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TRANSFORMAES RECENTES DA MATRIZ BRASILEIRA DE GERAO DE ENERGIA ELTRICA CAUSAS E IMPACTOS PRINCIPAIS Omar Alves Abbud1 Marcio Tancredi2

Textos para Discusso


Maro 2010
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Jornalista e Consultor Legislativo do Senado Federal. Engenheiro, Bacharel em Filosofia, Ps-Graduado em Gesto Empresarial e Consultor Legislativo do Senado Federal.

SENADO FEDERAL CONSULTORIA LEGISLATIVA Bruno Dantas Consultor Geral CONSULTORIA DE ORAMENTOS Fabio Gondim Pereira da Costa Consultor Geral
O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e no representa posicionamento oficial do SenadoFederal. permitidaareproduodestetextoedos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Criado pelo Ato da Comisso Diretora n 09, de 2007, o Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal tem por objetivo aprofundar o entendimento de temas relevantes para a ao parlamentar.

CENTRO DE ESTUDOS Fernando B. Meneguin Diretor

CONSELHO CIENTFICO Caetano Ernesto Pereira de Araujo Fernando B. Meneguin Lus Otvio Barroso da Graa Luiz Renato Vieira Marcos Jos Mendes Paulo Springer de Freitas Raphael Borges Leal de Souza Contato:
conlegestudos@senado.gov.br

URL:
http://www.senado.gov.br/conleg/centroaltosestudos1.html

ISSN 1983-0645

RESUMO
O Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo, metade do qual ainda por aproveitar. Entretanto, essa imensa reserva barata e ambientalmente segura est sendo cada vez menos utilizada, passando o abastecimento a depender cada vez mais de fontes trmicas, caras e poluentes. O esforo feito a partir de 1995 para abrir o setor eltrico ao investimento privado, no geral bem sucedido, sofreu significativa soluo de continuidade entre 2003 e 2006, funo do processo relativamente longo de reviso do modelo setorial empreendido pelo Governo. Na retomada, contudo, ficou evidente que as estratgias dos variados setores contrrios soluo hidreltrica conseguiram, na prtica, estabelecer um veto branco, se no s usinas, ao menos construo de reservatrios, aos quais foram impostas severas restries. Com isso, perde o Pas qualidade e eficincia em seu sistema de gerao de energia eltrica; perdem as atividades econmicas ribeirinhas por no ver regularizados o fluxo dos rios; perdem os consumidores, que esto pagando mais pela energia; e perde o meio ambiente, em funo da crescente dependncia da termeletricidade. Urge discutir esse virtual veto branco feito s hidreltricas e aos seus reservatrios, registrando em corpo normativo apropriado as definies por fim alcanadas, aps percorridos os caminhos regulares de tomada de deciso no mbito do Estado.

ABSTRACT
Brazil has the greatest hydroelectric energy potential in the world, half of which still remains untapped. However, this vast reserve - cheap and environmentally safe - is being less and less used. The energy supply is increasingly dependent on expensive and polluting thermal sources. The efforts made since 1995 to open the electricity sector to private investment generally with success - have been partly discontinued between 2003 and 2006, due to the relatively lengthy governmental effort to review the sector model. Midst the resumption, however, it became evident that the strategy of the various sectors against the hydro solution has resulted, actually, in a veiled veto, if not on hydro plants, at least on the construction of reservoirs, which became subject to severe restrictions. As a result, the country loses quality and efficiency in its power generation system; the riverside economic activities lose with the non regularization of the waterflow; the consumers lose by paying more for energy; and the environment loses with the increasing dependency on thermal-generated electricity. There is an urgent need to discuss this virtual veiled veto on dams and reservoirs through the State regular decision-making process to produce appropriate regulation for the national hydro potential use.

2 Resumo Executivo O Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo, do qual a metade ainda est por aproveitar, o que lhe confere uma vantagem comparativa excepcional. Entretanto, essa imensa reserva, de carter renovvel, est sendo utilizada cada vez menos, enquanto o abastecimento de energia eltrica passa a depender cada vez mais de fontes trmicas, mais caras e mais poluentes. Este trabalho uma tentativa de entender por que isso est ocorrendo, com base em fatos e dados, sempre que possvel, oriundos de fontes oficiais. Para isso, foi necessrio documentar e analisar a transformao que est ocorrendo na matriz de gerao de energia eltrica brasileira, a partir de 2003, bem como examinar as polticas pblicas que norteiam o setor eltrico e seu impacto sobre essa mudana. A falta de recursos interrompeu os investimentos governamentais no setor j na dcada de 1980. Alm disso, entre 1988, quando a Constituio abriu a possibilidade de concesso de servios pblicos, e 1995, quando foram aprovadas as Leis ns. 8.987 e 9.074, nenhuma concesso nova para empreendimento de gerao de energia eltrica no Pas foi outorgada por falta de legislao que regulamentasse o dispositivo constitucional. Estavam lanadas as sementes da crise de abastecimento que se abateria sobre o Pas em 2001. Em 1995, foi finalmente aprovada a regulamentao que assumiu como um de seus objetivos principais permitir a participao da iniciativa privada no setor eltrico brasileiro, mecanismo considerado necessrio para financiar a expanso da capacidade de gerao nacional. Foi implementada, tambm por essa poca, a venda das estatais do setor, objeto de intensa polmica. A primeira empreitada teve xito; a segunda, nem tanto, como se sabe. No total, entre 1996 e 2002, foram licitados ou leiloados aproveitamentos hidreltricos que somavam 12.144,6 MW uma mdia de 1.734 MW por ano. Nesse mesmo perodo entraram em operao 12.319 MW oriundos de novas usinas hidreltricas, a includas, naturalmente, as que se encontravam em obras antes de 1996, numa mdia de 1.759,9 MW por ano. Desse esforo resultou que entre 1996 e 2002 includa a energia de empreendimentos cujas obras j estavam em andamento em 1996 entraram em operao 20.576 MW, o que representa uma mdia de 2.939,42 MW por ano.

3 Nesse mesmo perodo, comearam a ser igualmente licitadas novas linhas de transmisso e estaes de transformao destinadas a ampliar e reforar a Rede Bsica de Transmisso. Entre 1996 e 2002, considerando-se as obras que j vinham em andamento anteriormente a esse perodo, foram agregados novos 11.144 quilmetros de linhas Rede, o que contribuiu para aumentar a segurana do sistema. O Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva assumiu em 2003 com algumas preocupaes fundamentais: garantir o abastecimento do Pas, a universalizao do servio de energia eltrica e a modicidade tarifria, alm de corrigir o que entendia como deficincias existentes no setor eltrico, algumas delas diagnosticadas pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica, instituda em 2001. Mas as autoridades sabiam que precisavam, simultaneamente, assegurar remunerao justa aos investidores privados, como forma de preservar o aporte de recursos financeiros ao setor. Entretanto, o mero anncio da mudana da legislao, em fevereiro de 2003, gerou a imediata suspenso dos investimentos privados. Ningum, de fato, aceitou o risco de aportar recursos no setor sem conhecer em definitivo o contedo das regras que alterariam seu funcionamento. As Medidas Provisrias editadas em dezembro de 2003 s se transformaram em lei em 15 de maro de 2004, aps duros embates no Congresso. Esse efeito protelatrio, contudo, prolongou-se, no mnimo, at a metade de 2004, quando a edio do Decreto n 5.163/2004, de 30 de julho, completou as alteraes pretendidas pelo Governo, e os empresrios do setor puderam avaliar concretamente o sentido e a extenso das mudanas, entre as quais constava a exigncia de obteno de licenciamento ambiental prvio ao lanamento dos processos licitatrios. O hiato entre os leiles de aproveitamentos hidreltricos foi de aproximadamente trs anos e cinco meses, no perodo de julho de 2002 a dezembro de 2005, quando foram retomados de forma ainda tmida. Em conseqncia, foi inevitvel o aumento da participao de usinas trmicas na gerao de energia eltrica. Outro efeito negativo advindo da delonga na licitao de aproveitamentos hidreltricos foi o despacho da gerao fora da ordem de mrito econmico, como se ver adiante. Vale registrar, ainda, que, no perodo entre 2003 e 2008, ou seja, j posteriormente mudana da legislao, entrou em operao um total de 20.767 MW, uma

4 mdia de 3.461 MW por ano. Desses, entretanto, somente 9.543,97 MW eram provenientes de fontes hidrulicas, o que significa uma mdia anual de 1.590 MW. Esto includos nesses totais os empreendimentos que j estavam em obras antes de 2003. significativo o fato de que todas as hidreltricas que entraram em operao entre 2003 e 2008 foram justamente as que haviam sido leiloadas at julho de 2002. Isso ilustra de modo eloqente o tempo que separa a licitao de uma usina hidreltrica da sua entrada em operao. Cabe observar, tambm, que as hidreltricas licitadas de 2003 para c so praticamente todas a fio dgua ou com pouqussima capacidade de reservao. Com isso, a participao trmica vem se ampliando na matriz brasileira de energia eltrica, com impactos previsveis sobre os preos e sobre o ambiente, com destaque para as emisses de Gases de Efeito Estufa (GEE) pelas usinas trmicas. O crescimento da participao da gerao trmica na matriz brasileira de gerao de energia eltrica no comeou, entretanto, nos leiles introduzidos pela nova legislao aprovada pelo Congresso em 2004. Ele data da instituio do Programa Prioritrio de Termeletricidade (PPT), cujos efeitos comeam a se manifestar j a partir de 2001. As dificuldades de licitao de aproveitamentos hidreltricos a partir de 2003 no podem ser atribudas exclusivamente introduo do Licenciamento Ambiental Prvio como requisito para o leilo de novos aproveitamentos. Na verdade, implantou-se, no Pas, um clima desfavorvel ao licenciamento de usinas hidreltricas, do qual exemplo atual a Usina de Belo Monte, projeto iniciado nos anos 1970, que o Governo ainda vinha se esforando por licitar em 2009. Esse clima mantido por meio de um eficiente trabalho de comunicao realizado por ONGs ambientalistas, indgenas, celebridades internacionais, e por determinados movimentos sociais, tais como o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB). Eles tm sido extremamente eficientes para mobilizar a imprensa e a opinio pblica contra a construo de usinas hidreltricas, em geral, e, em especial, contra aquelas dotadas de reservatrios dgua. Esse ambiente contribui para que procuradores e promotores faam tambm uma aberta e persistente litigncia contra a construo de hidreltricas, muitas vezes

5 calcada em argumentos de duvidosa pertinncia, mas que so freqentemente acolhidos pelo Judicirio, gerando atrasos e protelando o licenciamento das obras. Exemplo disso a prtica de denncia judicial requerendo a responsabilizao pessoal de servidores pblicos pela concesso de licena ambiental a empreendimentos hidreltricos. As aes visam intimidar especificamente os servidores dos rgos responsveis pelo licenciamento ambiental. Todas essas condicionantes vem causando grande morosidade no

licenciamento ambiental de usinas hidreltricas, enquanto as termeltricas so facilmente licenciadas. No h presses, nem campanhas contra essa modalidade de gerao, de caracterstica notadamente poluente. A restrio mais relevante concesso de licena ambiental para as termeltricas foi a edio, em 2009, da Instruo Normativa n 7, do IBAMA, que criou contrapartidas mitigatrias, e se encontra embargada por determinao da Justia. A conseqncia desse quadro a expanso da base termeltrica na matriz de gerao de energia eltrica, prevista, inclusive, no Plano Decenal de Expanso 2008-2017 (PDE 2008-2017), do Ministrio de Minas e Energia. De acordo com o Plano, a capacidade instalada termeltrica do Sistema Interligado Nacional sofrer um acrscimo de 104% no perodo 2008-2017, passando de 15.543 MW, em 2008, para 31.553 MW, em 2017. Sero 16.010 MW a mais de energia dessa origem no Sistema. Segundo o plano, e em decorrncia da expanso das trmicas, as usinas hidreltricas (UHE) correspondero a apenas 71% da capacidade instalada nacional em 2017, uma queda de 8,6 pontos percentuais em relao ao que representavam em 2008. A situao melhora quando a evoluo das Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH) no mesmo perodo levada em conta, reduzindo-se a queda do conjunto da gerao hdrica para a casa dos 7 pontos percentuais. O aumento da participao trmica na matriz brasileira de eletricidade preocupa tambm por seus impactos no preo ao consumidor final. A hiptese de atraso na construo de hidreltricas analisada no PDE 2008-2017 estima em mais de R$ 2 bilhes o impacto desses custos na operao total do sistema; para o consumidor, entretanto, esse

6 valor resulta ainda maior, em razo dos inmeros acrscimos que o custo da gerao sofre at chegar a compor a conta de luz. Tambm a PSR Consultoria, empresa especializada no setor energtico, prev um aumento real de 22% na tarifa mdia de energia, 55% dos quais decorrentes da contratao de usina trmicas por disponibilidade. Caso o volume de gerao dessas usinas seja superior ao previsto, o percentual de aumento tende a ser ainda maior. Acresce em importncia o fato de que, por fora da metodologia de comparao adotada nos leiles por disponibilidade, as usinas a leo vm obtendo um desempenho muito bom, quando comparadas s outras fontes trmicas. Esse quadro, decerto paradoxal, refere-se em especial ao fato de que, como elas tm baixa probabilidade de acionamento, acabam por se tornarem mais atrativas, em vista de sua relativamente menor exigncia de investimento inicial. Essa menor exigncia, por sua vez, permite que se possam oferecer lances menores para o preo da energia, nos leiles, o que exerce grande influncia no resultado final das licitaes. Sendo necessrio o seu acionamento, entretanto, mesmo seguindo a ordem de mrito de preo, a situao se inverte completamente. Quando h despacho fora da ordem, os impactos negativos tendem a se mostrar ainda mais graves. Outra decorrncia da presso ambientalista contra a construo de usinas com reservatrios a perda gradual da capacidade de regularizao plurianual do sistema hidreltrico. Essa regularizao decorre do fato de que o conjunto dos reservatrios das hidreltricas de todo o Pas pode armazenar gua nos perodos chuvosos para gerar energia eltrica nos perodos secos, isso, inclusive, de um ano para o outro. O Diretor-Geral do Operador Nacional do Sistema Eltrico, Hermes Chipp, alertou para a reduo da capacidade de regularizao plurianual do sistema. Chipp mostrou dados que indicam que a relao entre a toda a energia armazenvel (em MWmdios) em forma de gua nos reservatrios e a demanda nacional (tambm em MWmdios) apresentou, em nmeros aproximados, queda de 6,7, em 2000, para 4,5, em 2012. Mrio Veiga e Rafael Kelman estimam, por sua vez, que haver uma perda na capacidade de regularizao do sistema hidreltrico da ordem de 10%, entre 2010 e 2020.

7 Essa perda ter que ser compensada pela construo de termeltricas, o que implica em aumento das emisses de GEE. Os autores afirmam que cada 1% de perda da capacidade de regularizao equivaler a um aumento de 23% nas emisses. A dependncia de usinas termeltricas para assegurar o abastecimento nacional foi enormemente evidenciada quando houve atraso no incio da estao chuvosa 2007/2008. O Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) baixou a Resoluo n 8/2007, autorizando o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) a acionar extraordinariamente usinas termeltricas fora da ordem do mrito econmico, com vistas garantia do suprimento energtico, por deciso do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE. Com base nessa autorizao, 42 usinas trmicas foram chamadas a gerar j a partir de janeiro de 2008. Foi produzido um montante de 12,23 milhes de MWh, a um custo total de R$ 2,14 bilhes, durante o ano de 2008, e 2,17 milhes de MWh, ao custo de R$ 157,50 milhes, at junho de 2009. O preo mdio da gerao fora da ordem de mrito ficou em R$159,90/MWh, valor esse ao qual deve ser somado o custo de gerao vigente no mercado livre, parcela que cresce sobremodo justamente nos momentos de escassez, tornando ainda mais significativo o preo final da energia assim produzida. A interrupo dos leiles de novos aproveitamentos hidreltricos, entre julho de 2002 e dezembro de 2005, e a pequena potncia de origem hdrica licitada at 2007 (1.415,35 MW) quando foi leiloado o aproveitamento hidreltrico Santo Antnio , teve duas justificativas, segundo as autoridades: a dificuldade de obteno da Licena Ambiental Prvia e a falta de estoque de aproveitamentos hidreltricos em condies de serem licitados. Entre 1998 e 2002, foram aprovados pela ANEEL inventrios de bacias hidrogrficas que totalizaram 33.180 MW. No mesmo perodo, haviam sido aprovados estudos de viabilidade de novos aproveitamentos hidreltricos que somavam quase 10.300 MW de capacidade instalada. A maioria dos aproveitamentos que compunham esses 10.300 MW foram licitados at julho de 2002, quando foi realizado o ltimo leilo sob a legislao at ento vigente. Restaram apenas 757 MW a serem leiloados, dos quais 233 MW seguem sem licenciamento ambiental at hoje.

8 Essas recentes mudanas na matriz de gerao de energia eltrica brasileira tm conseqncias ambientais que precisam ser examinadas. As ameaas ao meio ambiente so de natureza diversificada, mas vm tomando dimenses cada vez maiores a preocupao com a emisso de GEE, cuja reduo foi elevada categoria de verdadeiro imperativo mundial e ocupou coraes e mentes no mundo inteiro durante a 15 Conferncia das Naes Unidas Sobre Mudanas Climticas (COP 15). Apenas 1,5% das emisses de gases potencialmente causadores do fenmeno do aquecimento global, no caso brasileiro, provm do setor eltrico, enquanto, no mundo, 24% provm dessa atividade. Essa enorme desproporo em favor do Brasil se deve, sem dvida alguma, ao tipo de composio apresentado pelas respectivas matrizes de gerao. Entretanto, as emisses de CO2 geradas por usinas trmicas, no Brasil, aumentaram 122% no perodo entre 1994 e 2007, notadamente a partir de 2000. Elas cresceram de 10,8 milhes, em 1994, para 24,1 milhes de toneladas de CO2, em 2007, de acordo com estimativa divulgada pelo Ministrio do Meio Ambiente. Nesse perodo, a capacidade instalada de trmicas cresceu 202%, passando de 7.051 MW para 21.324 MW. O PDE 2008-2017 prev, no que convencionou chamar de configurao de referncia situao em que no haveria atrasos na licitao de hidreltricas , um aumento da emisso de GEE para um patamar de 39,3 Mt de CO2 equivalente em 2017, decorrente da gerao de 5.998 MWmed a partir de combustveis fsseis. Esse nmero representa um aumento de cerca de 172% em relao s emisses de 2008, que alcanavam 14,43 Mt de CO2 equivalente. Na primeira alternativa configurao de referncia prevista pelo PDE, os atrasos das hidreltricas forariam o crescimento da gerao a partir de combustveis fsseis, com um aumento de emisses de GEE de 87%. Na segunda alternativa, o total de emisses de GEE das termeltricas dever atingir aproximadamente 74 Mt de CO2eq., em 2017, o que representar um aumento de cerca de 90% em relao configurao de referncia. No que diz respeito emisso de GEE pelas hidreltricas, h um interessante projeto, denominado O Balano de Carbono nos Reservatrios de Furnas Centrais Eltricas S.A., que vem sendo conduzido em dez usinas pertencentes estatal, com durao

9 prevista de cinco anos. Os primeiros resultados do projeto mostram que os lagos formados por hidreltricas jovens, isto , com seis a dez anos de operao, pouco contribuem para o aumento do efeito estufa, em comparao com uma usina termeltrica de igual potncia. A emisso de carbono por MW gerado cem vezes menor. Mais ainda, foram observados reservatrios maduros que, em alguns momentos, mais absorvem que emitem carbono. Os resultados parciais da pesquisa mostram ainda que o metano (CH4), cujo potencial de contribuir para o aquecimento global 21 vezes superior ao do CO2, representa uma parcela muito pequena da emisso. As quantidades de carbono retido no sedimento so maiores que as emitidas sob a forma de CH4, principalmente nos reservatrios mais antigos, que, segundo os pesquisadores, funcionam como verdadeiros sumidouros de carbono. Mas a soluo para as emisses de GEE pelas hidreltricas simples. Ele reside no cumprimento da Lei n 3.824/1960, a Lei da Destoca. Essa Lei torna obrigatria a destoca e a limpeza das bacias hidrulicas dos audes, represas ou lagos artificiais construdos pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios ou por empresas particulares que gozem de concesses ou de quaisquer favores concedidos pelo Poder Pblico. No que diz respeito ao desmatamento causado por hidreltricas, de acordo com a EPE, 0,22% da parte brasileira do bioma amaznico so hoje ocupados por hidreltricas em operao, e 0,03% podero vir a s-lo, pelo conjunto de usinas futuras. Assim, todas as usinas hidreltricas existentes e a serem construdas ocupariam menos de 10.500 km de floresta, ou seja, apenas 0,16% de todo o bioma amaznico, se includa a sua parte situada em territrio estrangeiro. Entre agosto de 2007 e julho de 2008, as queimadas destruram 12.911 km da Floresta Amaznica, segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Em toda a srie de registros de queimadas, iniciada em 1988, a menor taxa foi registrada em 1991 (11.030 km). Isso significa que a rea total a ser ocupada pelos reservatrios de todas as usinas instaladas e potencialmente instalveis na Amaznia brasileira permanece inferior quela que foi desmatada em 1991 ano em que menos se queimou a floresta em toda a srie acompanhada pela INPE.

10 O aumento da participao da energia de origem trmica na matriz de gerao brasileira tambm afetar os preos ao consumidor, at porque a estratgia de preveno de riscos de desabastecimento tambm se baseia em termeletricidade a altos custos, como comprovaram os despachos fora da ordem de mrito, em 2008 e 2009. Outra conseqncia do aumento da gerao trmica, de carter pouco evidente, que a capacidade de reservao das usinas hidreltricas do Sistema Interligado Nacional est decaindo. Em decorrncia, o Brasil, cujo parque gerador j ostentou um alto ndice de capacidade de regulao plurianual em passado relativamente recente, sinnimo de segurana do abastecimento, est perdendo essa grande vantagem comparativa. Mais do que perder o poder de manejo das naturais variaes do regime hidrolgico, em benefcio da barata e regular gerao de energia, e de mitigar ou evitar enchentes, na proteo das populaes e atividades econmicas ribeirinhas, isso significa desperdiar parte no trivial do grande potencial hidreltrico brasileiro ainda por explorar. um quadro grave at porque vem se consolidando margem de qualquer amparo normativo mais bem definido e, o que pior, de modo muito pouco transparente para a sociedade. Parece, tambm, que o embate entre a urgente necessidade de contratar novos empreendimentos hidreltricos, de um lado, e, de outro, a forte oposio que vrios grupos de presso se lhe opem, acabou por instituir uma poltica pblica de fato, que no encontra amparo na Lei. Essa poltica pblica de fato, que determina a construo de usinas hidreltricas sem reservatrios (a fio dgua) prejuzo que nunca mais poder ser reparado, porque, ao menos num horizonte de tempo previsvel, no se destruir uma usina para construir outra com reservatrio, em seu lugar , est em confronto com o conceito de aproveitamento timo, claramente estabelecido na Lei, mas que no vem sendo cumprido, em face de um insupervel veto branco oposto aos reservatrios. Registramos, a seguir, algumas sugestes relativas ao que fazer, em nosso entendimento, para impulsionar o incio do processo de correo dessa distoro. fundamental que tendo em vista disposio da Constituio Federal no sentido de que os potenciais de energia hidrulica so patrimnio da Unio e, portanto, de

11 todos os brasileiros se institua, por Lei, um conjunto explcito de polticas para seu aproveitamento, no Brasil, com base em diretrizes objetivas acerca de temas como: aproveitamento timo do potencial hidreltrico das bacias; critrios para dimensionamento da reservao, em barragens; metodologia oficial de preveno e manejo de riscos; mtodos de acolhida das fontes alternativas de produo de energia no sistema brasileiro; e normas de transparncia na divulgao dos custos do sistema e na imposio de gravames por subsdio, entre outras. Alm disso, importante delegar ANEEL, em Lei, a competncia para definir o aproveitamento timo das bacias hidrogrficas, de acordo com diretrizes igualmente estabelecidas na legislao. A Agncia executa a atividade, hoje, a ttulo quase precrio, por fora de decreto presidencial.

ndice Analtico Introduo ........................................................................................... 2 Hidreltricas: uma riqueza inestimvel................................................ 3 Um breve histrico da gerao de energia eltrica no Brasil ............... 5 A alterao da legislao ................................................................... 11 O aumento da participao trmica na matriz de gerao.................. 16 A perda da capacidade de regularizao do sistema .......................... 29 O despacho fora da ordem de mrito econmico............................... 31 A licitao de aproveitamentos hidreltricos ..................................... 33 Os impactos ambientais da gerao de energia eltrica ..................... 38 Concluso .......................................................................................... 47

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Introduo
Uma das maiores riquezas energticas do Brasil o seu potencial de gerao de energia eltrica a partir de fontes hdricas e, portanto, renovveis. De acordo com o ltimo inventrio, realizado em 1992, temos o maior potencial hidreltrico do mundo, do qual a metade ainda est por aproveitar. Contudo, apesar de dispormos dessa imensa reserva de fonte renovvel, os dados disponveis mostram que a estamos utilizando cada vez menos, e passando, cada vez mais, a gerar energia eltrica a partir de fontes trmicas, mais caras e mais poluentes. O presente trabalho uma tentativa de entender por que isso est ocorrendo, com base em fatos e dados, quase todos oriundos de fontes oficiais3. Tambm procuramos documentar e analisar a transformao que est ocorrendo na matriz de gerao de energia eltrica brasileira, a partir de 2003, bem como examinar as polticas pblicas que norteiam o setor e seu impacto sobre essa matriz. A motivao para esta investigao esteve, desde sempre, na nossa perplexidade diante do que nos parecia ser uma escolha antieconmica e irracional do ponto de vista ambiental. No momento em que o mundo parece convergir para a idia de que preciso reduzir as emisses de gases de efeito estufa, ampliar a participao do setor eltrico nessas emisses soa como um absurdo desnecessrio. O estudo do tema aqui introduzido encontra-se dividido em nove sees, alm desta introduo. As duas primeiras se destinam a situar o leitor em relao importncia do setor hidreltrico brasileiro e ao seu histrico mais recente. A terceira apresenta as principais alteraes do modelo setorial trazidas pela reviso iniciada em 2003. As trs sees seguintes abordam problemas que vm ganhando crescente relevo, no contexto setorial o aumento da participao termeltrica na matriz de eletricidade, a perda de capacidade de regularizao do sistema e o despacho fora da ordem de mrito econmico. A stima seo apresenta, ainda que resumidamente, os mecanismos de licitao e contratao dos aproveitamentos hidreltricos, enquanto a oitava, os impactos ambientais decorrentes das modalidades hdrica e trmica de gerao de energia eltrica.
3

Os dados contidos neste trabalho so preferencialmente oriundos de fontes oficiais, como Ministrio de Minas e Energia, Agncia Nacional de Energia Eltrica e Empresa de Pesquisa Energtica. Quando no, as fontes esto sempre indicadas.

3 Deste trabalho emergem, finalmente, algumas concluses relevantes, que, a nosso ver, merecem ateno das autoridades, e esto registradas em seu captulo final, o dcimo, na forma de questionamentos e de recomendaes. Em nossa jornada contamos com a sempre paciente e atenciosa ajuda dos Superintendentes e tcnicos das Superintendncias de Gesto e Estudos Hidroenergticos, de Regulao dos Servios de Gerao, de Fiscalizao de Servios de Gerao, de Regulao Econmica, de Concesses e Autorizaes de Gerao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), a quem muito agradecemos. Somos gratos tambm aos colegas Ivan Dutra Faria, que nos incentivou e auxiliou na discusso das questes ambientais, e Edmundo Montalvo, pelo estmulo constante e pela preciosa e competente reviso.

1.

Hidreltricas: uma riqueza inestimvel


O Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo: 260 mil MW, de acordo

com o ltimo inventrio realizado no Pas, em 19924. Para dar uma idia dessa grandeza, Itaipu ainda hoje a maior hidreltrica do mundo naquilo que verdadeiramente interessa, a quantidade de energia gerada tem uma potncia instalada de 14 mil MW. Em 2008, quando bateu seu recorde histrico, a usina produziu energia suficiente para suprir todo o consumo mundial, por dois dias, ou o de 23 cidades do porte da grande Curitiba, por um ano5. Do potencial brasileiro, cerca de 30% se transformaram em usinas ou se constituram em aproveitamentos hidreltricos outorgados. O Pas tem, hoje, uma potncia instalada de cerca de 78 mil MW e o potencial passvel de aproveitamento estimado em 126 mil MW, de acordo com o Plano Nacional de Energia 2030, mais de 70% dele localizados nas Bacias do Amazonas e do Tocantins/Araguaia6. Em razo da prpria histria do desenvolvimento econmico nacional, a explorao dos cursos dgua para gerao de energia em projetos de grande porte ocorreu inicialmente nas regies Sudeste e Sul do Pas, tendo chegado ao Norte somente em 1984,
4 5

Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica. Ver http://www.itaipu.gov.br/?q=pt/node/418&foto=sli_faq.jpg, acessado em 01/10/2009. 6 Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica.

4 com a Usina de Tucuru (a Usina Coaracy Nunes, no Amap, com 48 MW, j havia sido inaugurada em 1976), e ao Centro-Oeste, nos anos 90, com a construo da Usina Serra da Mesa (GO), ambas no rio Tocantins. O Brasil est em terceiro lugar entre os pases com maiores potenciais de aproveitamento de energia hidrulica, com 10% da disponibilidade mundial, atrs da China, que dispe de 13% do total, e da Rssia, que dispe de 12%. Depois do Brasil, vm o Canad, com 7%; o Congo e a ndia, com 5%, cada; e os Estados Unidos, com 4%7. O Brasil o segundo maior consumidor de energia hidreltrica do mundo, atrs apenas da China, seguido por Canad, Estados Unidos, Rssia, Noruega, ndia, Venezuela, Japo e Sucia. Sua participao no consumo mundial de hidroeletricidade de 11,9%, contra 15,4% da China e 11,7% do Canad. Todos esses dados e informaes servem para demonstrar um fato inquestionvel: o Brasil tem uma vantagem comparativa excepcional no que diz respeito produo de energia eltrica. Alm de ter pouco mais de 73% da sua atual capacidade de gerao oriunda de fonte hidreltrica8, ainda tem chances de triplicar, no futuro, o montante de energia gerada a partir dessa origem. Mas por que gerar energia eltrica a partir de fontes hdricas representa vantagem to grande? Em primeiro lugar, porque a energia produzida dessa forma considerada limpa, num mundo em que a preservao ambiental vem se tornando uma questo cada vez mais premente e fundamental. Alm disso, a forma mais barata de produo de energia eltrica que se conhece, o que oferece um conjunto imbatvel na relao entre custo e impacto ambiental. Soma-se a tudo isso a possibilidade de estocagem de energia oferecida pelos reservatrios das usinas hidreltricas, sob a forma de armazenamento de gua, o que amplia a segurana do abastecimento, outro ganho excepcionalmente importante. As opes tecnolgicas que permitem manter reserva de energia representadas pelas usinas termonucleares ou movidas a leo ou gs, cujo combustvel pode ser armazenado para

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Idem, ibidem. Ver Banco de Informaes de Gerao da Agncia Nacional de Energia Eltrica, http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/capacidadebrasil.asp, acessado em 01/10/2009.

em

5 consumo futuro so sempre mais caras e ambientalmente menos vantajosas que a oferecida pelas hidreltricas. Ademais, a capacidade de armazenamento sob a forma de gua permite a regularizao dos fluxos dgua dos rios, evitando efeitos danosos das enchentes, nos perodos de grande pluviosidade.

2.

Um breve histrico da gerao de energia eltrica no Brasil


Durante o sculo XX, em todo o mundo, os pases andaram em busca da

organizao da prestao dos servios de energia eltrica, em razo das inovaes que haviam tornado o seu uso vivel. Alguns dilemas repetiam-se em toda a parte, nessa tentativa de estruturao. Resumidamente, eles eram os seguintes: a prestao desses servios deveria se constituir numa atividade comercial livre ou regulada? A atividade teria cunho meramente comercial ou deveria ser considerada estratgica? Deveria ela ser constituda como servio pblico ou entendida como de iniciativa das empresas e das famlias? Se servio pblico, deveria ser operada pelo Estado ou pela iniciativa privada? Esse o debate que vem ocorrendo desde ento, ora prevalecendo uma posio, ora outra. Nas primeiras dcadas do sculo XX, as empresas de energia eltrica eram essencialmente privadas, incluindo-se a as do Brasil. Na dcada de 1930, alguns pases optaram pela estatizao dos servios. Nos Estados Unidos, sob a orientao do presidente Roosevelt, e no Brasil, por meio do Cdigo de guas, implantou-se forte regulamentao dos servios privados, como posio intermediria entre esses extremos. A partir de meados dos anos 1950 em razo de conflitos entre o Governo brasileiro e as empresas acerca da fixao de tarifas e, tambm, da necessidade de prover infra-estrutura para a industrializao , iniciou-se uma gradual estatizao, concluda por volta de 1970, com resultados tcnicos positivos e ganhos diversos para o Pas. Parte importante desse processo foi a instalao da Eletrobrs, em 1962. A empresa foi idealizada por Getlio Vargas, que props sua criao ao Congresso em 1954, com a atribuio de promover estudos, conceber projetos de construo e gerenciar

6 operao de usinas geradoras, de linhas de transmisso e de subestaes destinadas ao suprimento de energia eltrica do Pas. Foi o que fez a estatal federal de maneira bastante competente, durante dcadas, diretamente e por meio de suas subsidirias, construindo hidreltricas e estabelecendo o Sistema Interligado Nacional, um imenso complexo de estaes transformadoras e de redes de linhas de transmisso, chamado de Rede Bsica de Transmisso, que conecta os consumidores maior parte das instalaes de gerao existentes no Pas. O Sistema Interligado Nacional representa um ganho extraordinrio para o Brasil, particularmente no que diz respeito segurana do abastecimento de energia eltrica, j que a energia disponvel pode ser distribuda, independentemente do seu local de gerao, por quase todo o territrio nacional, conforme as necessidades de momento. O Sistema permite que a reservao de gua seja feita explorando a complementaridade das estaes chuvosas e secas nas diferentes regies do territrio nacional, fenmeno que resulta na maior flexibilidade do abastecimento de energia eltrica. possvel, por exemplo, gerar energia eltrica por meio de usinas cujos reservatrios esto cheios na regio Sul do Brasil e envi-la para abastecer o Norte, enquanto os reservatrios das usinas do Norte se enchem, aproveitando a sua estao chuvosa, que ocorre em poca diferente daquela da regio Sul. Mais tarde, quando estiver chovendo no Sul, inverte-se a gerao e a remessa de energia. Graas tambm sua interconexo, que permite, como visto, a acumulao de mais gua nos reservatrios das usinas onde est ocorrendo a estao chuvosa, estima-se que a simples estrutura do Sistema Interligado agregue capacidade adicional de 30% energia gerada pelas hidreltricas brasileiras. A construo das instalaes de gerao e de transmisso do setor eltrico brasileiro pelas estatais federais foi complementada pelos investimentos prprios de alguns Estados da Federao, notadamente So Paulo, Minas Gerais e Paran. Esses Estados constituram suas prprias empresas geradoras, integrando-as ao Sistema Interligado Nacional. Em quase todos os Estados foram constitudas empresas estaduais de distribuio

7 de energia eltrica, algumas delas fruto de encampao ou desapropriao de empresas privadas, na sua maioria estrangeiras. Assim, estruturado basicamente pelo Estado, no sem percalos ou distores, o setor eltrico brasileiro supriu de maneira bem-sucedida, durante quase trs dcadas, as necessidades de energia eltrica do Brasil, permitindo o seu desenvolvimento econmico e social. At que, na virada da dcada de 1990, o modelo de financiamento da expanso do setor se esgotou. Como descrito no relatrio final da Comisso Especial Mista do Congresso Nacional destinada a estudar as causas da crise de abastecimento de energia no pas, bem como propor alternativas ao seu equacionamento (Requerimento n 73/2001-CN)9, concludo em 2002, o financiamento da expanso do setor eltrico brasileiro apoiava-se, at certo momento, em recursos oramentrios, em emprstimos externos e na receita prpria do setor. A crise da dvida pblica, que se agravou na dcada de 1980, impediu os investimentos oramentrios, bem como a tomada de novos recursos pelas empresas estatais. Somou-se a isso uma enorme inadimplncia intra-setorial, da ordem de US$ 26 bilhes, posteriormente repassada ao Tesouro Nacional, mediante legislao aprovada pelo Congresso Nacional, em 1993. Essa inadimplncia, vale registrar, decorreu basicamente da tentativa de fazer da poltica tarifria um mecanismo de conteno da inflao, e do fato de que as distribuidoras estaduais freqentemente deixavam de honrar o pagamento das aquisies de energia feitas junto s geradoras federais, valendo-se de influncia poltica. Os nmeros referidos no relatrio da Comisso no deixam dvidas sobre o que ocorreu. Os investimentos majoritariamente pblicos, que, no perodo de 1980 a 1989, eram sempre superiores a US$ 10 bilhes por ano, tendo chegado a US$ 15,1 bilhes e US$ 15,4 bilhes em 1982 e 1987, respectivamente, caram para uma mdia de US$ 6,5 bilhes por ano entre 1990 e 1999, tendo descido a US$ 4,3 bilhes e US$ 4,7 bilhes em 1995 e 1996, respectivamente.. A falta de recursos interrompeu os investimentos governamentais no setor. Ao mesmo tempo, ainda que a Constituio de 1988 houvesse previsto a concesso de servios
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A Crise de Abastecimento de Energia Eltrica, Relatrio, 2002, Senado Federal.

8 pblicos em seu art. 175, isso ainda no podia ser feito, por falta da legislao necessria. Assim, entre 1988 e 1995, quando foram finalmente aprovadas as Leis ns. 8.987 e 9.074, nenhuma concesso nova para empreendimento de gerao de energia eltrica no Pas foi outorgada para produo independente. Estavam lanadas as sementes da crise de abastecimento que se abateria sobre o Pas em 2001. Em 1995, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiu aprovar no Congresso a referida legislao, que tinha como um dos objetivos principais permitir a participao da iniciativa privada no setor eltrico brasileiro, nica forma julgada vivel de aportar financiamento para a imprescindvel expanso da capacidade de gerao nacional. Foi implementada, tambm por essa poca, a venda das estatais do setor, assunto que foi objeto de intensa polmica. A primeira empreitada teve xito, verificando-se forte ingresso de capital privado no setor; a segunda, ficou restrita venda das empresas de distribuio. Essa legislao determinou uma enorme reestruturao do setor. Os investimentos privados, nacionais e estrangeiros, comearam a fluir para os empreendimentos de gerao, em razo das novas condies de investimento. Havia regras claras, estabelecidas em lei, disciplinando o funcionamento do setor eltrico brasileiro; isso criava segurana jurdica suficiente para que os investidores privados se decidissem a investir em um segmento complexo, com enormes exigncias de financiamento, intensivo em capital e de retorno a longo prazo. Novas hidreltricas comearam a ser licitadas. Vinte e duas obras de concesses anteriormente outorgadas foram iniciadas ou retomadas, num total de 11.549 MW, dos quais 10.489 MW provenientes de hidreltricas e 1.060 MW de trmicas, segundo dados da Agncia Nacional de Energia Eltrica. A participao do investimento privado nesses empreendimentos chegou, em mdia, a 2/3, contra o mnimo de 1/3 que havia sido inicialmente exigido pela legislao. Os processos licitatrios de aproveitamentos hidreltricos foram acelerados. Era necessrio cobrir a lacuna de investimentos aberta entre o fim da dcada de 1980 e meados da dcada de 1990. A licitao dos aproveitamentos hidreltricos era feita na forma de maior lance ofertado pelo Uso de Bem Pblico (UBP). A principal vantagem dessa

9 forma de concesso era a arrecadao de recursos para o Tesouro, o que, poca, era importante para ajudar as combalidas finanas da Unio. A principal desvantagem era o encarecimento da energia produzida pelas hidreltricas, j que o lance ofertado pelo UBP entrava, naturalmente, no clculo do seu custo de produo. Em 1996 e 1997, ainda em regime de concorrncia pblica, sob a responsabilidade do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) do Ministrio de Minas e Energia, foram licitados 1.185 MW. Em 1998, ano de incio de funcionamento da Agncia Nacional de Energia Eltrica, foram licitados aproveitamentos hidreltricos com capacidade de 2.446 MW. No total, entre 1996 e 2002, foram licitados ou leiloados aproveitamentos hidreltricos que somavam 12.144,6 MW uma mdia de 1.734 MW por ano, segundo dados da ANEEL. Nesse mesmo perodo entraram em operao 12.319 MW oriundos de novas usinas hidreltricas, a includas, naturalmente, as que se encontravam em obras antes de 1996, numa mdia de 1.759,9 MW por ano. Havia todo um conjunto de condies a favorecer a expanso da oferta de energia eltrica nesse perodo. Uma delas, em particular, ajudava bastante os empreendimentos de novas usinas hidreltricas: no havia a exigncia de Licena Prvia para que os aproveitamentos hidreltricos pudessem ser leiloados. Em paralelo aos leiles de aproveitamentos hidreltricos, houve outros movimentos, destinados a aumentar a oferta de energia eltrica e, em ltima anlise, a garantir o abastecimento nacional. Foram autorizadas muitas Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH), segundo o rito simplificado previsto pela legislao, e vrias termeltricas (UTE), das quais nos ocuparemos com mais detalhes mais adiante. Desse esforo resultou que entre 1996 e 2002 includa a energia de empreendimentos cujas obras j estavam em andamento em 1996 entraram em operao cerca de 20.576 MW10, o que representa uma mdia de 2.939,42 MW por ano. Nesse mesmo perodo, comearam a ser igualmente licitadas novas linhas de transmisso e estaes de transformao destinadas a ampliar e reforar a Rede Bsica de
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Ver Boletim Energia n 387, Agncia Nacional de Energia Eltrica, http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html, acessado em 06/11/2009.

10 Transmisso, o que permitiu o aporte de investimentos privados tambm nesse segmento da atividade, de forma mais ou menos similar ao que ocorria com a gerao. Entre 1996, considerando-se as obras que j vinham em andamento, e 2002, foram agregados novos 11.144 quilmetros11 de linhas Rede, o que contribuiu para aumentar a segurana do sistema. Neste ponto, relevante abrir parnteses para lembrar que entre a licitao de um aproveitamento hidreltrico e a sua efetiva entrada em operao costumam decorrer pelo menos trs anos, prazo que cresce com o crescimento do tamanho do empreendimento. Usinas grandes podem levar seis ou mais anos para operar plenamente. Uma termeltrica costuma ficar pronta em at dois anos; e as linhas de transmisso levam, em mdia, entre seis meses e dois anos para serem erguidas, dependendo da sua extenso e complexidade. Aqui tambm importante levantar uma questo especialmente crucial para este trabalho. A segurana do abastecimento, num sistema hidrotrmico, como o brasileiro, pode ser ampliada basicamente de duas formas: a) por meio de um sistema de usinas hidreltricas que disponham de reservatrios capazes de armazenar gua num regime de abastecimento plurianual, como era o sistema brasileiro at a dcada de 1990; e b) com a construo de usinas termeltricas para funcionar apenas quando faltar gerao hidreltrica ou, preventivamente, em funo de um dado nvel de risco pr-dimensionado, sob o qual opera o sistema. Evidentemente, quanto maior for a segurana do sistema, maior ser o preo da energia, uma vez que qualquer forma de aumento de segurana do abastecimento aumenta o seu custo e tem impacto sobre as tarifas. Contudo, dadas as dificuldades de licenciamento ambiental que sero expostas adiante, as usinas hidreltricas vm sendo construdas sem reservatrio, caracterizando as assim chamadas usinas a fio dgua, que tambm no possuem capacidade de regularizao da vazo dos rios e, em conseqncia, no podem contribuir para mitigar o problema de enchentes. Em razo disso, a segurana do sistema precisa ser estabelecida a partir de outra fonte, normalmente dada pela gerao trmica, que acaba por ganhar maior participao na

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Ver Boletim Energia n 387, Agncia Nacional de Energia Eltrica, http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html, acessado em 06/11/2009.

11 base do sistema de gerao, encarecendo tarifas e aumentando a gerao de gases de efeitoestufa. A esse propsito, Kelman12 afirma que h uma complementaridade na gerao de fontes hdricas e trmicas, e que para um determinado nvel de confiabilidade do sistema h uma proporo tima de participao de cada uma das fontes. Para ele, isso se deve ao fato de que o custo da gerao hidreltrica cresce rapidamente com o aumento do nvel de confiabilidade exigido, porque a importncia de eventos extremos na distribuio de probabilidade das afluncias aumenta. importante destacar, tambm, que as usinas trmicas com menor preo de gerao, e, por isso, as mais adequadas a essa benfica complementaridade, so as trmicas a gs natural. O sistema hidreltrico brasileiro j vinha perdendo sua capacidade de reservao plurianual no perodo entre 1997 e 2000, em razo da falta de construo de novas usinas. Os reservatrios existentes foram sendo esvaziados gradativamente, ano aps ano, at que a falta de chuvas no vero de 2000/2001 nas regies Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, a pior de uma srie de trinta anos, completou o desastre, levando o Pas ao racionamento de energia eltrica. Passado o susto inicial, a crise de abastecimento foi bem gerenciada pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica. O sistema de racionamento utilizado foi inteligente e contou com extraordinria adeso e colaborao da sociedade. Em decorrncia, o Pas aprendeu muito em termos de utilizao racional de energia. Isso teve efeitos duradouros no tempo, gerando sobra de energia eltrica no mercado, em razo da reduo da demanda nacional. Foi nessas condies que o governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva tomou posse, em 2003, com planos para alterar a legislao do setor.

3.

A alterao da legislao
O novo Governo assumiu em 2003 com algumas preocupaes fundamentais:

garantir o abastecimento do Pas, a universalizao do servio de energia eltrica e a modicidade tarifria, alm de corrigir o que entendia como deficincias no setor eltrico,
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KELMAN, Jerson, apresentao no Senado Federal em 24/08/2009, com base em dados da PSR Consultoria.

12 algumas delas diagnosticadas pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica. Mas as autoridades sabiam que precisavam, simultaneamente, assegurar remunerao justa aos investidores privados, como forma de preservar o aporte de recursos financeiros ao setor. As intenes do Governo foram claramente explicitadas na Exposio de Motivos da Medida Provisria n 144/2003: 2. Os objetivos primordiais das mudanas propostas so a correo das deficincias diagnosticadas no Sistema Eltrico brasileiro e a adequao de rumos tomados no passado que comprometeram a eficcia do planejamento e inibiram os investimentos na expanso desse Setor, necessrios para dar suporte ao crescimento econmico e ao desenvolvimento social do Pas. 3. Os princpios bsicos para um arranjo institucional adequado ao Setor Eltrico devem permitir atender s seguintes finalidades: modicidade tarifria para os consumidores; continuidade e qualidade na prestao do servio; justa remunerao aos investidores, de modo a incentiv-los a expandir o servio; universalizao do acesso aos servios de energia eltrica e do seu uso.. Contudo, houve um descompasso relevante entre o anncio da disposio governamental de alterar as regras de funcionamento do setor eltrico e a divulgao dessas alteraes para a sociedade, o que somente ocorreu com a publicao das Medidas Provisrias n 144 e 145, ambas enviadas ao Congresso em 11 de dezembro de 2003. Para que se tenha a dimenso desse lapso, basta citar que o Grupo de Trabalho criado pelo Ministrio de Minas e Energia com o objetivo de assessorar na formulao e implementao da reforma institucional do setor eltrico foi criado no dia 6 de fevereiro de 2003. O efeito desse descompasso foi a imediata suspenso de novos investimentos. Ningum, de fato, correria o risco de aportar recursos no setor sem conhecer em definitivo as regras que passariam a reger o seu funcionamento. As Medidas Provisrias s se transformaram em lei (Leis n 10.847 e 10.848, respectivamente) em 15 de maro de 2004, aps duros embates no Congresso.

13 Esse efeito, contudo, prolongou-se no mnimo at a metade de 2004, quando a edio do Decreto n 5.163/2004, de 30 de julho, completou as alteraes pretendidas pelo Governo, e os empresrios do setor puderam avaliar concretamente o sentido e a extenso das mudanas. A postergao dos investimentos nesse perodo pode ser claramente percebida pela anlise de algumas sries histricas referentes s etapas preparatrias para a licitao de novos empreendimentos hidreltricos, que sero apresentadas adiante. Da mesma forma, os leiles de novas linhas de transmisso, igualmente importantes para a garantia do abastecimento, sofreram uma interrupo de cerca de um ano, embora no tenha havido, neste caso, alteraes relevantes das regras, em face da reduo do consumo de energia que sucedeu a crise de energia. O nico fato novo foi que as empresas estatais, subsidirias da Eletrobrs, puderam voltar a participar dos leiles, o que fizeram associadas minoritariamente iniciativa privada, fato que no ocorria no perodo imediatamente anterior. O primeiro leilo de transmisso ocorreu no final de 2003, e os contratos para a construo das linhas foram firmados em 18 de fevereiro de 2004. til fazer um registro das principais alteraes introduzidas pela nova legislao que comeou a vigorar em 2003. A Lei n 10.847, de 2005, criou a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), com o objetivo de elaborar estudos e pesquisas destinados a subsidiar o planejamento do setor energtico. Suas atribuies legais so as seguintes: I. II. III. IV. realizar estudos e projees da matriz energtica brasileira; elaborar e publicar o balano energtico nacional; identificar e quantificar os potenciais de recursos energticos; dar suporte e participar das articulaes relativas ao aproveitamento energtico de rios compartilhados com pases limtrofes; V. realizar estudos para a determinao dos aproveitamentos timos dos potenciais hidrulicos; VI. obter a licena prvia ambiental e a declarao de disponibilidade hdrica necessrias s licitaes envolvendo empreendimentos de gerao hidreltrica e de transmisso de energia eltrica, selecionados pela EPE; VII. elaborar estudos necessrios para o desenvolvimento dos planos de expanso da gerao e transmisso de energia eltrica de curto, mdio e longo prazos;

14 VIII. promover estudos para dar suporte ao gerenciamento da relao reserva e produo de hidrocarbonetos no Brasil, visando auto-suficincia sustentvel; IX. promover estudos de mercado visando definir cenrios de demanda e oferta de petrleo, seus derivados e produtos petroqumicos; X. desenvolver estudos de impacto social, viabilidade tcnico-econmica e socioambiental para os empreendimentos de energia eltrica e de fontes renovveis; XI. efetuar o acompanhamento da execuo de projetos e estudos de viabilidade realizados por agentes interessados e devidamente autorizados; XII. elaborar estudos relativos ao plano diretor para o desenvolvimento da indstria de gs natural no Brasil; XIII. desenvolver estudos para avaliar e incrementar a utilizao de energia proveniente de fontes renovveis; XIV. dar suporte e participar nas articulaes visando integrao energtica com outros pases; XV. promover estudos e produzir informaes para subsidiar planos e programas de desenvolvimento energtico ambientalmente sustentvel, inclusive, de eficincia energtica; XVI. promover planos de metas voltadas para a utilizao racional e conservao de energia, podendo estabelecer parcerias de cooperao para este fim; XVII. promover estudos voltados para programas de apoio para a modernizao e capacitao da indstria nacional, visando maximizar a participao desta no esforo de fornecimento dos bens e equipamentos necessrios para a expanso do setor energtico; e XVIII. desenvolver estudos para incrementar a utilizao de carvo mineral nacional. A Lei n 10.848, de 2005, introduziu inmeras alteraes na legislao do setor, entre as quais merecem ser destacadas as seguintes: (i) tornou obrigatria a participao das concessionrias de distribuio em leiles para compra de 100% da energia necessria expanso do seu mercado, mediante contratos de longo prazo no ambiente de contratao regulada (ACR); (ii) obrigou os investidores de gerao a vender

15 energia ao mercado regulado somente atravs desses leiles; (iii) criou o ambiente de contratao livre (ACL), onde produtores independentes de energia e consumidores livres13 e especiais14 podem negociar livremente a energia; (iv) transformou o Mercado Atacadista de Energia, cuja criao fora autorizada pela Lei n 10.433, de 2002, em Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE); e (v) destinou 3% da Reserva Global de Reverso (RGR) e 20% dos recursos de P&D (vide Lei n 9.991, de 2000) para a Empresa de Pesquisa Energtica. importante mencionar, tambm, o Decreto n 5.163, de 2004, baixado pelo Governo em funo da nova legislao, que regulamentou a comercializao de energia eltrica, o processo de outorga de concesses e de autorizaes de gerao de energia eltrica e deu outras providncias. Por ltimo, o Decreto n 5.177, de 2004, regulamentou o funcionamento da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), destinada a viabilizar a comercializao de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional, tanto nos Ambiente de Contratao Regulada, quanto no de Contratao Livre, alm de efetuar a contabilizao e a liquidao financeira das operaes realizadas no mercado de curto prazo. Por essa nova legislao, a licitao de aproveitamentos hidreltricos sofreu importantes alteraes. Eles passaram a ser licitados em leiles de compra e venda de energia, nos quais as distribuidoras tm que adquirir dos agentes de gerao a energia suficiente para abastecer o seu mercado. Nesses leiles h um preo-teto estabelecido pelo Governo para cada tipo de energia fornecida, segundo sua fonte (hidrulica, trmica, elica, biomassa etc.), um mecanismo introduzido com o objetivo de reduzir as tarifas para o consumidor final. No caso de aproveitamentos hidreltricos novos, vence o leilo quem ofertar a energia da nova usina pelo menor preo, num leilo especfico realizado horas antes do leilo de compra e venda de energia propriamente dito. Nesse segundo leilo se negociar o atendimento da demanda previamente declarada pelas distribuidoras, mas desconhecida dos
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Consumidores livres so aqueles com carga igual ou superior a 3.000 kW, atendidos em tenso igual ou superior a 69 kV, conforme disposto na Lei n 9.074, de 1995. 14 Consumidor responsvel por unidade consumidora ou conjunto de unidades consumidoras do Grupo "A", integrante(s) do mesmo submercado no SIN - Sistema Interligado Nacional, reunidas por comunho de interesses de fato ou de direito, cuja carga seja maior ou igual a 500 kW.

16 agentes geradores ofertantes. A energia das novas hidreltricas ser obrigatoriamente fornecida ao preo do lance vencedor no leilo j realizado. importante acrescentar que uma parcela menor da energia (algo como 20% ou 30%) a ser produzida pelas novas hidreltricas costuma ser destinada comercializao no mercado livre. Tambm relevante notar que as termeltricas, embora requeiram concesso da Unio para operar, no precisam passar por licitao, porque no representam concesso de uso de bem pblico como no caso de hidreltricas, que exploram cursos dgua, um patrimnio do Estado e so construdas e operadas por conta e risco do empreendedor. Elas somente so obrigadas a participar dos leiles de compra e venda de energia caso queiram comercializar sua produo no mercado regulado. J nas disposies do Decreto n 5.163, de 2004, destacou-se a exigncia de obteno de licena ambiental prvia licitao de novos aproveitamentos hidreltricos, conforme recomendao feita pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica, ainda em 2002. quela poca, o Ministro de Minas e Energia baixou a Resoluo n 15, de 22 de novembro de 2002, criando Grupo de Trabalho para propor procedimentos e mecanismos visando assegurar que todos os empreendimentos destinados expanso da oferta de energia eltrica disponham de Licena Prvia Ambiental, como condio para serem autorizados ou licitados, a partir de janeiro de 2004.. Essa medida viria a ter impacto relevante sobre a licitao de novos empreendimentos hidreltricos, como se ver mais frente. Com esse conjunto de medidas, o Governo passou a ter maior controle sobre diversas atribuies e funes at ento distribudas entre a agncia reguladora, a ANEEL, e outros agentes pblicos e privados, obtendo, com isso, maiores poderes sobre o setor eltrico. Somadas a esse controle, viriam, naturalmente, maiores responsabilidades sobre seu futuro, a partir de ento.

4.

O aumento da participao trmica na matriz de gerao


Desde o anncio de mudanas na legislao, que certamente iriam incluir

alteraes na sistemtica de leiles, a licitao de novos empreendimentos hidreltricos foi

17 interrompida. Houve um hiato entre os leiles de aproveitamentos hidreltricos de aproximadamente trs anos e cinco meses, no perodo de julho de 2002 a dezembro de 2005, quando foram retomados de forma tmida. O volume de potncia ofertada, de fato, demorou um pouco mais a recuperar-se, e s cresceu com a licitao das usinas de Santo Antnio e Jirau, no Rio Madeira, nos anos de 2007 e 2008, respectivamente. A conseqncia disso foi o inevitvel aumento da participao de usinas trmicas na gerao de energia eltrica, fato que se evidenciou nos leiles promovidos pela Companhia Comercializadora de Energia Eltrica para suprir o mercado regulado aquele atendido pelas empresas distribuidoras de energia eltrica, que representa entre 70 e 75% do mercado nacional. Outra conseqncia negativa da delonga na licitao de aproveitamentos hidreltricos foi o despacho da gerao fora da ordem de mrito econmico, como se ver adiante. De fato, nos leiles de energia para o mercado regulado realizados entre 2005 e 2008, para abastecer o mercado no perodo entre 2009 e 2013, predominou energia oriunda de fontes trmicas, que somavam uma capacidade instalada de 15.400,52 MW. Nesses mesmos leiles, a energia de origem hidrulica advinha de capacidade instalada equivalente a apenas 8.215,75 MW, dos quais 37,25 MW eram de Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH). As trmicas somavam, portanto, quase o dobro da capacidade hidreltrica negociada. Do total da energia de fonte hidrulica, apenas 1.415,35 MW (a includos 37,25 MW de Pequenas Centrais Hidreltricas) haviam sido licitados at 10 de dezembro de 2007, quando por fim foi leiloado o aproveitamento hidreltrico de Santo Antnio, no Rio Madeira, com 3.150,40 MW. Desses 1.415 MW, 1.378 MW foram negociados em dois leiles: o primeiro, realizado em 16 de dezembro de 2005, vendeu 756 MW, e o segundo, ocorrido em 10 de outubro de 2006, comercializou 622 MW. Depois, em 19 de maio de 2008, foi leiloado o aproveitamento de Jirau, complementar a Santo Antnio, com 3.300 MW de capacidade. Entre eles, foi licitado, ainda, em 30 de setembro de 2008, o aproveitamento Baixo Iguau, com 350 MW, no Estado do Paran. Contudo, a Licena Ambiental Prvia desse aproveitamento foi suspensa pelo Instituto Chico Mendes, aps a sua licitao, e, em conseqncia, as obras da usina

18 somente devem comear no primeiro semestre de 2010, com incio de entrada em operao previsto para 2013. As concesses de Santo Antnio e Jirau somente foram outorgadas em 12 de julho de 2008 e 12 de agosto de 2008, respectivamente. Vale registrar que, no perodo entre 2003 e 2008, ou seja, aps a mudana da legislao, entraram em operao um total de 20.767 MW, uma mdia de 3.461 MW por ano. Desses, 9.543,97 MW eram provenientes de fontes hidrulicas, numa mdia anual de 1.590 MW. Esto includos nesses totais os empreendimentos que j estavam em obras antes de 2003. significativo o fato de que todas as hidreltricas que entraram em operao entre 2003 e 2008 foram as que haviam sido leiloadas at julho de 2002. Isso bem indica a medida do tempo que separa a licitao de uma usina hidreltrica da sua efetiva e plena entrada em operao, ainda mais que nem toda sua capacidade geradora entra em operao simultaneamente. Cabe observar, tambm, que as hidreltricas licitadas de 2003 para c so praticamente todas a fio dgua ou com pouqussima capacidade de reservao. Com isso, como se pode perceber no Grfico 1, a participao trmica vem se ampliando, com impactos previsveis sobre o preo da energia eltrica e sobre o ambiente, entre os quais se destacam as emisses de gases de efeito estufa (GEE) pelas usinas trmicas. Grfico 1
Participao das Fontes na Gerao de Energia Eltrica (em % )
100,0

1,0

1,0

2,7

fonte: Balano Energtico Nacional 2008 2,3 2,2 2,6 2,4


0,03

2,2
0,25

2,1
0,25

2,0
0,40

1,9

12,0
90,0

12,5 14,4 15,4 18,4 19,3 21,7 21,8 21,7 21,2 22,4

% de participao

80,0

70,0

87,0

86,5

82,8

82,0

79,2

78,4

76,0

76,1

76,0

76,5

75,3

60,0

50,0

1998

1999 Hidreltrica

2000

2001

2002 Elica

2003 Nuclear

2004

2005

2006

2007

2008

Termeltrica

19 relevante destacar, no entanto, que o crescimento da participao da gerao trmica na matriz brasileira de gerao de energia eltrica no comeou nos leiles introduzidos pela nova legislao aprovada pelo Congresso em 2004. Como se pode perceber no Grfico 2, ele data da instituio do Programa Prioritrio de Termeletricidade (PPT) cujos efeitos j so sentidos a partir de 2001, quando entraram em operao os primeiros 951,8 MW decorrentes de usinas inseridas no Programa. Grfico 2
UTE's - Entrada em Operao (MW)
fonte: Aneel
4.500,0

4.000,0

2.004,6
3.500,0

3.000,0

Potncia (MW)

2.500,0

2.000,0

1.500,0

2.765,7 25,0 951,8 366,6 64,6


2001 2002

1.543,3 1.043,2

123,3 419,4 143,3 445,8


2006 2007

1.000,0

367,9 401,7 107,0 93,8 241,2


2008

814,5

20,3 612,2 243,4


2009

500,0

423,3 11,5
2003

365,2 97,9
2004

76,00 178,40
2005

76,3 66,3

624,5

UTE

Biomassa

Proinfa

PPT

Emergenciais (CBEE)

Preocupado com o contnuo esvaziamento dos reservatrios das usinas hidreltricas, que vinha se agravando desde 1997, o Governo Federal lanou o Programa em 24 de janeiro de 2000, por meio do Decreto n 3.371. Seu objetivo era atrair empreendedores para a construo de usinas trmicas, cuja entrada em operao seria rpida e, portanto, capaz de ajudar a evitar a crise. Elas operariam com gs trazido da Bolvia, em regime take or pay, pelo gasoduto Brasil-Bolvia, que havia comeado a operar em 1999. Alm de assegurar suprimento de gs natural para as termeltricas que aderissem ao Programa, o Decreto criou incentivos para os empreendedores que se dispusessem a investir nessa modalidade de gerao. No houve tempo, no entanto, para que o PPT pudesse ajudar a evitar a crise de abastecimento de 2001. Mesmo assim, 1.543,3

20 MW gerados no mbito do Programa entraram em operao em 2002, ajudando a mitigar seus efeitos. Contudo, dada a premncia da crise, foram contratados, em regime emergencial, naquele mesmo ano, 2.004 MW, a serem gerados por trmicas distribudas pelo Brasil. A contratao foi realizada por meio da Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial (CBEE), empresa pblica federal, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, criada pela Medida Provisria n 2.209, de 2001, e pelo Decreto n 3.900, do mesmo ano. O PPT continuou produzindo efeitos, j que o Decreto que o instituiu segue em vigor, com as alteraes introduzidas pelo Decreto n 4.067, de 2001. Sob a gide do Programa, entrou em operao, at 2008, um total de 7.620,2 MW. Feito esse breve retrospecto, possvel afirmar que a participao trmica no abastecimento nacional continuar se projetando de forma crescente, no futuro. As usinas de Santo Antnio e Jirau tm suas entradas em operao previstas para maio de 2012 e janeiro de 2013, respectivamente. Belo Monte, no rio Xingu, com 11.233 MW, outro aproveitamento hidreltrico importante, ser licitado provavelmente em 2010, e tem o incio de sua entrada em operao estimada para 2015, com previso de concluso em 2020. H, evidentemente, desafios a serem enfrentados por esses importantes empreendimentos. Obtidas suas licenas ambientais prvias aps demorado processo, eles ainda precisaro obter, por exemplo, as licenas ambientais de instalao e, depois, as de operao, o que poder representar mais atrasos. Isso significa que, nos prximos quatro ou cinco anos, o Brasil depender bastante da gerao de eletricidade de origem trmica para assegurar o abastecimento da crescente demanda que hoje se configura. Neste ponto, importante abrir parnteses para registrar que as dificuldades de licenciamento ambiental no podem ser atribudas exclusivamente introduo do Licenciamento Ambiental Prvio como requisito para o leilo de novos aproveitamentos hidreltricos, nem a exigncias em demasia por parte dos licenciadores. Implantou-se, no Pas, um clima desfavorvel ao licenciamento de usinas hidreltricas, do qual exemplo atual a Usina de Belo Monte, que o Governo se esforava por licitar ainda em 2009. Esse clima mantido por meio de um eficiente trabalho de

21 comunicao realizado por ONGs ambientalistas, indgenas, celebridades internacionais, como o cantor Sting, e por determinados movimentos sociais, tais como o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB). Eles tm sido extremamente eficientes para mobilizar a imprensa e a opinio pblica em torno de uma causa ambiental especfica contra a construo de usinas hidreltricas dotadas de reservatrio dgua , assunto que ser discutido mais adiante. Esse ambiente contribui para que procuradores e promotores faam tambm uma aberta e persistente litigncia contra a construo de hidreltricas, muitas vezes calcada em argumentos de pertinncia duvidosa, mas que so freqentemente acolhidos pelo Judicirio, gerando atrasos e protelando o licenciamento das obras. Belo Monte, como notrio, chegou a ter proibidos pela Justia os seus estudos, como se estudos causassem danos ao ambiente, numa atitude que chega s raias do obscurantismo. No instante mesmo em que este Estudo estava sendo produzido, procuradores buscaram, na Justia, anular as audincias pblicas realizadas pelo IBAMA para a concesso da Licena Prvia de Belo Monte, exigindo, para tanto, a realizao de outras tantas audincias. A deciso de primeira instncia, que lhes foi favorvel, foi logo cassada em segunda instncia, mas tudo isso serve para atrasar a licitao da obra, cujo projeto se arrasta j h mais de trs dcadas. Outra questo que precisa ser examinada no que diz respeito ao atraso de licenciamentos ambientais a que apontou Jerson Kelman em sua sabatina, no Senado Federal, quando foi indicado Diretor-Geral da ANEEL, em 2004. Trata-se da responsabilizao pessoal dos servidores pblicos, em aes judiciais, pela concesso de licena ambiental a empreendimentos hidreltricos, opo que tem crescido em importncia no conjunto de tticas adotadas pelos setores que vm se opondo construo de usinas hidreltricas. As aes visam intimidar especificamente os servidores dos rgos responsveis pelo licenciamento ambiental. Mesmo que a denncia venha a ser recusada pela Justia, ela causa graves problemas ao servidor, que tem que arcar com o nus da sua prpria defesa, j que o Estado no tem responsabilidade de defend-los em situaes como essas. A cautela dos servidores para evitar esse tipo de ao faz com que eles assumam uma

22 atitude defensiva e tendam a exagerar suas exigncias em relao aos projetos que examinam, o que leva procrastinao da assinatura de pareceres e de licenas, e, em ltima anlise, ao atraso do licenciamento. Para que no se diga que h exagero nessas afirmaes, h casos notrios e recentes a ilustrar esse tipo de situao. Segundo a Imprensa15, o Presidente do IBAMA, Roberto Messias, e o Diretor de Licenciamento do rgo, Sebastio Custdio, foram absolvidos pela 3 Vara da Justia Federal de Rondnia, em setembro de 2009, em ao de improbidade administrativa, movida pelo Ministrio Pblico Federal em Rondnia e pelo Ministrio Pblico daquele Estado, pela concesso da licena ambiental para a instalao do canteiro de obras da Usina de Jirau, no Rio Madeira. Eram acusados de terem concedido a licena em desacordo com a legislao ambiental. Agora continuam respondendo a um segundo processo, pelos mesmos motivos, desta vez por concesso de licena para a obra propriamente dita. No Par, o analista ambiental Adriano Rafael de Queiroz, do IBAMA, est sendo processado pelo Ministrio Pblico por conta de manifestao, no exerccio da funo de Coordenador-Substituto da rea de Energia Eltrica, a favor da aceitao dos estudos de impacto ambiental da Usina de Belo Monte, no Rio Xingu. Recentemente, nem mesmo usinas elicas, consideradas uma das fontes energticas mais limpas do mundo, escaparam aos rigores da ao do Ministrio Pblico Federal e Estadual, que, segundo a Imprensa16, foram Justia para embargar o parque elico de Aracati, no Cear. As alegaes do Ministrio Pblico seriam de que a construo do parque representaria iminente destruio de um grande stio arqueolgico situado nas dunas e de que os estudos ambientais teriam sido apresentados mediante Relatrio Ambiental Simplificado. Esta ltima alegao no foi acolhida pela Justia, que apenas sustou a instalao de trs novos aerogeradores, e solicitou ao Instituto do Patrimnio Histrico e

O Estado S. Paulo, edio eletrnica de 01.nov.2009, em http://www.estadao.com.br, acessada em 06/11/2009.


16

15

O Globo, edio de 03.nov.2009, p. 10.

23 Artstico Nacional (IPHAN) laudo de vistoria, avaliando o nvel de atendimento da empresa responsvel em relao s exigncias que havaiam sido feitas pelo Instituto. Todas essas condicionantes levam demora no licenciamento ambiental de novas usinas hidreltricas, enquanto termeltricas so facilmente licenciadas. No h presses e nem campanhas contra esse tipo de gerao de energia eltrica, bastante poluente, como se sabe. A restrio mais relevante concesso de licena ambiental para as termeltricas foi a edio, em 2009, da Instruo Normativa n 7, do IBAMA. Essa norma determina a compensao ambiental por trmicas a carvo e leo combustvel das emisses de gases do efeito estufa. Os empreendedores teriam que fazer investimentos em reflorestamento, energia renovvel e eficincia energtica. A Instruo Normativa recebeu, contudo, contestaes dentro do prprio Governo, por parte do Ministrio de Minas e Energia, e de parte dos investidores em usinas termeltricas, que obtiveram liminar na Justia suspendendo os efeitos da medida. A conseqncia natural de todo esse quadro que a inescapvel expanso da base termeltrica j est prevista no Plano Decenal de Expanso 2008-2017, do Ministrio de Minas e Energia, elaborado pela EPE. De acordo com o Plano Decenal, a capacidade instalada termeltrica do Sistema Interligado Nacional sofrer um acrscimo de 104% no perodo 2008-2017, passando de 15.543 MW, em 2008, para 31.553 MW, em 2017. Sero 16.010 MW a mais de energia de origem trmica no Sistema. Em decorrncia dessa expanso trmica, em 2017, segundo o Plano, as UHEs correspondero a apenas 71% da capacidade instalada nacional, o que indicar uma queda de 8,6 pontos percentuais em relao ao que representavam na capacidade total verificada em 2008, quando somavam 79,6% do total. A situao (muito pouco) melhorada quando a evoluo das PCHs levada em conta, reduzindo-se a queda do conjunto da gerao hdrica para a casa dos 7 pontos percentuais (Tabela 1).

24 Tabela 1 Evoluo Prevista da Matriz de Energia Eltrica 2008/2017 em mil MW fonte: MME/PDE 2008-2017 Origem/Ano Hidreltrica Termeltrica Elica/Outras FA Nuclear SOMA 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 84,9 86,8 89,9 91,8 92,5 95,4 98,2 103,6 111,0 117,5 14,9 17,3 22,1 24,8 25,6 30,8 30,8 31,7 31,7 31,7 0,3 1,0 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,7 2,1 2,1 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,4 3,4 3,4 3,4 102,08 107,19 115,48 120,07 121,53 129,62 133,83 140,45 148,11 154,65

As trmicas a leo combustvel, gs natural, leo diesel e carvo mineral, acrescidas das modalidades Biomassa, Gs de Processo e Vapor, em contrapartida, respondero por 20,5% da capacidade instalada nacional, um crescimento de 5,9 pontos percentuais em relao ao total de 2008, quando somavam 14,6% da potncia instalada. O maior crescimento ser das trmicas a leo combustvel, que passaro de 1,3% para 5,7% da matriz. Grfico 3
Previso de Evoluo da Participao Relativa na Matriz Energtica - 2008/2017
em (%) - fonte: MME/PDE 1008/2017

100% 90% 80% 70% 60% 50%

2 0 15

2 1 16

2 1 19

2 1 21

2 1 21

2 1 24

3 1 23

2 1 23

2 1 21

2 1 21

83

81

78

76

76

74

73

74

75

76

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016 Nuclear

2017

Hidreltricas

Termeltricas

Elica e Outras FA

O modelo de comercializao de energia eltrica, vigente desde 2004, estabeleceu que as demandas de expanso do mercado consumidor no mbito do chamado Ambiente de Contratao Regulado, que exclui os consumidores livres sejam

25 contratadas a longo prazo, a partir de leiles para entrega futura, sob critrio de menor preo, com preo-teto previamente estabelecido pelo Governo. Nos leiles de energia nova, isto , da energia necessria cobertura da expanso da demanda, as distribuidoras contratam em pool, por meio dos Contratos de Comercializao de Energia em Ambiente Regulado (CCEAR), em duas modalidades: quantidade ou disponibilidade. No contrato por quantidade, pactuada a entrega de um volume definido de energia, remunerado a um determinado preo por unidade de energia entregue, estabelecido em Reais por MegaWatt-hora (R$/MWh). Nessa modalidade, o risco de no atendimento dos montantes contratados do vendedor, que precisar suprir suas eventuais necessidades por meio do Mercado de Curto Prazo (MCP). No contrato por disponibilidade adotado, por exemplo, na compra e venda de energia de origem termeltrica, utilizada para regularizao dos ciclos hidrolgicos que regem a oferta de energia de origem hdrica esse risco suportado pelo comprador, ou seja, pela distribuidora de energia. Quando se contrata por disponibilidade, no haver necessariamente a gerao ininterrupta de energia. Havendo disponibilidade de fontes mais baratas, a energia do contrato no ser despachada. Por isso, ele apresenta um formato especfico e prprio de remunerao. No contrato por disponibilidade, podemos dizer de modo simplificado que a remunerao se divide em duas partes. A primeira delas a Receita Fixa - RF, que se destina a cobrir as despesas de depreciao e a remunerar os investimentos (assim como a suportar a operao e a manuteno do empreendimento, como que para a produo de uma nica unidade de energia, ou seja, 1 MW). Esse valor, em funo de sua prpria definio, deve ser pago por todo o perodo de vigncia do contrato, quer a usina esteja ou no produzindo. A segunda, chamada de Custo Varivel Unitrio CVU, remunera os custos correntes de combustvel, de operao e de manuteno calculados para os perodos em que o empreendimento despachado, ou seja, em que ele solicitado a produzir energia.

26 Vrios parmetros relevantes, nessa modalidade, tais como o volume de energia assegurada (energia firme ou garantia fsica de produo) da usina e o Custo Varivel Unitrio do empreendimento, declarado pelo empreendedor, so estabelecidos ou ratificados pela Empresa de Pesquisa Energtica EPE, de modo que o leilo decidido por menor preo, levando-se em conta o lance oferecido para a Receita Fixa e o CVU estimado. Visando moderar os custos variveis declarados pelo empreendedor, h, ainda, como mecanismo adicional auditoria de custos a cargo da EPE, a metodologia de certificao da potncia instalada. Por ela, quanto maior for o custo varivel tanto menor ser a proporo da potncia nominal total instalada aceita como garantia fsica. Isso decorre de que, quanto mais elevados forem os custos variveis da usina, menor sero suas probabilidades de vir a ser despachada pelo ONS. Embora pouco usual, possvel que os empreendimentos termeltricos comercializem sua energia, no limite certificado, em ambos os mercados, livre ou regulado. H, tambm, por limitao tecnolgica ou contratual, casos em que os empreendimentos apresentam uma caracterstica conhecida como inflexibilidade, que pode ser total, obrigando-os a uma produo constante (como no caso das usinas termonucleares) ou parcial, ou seja, obrigando-as a manter um mnimo de gerao obrigatrio. Toda essa precificao, evidente, sofre forte influncia das caractersticas prprias de cada tecnologia e de cada combustvel utilizado, assim como de suas exigncias financeiras, no empreendimento. As usinas a carvo, a leo combustvel e a gs natural, por exemplo, requerem pouco investimento de capital inicial, se comparadas s que utilizam outras fontes trmicas, mas apresentam altos custos operacionais, quando em funcionamento. As duas primeiras, alm disso, so altamente poluentes, levando-se em considerao a gerao de GEE. Os empreendimentos hidreltricos, ao contrrio, so vorazes consumidores de capital no perodo de sua instalao, aps o qual apresentam custos relativamente baixos de operao; os impactos das usinas hidreltricas na gerao de GEE so discutidos em maior profundidade em captulo especfico.

27 Na Tabela 217, apresentada uma estimativa dos preos mdios de energia do primeiro semestre de 2009, feita a partir dos preos efetivamente pagos aos investidores, exceto nos casos da fotovoltaica, cujo preo foi estimado pelo CEPEL, e da nuclear, estimado pela Eletronuclear, em funo da tecnologia e do combustvel. Tabela 2 Preo mdio da gerao de energia eltrica, por fonte FONTE PREO (R$/MWh) Usina Hidroeltrica de Grande 75,00 Porte Usina Hidroeltrica de Mdio Porte 115,00 Usina Termonuclear 150,00 Usina Trmica a Gs Natural 210,00 Usina Elica 270,00 Usina Trmica a Carvo 277,00 Usina Trmica a leo Combustvel 643,00 Usina Trmica a leo Diesel 772,00 Usina Solar Fotovoltaica 1.827,00 Como se pode verificar com facilidade, o aumento da participao da gerao trmica na matriz brasileira de eletricidade preocupante, do ponto de vista de seus impactos em preo para as distribuidoras e, em conseqncia, para o consumidor final. A hiptese de atraso na construo de hidreltricas analisada no Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017, por exemplo, estima em mais de R$ 2 bilhes o impacto de custos na operao total do sistema; para o consumidor, entretanto, esse valor resulta ainda maior, em funo dos inmeros acrscimos, diretos e indiretos, que o custo de gerao sofre at chegar a compor a conta de luz. Tambm a PSR Consultoria, empresa especializada no setor energtico, prev um aumento real de 22% na tarifa mdia de energia18, 55% dos quais decorrentes da

17

MONTALVO, Edmundo. Impacto de Tributos, Encargos e Subsdios Setoriais Sobre a Conta de Luz dos Consumidores, em http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto62subs%EDdiosnosetorel%E9tricoedmundomontalva o.pdf, acessado em 16.dez.2009.
18

VEIGA, Mrio, apresentao no Encontro Nacional do Setor Eltrico, realizado no Rio de Janeiro, em 29.set.2009.

28 contratao de usina trmicas por disponibilidade. Caso o volume de despacho seja superior ao previsto, o percentual de aumento tende a ser ainda maior. Acresce em importncia o fato de que, em vista da metodologia de comparao adotada nos leiles por disponibilidade, as usinas a leo vm obtendo um desempenho muito bom. Esse quadro, decerto paradoxal, refere-se em especial ao fato de que, como tm baixa probabilidade de despacho, elas acabam por tornarem-se mais atrativas, em vista de sua relativamente menor exigncia de investimento inicial. Essa menor exigncia, por sua vez, permite que se possa oferecer lances menores, nos leiles, o que vem constituindo fator de grande influncia no resultado final das licitaes. Ocorrendo a necessidade de despacho, entretanto, mesmo seguindo a ordem de mrito de preo, a situao se inverte completamente, como fcil perceber. Sobretudo quando h despacho fora de ordem, os impactos negativos tendem a se mostrar ainda mais graves, como se demonstra em outro captulo deste trabalho. Por fim, importante registrar que a tendncia expanso da gerao trmica persistia no leilo que estava previsto para 21 de dezembro de 2009, destinado a abastecer o mercado daqui a cinco anos. Segundo a imprensa, cadastraram-se 81 empreendimentos, que representam 19.168 MW de capacidade instalada. Eram 49 trmicas a gs natural (15.015 MW), quatro de carvo mineral nacional (1.690 MW), trs de carvo mineral importado (1.014 MW), seis usinas de biomassa a bagao de cana (344 MW), 12 Pequenas Centrais Hidreltricas (201 MW), e sete usinas hidreltricas (905 MW). No entanto, como a participao das sete hidreltricas, que representavam apenas 4,72% da potncia disponvel no leilo, dependia ainda da emisso da Licena Ambiental Prvia, o que no ocorreria em tempo hbil, o Ministrio de Minas e Energia decidiu suspender o leilo. O Ministrio informou, de acordo com notcia do CanalEnergia, de 9 de dezembro de 2009, que o cancelamento do leilo no afetar a segurana do suprimento de energia eltrica em razo da contratao de energia de reserva de fonte elica no certame que, realizado no dia 14 de dezembro de 2009, somou 753 MW.

29

5.

A perda da capacidade de regularizao do sistema


Uma decorrncia natural da presso ambientalista contra a construo de

usinas hidreltricas com reservatrios a perda gradual da capacidade de regularizao plurianual do sistema hidreltrico. Essa regularizao decorre, como j dito, do fato de que o conjunto dos reservatrios das hidreltricas de todo o Pas pode armazenar gua nos perodos chuvosos para gerar energia eltrica nos perodos secos, isso, inclusive, de um ano para o outro. Graas existncia do Sistema Interligado Nacional, mencionado

anteriormente, a reservao de gua pode ser feita explorando a complementaridade das estaes chuvosas e secas nas diferentes regies do Pas, fenmeno que resulta na maior flexibilidade do abastecimento de energia eltrica. Traduzindo, possvel gerar energia eltrica por meio das usinas cujos reservatrios esto cheios na regio Sul do Brasil e envi-la para abastecer o Norte, enquanto os reservatrios das usinas do Norte se enchem, aproveitando a sua estao chuvosa, que ocorre em poca diferente daquela da regio Sul. Mais tarde, quando estiver chovendo no Sul, inverte-se a gerao e a remessa de energia. Praticamente todos os aproveitamentos hidreltricos licitados a partir de 2005 eram para usinas a fio dgua, ou seja, sem reservatrio, devido forte presso ambientalista. Os nmeros disponveis mostram claramente o resultado dessa poltica. O Plano Decenal de Energia 2008-2017 informa que as usinas hidreltricas em operao no Pas em 2007, cujos reservatrios ocupavam algo como 0,4% do territrio nacional (34.000 km2, ou seja, perto de seis vezes a rea do Distrito Federal), apresentavam uma relao mdia de rea alagada por potncia instalada de 0,49km2/MW. J no ciclo de planejamento abrangido pelo Plano, ou seja, 2008-2017, a relao mdia rea alagada por potncia instalada cair para 0,19km2/MW. Os trs maiores projetos desse decnio, Santo Antonio, Jirau e Belo Monte tm uma relao mdia rea alagada por potncia instalada de 0,07 km/MW.

30 O Diretor-Geral do Operador Nacional do Sistema Eltrico, Hermes Chipp19, alertou para a reduo da capacidade de regularizao plurianual do sistema, resultado natural dessa tendncia, em apresentao no 5 Encontro Nacional dos Agentes do Setor Eltrico. Chipp mostrou dados que indicam que a relao entre a energia armazenvel (em MWmdios) e a demanda (tambm em MWmdios) tem uma queda estimada de 6,7, em 2000, para 4,5, em 2012. Em outras palavras, o ndice que expressa a capacidade total de armazenamento de gua do sistema hidreltrico nacional frente demanda vem caindo gradativamente, quer pelo aumento da demanda, quer pela falta da construo de novas usinas hidreltricas com reservatrios. Outros estudos apontam na mesma direo. Mrio Veiga e Rafael Kelman20 estimam que haver uma perda na capacidade de regularizao do sistema hidreltrico da ordem de 10%, entre 2010 e 2020. Essa perda ter que ser compensada pela construo de usinas termeltricas, com o conseqente aumento de emisses de gases de efeito estufa, o que coincide com as previses contidas no Plano Decenal de Energia 2008-2017. Os autores afirmam que cada 1% de perda da capacidade de regularizao equivaler a um aumento de 23% nas emisses. Estudo publicado em fevereiro de 200921 tambm aponta a tendncia de perda da capacidade mdia de regularizao do sistema, atualmente estimada em dois anos e meio. O trabalho conclui que mesmo que haja uma liberao mais rpida de projetos de usinas hidreltricas pelos rgos ambientais, a restrio construo de reservatrios levar construo e/ou operao mais intensa de usinas termeltricas, com o objetivo de compensar a deficincia na capacidade de regularizao. E adverte para a necessidade de considerao do prejuzo ambiental decorrente nas anlises que restringem a construo de reservatrios nas usinas hidreltricas. Essa perda da capacidade de regularizao do sistema brasileiro de gerao de energia eltrica precisa, evidentemente, ser avaliada com profundidade, por especialistas,
Cf. Chipp, apud COUTO, Fbio. ONS alerta para aumento de custos ao consumidor com reduo da capacidade de armazenamento, Agncia Canal Energia, 1.out.2008. Disponvel em www.canalenergia.com.br, acesso em 26.nov.2009 20 VEIGA, Mrio e KELMAN, Rafael, apresentao no Seminrio Meio Ambiente e Setor Eltrico, realizado no Rio de Janeiro, em 10/08/2009. 21 Market Report, edio 26, fevereiro de 2008, PSR e Gas Energy.
19

31 para que se tenha noo clara da opo, inclusive do ponto de vista ambiental, que est sendo feita pela poltica e pelas prticas atualmente adotadas na expanso da oferta de energia eltrica no Pas.

6.

O despacho fora da ordem de mrito de econmico


A dependncia de usinas termeltricas para assegurar o abastecimento

nacional foi enormemente evidenciada em 2008, quando houve atraso no incio da estao chuvosa de 2007/2008. Nessa ocasio, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) baixou a Resoluo n 8, de 20 de dezembro de 2007, autorizando o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) a extraordinariamente, com vistas garantia do suprimento energtico (...), despachar recursos energticos fora da ordem do mrito econmico ou mudar o sentido do intercmbio entre submercados, por deciso do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE. A deciso do CMSE deve, nesses casos, segundo a resoluo, ser respaldada em nota tcnica do ONS. O que significa essa deciso? O Operador Nacional do Sistema Eltrico controla a oferta e a demanda no Sistema Interligado Nacional, determinando quais usinas devem ser acionadas para gerar a energia necessria cobertura da demanda prevista. A isso se d o nome de despacho, que sempre feito por ordem de mrito econmico, isto , as usinas so despachadas pela ordem do seu custo de gerao. As hidreltricas so sempre as de menor custo e, por isso, so chamadas a gerar antes das termeltricas, como j visto no captulo O aumento da participao trmica na matriz de gerao. Naquela ocasio, diante da possibilidade de faltar gua nos reservatrios das usinas hidreltricas, a exemplo do que havia acontecido em 2001, o CNPE decidiu dar permisso ao CMSE, rgo do Ministrio de Minas e Energia, para realizar o despacho fora da ordem de mrito, isto , para determinar que as usinas trmicas gerassem antes das hidreltricas, de modo que estas pudessem armazenar gua em seus reservatrios. Um medida claramente destinada a preservar a segurana do abastecimento, como se percebe. Evidentemente essa providncia tem um custo e a Resoluo n 8, de 2007, tambm tratou disso. O 3 do art. 3 da Resoluo estabeleceu que o custo adicional do

32 despacho de usina acionada por deciso do CMSE, dado pela diferena entre o CVU22 e o PLD23, ser rateado proporcionalmente ao consumo mdio de energia nos ltimos doze meses por todos os agentes com medio de consumo do Sistema Interligado Nacional SIN e ser cobrado mediante Encargo de Servios do Sistema por razo de segurana energtica, conforme o disposto no art. 59 do Decreto no 5.163, de 30 de julho de 2004.. Em resumo, os custos adicionais de gerao trmica para segurana do abastecimento, calculados na forma dessa regra, seriam repassados s tarifas pagas pelo consumidor final. Com base nessa autorizao, 42 usinas trmicas foram envolvidas nesse esforo, tendo comeado a gerar j a partir de janeiro de 2008. Foi gerado um montante de 12,23 milhes de MWh, a um custo total de R$ 2,14 bilhes, durante o ano de 2008, e 2,17 milhes de MWh, ao custo de R$ 157,50 milhes, at o ms de junho de 2009. O preo da gerao fora da ordem de mrito ficou, em mdia, em R$159,90/MWh, valor esse que pago em acrscimo ao custo de gerao vigente no mercado livre. Vale registrar que o custo de gerao alcanado em mercado livre cresce sobremodo justamente nos momentos de escassez, tornando ainda mais significativo o preo final da energia assim produzida. O Grfico 4, a seguir, mostra o valor mdio de gerao em R$/MWh dessas termeltricas. Grfico 4
Preos Mdios - Contratao de energia fora da ordem de mrito 2008/09
(R$1/MWh) - fonte Aneel 400 350 300 250 341,50

277,30

R$/MWh

214,96 200 158,81 150 106,39 100 68,26 50 0


jan-08 fev-08 m ar-08 abr-08 m ai-08 jun-08 jul-08 ago-08 set-08 out-08 nov-08 dez-08 abr-09 m ai-09 jun-09 Mdia

175,42 149,85 147,81 127,92

162,86 122,41 101,72

166,12

159,90

82,10

22

Custo Varivel Unitrio o custo varivel do combustvel e da operao e manuteno de termeltricas quando acionadas. 23 Preo de Liquidao de Diferenas o valor atribudo energia transacionada livremente no mercado de curto prazo.

33 Como se v, se, tal qual afirma Jerson Kelman24, o custo da gerao hidreltrica cresce rapidamente com o crescimento da exigncia por maiores nveis de confiabilidade, que demandaro maior potncia trmica disponvel para complementar a fonte hdrica durante os perodos de seca. Tambm fato que o custo de gerao trmica se eleva muito quando h despacho contnuo para gerao na base do sistema, e no de forma complementar s fontes hidrulicas.

7.

A licitao de aproveitamentos hidreltricos


A interrupo dos leiles de novos aproveitamentos hidreltricos, entre julho

de 2002 e dezembro de 2005, e a pequena potncia de origem hdrica licitada at 2007 (1.415,35 MW, como visto) quando foi leiloado o aproveitamento hidreltrico Santo Antnio, no Rio Madeira , teve duas justificativas, segundo as autoridades governamentais: a dificuldade de obteno da Licena Ambiental Prvia e a falta de estoque de aproveitamentos hidreltricos em condies de serem licitados. Esses argumentos foram mencionados em diferentes ocasies por diversas autoridades: pelo Presidente da EPE, Maurcio Tolmasquim; pelo ento Ministro de Minas e Energia e hoje Diretor-Geral da ANEEL, Nelson Hubner; e pelo atual Ministro de Minas e Energia, Edison Lobo, conforme amplamente noticiado pela Imprensa. A concesso de Licena Ambiental Prvia a aproveitamentos hidreltricos enfrenta, como j descrito, grandes dificuldades. Resta examinar a alegada falta de estoque de aproveitamentos em condies de serem licitados. Antes que um aproveitamento hidreltrico possa ser leiloado, h todo um longo caminho a percorrer, que comea com o chamado inventrio da bacia hidrogrfica, cuja funo determinar que aproveitamentos daquela bacia sero considerados para gerao de energia eltrica, segundo o conceito de aproveitamento timo, estabelecido pela Lei n. 9.074, de 1995. Essa Lei define, em seu art. 5, 3, como aproveitamento timo todo potencial definido em sua concepo global pelo melhor eixo do barramento, arranjo fsico geral, nveis dgua operativos, reservatrio e potncia, integrante da alternativa escolhida
24

Kelman, Jerson, op. cit.

34 para diviso de quedas de uma bacia hidrogrfica.. O 2 do mesmo artigo determina que nenhum aproveitamento hidreltrico poder ser licitado sem a definio do

aproveitamento timo pelo poder concedente, no caso a Unio. O inciso 3 do art. 3 da Lei n 9.427, de 1996, atribuia ANEEL a competncia de definir o aproveitamento timo. Contudo, esse dispositivo foi revogado pela Medida Provisria n 144, de 11 de dezembro de 2003 (convertida na Lei n 10.848, de 15 de maro de 2004), que fez parte da alterao da legislao do setor naquela ocasio, como j descrito, e a competncia de novo delegada ANEEL por meio do Decreto n 4.970, de 30 de janeiro de 2004 (art. 1, inciso II). Os inventrios podem ser feitos por quaisquer agentes privados ou pela prpria EPE, mediante registro junto ANEEL, que autoriza a sua realizao por despacho. Cabe, tambm, Agncia a aprovao dos inventrios realizados. Os inventrios de bacias, que costumam levar de 12 a 24 meses para serem concludos, podem ser feitos simultaneamente por mais de um agente, cabendo ANEEL escolher o melhor estudo. Nos inventrios j comea a ser feita a anlise ambiental das bacias. Inventariada a bacia e determinado seu aproveitamento timo, vem a fase de estudos de viabilidade, na qual feita a avaliao tcnica e econmica do local selecionado no inventrio para a possvel construo da usina e providenciados os estudos scioambientais (EIA/RIMA) necessrios obteno de Licena Ambiental Prvia. Tal como na etapa anterior, qualquer interessado pode realizar estudos de viabilidade, inclusive a EPE, bastando para isso registr-los junto ANEEL, a quem cabe a aprovao final dos assim chamados Estudos de Viabilidade Tcnica e Econmica. Essa fase tambm consome em torno de 12 a 24 meses. Os estudos scio-ambientais so enviados ao rgo de licenciamento ambiental competente, para a emisso da Licena Prvia. Este, por sua vez, os encaminha a outros rgos (FUNAI, IPHAN etc.) para consulta, caso haja necessidade de sua anuncia.

35 preciso obter, ainda nessa fase, a Reserva de Disponibilidade Hdrica25, junto Agncia Nacional de guas (ANA), que, mais tarde, transformar-se- numa outorga de uso da gua. S ento o aproveitamento hidreltrico pode ir a leilo, cujo processo de preparao e de realizao costuma levar cerca de seis meses. Leva-se, portanto, entre dois e quatro anos para se chegar fase em que o empreendimento pode ir a leilo. Depois de leiloado o aproveitamento hidreltrico, vem a fase de elaborao do projeto bsico e dos programas e projetos scio-ambientais, em consonncia com os estudos de viabilidade e scio-ambientais aprovados, num processo que consome perodo da ordem de um ano. A ANEEL aprova o projeto bsico e autoriza a construo da usina, e o rgo de licenciamento ambiental emite a chamada Licena de Instalao, se concordar com os programas e projetos elaborados. S ento pode comear a construo da usina, sob fiscalizao da ANEEL, que leva, em geral, no menos de trs anos, podendo chegar a at dez anos, em casos de projetos maiores, como Belo Monte. Antes da entrada em operao, o empreendedor precisa obter, ainda, a chamada Licena de Operao, a ltima exigida, que condio para o enchimento do reservatrio. Portanto, entre o incio dos estudos de viabilidade e a operao de uma usina hidroeltrica, transcorrem, no mnimo, seis anos, podendo chegar a treze anos. Vale registrar aqui que os empreendedores que realizam inventrios e estudos de viabilidade so tambm, em geral, participantes dos leiles de aproveitamentos hidreltricos, seja sozinhos, seja associados a um ou mais parceiros. Caso deixem de arrematar os aproveitamentos pretendidos, no decurso do processo licitatrio, sero ressarcidos das despesas de realizao de inventrios e estudos de viabilidade pelo vencedor do leilo. Como se pode ver no Grfico 5, a seguir, entre 1998 e 2002, foram aprovados pela ANEEL inventrios que totalizaram 33.180 MW. No mesmo perodo, haviam sido aprovados estudos de viabilidade que somavam quase 10.300 MW de capacidade instalada.

25

A Reserva de Disponibilidade Hdrica refere-se reserva, feita pela ANA, da quantidade de gua necessria viabilizao do empreendimento hidreltrico. Trata-se de licena provisria, que ser depois formalizada na forma de outorga de uso da gua.

36 A maioria dos aproveitamentos que compunham esses 10.300 MW foram licitados at julho de 2002, quando foi realizado o ltimo leilo de aproveitamentos hidreltricos sob a legislao at ento vigente. Restaram apenas 757 MW a serem leiloados, dos quais 233 MW seguem sem licenciamento ambiental at hoje. O novo Governo optou, ao tomar posse, pela alterao da legislao, como j visto. Aliado sobra de energia que havia decorrente dos novos hbitos de economia no consumo, adquiridos pela populao no perodo de racionamento , o prprio anncio de que haveria mudanas de regras produziu efeito instantneo sobre os empreendedores do setor, que, cautelosos, pararam de registrar novos estudos de viabilidade junto ANEEL. Como se v nos Grficos 6 e 7, nenhum estudo de viabilidade foi analisado ou aprovado pela ANEEL nos anos de 2003 e 2004, exceo dos de Barra do Pomba (80 MW), em 2003, e de Cambuci (50 MW), em 2004, os quais, entretanto, no chegaram a ser computados nas estatsticas da Agncia (Grficos 6 e 7). Os empreendedores queriam conhecer as novas regras antes de continuar realizando mais investimentos nesses estudos. Somente em 2005, aps definida a nova legislao que novas anlise voltaram a ser feitas pela Agncia. Isso acarretou impactos importantes no ritmo de licitao de novos aproveitamentos hidreltricos, como se pode ver nos grficos a seguir. Grfico 5
Estudos de Inventrio Hidreltrico Aprovados entre 1998 e 2008
fonte Aneel
12.000,00 10.000,00 90 80 Quantidade de Estudos Aprovados

Potncia Aprovada (MW)

70 8.000,00 6.000,00 40 4.000,00 2.000,00 10 0,00


1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Potncia (MW) 1.068,00 3.511,00 7.127,40 10.300,1 11.165,7 5.823,76 2.201,00 3.398,94 5.950,96 861,49 11.303,7 Quantidade 5 28 32 79 76 81 38 33 29 18 11

60 50

30 20

37 Grfico 6
Estudos de Viabilidade de usinas Hidreltricas - UHEs Analisados entre 1998 e 2008
fonte Aneel

6.000,00 5.000,00 4.000,00 3.000,00 2.000,00 1.000,00 0,00


1998 1999 2000 2001 2002 2003 0,00 0 2004 0,00 0 2005 2006 2007 2008 0,00 0

20 15 10 5 0
3.105,3 350,19 6.494,4 17 1 2

Potncia (MW) 1.283,0 1.522,0 678,50 5.768,8 1.358,3 Quantidade 5 7 7 21 5

Grfico 7
Estudos de Viabilidade de Usinas Hideltricas - UHEs Aprovados entre 1998 e 2008
fonte Aneel
18 16 14 12 10 3.000,00 2.000,00 1.000,00 0,00
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Potncia (MW) 1.101,0 994,00 1.323,0 4.994,8 1.897,3 0,00 Quantidade 5 4 10 19 2 0 0,00 2.090,9 480,20 6.494,4 350,20 0 13 3 2 1

Potncia Aprovada MW

6.000,00 5.000,00 4.000,00

8 6 4 2 0

Grfico 8
UHE - Licitao - Potncia Instalada (MW)
fonte: Aneel

5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 -

4.573 3.650 3.150 2.446 2.373 1.524 756 622 44


1998 1999 2000 2001 2002

Potncia (MW)

2003

2004 2005 2006 2007 2008

Quantidade de Empreendimentos Aprovados

7.000,00

20

Quantidade de Empreendimentos Analisados

7.000,00 Potncia Analisada (MW)

25

38 Grfico 9
UHE - entrada em operao (potncia instalada fiscalizada - MW)
fonte: EPE e Aneel

3.500,0
3.020,2

3.000,0
2.661,5

Potncia (MW)

2.500,0 2.000,0 1.500,0 1.000,0 500,0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 1.859,3 1.473,7 1.414,3 1.531,0 1.212,4 951,1 740,8 717,8 998,5 1.809,1 1.395,5

2.386,9 2.215,0 1.732,9 1.140,1

2.215,6

180,0

03

04

05

06

07

08

Em relao ao Grfico 9, vale relembrar que, como j dito, toda a potncia oriunda de usinas hidreltricas que entrou em operao at o ano de 2008 era proveniente de aproveitamentos hidreltricos leiloados at julho de 2002, o que mostra o longo caminho a percorrer entre o leilo e entrada em operao de uma usina, isso sem contar com o processo anterior ao leilo, descrito neste captulo.

8.

Os impactos ambientais da gerao de energia eltrica


O Brasil tem uma larga vantagem sobre a mdia dos demais pases no que diz

respeito produo de energia limpa. De acordo com dados da EPE, 46,4% de toda a energia produzida no Pas vem de fontes renovveis, enquanto a mdia mundial encontra-se em torno de 13%. Nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que detm mais da metade de toda a riqueza do mundo, apenas cerca de 7% da energia utilizada vem de fontes renovveis. No que diz respeito produo de energia eltrica, especificamente, essa vantagem ainda mais notvel, j que mais de 80% da eletricidade produzida no Brasil tem origem em fontes renovveis, com grande destaque para a energia gerada a partir de fontes hidreltricas. Essa vantagem brasileira tende a se sustentar nos prximos anos. Os estudos da EPE apontam para a manuteno de um patamar de pouco menos de 50% de fontes

39 renovveis em 2030, com a participao de petrleo e derivados caindo de 37,8%, em 2006, para 29%, naquele ano. No que se refere matriz de gerao de energia eltrica, no entanto, as coisas esto mudando. Termeltricas movidas a diesel, a leo combustvel, a carvo mineral e a gs natural esto, gradativamente, ocupando o lugar das hidreltricas, notadamente de 2005 para c. As causas dessa mudana j foram apresentadas neste trabalho. Mas, neste ponto, vale rememorar, em nmeros, o resultado desse problema. Entre 2005 e 2008, nos leiles de compra e venda de energia realizados para abastecer o mercado entre 2009 e 2013, a energia colocada em oferta era predominantemente oriunda de fontes trmicas. Elas somavam uma capacidade de 15.400 MW disponveis, contra 8.215,75 MW de gerao hidreltrica, dos quais 37,25 MW eram oriundos de PCHs. No leilo que havia sido previsto para dezembro de 2009, destinado a abastecer o mercado a partir de 2014, a capacidade trmica ofertada superaria, de novo, por larga margem, a potncia de origem hidreltrica disponvel. Vale a pena repisar o fato de que, da capacidade de gerao total inscrita no leilo, 19.168 MW, apenas 1.106 MW eram de fonte hidreltrica, a includos 201 MW de PCHs. Mas como os aproveitamentos hidreltricos inscritos (905 MW) no receberam Licena Ambiental Prvia, como j visto, o Governo terminou por cancelar o leilo, deixando-o para 2010. A fonte com maior nmero de empreendimentos cadastrados para o leilo cancelado foi o gs natural, que contabilizou 49 usinas, com 15.015 MW, o que se deve ao aumento recente da oferta de GNL. Estavam cadastrados, ainda, quatro projetos de carvo mineral nacional (1.690 MW), trs de carvo mineral importado (1.014 MW) e seis usinas de biomassa a bagao de cana (344 MW). Em resumo, grande parte da oferta de energia nova para 2014 pode vir a ser proveniente de fonte trmica, ainda que o GNL seja a fonte mais barata e um pouco menos poluente entre as opes trmicas disponveis. A nica alternativa capaz de alterar esse quadro o leilo da usina de Belo Monte, cujo incio de entrada em operao previsto para 2015, mas o seu leilo tambm foi cancelado por dificuldades no licenciamento ambiental.

40 Essas recentes mudanas na matriz de gerao de energia eltrica brasileira tm conseqncias ambientais que precisam ser examinadas e cotejadas com aquelas causadas pelo quadro pr-2005, onde preponderavam as fontes hidreltricas. As ameaas identificadas ao meio ambiente so de natureza diversificada, como se sabe, mas vm tomando dimenses cada vez maiores a preocupao com a emisso dos gases de efeito estufa (GEE), cuja reduo foi elevada categoria de verdadeiro imperativo mundial, na viso do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), e ocupou coraes e mentes no mundo inteiro durante a COP 15. A acelerao do ritmo do aquecimento global entendida, hoje, como uma grave ameaa ao futuro de toda a Humanidade. De sada, importante que se diga que a gerao de energia eltrica, no Brasil, tem, segundo os dados disponveis, uma pequena embora crescente participao na emisso de GEE, proveniente, na sua maioria, da gerao de energia eltrica por fontes trmicas, notadamente pelas usinas movidas a combustveis fsseis, como leo diesel e combustvel, carvo mineral e gs natural. Apenas 1,5% das emisses de gases potencialmente causadores do fenmeno do aquecimento global, no caso brasileiro, provm do setor eltrico, enquanto, no mundo, 24% provm dessa atividade. Mesmo com algum arredondamento dessa cifra, o nmero brasileiro ser cerca de duzentas vezes menor que o de pases como a China e os Estados Unidos. Essa enorme desproporo em favor do Brasil se deve, sem dvida alguma, composio das respectivas matrizes de gerao. Entretanto, as emisses de CO2 geradas por usinas trmicas, no Brasil, aumentaram 122% no perodo entre 1994 e 2007, notadamente a partir de 2000. Elas cresceram de 10,8 milhes, em 1994, para 24,1 milhes de toneladas de CO2, em 2007, de acordo com estimativa divulgada pelo Ministrio do Meio Ambiente sobre emisses dos setores industrial e energtico do Pas26. Nesse perodo, a capacidade instalada de trmicas cresceu 202%, passando de 7.051 MW para 21.324 MW. A tendncia ao aumento de emisses de GEE continua firme, em paralelo ao crescimento da participao das trmicas na matriz de gerao nacional. Tanto isso
26

O desmatamento era responsvel por cerca de 70% das emisses totais do Brasil em 1994, segundo o MMA. Os nmeros atuais do Ministrio apontam para 60%. Isso se deve ao aumento da participao dos setores energtico e industrial nas emisses de GEE de 18% para valores prximos de 30%.

41 verdade que a prpria EPE, ao preparar o Plano Decenal de Expanso de Energia 20082017, do Ministrio de Minas e Energia, fez projees sobre esse aumento. O Plano prev, no que convencionou chamar de configurao de referncia situao em que no haveria atrasos na licitao de hidreltricas , um aumento da emisso de GEE para um patamar de 39,3 Mt de CO2 equivalente em 2017, decorrente da gerao de 5.998 MWmed a partir de combustveis fsseis. Esse nmero representa um aumento de cerca de 172% em relao s emisses de 2008, que alcanavam 14,43 Mt de CO2 equivalente. A nica boa notcia, nesse caso, que h previso de uma pequena reduo da emisso de GEE de 2016 para 2017 devido entrada em operao de usinas hidreltricas. Detalhando a variao da emisso de GEE nessa configurao de referncia, o Plano destaca o aumento das emisses das trmicas a carvo mineral e a leo combustvel ao longo do decnio, que atingiro, respectivamente, 22,05 Mt e 5,67 Mt de CO2 equivalente no ano de 2017. O gs natural ter a segunda maior participao nas emisses, com 11,38 Mt de CO2 equivalente, apesar do pouco crescimento previsto pelo PDE da gerao a gs e do menor fator de emisso desse combustvel, em comparao com os demais combustveis fsseis. No caso da mencionada hiptese de postergao dos projetos hidreltricos, em razo da dilatao dos prazos de licenciamento ambiental (principalmente para a obteno da Licena Ambiental Prvia), foram construdas duas alternativas para garantir a expanso da oferta. Nelas, foram considerados disponveis os seguintes recursos: gs natural, carvo mineral e fontes alternativas (PCH, biomassa, elica). Ambas as alternativas so consideradas suficientes para manter o atendimento ao mercado, dentro dos critrios de garantia de suprimento do CNPE. Na primeira alternativa, os atrasos das hidreltricas forariam o crescimento da gerao a partir de combustveis fsseis (primordialmente gs natural e carvo mineral, alm de leo diesel e combustvel), com um aumento de emisses de GEE de 87% em relao configurao de referncia. Nesse mesmo cenrio, ainda conforme o PDE, o carvo mineral passar a ser o maior responsvel pelas emisses de GEE j em 2011, atingindo, em 2017, o volume de 49 Mt de CO2 eq.. Esse volume ser maior que o total das emisses calculadas para toda a

42 configurao de referncia, no mesmo perodo, que estariam situadas em 39 Mt de CO2 eq. As emisses oriundas do gs natural atingiro, ao final do mesmo perodo, o patamar de 22 Mt de CO2 eq., quase duas vezes o volume que emitiriam na configurao de referncia (12 Mt de CO2 eq.). As emisso das trmicas a leo, por sua vez, atingiro 4 Mt de CO2 eq. Na segunda alternativa, o total de emisses de GEE das termeltricas dever atingir aproximadamente 74 Mt de CO2eq., em 2017, o que representar um aumento de cerca de 90% em relao configurao de referncia. O carvo mineral ser, tambm aqui, o maior responsvel pelas emisses de GEE, atingindo, em 2017, o volume de 51 Mt de CO2 eq. As emisses provenientes de termeltricas a gs natural e a leo combustvel atingiro, ao final do perodo, 16 e 7 Mt de CO2 eq., respectivamente. H outra discusso importante no que diz respeito ao tema ambiental. Tratase das emisses de GEE pelas usinas hidreltricas. Informaes objetivas sobre o assunto so escassas. Tem-se, no entanto, informaes preliminares oriundas de uma pesquisa que vem sendo conduzida por Furnas Centrais Eltricas. Esse projeto, denominado O Balano de Carbono nos Reservatrios de Furnas Centrais Eltricas S.A., conta com a participao das Universidades Federais de Juiz de Fora e do Rio de Janeiro, do Instituto Internacional de Ecologia e Gerenciamento Ambiental, de So Carlos (SP), e do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), e vem sendo conduzido em dez usinas pertencentes estatal, com durao prevista de cinco anos. Segundo os cientistas, a primeira vez que se faz um trabalho com medies de emisso de gases em vrios pontos dos rios, das represas, em vrias profundidades e em vrias pocas do ano. Os primeiros resultados do projeto mostram que os lagos formados por hidreltricas jovens, isto , com seis a dez anos de operao, pouco contribuem para o aumento do efeito estufa, em comparao com uma usina termeltrica de igual potncia. A emisso de carbono por MW gerado cem vezes menor. Mais ainda, foram observados reservatrios que, em alguns momentos, apresentam o efeito lquido de reteno de carbono, isto , mais absorvem que emitem carbono. Os resultados parciais da pesquisa mostram ainda que o metano (CH4), cujo potencial de contribuir para o aquecimento global 21 vezes superior ao do CO2,

43 representa uma parcela muito pequena da emisso. As quantidades de carbono retido no sedimento so maiores que as emitidas sob a forma de CH4, principalmente nos reservatrios mais antigos, que, segundo os pesquisadores, funcionam como verdadeiros sumidouros de carbono. Contudo, tendo em vista que a maior parte dos GEE emitidos por uma represa decorrem da morte das rvores submersas, a vantagem das hidreltricas mais clara, neste aspecto, quando se trata de usinas fora da Amaznia. o caso das Usinas Manso e Serra da Mesa, ambas situadas no cerrado, onde a vegetao inundada corresponde a uma biomassa menor que a inundada na floresta, razo pela qual as usinas tendem a emitir menos GEE. Os nmeros j disponveis para essas usinas mostram que a emisso de carbono medida (em tC), chega a corresponder a um centsimo do emitido por uma termeltrica a gs ou a leo combustvel de igual potncia. preciso lembrar, contudo, que a maior parte do potencial hidreltrico a ser explorado, cerca de 65% do total, encontrase justamente na Amaznia. A soluo para esse problema permanece simples, de todo modo. Ele reside no cumprimento da Lei n 3.824, de 23 de novembro de 1960, a Lei da Destoca, que mitigaria significativamente esse impacto. Essa Lei torna obrigatria a destoca e a limpeza das bacias hidrulicas dos audes, represas ou lagos artificiais construdos pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios ou por empresas particulares que gozem de concesses ou de quaisquer favores concedidos pelo Poder Pblico. Tratada a questo das emisses de GEE, passemos ao problema do desmatamento, outra questo ambiental importante quando se trata de usinas hidreltricas. O bioma amaznico tem, no total, em torno de 6,6 milhes de km. A sua parte brasileira, que representa cerca de 64% do total, ocupa 4.197.000 km. 16% desse bioma so ocupados por Unidades de Conservao; 25% por terras indgenas, e 59% tm destinao a outros usos27.

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TOLMASQUIM, Maurcio T., apresentao na Comisso de Minas e Energia da Cmara dos Deputados, em 12 de abril de 2007.

44 De acordo com a EPE, 0,22% da parte brasileira do bioma amaznico so hoje ocupados por hidreltricas em operao, e 0,03% podero vir a s-lo, pelo conjunto potencial de usinas futuras. Assim, a considerar o dado da EPE, todas as usinas hidreltricas existentes e a serem construdas ocupariam menos de 10.500 km de floresta, ou seja, apenas 0,16% de todo o bioma amaznico, se includa a parte no nacional do bioma. As queimadas, por sua vez, destruram 12.911 km da Floresta Amaznica entre agosto de 2007 e julho de 2008, segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). O nmero 12% maior que o registrado nos doze meses imediatamente anteriores, quando o desmatamento alcanou 11.532 km. Em toda a srie, iniciada em 1988, a menor taxa foi registrada em 1991 (11.030 km), e pior ano foi o de 1995, quando 29.059 km foram devastados. Segundo esses dados, portanto, a rea total a ser ocupada pelos reservatrios de todas as usinas instaladas e potencialmente instalveis na Amaznia brasileira permanece inferior quela que foi desmatada em 1991 ano em que menos se queimou a floresta em toda a srie acompanhada pela INPE, ou seja, desde 1988. Outro dado, este proveniente de um levantamento feito pela Associao Brasileira dos Investidores em Autoproduo em Energia Eltrica (ABIAPE), em 2009, mostrou que 19 usinas hidreltricas poca em processo de obteno de Licena Ambiental Prvia no IBAMA, correspondentes a uma capacidade de gerao de 20.277 MW, ocuparo, com seus reservatrios, uma rea equivalente a 6,1% do desmatamento detectado na Amaznia no quinqnio 2004-2008, quando foram consumidos 56.688 km de floresta. Considerados estes dados, possvel obter-se um vislumbre mais objetivo do potencial de impacto da gerao hidreltrica na Amaznia, em termos da emisso de GEE. Mas parece importante, ainda, procurar fazer uma avaliao comparativa das vantagens e das desvantagens apresentadas por hidreltricas e por termeltricas, no que diz respeito a outros aspectos scio-ambientais. As hidreltricas geram, verdade, um forte impacto no momento da sua implantao. Entre os aspectos negativos a destacar, podemos vir a encontrar em variveis propores, a depender do caso, o deslocamento de comunidades, a destruio de

45 ecossistemas naturais, a mudana na composio da fauna aqutica e a inundao de stios de importncia histrica, arqueolgica e turstica. No que diz respeito ao deslocamento de comunidades, por exemplo, nada supera Trs Gargantas, na China, que ir desalojar cerca de quatro milhes de pessoas. Esse ser o preo a pagar para que outras 15 milhes de pessoas e 1,5 milho de hectares, na plancie de Jianghan, a jusante da barragem, no sofram mais com inundaes, como a que matou 400 mil pessoas em 1931. Em 1954, numa outra enchente, os mortos subiram a 33 mil, e, em 1998, se apenas 1.562 pessoas morreram, uma populao de 2,6 milhes foi atingida pelas enchentes, de algum modo. Todavia, as hidreltricas tm seu impacto inicial atenuado ao longo do tempo, com a estabilizao progressiva das novas condies ambientais. Hoje, ningum mais fala do impacto da construo da usina de Itaipu, apesar do pouco cuidado tomado poca para mitig-lo. Cabe acrescentar que ningum tem mais interesse nos cuidados para com a vegetao das margens dos rios, notadamente no trecho a montante da usina, que os seus concessionrios. A vida do rio e a preservao de seu fluxo dgua para gerao dependem fundamentalmente da manuteno das matas ciliares da bacia afluente, que se torna, assim, de grande interesse do gerador. As hidreltricas tm, ainda, inegveis vantagens sobre as outras opes de gerao, quer sob a tica dos usos mltiplos de seus reservatrios, de grande potencial gerador de benefcios scio-econmicos, quer pela existncia de mecanismos legais e infralegais consolidados, que induzem contraprestao de compensaes de natureza financeira e ambiental decorrentes do empreendimento. Os reservatrios, alm de promover a regulao de vazes e o controle de enchentes das bacias, conforme j aludido, contribuem para a produo de alimentos e para a pesca, prestam-se ao turismo e ao ecoturismo, e servem irrigao e ao transporte hidrovirio de cargas e de passageiros, entre outras finalidades. Outra vantagem importante decorrente da capacidade de reservao das hidreltricas que ela viabiliza comercialmente as trmicas a biomassa de cana-de-acar. Essas usinas geram apenas na safra que, no Sudeste, por exemplo, vai de maio a novembro , mas, graas sua complementaridade sazonal com as hidreltricas, podem

46 firmar contratos de suprimento constante para o ano inteiro. Essa capacidade de regularizao das hidreltricas com reservatrio tambm serve para suavizar as naturais variaes de produo de energia elica, o que na Europa, por exemplo, feito por trmicas28. Em muitos casos, at os problemas scio-ambientais decorrentes da implantao de hidreltricas podem se transformar em oportunidades de gerao de melhorias scio-econmicas para uma regio, como, por exemplo, no caso de re-locao de comunidades carentes, at ento submetidas a condies de vida degradantes. Em muitos casos (talvez no em todos), por fora da re-locao, elas so transferidas para novos bairros e conjuntos habitacionais, com melhores condies de vida, por fora das medidas compensatrias e mitigadoras previstas na legislao. Alm disso, a Constituio de 1988 previu a Compensao Financeira pela Utilizao dos Recursos Hdricos para Fins de Gerao de Energia Eltrica (CF). Trata-se de percentual correspondente a 6,75% da energia vendida, que as concessionrias de gerao hidreltrica pagam a Estados, Municpios e rgos da administrao direta da Unio pela utilizao de recursos hdricos. Esses recursos, cuja arrecadao e distribuio so feitas pela ANEEL, contribuem bastante para a melhoria da qualidade de vida dos municpios onde se situam as usinas, alm de servir a outras finalidades relevantes. 45% deles so destinados aos Municpios includos no permetro dos reservatrios, ficando outros 45% com os Estados onde se situam os empreendimentos. O percentual de 10% da Compensao que cabe Unio dividido entre o Ministrio de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal (3%); o Ministrio de Minas e Energia (3%), e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (4%), administrado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia. As termeltricas efetivamente no ocupam grandes reas e no promovem o desmatamento, nem o deslocamento de populaes, alm de poderem ser construdas mais rapidamente, consumindo relativamente menos capital que as hidreltricas. Seus custos
28

VEIGA, Mrio e KELMAN, Rafael, op. cit.

47 operacionais, entretanto, so muito altos, produzindo uma energia ao final

significativamente mais cara que a de origem hdrica, onerando o consumidor, e emitindo quantidades comparativamente maiores de gases de efeito estufa, durante todo o tempo em que geram, onerando, nesse caso, a sustentabilidade ambiental de todo o planeta. E, diferentemente das hidroeltricas, no oferecem nenhum outro benefcio sociedade alm da gerao de energia eltrica.

9.

Concluso
Inegavelmente eficiente, o parque gerador de energia eltrica brasileiro vem

se apoiando, de maneira feliz, nas fontes de origem hdrica, j ao longo de muitas dcadas, para crescer e cumprir, mesmo que com alguns tropeos, sua finalidade ltima de apoiar o desenvolvimento socioeconmico do Brasil. Inicialmente lastreados em capital privado, grande parte de origem estrangeira, os empreendimentos de gerao de eletricidade foram encampados pelo Estado, ao longo dos anos 1960, num perodo de grande dinamismo e expanso que sustentou em larga medida as bases do assim chamado milagre econmico brasileiro. O esgotamento do modelo de investimento estatal, entretanto, no decorrer dos anos 1980, foi traumtico, principalmente em funo do adverso quadro polticodecisrio vigente poca, e gerou dificuldades cujo longo caminho de superao somente comeou a ser trilhado com o reordenamento dos marcos legais e do mapa institucional do setor, a partir de 1995. O novo modelo de operao do setor, baseado em capital privado, promoveu a desverticalizao setorial segmentando gerao, transmisso e distribuio e foi eficiente em renovar o quadro institucional e em retomar os empreendimentos expansionistas, embora em ritmo insuficiente para evitar, na combinao de circunstncias pluviomtricas raras e adversas, a crise de abastecimento de 2001-2002. Uma nova reorganizao normativa e institucional foi promovida entre 2003 e 2004, desta vez com menor intensidade que a anterior, com os objetivos declarados de

48 promover um melhor nvel de planejamento setorial, aumentar a segurana do sistema e privilegiar os mecanismos que levassem reduo do preo da energia para o consumidor. Uma das mudanas mais significativas foi tornar a Licena Ambiental Prvia condio indispensvel licitao de empreendimentos hidreltricos. Outra foi a de reorganizar a contratao entre produtores e distribuidores de energia, estruturando-a num ambiente fortemente regulado, em que o estabelecimento de preos-teto pelo Governo desempenha importante papel. A maneira como esses ajustes foram conduzidos entre seu anncio formal, bem no incio da nova Administrao Federal, em 6 de fevereiro de 2003, e a divulgao dos seus ltimos instrumentos normativos, na metade de 2004 ocasionou uma virtual paralisao da atividade de estudos e projetos relativos a novos aproveitamentos hidreltricos. A essa virtual paralisia veio somar-se um recrudescimento do nvel de oposio ao deslanche de novos empreendimentos. s organizaes e movimentos contrrios s hidreltricas j em atividade no Pas, desde a dcada de 1970 vrios deles decorrentes do modo pouco aberto, participativo e respeitoso com que o Estado tocou empreendimentos hidreltricos importantes, durante o perodo do regime militar tambm vieram a juntar-se novos atores, alguns deles inclusive sediados dentro do aparelho de Estado e de Governo. Tais circunstncias, mesmo consideradas isoladamente, j determinariam, por si, um significativo aumento da participao da energia de origem trmica na composio da matriz de gerao brasileira, conforme explicitado no prprio planejamento governamental. Os preos ao consumidor sofrero com isso, at porque a estratgia de preveno de riscos de desabastecimento tambm se baseia em termeletricidade a altos custos, como comprovaram os despachos fora da ordem de mrito (preo), em 2008 e 2009. A elas, entretanto, se soma um fator pouco evidente, nesse contexto. A capacidade de reservao das usinas hidreltricas est decaindo, no mbito do Sistema Interligado Nacional. Em decorrncia, o Brasil, cujo parque gerador j ostentou um alto ndice de capacidade de regulao plurianual, em passado relativamente recente, est perdendo rapidamente essa grande vantagem comparativa.

49 Isso significa mais do que simplesmente perder o poder de manejo das naturais variaes do regime hidrolgico, em benefcio da barata e regular gerao de energia, e de mitigar ou evitar enchentes, na proteo das populaes e atividades econmicas ribeirinhas. Significa tambm deitar fora parte no trivial do grande potencial hidreltrico brasileiro ainda por explorar. um quadro grave at porque vem se consolidando margem de qualquer amparo normativo mais bem definido, e de modo muito pouco transparente para o conjunto da sociedade. Parece, ao fim e ao cabo, que o embate entre a urgente necessidade de contratar novos empreendimentos hidreltricos, de um lado, e, de outro, a forte oposio que vrios grupos de presso se lhe opem, acabou por instituir uma poltica pblica de fato, que no encontra, em contrapartida, o necessrio amparo da Lei. Essa poltica pblica de fato, que determina a construo de usinas hidreltricas sem reservatrios (a fio dgua) prejuzo que nunca mais poder ser reparado, porque no se destruir uma usina para construir outra, com reservatrio, em seu lugar , est em confronto com o conceito de aproveitamento timo, claramente estabelecido na Lei, mas que no vem sendo cumprido, em face de um insupervel veto branco oposto aos reservatrios, e que impede o licenciamento dos empreendimentos hidreltricos. Ora, no possvel duvidar, neste momento, da necessidade de observar critrios de rigor na avaliao dos impactos ambientais da atividade econmica. Mais que um exerccio de saudvel racionalidade, esse assunto tornou-se objeto de um legtimo clamor social, tanto no Brasil quanto no restante do mundo. No h que falar em tratamento especial para qualquer setor, por mais importante que seja. A todos os demais critrios de racionalidade na apreciao de qualquer empreendimento, juntou-se, de forma definitiva, o da preservao ambiental. Existe, entretanto, no caso do setor de energia eltrica, um fenmeno preocupante. O setor de hidroeletricidade, cujos impactos ambientais so limitados e cujos benefcios so inmeros, alm da bvia gerao de energia eltrica, como se demonstrou neste trabalho, sofre uma presso que vem, na prtica, reduzindo dramaticamente a capacidade brasileira de utilizar seu potencial hidroenergtico ainda inexplorado.

50 Os empreendimentos trmicos, entretanto, menos interessantes do ponto de vista da eficincia econmica e da mitigao do impacto poluidor e sem nenhum benefcio secundrio para a sociedade, seguem sendo aprovados e instalados sem maiores dificuldades, o que no parece nem um pouco racional do ponto de vista econmico ou ambiental. A superao desse quadro parece urgente e relevante, a despeito da complexidade que h em produzi-la. A matriz energtica projetada para o Brasil, nos prximos anos, progressivamente mais suja e mais perversa, em termos de emisso de gases de efeito estufa. Essa inverso da tendncia histrica no aconteceu por ser inevitvel, nem necessariamente definitiva. Revert-la, entretanto, demandar uma nova postura de racionalidade e de transparncia na ao do conjunto do Estado para com o setor eltrico. Registramos, a seguir, algumas sugestes relativas ao que fazer, em nosso entendimento, para impulsionar o incio do processo. A primeira delas tendo em vista que, pela Constituio Federal, os potenciais de energia hidrulica so patrimnio da Unio e, portanto, de todos os brasileiros no sentido da instituio, por via de Lei, de um conjunto explcito de polticas de aproveitamento dos potenciais hidreltricos, no Brasil, a ser seguida pelo setor pblico, necessariamente baseado em diretrizes objetivas acerca de temas tais como: critrio de uso do conceito de aproveitamento timo do potencial hidreltrico das bacias; critrios orientadores para dimensionamento da reservao, em barragens; metodologia oficial de preveno e manejo de riscos; mtodos de acolhida das fontes alternativas de produo de energia no sistema brasileiro; e normas de transparncia na divulgao dos custos do sistema e na imposio de gravames por subsdio, entre outras. Alm disso, seria importante definir, em instncia mais elevada do ordenamento jurdico, a competncia da ANEEL como responsvel pela definio do

51 aproveitamento timo das bacias hidrogrficas, sob as diretrizes da Lei. A Agncia executa a atividade, hoje, a ttulo quase precrio, por fora de decreto. Se nada for feito, nessa direo, arriscam perder-se todos os objetivos colocados, em 2003, como guia da mini-reforma do setor, a saber: a promoo de um melhor nvel de planejamento setorial, o aumento da segurana do sistema e, em especial, a reduo do preo da energia cobrada ao consumidor.

Referncias bibliogrficas
Agncia Nacional de Energia Eltrica. Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed. Braslia: Agncia Nacional de Energia Eltrica, 2008. Ministrio de Minas e Energia. Empresa de Pesquisa Energtica. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008/2017. Rio de Janeiro: Empresa de Pesquisa Energtica, 2009. MONTALVO, Edmundo: Impacto de Tributos, Encargos e Subsdios Setoriais Sobre a Conta de Luz dos Consumidores, em http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto62subs%EDdiosnosetorel%E9trico edmundomontalvao.pdf, acessado em 16.dez.2009. Senado Federal. A Crise de Abastecimento de Energia Eltrica, Relatrio. Braslia: Senado Federal, 2002.