combinare ar fi ele nsele limitate. Aa dup cum
am mai spus, n fapt, cerina esenial a unei formalizri teoretice n domeniul tiinei administraiei este de aceeai
natur ca i aceea cu care s-a confruntat naintea ei lingvistica, cerin care consta n a construi gramatici care s
foloseasc la infinit mijloace finite. O asemenea construcie presupune ca s fie conceput o eventual gramatic
administrativ, ca i gramatica unei limbi, ca un sistem de reguli generale
251
, permind s se enune sau s se
genereze, plecnd de la un numr finit de elemente i de norme, un ansamblu infinit de situaii i de evoluii: o
gramatic administrativ nglobeaz, deci, n mod necesar, toate modelele ipotetice - liberal, weberian etc.-, care nu
sunt dect o etap n dezvoltarea logicii unei tiine. Aceste modele ofer posibilitatea de a imagina, de a construi sau
reconstrui, plecnd de la sistemul de reguli generale la care se raporteaz gramatica administrativ care ar trebui
elaborat.
Un alt mod de a judeca validitatea tiinei administraiei ar porni de la gradul su de generalitate. Pn n prezent,
teoriile tradiionale ale administraiei se situeaz la un nivel foarte sczut de generalitate. i asta din cauza metodei
adoptate de aceste teorii pentru a-i descrie obiectul, i anume prin construirea unei ierarhii de concepte i prin
juxtapunerea unei serii de distincii elaborate plecnd de la luarea n consideraie a instituiilor i normelor particulare
ale unei situaii i ale unei ri determinate. Aceast metod const n ridicarea componentelor la categorii i a
categoriilor la ansamblurile ale cror funcii i structuri sunt precizate i definite. Aadar, o metod care sintetizeaz n
loc s analizeze, care generalizeaz n loc s specifice; metod care conduce, n fapt, la a mpiedica orice comparaie
i care are drept rezultat principal privilegierea conceptelor prea strns legate de situaiile sau instituiile pe baza crora
construcia a fost fcut, concepte care, n consecin, sunt, de altfel, interanjabile. Dificultatea de a folosi, sau chiar
de a face s fie nelese, spre exemplu, n rile n tranziie, conceptele clasice de descentralizare i de deconcentrare,
constituie un exemplu caracteristic. Gradul de generalitate al acestei metode este slab, i, n consecin, i gradul de
validitate. Trebuie, deci, s abordm lucrurile ntr-o alt manier, i anume exact invers: s nu mai considerm
situaiile sau instituiile n mod separat, individual, ci s lum n considerare totalitile care le nglobeaz; s nu mai
ridicm componentele la categorii i la ansambluri ci, din contr, s descopunem ansamblurile pentru a le determina
componentele, acelea care, la rndul lor, trebuie descompuse n componente de grad inferior i aa mai departe, pn
la epuizarea posibilitilor de analiz.
Acest principiu al totalitii, care ar prea cel mai potrivit cu exigenele unei teorii a administraiei, duce deci la
reflecia asupra componentelor administraiei n ansamblu. Dar a descompune o totalitate n pri distincte care ar fi,
ele nsele, descompuse n sub-pri distincte care, la rndul lor, etc., expune, totui, la dou riscuri. Primul este c ar fi
posibile mai multe decupaje ale aceluiai obiect i c nici unul dintre ele nu s-ar impune cu adevrat. Cum s-ar putea
stabili dac cutare instituie marginal este sau nu parte integrant a administraiei, dac ea face sau nu parte din
sistemul jurisdicional, dac ea ine sau nu de sectorul privat, etc.? Cel de-al doilea risc este c, lund n considerare
fiecare dintre pri ca un tot distinct de toate celelalte, ajungem s uitm c administraia nseamn i legturile care
unesc prile unele de altele. Cu aceste dou riscuri, este posibil a remedia situaia ntr-un singur mod, printr-o
constatare deja operat n lingvistic: recunoaterea faptului c o totalitate nu se compune din obiecte, ci din
dependene i c nu substana sa, ci raporturile sale interne i externe au o existen tiinific"
252
. Teoria
administraiei trebuie s se refere mai degrab la conceptul de relaie dect la acela de instituie, deoarece
administraia nu exist n sine; ea nu este dect un sistem de relaii, de raporturi, de dependene.
Conceptul de relaie ar permite evitarea unui alt risc, care ar consta n analizarea totalitii administraiei n termeni
pur statistici i ca o imagine absolut fix i imuabil: n fapt, acest concept de relaie autorizeaz o analiz sincronic.
Or, sincronic nu este tot una cu static
253
; i, dup cum ne mai spun lingvitii, ar putea fi indicat s opunem studiului
diacronic urmrind n mod deliberat comparaia diferitelor stri succesive ale aceluiai obiect de studiu, o sincronie

251
Nicolae Ruwet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45
252
L.Hjelmslev, Prefa la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971, p.37
253
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Ed.de Minuit, 1963, publicat n Colecia Puncte, 1970, p.36
64
dinamic, n care atenia se concentreaz, desigur, asupra unei aceleiai stri, dar fr ca s se renune niciodat la
relevarea variaiilor acesteia i la evaluarea caracterului progresiv sau recesiv al fiecrei trsturi
254
. n completarea
conceptului de relaii, ar trebui s vin conceptul de transformare. n jurul acestor dou concepte s-ar putea ncerca n
viitor construcia unei gramatici administrative.

3. Conceptul de transformare
mprumutat, ca i conceptul de relaie, din lingvistic, conceptul de transformare face referire, de asemenea, la
istorie i, n consecin, la prospectare, care nu este dect o istorie a viitorurilor. El prezint, n plus, avantajul depirii
opoziiei tradiionale dintre sincronic i diacronic.
Problema prospectrii n administraie este dubl. Este, mai nti, aceea care exist i n lingvistic: s se
reueasc generarea printr-un numr finit de operaii a unui ansamblu infinit de situaii. Gramatica generativ sau
transformaional are, desigur, drept obiect formalizarea operaiilor de transformare a enunurilor lingvistice destinate
s produc un numr infinit de fraze avnd un numr finit de elemente aparinnd structurii limbii
255
. O prospectare a
administraiei ar trebui, ntr-un mod asemntor, s fac recensmntul operaiunilor de transformare a structurilor
administrative care permit producerea - n numr infinit - de posibile situaii administrative viitoare, plecnd de la
elementele simple n numr limitat, determinate n prealabil. Este de observat, de asemenea, c nu exist
transformare dect n msura n care anumite elemente ale sistemului vechi se regsesc n sistemul nou i unde, n
consecin, se manifest capacitatea unui sistem de a se reproduce, de la o perioad la alta. Dar acest capacitate nu
este dect parial. Care sunt, deci, modurile de varian i ce modele de structuri pot s rezulte de aici?

3.1. Modurile de varian
Fiecare dintre fenomenele desemnate de conceptele mai sus definite (relaii, prospectare, formalizare), cu referire
la relaiile constitutive ale administraiei, pot constitui un prilej de transformare
256
. Modurile de varian sunt, deci,
extrem de diverse. Astfel, spre exemplificare: creterea sau diminuarea gradului de putere sau de instituionalizare a
unei relaii sau creterea sau diminuarea amplitudinii orizontale sau verticale etc.
Astfel, putem asista la inversarea sensului unei relaii, fie c inversiunea se face instituional, fie c ea se situeaz
n afara oricrei instituionalizri. La asemenea inversri de sens asistm astzi n anumite democraii parlamentare,
unde relaiilor instituionale I
po
I
adm
tind s le ia locul relaiile I
adm
I
po
, care nseamn, chiar dac parial, nceputul
exercitrii controlului administraiei asupra puterii politice. Fenomenul inversiunii sensului a fost mai vizibil i mai
accentuat n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, unde, din diferite motive, cum ar fi raritatea elitelor politice i
constituirea unei elite de substituie, a fcut posibil apariia unei veritabile contra-elite administrative, care a ocupat
terenul i a marginalizat partidul sau partidele politice, supraordonndu-se astfel instituiilor politice i determinndu-le
opiunile.
Transformarea coninutului unei relaii constituie, de asemenea, unul dintre modurile de varian posibile ale
relaiilor constitutive ale fenomenului administrativ.
O relaie se poate internaliza sau externaliza progresiv: astfel, instanele societale, organizaiile sindicale,
organizaiile neguvernamentale, pot fi introduse n administraie prin proceduri care merg de la simpla informaie pn
la co-decizie, trecnd prin consultare i participare: locul pe care l ocup n unele ri organizaiile sindicale de
funcionari n funcionarea administraiei i n gestionarea funciei publice ar putea constitui un bun exemplu al acestei
internalizri: gradul variabil dup regimurile politice sau domeniile de competen al internalizrii ar putea, la limit, s
transforme, prin integrarea sa administrativ, o instan societal ntr-o veritabil instan administrativ. Am putea, de
altfel, s ne imaginm drumul invers: deznaionalizarea unei ntreprinderi publice nu ar putea fi vzut, ntr-o oarecare
msur, cel puin ca o externalizare a relaiei I
adm
I
eco
?
Polarizarea relaiilor dintre administraii furnizeaz un alt exemplu interesant al fenomenului de internalizare. n
relaiile dintre instanele administrative se constat astfel existena micrilor centrifuge sau centripete - externalizare
sau internalizare a relaiilor - care anim diferitele piese constitutive ale sistemului administrativ i l determin s
treac de la un sistem polar - administraie de tip monopolist puternic centralizat i ierarhizat - la un sistem complet

254
Andr Martinet, Evoluia limbilor i reconstrucie, P.U.F., Coll.Sup., 1975, p.9
255
Paul Ricoeur, Limbajul, aciunea, umanismul, n Principalele tendine ale cercetrii n tiinele sociale i umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2,
tiine umane, 1978, p.1387
256
A se revedea conceptul de relaie n Capitolul I/3 din Partea a treia a acestei lucrri
65
atomizat, administraie de tip concurenial, compuse din structuri aflate n echilibru reciproc. Sau, invers, de la un
sistem concurenial sau segmentar la o administraie cu caracter monopolist
257
.

3.2. Modelele de varian
Numim model de varian tipurile de transformare care afecteaz n mod global un ansamblu de relaii. Asemenea
modele au fost deja schiate sau desemnate de mai multe ori pentru a studia starea i evoluia structurilor
administrative. Nu este totui sigur c aceste micri centrifuge s-ar caracteriza printr-o consisten mai mare a polului
periferic i prin diver-sificarea sensibil a articulaiilor administrative terminale. De asemenea, principiul de participare
ar implica o anumit reechilibrare ntre centru i periferie prin atenuarea principiului centralizrii i redistribuirii
competenelor n favoarea periferiei. i, n fine, schema birocratic bazat pe atotputerea centrului n raport cu
periferia maleabil i docil, s-ar vedea dezminit n numele aceluiai model centru-periferie cci, prin mijlocirea
competenelor care i sunt recunoscute la nivelul execuiei, periferia ar obine un avantaj n plus asupra coninutului
nsui al alegerii.
Procesul de agregare-difereniere a structurilor degajate de-a lungul studiului modurilor de formare a
administraiilor rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie furnizeaz un alt exemplu de model de varian. Analiza
evoluiei fcute de-a lungul nucleului instituional original, substrat constituit din administraia motenit i imitat dup
aceea a puterii imperialiste coloniale, pune n eviden dou procese principale. Un proces de agregare, adic de
creare de structuri administrative noi, care se vor aduga structurilor administrative deja existente i i asum sarcina
ndeplinirii funciilor care, pn aici, nu erau asigurate deloc de ctre administraie. Un proces de difereniere, adic de
formare de structuri prin divizarea nucleului administrativ original, n care se gsesc coninute n statul embrionar toate
funciile
Unul dintre primele exemple de modele de varian la care ne putem referi este modelul centru/periferie. Dup
cum l definete Jean Leca, acest model elaborat n principal de Eisenstadt, consider o entitate politic drept un
ansamblu de raporturi schimbtoare ntre un centru politic i cultural i sectoarele care sunt, n principiu, sub dominaia
sa sau pe care el ncearc s le integreze
258
.
Transpus de Jacques Chevallier n analiza sistemului administrativ, modelul centru/periferie i servete pentru a
cuprinde multitudinea fenomenelor administrative
259
. Un exemplu de ntrire a birocraiilor: att regimurile liberale, ct
i socialitii, confer executivului, organ ales i responsabil, care se poate prevala de legitimitatea democratic i a
crui autoritate este din punct de vedere constituional recunoscut, calitatea de centru politic. n paralel, se vor
produce fenomene de descentrare n favoarea birocraiei administrative, devenit un centru paralel de putere graie
puterii organizrii sale i competenei tehnice a funcio-narilor si. Sau mai mult, modelul centru/periferie ar permite s
fie descrise relaiile dintre un sistem politic i administraiile sale: sistemul politic dispune () de diferitele administraii
care sunt investite cu o zon de competen specializat, geografic sau funcional i legat de un mediu local sau
profesional specific
260
. Un asemenea model, elaborat plecnd de la exemplul administraiilor rilor n curs de
dezvoltare, ar putea avea un cmp de aplicaie mai vast i ar putea servi la clarificarea micrilor care frmnt
structurile administrative ale rilor industrializate (formarea sau transformarea acestor structuri). Evoluia Ministerului
francez de Interne ar putea fi considerat simptomatic n aceast privin. Abandonnd rolul de administrator
universal al Naiunii, care era nc al su la sfritul secolului al XIX-lea, cnd el asigura o serie ntreag de misiuni
care se adugau funciei primitive de poliie, Ministerul de Interne s-ar fi ntors la funcii mai specializate - poliia i
controlul colectivitilor locale - n timp ce structurile sale se difereniau i se specializau pentru a da natere unor noi
ministere - Instruciune public, Amenajri publice - ministere nscute prin divizarea nucleului administrativ original.
Procesele de articulare-dezarticulare a structurilor administrative constituie un ultim exemplu de model de varian.
Numim articulare a proceselor celor mai diverse atunci cnd acestea se situeaz la acelai nivel ierarhic, ntre ele
existnd relaii de subordonare (autoritate) sau, mai mult, relaii ntre instane publice i para-publice, prin care este

257
Asupra acestei distincii ntre administraiile monopoliste, concureniale i oligopolitice, cf. G.Timsit, Conceptul de coordonare administrativ,
Bulletin de lI.I.A.P., nr.36, decembrie 1975, p.1085-1108
258
Jean Leca definete acest model paradigmatic. El spune c o paradigm este un ansamblu de propoziii mprite de un grup de cercettori i
care organizeaz modul de a aborda un obiect concret, de a decupa un anumit numr de ntrebri referitoare la acest obiect, de a elabora metode
de stabilire i de evaluare a dovezilor i de a formula generalizri care decurg din aceste dovezi (Pentru o analiz comparativ a sistemelor politice
mediteraneene, vezi Revue franaise des sciences politiques, vol.27, nr.45, august-ocotmbrie 1977, p.571-577)
259
Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie n analiza politic, n Centrul universitar al cercetrilor administrative i politice al Picardiei, Centru,
periferie, teritoriu, P.U.F., 1978, p.84-122
260
N.J.Smelser, Mecanismul schimbrii i adaptarea la schimbare, n Industrializare i societate, U.N.E.S.C.O., 1963, p.31
66
asigurat o transmitere mai bun a informaiei i a deciziei. Dezarticularea desemneaz procesul invers pe care-l
cunosc statele brutal sau progresiv afectate de imposibilitatea de a stabili sau menine aceste relaii -de orice natur ar
fie ele - ntre instanele constitutive ale mecanismului administrativ. Dac articularea structurilor este n ansamblu n
mod convenabil asigurat n rile industrializate i dezvoltate, nu acelai lucru se poate spune despre rile n curs de
dezvoltare sau n tranziie, unde domin, din contr, dezarticularea structurilor administrative.
Modelul articulare-dezarticulare acoper, deci, ca i modelele centru-periferie i agregare-difereniere, proceduri i
procese extrem de variate.
Dup cum se tie, att rile dezvoltate, ct i rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, cunosc o expansiune a
structurilor lor administrative. Totui, se pare c, n timp ce n rile dezvoltate expansiunea administrativ este nsoit
de articularea unor noi structuri, n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, dimpotriv, se asist la un proces de
dezarticulare extrem de caracteristic strii de administraie depit n care se afl aceste ri (stare de
subadministraie). Subadministraia n-ar putea fi, de fapt, redus, la un simplu fenomen de raport, calculat ntr-un mod
mai mult sau mai puin sofisticat, ntre, pe de o parte, numrul funcionarilor i, pe de alt parte, suprafaa teritoriului,
numrul locuitorilor si sau structura sa economic. Un astfel de raport ar constitui, desigur, un indiciu important n
starea mai mult sau mai puin dezvoltat a subadministraiei unei ri. Dar el ar trebui completat cu analiza modurilor i
gradelor de articulare a diferitelor instane, dezarticularea administrativ ameninnd unitatea i existena nsi a
administraiei. De unde i micrile la care asistm n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie i care tind la
rearticularea administraiilor dezarticulate, fie prin stabilirea procedurilor de control a instanelor politice asupra
instanelor administrative, fie prin schimbarea procedurilor de control i nlocuirea procedurilor instituionale deczute
I
po
I
adm
cu proce-duri instituionale de sens invers I
adm
I
po
(exemplu de elite de subsituie sau contra-elite).

Un scenariu este o configuraie deosebit de legturi i transformri specificate sau calificate de codul care le
regizeaz. Vom discuta mai nti despre structuri ca prim element al unui scenariu pentru a desemna aceste legturi i
transformrile lor astfel specificate. Un scenariu este n plus un ansamblu de ipoteze despre felul n care transformrile
vor fi sau nu provocate i ritmul n care ele pot s se produc. Apoi vom discuta despre strategii pentru a desemna
acest al doilea element al scenariilor.

4. Analiza tipurilor de relaii din structurile administraiilor occidentale, prim element n proiectarea
unor scenarii privind viitorul administraiei publice
Construcia scenariilor privind viitorul administraiei publice necesit corectarea punctelor de ruptur, a cmpurilor
de turbulen n care funcioneaz administraiile. n aceste cmpuri se situeaz posibilitile pentru un sistem
administrativ de a se transforma i rsturna dintr-o parte n alta. n aceast privin este necesar mai nti
reanalizarea modelelor de administraie care, esenialmente, constituie matricea sistemelor administrative a statelor
Europei occidentale. Echilibrul pe care-l instaureaz n relaiile ntre diferitele momente constitutive ale sistemului
administrativ este un echilibru fragil i ntotdeauna amenintor. i totui acest echilibru este cel pe care statele
europene au vrut s-l asigure i s-l pstreze. Dar germenii dezechilibrului pe care i conin modelele la care se refer
administraiile acestor state permit imaginarea unor transformri pe care ele le-ar putea eventual cunoate. n
consecin, precizarea primelor elemente ale scenariilor despre viitorul administraiei ar consta n analiza echilibrelor i
dezechilibrelor din structurile actuale ale administraiilor occidentale.

4.1. Echilibrul modelului occidental de administraie public
Aa dup cum am mai artat, administraia statelor Europei Occidentale se situeaz la confluena a dou modele
teoretice: modelul liberal i modelul weberian. Modelul liberal, n cutarea unei demarcri () ntre sfera statului i
aceea a societilor libere sau a indivizilor
261
, pune bariere uneori interveniei statului n domeniile economice i
politice. El este fondat pe un principiu de separare ntre instanele administraiei publice i toate celelalte elemente ale
sistemului statal. Ct despre modelul weberian - model de organizare birocratico-monocratic- el este format pe un
principiu de ierarhie i subordonare. Aceste dou principii - subordonare i separare - se regsesc totui i unul i
cellalt n cele dou modele, weberian i liberal. Ele formeaz un cuplu de echilibru pe baza cruia este organizat

261
Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4
e
d., 1911, p.46
67
modelul occidental de administraie i sunt fondate relaiile care-l constituie, relaia cu economicul, relaia ntre
instanele administrative i politice, relaie ntre instanele administrative nsele.

4.1.1. Relaia administraie-economie
Este una din relaiile fundamentale ale modelului occidental de administraie i se caracterizeaz prin faptul c
este o relaie de subordonare a instanelor economice fa de instanele administrative. Modelul liberal este n aceast
privin foarte net. Paul Leroy-Beaulieu, profesor la Collge de France la sfritul secolului al XIX-lea i care apare n
aceast epoc ca un teoretician al statului liberal
262
, afirm clar: Statul concret, aa cum l vedem funcionnd n toate
rile, este un organism care se manifest prin dou caracteristici eseniale pe care le posed n permanen, fiind
unicul posesor: mai nti, puterea de a impune pe calea constrngerii tuturor locuitorilor unui teritoriu, injonciunile
cunoscute sub numele de legi sau regulamente administrative; apoi, puterea de a ridica de asemenea pe calea
constrngerii, asupra locuitorilor din teritoriu, sume a cror liber dispoziie o are. Statul are deci o funcie coercitiv.
Constrngerea pe care o exercit instanele administrative cu privire la toi locuitorii se adreseaz n mod natural att
instanelor economice, ct i grupurilor de indivizi: vorbii despre individul izolat, unde-l vedei voi pe acest individ
izolat? Eu vd grupuri de orice ordin i orice gen, grupuri de persoane i grupuri de capitaluri
263
.
Modelul liberal, care instaureaz subordonarea instanelor economice celor administrative, este totui n primul
rnd un model de pstrare a autonomiei indivizilor fa de stat. Echilibru pe care-l asigur n relaia dintre instanele
administrative i economice rezult deci din separarea i subordonarea lor.
a) Subordonarea instanelor economice instanelor administrative este, n modelul liberal, esena nsi a unui
stat fcut pentru a constrnge i a comanda. ntr-o asemenea calitate, el este mputernicit cu o funcie redutabil,
aceea de a menine ordinea - securitatea - att n interiorul ct i n exteriorul comunitii. Ordinea pentru liberali
nseamn mai nti ordinea public, dar nu ca un scop n sine.
Subordonarea instanelor economice celor administrative este aceea care rezult din reglementarea adoptat de
administraie i n cadrul creia se deruleaz activitatea entitilor economice, acestea nefiind definite dect prin prisma
limitelor aciunii lor, n timp ce coninutul nsui al aciunii economice rmne liber. Stat-jandarm, stat-garant, stat-
spectator, stat-patern
264
-patern n sensul n care este pater familias, fr ndoial - toate aceste formule traduc
uneori relaia de autoritate ntre instanele administrative i economice i preocuparea de a pstra libertatea acestora
fa de stat.
b) Separarea dintre instanele economice i administrative furnizeaz n mod precis mijlocul de asigurare a
echilibrului necesar proteciei autonomiei individului fa de stat. Ea este, de asemenea, mpreun cu subordonarea,
una dintre caracteristicile administraiei.
Max Weber, descriind naterea birocraiilor moderne, o descrie de fapt ca pe un proces de separare progresiv
ntre administraie i economie.
n general vorbind, se pot distinge dou categorii de administraie, unele n care funcionarii sunt ei nii
proprietarii mijloacelor de gestiune - mijloace materiale, financiare, militare etc. - celelalte n care funcionarii sunt,
dimpotriv, lipsii de aceste mijloace. Primei ipoteze i corespunde situaia care se afl n epoca feudal, cnd vasalul
asigura prin propriile sale mijloace cheltuielile de administraie i justiie, cnd se echipa i se aproviziona el nsui
pentru rzboi, cnd era deci, uneori, instan administrativ i putere economic. n aceast situaie, suveranul nu
putea guverna dect cu ajutorul unei aristocraii independente i a fost nevoit s mpart cu ea exercitarea puterii.
Celei de-a doua ipoteze i corespunde, dimpotriv, situaia care se afl n statul contemporan n care nici unul dintre
funcionari nu rmne proprietarul personal al banilor pe care-i cheltuie sau al cldirilor, stocurilor i mainilor de rzboi
pe care le controleaz
265
i n care, separnd instanele administrative i economice printr-un proces de expropriere
a puterilor private independente care, alturi de el dein o putere administrativ, statul reuete pe viitor s
monopolizeze violena fizic legal.
Odat aceast evoluie svrit, care a dat natere statului modern, atunci trebuie s fie meninut, dup
modelul liberal, separarea dintre administraie i economie. Aceast separare are, n acest model, o dubl

262
Pierre Legendre, Istoria administraiei, P.U.F., Coll.Thmis, 1968, p.77
263
Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4
e
d., 1911, p.33-45
264
Pierre Legendre, Op.cit.
265
Max Weber, Savantul i politicul, p.105-107
68
semnificaie: distincia dintre autoritile administrative i economice pe de o parte, iar, pe de alt parte, limitarea
poziiilor n care se mpletete relaia dintre acestea.
Limitarea frecvenei relaiilor ntre instanele administrative i economice este foarte caracteristic modului liberal
de a gndi. Cnd astzi partide sau oameni politici se sprijin pe tradiia liberal sau invoc necesitatea de a reveni la
ea, ei cer mai nti limitarea domeniilor de intervenie economic a statului i autoritilor administraiei publice.
Administraia public nu trebuie s aib - dup modelul liberal -, dect o funcie de organizare i nu de producie
economic. Astfel, va fi pstrat sau restabilit n puritatea sa modelul liberal de administraie destinat s protejeze
mpotriva statului libertatea individului n calitate de agent economic.
4.1.2. Relaia administraie-politic
n modelul liberal, aceast a doua relaie fundamental este construit, de asemenea, n aa fel nct s protejeze
libertatea individului, dar a individului n calitate de cetean. Relaie echilibarat, ea este ca relaia dintre administraie
i economie, fondat pe cuplul subordonare-separare a autoritilor administrative i politice.
a) Subordonarea este de aceast dat aceea a administraiei fa de politic. Autoritile administrative nu dispun
de fapt de nici o legitimitate proprie. Corpul legislativ - afirm Carr de Malberg - n calitate de emitor al aleilor rii,
este autoritatea superioar care posed singur o putere de voin i de decizie iniiale
266
. Autoritile politice plasate
n fruntea administraiei sunt emanaia acestui corp legislativ i autoritile administrative trebuie, deci, s li se supun
necondiionat.
Astfel, orice activitate subordonat autoritilor administrative, chiar i inclusiv eful executivului (depinde) de
cerinele prelabil enunate prin legislator
484
. Aceste idei exprim cu cea mai mare corectitudine teoria constituional
britanic spre exemplu, enunnd principiul responsabilitii ministeriale. Acest principiu implic faptul c ministrul
trebuie s aprobe sau s-i asume toate aciunile agenilor din ministerul su: Minitrii trebuie s rspund de tot ceea
ce se face n departamentul lor, i n afar de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligai s-i asigure
responsabilitatea actelor funcionarilor care sunt sub ordinele lor
267
. Din punct de vedere istoric
268
, acest principiu al
teoriei constituionale aparinnd secolului al XIX-lea i are originea n epoca n care Camera Comunelor exercita un
control direct i minuios sub toate aspectele asupra activitii guvernamentale. Orice decizie luat de un funcionar
trebuia s fie n numele ministrului su, acesta fiind singurul responsabil n faa Parlamentului. Avantajul unei astfel de
soluii era c, controlul parlamentar devenind mai eficace n msura n care deputaii puteau ntotdeauna s pun n
cauz fr a avea nevoie s caute mai departe responsabilitatea unei administraii prin ministrul care o avea ca
sarcin. Astzi principiul responsabilitii ministeriale a luat o nou dimensiune. Servind, n linia teoriei constituionale
liberale cea mai clasic, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului i administraiei sale, justific de
asemenea subordonarea cea mai strict a funcionarilor fa de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul
responsabil de aciunile serviciilor i funcionarilor din minister n faa Parlamentului, este evident c funcionarii
ministerului nu sunt convocai de Parlament pentru a-i apra opiniile i a rspunde de activitile lor. Ministrul
rspunde singur de obligaiile sale fa de Parlament, principiul responsabilitii ministeriale menine deci funcionarii n
anonimat i accentueaz caracterul ierarhic al relaiei dintre funcionari i ministrul lor.
Acelai principiu constituional prevzut n Germania Federal, unde articolul 65 al Legii fundamentale arat c
fiecare ministru federal dirijeaz afacerile departamentului su ntr-un mod independent i sub propria sa
responsabilitate. La fel, n Frana, Constituia celei de-a V-a Republici este foarte explicit n aceast privin, al crui
articol 20 afirm c Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i c el dispune de administraie. Subordonarea
administraiei puterii politice rezult, deci, foarte clar din diferitele ri liberale, n acelai timp din teoria i textele
constituionale.
b) Separarea autoritilor administrative de cele politice constituie cellalt aspect al relaiei analizate. Nu este o
separaie absolut: exist locuri de ntlnire care permit relaiei administraie-politic s se mpleteasc. Organe
colegiale sau individuale, ele furnizeaz locul de ntlnire al celor dou tipuri de autoriti i asigur subordonarea
instituional a administraiei fa de puterea politic, permind voinei politice s se manifeste i s se impun
administraiei.

266
Raymond Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I, p.491
267
Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Thmis, P.U.F., 1972, p.10
268
Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Christoph, Higher Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain n Mattei Dogan (Ed.), The
mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 i urm., special p.33-36
69
Aa dup cum am mai artat n Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrri, n Marea Britanie, cu
precdere, organele colegiale joac acest rol de legtur. Este vorba despre serviciile Primului-Ministru sau cele ale
Cabinetului, care se caracterizeaz toate prin faptul c recrutarea este fie administrativ, fie politic i c funciile lor
constau n a asigura, dup caz, prezena administraiei n deliberrile politice sau cea a puterii politice n reuniunile
funcionarilor. Printre organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ compus
numai din funcionari de carier, joac un rol important de transmitere ntre Primul-Ministru i ansamblul de
administraii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, n serviciul ntregului Guvern, i nu numai al Primului-Ministru, asigur, n
afar de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerial eficace. n Frana, Secretariatul General al
Guvernului joac un rol destul de asemntor celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca n Germania federal,
Budeskanzleramt.
La cealalt extremitate se situeaz organele politice: Consiliul personal al Primului-Ministru britanic, nsrcinat cu
examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor pe care Primul-Ministru trebuie s le trateze. Membrii
acestui Consiliu personal asist, la cererea sa, la comitetele i reuniunile interministeriale i asigur astfel o prezen
politic n reuniunile care, fr aceasta, ar fi pur administrative. n acelai fel, Policy Unit (celula politic), creat n
1974 alturi de Primul-Ministru, nu are nici un funcionar. Rolul su este de a asigura ca obiectivele politice definite ca
prioriti prin programul electoral i platforma partidului s se regseasc efectiv n proiectele ministeriale. Dirijat de
un Senior Policy Adviser, ea nu intervine pe lng administraie dect n dou moduri: fie direct, alturi de un minister,
respectnd principiul ierarhic i cernd Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului - ca un
membru al Celulei Politice s se poat ntreine cu unul din funcionarii Ministerului, sau s ia parte la o reuniune
intern (comitetul departamental), fie participnd la reuniuni interministeriale chiar dac nu dispune de nici o autoritate
direct asupra serviciilor administrative, n scopul de a asigura prezena unui reprezentant al puterii politice n
comitetele sau reuniunile care, fr el, ar fi formate exclusiv numai din funcionari importani. Rolurile sunt deci atent
distribuite i subordonarea administraiei puterii politice rezult din existena acestor poziii - mai puin numeroase dar
obligatorii - prin care trece instituional comunicarea ntre instanele politice i administrative.
Exist, n sfrit, pentru a asigura aceast comunicare, aceti funcionari care n Germania federal se numesc
funcionari politici (politische Beamte) i care, n Frana, ocup funcii superioare numite la decizia Guvernului. Ei
constituie, de asemenea, puncte de contact ntre instanele administrative i politice.
Separarea ntre instanele politice i administrative nu este deci absolut, dar este o realitate. Max Weber, dndu-
i seama de evoluia constituional britanic i de dezvoltarea n Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin evoluia
care transforma politica ntr-o ntreprindere (i) cerea o formare special a celor ce particip la lupta pentru putere i
aplic metodele ce urmreau principiul partidului modern. Se ajunge, aduga Max Weber, la o diviziune a
funcionarilor n dou categorii: pe de o parte funcionarii de carier, pe de alt parte, funcionarii politici
269
. n acelai
timp, este de remarcat necesitatea separrii dintre autoritile politice i cele administrative, n legtur cu care se
gsesc attea referiri n reglementrile constituionale din statele liberale. Aceast separare este impus de
specializarea competenelor i, mai ales, de grija proteciei cetenilor mpotriva abuzurilor, care ar putea da natere
unei eventuale confuzii a rolurilor. Dac n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - i puterea executiv ar fi
ncredinat unui anumit numr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru c cele dou puteri
ar fi unite, aceleai persoane avnd uneori i putnd ntotdeauna s ia parte la una i cealalt
270
. Astfel c se
dovedete legitim aceast separare ntre administraie i politic, ntre funcionari i reprezentani care trebuie s fie
distini cu grij, cci n timp ce reprezentantul aduce o voin esenial n folosirea pe care o face n limitele
competenei sale de putere n stat, simplul funcionar dimpotriv, cu toate c exercit de asemenea o parte din puterea
naional, i cu toate c i el posed o anumit putere de voin sub propria apreciere, nu ajunge la acelai grad de
iniiativ, de liber voin personal i de independen
271
.
Este o distincie de acelai tip pe care a fcut-o Raymond Aron ntre omul politic i funcionar. Omul politic, alesul,
i reprezint pe cei care l-au ales, o fracie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan
272
; funcionarul, guverneaz
dup raionalitate i pretinde a reprezenta universalitatea colectivitii
490
. Aceast distincie este, dup Raymond Aron,
nrdcinat n natura profund a societilor democratice moderne
490
. Separarea existent ntre ei, fondat pe
particularitatea unuia n opoziie cu universalitatea celuilalt, este condiia libertii indivizilor: ea este semnul

269
Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121
270
Montesquieu, De lesprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituia Angliei
271
Raymond Carr de Malberg, Contribution , vol.II, p.263-264
272
Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leons sur les socits industrielles, N.R.F., 1964, p.168-173, Coll.Ides
70
pluralismului societilor. Oamenii politici accept s fie partizanii acestui lucru i, ca urmare, adopt aceast ideea ca,
nereprezentnd direct dect o fracie a colectivitii, ei vor fi, eventual, nlocuii cu ali alei, ali reprezentani ale altor
fraciuni ale colectivitii. Distincia, deci, nu are sens dect n cazul societilor pluraliste: separarea ntre autoritile
politice i administrative manifest aici concepia universalist a funcionarului i particularismul alesului; pe cale de
consecin, imposibilitatea, ntr-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mna pe un instrument
de gestiune universal. Este clar, n schimb, c din momentul n care eful politic devine reprezentantul ntregii
colectiviti, distincia nu mai are nici un sens
490
. Este cazul societilor cu regim autoritar, unde conductorii de mas,
lund puterea, au devenit efii politici i ntruchipeaz Statul. n aceste societi nu mai exist separare ntre autoritile
politice i administrative, deoarece i unele i celelalte pretind reprezentarea universalitii colectivitii.

4.1.3. Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administraiei publice
Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administrativ se organizeaz n jurul axei subordonare-
separare i este caracteristic modelului occidental de administraie. ntre Weber i Tocqueville. ntre ierarhie i
descentralizare.
Subordonarea ierarhic este esena modelului weberian de administraie, de unde se inspir statele moderne. n
numrul categoriilor fundamentale ale dominaiei raionale n care birocraia este expresia cea mai pur, figureaz,
dincolo de continuitatea aciunii publice legat de existena regulilor i a exerciiului de competen - delimitate de
modul precis i colectiv-, un principiu de ierarhie administrativ, adic o ierarhie a funciei puternic stabilit, o
disciplin strict i omogen, un principiu de numire - i nu de alegere - a funcionarilor, disciplina neputnd niciodat
s ajung s fie ntr-un mod aproximativ la aceeai severitate acolo unde subordonarea poate s se mndreasc, la
fel ca superiorul su, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere dup opinia lui Weber, a acestei structuri
cea mai dominant, care constituie birocraia
273
.
Aceast putere ierarhic, de care Raymond Carr de Malberg amintete c se afl un prim exemplu n Constituia
francez din 1791 i c ea este apoi consacrat prin Constituia din Anul VIII, are i astzi un fundament constituional
n majoritatea rilor. Nu este dect o singur putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea creia
autoritatea superioar are o putere ierarhic asupra agenilor subordonai
274
. O astfel de concepie a relaiei dintre
autoriti - dac ar fi aplicat n mod strict - ar face din organizaia administrativ o organizaie piramidal puternic
integrat i centralizat. Puterea ierarhic n-ar fi dect interpretarea n felul intern al organizaiei administrative a
principiului politic al suveranitii poporului. Dar echilibrul protector al individului pe care este fondat modelul liberal de
administraie duce la temperarea subordonrii autoritilor administrative printr-o anumit diviziune ntre ele.
La Alexis de Tocqueville se gsete cea mai bun formulare a acelui principiu liberal al separrii dintre autoritile
administrative: ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei individului n secolele aristocratice, este c
suveranul nu se nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era obligat s lase n parte aceast grij
membrilor aristocraiei n aa fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese niciodat n ntregime i
n acelai fel pe fiecare om
275
.Societile noastre democratice, afirm Tocqueville, sunt ameninate de un despotism
extins i ncet, combinnd centralizarea i suveranitatea poporului: cel care ar face s atrne o putere unic,
tutelar, atotputernic, dar aleas pentru ceteni
493
. mpotriva acestui despotism al centralizrii i al unitii puterii
suverane, anumite procedee pot artificial s asigure libertatea indivizilor: n loc de a ncredina suveranului singur toate
puterile administrative care se ridic la corporaii sau nobili, se poate ncredina o parte corpurilor secundare temporar
formate din simpli ceteni
493
. De asemenea, adaug Tocqueville, dac nu este conceput, n ziua de azi, de a institui
funcionari ereditari, nimic nu ne mpiedic n schimb a-i nlocui ntr-o anumit msur cu funcionarii electivi, alegerea
constituind unul dintre procedeele democratice care ar pune funcionarii astfel alei n msur s-i asigure
independena fa de puterea central. mpotriva cen-tralizrii, Tocqueville propune deci, prin diverse mijloace, o
anumit diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor n special - care mai este i astzi i pentru timp
ndelungat, caracteristic modelului liberal de administraie.

4.2. Dezechilibrele modelului occidental de administraie public i posibilele scenarii de transformare a
administraiei publice actuale

273
Max Weber, Economie et socit, tome I, Plon, 1971, p.224-227
274
Raymond Carr de Malberg, Contribution , citat anterior, vol.I, p.517, nota 2
275
Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, vol.I, p.2-38
71

Analizele precedente dovedesc faptul c modelul occidental de administraie public se afl ntr-un echilibru
instabil. Potrivit doctrinelor lui Weber i Tocqueville, subordonarea temperat de separare, modelul occidental este
ntotdeauna la limit, ntotdeauna pe punctul de a se rupe. La limita relaiei de subordonare care poate s se
inverseze, i a relaiei de separare care poate disprea. Inversiunea subordonrii nseamn, n acest caz, stabilirea
unor relaii ntre autoriti n sensul contrar celui n care le stabilete modelul occidental de administraie. Subordonarea
fr separare nseamn, pe de alt parte, meninerea unor relaii n acelai sens, dar ale cror putere, amplitudine,
sunt modificate de multiplicarea i schimbarea naturii poziiilor n care se mbin relaiile. Aceste dou situaii - situaii
limit, situaii de ruptur - descriu (ntr-o faz incipient) cele dou ci n care se poate ncadra transformarea
modelului occidental de administraie: dou posibile scenarii.

4.2.1. Inversarea subordonrilor n relaiile autoritilor administrative cu cele politice i economice
Tripla subordonare pe care este fondat modelul occidental - instanele economice celor administrative, cele
administrative celor politice i instanele administrative inferioare celor superioare - se pot inversa. Un anumit numr de
analize teoretice cer realizarea acestor rsturnri de situaii, fie c ele le descriu ca fiind deja reale, fie c ele anun
apropiata survenire
276
.
Aceste analize - c sunt sau nu fondate pe studii empirice - au interesul de a pune accent pe cmpuri de
turbulen ale aparatului administrativ, de a formula principalele teme n jurul crora se poate organiza, n prezent,
viziunea anumitor transformri posibile ale administraiei.
a) inversiunea relaiei I
adm
I
eco
: tema segmentrii. mpotriva modelului occidental tradiional, care afirm
subordonarea instanelor economice celor administrative se desfoar astzi o serie de analize care tind, dimpotriv,
s demonstreze influena instanelor economice asupra administraiei i efectele care rezult din structurile sale.
Aceste analize - oricare ar fi inspiraia sau originea, politic sau teoretic, neo-marxist sau organizaional au n
vedere substituia temei segmentrii, temei unitii de stat i a administraiei sale. Ele desemneaz o prim linie de
ruptur, indic o prim cale de transformare posibil a aparatului administrativ.
Astfel, Nicos Poulantzas, la fel ca Michel Crozier, afirm c trebuie renunat la viziunea unui stat unitar; trebuie
abandonat definitiv viziunea Statului ca dispozitiv unitar de sus n jos, fondat pe o repartiie ierarhic omogen a
centrelor de putere, scrie Poulantzas
277
. naintea lui, analiza sociologic a organizaiilor anunase deja viziunea
monolitic, grosolan i primitiv a Statului
278
, care prevala n analizele tradiionale ale administraiei. La Poulantzas,
ca i la Crozier, dei cu premisele teoretice total diferite, apare ideea c relaia ntre autoritile administrative i
economice se stabilete n sensul I
eco
I
adm
i c, n aceste condiii, structurile administrative, departe de a fi structuri
unitare, se vor fraciona, se vor segmenta n elemente distinctive, care vor constitui tot attea legturi ale instanelor
economice mai mult neformalizate cu administraia public.
Aa dup cum am mai artat, pentru Crozier, este esenial, n scopul de a nelege funcionarea unei organizaii i
modul n care ea i urmrete obiectivele, necesitatea pentru ea de a controla cel mai bine relaiile sale cu mediul su
nconjurtor, antrennd apariia n snul su a serviciilor specializate, destinate s trateze cu diversele instane -
economice, sociale etc.-, care-l formeaz. Astfel, se creaz sisteme de aciune autonome, formate fiecare dintr-un
segment de administraie i din mediu su specific, n care relaia ntre organizaia administrativ i instanele care
formeaz mediul su este mai mult o relaie I
eco
I
adm
dect o relaie I
adm
I
eco
. Astfel s-ar explica fora sau
slbiciunea anumitor administraii.
Pentru Poulantzas, relaia ntre autoritile administrative i agenii economici se stabilete n mod i mai evident n
sensul subordonrii administraiei la economie. Statul, fiind o instituie destinat s reproduc divizarea claselor, ar
rezulta din acest lucru o profund divizare ntre diversele brane ale aparatului administrativ i chiar n mijlocul lor,
diviziune care ar corespunde fiecrui segment de administraie unei astfel de clase sociale sau unei astfel de fraciuni
a blocului social la putere: Contradiciile n mijlocul blocului social la putere, traverseaz, urmrind liniile de clivaj
complexe, birocraia i personalul Statului. Cu toate c unui corp de funcionari i de personal de stat unitar i cimentat
n jurul unei voine politice univoce, corespunde unor teorii proprii, unor clanuri, unor fracii diverse, pe scurt, unei

276
G.Timsit, Op.cit., p.256 i urm.
277
Nicos Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, p.146
278
Pierre Gremion i Jean-Pierre Worms, A-propos de teoria statului. Dezbatere propos de articolul lui Jean Lojkine, Sociologie du travail, 3
martie 1969, p.274
72
mulimi de micropolitici diversificate
279
. Segmentarea aparatului administrativ nu mpiedic totui meninerea unitii,
de-a lungul fisurilor, a puterii de stat
280
, adic n pofida fragmentrii sale, aciunea administraiei n favoarea
capitalului monopolist
497
. Ar exista centri de orientare a politicii monopoliste a statului
281
- administraii sau segmente
de administraii a cror aciune ar fi direct comandat de interesele economico-sociale al cror instrument sunt - i care
pot funciona dup diverse mecanisme. Un mecanism de dominaie spre exemplu: acela al branelor aparatului
administrativ care s-ar afla pe minile fraciunii monopoliste a blocului aflat la putere ar exercita o aciune
preponderent asupra celorlalte brane i segmente ale aparatului de stat. Astfel, pri ntregi ale aparatului
administrativ, ministere ca cel al industriei sau direcii ntregi ale Ministerului de Finane, Comisariatul de Plan etc., ar fi
organizate ca reele de prezen specific intereselor hegemonice n snul Statului
498
, sau chiar un mecanism de
deposedare al administraiilor verticale: competenele acestor administraii ar fi transferate organismelor cu structur
orizontal, care ar constitui o reea transstatal, scurt-circuitnd la toate nivelele diferitelor aparate i brane de stat.
Analizele relativ recente ale relaiilor I
adm
I
eco
se leag de tema inversiunii relaiei, cea a segmentrii
administraiei.
b) Inversarea relaiei I
po
I
adm
: tema autonomiei, constituie un alt cmp de turbulen.
Raymond Aron a propus un alt mod de lectur, diferit de cel pe care l folosim n mod tradiional: n locul separrii
puterilor, n sensul juridic i organic al termenului, el a introdus pluralitatea i competiia dintre elite, care asigur
libertatea fiecruia: Toate revoluiile anterioare din secolul al XX-lea, au ieit la lumina acestei analize ca tentative de
restaurare a unitii, a unitii societii i statului
282
. n societile liberale sau n cele opuse lor, disociaia categoriilor
sociale conductoare i competiia social, sunt condiia regimului moderat, deoarece diferitele clase sunt capabile s
se echilibreze
283
. Deci, exist ntr-o societate liberal diferite categorii conductoare n perpetu opoziie i, n
interiorul acestor categorii, o opoziie fundamental ntre politicieni i funcionari. Unii sunt alei, alii sunt numii. Cel
ales reprezint pe cei care l-au ales, o fraciune dintr-un ntreg. El este n mod inevitabil un partizan; funcionarii sunt
diferii n esen, deoarece ei guverneaz n mod raional i pretind c reprezint universalitatea colectivului
284
.
Aceast diferen are ca rezultat o anumit distincie, o tensiune virtual ntre funcionari i oamenii politici.
Funcionarii nu vor s tie dect de interesul comunitii, iar restul apar adeseori ca persoane inoportune, care
interpreteaz dorinele unei fraciuni a colectivitii. De unde visul unui om puternic, care va putea fi raional n
ntregime, care nu va fi subordonat intereselor particulare sau obsesiei electorale
500
. Aceasta este aspiraia
tehnicienilor care reuesc s-i impun raionalitatea mpotriva puterii politice i s fureasc n faa legitimitii
democratice, o legitimitate tehnocratic. Acest lucru nu mai face din administraie un instrument al puterii, ci un organ
autonom i, adesea, mai eficace dect puterea politic.
c) Inversarea relaiei I
amd
I
adm
. Analizele teoretice ale organizrii relaiilor ntre autoritile administrative, insist
asupra a dou teme care, ambele, constituie o expresie a modelului occidental de subordonare a instanelor
administrative inferioare fa de cele superioare. Prima tem, dezvoltat de Michel Crozier, a trasat puterea expertizei,
care vine s concureze i eventual s contrabalanseeze puterea ierarhic.
Admind c n toate marile organizaii o ordine ierarhic i o structur instituional trebuie, n nelinitea
conflictelor paralizante, s disciplineze lupta, pentru ca puterea s ptrund grupuri sau indivizi, Crozier a recunoscut
n mod egal c puterea disciplinar i coordonarea n care se traduce aceast organizare ierarhic nu poate fi
absolut n nelinitea de a deveni ineficace
285
. Situaii de incertitudine apar n interiorul organizaiei. ncepnd cu
aceste situaii, dou tipuri de puteri au, dup cum spune Crozier, tendina de a se dezvolta: puterea ierarhic, puterea
care dispune ca indivizii s-i exercite funciile n interioriorul organizaiei, puterea formal i puterea de expertiz,
puterea prin care un individ dispune de capacitatea sa personal de a controla o surs sigur de incertitudine care
afecteaz funcionarea organizaiei
503
. Aceast putere, fiecare membru al organizaiei, chiar i cel mai umil
503
, o
dispune, cci fiecare membru al unei organizaii poate, ntotdeauna, n orice fel, s mulumeasc unei organizaii sau
unor persoane de a cror aciune depinde puterea proprie, de deciziile sale - pozitive sau negative - de
comportamentul i de zelul su. Deci fiecare membru al unei organizaii, chiar i cel mai puin experimentat, este, din

279
N.Poulantzas, Op.cit., p.149
280
N.Poulantzas, La crise de lEtat, P.U.F., Politiques, 1976, p.40
281
N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir , op.cit., p.250
282
Raymond Aron, Lupta claselor, op.cit., p.173
283
Raymond Aron, Marile etape ale gndirii sociologice, Gallimard, Biblioteca tiinelor umane, 1967, p.41
284
Raymond Aron, Lupta claselor, citat, p.167-168
285
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points, p.201-203
73
acest punct de vedere, un expert
502
. Puterea expertizei, este deci puterea de care dispune agentul competent (chiar
de nivel inferior din punct de vedere ierarhic), de a controla chiar i agenii situai la nivelele superioare ale ierarhiei
administraiei. Este aceast putere de care au beneficiat succesiv n ultimii ani, n interiorul marilor organizaii, experii
financiari, tehnicienii, apoi specialitii n marketing i n final cei de la controlul bugetar. Putere care inverseaz
subordonarea ierarhic, tipic modelului weberian. Putere, care sigur, nu va dura: Succesele experilor se distrug ().
Experii nu au putere social real dect pe linia de front a progresului
503
. Pe msur ce situaiile specifice sunt mai
bine cunoscute, starea de incertitudine se disipeaz, ceea ce face ca puterea experilor s se reduc. Dar, la fel de
adevrat este c aceast putere se rennoiete zi de zi i c este ndoielnic c vor fi vreodat suprimate toate aceste
situaii de incertitudine
Cea de-a doua tem a modelului occidental este mult mai difuz. Este acoperit de referinele unui antietatism
autoritar. Constatnd existena considerabil a rolului actual al administraiei care atrage dup sine etatizarea vieii
sociale, Poulantzas relev n plus dezvoltarea masiv () a reelelor sociale de factur politic, semipublice sau
parapublice, care au ca funcie cimentarea, unificarea i controlarea nucleelor aparatului de stat
286
. Reacia contra
unui astfel de etatism autoritar se dezvolt n reelele de intervenie conduse de ceteni, constituii n O.N.G.
(organizaii neguvernamentale) i astfel apar unele forme de administraie care pun n cauz funcionarea ierarhic a
administraiei.

4.2.2. Subordonarea fr separare ntre autoritile administrative i cele politice sau economice
Ridicnd brusc bariera separrii ntre administraie, politic, economie, se poate ajunge prin inversiunea
subordonrilor la o confuzie care, n modelul occidental, modific ntre instane poziiile relaiilor. Deci, n loc de relaia
subordonare-separare, pe baza creia este fondat tripla relaie I
adm
I
eco
, I
po
I
adm,
I
adm
I
adm,
caracteristic modelului
occidental al administraiei, apare un model total diferit de confuzie a instanelor, caracterizate de trei trsturi:
etatizarea economiei (relaia I
adm
I
eco
); politizarea administraiei (relaia I
po
I
adm
); centralizarea birocratic (relaia
I
adm
I
adm
).
Prima relaie - subordonarea agenilor economici autoritilor administrative, fr separare ntre ele - constituie
uneori o eviden. Unele state occidentale au abandonat, n aceast privin dup o lung perioad, modelul liberal, cu
excepia unor sectoare ale economiei lor. Poate ar fi necesar s distingem ntre cele dou tipuri de subordonare
I
adm
I
eco
: prima care corespunde ipotezei care const n etatizarea economiei, adic prin control strict, cvasi-ierarhic,
a instanelor (agenilor) economici de ctre instanele (autoritile) administrative. Acest control poate merge chiar mai
departe, nct s-ar putea ajunge la contopirea ambelor instane, care apoi ar juca simultan un dublu rol, i anume att
de instane administrative, ct i de instane economice. n acest sens, ntreprinderile publice (naionalizate) constituie
exemplul cel mai caracteristic.
Cea de-a doua relaie - subordonarea instanelor administraiei celor politice, fr ca acestea s fie separate -
pare i ea nscris deja n trsturile modelului occidental al administraiei. Nicos Poulantzas i-a dezvluit existena:
schimbarea se analizeaz la fel ca penetrarea administraiei de un partid dominat, ca o integrare a funcionarilor n
cercurile conductoare ale partidului sau ale guvernului
504
. n acest sens i n acest caz, politizarea administraiei -
aceast confuz subordonare a instanelor politice i administrative - pare c joac rolul de substitut de la
subordonarea instituional subordonare-separare, cnd aceasta lipsete sau este insuficient pentru a asigura
controlul instanelor politice asupra administraiei. Aceasta nu este singura interpretare pe care o putem da. Se pare c
i o alt prghie conduce la politizarea administraiei, i anume metoda selectrii personalului administrativ. Ea const
n grija partidului sau a partidelor la putere de a numi n posturi, n mod fi sau discret, numai ageni pe care i
cunosc. Aceast interpretare minimal a politizrii, Poulantzas a denumit-o ca fiind schimbarea administraiei n partid
politic real
504
.
Ultima relaie - subordonarea instanelor administraiei inferioare fa de cele superioare fr separare ntre ele,
nseamn, de fapt, centralism excesiv. Michel Crozier, de exemplu, a insistat n mod special asupra acestui fenomen,
care face de altfel una din trsturile fundamentale privind birocraia unor ri occidentale i care dovedete c s-a
dezvoltat prin propriile fore. Paradoxul - spunea G.Timsit - este acela c presiunile care se fac n sistemul administrativ
pentru a fi reformat, nu au ca rezultat dect accentuarea centralizrii: pentru a efectua punerea n aciune a unei
reforme, trebuie scurtcircuitate toate ealoanele ierarhice, controlate toate detaliile, deci crescut nc un pic

286
Nicos Poulantzas, Statul, puterea , op.cit., p.275, 260
74
centralizarea. n interiorul sistemului administrativ reformatorul ncepe mereu cu inteniile liberale i devine n mod
normal prin simpla logic a lucrurilor un reformator autoritar
287
.
Aadar, echilibrul aflat ntre modelul liberal i cel weberian de administraie este instabil. Componena fragil, care
const n cuplul subordonare-separare, n jurul cruia sunt organizate relaiile dintre instanele caracteristice ale
modelului occidental de administraie, este mereu pe punctul de a se desface. Modelul occidental poart n el toi
germenii propriei sale mori a propriei sale nvieri
288
.
O serie ntreag de strategii ar putea determina dispariia sau revitalizarea acestui model de administraie public.

5. Tipuri de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice

Strategiile constituie cel de-al doilea element necesar al unui scenariu. n temeiul analizelor anterioare, dispunem
de o serie ntreag de scene posibile, referitoare la viitorul administraiei publice. Dup ce au fost determinate relaiile
fundamentale ale acestei administraii, au putut fi reperate cmpurile de turbulen: echilibrele pe care s-au fondat
aceste relaii sunt mereu ameninate. Dezechilibrele pot, deci, s se produc n favoarea unuia sau altuia dintre cele
dou elemente ale cuplului aflate n echilibru: fie n ceea ce privete elementul subordonare: vom avea de a face cu
inversiunea subordonrii i, n consecin, cu o ntreag serie de situaii, de scenarii posibile pentru o transformare a
administraiei, fie n ceea ce privete elementul separare. Subordonarea va subzista, dar fr separarea instanelor,
ca mai nainte. Aici se schieaz o serie ntreag de viitoruri posibile ale administraiei publice. n acest sens, s-ar putea
distinge trei tipuri de strategii: strategii de non-intervenie, care constau n a lsa dezechilibrele s acioneze n sensul
n care se produc, fr a interveni n dezvoltarea proceselor de transformare pentru a le orienta sau a le bloca
derularea; strategiile de intervenii, care constau n accentuarea unuia sau altuia sau ansamblul elementelor
constitutive ale modelului, pentru a ajunge la captul firului su logic sau din contr, pentru a-i sesiza logica profund i
strategiile de ruptur, care constau n a da contrapondere modelului original, adic a inversa sensul relaiilor
constitutive ale modelului.

5.1. Strategiile de non-intervenie
Aceste strategii pot fi caracterizate prin puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Definim
invariaia drept capacitatea unui sistem de a se reproduce fr schimbare de la o perioad la alta
289
. Invariana
sistemelor administrative nu este, n acest sens, niciodat absolut. Structurile, relaiile, se modific constant. Se
poate, totui, admite, o anumit perenitate, cel puin a relaiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de non-
intervenie sunt acelea care consider natural evoluia acestor relaii, fr intervenia vreunei politici marcate de
dorina de a se mpotrivi vreunei micri n curs. Scenariile de non-intervenie sunt deci aproape necesarmente
scenarii n pant lin
290
.
Exist dou tipuri de strategii de non-intervenie, i anume unele care nu au n vedere dect consecinele
funcionale ale acestora, adic consecinele care sintetizeaz n cadrul logicii organizaiei, contribuind n mod pozitiv la
funcionarea sa; i altele care le analizeaz i consecinele disfuncionale, adic efectele non-voite care pot constitui un
obstacol sau o imixtiune n funcionarea organizaiei
291
. Analiza pe care Crozier o face datelor elementare ale unui
cerc vicios birocratic
292
insist n special asupra acestui aspect al funcionrii organizaiilor administrative.
Pe aceste baze este uor s construim scenarii non intervenioniste care - lsnd s acioneze procesele
disfuncionale relevate de Crozier - ar permite s fie prevzute modurile de schimbare ale sistemelor birocratice.
tiind c (i analiza lui Michel Crozier n aceast privin a devenit clasic) sistemul birocratic francez era
caracterizat prin patru trsturi eseniale - amploarea dezvoltrii regulilor impersonale; centralizarea deciziilor; izolarea
fiecrui strat sau categorie ierarhic; dezvoltarea relaiilor de putere paralele n jurul zonelor de incertitudine, putem
nelege cum se creaz un cerc vicios rezultnd din aceea c rezultantele rele i frustrile care decurg din existena

287
Michel Crozier, Centralizarea; M.Crozier i al., ncotro administraia francez? Ediiile organizatorice, 1974, p.25
288
G.Timsit, Op.cit., p.266
289
Cf.supra, Capitolul I/3.1., Partea a cincea
290
n spatele istoriei zbuciumate a guvernelor, rzboaielor i foametei se creioneaz istorii, aproape imobile n aparen, istorii n pant lin
(M.Foucault, Arheologia tiinei, precitat, p.10)
291
Funciile sunt, ntre consecinele observate, acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat i disfunciile acelea care
jeneaz adaptarea sau ajustarea unui sistem; R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod socio-logic, Plon, 1965, p.102
292
M. Crozier, Fenomenul birocratic, op.cit., p.229, 237, 240
75
celor patru trsturi fundamentale tind, n final, s dezvolte noi presiuni care ntresc climatul de impersonalitate i de
centralizare care le-a dat natere
509
. Un asemenea sistem i ntrete, deci - consecin disfuncional - propria sa
rigiditate i nu se poate adapta la schimbrile exterioare i nici s se transforme cu uurin. Datorit centralizrii
sistemului, deciziile privind cea mai mic schimbare trebuie s fie luate la vrf. Izolarea categoriilor ierarhice face
imposibil comunicarea dintre ele i, n consecin, mpiedic agenii situai n vrful ierarhiei s primeasc
avertismentele subordonailor lor n ceea ce privete necesitatea schimbrilor. i cnd, n fine, ei sunt avertizai, ei au
mari dificulti n luarea deciziilor din cauza importanei regulilor impersonale care risc, astfel, s fie afectate. Un
sistem de organizare birocratic, deci, nu cedeaz schimbrii dect cnd el a generat disfuncii ntr-adevr grave,
crora nu le poate face fa
509
. De aceea, sistemul birocratic nu se schimb dect prin crize, rupturi temporare de
ordin birocratic, dar care nu l distrug! Dar odat ce perioada de fuziune a structurilor a disprut, nevoia i pasiunea
general de a ordona, de a planifica i regulariza toate situaiile conduce foarte rapid la o nou ordine birocratic,
aceasta nefiind dect o transpunere a vechiului la un nivel de adaptare mai adecvat cererilor mediului social
293
.
Strategia care descrie modelul lui Crozier este, deci, caracterizat prin puternica invarian a relaiilor
fundamentale ale modelului. Nu numai c nu este vorba despre o strategie de a merge contra curentului, dar ea
include chiar o ntrire a disfunciilor principale ale sistemului centralizare-stratificare. Fr ndoial c sistemul
administrativ, n opinia lui Michel Crozier, este diferit de modelul occidental configurat de Weber i de Tocqueville, pe
care Crozier l-a motenit i transformat numai. Dar se pare c, de acum nainte, ar putea fi retrase originile plecnd de
la modelul subordonare-separare descris mai sus. Strategiile de non-intervenie nu fac dect s ntreasc structurile
modelului centralizare-stratificare n noua lor stare i, n consecin, l duc la mai mult degradare.

5.2. Strategiile de intervenie prin investiii
Strategiile de intervenie prin investiii vor fi definite ca strategii viznd transformarea structurilor constitutive ale
unui model, utilizndu-i resursele proprii. Nu este vorba aici de a permite s acioneze n mod natural procesele
angajate, ci de a utiliza resursele oferite de modelul nsui pentru a ncerca s se acioneze asupra lui n vederea
transformrii naturii sale sau a-l readuce la natura sa profund
294
. Strategiile de intervenie prin investiii au drept obiect
a aciona asupra acelui element al unui model care ofer cea mai mare pondere de interes, pentru a se reui obinerea
unei transformri a modelului n ntregime.
n analizele teoretice asupra statului i asupra viitorului administraiei publice se pot, totui, distinge, dou mari
tipuri de strategii de intervenie prin investiii. Ele tind s debaraseze modelul liberal de rigiditile care l caracterizeaz
i s-i redea supleea, spontaneitatea i capacitatea de adaptare. Ele se aseamn prin voina afiat de a nu trece la
reforma aparatului administrativ n ansamblul su; asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer una de alta prin
faptul c n timp ce prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra
elementelor centrale ale mainii administrative.
n ambele cazuri este vorba despre strategii de intervenie prin investiii. n faa modelului centralizare-stratificare-
motenire deformat a modelului liberal - trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele
autonome ale sistemului. Aceste tendine sunt, n acelai timp, sursa revendicrilor celor mai dificile pentru
gestionarea sistemului. A le utiliza nseamn cel mai bun mijloc de a determina presiunile care fac ca sistemul s fie
neputincios
295
.
i Michel Massenet, adoptnd diagnosticul lui Michel Crozier despre starea administraiei, spune: nu mai este
vorba () de a reforma, este vorba de a reaciona n numele unui model precis ideal, fa de o realitate rebel. Este
vorba despre a pune n micare i, mai ales, de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice. Investiia
n sens strategic const, deci, n cele dou cazuri, nu n a da o contrapondere modelului, nu n a-l ataca frontal, ci n a
utiliza resursele umane pentru a-l transforma. Modelul centralizare-stratificare fiind o deformare a modelului liberal
subordonare-separare, trebuie, deci, s utilizm acele structuri existente care vor permite, prin dezvoltarea lor,
zdruncinarea sistemului i schimbarea lui fr ocuri.

293
M.Crozier, Societatea blocat, Seuil, 1970, p.149
294
O asemenea definiie a strategiei de intervenie prin investiii se asociaz cu cea dat de Michel Crozier n lucrarea Nu se schimb o societate
prin decret (Grosset, 1979, p.60 i urm.). Comparnd strategia militar cu cea social, el spune c, spre deosebire de prima, n cea de-a doua
inamicul nu ne este exterior. Inamicul () suntem noi nine (p.61). Ceea ce face, totui, analogia posibil, este faptul c, n ambele cazuri, se
constat o opoziie ntre subiectul inovator i sistemul n interiorul cruia i asupra cruia el va aciona
295
M.Crozier, Nu se schmb societatea prin decret, precitat, p.109
76
Astfel, pentru Michel Massenet, important este de a alege bine punctele sensibile asupra crora se poate
aciona
296
. Trebuie, deci, s dm prioritate absolut reformei teritoriale. O strategie viznd dezvoltarea instanelor
regionale, a crei lung gestaie ar permite ca legitimitatea lor politic s poat fi concretizat fr a bulversa
Republica
514
- s-ar trece astfel pur i simplu de la administraie local la guvernul local - ar pune capt blocajului
modelului existent. Ar fi vorba despre combaterea puterii cu puterea - puterea central cu puterea local - nmulind
notabilitile, fcnd s cad, odat cu monopolurile, ierarhia i secretul
514
. Descentralizarea regional ar servi drept
germen pentru o nou descentralizare i ar permite ntoarcerea la structuri mai conforme cu modelul liberal original.
Aceast strategie de intervenie prin investiii, sprijinindu-se pe una dintre formele de descentralizare puin
spectaculoase, dar n care cetenii gsesc susinerea ntreprinderilor lor individuale, ar rspunde, astfel, ideii c
acestea sunt ansamblurile care sunt cel mai puin integrate i care dispun de un plus de resurse care pot s se
transforme cel mai uor
297
.
De asemenea, pentru Michel Massenet trebuie ca s se rspund la o micare social polimorf printr-o punere
n micare a administraiei
298
.
Aceast punere n micare nu va putea fi asigurat printr-o aciune care, ntreprins ntr-un punct precis al
aparatului administrativ, va putea, n continuare, s se difuzeze prin mimetism n ansamblul aparatului i s-l
reformeze n ntregime. Reforma structurilor administraiei generale constituie punctul de sprijin al strategiei de
intervenie prin investiii destinate a le da organizaiilor publice capacitatea de a se adapta exigenelor unei schimbri
permanente i continue, a le face s recioneze la o cerere crescnd de rapiditate, de randament, de putere i de
suplee n furnizarea serviciilor publice
517
. Fr ndoial, o evoluie a structurilor administrative a avut loc i s-a tradus
n diverse moduri, proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, n mulimea serviciilor administrative cu misiuni.
Dar o asemenea evoluie rmne insuficient pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care sufer organizaia
administrativ tradiional caracterizat prin hipercentralizarea sa. n fapt, un sistem dotat cu o mai mare capacitate de
autoadaptare () este un sistem care restituie elementelor centrale ale mainriei administrative adevrata lor
misiune de reflecie, de organizare i de fabricare a coerenei
299
. Un asemenea sistem implic pe de o parte delegare
de ctre stat a sarcinilor sale de gestiune organismelor publice autonome, pornind de la modelul ageniilor suedeze, pe
de alt parte existena unui aparat administrativ central de ministere - state majore reduse la o tripl misiune de control
a unitilor administrative nsrcinate cu operaii de gestiune, de elaborare a politicilor i de coordonare a diferitelor
niveluri de aciune. Misiunea ierarhic a statului se terge, maina birocratic a statului se dizolv. Statul, redus la un
rol de coordonare a schimbrii sociale nu mai este dect un stat-holding. El se ntoarce la misiunea sa fundamental
care nu mai este dirijat i la structurile sale mult descentralizate ale modelului liberal original al reformelor aparatului
administrativ luat n ansamblu: asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer ntre ele prin faptul c n timp ce
prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra elementelor centrale ale
mainriei administrative.
n cele dou cazuri este vorba totui despre strategii de intervenie prin investiii. Fa de modelul de centralizare-
statrificare trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele autonome ale sistemului.


5.3. Strategii de ruptur

Exist o strategie a rupturii atunci cnd o strategie are n vedere o transformare radical a unei structuri prin
inversarea relaiei existente. O astfel de inversiune nu poate fi sigur dect prin constrngere. Ea este opus radical
situaiei existente i astfel nu poate fi asigurat prin propagarea progresiv n corpul social. Ea trebuie deci s fie
impus. Este cazul strategiilor care vizeaz introducerea n administraie a procedurilor de auto-gestiune.
Autogestiunea-reapropierea (readaptarea) politicului de societatea civil - se analizeaz, dup Gramsci, ntr-o
resorbie progresiv a politicului n civil, sau mai exact, n construcia n interiorul societii politice a unei societi civile
complexe i perfect nchegat, n care fiecare individ se guverneaz el nsui fr ca pentru acest autoguvernmnt al

296
Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Techniques, 1975, p.140, 129, 128
297
M.Crozier i Erhard Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.346
298
Michel Massenet, Op.cit., p.140, 143, 139
299
Ibidem, p.147,149
77
su s intre n conflict cu societatea politic
300
. Forme noi de via social ar aprea unde iniiativa indivizilor i a
grupurilor ar avea un caracter statal atunci chiar dac ea nu ar aplica guvernmntul funcionarilor. Ar trebui s se
creeze o anumit spontaneitate n viaa statal
301
. Unei asemenea spontaneiti care nu ar proceda dup metoda
guvernmntului funcionarilor i spunem autogestiune. Aceast spontaneitate ar nsemna exact inversiunea relaiei
de subordonare caracteristic modelului liberal de administraie. Crozier calific autogestiunea ca fiind revendicarea
maxim pentru sfritul oricrei ierarhii
302
.
i la Nicos Poulantzas, ea este conceput ca unul din mijloacele unei transformri radicale, a Statului care, n
perspectiva unei slbiri a puterii statului, ar trebui s se fac dup dou metode: transformarea instituiilor democraiei
reprezentative n vederea unei intervenii sporite a maselor populare n stat prin mijlocul indicat al reprezentrilor lor
politice i sindicale
303
i dezvoltarea formelor de democraie direct la baz, cu rdcini i cu nuclee (centre)
autogestionare
521
.
Este evident c o astfel de transformare - chiar dac nu este neaprat conceput ca o transformare revoluionar
- nu poate s se situeze dect n perspectiva unei rupturi cu modelul liberal cruia i este prea opus pentru a nu-i
putea fi impus. Transformarea modelului liberal are acest pre. Nicos Poulantzas este contient de aceasta, care
necesit o bun potrivire a celor dou micri de transformare a instituiilor democraiei reprezentative i a dezvoltrii
formelor de democraie direct. Oare aceast potrivire ar permite dup el s se evite cele dou pericole Charybde:
social-democraia, simpla democratizare a statului, i Scylla, "etatismul tehno-birocratic
521
, adic confiscarea puterii de
ctre experi, stabilind puterea lor pe ruinele democraiei directe. Pericol n care Crozier nu crede; ct l privete, el
spune c se poate scpa. Proiectul autogestiune, avnd ca scop suprimarea oricrei puteri ierarhice, relaiile de
putere nlturate din scena oficial - scrie Crozier - se vor introduce la toate nivelurile mainriei (aparatului),
reproducnd disfunciunile tradiionale ale birocraiei
520
. Problema tuturor strategiilor este aceea a succesului sau a
eecului lor.
Problema tuturor scenariilor este aceea a validitii lor. Dar exist dou modaliti de a judeca validitatea
scenariilor. Primul are efect asupra validitii lor cu privire la faptele din viitor, care le confirm sau le dezminte. Pariu pe
viitor, scenariile vor trebui s atepte verificarea lor printr-o confruntare cu realitatea care, prin ipotez, nu poate s se
fac n prezent. n consecin, aceast confruntare este lipsit, astzi, de orice semnificaie - nici mcar nu este
convenabil s poi s procedezi aa. Scenariile nu sunt construite dect pentru a lmuri viitoruri posibile i nu ar mai
rmne dect s se transforme n istorie ideile administrative i s se ntrebe dac autorii scenariilor aveau sau nu o
prere just despre viitorul administraiei lor.
O a doua modalitate de judecare a validitii scenariilor pare mai pertinent. Ea const n a se interoga nu numai
asupra validitii lor externe, nedemonstrabil, ci asupra validitii lor interne, construcia lor, coerena lor, integritatea
lor. in ele bine seama de toate caracterele eseniale, i numai caracterele eseniale, de administraia despre care
pretind s arate viitorul? Sunt fixai (cunosc) bine administraia de la care trebuie s se fac astzi transformarea care
va duce la aceast imagine pe care o dau, pentru mine, scenariile? Fr ndoial c este oricnd posibil s imaginezi
orice viitor pentru oricare administraie. Dar nu poate fi vorba n aceast situaie dect de un exerciiu de stil, adic fr
a avea prea mare legtur cu realitatea. Sau mai exact, astfel de exerciii de stil au meritul de a ine seama de factorii
externi ai transformrii administraiei. Dar o prospectiv administrativ trebuie s procedeze altfel. Este mai bine s se
fixeze eventualele transformri ale unei administraii n structurile sale prezente. Ceea ce implic aceast operaie
prealabil de definire a modelului administrativ existent - pe care tocmai l-am schiat - n legtur cu modelul
occidental. Altfel, toate analizele ulterioare risc s par ca total lipsite de realism: simple exerciii de stil. Simple
exerciii literare sau ale imaginaiei.

6. ncercare de analiz a modelul democratic de administraie public
Am dezvoltat n capitolele anterioare trsturile fundamentale ale modelelor clasice i neo-clasice de administraie
public subliniind i mutaiile ce au survenit sau pot n viitor s intervin n aceste modele. Instrumentalitatea sau
autonomia administraiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raionalitatea absolut sau limitat. Toate
aceste teme pe care le abordeaz diferitele modele administrative modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau

300
A.Gramsci, citat de M.H.Macchiochi, Pour Gramsci, Seuil, 1974, Coll.Points, p.197
301
N.Poulantzas, Les transformations actuelles de lEtat, n La crise de lEtat, p.25
302
M.Crozier, On ne change pas la socit par dcret, op.cit., p.220
303
N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, op.cit., p.290
78
neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaii ntre administraia public, pe de o parte i instanele
politice, economice, societate i chiar instanele administrative nsei, pe de alt parte
304
.
Unii autori au subliniat aa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unitii i diversitii statului; paradoxul
dominaiei; paradoxul ordinii i dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprim, n fapt, adevruri multiple despre stat
i mutaiile sale, diversitatea relaiilor n care se demultiplic administraia.
Talcott Parsons contureaz cele patru funcii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de
aciune
305
:
funcie de adaptare, adic ansamblul actelor i fenomenelor prin care un sistem se adapteaz la constrngerile
mediului su de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind n schimb produsele sistemului etc.: aceasta este
funcia asigurat de subsistemul economic;
funcia de urmrire a scopurilor de care se leag toate aciunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la
mobilizarea i administrarea resurselor i energiilor pentru a atinge scopul urmrit funcie asigurat de subsistemul
politic;
funcia de stabilizare a modelului ansamblul de aciuni necesare asigurrii motivrii actorilor sistemului care
incumb subsistemului cultural; n fine
funcia de integrare, n interiorul unui sistem difereniat, const n ajustarea respectiv a unitilor subsistemului
care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuia lor efectiv la funcionarea sistemului considerat ca un ntreg
306
:
sistemul normativ este cel nsrcinat cu aceast funcie. Este vorba de ceea ce s-a numit dimensiunea stabilizatoare
a sistemului, aceea n care se regsesc aciunile care vizeaz s protejeze sistemul mpotriva schimbrilor spontane i
perturbrilor majore i s menin starea de coeren sau de solidaritate necesar supravieuirii i funcionrii lui
307
.
Dac acceptm s nelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a
menine coerena sau armonia acestuia, trebuie n primul rnd s analizm natura elementelor componente ale
sistemului. Dup cum am vzut, un sistem administrativ nu poate fi definit dect ca un sistem de relaii.
Aa dup cum am vzut G. Timsit, n lucrarea sa fundamental Teoria Administraiei distinge patru relaii
fundamentale i anume pe de o parte administraia sub prescurtarea I
adm
(instane administrative) iar pe de alt parte
instanele politice (I
pol
), instanele economice (I
eco
), instanele societale (I
soc
) i n sfrit relaiile dintre autoritile
administrative nsi. Deci, cele patru relaii ar fi: I
adm
-I
pol
; I
adm
-I
eco
; I
adm
-I
soc
i I
adm
-I
adm
. n plus trebuie specificat codul de
relaie prin care se admite noiunea de integrare i care desemneaz msura n care, n interiorul unei relaii, o instan
se afl subordonat (sub dominaia instituional sau nu) celeilalte. Astfel conceput, noiunea de integrare, permite
descifrarea a trei modele tip de administraie, i anume:
modelul de integrare absolut modelul I
A
, model care corespunde administraiilor rilor cu regim autoritar.
Caracteristica acestor administraii const n foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se
remarc n special, o dominant puternic a instanelor politice asupra instanelor administrative i a acestora asupra
instanelor economice. Trebuie adugat c gradul de integrare este uneori de aa natur c exist n unele ri o
confuzie a instanelor i absorbia de ctre aparatul statului a unor instane care sunt considerate n rile democratice
persoane pur i simplu particulare rmnnd n principiu strine i n afara statului, cum ar fi spre exemplu
ntreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc.
Mai mult, relaiile ntre autoritile administrative sunt puternic articulate de o ntreag serie de mecanisme care
relev mai mult principiul ierarhic dect tehnicile de coordonare asigurnd o strns subordonare, n form de
piramid, a instanelor inferioare instanelor administrative superioare. Modelul I
A
este, n definitiv, un model cu
integrare puternic: fiecare dintre cele patru relaii este caracterizat printr-un foarte nalt grad de dominaie: instanele
politice asupra instanelor administrative, instanele administrative superioare asupra instanelor administrative
subordonate i instanelor administrative asupra instanelor economice pe de o parte i societale pe de alt parte. Cele
patru relaii sunt foarte puternic integrate. Primele dou (I
pol
I
adm
; I
adm
I
adm
) delimiteaz aparatul de stat astfel cum
este n mod clasic creat n rile occidentale. Ultimele dou (I
adm
I
eco
, I
adm
I
soc
) extind (avnd n vedere gradul foarte
mare de integrare), limitele aparatului de stat al rilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce exist n mod obinuit n
rile democratice.

304
G. Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, elemente pentru o prospectare administrativ, Revista de Drept Public, Paris, 1986
305
Talcott Parsons, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36
306
Talcot Parson, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36
307
Guy Rocher, Talcott Parsons i sociologia american, p. 63
79
Modelul de integrare relativ (I
R
) este al doilea mare model de administraie i n general, corespunde
administraiilor rilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab dect n rile cu regim autoritar
existent n I
A
.
Relaiile I
adm
-I
soc
, n special sunt extrem de reduse i relaiile I
adm
I
eco
nchise, n principiu, n cadre foarte stricte.
De asemenea, prin existena unor mecanisme viznd n special o separare ntre instane se mpiedic subordonarea
total a instanelor administrative instanelor politice, i a instanelor administrative, ntre ele. Astfel sunt mecanismele
de subordonare i separare care constituie principii eseniale n funcionarea administraiei unui stat democratic i a
cror mbinare definete diferitele moduri de a fi ale administraiilor rilor occidentului democratic.
Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraie: este acela al multor ri aflate n curs de
dezvoltare sau n tranziie. Este uneori un model de dezintegrare. S-l numim I. Nu generalizm i nu credem c
administraiile tuturor rilor n stadiu de dezvoltare sau de tranziie se ncadreaz n aceast a treia categorie. Unele
tind spre aceast categorie destul de mult. Pentru rile aflate n curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult dect
pentru celelalte, s se disting ntre structurile formale i structurile reale. i dac structurile formale imit adesea
modelul I
R
din rile democratice dezvoltate structurile reale evolueaz spre modelul I
A
i, mai frecvent chiar, spre
o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situaiei administrative a multor ri n curs de dezvoltare.
Modelele I
A
, I
R
, I: sunt cele trei modele de administraie existente n prezent. Modelul occidental este n general un
model de integrare relativ, el fiind cunoscut i sub denumirea de modelul democratic.
Aa dup cum am mai artat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiia liberal i din construcia
weberian. Este deci pe de o parte un model de integrare absolut ca orice construcie statal, ca orice construcie
politic, dar pe de alt parte i un model de integrare relativ, cum i cere tradiia liberal. Modelul occidental de
administraie este un model n care se disput necesitile ierarhiei i cele ale libertii, un model care se nclin cnd
pe versantul su weberian ierarhia, subordonarea cnd pe versantul liberal inconfuzia instanelor, salvgardarea
libertii.
Modelul democratic este esenialmente european (Europa continental dar i Marea Britanie), dar de asemenea i
american deoarece Statele Unite trebuie s fie n corelaie cu modelul occidental de administraie, chiar dac, din mai
multe privine, i mai ales poate din cauze istorice, par s se ndeprteze, De fapt, nu exist un singur model ci
variante ale modelului democratic. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptic le poate contrazice. Dac
contradicia este prea evident sau constant, se spune de obicei c sistemul se afl n criz. Analiza crizei nu este
dect un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al crui instabilitate explic i variantele i crizele pe care le
cunoate i care sunt modurile sale de a funciona, sau mai exact de a se transforma.
Variantele modelului occidental de administraie, sau putem s-i zicem modelul democratic, se organizeaz n
jurul unor constante ale modelelor liberal i weberian. Aceste constante definesc modelul democratic dar nu n mod
absolut. Variabile sunt cele care detaliaz acest model.
Constantele modelului democratic sunt acele principii fundamentale ce se regsesc att n modelul liberal ct i n
cel weberian, i anume subordonarea, care asigur coeziunea modelului i separarea care asigur autonomia
funcional, autonomia relativ a elementelor componente ale sistemului.
Subordonarea este prima constant a modelului occidental de administraie public care este principiul
subordonrii l vom analiza din dou puncte de vedere i anume al subordonrii administraiei fa de politic i al
subordonrii economicului fa de administraie.

Subordonarea administraiei publice fa de politic

Aadar, n primul rnd subordonarea structurilor sau instanelor administrative, instanelor politice (I
pol
-I
adm
).
Acest principiu este consecvent menionat n textele constituionale
308
.
El se reflect i n organizarea instituional a raporturilor dintre puterile politic i administrativ, organizare
construit n aa fel nct s asigure, s garanteze trecerea necesar de la voin politic ctre administraie i, prin
urmare, subordonarea administraiei puterii politice. Dup cum am vzut cnd am analizat structurile administraiei
publice dou tipuri de organizri asigur aceast trecere, aceast transmitere de la unul la cellalt a puterilor i deci
subordonarea structurilor administrative celor politice.

308
a se vedea detaliat n I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63 i 118-128
80
Primul tip de organizare care se ntlnete n Marea Britanie const n juxtapunerea n interiorul aparatului
administrativ a unor organe ale cror recrutare este fie pur politic, fie pur administrativ, i care au funcia de a
asigura, informarea puterii politice n legtur cu deliberrile din administraie i astfel controlul puterii politice asupra
administraiei.
Al doilea tip de organizare instituional a raporturilor dintre puterea politic i administraie l-am regsit n
Germania i n Frana, unde organele care asigur subordonarea administrativului politicului sunt mai puin marcate de
aceast grij de absolut dihotomie ntre organele politice i administrative.


*
* *


n cadrul relaiilor dintre instanele administrative i economice (I
adm
-I
eco
) exist de asemenea o astfel de relaie de
subordonare, i anume - instanele economice par a se subordona celor administrative de aceast dat.
Organ director, constrngere regulamentar sau fiscal, acetia sunt termenii care definesc foarte bine tipul de
relaii ce se stabilesc ntre stat i comunitatea social a crei gestiune o asigur. Pe plan economic, este o funcie de
reglare a instanelor economice care este atribuit administraiei. ngduina i lejeritatea statului liberal n-a nsemnat
niciodat un joc absolut liber al mecanismelor economice ale pieei. Statul are dimpotriv drept obiectiv s adapteze
funcionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, de a le face mai asimilabile prin structurile
existente
309
.
Obiectivul acestei funcii de organizare a economiei de ctre administrativ, n modelul democratic de administraie,
este cum remarc Friedberg n general global i impersonal
310
este vorba despre definirea cadrului normativ
determinnd modurile de intervenie a Statului n economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice i sociale
existente n interiorul sistemului i ntre sistem i mediul su, el se angajeaz s garanteze funcionarea acestora fie
direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unitilor economice care formeaz piaa (reglementarea
profesiei; acces la sursele de finanare etc.) fie indirect, prin constituirea organelor specializate necesare exercitrii
funciei de organizare direct. Principiu de subordonare a instanelor economice, instanelor administrative care se
interpreteaz instituional prin punerea n funciune pe de o parte de ctre administraie, a serviciilor de tutel sectorial
(ministere, agenii etc.), iar pe de alt parte organizarea sindicatelor profesionale instituite n mare parte n vederea
negocierilor lor cu statul.
Aceast funcie de organizare este una dintre cele pe care Statul le ndeplinete n toate rile occidentale. Fie c
este vorba despre o ar cu tradiie centralizatoare precum Frana, sau despre ri cu structur federal sau cvasi-
federal (Belgia, Germania, Elveia), practic tot administraiile centrale sunt cele care exercit n principal aceast
funcie.
Aadar, subordonarea instanelor administrative instanelor politice i de asemenea subordonarea instanelor
economice celor administrative, constituie de fapt un model de integrare care capt form sub ochii notri. Un model
axat pe aceast funcie de integrare care pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele eseniale ale oricrui
sistem politic i cruia i putem spune sistem de integrare tranzitiv deoarece subordonnd I
adm
, I
pol
i I
eco
, I
adm
,
subordoneaz obligatoriu I
eco
, I
pol
311
.
Nu este vorba totui despre o integrare absolut: relaia de subordonare este n modelul occidental o relaie de
pseudoconfuzie, de integrare relativ: o relaie ntre instanele care rmn totui separate unele de altele. Cea de-a
doua constant a modelului occidental de administraie este aadar separarea.


*
* *

309
Erhard Friedberg, Administraii i ntreprinderi, n Unde merge administraia francez, 1972, p. 105, Ed. dOrganisation
310
Ibid., 116
311
G. Timsit, op. cit., p. 302 i urm.
81

Separarea ntre instane - politice i administrative; administrative i economice este de fapt a doua constant a
modelului democratic de administraie public.
Pe acest al doilea principiu se fondeaz dup cum am vzut mitul weberian, care nc domin n modelul
occidental, i anume o administraie instrumental aflat la dispoziia puterii politice dar separat de aceasta.
Separarea const n principiu prin imposibilitatea funcionarilor de a intra n lumea politic i a oamenilor politici de a
intra n administraie. Separarea nu este ns dect teoretic, iar practic evolueaz de la separarea oarecum
accentuat n stil englezesc, la dezvoltarea crescnd a unei intersectri reciproce, n stil franuzesc dintre
administrativ i politic.
n ceea ce privete prima ipotez restriciile de a ptrunde n lumea politic a funcionarilor acestea sunt mai
aspre n Marea Britanie, moderate n Germania i relativ mai lejere n Frana.
Separarea de principiu a dou lumi two closed shaps, spune William Plowden, lumea nchis a clasei politice i
lumea administratorilor se manifest de asemenea prin imposibilitatea de ptrundere a lumii administrative de ctre
politicieni. Imposibilitate mai evident n Marea Britanie dect n Germania sau Frana.
Separarea este n acest sens, mai puin rigid i trecerile de la o lume la alta mai uoare, chiar dac ele rmn
rare. n Marea Britanie, numirile oamenilor politici n posturi administrative sunt se pare, excepionale; cel mai adesea,
ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegai sau funcii superioare n industriile naionalizate. n Germania
separarea este mai mic. Astfel, dup o anchet de la nceputul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat funcionari i
9% din directori fcuser nainte o carier politic
312
. Dar se pare c micarea n acest sens s-a diminuat n timp.
n Marea Britanie exist special Advisers consilieri politici pe lng minitrii care au un statut de funcionari
temporari, dar care nu sunt o adevrat excepie de la regula separrii instanelor administrative de cele politice. Este
vorba de fapt despre ageni politici care sunt n acelai timp administratori, dar durata limitat a funciilor lor i mpiedic
s fie integrai definitiv n administraie. De altfel, sindicatele de funcionari par s vegheze cu grij ca ei s nu poat fi
integrai definitiv. Situaia actual n Frana nu se caracterizeaz att de clar prin separarea instanelor; administraia
favorizeaz destul de des i n orice caz mai frecvent ca n Marea Britanie sau n Germania condiiile de primire
pentru oamenii politici care, nefiind realei n funciile lor, gsesc acolo un refugiu ateptnd condiii favorabile pentru o
nou carier.
Exist deci un model democratic de administraie. Un model construit pe dou relaii: ntre instane politice i
administrative, pe de o parte, administrative i economice, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, un model construit pe un
anumit tip de relaii ntre aceste instane i anume: relaii de subordonare, care asigur integrarea sistemului i care i
confer unitatea i coeziunea, dar care, n acelai timp, prezervnd o separare ntre instane, nu i asigur dect
integrarea relativ, protejnd astfel i libertatea agenilor sistemului i aceea a agenilor supui sistemului. Modelul
integrrii relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR
313
.
Modelul democratic de administraie se caracterizeaz pe de alt parte prin absena relaiei ntre instanele
administrative i societate. Distincia ntre societatea civil i stat caracteristic a societilor liberale, impune de fapt o
relaie nul, sau cvasi-nul ntre aceste instane. Membrii colectivitii nu sunt de fapt supui autoritii administrative i,
prin intermediul su, instanelor politice, astfel cum sunt agenii economici. Aceste dou relaii I
pol
-I
adm
, I
adm
-I
eco

constituie dup cum am vzut, constantele modelului IR.
Ne mai rmne deci relaia ntre nsei instanele administrative; aceast relaie constituie de fapt variabila
modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Aadar, cnd vorbim de integrarea relativ
caracteristic modelului occidental o restrngem la doar dou relaii fundamentale I
pol
-I
adm
i I
adm
-I
eco
i practic vorbim
de o integrare relativ restrns (model IRR). Cnd avem o administraie caracterizat i prin integrare celei de-a
treia relaii I
adm
-I
adm
, atunci principiul integrrii relative se extinde i la aceast a treia relaie (I
adm
-I
adm
) i suntem n
prezena unei integrri relative generalizate (model IRG) cum este cazul administraiilor rilor occidentale caracterizate
unele de o centralizare accentuat, altele, dimpotriv de descentralizarea lor, dispersarea i autonomia structurilor lor
administrative. Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de tradiie liberal i de construcie
weberian. n modelul IRR, se afl, principiile construciei weberiene organizare administrativ puternic integrat
care caracterizeaz sistemul; n modelul IRG, se afl dimpotriv principiile liberale care i dau tonalitatea sa dominant.

312
G. Timsit, op. cit., p. 306
313
G. Timsit, Teoria administraiei, op. cit., p. 318 i urm.
82

6.1. Integrarea relativ restrns (I.R.R.)

Exemplul tipic al acestui model IRR este acela al Franei cel puin pn la schimbrile din anii 80, Constatarea
era unanim: de la stnga la dreapta, de la cercettori la politicieni, de la juriti la sociologi, toi erau de acord n a
recunoate n aceasta, de fapt, extrema centralizare.
Relaiile de integrare ntre instanele administrative se organizeaz n jurul a dou axe vertical i orizontal -, i
oscileaz ntre doi poli: juridic i organizatoric.
Integrarea vertical exist atunci cnd relaia se stabilete ntre instanele administrative subordonate una alteia.
Se pot distinge dou cazuri, i anume:
- primul este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de aceiai persoan juridic.
n acest caz este vorba de ierarhizare, n sensul strict al termenului, adic: funcionarii sunt obligai s asculte ordinele
date de superiorii lor
- al doilea caz este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de persoane juridice
diferite, n acest al doilea caz este vorba de centralizare propriu-zis.
Integrarea orizontal, pe de alt parte, vine s ntreasc fenomenele integrri verticale i s asigure nchistarea
sistemului. nchiderea sistemului este realizat i prin mecanismele pur juridice de coordonare dispozitivul cel mai
comun pentru a asigura coordonarea ntre subprograme n timp ce exist un nalt grad de specializare, este
reglementarea, confirm March i Simon
314
: coordonarea nu este deci dect una dintre formele ierarhizrii sau dintre
mecanismele organizatorice, cum le numete Pierre Gramion
315
: acestea const n mod esenial ntr-o circulaie a
informaiei prin canale cum ar fi corpurile de funcionari, corpuri a cror traversalitate instituional (adic faptul c se
gsesc membrii din aceste corpuri prin tot aparatul administrativ) permite s se contureze compartimentrile
birocratice
316
.
Aceste dou axe vertical i orizontal i aceti doi poli juridic i organizatoric definesc trsturile relaiei de
integrare ntre instanele administrative aa cum exist ele n modelul IRR. Observatorii i analitii vorbesc n general
de centralizarea acestui model
317
. Am vzut c acest cuvnt centralizare regsete fenomene diverse. Din acest
motiv trebuie, spune G. Timsit, fie s renunm la el, fie cel puin s gsim n el diferitele semnificaii
318
.
Astfel, Stanley Hoffmann vorbete despre semnificaiile diferite (diverse) ale centralizrii. Ceea ce are schimbat
cel mai mult societatea francez, este o manier total nou de a recurge la mecanisme preexistente i la extensia
considerabil a acestora din urm, cum ar fi, spre exemplu, vechea tradiie de dependen n privina statului
319
.
i Pierre Cremion arat, din punctul su de vedere, cum apare o nou centralizare
320
, sub explicaia a ceea ce
el numete ca fiind o degradare a mecanismelor teritorialitii
321
: Stratificarea ierarhic i teritorial scrie el nu
mai este principiul reglatoriu dominant al relaiilor ntre centru i periferie
322
. i el explic astfel: prin crearea, mai nti,
de noi canale instituii regionale cu vocaie economic (vezi structurile pentru dezvoltarea regional) sisteme de
planificare urban (vezi proiectele de dezvoltare urban), punerea n funciune i dezvoltarea structurilor de nelegere
ntre nivelele de decizie diferite etc. care lamineaz inexorabil mecanismele teritorialitii
323
: astfel se aplatizeaz
organizrile
324
. Dialectica integrrii verticale i a integrrii orizontale, el o explic prin faptul c n acelai timp
organizarea teritorial se diminueaz n profitul organizrii corpurilor: n timp ce, aciunea administrativ depete
tipurile clasice de control social fondate pe regula caracteristic epocii liberale, i tehnicile de planificare datnd din
Welfare State i de la economia Keynezian, pentru a ntreprinde aciuni selective operaiuni economice n care
statul se face de aici nainte el nsui antreprenor, n loc de a rmne n afara antreprizelor, atunci mobilizarea
resurselor administrative devine esenial i relaiile inter-organizatorice devin critice pentru succesul acestor aciuni. O

314
J. G. March & H. Simon: Organizaiile, Dunod
315
Pierre Gremion, Puterea periferic, Seuil, p. 386
316
Idem, p. 392
317
cf. n aceast privin, Stanley Hoffmann, Despre Frana, Seuil, 1976, p. 228 i Michel Crozier, Fenomenul birocratic, op. cit., etc.
318
G. Timsit, op. cit., p. 321
319
Stanley Hoffmann, op. cit., p. 235
320
Pierre Gremion, op. cit., p. 440
321
Ibid., p. 441
322
Ibid., p. 441
323
Ibid., p. 442
324
Ibid., p. 381
83
intervenie nu este posibil dect dac ea este suportat de o reea de interaciuni construit pentru a ocoli aprrile
juridice i a micora graniele organizatorice
325
.
Este rolul corpurilor (n special al marilor corpuri) funciei publice s asigure prin prezena membrilor lor n snul
fiecrei administraii la nivelele de decizie, transversalitatea instituional, circulaia informaiei, legtura centrului i a
periferiei: manipularea informaiei n noul model tinde s devin la fel de important ca manipularea ierarhiei n
modelul vechi
326
. Astfel se substituie noile modaliti de integrare modurilor dominate n vechime: dialectica integrrii
juridice i a integrrii organizaionale care, ca i cea a integrrilor verticale i orizontale, contribuie la meninerea, dac
nu a coninutului, cel puin a puterii relaiei de integrare: relaie de puternic integrare ntre instanele administrative,
caracteristic modelului IRR: integrarea relativ, integrare slab, este de fapt limitat la doar dou relaii: I
pol
-I
adm
, I
adm
-
I
eco
. Relaia ntre instanele administrative este dimpotriv o relaie puternic. Prin aceasta se opune modelul integrrii
relative restrnse modelului IRG.

6.2. Integrarea relativ generalizat (I.R.G.)

Modelul IRG reprezint acel tip de administraie care se caracterizeaz prin slbiciunea integrrii celor trei relaii
fundamentale componente ale administraiei rilor liberale. Aadar integrarea relativ este extins la a treia relaie,
aceea care se stabilete ntre nsei instanele administrative. n modelul IRR, sub influena weberian dominant,
relaia ntre instanele administrative este, puternic integrat. Modelul IRG sub influena liberal dominant este
dimpotriv caracterizat prin slaba integrare a relaiei I
adm
-I
adm
. Aceast ultim relaie este n acest timp o relaie
complex n acelai timp vertical ntre instane subordonate unele altora, i orizontal ntre instane situate la acelai
nivel ierarhic. Ori, dup opinia general, chiar aceast integrare vertical sau orizontal este cea mai slab
(vulnerabil).

Modelul IRG cu integrare orizontal slab
Integrarea este att de slab, nct s-a putut spune despre sistemul administrativ al Statelor Unite, care este chiar
acest tip de sistem, c este n realitate un non-sistem
327
.
Expresia ar fi fost exact dac s-ar fi putut constata absena oricrei integrri verticale i orizontale n relaiile ntre
instane administrative. i, dac acesta este adevrat n cazul Statelor Unite n ceea ce privete relaiile orizontale ntre
instane administrative, se poate afirma c nu este adevrat n cazul relaiilor verticale.
Paradoxal, la originea acestui dublu caracter al sistemului administrativ american, st acelai fenomen:
federalismul, de la care s-au ateptat efecte exact inverse, o puternic integrare orizontal, o slab integrare vertical.
Dar dup cum arat G. Timsit, federalismul american nu se aseamn deloc cu imaginea care i s-a fcut n mod
tradiional, care glorific independena respectiv a diferitelor nivele a guvernmntului central, statal, local i
separarea puterilor legislativ, executiv, judiciar, puterea executiv fiind puternic integrat sub autoritatea efului
su, Preedintele Statelor Unite
328
. La nceput, nsui textul constituional conine contradicii care justific variaiile i
evoluiile pe care le-a cunoscut sistemul administrativ american: Toate resorturile sale fundamentale sunt n ele
nsele, contradictorii: puteri separate dar se controleaz una pe cealalt; o lege suprem dar identificat cu voina
popular; suveranitatea naional mpotriva suveranitii etatice, legitimiti diferite, respectiv opuse, puteri diversificate.
i lista nu este limitativ
329
. n plus, dezvoltarea oricrei administraii aceea a ageniilor de reglementare economic
n special
330
conceput i realizat la iniiativa Congresului i a crei independen ar trebui s fie ocrotit n ceea ce
privete eful Executivului. n sfrit, imposibilitatea (inerent federalismului nsui), pentru puterea federal, s
dispun de o infrastructur administrativ proprie nivelului teritorial: prin definiie constituional, el nu trebuie s se
ocupe de afaceri interne care rmn sub resortul statelor i a dependenelor lor locale. A ine o administraie din scurt
ar nsemna a se opune fi tradiiei americane i a comite un adevrat sacrilegiu. Trebuie deci trecut peste structurile
existente care, acoperind teritoriul naional, au ca sarcin s furnizeze prestaiile publice necesare colectivitii

325
Ibid., p. 391
326
Ibid., p. 444
327
Donald C. Stone, Schieving a Capable and Manageable Federal Syste,, Public Administration Review, Special Issue, Dec. 1975, p. 728
328
G. Timsit, op. cit., p. 323
329
Hubert Kempf i Marie-France Toinet, Sfritul federalismului n Statele Unite?, Revista Francez de tiine Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980
330
Despre aceste agenii, cf. Michle Fuffet: Dezvaterea despre reglementarea economic federal. Raionalizare sau dezangajament?, R.F.S.P.,
vol. 30, nr. 4, precitat, p. 834
84
naionale n ansamblul su ... i n specificitatea sa
331
. Chiar aceast situaie s-a vrut s fie calificat federalism
cooperativ i pe care alii au preferat s o denumeasc feudalism cooperativ
332
. Toate analizele concord asupra
acestui punct
333
. i n primul rnd aceea a Comisiei Sftuitoare asupra Relaiilor Interguvernamentale care vorbete,
propos de sistemul administrativ american, de autocraii funcionale verticale
334
. Termenul denun n acelai timp
slaba integrare orizontal (autocraii) precum i puternica integrare vertical (autocraie funcional) n administraia
Statelor Unite.
Puternica integrare vertical efectiv: deoarece administraia federal american fr s dispun de infrastructur
administrativ teritorial, trebuie s gestioneze de fapt autoriti subnaionale, i anume 50 de state federate, 18862
municipaliti, 16822 townships, 3042 administraii de specialitate numrate i de asemenea toate structurile
administrative specializate: 25962 districte speciale, 15174 districte colare etc. n total, aproape 80.000 de uniti de
guvernmnt
335
. Problema este atunci, aa cum s-a remarcat, aceea a convergenei obiectivelor: adic autoritile
subordonate pot s descifreze a priori obiectivele pe care se fixeaz puterea federal i trebuie ca anterior, prin
stabilirea obiectivelor locala s fac s se identifice cu obiectivele federale. Mecanismul l constituie subveniile
federale acordate programelor ale cror organe de decizie rmn administraiile Statelor federate i cele ale
ealoanelor locale inferioare. Astfel de transferuri federale constituie mijlocul de presiune cel mai eficient, pentru a face
administraiile operaionale locale s foloseasc deciziile centrale pentru c finanarea este ntreinut de acestea n
totalitate, i n special de statul federal. Departe de a se instaura un federalism cooperativ caracterizat prin
colaborarea puterii federale i a statelor federate la definirea i la punerea n practic a politicilor publice, fiecare dintre
pri caut dimpotriv s i mreasc la maxim avantajele sale: autoritile subnaionale, doresc s obin maximum
de ajutor financiar de la statul federal fr s i se supun pentru aceasta, sau caut s scape, att ct este posibil, de
controlul pe care l implic astfel de ajutoare. Autoritile locale inferioare, folosesc ajutoarele federale ca s nu mai
depind exclusiv de statul federat; statele federate ele nsele, constituindu-se n intermediari obligai ntre Federaie i
municipaliti pentru atribuirea ajutoarelor; statul federal n sfrit, pretinznd s aduc prin acest sistem ajutoare dup
program pentru ca autoritile s se integreze unei structuri piramidale, unificat i controlat de Washington
336
.
Dorina puterii executive centrale este de fapt pe dou planuri: mai nti ea este s utilizeze sistemul de ajutoare
categoriale federale pentru a face autoritile subnaionale s pun n funciune instituii specializate nsrcinate s
primeasc i s administreze fondurile federale astfel administraiile centrale pot s fac durabil i s
instituionalizeze capacitatea lor de intervenie local
337
-; dorina puterii executive centrale este pe de alt parte s
ntrerup prin fortificarea partenerilor locali a reelelor birocratico-parlamentare constituite ealonului central cteodat
cu sprijinul grupurilor de interes tripla alian despre care s-a vorbit, direcionat mpotriva puterii executive. i este
chiar sensul profund al proiectului Nixon al Noului Federalism (american). Obiectivul declarat al acestui proiect era s
se procedeze la o reechilibrare a relaiilor ntre Federaie i autoritile subnaionale, n special cu privire la resursele
financiare, cu scopul asigurrii autonomiei lor fa de statul federat.
De fapt, se pare c puterea executiv trebuie mai presus de toate s caute prin acest mijloc indirect sprijinul
autoritilor subnaionale. Astfel, n preocuparea constant a executivului federal de a slbi puterea partenerilor si
federali (a Congresului n special), prin aceste strategii puterea executiv sper s obin susinerea statelor i
municipalitilor atrase de sperana resurselor financiare de care ele ar dispune la discreie
338
. Rezultatul acestor
strategii a fost o fortificare a centralizrii i integrrii verticale a sistemului administrativ american. Crearea n 1969 a
Consiliilor Federale Regionale, care joac rolul de legturi teritoriale pentru toate ageniile federale i i asum
controlul tuturor programelor federale ale zonei lor, multiplicarea legturilor verticale i a relaiilor directe ntre agenii
federale i instituii specializate nsrcinate ealonului subnaional cu punerea n practic a politicilor federale
339
,
justific starea de avansare i caracterul ireversibil al procesului de trecere de la Statele Unite la statul unit.

331
H. Kamph i N.F. Toinet, loc. cit., p. 753
332
Harold Seideman, Politici. Poziii i Putere. Dinamica Organizaiei Federale, a III-a ed., Oxford University Press, New York, 1980, p. 174
333
cf. H. Seideman, op. cit., p. 174 i sg. Simpozium asupra Politicii Analizei n stat i n guvernul local, Public Administration Review, Ianuarie
Februarie 1979, nr.1; Politica Asistenei Manageriale. Un dialog de dezvoltare, Public Administration Review, Special Issue, December 1975; State
Unite cu Statul Unit? Federalismul american sub semnul ntrebrii, Revista Francez de tiin Politic, nr. 4, august 1980, vol. 30
334
Comisia de Consiliere n Relaii Interguvernamentale. Al zecelea raport anual, ianuarie 31, 1969, p. 8, citat de H. Seideman, op. cit., p. 176
335
Aceste cifre sunt reproduse din articolul precitat de H. Kempf, i M. F. Toinet, p. 756
336
H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 765
337
Ibid., p. 764
338
Despre toat aceast analiz, cf. H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 766 i urm.
339
Kenneth C. Olson, The States Governos and Policy Management: Changing the Equilibrum of the Federal System, Public Administration Review, Special
Issue, 1975, p. 766
85
Paradoxul este c exact acest proces produce slaba integrare orizontal caracteristic sistemului administrativ
american. Reelele birotico-parlamentare centrale nu au fost desfiinate: autoritile subnaionale au continuat s caute
sprijinul birocraiilor federale i al Congresului
340
. nsui Congresul a devenit progresiv mai specializat n aciunile i
controalele sale, tolerant dealtfel datorit regulii vechimii n munc aplicabil n snul Comitetelor sale i datorit
tendinei sale naturale de a crea avantaje financiare directe grupurilor perfect identificabile. Tentativele de coordonare
a aciunilor administrative au euat, fie c programele de asisten a planificrii elaborate de Congres i aplicate
ealoanelor subnaionale sunt ele nsele afectate de sindromul denumit viziunea tunelului vertical-funcional
341

despre care am vorbit deja n sistemul de ajutoare pe programe, fie c mainria administrativ sufer nc de grave
blocaje instituionale. Exist, este adevrat, numeroase grupuri i comitete interdepartamentale; la fel exist i
numeroase ordine executive care confer puteri mari de coordonare agenilor plasai pe poziie, teoretic cel puin s
asigure convergena aciunilor ntreprinse de diferitele administraii. dar, cel mai adesea, aceste ordine executive
comport ele nsele o dispoziie care anuleaz toate efectele efortului de coordonare care fusese hotrt ca fiind
necesar: Nimic n acest sens nu va fi fcut pentru a supune orice funcie investit de lege, sau care urmrete
ndeplinirea legii, orice departament federal sau agenie federal sau conductor n afara autoritii oricrei alte agenii
sau birou sau s abroge sau s restrng orice astfel de funcii n vreun fel
342
. Astfel nici Preedintele nici
coordonatori pe care el i numete nu pot, n definitiv, s ncalce exerciiul competenelor n care legea a investit efii
de departamente sau de agenii. Aceste organizaii rmn deci stpne pe aciunea lor. Fiecare n domeniul ei. Astfel
se constituie acest Federalism al birocraiilor balcanizate, comitete legislative segmentate i un program fragmentat al
administraiilor
343
despre care vorbete Comisia de Sftuire asupra Relaiilor Interguvernamentale care sugereaz
ideea unui model a slabei foarte slabei integrri orizontale
344
.

Modelul IRG cu integrare vertical slab

Rezumnd caracteristicile acestui model putem arta c este vorba de un model marcat de integrarea limitat a
celor trei relaii care l constituie: I
pol
I
adm
; I
adm
I
eco
; I
adm
I
adm
. Aceast ultim relaie ntre instane administrative
poate ea nsi s fie privit din dou perspective, dup cum este vorba de instane administrative situate la acelai
nivel, sau la nivele diferite. n prima perspectiv se va vorbi de integrare orizontal, i n cea de-a doua de integrare
vertical. Prima, dup cum am vzut n cazul Statelor Unite este, de regul, foarte slab. S lum n discuie apoi cele
dou ipoteze de integrare vertical slab care pot s se gseasc ntr-un model IRG, i anume: pe de o parte aceea a
unei administraii teritoriale descentralizate, exemplul Angliei; iar pe de alt parte, a unei administraii funcionale
descentralizate, pe care G. Timsit a numit-o dezierarhizat, ceea ce semnific faptul neintegrrii verticale, exemplul
Suediei.
Noiunea de guvernmnt local, noiune att de legat de administraia teritorial britanic, nu are traducere
exact n alte limbi. Nu ne putem mulumi s vorbim de modelul administraiei descentralizate pentru a ne da seama
de originalitatea structurilor i a relaiilor ntre administraiile centrale i locale n Marea Britanie. Douglas E. Ashfort
face remarca: Birocraia central a Marii Britanii (...) este relativ izolat pentru un stat unitar i are cteva avanposturi
teritoriale
345
. Istoria a contribuit s fac din administraia local britanic un produs perfect original i foarte
caracteristic modelului IRG al integrrii verticale slabe. Explicaiile pot fi multiple. n primul rnd motive geografice:
Anglia fiind o insul, izolarea sa geografic a mpiedicat ca o oarecare disiden teritorial s fi putut vreodat s fie o
real ameninare mpotriva integritii naionale, spre deosebire de rile continentale unde orice disiden teritorial
putea oricnd s degenereze n separatism sau n independen.
n al doilea rnd, motive istorice i anume unificarea teritoriului a fost fcut n Regatul Unit, fr nici o intervenie
din strintate, ceea ce a evitat ca puterea central s fie nevoit s rmn n contact strns cu colectivitile locale;
la aceasta putem s adugm faptul c unitatea englez fiind obinut nc dinaintea cuceririi Normanzilor, acetia
mpart la sosirea lor teritoriul englez n cinci mii de domenii, i asigur la nivel regional, durabilitatea unui model de

340
H. Kempf et M. F. Toinet, op. cit., p. 766
341
Kenneth C. Olson, op. cit., p. 801 i urm.
342
H. Seidman, op. cit., p. 203-204
343
H. Seidman, op. cit., p. 199
344
Ibid, p. 176
345
Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press, Philadelphia, 1981, p. 167
86
autoguvernare relativ mpiedicnd posibilitatea de a deveni independeni fa de puterea central
346
. Marea Britanie
las impresia din acest motiv, de ar unde guvernarea se exercit de ctre societatea civil, rolul statului fiind
diminuat. Acest model a fost denumit i al sub-etatizrii.
n al treilea rnd, motivele politice vin s explice slbiciunea integrrii verticale a sistemului administrativ britanic.
Partidele politice sunt, n Marea Britanie, mecanisme cu structur relativ rigid i cu orientri esenial naionale.
Partidele engleze nu-i propun s urmreasc (spre deosebire de partidele de pe continent) ocuparea unor poziii n
teritoriu, mai exact la nivel local
347
. Mai nti circumscripiile electorale nu coincid cu limitele colectivitilor locale:
politicienii locali nu pot gsi ci de acces la cariere naionale; alegerea la un post cu responsabilitate local nu este
tentant pentru un om politic englez, acesteia nu i se acord importana pe care i-o acord omologii si francezi,
datorit absenei executivului n guvernmntul local. Din aceste motive, n Anglia nu exist dect o integrare vertical
slab ntre cele dou nivele de administraie: central i local.
Structurile administrative existente dovedesc acest lucru. Pn n 1972, distincia fundamental pe plan local
era ntre All purpose Authorities orelele-comitate - , care exercit toate funciile cuvenite guvernului local i toate
celelalte autoriti locale care proveneau din sistemul two-teer sau three-teer. Comitatele administrative mpreau,
n realitate, exercitarea competenelor locale cu autoritile orelelor municipale, ale districtelor rurale i ale districtelor
urbane existnd n limitele teritoriului lor i constituind al doilea ealon de administraie, parohiile formnd un al treilea
ealon de administraie n interiorul districtelor rurale.
Local Government Act, 1972, nu modific fundamental instanele locale i centrale. n Marea Britanie nu este
nimic care s se poat compara cu tutela administrativ francez. Controlul finanelor locale
348
este n esen un
control exercitat a posteriori de District Auditor. Un astfel de control n acelai timp administrativ i judiciar depinde
i de ministru i de tribunalele judiciare. Principiul este c n timp ce o cheltuial a fost fcut i se nelege prin
cheltuial ilegal att deturnri de fonduri ct i cheltuieli ultra-vires -, autorul su trebuie s fie responsabil pecuniar de
aceasta. District Auditoris sunt n principiu numite de Local Government Board, care le poate revoca. Mai trebuie
subliniat c ministru chiar dac el le numete, nu are asupra lor o adevrat putere ierarhic, i c, n plus, Local
Government Act din 1972 a redus substanial prerogativele de District Auditors, limitndu-le la un control de
legalitate i nu de oportunitate.
Controalele administrative sunt dimpotriv diversificate. n special n trei sectoare: educaie, poliie i planificare
urban i rural. Aceast mprire a responsabilitilor este exact opus concentrrii puterilor care s-a observat n
Frana n avantajul ministrului de interne
349
.
Unele legi cum ar fi Local Authority Social Services Act din 1970, Education Act din 1944, Public Health Act
din 1936, Hausing Finance Act din 1972, etc. confer ministrului puteri de nlocuire (default powers) cu privire la
autoritile locale, dar pentru a folosi astfel de puteri, ministrul trebuie s obin un writ de mandamus al autoritii
judiciare, i aceste puteri sunt, n practic, foarte rar exercitate. n plus, autoritile locale regrupate n snul a
numeroase asociaii Association of Municipal Authorities, n special sub influena Labour, County Councils
Associations sub influena Partidului Conservator, Associations District Councils, etc. acioneaz eficace asupra
determinrii politice guvernamentale.
Mai degrab dect relaii de subordonare ntre autoritile centrale i locale, se pare deci c este vorba, n Marea
Britanie, de relaii de parteneriat
350
n care unul dintre interlocutori este fr ndoial mai puternic dect cellalt, dar
nu suficient, totui, pentru a-i impune categoric voina sa. Exist deci o integrare vertical, dar slab. Auto-organizare
a societii civile, spun Badie i Birnbaum
351
.
Badie i Birnbaum folosesc aceeai expresie Auto-organizare pentru a desemna de asemenea o alt situaie
caracterizat de slbiciunea birocraiei i anume aceea n care spre exemplu tot n Marea Britanie administraia
central renun la un anumit numr din sarcinile sale, transferndu-le corporaiilor publice, antreprize publice, etc. Dar
un exemplu mai caracteristic n aceast privin este acela al Suediei
352
. Distincia fundamental care s-a introdus aici,

346
B. Badie et P. Birnbaum, Sociologie de ltat, p. 216
347
Roger Garreau, Le local Government en Grande Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothque de droit public, p. 180 i urm.
348
R. Garreau, op. cit., p. 170 i urm.
349
Ibid., p. 178
350
R. Garreau, op. cit., p. 179
351
B. Badie et Birnbaum, op. cit., p. 222
352
lizabeth Tegraeus, Les spcificits de la structure hirarchique dans la gestion des affaires publiques en Sude, Revue administrative, mai-juin
1971, p. 334-340
87
la mijlocul secolului al XIX-lea ntre ministere i direcii naionale independente este de fapt, mai radical pentru c se
situeaz chiar n centrul aparatului administrativ central.
Departamentele ministeriale care cuprind toat administraia ncredinat Regelui n Consiliu Justiie, Afaceri
externe, Aprare, Probleme sociale, etc. nu sunt formate dect dintr-un numr de funcionari foarte limitat: niciodat
mai mult dect cteva sute pentru cele mai importante dintre ele i adesea mai puin de 100. i rolul lor este doar de a
prezenta proiecte de lege pentru Parlament, de a asigura publicarea legilor, a statutelor i reglementrilor
administrative. Responsabilitatea departamentului este deci n general concentrat asupra problemelor de elaborare a
politicii ministeriale. Direciile naionale (mbetswerk) cu efective mai importante au n schimb ca sarcin s
aplice legile i instruciunile i de a folosi politicile. Marea originalitate a sistemului administrativ suedez este c
mbetswerk constituie Agenii care formal sunt independente de ministere i sunt supuse n virtutea articolului 4 al
Constituiei Regelui n Consiliu i nu efilor departamentelor (minitrilor). Directorii generali ai mbetswerk sunt de
fapt numii de Regele n Consiliu pentru o perioad nedeterminat, n general 10 ani. Politica Ageniilor fiind definit
pentru fiecare dintre ele n acelai timp de o reglementare general a Regelui comun ansamblului de Agenii i o
reglementare special a fiecrei Agenii. ntr-un asemenea sistem se observ clar o distincie net ntre administraie i
politic precum i o disociere n interiorul aparatului administrativ central ntre funciile de elaborare i de execuie a
politicilor, primele fiind rezervate ministerelor i urmtoarele cuvenite Ageniilor independente ale departamentelor.
Deci cu acest sistem chiar n mijlocul aparatului administrativ central i n funcionarea sa se introduce unul din cele
dou principii caracteristice modelului democratic de administraie: principiul separrii politicului de administraie.
Principiu care aplicat n Suedia n varianta maxim ar trebui s fac din stat un stat-holding.
Ceea ce putem constata n final este faptul c n realitate nu exist un model pur i nici stabil de administraie ci
state i administraii care sunt n permanent micare.
Recapitulnd putem afirma c principiul de integrare (pornind de la cele patru relaii fundamentale I
pol
-I
adm
, I
adm
-I
eco
,
I
adm
-I
soc
, I
adm
-I
adm
) permite descifrarea a trei modele de administraie. La dou extreme, model de integrarea
absolut
353
- model IA i modelul de dezintegrare model I Primului corespondent, n ansamblu, administraiile
rilor cu regim autoritar, celui de-al doilea cele ale rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie. La mijloc avem modelul
de integrare relativ modelul IR, asupra cruia ne-am oprit pe larg.


Activiti individuale de verificare a cunotinelor:
Administraia public ntre prospectare i formalizare?
Definii conceptul de transformare avnd n vedere modurile i modelele de varian?
Cum se realizeaz relaia politic-administraie n cadrul structurilor occidentale?
Modelul occidental de administraie n echilibru sau dezechilibru? Argumentai.
Care sunt tipurile de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice?
Prin ce se disting cele dou forme de integrare relativ?


Bibliografie selectiv Modul:
Andr-Clment Decoupl, Previziune i prospecie, n Tratat elementar de previziune i de prosepcie,
sub direcia lui Andr-Clment Decoupl, P.U.F., 1978.
Yves Barel, Prospecie i analiz de sistem; Lucrri i cercetri de prospecie (T.R.P.) nr.14,
Documentaia francez, februarie 1979.
Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, Prefa de Jacques Monod, Payot, 1978
G.Timsit, Thorie de ladministration, Ed.Economica, Paris, 1986.
Nicolae Ruwet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967.
L.Hjelmslev, Prefa la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971.
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Ed.de Minuit, 1963, publicat n Colecia Puncte,
1970.
Andr Martinet, Evoluia limbilor i reconstrucie, P.U.F., Coll.Sup., 1975.
Paul Ricoeur, Limbajul, aciunea, umanismul, n Principalele tendine ale cercetrii n tiinele sociale
i umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2, tiine umane, 1978.

353
Despre modelele IA I, G. Timsit, Administraia, n M. Grawitz i J. Leca, Tratat de tiin politic, vol.II, P.U.F., 1985
88
Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie n analiza politic, n Centrul universitar al cercetrilor
administrative i politice al Picardiei, Centru, periferie, teritoriu, P.U.F., 1978.
N.J.Smelser, Mecanismul schimbrii i adaptarea la schimbare, n Industrializare i societate,
U.N.E.S.C.O., 1963.
Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4
e
d., 1911.
Pierre Legendre, Istoria administraiei, P.U.F., Coll.Thmis, 1968.
Raymond Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, Reimpresse, C.N.R.S.,
1960, vol.I.
Montesquieu, De lesprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituia Angliei
Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leons sur les socits industrielles, N.R.F., 1964,
Coll.Ides
Max Weber, Economie et socit, tome I, Plon, 1971,
Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, vol.I,
Nicos Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978,
Raymond Aron, Marile etape ale gndirii sociologice, Gallimard, Biblioteca tiinelor umane, 1967,
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points.
Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Techniques,
1975.
Talcott Parsons, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965.
Erhard Friedberg, Administraii i ntreprinderi, n Unde merge administraia francez, 1972,
EdOrganisation
Hubert Kempf i Marie-France Toinet, Sfritul federalismului n Statele Unite?, Revista Francez de
tiine Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980
Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press,
Philadelphia, 1981
Roger Garreau, Le local Government en Grande Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothque de
droit public.
lizabeth Tegraeus, Les spcificits de la structure hirarchique dans la gestion des affaires
publiques en Sude, Revue administrative, mai-juin 1971.
M. Grawitz i J. Leca, Tratat de tiin politic, vol.II, P.U.F., 1985.
89
III. Anexe


Bibliografie Selectiv

1. Alexandru Ioan, Administraie Public: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007.
2. Alexandru Ioan, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001.
3. Alexandru Ioan, Curente de gndire privind administraia public, Bucureti, 2000
4. Alexandru Ioan, Introducere n Teoria administraiei publice, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997.
5. Alexandru Ioan, Teoria Administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2000.
6. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira & Co. S. R. L.- 1996.
7. Ason Raymond, Etapele gndiri sociologice, gallimard, Bibliotheque des Sciences Humain, 1967.
8. Auby I. M. . a., Trait de science ad-tive. Ed. Mouton, Paris 1966.
9. Burdeau Georges, Le liberalisme, Sevil, Collection Points, 1977.
10. Cadart J., Institution Politique et Droit Constitutionel, Economica, Paris, 1990.
11. Chevallier Jacques, Science administrative, Presses Universitaires de France , Paris 1986
12. Crozier M. i Friedberg E., Lacteur et le systeme, Sevil, 1977.
13. Debash D., Sience ad-tiv, Ed. Dlloz- 1971
14. Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, Droit Constitutionel et Institution Politique, 3
e
edition,
Economica, Paris, 1990.
15. Denhart R., Public Administration - an Action Orientation. New York: Wadsworth Publishing Company,
1995.
16. Dillinger W. Descentralization and its Implications for Service Delivery. Washington D. C. :The World
Bank, 1994.
17. Duverger M., Sociologie de la politique, P.U.F. Collection Themis, 1973.
18. Eliason D. and Leslie C. Public administration education in Democratizing Societies, Journal of Policy
Analysis and management, Vol. I, 1995.
19. Lawton A. and Rose A. G. , Organisation and management in the Public Administration. Pitman:
London, 1991.
20. Massenet Michell, Noua gestiune politic. pentru un stat fr birocraie, Ed. Hommes et technique, 1975.
21. Miric S., Psihologia organizaional, Ed. Studiul organizrii, Cluj-Napoca, 1996.
22. Negoi Al., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura
Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993.
23. Negoi Alex. , Drept Administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1996
24. Nizard Lucian, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue francaise de science
politique, aprilie 1973.
25. Oroveanu M. T. , tiina adminstraiei,1995.
26. Osborne D. and Gaebler T. , Reinventing Government, New York: Reinhardt publishers, 1992.
27. Parsons Talcott, The political aspect of social structure, Prentice Hall, 1966.
28. Popa N., Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1996.
29. Priscaru V., Tratat de tiina Administraiei, Ed. All, 1996
30. Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. I, Editura RISOPRINT Cluj-Napoca, 2002.
31. Shafritz Jay M., The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988.
32. Sharpe J. Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on Local
and Regional Authorities. Council of Europe, 1994.
33. Sorel, Georges Reflexions sur la violance, Ed. M. Riviere, 1972.
34. Terauda V. The Border betwen Policy and State Administration, Reforms Likloci, 1994.
90
35. Timsit G., La science administrative dhier a demain et apres-demain, Revue francaise du droit public et
de la science politique, Octobre 1982.
36. Timsit Gerard, Theorie de ladministration, Ed. Economica, Paris, 1986.
37. Vida Ioan, Puterea Executiv i administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994.
38. Les Constitution de lEurope des Douze. Textes et documentes rassembles et presentes par Henri
Oberderff, La documentation francaise, Paris, 1992.


Scurt biografie a titularului de curs

1. Numele: ALEXANDRU
2. Prenumele: IOAN
3. Studii:
Preuniversitare coala elementar ntre anii 1946-1953, Braov;
Liceul Teoretic ntre anii 1953-1956, Braov;
Universitare Facultatea de Drept Bucureti, ntre anii 1957-1961;
Postuniversitare Cursuri postuniversitare n organizarea i
conducerea administraiei publice ntre anii 1971-1973 (Program PNUD -
CEPECA);
Cursuri postuniversitare de limbi strine n cadrul
Universitii Bucureti ntre anii 1974-1975;
Granturi de specializare la Institutul European de
Administraie (EIPA), Maastricht 1993 i Colegiul Europei, Bruges 1994;
Doctorat Doctorat n tiine Administrative, susinut la 10
decembrie 1975, confirmat de Comisia Superioar de Diplome din Ministerul
nvmntul la 22 iulie 1976, cu teza - Controlul executrii deciziei
administrative, conductor tiinific - Prof.univ.dr. Ioan Ceterchi;
Profesor universitar n specializarea Drept
administrativ i tiina administraiei, titlu
confirmat n 1992;
ndrumtor doctorat n Drept i tiine
Administrative din anul 2001.

91

Оценить