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7 (2 semestre 2003)
ISSN 1576-6500

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ISSN 1576-6500

POLTICA DE COMPETENCIA EN RUSIA: LA REFORMA DE LOS MONOPOLIOS NATURALES Antonio Snchez Andrs

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Papeles del Este. Transiciones Poscomunistas

Departamento de Economa Aplicada I. Pabelln de 2 Curso. Universidad Complutense de Madrid. Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales. Campus de Somosaguas. Pozuelo de Alarcn. 28223 Madrid. Espaa.

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POLTICA DE COMPETENCIA EN RUSIA: LA REFORMA DE LOS MONOPOLIOS NATURALES


Antonio Snchez Andrs*

1.- Introduccin.
Uno de los puntos esenciales del programa econmico de Putin es la reestructuracin de los monopolios naturales en Rusia. Esta reforma est apoyada internamente por distintos agentes sociales, bien por razones ideolgicas, relacionadas con la introduccin de una mayor liberalizacin econmica en el pas, bien por intereses propios de grupos de presin, que tratan de apoderarse de las partes ms rentables de las empresas estatales, bien por razones econmicas, debido a la degradacin econmica experimentada por estos monopolios. Asimismo, la reforma en los monopolios naturales tambin es una exigencia de los organismos internacionales, en especial del FMI, para conceder crditos a Rusia. En este trabajo se analizar la reestructuracin en los monopolios naturales ms importantes rusos, en particular el sector de las elctricas, el de transporte ferroviario y el del gas natural. Por razones de claridad, el anlisis se articular en los tres casos siguiendo la misma estructura: composicin del sector, programa de reestructuracin, periodificacin de la reestructuracin, fuerzas en juego y expectativas de futuro.

2. Sector de la electricidad. 2.1.- Caractersticas del sector.


El sector de la energa elctrica en Rusia est constituido por RAO <EES>, centrales elctricas independientes y las centrales nucleares. Como el 32% de la

Departamento de Economa Aplicada. Universidad de Valencia 2

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energa elctrica se produce fuera del sistema de RAO <EES>1, la reestructuracin del sector de las elctricas no slo afecta a esta compaa, sino tambin a los otros productores de electricidad. Debe sealarse que la energa elctrica ms barata se obtiene de la estaciones hidrulicas, mientras que la procedente de centrales nucleares es siempre ms cara. No obstante, la energa elctrica obtenida de gas, carbn o lignitos son las ms caras2. Por otra parte, dentro del sistema elctrico de Rusia y, tambin dentro de RAO <EES>, existen cuatro componentes de empresas esenciales: empresas generadoras de energa, el sistema de redes elctricas, las centrales de distribucin de energa elctrica y las compaas de venta de energa elctrica a los consumidores al por menor. Se asume que el segmento ms rentable es el correspondientes a las empresas generadoras de energa elctrica, las cuales pueden vender energa al extranjero, al Estado o a grandes compaas garantizndose su solvencia financiera. Por este motivo, se presume que parte de este segmento podra obtener una financiacin extranjera importante. En la venta al por menor aparecen problemas serios pues se enfrenta a las disponibilidad financieras escasas de una parte importante de la poblacin y, por tanto, el Estado debera asumir parte de las inversiones realizadas en este segmento elctrico. El sistema de redes y de empresas de distribucin al por mayor constituyen el elemento ms estratgico del entramado elctrico, sus costes de mantenimiento son muy elevados y la mayora de las propuestas examinadas consideran que su propiedad debera ser estatal3. La otra parte importante del sector elctrico ruso est constituido por la centrales nucleares. En 1999, estas produjeron el 14,5% de la electricidad del pas. La mayor parte de las centrales nucleares (en total de 8 centrales) se encuentran dentro de una asociacin, desprovista de capacidades de gestin sobre los miembros, que se denomina Kontsern <Rosenergoatom>, aunque todas las centrales se encuentran dentro del Ministerio de Energa Atmica (Minatom). La electricidad generada por las centrales nucleares es vendida a RAO <EES> en virtud de la existencia de contratos especficos. Se reconoce que existe un deterioro masivo de las infraestructuras elctricas y, en el ao 2003, se apunta que ya aparecern efectos negativos: dificultades patentes para abastecer de energa elctrica al pas4. As pues, el problema que emerge es cmo conseguir reactivar el proceso de inversin dentro del sector de las elctricas: en la actualidad se est invirtiendo 10 veces menos de lo que correspondera. Como
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Nyezavisimaya gazyeta, 24 de noviembre de 2000, p.4. Izvyestiya, 22 de noviembre de 2000, p.5. Kommyersant-Daily, 15 de diciembre de 2000, p.8. Izvyestiya, 16 de diciembre de 2000, p.5. 3

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durante ms de una dcada el Estado no ha mantenido un nivel mnimo de inversiones en el sector y no es previsible que aumente en el futuro, la opcin examinada es que se sea el sector privado quien asuma tal tarea. Desde el punto de vista de la direccin de RAO <EES>, los inversores rusos pueden generar un volumen modesto de recursos financieros para invertir y, por este motivo, se considera que ha de ser la inversin extranjera la que juegue un papel ms activo. Sin embargo, en estas condiciones, sin una privatizacin no es posible presumir una dinamizacin de la inversin extranjera. No obstante, a estas circunstancias es preciso aadir que la inversin se dirigir donde pueda encontrar beneficios y, por tanto, las tarifas elctricas debern subir sustancialmente. El aumento de las tarifas se transforma en un problema adicional que merma el apoyo a la reestructuracin del sector5. El deterioro generalizado de la infraestructura elctrica es asumida de forma generalizada y, por este motivo, todos los agentes asumen las necesidad de realizar un reestructuracin, aunque existen discrepancias en el mtodo para llevarla a cabo. Un problema adicional surge en las relaciones entre el Minatom y RAO <EES>. Mientras que el primero abastece de energa elctrica al segundo, este slo paga sus facturas en un 25% en dinero6, mientras que el resto se paga en trueque, con compensaciones, papel-moneda, etc. El Minatom est forzando las situacin para que la RAO le pague todo en dinero7. El argumento es que sin los pagos en dinero no se pueden mantener los niveles de seguridad ni comprar combustible nuclear nuevo. Por otra parte, debido a la cada en el consumo de energa elctrica en el pas, a RAO <EES> no le conviene adquirir energa elctrica fuera de su propia organizacin, cuestin que le dota de recursos de poder adicionales para definir las formas de pago de sus deudas con el Minatom. En este conflicto, ha cado la demanda y la oferta de energa elctrica en las centrales nucleares y, de hecho, en noviembre ha comenzado a reducirse la actividad de las centrales nucleares y ha cado el nivel de produccin de energa elctrica8.

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Kommyersant-Daily, 6 de diciembre de 2000, p.17.

Se apunta que a principios de 2000 se pagaba por parte de RAO el 14% en dinero y en septiembre ya significaba el 57%. No obstante, por parte de Rosenyergoatom se indica que es necesario que los pagos alcancen el 70% para poder mantener las condiciones de seguridad de las centrales nucleares. Vase, Kommyersant-Daily, 27 de octubre de 2000, p.5. Vase tambin Nyezavisimaya gazyeta, 18 de noviembre de 2000, p.4. Izvyestiya, 24 de julio de 2000, p.4. Nyezavisimaya gazyeta, 18 de noviembre de 2000, p.4. 4

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2.2.- El programa de reestructuracin.


La reestructuracin del sector elctrico ha sido propuesta e impulsada por RAO <EES>9, aunque despus el Ministerio de Economa la ha asumido. La concepcin base de la reestructuracin es una consideracin horizontal del sector distinguiendo los cuatro eslabones organizativos esenciales: generadores de energa elctrica, redes, distribuidores y venta al detalle. El primero y el ltimo se pretenden privatizar, mientras que el segundo y tercero se agruparan en una sociedad annima estatal (RAO). En particular, en la nueva RAO <EES> el Estado probablemente pasar a poseer el 75%+1 acciones en lugar del 52,6% que tena hasta el momento. De este modo se evitara que ningn grupo ajeno al Estado dispusiese de un paquete de bloqueo, al tiempo que el Estado podra designar-destituir libremente a los directores, pues se requiere el apoyo del 75% de la propiedad para adoptar este tipo de decisiones10. No obstante, debe sealarse que el programa plantea la existencia de excepciones a estas normas, al tiempo que posee importantes insuficiencias tcnicas. Entre stas destacan que se permitira que algunas centrales hidrulicas se mantuviesen como estatales dentro de la RAO <EES>, no se incluira dentro de las responsabilidades de la RAO la distribucin de combustible y no se aclara la situacin en la que quedan las centrales trmicas. Segn Gref, la privatizacin parcial del sector elctrico permitira la aparicin de una competencia entre diversas empresas que estimulara la formacin descentralizada de precios (precios de mercado). As pues, la reforma es la condicin para la formacin de un mercado en el sector elctrico donde se combinara una parte con formacin de precios de mercado con otra donde los precios seran administrados. Segn la direccin de RAO <EES>, si la reestructuracin comenzase de forma inmediata, es decir, en el ao 2001, en el 2002 ya apareceran inversiones extranjeras11 y comenzara a detectarse una recuperacin en el nivel inversor dentro del sector. A medio plazo, es decir, en unos 5 aos, segn Chubais, el sector de la energa elctrica estar formado por 10 compaa elctricas de gran tamao del tipo LUKoil, Surgutneftegaz o la Compaa Petrolera de Tyumen (TNK). Respecto a las empresas susceptibles de ser privatizadas surgen varios problemas. En primer lugar, las empresas generadoras se encuentran en el ltimo eslabn en el momento de recibir dinero, de tal modo que parte de stas acumularn impagos y vern deteriorar su situacin financiera y econmica. En segundo lugar, es previsible que tambin presenten resultados financieros negativos las empresas de venta
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http://www.rao-ees.ru/ru/reforming/show.cgi?koncepciya190600.htm (marzo 2001) Izvyestiya, 16 de diciembre de 2000, p.5. Izvyestiya, 16 de diciembre de 2000, p.5. 5

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directa de energa al por menor debido a que una parte de la poblacin es insolvente. As pues, esta reforma conduce a un trato desigual de las diversas partes del pas, de forma que las empresas elctricas ubicadas en zonas financieras aceptables econmicamente podrn sobrevivir, pero en parte de Rusia se degradarn progresivamente. Es decir, esta reestructuracin puede acentuar los desequilibrios regionales en el pas. Por otra parte, inicialmente se apunt que junto a la reestructuracin de RAO <EES> tambin se afectara a parte del sector de energa nuclear. A este respecto, inicialmente sali a la luz una concepcin que ha sido muy criticada: divisin del Kontsern <Rosenergoatom> y la traslacin de algunas centrales nucleares a compaas generadoras interregionales. Sin embargo, este enfoque ha sido criticado (especialmente por el Minatom) porque puede debilitar el control sobre los aspectos de seguridad, al tiempo que se puede romper el ciclo completo existente dentro del Minatom, suponiendo irregularidades en la produccin12. No obstante, en verano de 2000 se ha lanzado un proyecto alternativo de reestructuracin del sector apoyado por el Minatom por el cual se pretende consolidar el papel jugado por el Kontsern <Rosenergoatom>. Hasta el momento, la centrales nucleares tienen un rango de empresas estatales (unitarnie predpriyatiya), pero la reforma las transformar en filiales del Kontsern, el cual tendra un carcter estatal (unitarnie predpriyatiya). Dentro del Kontsern se incluirn no slo las centrales nucleares, sino tambin otras empresas relacionadas con seguridad, explotacin y servicios, de reparaciones, as como institutos de investigacin. Es decir, dentro del Kontsern <Rosenergoatom> se incluir el ciclo productivo completo, la propiedad ser estatal y el Minatom gestionar el Kontsern13. As pues, esta reforma consolidara los flujos financieros de la venta de energa elctrica en ese Kontsern y le dotara de la autonoma financiera para llevar hacia delante los proyectos de inversin en este subsector14.

2.3.- Periodificacin del programa de reestructuracin. Fase- previa: hasta 1 de marzo de 2001.
Se trata de un periodo de concrecin del programa de reestructuracin, acordado en la reunin del gobierno del 15 de diciembre de 2000, en el que los Ministerios de

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Nyezavisimaya gazyeta, 8 diciembre de 2000, p.4. Kommyesant, 15 de diciembre de 2000, p.8 y Nyezavisimaya gazyeta, 23 de diciembre de 2000, p.4. Izvyestiya, 24 de julio de 2000, p.4. 6

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Economa, Energa y el de Energa Atmica obtendrn una formulacin definitiva del programa de reestructuracin.

Fase-1. Hasta enero de 2002.


Se desarrollar la primera etapa de la reestructuracin mediante la aprobacin de la base jurdica necesaria. En este periodo se liberalizar el mercado al por menor de la energa elctrica y se organizar la competencia en el mercado al por mayor15.

Fase-2- 2003-2004.
Se elaborar la estrategia de inversin y se comprobar cules son las organizaciones ms rentables. Se privatizarn las empresas generadoras y de venta al detalle de energa elctrica. En este periodo se recibirn las primeras inversiones extranjeras y se consolidar la RAO <EES> segn sus nuevos rasgos.

Fase-3. A partir de 2005.


Se reducir sustancialmente la participacin de RAO <EES> en las empresas generadoras de energa.

2.4.- Expectativas de futuro.


El desarrollo de la reforma en este subsector econmico depender de la correlacin de las fuerzas en juego. Un agente muy importante es el encabezado por Anatoliy Chubais. Este estimul cambios en el enfoque de la reforma a travs del programa de reestructuracin de la RAO <EES>, aparecido en junio de 2000. Este programa recibi el beneplcito de los miembros del gobierno que han apoyado tradicionalmente a Chubais, ste tambin ha recabado un soporte adicional en otros mbitos polticos, como se trata de agentes ligados al propio sector, que podan

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Kommyersant-Daily, 22 de diciembre de 2000, p.6. 7

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discrepar sobre el programa, as como con sus valedores polticos en las regiones.16 As pues, Chubais ha estimulado un extenso consenso para conseguir controlar la reestructuracin dentro del sector de elctricas del pas, aunque, en ciertos casos no se ha conseguido tal apoyo debido a que afectaba a intereses polticos, federales17 o regionales18, as como se desarrolla en detrimento de otros sectores econmicos.19 Parte de los grupos enfrentados a la reforma propuesta por Chubais se estn organizando formalmente, como se trata de la creacin en el Consejo de Estado de una comisin especfica de seguimiento de la reforma en el sector de las elctricas.20 Por otro lado, dentro de la reestructuracin del sector elctrico, pero vinculada a las centrales nucleares, el Minatom pugna por recuperar su plena independencia respecto a otros organismos. En 1993, se cre el Gosatomnadzor quien fue dotado de las competencias relacionadas con la concesin de licencias vinculadas a la utilizacin de energa atmica, restndoselas al Minatom. Desde ese momento han existido tensiones continuas entre ambos organismos, de forma que entre 1996 y 1998 el Minatom gan parte de las competencias referidas a armamento. A mediados de 2000, el Minatom ha reiniciado una campaa para ganar ms competencias y est utilizando la reforma en el sector de energa elctrica para recuperar las competencias que le fueron arrebatadas21. No obstante, parece que los conflictos entre grupos internos y externos se encuentran menos agudizados y la reestructuracin referida a las centrales nucleares seguir los parmetros marcados por el Minatom22. Aunque en 2001, continuaron los conflictos entre los diversos grupos de presin, en 2002, se aprob el programa de reforma de las elctricas. Sin embargo, el problema durante 2003 y 2004 ser cmo se interpreta el programa de reestructuracin y

16 Vase a este respecto, Ekspyert, n41, 2000, pp.28-29, Kommyersant-Daily, 15 de septiembre de 2000, p.4, Kommyersant-Daily, 15 de noviembre de 2000, p.1 y Nyezavisimaya gazyeta, 24 de noviembre de 2000, p.4.

Kommyersant-Daily, 15 de diciembre de 2000, p.8, Izvyestiya, 16 de diciembre de 2000, p.5, Kommyersant-Daily, 20 de diciembre de 2000, pp.1 y 4, Izvyestiya, 20 de diciembre de 2000, p.3 y Nyezavisimaya gazyeta, 20 de diciembre de 2000, p.1. Vase tambin Kommyersant-Daily, 22 de diciembre de 2000, p.6 y Izvyestiya, 22 de diciembre de 2000, p.2.
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Nyezavisimaya gazyeta, 20 de diciembre de 2000, p.1.

Un ejemplo es la existencia de intereses econmicos muy enfrentados, como se trat de los problemas surgidos con los representantes de las elites vinculadas al carbn (Vase, KommyersantDaily, 6 de diciembre de 2000, p.19)
20 Kommyersant-Daily, 27 de diciembre de 2000, p.1 y Rasporyazhyeniye pryezidyenta RF, n8-rp del 7 de enero de 2001. 21 22

Izvyestiya, 17 de noviembre de 2000, p.1. Kommyersant-Daily, 8 de diciembre de 2000, p.4. 8

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cmo se ajusta la correlacin de fuerzas entre los diversos grupos, que constituyen elementos claves para la definicin real futura de la reestructuracin en este sector econmico estratgico.

3.- Sector de ferrocarriles. 3.1.- Caractersticas del sector.


Dentro del transporte ferroviario es posible distinguir el transporte de pasajeros, el transporte de mercancas y equipamientos (estos pueden ser equipamientos adicionales -vagones y locomotoras-, as como equipos auxiliares, de reparaciones y mantenimiento). En los dos primeros, el sistema ferroviario ruso estatal dispone del monopolio. Respecto al transporte de pasajeros es posible distinguir cercanas y de larga distancia, presentando ambos dficits importantes, debido a que los pasajeros pagan slo el 25% de los costes reales. En el caso del transporte de cercanas las situacin es catastrfica. En cuanto al transporte de mercancas es posible distinguir transporte interno, de exportaciones y de trnsito. En general, del transporte de mercancas se obtienen beneficios, con los que se compensan las prdidas generadas en la seccin de transporte de pasajeros. Debe destacarse que los segmentos ms rentables del transporte de mercancas son el de exportacin y el de trnsito. No obstante, existen zonas con trfico reducido que supone costes muy elevados y generan prdidas muy elevadas23. Parte de los equipamientos son producidos internamente, como se trata de servicios de mantenimiento o de reparaciones. Sin embargo, la produccin de vagones, locomotoras y equipos auxiliares se producen externamente. Con frecuencia estos proveedores gozan de monopolio de produccin, situacin que en ciertos casos les permite imponer precios al sector de transportes. Desde principios de las dcada de los 90 ha tenido lugar una cada espectacular de los subsidios estatales al sistema ferroviario del pas: en 1991, los ingresos procedentes del presupuesto significaban el 21% del total de ingresos, mientras que en 1999 eran de un 1%. La forma de sobrevivir para el sistema ferroviario ha sido a travs de la realizacin de compensaciones internas entre segmentos que tenan supervits con los que presentaban dficits24. La cada en la actividad econmica (el volumen de mercancas se ha reducido en 10 veces durante la dcada) ha reducido progresivamente los ingresos y ha acrecentado las prdidas, de forma que la ausencia

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Kommyersant-Daily, 10 de octubre de 2000, p.8. Nyezavisimaya gazyeta, 19 de octubre de 2000, p.4. 9

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de inversin ha sido una caracterstica durante todo el periodo de transicin25. La cada en la inversin amenaza con generar daos irreversiblemente en el sistema ferroviario en pocos aos. De hecho, se asume que para poder mantener las condiciones mnimas de funcionamiento del sistema ferroviario sera necesario invertir 5 mil millones de $ en el sistema ferroviario o aumentar sensiblemente las tarifas.

3.2.- El programa de reestructuracin.


Estas condiciones deficientes del sistema ferroviario ruso, as como sus malas expectativas, son asumidas por todas las partes implicadas y, por tanto, se reconoce la necesidad de introducir una reestructuracin generalizada en este sector de transportes. En julio de 2000, se plante un programa de reestructuracin por parte del Ministerio de Medios de Comunicaciones (MMC). La esencia de la reestructuracin consiste en una segregacin de funciones del actual MMC. El ministerio conservara las funciones de regulacin del sistema ferroviario, en especial los aspectos relacionados con el desarrollo de una poltica nica de inversiones, el establecimiento de los mnimos de seguridad, las responsabilidades sobre la infraestructura social, la regulacin de los mbitos donde exista monopolio y competencia dentro del sistema ferroviario, as como la determinacin de las condiciones en que se desarrollara la competencia. El resto de competencias, es decir, las de funcionamiento, recaeran sobre una empresa estatal, la RAO <Rossiiskie zheleznie dorogi> (RAO <RZhD>) (Vas Frreas Rusas, S.A. Rusa), donde el Estado poseera el 100% de las acciones. Esta compaa estatal asumira las funciones de gestin de los ferrocarriles, en particular: la gestin de las vas frreas, equipos de ferrocarriles y produccin de equipamientos (directos, as como los complementarios o tambin las empresas de reparaciones). Dentro de esta RAO se crearan empresas filiales que tendra asignadas funciones especficas (transporte de pasajeros de cercanas, transporte de pasajeros de larga distancias, ...) , de forma que permitiran poner de manifiesto los costes reales de los distintos servicios, tanto en trminos funcionales, como tambin desde un punto de vista regional. El MMC subraya que no es necesario volcar ayudas estatales para conseguir la reestructuracin. Slo sera necesario cancelar las multas acumuladas durante los aos 1995-1996, cuando el sistema ferroviario se vio muy perjudicado por la poltica de tarifas impuesta por el gobierno. Parte de las crticas que se realizan al programa de reestructuracin se refieren a que, en primer lugar, se debera excluir del ministerio todas las actividades y empresas de
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Kommyersant-Daily, 12 de octubre de 2000, p.17. 10

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las que no tiene el monopolio. Despus de la privatizacin de estas organizaciones y actividades, con el resto se podra crear una nueva compaa (S.A. Rusa RAO- o holding). El MMC se opone a esta concepcin puesto que, argumenta, se rompera el ciclo tecnolgico (es decir, se rompera su monopolio y se crearan dependencias con agentes externos)26.

3.3.- Periodificacin del programa de reestructuracin. Etapa-127. 2001-2002.


El MMC se haba puesto como meta tener aprobada la reforma por el gobierno antes de finales de 200028. La reforma deber empezar en abril de 200129. En esta fase tendra lugar la elaboracin de la legislacin, preparacin y concrecin de funciones, as como se estableceran las normas y mecanismos para permitir un acceso igualitario a los distintos operadores a la red ferroviaria, al tiempo que se crearan compaas de transporte de carga, de contenedores y de transporte de cercanas.

Etapa-2. 2003-2004.
Se ejecutara el reparto de funciones y se creara la RAO <RZhD>. En este momento se aplicar una poltica tarifaria ligada a la estructura de costes, se reorganizarn las infraestructuras de pasajeros y de carga, as como se crear una direccin para servicios de pasajeros de largas distancias.

Etapa-3. A partir de 2005.


La RAO <RZhD> tendr un capital del 100% estatal y se estructurar en empresas filiales (dochernie pryedpriyatiya), con figuras legales de sociedades annimas y cuyas acciones comenzarn a venderse. Como ya llevarn varios aos funcionando se podr establecer cules tienen beneficios y cules no, de forma que se podrn atraer
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Kommyersant-Daily, 5 de noviembre de 2000, p.4. Kommyersant-Daily, 12 de octubre de 2000, p.18. Izvyestiya, 1 de julio de 2000, p.1 y 4. Kommyersant-Daily, 21 de diciembre de 2000, p.4. 11

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inversiones extranjeras a parte de las filiales. El programa se habr cumplido en 2006-2007.

3.4.- Expectativas de futuro.


El agente promotor de la reestructuracin del sistema ferroviario es el propio MMC, que tiene fama de actuar de forma monoltica y se encuentra encabezado por Aksenenko. El objetivo esencial de la reforma, segn los grupos de presin vinculados al MMC, consiste en crear una empresa estatal, a partir de la que, ulteriormente, pueda realizar una privatizacin de los segmentos de actividad ms lucrativos. Los argumentos formales que se utilizan para desarrollar la reestructuracin se fundamentan en la deteccin de los costes ms importantes y fomentar la rentabilidad del sistema ferroviario. Dentro del propio gobierno existe una oposicin amplia a la reforma planteada por el MMC. Parte de la oposicin se ha manifestado en forma de crticas a la fijacin de las tarifas30 y relacionados con establecer permisos previos para realizar inversiones en el sistema ferroviario. En la actualidad, el MMC controla la fijacin de dos tercios de las tarifas y, en especial, las relacionadas con transporte al extranjero y de trnsito, mientras que el resto son determinadas por el Ministerio de Anti-Monopolios (MAM)31. Con la reestructuracin, cada una de estas instituciones gubernamentales pretende aumentar sus competencias en esta esfera. Respecto al mbito de las inversiones, hasta el momento, aquellas cuyo valor sea superior al 10% de los activos deben ser autorizadas por el MAM, pero este organismo pretende bajar ese nivel al 1%, mientras que el MMC pretende elevarlo al 30%. Debe destacarse que las presiones del MAM han sido relativamente efectivas en el mbito de la fijacin de tarifas puesto que, a partir del 1 de abril de 2001, el MMC pierde competencias en la determinacin de las tarifas en importacin-exportacin de mercancas relacionadas con el mercado interno32. En cuanto al Ministerio de Economa, tambin ha presentado una actitud beligerante respecto a la reestructuracin de este monopolio natural. No obstante, sus crticas han sido secundarias debido a su incapacidad para elaborar un programa de reestructuracin alternativo al presentado por el MMC 33. As pues, las crticas realizadas por el Ministerio de Economa han sido ms bien puntuales, destacando
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Kommyersant-Daily, 10 de octubre de 2000, p.8. Kommyersant-Daily, 16 de septiembre de 2000, p.4. SWB SU/W0681/WC1, 9 de marzo de 2001, punto 1. Kommyersant-Daily, 12 de octubre de 2000, p.1 y Kommyersant-Daily, 19 de octubre de 2000, p.5. 12

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entre estas que la creacin de una RAO resulta una figura opaca, debiendo constituirse un holding, que es ms transparente respecto a los flujos financieros y su actividad econmica34. Adems, las propuestas del Ministerio de Economa se han limitado a tratar de aplazar la entrada en vigor de la reforma, cuestin que se ha argumentado a travs de la ausencia de informacin y, en especial de la necesidad de realizar una auditora del MMC antes de comenzar la reestructuracin. Esta presin ha sido efectiva y, a mediados de noviembre, se ha decidido la realizacin de una auditora por parte de un compaa extranjera, cuestin que aplaz hasta al menos verano de 2001 los primeros pasos de la reforma en los ferrocarriles35. Respecto a los gobiernos regionales suelen oponerse a la reforma planteada por el MMP. Se asume por este nivel del gobierno que el programa pretende poner de manifiesto los dficits en que incurren muchas regiones en trminos de transporte, de forma que se creara la base para reclamar a las regiones que cargaran con parte de la financiacin de los medios de transporte ferroviario36. La direccin del MMC no ha llevado a cabo una actividad de bsqueda de consenso activa, sino ms bien de enfrentamientos con diversos agentes implicados.37 Sus apoyos externos se debilitaron durante 2001, situacin que se manifest, en primer lugar, en un aplazamiento en la aprobacin del programa de reestructuracin38 debido a la gran cantidad de dudas que surgieron sobre su aplicacin39 y, en segundo lugar, en el acrecentamiento de las presiones de los opositores al programa de reestructuracin, que condujeron a la destitucin del cabeza del MMC, Aksenenko a principios de 2002.40 Durante el ao 2002, se ha estado llevando a cabo un cambio de cuadros directivos dentro del MMC y se ha operado un cambio en la correlacin de fuerzas muy importante entre los agentes implicados en la reestructuracin del sector ferroviario. Es previsible que durante 2003, se consolide la posicin de los diversos grupos de presin y se plantee en 2004 un nuevo programa de reestructuracin del sector.

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Kommyersant-Daily, 13 de octubre de 2000, p.5. Kommyersant-Daily, 19 de octubre de 2000, p.5. Izvyestiya, 18 de julio de 2000, p.5. Kommyersant-Daily, 10 de octubre de 2000, p.8. Kommyersant-Daily, 14 de noviembre de 2000, p.4 y Itogi, n1, 2001.

Entre las lagunas ms importantes del programa se destacaron la indefinicin ya planteadas desde el inicio de la discusin del programa, como se trataba de quin deba fijar las tarifas ferroviarias o cmo se repartira y gestionara la propiedad de la empresa estatal (RAO) que deba crearse. Vase, Kommyersant-Daily, 21 de diciembre de 2000, p.4 y Ekspyert, n38, 2000, pp.22-23.
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Kommyersant-Daily, 12 de octubre de 2000, p.1y Kommyersant-Daily, 19 de octubre de 2000, p.5. 13

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4.- Sector del gas natural. 4.1.- Caractersticas del sector.


El sector del gas natural est prcticamente monopolizado por Gazprom. Esta compaa produjo en 1999 el 96% del gas de Rusia, controla el sistema de gasoductos, as como el sistema de venta al por menor y posee del monopolio de exportacin de gas41. El segundo productor de gas es la compaa petrolera Surgutneftegaz42 y, en tercer lugar, se encuentra la empresa Itera43. Mientras que la empresa petrolera es independiente de Gazprom, no ocurre la misma situacin con Itera, puesto que existen estrechas relaciones, aunque ocultas, entre ambas compaas44. De hecho, se estipula que Itera ha sido una creacin de la direccin de Gazprom y, en particular de Vyajirev, para separar activos de Gazprom y poderse beneficiar personalmente. La reestructuracin del sector se refiere a Gazprom. Dentro de la empresa se pueden distinguir cuatro segmentos productivos: extraccin de gas (7 compaas estrictamente extractivas y 2 ms que combinan otras funciones), transporte (16 compaas), venta (Mezhregiongaz para el interior y Gazeksport para exportacin) y otras actividades auxiliares (estas pueden encontrarse vinculadas a la produccin de gas o tratarse de diversificaciones productivas de Gazprom)45. Este conglomerado de actividades da al conjunto una opacidad muy importante tanto en trminos de actividad productiva, como acerca de los flujos financieros que controla. Entre los problemas que se apuntan como ms cruciales respecto al gas se encuentran los precios excesivamente bajos de este producto dentro del mercado ruso, que limitan la obtencin de recursos financieros suficientes e impiden una adecuada capitalizacin de la empresa. Este motivo justifica, segn fuentes de Gazprom, una cada en la produccin de gas. El mantenimiento de la capacidad

Segn estimaciones propias, la produccin de gas natural en Rusia en 1999 fue de 568,3 miles de millones de cubometros, de los cuales el 96% fue producido por Gazprom (vase, Nyezavisimaya gazyeta, 10 de octubre de 2000, p.12), el 1,2% por Itera y el 2,8 por otros, probablemente por Surgutnyeftyegaz.
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Ekspyert, n24, 1999, p.40-43.

Respecto a las actividades de extraccin de gas de Ityera, en 1999, obtuvo 6,6 miles de millones de cubometros de gas, en 2000, se planea obtener unos 18-20 miles de millones de cubometros, en 2005, 64 miles de millones y en 2010, 80 mil millones de cubometros. En la actualidad Ityera abastece al mercado interior de 15 mil millones de cubometros, pero slo en la regin de Svyerdlovsk. Vase, Nyezavisimaya gazyeta, 10 de octubre de 2000, p.12.
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NTV (programa Itogi), 1 de abril de 2001. Kommyersant-Daily, 5 de diciembre de 2000, p.8. 14

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productiva requiere aumentar los precios, ajustndolos a los costes reales, de forma que se puedan realizar inversiones en el sector y mantener el nivel de produccin.

4.2.- El programa de reestructuracin.


La reestructuracin en el sector del gas tiene como centro una reorganizacin de Gazprom. Dentro de las actividades de gas se pueden distinguir tres segmentos: produccin, transporte y venta46. El objetivo de la reestructuracin consiste en separar parte de estas actividades, desde el punto de vista horizontal y aumentar el nmero de agentes participantes en parte de estas actividades econmicas relacionadas con el gas natural, en especial en produccin y en venta de gas. De este modo se estima que se incrementar el grado de competencia en el sector. Junto a esta reorganizacin, los elementos esenciales de la reestructuracin se refieren a tres mbitos: quin fija los precios del gas, cul es la situacin de la red de transporte en la reestructuracin y qu organizaciones asumen las actividades de exportacin. No obstante, respecto al transporte, parece claro que se mantendr el monopolio a travs de una compaa estatal y en cuanto a las exportaciones, al menos a medio plazo, Gazprom mantendr el monopolio. As pues, la discusin real se reduce a la fijacin de los precios, pero en unas condiciones en las que Gazprom facilita la informacin para la determinacin de los precios y en la que el parmetro ms importante de referencia es que los precios son excesivamente bajo: en Rusia los precios son 5 veces menores que los internacionales. El programa de reestructuracin originario tiene un horizonte temporal hasta el 2020, aunque existe un programa operativo para unos cinco aos. En el ao 2020, los competidores independientes deben copar el 20% del mercado.

4.3.- Periodificacin del programa de reestructuracin. Etapa-1. (2001-2002).


Se pretende agrupar a las empresas extractivas de gas y de transporte en dos (o ms) grandes compaas separadas, aunque parece que mantendrn relacin con Gazprom a travs del intercambio de acciones. As pues, se pretende aumentar progresivamente el nmero de productores independientes de gas, de forma que en 2002, fuera de Gazprom se producir el 16-18% del gas.
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Etapa-2. (2003-2005).
Cambiar la poltica de precios y dejar de utilizarse el sistema administrativo de fijacin, en beneficio de establecer una banda de oscilacin. No obstante, el monopolio de exportacin de gas seguir radicando en Gazprom y tambin las ventas internas, a travs de Mezhregiongaz. Debe sealarse que el volumen de gas vendido en el mercado no regulado aumentar y tambin lo harn las tarifas del gas.

Etapa-3. (a partir de 2005).


La fijacin de precios internos ser libre y slo se controlarn las tarifas de uso de transporte interno. Se permitir la competencia con gas importado de Kazajstan y de Turkmenistan. En el mismo sentido, los productores rusos tendrn libertad para exportar47.

4.4.- Expectativas de futuro.


Tradicionalmente Gazprom ha actuado como un monopolio y los agentes interesados en estas actividades se encuentran dentro de la propia compaa. Por este motivo, resultan difcil distinguir los diversos enfoques internos de reestructuracin, as como precisar los posibles intereses contrapuestos. Los cambios que han tenido lugar ha sido ms bien internos. Los primeros ha sido acometidos por el anterior director de Gazprom, Vyajirev, en el sentido de consolidar una estructura organizativa que slo estuviese controlada por el grupo que l mismo encabeza. Las diversas reorganizaciones internas han estado condicionadas por este enfoque.48 Incluso el traslado de parte de competencias acerca de negocios de exportacin de gas a pases de la CEI a la empresa Itera han tenido tal inspiracin.49 Sin embargo, a mediados de 2001, fue designado como director de la empresa Millyer. Con ste se ha ido renovando progresivamente el equipo directivo y se ha ido apartando a los colaboradores del anterior director del holding del gas ruso. As
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SWB SU/W0671 /WC1, 22 diciembre 2000, punto29. Kommyersant-Daily, 29 de diciembre de 2000, p.5. Syegodnya, 5 de diciembre de 2000. 16

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pues, el enfoque de reforma ha cambiado. Durante 2001 y 2002, la poltica interna esencial ha sido la consolidacin del nuevo equipo de direccin. En 2002, se ha iniciado una reestructuracin del Gazprom orientada a racionalizar su composicin productiva interna. Es decir, se est expulsando del grupo a las empresas (venta de empresas o de acciones) no vinculadas directamente con la produccin del gas. Es previsible que en 2004 aparezca algn programa de reestructuracin del sector, pero sus contenidos no son conocidos. Gazprom constituye una fuente esencial de divisas para el pas y de ingresos para el erario pblico, as que, aunque se prev la introduccin de algunas medidas liberalizadoras, su alcance puede ser ms bien limitado, debido al impacto macroeconmico que pueden tener las decisiones adoptadas en la reforma de este monopolio ruso.

5.-Conclusin.
En la reestructuracin de los tres monopolios naturales se han planteado los mismos problemas como justificantes de la introduccin de cambios organizativos: tarifas muy bajas, poca inversin y elevado grado de deterioro de las infraestructuras. Respecto a las reformas planteadas todas siguen trayectorias similares. Estas se encuentran orientadas hacia la definicin de los segmentos ms rentables de los monopolios, con el objetivo de privatizarlos y ser apropiados por las elites gestoras de los actuales monopolios, las cuales, a su vez se pretenden establecer en los agentes organizadores del proceso de reestructuracin. La reestructuracin se justifica formalmente como el mecanismo para concretar donde surgen los costes para racionalizar la produccin. Sin embargo, en ningn caso se explica cmo se realizar el proceso de racionalizacin. Una vez detectados los segmentos funcionales o regionales donde se generen costes elevados parece que ser ms previsible que surja una voluntad de que tales segmentos asuman sus propias deficiencias y ms an si se tienen presentes los problemas presupuestarios que caracterizan al pas. Esta situacin puede ser ms grave en la medida en que se asocien elevados costes a regiones concretas. En este caso, el deterioro de la infraestructura de transporte y elctrica puede acentuarse irreversiblemente. Un ejemplo que puede ilustrar la situacin futura es el caso de los problemas en el suministro elctrico aparecidos este invierno pasado en la regin de Primorsk. Respecto a los segmentos ms rentables, parece que se concentrarn regionalmente en forma de compaas privadas. Si ocurre de esta manera, s tiene sentido la esperanza de recibir inversiones, en especial extranjeras, que tengan un cierto impacto productivo (pero slo sobre la empresa privatizada en concreto). Adicionalmente, estas empresas regionales continuarn actuando en rgimen de

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monopolio, en contra del supuesto espritu liberalizador que impregna la letra de las reformas reestructuradoras.

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