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Lei de responsabilidade fscal


Fernando Lima Gama Junior*
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio para regulamentar o Captulo
II, do Ttulo VI da Constituio Federal, que trata das fnanas pblicas, em
especial o artigo 163 conforme segue:
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
I - fnanas pblicas;
[...]
importante frisar que a LC 101/2000 no revogou a Lei 4.320/64, embora
o artigo acima estabelece que uma nova LC dever ser editada em substitui-
o a 4.320/64. Inclusive, j existem alguns projetos em tramitao no Con-
gresso Nacional.
Na verdade, os objetivos das duas normas so bastante distintos: enquanto
a Lei 4.320/64 se preocupa em defnir normas gerais voltadas para a elaborao
e o controle dos oramentos e balanos, a LRF defne normas de fnanas pbli-
cas para uma gesto fscal efciente. Apesar da Lei 4.320/64 ter ganhado fora
de Lei Complementar, por fora da Constituio Federal de 1988, em eventual
confito entre as duas normas, dever prevalecer a norma mais recente.
Edson Ronaldo Nascimento (2001) cita casos concretos onde se verifcam
algumas alteraes de entendimento sofridas pela Lei 4.320/64, em decor-
rncia da publicao da LRF, quais sejam:
conceito de dvida fundada;
conceito de empresa estatal dependente;
conceito de operaes de crdito;
tratamento dado aos restos a pagar.
A LRF tambm disciplina o artigo 169 ao estabelecer, na sua seo II, as regras
para despesa de pessoal, em particular os limites para despesa de pessoal. A LC
96/99, conhecida como Lei Camata II, que disciplinava os limites das despesas
com pessoal, foi expressamente revogada pelo artigo 75, da LC 101/2000.
*
Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal
de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Oramento
Pblico, Contabilidade
Pblica e Legislao Tribu-
tria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universi-
dade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).
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Lei de responsabilidade fscal
Alguns estudiosos, a exemplo de Edson Ronaldo Nascimento (2001), en-
tendem que a LRF atende prescrio do artigo 165 da CF, mais precisamen-
te, o inciso II do pargrafo 9. do referido dispositivo. De acordo com o citado
artigo,
Art. 165. [...]
9. [...]
II - Cabe Lei Complementar estabelecer normas de gesto fnanceira e patrimonial da
administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento
de Fundos.
Nesse ponto, ocorreria sobreposio de tema com a Lei 4.320/64.
Nos artigos 68 e 69, a LRF vem atender prescrio do artigo 250 da Cons-
tituio de 1988, que assim determina:
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefcios concedidos
pelo regime geral de previdncia social, em adio aos recursos de sua arrecadao, a
Unio poder constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza,
mediante lei, que dispor sobre a natureza e administrao desse fundo.
Conceito
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que um marco em matria de
fnanas pblicas no Brasil, estabelece normas de fnanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fscal, mediante aes em que se previ-
nam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pbli-
cas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsa-
bilizao como premissas bsicas.
A LRF de aplicao obrigatria para todas as esferas de Governo: Unio,
estados, Distrito Federal e municpios, aqui compreendidos os rgos da ad-
ministrao direta de todos os poderes (Executivo, Legislativo, nestes abran-
gidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico) e, no
mbito da administrao indireta, as autarquias, os fundos, as fundaes e as
empresas estatais dependentes.
Ateno: a incluso da expresso e do conceito de empresas estatais de-
pendentes uma inovao da LRF, e bastante cobrada em concursos.
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Objetivos
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, previsto no seu
artigo 1., consiste em estabelecer
Art. 1. normas de fnanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fscal.
So objetivos da lei de responsabilidade fscal:
a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas;
garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de resul-
tados entre receitas e despesas e obedincia a limites e condies no
que tange:
renncia de receita;
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras;
dvidas consolidada e mobiliria;
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita;
concesso de garantia;
inscrio em restos a pagar.
A ao planejada, no servio pblico, nada mais do que a ao baseada em
planos previamente traados, sujeitos apreciao e aprovao do legislativo,
garantindo-lhes a necessria legitimidade. Para viabilizar essa ao planejada
a LRF revigorou e reestruturou trs instrumentos de planejamento do gasto
pblico, que j estavam previstos na Constituio: o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
A compatibilidade entre os instrumentos de planejamento: PPA, LDO e
LOA, tambm destacada como objetivo da LRF por alguns doutrinadores, a
exemplo do Prof. Joo Fortes (2006).
A ao transparente ser garantida atravs do conhecimento e da partici-
pao da sociedade, que somente poder ser efetiva se houver ampla publi-
cidade de todos os atos e fatos ligados gesto dos recursos pblicos.
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Instrumentos de planejamento
Plano Plurianual (PPA)
Entre os trs instrumentos previstos no artigo 165, Plano Plurianual, Lei
de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual, o nico instrumen-
to de planejamento que no abordado pela LRF o PPA, pois o artigo foi
vetado.
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
Com a edio da Lei complementar 101, de 4 de maio de 2000, a LDO
teve as suas funes ampliadas, e se transformou no principal instrumen-
to de planejamento para uma administrao oramentria equilibrada, por
fora do artigo 4., passando a ter maior relevncia. Entre suas novas funes
destacam-se:
dispor sobre o equilbrio entre receita e despesa;
estabelecer critrios e formas de limitao de empenho, a ser verifca-
do no fnal de cada bimestre quando se verifcar que a realizao da
receita poder comprometer os resultados nominais e primrios es-
tabelecidos no anexo de metas fscais e para reduzir a dvida ao limite
estabelecido pelo Senado Federal;
aprovar normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resul-
tados dos programas fnanciados com recursos oramentrios;
disciplinar as condies e exigncias para transferncias de recursos a
entidades pblicas e privadas;
fxar, em percentual da receita corrente lquida, o montante da reserva
de contingncia;
defnir o resultado primrio a ser obtido com vistas reduo do mon-
tante da dvida e das despesas com juros.
Ateno: o disposto no caput do artigo 4., da LRF, no uma inovao da
LRF, pois j est assim previsto na CF.
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A principal inovao da LRF, em relao LDO, foi a previso de anexos
que integraro o projeto de lei de diretrizes oramentrias: o Anexo de Metas
Fiscais e de Riscos Fiscais e o Anexo especfco para a Unio.
Os Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais so exigidos para todos os
entes da federao, o Anexo Especfco para a Unio, como o prprio nome
indica exigido somente para a Unio.
Anexo de Metas Fiscais: com a exigncia deste anexo, a LDO se transfor-
mou em um instrumento trienal, pois dever conter:
as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica,
para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes;
avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodolo-
gia de clculo que justifquem os resultados pretendidos, comparan-
do-as com as fxadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econ-
mica nacional;
evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a aliena-
o de ativos;
demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e
da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter conti-
nuado;
avaliao da situao fnanceira e atuarial dos:
regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pbli-
cos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial.
Assunto recorrente em provas de concursos! a LDO dever conter o
anexo de metas fscais e de riscos fscais, tambm bastante cobrado em
concursos o contedo do anexo de metas fscais.
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Anexo de Riscos Fiscais: trata-se de um anexo da LRF onde sero ava-
liados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concreti-
zem. Normalmente esses riscos so representados por demandas judiciais
que podero resultar em signifcativos pagamentos a serem efetuados pelos
cofres pblicos.
Como o anexo de riscos fscais dever conter estudo sobre a possibilidade
de o Governo vir a sofrer deciso desfavorvel da justia, em processo refe-
rente remunerao, indenizao etc., ser de grande valia para o clculo da
reserva de contingncia.
Importante: a reserva de contingncia, na LDO, fxada em % da RCL e, na
LOA, a reserva fxada com o valor em reais.
Anexo Especfco: alm dos Anexo de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, a
Unio est obrigada a elaborar o Anexo Especfco que dever conter:
os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial;
os parmetros e as projees para seus principais agregados e vari-
veis;
as metas de infao, para o exerccio subsequente. Exemplo: projeo
do PIB, da taxa de juros, taxa de cmbio, taxa de infao etc.
Lei Oramentria Anual (LOA)
Com o artigo 5., da LRF, a LOA ganha mais nfase, passando a ter maior
importncia, de acordo com a LRF, a lei oramentria dever:
ser elaborada de forma compatvel com o PPA, com a LDO, e com as
normas da LRF ( este item no uma inovao, j havia esta previso
na CF/88);
conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos ora-
mentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fscais
da LDO;
ser acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, sub-
sdios e benefcios de natureza fnanceira, tributria e creditcia, bem
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como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumen-
to de despesas obrigatrias de carter continuado;
conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante,
defnido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na
lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fscais imprevistos;
conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou con-
tratual, e as receitas que as atendero, sendo o refnanciamento da dvi-
da pblica, e suas receitas, demonstrado de forma separada, tanto na lei
oramentria quanto na lei de crdito adicional.
Muito importante: a reserva de contingncia dever estar contida na LOA
e a sua forma de utilizao e o montante sero estabelecidos na LDO.
Ainda, segundo a LRF, vedado:
crdito com fnalidade imprecisa ou com dotao ilimitada;
dotao para investimento com durao superior a um exerccio fnan-
ceiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autori-
ze a sua incluso, conforme previsto na CF, 1. do artigo 167
1
.
Ateno: a incluso na LOA de investimento que ultrapasse um exerccio
fnanceiro sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
incluso crime de responsabilidade, conforme 1. do artigo 167, da CF.
Execuo oramentria e cumprimento de metas
O artigo 8. da LRF determina que at 30 dias aps a publicao dos ora-
mentos, o Poder Executivo estabelecer a programao fnanceira e o crono-
grama de execuo mensal de desembolso, nos termos defnidos na LDO.
De acordo com o pargrafo nico, do artigo citado, os recursos legal-
mente vinculados fnalidade especfca sero aplicados exclusivamente no
objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
1
Artigo 167, 1., da CF:
Nenhum investimento cu-
ja execuo ultrapasse um
exerccio fnanceiro poder
ser iniciado sem prvia in-
cluso no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a
incluso, sob pena de crime
de responsabilidade.
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Lei de responsabilidade fscal
O artigo 9., por sua vez, prev a limitao de empenho e movimentao
fnanceira, pelos Poderes e pelo Ministrio Pblico, nos 30 dias subsequen-
tes, se verifcado, ao fnal de um bimestre, que a realizao da receita poder
no comportar as metas de resultado primrio ou nominal estabelecidos
para o exerccio.
O 3., do artigo 9., estabelece que o Poder Executivo est autorizado a
limitar os valores fnanceiros, dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Minis-
trio Pblico, segundo os critrios fxados na LDO, caso esses no promovam
a limitao no prazo estabelecido no caput do artigo.
Esse dispositivo, no entanto, est com a efccia suspensa, conforme ADIN
2238-5, pois foi considerado inconstitucional por violar a independncia dos
Poderes. A partir da deciso da Corte Suprema, o Poder Executivo no possui
mais a prerrogativa de limitar os repasses fnanceiros, porm, permanece,
para os demais Poderes e o Ministrio Pblico, a obrigatoriedade de adotar
as medidas de conteno de gastos defnidas na LDO, sempre que a realiza-
o da receita puder comprometer as metas fscais previamente defnidas.
At o fnal dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrar e avaliar, em audincia pblica perante a Comisso de Or-
amento da Cmara de Vereadores, Assembleias Legislativas e, no caso da
Unio, na Comisso Mista do Congresso Nacional, o cumprimento das metas
fscais defnidas para o quadrimestre.
Segundo o 5. do artigo 9., o Banco Central do Brasil apresentar a ava-
liao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetrias, cre-
ditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fscal de suas operaes
e os resultados demonstrados nos balanos, em reunio conjunta das comis-
ses temticas pertinentes do Congresso Nacional.
Por fm, na execuo da LOA, os pagamentos de sentenas judiciais de-
vero identifcar os respectivos benefciados, de forma a evidenciar a ordem
cronolgica da sua ocorrncia
2
.
Receitas
A Lei de Responsabilidade Fiscal deu especial ateno s receitas pblicas
ao defnir, como requisito essencial da responsabilidade na gesto fscal, a
instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos da com-
petncia institucional do ente da federao.
2
Artigo 10 da Lei Comple-
mentar 101/2000.
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O objetivo aumentar a receitas prprias dos entes de forma a diminuir a
dependncia, principalmente dos municpios, das transferncias de recursos
fscais.
Importante: a LRF veda a realizao de transferncias voluntrias para o
ente que no instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os impostos de
sua competncia.
Porm importante observar a exceo contida no 3. do artigo 25 da
LRF que assim determina:
Art. 25. Para fns da aplicao das sanes de suspenso de transferncias voluntrias
constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao,
sade e assistncia social.
Ateno: requisito essencial de responsabilidade na gesto fscal a ins-
tituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos. A vedao a
receber transferncias voluntrias somente em relao aos impostos.
As principais inovaes da LRF no tocante receita pblica so: clculo da
Receita Corrente Lquida (RCL); previso, arrecadao e medidas de compen-
sao para renncia de receitas.
Receita Corrente Lquida (RCL)
A receita corrente lquida serve para calcular os limites com pessoal,
dvida, garantias e servios de terceiros. O conceito da RCL foi defnido pela
LRF e engloba todas as receitas correntes (tributrias, de contribuies, pa-
trimoniais, agropecurias, industriais, de servios, transferncias correntes e
outras receitas correntes) do ente da federao, somando-se s receitas arre-
cadadas no ms de referncia e nos 11 meses anteriores, deduzidos:
Na Unio:
os valores transferidos aos estados e municpios por determinao
constitucional ou legal;
as contribuies para fnanciamento da seguridade social e da arreca-
dao do PIS/PASEP;
a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previ-
dncia e assistncia social;
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as receitas provenientes da compensao fnanceira entre regimes
previdencirios;
os valores pagos e recebidos a ttulo de compensao fnanceira, pela
perda de receitas decorrentes da desonerao das exportaes, nos
termos da Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996, que dis-
pe sobre ICMS;
os valores pagos e recebidos em decorrncia do Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro-
fssionais da Educao (Fundeb), estabelecido no artigo 60, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal.
No estado:
as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional;
a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previ-
dncia e assistncia social;
as receitas provenientes da compensao fnanceira entre regimes
previdencirios;
os valores pagos e recebidos a ttulo de compensao fnanceira, pela
perda de receitas decorrentes da desonerao das exportaes, nos
termos da Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996, que dis-
pe sobre ICMS;
os valores pagos e recebidos em decorrncia do Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro-
fssionais da Educao (Fundeb), estabelecido no artigo 60, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal.
Ateno: no sero considerados, na receita corrente lquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amap e de Roraima, os recursos recebidos da Unio
para atendimento das despesas com pessoal.
No municpio:
a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previ-
dncia e assistncia social;
as receitas provenientes da compensao fnanceira entre regimes
previdencirios;
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os valores pagos e recebidos a ttulo de compensao fnanceira, pela
perda de receitas decorrentes da desonerao das exportaes, nos
termos da Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996, que dis-
pe sobre ICMS;
os valores pagos e recebidos em decorrncia do Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro-
fssionais da Educao (Fundeb), estabelecido no artigo 60, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal.
Ateno: a receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas
arrecadadas no ms em referncia e nos 11 anteriores, excludas as duplici-
dades, pode se observar que a verifcao da RCL deve ser para o perodo de
um ano, mas no necessariamente o ano civil.
Previso e arrecadao
Segundo a LRF, as previses de receita observaro as normas tcnicas e
legais (legislao de cada receita prevista) consideraro os efeitos das altera-
es na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econ-
mico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas:
de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos;
da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem;
da metodologia de clculo e premissas utilizadas .
S ser admitida reestimativa da receita por parte do Poder Legislativo
caso se comprove erro ou omisso de ordem tcnica.
Cabe ao Poder Executivo, no mnimo 30 dias antes do prazo fnal para
encaminhamento de suas propostas oramentrias, disponibilizar aos Po-
deres Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, Judicirio e ao Ministrio
Pblico os estudos das estimativas das receitas para o exerccio subsequen-
te, incluindo o clculo da RCL, devidamente acompanhados dos respectivos
demonstrativos de clculo.
Regra de ouro: o montante previsto para as receitas de operaes de
crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto de lei oramentria.
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Lei de responsabilidade fscal
Apesar do 2., do artigo 12, da Lei 101/2000, que prev a regra de ouro,
estar suspenso por fora da ADI 2238-5, do STF, a regra de ouro continua em
vigor porque ela est prevista tambm no artigo 167 da Constituio Fede-
ral. Inclusive o motivo da ADI do 2. justamente porque a LRF extrapolou
a CF/88, ou seja, a prpria constituio prev exceo regra de ouro e a LRF
foi mais restrita e no observou nenhuma exceo.
A fnalidade da regra de ouro evitar o endividamento do Estado, porm
a regra comporta exceo, conforme previsto no inciso III, do artigo 167, da
Constituio Federal.
Metas bimestrais de arrecadao
No prazo de at 30 dias aps a publicao da LOA, as receitas previstas
sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arreca-
dao, com a especifcao, em separado, quando cabvel, das medidas de
combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes ajuizadas
para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos cr-
ditos tributrios passveis de cobrana (artigo 13 da LRF).
Renncias de receitas
A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tribut-
ria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de esti-
mativa do impacto oramentrio-fnanceiro, no exerccio em que deva ocor-
rer sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO e a pelo
menos uma das seguintes condies:
demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria, na forma do artigo 12, e de
que no afetar as metas de resultados fscais previstas no anexo pr-
prio da lei de diretrizes oramentrias;
estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencio-
nado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da eleva-
o de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao
de tributo ou contribuio.
No se aplicam as regras de renncia de receita, previstas no artigo 14,
nos casos de:
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Lei de responsabilidade fscal
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alteraes das alquotas dos impostos de:
importao de produtos estrangeiros II;
exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionaliza-
dos IE;
produtos industrializados IPI;
operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou va-
lores mobilirios IOF.
cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respecti-
vos custos de cobrana.
Constituem renncia de receitas tratadas no Direito Tributrio brasilei-
ro, e considerado na LRF, os institutos: anistia, remisso, subsdio e crdito
presumido, concesso de iseno de carter no geral, alterao de alquo-
tas ou base de clculo, outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
Despesas
A gerao de despesas ou a assuno de obrigaes que no esteja acom-
panhada de estimativa do impacto oramentrio-fnanceiro nos trs primei-
ros exerccios de sua vigncia, da sua adequao oramentria e fnanceira
com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatria de carter con-
tinuado, de suas medidas compensatrias sero consideradas no autoriza-
das, irregulares e lesivas ao patrimnio.
As despesas que receberam tratamento especfco da LRF so: criao,
expanso ou aperfeioamento da ao governamental, despesas de pes-
soal, despesas com a seguridade social e aquelas obrigatrias de carter
continuado.
Incremento ou aumento e ao governamental
As despesas decorrentes da criao, expanso ou aperfeioamento de
ao governamental, que acarrete aumento de despesa, sero acompanha-
das de:
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Lei de responsabilidade fscal
estimativa do impacto oramentrio-fnanceiro no exerccio em que
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequa-
o oramentria e fnanceira com a LOA, bem como compatibilidade
com o PPA e a LDO.
Em conformidade com o 4., do artigo 16, o atendimento das normas
citadas acima condio prvia, para:
empenho e licitao de servios, fornecimento de bem ou execuo
de obras;
desapropriao de imveis urbanos a que refere o 3., do artigo 182,
da CF.
A estimativa do impacto oramentrio-fnanceiro ser acompanhada das
premissas e metodologia de clculo utilizadas.
Despesa com pessoal
Para efeito da LRF, considera-se como despesa total com pessoal:
o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os ina-
tivos e os pensionistas relativos a mandatos eletivos, cargos, funes
ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
espcies remuneratrias, tais como:
vencimentos e vantagens, fxas e variveis;
subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses;
adicionais, gratifcaes, horas extras e vantagens pessoais de qual-
quer natureza;
os encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entida-
des de previdncia.
Ateno: o montante despendido com terceirizao de mo de obra,
quando se refra substituio de servidores e empregados pblicos, ser
considerado como despesa total de pessoal para fns de clculo do limite.
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Lei de responsabilidade fscal
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A LRF, regulamentando o artigo 169 da CF/88, estabeleceu, em seu artigo
19, limites globais para a realizao das despesas totais com pessoal.
A despesa total de pessoal ser apurada, adotando-se o regime de com-
petncia, com base em um perodo de 12 meses, somando-se os valores do
ms em referncia com a dos 11 imediatamente anteriores.
A LC 101/2000 determina, para os entes federativos, dois limites distintos
para os gastos com pessoal no setor pblico:
50% da RCL para a Unio;
60% da RCL para estados e municpios.
Em conformidade com a LRF, os limites globais defnidos por esfera de
governo sero repartidos entre todos os Poderes, em percentuais especfcos
para cada poder, conforme quadro a seguir:
Poderes Unio Estados Municpios
Executivo 40,9% 49,0% 54%
Legislativo 2,5% 3% 6%
Judicirio 6,0% 6%
Ministrio Pblico 0,6% 2%
Nos Poderes Legislativo e Judicirio, os limites sero repartidos entre os
seus diversos rgos, na proporo das despesas que vinham sendo realiza-
das em exerccios anteriores.
Nos estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, o percen-
tual defnido para o Poder Executivo estadual ser reduzido em 0,04% e o do
Poder Legislativo acrescido de 0,04%.
Podero ser deduzidos, para efeito do cumprimento do limite da despesa
com pessoal, os gastos:
decorrentes de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
relativos a incentivos demisso voluntria;
decorrentes da convocao extraordinria do Congresso Nacional,
quando feita pelo presidente da Repblica, pelos presidente da Cma-
ra dos Deputados e do Senado Federal, ou a requerimento da maioria
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208
Lei de responsabilidade fscal
dos membros de ambas as Casas, em caso de urgncia ou interesse
pblico relevante, conforme disposto no inciso II do 6. do artigo 57
da Constituio;
decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior
ao da apurao da despesa total com pessoal (ms em referncia e os
11 imediatamente anteriores);
despesas com pessoal do Estado do Amap, Roraima e do Distrito Fe-
deral, custeadas pela Unio.
com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfco, custeadas
por recursos provenientes:
da arrecadao de contribuies dos segurados;
da compensao fnanceira de que trata o 9. do artigo 201 da
Constituio;
das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado
a tal fnalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e
ativos, bem como seu supervit fnanceiro.
Ateno: no caso da Unio, alm das despesas dedutveis anteriormente,
poder ainda deduzir as despesas com pessoal, do Distrito Federal e dos Esta-
dos do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na
forma dos incisos XIII e XIV do artigo 21 da Constituio Federal e do artigo 31
da Emenda Constitucional 19.
A verifcao do cumprimento dos limites estabelecidos para a despesa
com pessoal ser realizada no fnal de cada quadrimestre, com exceo dos
municpios com menos de 50 mil habitantes, que podem optar por faz-lo
ao fnal de cada semestre.
Ateno: a LRF tambm defniu um limite prudencial (95%), que se for
atingido cria uma srie de restries para a prtica de novos atos que acarre-
tem aumento de despesas.
O estabelecimento do limite prudencial uma medida preventiva, com a
fnalidade de evitar que se extrapolem os limites gerais defnidos. Assim, o
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Lei de responsabilidade fscal
209
Poder ou rgo, cuja despesa total com pessoal exceder o patamar de 95%
do limite estabelecido, fcar proibido:
conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunera-
o a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de de-
terminao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso
X do artigo 37 da CF;
criar cargo, emprego ou funo;
alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
prover cargo pblico, admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo,
ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento
de servidores das reas de educao, sade e segurana;
contratar hora extra, salvo a convocao extraordinria do Congresso
Nacional, nos termos do inciso II do 6. do artigo 57 da Constituio e
as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias.
Importante: cabe ao Tribunal de Contas de cada ente da federao veri-
fcar os clculos dos limites da despesa com pessoal dos Poderes e rgos e,
ainda, alertar tais entes quando o seu gasto com pessoal atingir o patamar de
90% do limite legal.
Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo, ultrapassar os limi-
tes defnidos na LRF, sem prejuzo das medidas citadas acima, o percentual
excedente ter que ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo
pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as seguintes
providncias:
reduo de pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e
funes de confana;
exonerao dos servidores no estveis;
se as medidas adotadas acima no forem sufcientes para assegurar o
cumprimento da determinao legal, o servidor estvel poder perder
o cargo, desde que o ato normativo motivado de cada um dos Poderes
especifque a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa
objeto da reduo de pessoal.
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210
Lei de responsabilidade fscal
Na hiptese de reduo das despesas com cargos comissionados e fun-
es de confana, o 1., do artigo 23, determina que o objetivo poder ser
alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos
valores a eles atribudos.
O STF, na ADIN 2238-5, suspendeu a efccia da expresso quanto pela
reduo dos valores a eles atribudos contida no 1., por ferir a garantia
constitucional da irredutibilidade de vencimentos.
Pelo mesmo motivo o 2. do artigo 23, que facultava a reduo tempo-
rria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga
horria, foi integralmente suspenso pela ADIN 2238-5.
Caso se esgote o prazo para reduo da despesa, sem que seja atingido o
limite, o ente no poder, enquanto perdurar o excesso:
receber transferncias voluntrias ao ente da Federao, salvo as des-
tinadas sade, Educao e Assistncia Social
3
;
obter garantia, direta ou indireta de outro ente;
contratar operaes de crdito, exceto as destinadas ao refnancia-
mento da dvida mobiliria e as destinadas reduo de despesas com
pessoal (PDVs).
Se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimes-
tre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo, as restries
acima sero aplicadas imediatamente.
Despesas com a seguridade social
Segundo o artigo 24, a criao, majorao ou extenso de qualquer be-
nefcio que integre a seguridade social requer, alm da indicao da fonte
de custeio total, a obrigatoriedade de demonstrao da origem dos recursos
que custearo o aumento da despesa, assim como a comprovao de que
a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fscais
previstas no anexo de metas fscais da LDO, sem prejuzo das compensaes
previstas para os exerccios seguintes
4
.
A compensao, prevista no artigo 17, ser dispensada nos casos em que
o aumento de despesa for decorrente de:
concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao
prevista na legislao pertinente;
3
A exceo est prevista
no 3., do artigo 25 da LC
101/2000.
4
Conforme previsto no
artigo 17, da LC 101/2000,
que regulamenta a despe-
sa obrigatria de carter
continuado.
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Lei de responsabilidade fscal
211
expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados;
reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fm de preservar o
seu valor real.
Despesa obrigatria de carter continuado
Despesa obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada
de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fxem para o
ente obrigao legal de sua execuo por perodo superior a dois exerccios e
atendam aos requisitos:
os atos que criarem ou aumentarem as despesas de carter continua-
do devero ser instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-
-fnanceiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois sub-
sequentes;
o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada
ou aumentada no afetar as metas de resultados fscais previstas no
anexo de metas fscais, devendo seus efeitos fnanceiros, nos perodos
seguintes, ser compensado pelo aumento permanente de receita ou
pela reduo permanente de despesa.
Para a realizao do aumento da despesa obrigatria de carter continu-
ado, duas alternativas so dadas, ambas de grande nus poltico: aumento
permanente de receita ou reduo permanente de despesa.
Segundo a LRF, aumento permanente de receita o proveniente da ele-
vao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de
tributo ou contribuio.
A execuo das despesas obrigatrias de carter continuado somente
ser iniciada aps a implementao das providncias citadas.
Transferncias voluntrias
A LRF defne transferncias voluntrias como a entrega de recursos cor-
rentes e de capital, de um ente para outro, a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia fnanceira, com exceo daqueles que decorram de determina-
o constitucional, legal ou destinados ao SUS.
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212
Lei de responsabilidade fscal
So, conforme 1., do artigo 25, exigncias legais para a realizao de
transferncias voluntrias:
existncia de dotao especfca na lei oramentria;
no serem destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensio-
nistas dos estados, DF e municpios;
cumprimento das disposies da LDO sobre a matria;
o benefcirio dever comprovar, previamente ao recebimento dos re-
cursos:
que se acha em dia com o pagamento de tributos, emprstimos e
fnanciamentos devidos ao ente transferidor, e que inexistem pen-
dncias quanto prestao de contas de recursos dele recebidos;
que cumpre os limites constitucionais para gastos com educao
e sade;
que observa os limites relativos dvida consolidada e mobiliria,
de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, des-
pesas com pessoal e de inscrio de restos a pagar;
que possui previso oramentria de contrapartida.
vedada a utilizao dos recursos recebidos em fnalidade diversa da-
quela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transfe-
rncia.
Ateno: para fns da aplicao das sanes de suspenso de transfern-
cias voluntrias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
relativas a aes de educao, sade e assistncia social.
Da dvida e do endividamento
Dvida pblica
A LRF adotou defnies bsicas para conceituar os elementos que inte-
gram a dvida pblica:
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Lei de responsabilidade fscal
213
Dvida pblica consolidada ou fundada: o conceito bastante amplo
e envolve todas as obrigaes assumidas pelo ente da Federao, ou seja,
o montante total, apurado sem duplicidade das obrigaes fnanceiras do
ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou
tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo
superior a 12 meses;
Segundo os 2. e 3., do artigo 29, tambm sero includas na dvida
pblica consolidada da Unio:
a relativa emisso de ttulos de responsabilidade do Banco Central
do Brasil;
as operaes de prazo inferior a 12 (doze) meses cujas receitas tenham
constado no oramento.
Dvida pblica mobiliria: representada por ttulos emitidos pela
Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, estados e municpios.
Operao de crdito: compromisso fnanceiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio fnanciada
de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo
de bens e servios, arrendamento mercantil.
Segundo a LRF, a assuno, o reconhecimento ou a confsso de dvidas
do ente da federao, equipara-se operao de crdito, lembrando que a
assuno de obrigaes, reconhecimento ou confsso de dvidas, que no
respeite os artigos 16 e 17, ser considerada no autorizada, irregular e lesiva
ao patrimnio pblico.
Concesso de garantia: compromisso de adimplncia de obrigao f-
nanceira ou contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele
vinculada.
Refnanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para paga-
mento do principal acrescido da atualizao monetria.
A LRF no fxa os limites de endividamento, j que as competncias para
faz-lo so defnidas na Constituio Federal, porm a lei de responsabili-
dade determina que os limites de endividamento sejam estabelecidos com
base na RCL.
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214
Lei de responsabilidade fscal
O atendimento do limite da dvida consolidada ser verifcado no fnal de
cada quadrimestre, com exceo dos municpios com menos de 50 mil habi-
tantes, que podem optar por faz-lo ao fnal de cada semestre
5
.
Importante: os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do
oramento em que houverem sido includos integram a dvida consolidada,
para fns de aplicao dos limites.
Se a dvida de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite ao
fnal de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos
trs quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos
25% no primeiro quadrimestre. Esse prazo ser suspenso nos casos de: cala-
midades pblicas, reconhecidas pelo Legislativo; estado de stio; estado de
defesa.
O ente da Federao que extrapolar os limites da dvida consolidada e,
enquanto perdurar o excesso:
estar proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, in-
clusive por antecipao de receita, ressalvado o refnanciamento do
principal atualizado da dvida mobiliria;
dever obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao
limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho, de
acordo com o estabelecido na LDO.
Vencido o prazo para reconduo da dvida aos limites legais estabe-
lecidos e enquanto perdurar o excesso o ente fcar impedido de receber
transferncias voluntrias, salvo as relativas a aes de educao, sade e
assistncia social.
Se o montante da dvida exceder o limite no primeiro quadrimestre do
ltimo mandato do chefe do Poder Executivo, aplicam-se imediatamente as
restries previstas acima.
Operaes de crdito
Todas as autorizaes de operaes de crditos solicitadas por ente da
Federao, inclusive empresas controladas, fcar sujeita verifcao do
5
Inciso I, do artigo 63, da
LC 101/2000.
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Lei de responsabilidade fscal
215
cumprimento dos respectivos limites de endividamento, pelo Ministrio da
Fazenda, nos termos do artigo 32 da LRF.
A contratao de operaes de crdito ser precedida de pedido do ente
interessado, fundamentado de parecer de seus rgos tcnicos e jurdicos,
demonstrando a relao custo-benefcio, o interesse econmico e social da
operao e o atendimento das seguintes condies:
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no tex-
to da lei oramentria, em crditos adicionais ou lei especfca;
incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos prove-
nientes da operao, exceto no caso de operaes por antecipao de
receita;
observncia dos limites e condies fxados pelo Senado Federal;
autorizao especfca do Senado Federal, quando se tratar de opera-
o de crdito externo;
atendimento do disposto no inciso III, do artigo 167 da Constituio,
de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares
ou especiais com fnalidade precisa (regra de ouro).
Para fns do disposto na regra de ouro, ser considerado em cada exerc-
cio fnanceiro o total de recursos de operaes de crdito nele ingressado e
o total de despesa executada, observadas as seguintes condies:
no sero computadas nas despesas de capital as realizadas sob a for-
ma de emprstimo ou fnanciamento a contribuinte, com o intuito de
promover incentivo fscal, tendo por base tributo de competncia do
ente da Federao, se resultar a diminuio, direta ou indireta, do nus
deste;
se o emprstimo ou fnanciamento a que se refere o item anterior for
concedido por instituio fnanceira controlada pelo ente da Federa-
o, o valor da operao ser deduzido das despesas de capital.
Segundo os artigos 34 e 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal so proibidas:
a emisso de ttulos da dvida pblica a partir de dois anos aps a pu-
blicao da LRF, pelo Banco Central do Brasil;
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216
Lei de responsabilidade fscal
a realizao de operaes de crdito, sob qualquer forma, incluindo o
refnanciamento ou a postergao de dvida anteriormente contrada,
entre entes da federao, esta vedao alcana a administrao direta
e indireta (fundos, fundaes, autarquias, empresas pblicas e socie-
dades de economia mista);
a realizao de operaes de crdito entre uma instituio fnanceira
estatal e o ente que a controle, na qualidade de benefcirio do em-
prstimo.
Excetua-se da vedao de realizao de operaes de crdito entre entes
da federao a realizada por instituio fnanceira estatal e outro ente da
federao, includa a administrao indireta, desde que estas operaes no
se destinem a:
fnanciar direta ou indiretamente despesas de capital;
refnanciar dvidas no contradas junto prpria instituio conce-
dente.
Julgado interessante do STF versa sobre arguio de inconstitucionalida-
de do artigo 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com a Medida
Cautelar em ADI 2250/DF, o STF se posicionou sobre a constitucionalidade
do artigo 35 da LRF, conforme segue:
O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao disciplinar as operaes de crdito efetuadas
por fundos, est em consonncia com o inciso II do 9. do art. 165 da Constituio Federal,
no atentando, assim, contra a federao.
Por fm, o artigo 37 da LRF cita alguns procedimentos, equiparando-os s
operaes de crdito, e determina sua vedao, assim, so proibidas:
antecipaes de receita de tributo ou tributao, antes da ocorrncia
do seu fato gerador;
antecipao de valores por empresa estatal, com exceo de lucros e
dividendos;
assuno de qualquer modalidade de compromisso com fornecedo-
res, mediante emisso, aceite ou aval de ttulos de crditos, exceo
feita s empresas estatais;
assuno de obrigao, inclusive para pagamento a posteriori, sem au-
torizao oramentria.
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Lei de responsabilidade fscal
217
Importante: as vedaes aqui previstas no impedem estados e mu-
nicpios de comprar ttulos da dvida da Unio como aplicao de suas
disponibilidades.
Operaes de crdito por Antecipao
da Receita Oramentria (ARO)
A operao de crdito por antecipao da receita oramentria de natu-
reza extraoramentria e tem por objetivo suprir a necessidade de caixa no
curto prazo durante o exerccio. A LRF defne vrias exigncias que tero que
ser cumpridas para a realizao de tais operaes:
realizar-se- somente a partir do dcimo dia do incio do exerccio;
dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, at o dia
dez de dezembro de cada ano;
no ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa
de juros da operao, obrigatoriamente prefxada ou indexada taxa
bsica fnanceira, ou que vier esta substituir;
estar proibida enquanto existir operao anterior da mesma natureza
no integralmente resgatada;
estar proibida no ltimo ano de mandato do presidente, governador
ou prefeito municipal.
Ateno: as operaes de crdito por antecipao da receita, que forem
liquidadas at o dia 10 de dezembro, no sero computadas para apurao
da chamada regra de ouro.
Em conformidade com os 2. e 3. do artigo 38 da Lei de Responsabi-
lidade Fiscal, todas as operaes de crdito por antecipao da receita, re-
alizadas por estados e ou municpios, sero efetuadas atravs de abertura
de crdito na instituio fnanceira que for vencedora de processo licitatrio
promovido pelo Banco Central do Brasil, que far tambm o seu acompa-
nhamento e controle, aplicando as sanes cabveis em caso de inobservn-
cia de limites, pela instituio credora.
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218
Lei de responsabilidade fscal
Ateno: as operaes de crdito por antecipao da receita no esto
includas no saldo devedor que compor o limite de endividamento dos entes
pblicos. A ARO compe a dvida futuante, de curto prazo, devendo ser paga
dentro do exerccio em que for contratada.
Restos a pagar
A LRF, em relao aos restos a pagar, somente estabelece que vedado ao
titular de Poder ou rgo, nos dois ltimos quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem
que haja disponibilidade fnanceira.
Gesto patrimonial
Nos artigos 43 a 47, a LRF aborda a Gesto Patrimonial destacando trs
aspectos relevantes para a administrao do patrimnio pblico: as disponi-
bilidades de caixa, a preservao do patrimnio e as relaes com as empre-
sas controladas pelo Poder Pblico.
Disponibilidades de caixa
As disponibilidades da Unio devem ser depositadas no Banco Central,
enquanto as dos demais entes da Federao so depositadas em instituies
fnanceiras ofciais, ressalvados os casos previstos na legislao, nos termos
do 3. do artigo 164, da CF.
Os recursos dos regimes previdencirios, tanto geral quanto dos pr-
prios servidores, devem ser depositados em contas especfcas, distintas das
demais contas do Ente Federativo, sendo vedada sua aplicao em:
ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como em aes e
outros papis relativos s empresas controladas pelo respectivo ente
da Federao;
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Lei de responsabilidade fscal
219
emprstimos de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Pblico,
inclusive s suas empresas controladas.
Preservao do patrimnio pblico
vedada a aplicao de receitas oriundas da alienao de bens e direitos
para o fnanciamento de despesas correntes, salvo a destinao legal de tais
recursos aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores.
A incluso de novos projetos na lei oramentria anual, e na de crditos
adicionais, somente ocorrer depois de atendidos os projetos em andamen-
to e as despesas de conservao do patrimnio pblico, tudo conforme pre-
visto na lei de diretrizes oramentrias.
Para dar cumprimento ordem de precedncia estabelecida acima, o
Poder Executivo dever encaminhar ao Legislativo, at a data de envio do
projeto da lei de diretrizes oramentrias, relatrio contendo as informaes
necessrias sobre projetos em andamento e as despesas de conservao.
Finalmente, nulo de pleno direito ato de desapropriao de imvel
urbano sem prvia e justa indenizao em dinheiro ou prvio depsito judi-
cial do valor da indenizao.
Das empresas controladas pelo setor pblico
A LRF determina que a empresa controlada que frmar contrato de gesto
dever cumprir os objetivos e metas de desempenho, estabelecidos no con-
trato de gesto e em contrapartida ter autonomia gerencial, oramentria
e fnanceira.
As empresas controladas pelo Poder Pblico devem publicar balanos
trimestrais, fazendo constar, em notas explicativas, informaes sobre o for-
necimento de bens e servios ao controlador, recursos por ele transferidos
a qualquer ttulo, as operaes realizadas sob condies diversas das de
mercado.
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220
Lei de responsabilidade fscal
Restries de fnal de mandato
A LRF impe restries aos gestores pblicos no ltimo ano de gesto, os
quais merecem destaque:
no pode haver aumento de despesa com pessoal nos 180 dias ante-
riores ao fnal do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo;
no poder ser realizada ARO no ltimo ano de mandato do presiden-
te, governador ou prefeito municipal;
no pode ser contratada obrigao de despesa nos ltimos dois qua-
drimestres do mandato do titular de Poder ou rgo, que no possa
ser cumprido integralmente dentro do prprio mandato, ou que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem que haja disponibi-
lidade fnanceira.
Transparncia, controle e fscalizao
Transparncia da gesto fscal
So instrumentos de transparncia na gesto fscal que devero ter ampla
publicidade, inclusive por meio eletrnico:
os planos, oramentos e Leis de Diretrizes Oramentrias;
as prestaes de contas e os pareceres prvios;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO);
o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF).
A transparncia ser tambm assegurada mediante o conhecimento e a
participao da sociedade, por meio de ampla publicidade de todos os atos
e fatos realizados pelo Poder Pblico. Para isso, diversos mecanismos foram
implementados pela LRF, tais como:
a participao popular na discusso e elaborao dos planos, leis de
diretrizes oramentrias e oramentos anuais;
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o
exerccio, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da
sociedade;
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Lei de responsabilidade fscal
221
a emisso de relatrios peridicos de gesto fscal e de execuo ora-
mentria, com acesso pblico e ampla divulgao.
Da escriturao e consolidao das contas
Alm das demais normas j previstas, a escriturao das contas pblicas
dever obedecer s seguintes disposies:
as disponibilidades de caixa constaro de registros prprios;
as despesas e compromissos assumidos sero contabilizados pelo re-
gime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o re-
sultado dos fuxos fnanceiros pelo regime de caixa;
abrangncia das demonstraes contbeis;
demonstrao de receitas e despesas previdencirias em demonstrati-
vos fnanceiros e oramentrios especfcos;
a escriturao das operaes de crdito, restos a pagar e demais obriga-
es junto a terceiros devero ter evidenciados o montante e a variao
no perodo, detalhando pelo menos a natureza e o tipo de credor;
demonstrao das variaes patrimoniais.
A LRF prev que normas gerais para a consolidao das contas pbli-
cas sejam estabelecidas pelo rgo central de contabilidade da Unio, pelo
menos enquanto no for implantado o Conselho de Gesto Fiscal, de que
trata o artigo 67 da LRF.
Tambm so fxados prazos a fm de que estados e municpios enca-
minhem suas contas ao Governo Federal, tendo em vista a consolidao
dos correspondentes demonstrativos contbeis, por esfera de Governo e
nacionalmente:
Municpios at 30 de abril, com cpia ao Executivo estadual;
Estados, at 31 de maio.
Nos termos do artigo 51, o descumprimento dos prazos para envio das
contas para efeito de consolidao pela Unio impedir que os entes rece-
bam transferncias voluntrias e contratem operaes de crdito, exceto as
destinadas ao refnanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.
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222
Lei de responsabilidade fscal
O STF j se posicionou pela constitucionalidade da sano imposta pelo
artigo 51 na Medida cautelar em ADI 2250/DF. J a sano imposta aos entes
federados que no fornecerem dados para a consolidao de que trata o
artigo 51 da LC 101/2000 igualmente no implica ofensa ao princpio federa-
tivo, uma vez que as operaes de crdito so englobadas pela mencionada
regra constitucional e que o texto impugnado faz referncia to somente s
transferncias voluntrias.
Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria (RREO)
O RREO est previsto no 3., do artigo 165 da CF e abrange todos os
poderes e rgo. Dever ser publicado at 30 dias aps o encerramento de
cada bimestre e ser composto de:
balano oramentrio;
demonstrativo das despesas por funo;
demonstrativo da Receita Corrente Lquida (RCL);
receitas e despesas previdencirias;
resultados primrio e nominal;
restos a pagar;
demonstrativo de que as operaes de crdito no ultrapassaram o
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas median-
te crditos suplementares ou especiais com fnalidade precisa, apro-
vados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta somente no ltimo
bimestre;
demonstrativo de projees atuariais dos regimes de previdncia social,
geral e prprio dos servidores pblicos somente no ltimo bimestre;
demonstrativo da variao patrimonial, destacando a alienao de ati-
vos e a aplicao dos recursos dela decorrentes somente no ltimo
bimestre.
O balano oramentrio especifcar, por categoria econmica, as recei-
tas e as despesas, e:
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a receita prevista (atualizada), realizada e a realizar por fonte;
as dotaes da despesa para o exerccio, a despesa liquidada e o saldo
por grupo de natureza.
Ateno: o Poder Executivo mandar publicar at 30 dias de cada bimes-
tre o RREO. IPC! PE = BI + 30 = RREO.
O RREO ser elaborado e publicado pelo Poder Executivo com os valo-
res consolidados de todo o estado, ou seja, de todos os poderes, e dever
apresentar justifcativas quando houver limitao de empenho, assim como
frustrao de receitas.
Todos os municpios brasileiros (inclusive aqueles que possurem menos
de 50 mil habitantes) devero apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco
de sofrerem punies fscais e penais. A faculdade de apresentao semes-
tral refere-se aos demonstrativos que acompanham o RREO, previstos no
artigo 53, e os anexos do RGF
6
.
Relatrio de Gesto Fiscal (RGF)
O RGF elaborado e publicado pelos titulares de cada Poder e rgo at
30 dias aps o encerramento do quadrimestre, com amplo acesso ao pbli-
co, inclusive por meio eletrnico.
Importante: o RGF, no caso dos municpios com menos de 50 mil habitan-
tes, poder ser divulgado semestralmente.
O RGF dever ser assinado, conforme o caso, pelas seguintes autoridades:
chefe do Poder Executivo;
presidente dos demais membros da mesa diretora, ou rgo decis-
rio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder
Legislativo;
presidente de Tribunal e demais membros do Conselho de Adminis-
trao, ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos
dos rgos;
6
Faculdade prevista nas
alneas b e c do inciso II,
do artigo 63, da LRF
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chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos estados;
o relatrio tambm ser assinado pelas autoridades responsveis pela
administrao fnanceira e pelo controle interno, bem como por outras
defnidas por ato prprio de cada Poder ou rgo referido no artigo 20.
O Relatrio de Gesto Fiscal dever conter:
comparativo com os limites estabelecidos pela LRF, do seguinte:
despesa com pessoal;
dvida consolidada e mobiliria;
concesso de garantias;
operaes de crdito, inclusive por antecipao da receita;
indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapas-
sados os limites;
demonstrativo das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro
somente no ltimo quadrimestre;
demonstrativo da inscrio de restos a pagar somente no ltimo
quadrimestre;
demonstrativo da liquidao das operaes de crdito por anteci-
pao da receita, com juros e outros encargos, at o dia 10 de de-
zembro;
demonstrativo de que foi obedecida a proibio de contratar ope-
raes de crdito por ARO no ltimo ano de mandato do presiden-
te, governador ou prefeito municipal.
Importante: o descumprimento dos prazos de publicao do RREO e do
RGF sujeita o ente vedao de receber transferncias voluntrias e contratar
operaes de crdito, exceto as destinadas ao refnanciamento do principal
atualizado da dvida mobiliria.
A LRF atribui aos Tribunais de Contas a competncia para alertar os Pode-
res e rgos, quando constatarem:
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225
a possibilidade de que, no fnal de um bimestre, a realizao da receita
pode no comportar o cumprimento dos resultados primrio e nomi-
nal, estabelecidos no anexo de metas fscais da LDO, devendo os Po-
deres e o Ministrio Pblico promoverem, por ato prprio e nos mon-
tantes necessrios, nos 30 dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao fnanceira, segundo os critrios estabelecidos na LDO;
que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite;
que os montantes das dvidas consolidada e mobilirias, das opera-
es de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de
90% dos respectivos limites;
que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limi-
te defnido em lei;
fatos que comprometam os custos ou os resultados do programas ou
indcios de irregularidades na gesto oramentria.
Ateno: os poderes mandaro publicar at 30 dias do fm de cada quadri-
mestre o RGF. IPC! P = Q + 30 = RGF.
Prestao de contas
O TCU, segundo a Constituio Federal, julga as contas de todos aqueles
que administram bens e valores pblicos e daqueles que causem prejuzo ao
errio. Entretanto, no tem competncia para julgar o Presidente da Rep-
blica. Ento bom notar que existe uma diferena entre as diversas contas.
Temos as contas:
de Governo (processo de contas do Governo da Repblica);
dos administradores pblicos (processo de tomada ou de prestao de
contas anual);
daqueles que causam prejuzo ao errio (processo de tomada de con-
tas especial).
O julgamento das contas dos prestaes e tomadas de contas anuais dos
administradores e daqueles que causam prejuzo ao errio feito exclusiva-
mente pelo TCU (art. 71, II, da Constituio Federal).
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Lei de responsabilidade fscal
J o julgamento das contas do presidente da Repblica tem fundamento
no artigo 71, I, da Constituio Federal e de natureza poltica, sendo feito
pelo Congresso Nacional. Neste caso, o TCU apenas emite um parecer prvio,
em 60 dias da data de seu recebimento. Importante notar que se o presiden-
te da Repblica no prestar as contas no prazo correto (que tambm de 60
dias da abertura da sesso legislativa prazo importante), caber Cmara
dos Deputados tomar as contas. Em qualquer dos casos, depois caber Co-
misso Mista de Oramento e Fiscalizao do CN (CF, art. 166, 1.) emitir
parecer sobre as contas anualmente prestadas pelo presidente.
O parecer prvio do TCU no vinculante. uma opinio, basicamente, do
TCU sobre as contas do Governo Federal. O mesmo ocorre na esfera estadual.
O parecer do TCE tambm no vincula a Assembleia Legislativa a uma deciso.
Entretanto, na esfera municipal a situao um pouco diferente. O pa-
recer prvio do TCE (Tribunal de Contas do Estado) ou TCMs (Tribunal de
Contas dos Municpios) parcialmente vinculante, ou seja, ele vinculante
at certo ponto. Uma vez apresentado o parecer prvio do competente Tri-
bunal de Contas sobre as contas municipais, este s deixar de prevalecer
pelo julgamento de 2/3 dos membros da Cmara de Vereadores do munic-
pio em questo. No conseguida essa votao, prevalecer o parecer do TC
competente (CF, art. 31, 2.).
Segundo a CF (art. 31, 3.), as contas municipais fcaro disposio
dos muncipes durante 60 dias anuais. Entretanto, essa regra parcialmente
morta, j que a Lei de Responsabilidade Fiscal j estipulou que as contas de
todos os entes devam fcar anualmente disposio dos contribuintes em
meio eletrnico (internet).
Por serem territrios da Unio, as contas dos governos dos Territrios Fe-
derais so julgadas pelo TCU. No existe um Tribunal de Contas Territorial
(por exemplo). Da mesma forma que o Governo da Repblica, o TCU emite
um parecer prvio sobre as contas territoriais que submetido ao Congresso
Nacional. Por fora do artigo 35, II, da CF, a no prestao de contas pelos
municpios causa de interveno pelo Estado-membro. Tambm por fora
do artigo 34, VII, d, causa de interveno federal em Estado-membro a no
prestao de contas.
A LRF, ao tentar regulamentar o dispositivo constitucional relativo s pres-
taes de contas do presidente da Repblica, defniu, em seu o artigo 56, as
contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluiro, alm das suas
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prprias, as dos presidentes dos rgos do Poder Legislativo e Judicirio e
do chefe do Ministrio Pblico e recebero parecer prvio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas. Ou seja, desde a edio da LRF, as contas do
presidente da Repblica passaram a incluir a dos demais chefes de Poder. En-
tendeu o legislador que as contas do presidente da Repblica representavam
no as contas do Poder Executivo, mas as contas do Governo da Repblica e,
por isso, o julgamento das contas, do ponto de vista poltico, deveria incluir
tambm a apreciao da performance dos demais chefes polticos.
Entretanto, o STF, por meio da ADI 2238-5, em agosto de 2007, suspendeu
a efccia do artigo 56. A Suprema Corte entendeu que esse dispositivo con-
traria o inciso II do artigo 71 da Carta Magna, tendo em vista que apenas as
contas do presidente da Repblica devero ser apreciadas pelo Congresso
Nacional e no a dos demais chefes de Poder.
Nessa esteira, o STF no mesmo julgamento suspendeu a efccia do artigo
57 da LRF. que o seu 2. dizia que
Art. 57. [...]
2. Os Tribunais de Contas no entraro em recesso enquanto existirem contas de Poder,
ou rgo referido no artigo 20, pendentes de parecer prvio.
Segundo o STF,
a referncia a contas de Poder, no 2. do artigo 57, evidencia a abrangncia, no termo
contas constante do caput do artigo, daqueles clculos decorrentes da atividade fnanceira
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, que
somente podero ser objeto de julgamento pelo Tribunal de Contas competente (inciso
II do artigo 71 da CF).
Assim, desde agosto de 2007, encontram-se suspensos os artigo 56 e 57
da LRF.
Da fscalizao da gesto fscal
Cabe ao Poder Legislativo, este com o auxlio do Tribunal de Contas, e aos
sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico a respon-
sabilidade pela fscalizao quanto ao cumprimento das normas de gesto
fscal, no que se refere a:
atingimento das metas previstas na lei de diretrizes;
respeito aos limites e s condies para a realizao de operaes de
crdito e de inscrio em restos a pagar;
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Lei de responsabilidade fscal
medidas adotadas para a adequao das despesas com pessoal e das
dvidas mobiliria e consolidada aos respectivos limites;
obedincia s restries legais e constitucionais atinentes destina-
o dos recursos oriundos da alienao de ativos;
observncia aos limites de gastos do Poder Legislativo municipal,
quando houver tais limites.
De acordo com o 1., do artigo 59 da Lei 101/2000, os tribunais de contas
alertaro os poderes ou rgos quando constatarem:
que as metas de resultado primrio e nominal estabelecidas no Anexo
de Metas Fiscais no sero cumpridas por falta de realizao da receita;
que as despesas com pessoal e os montantes das dvidas consolidada
e mobiliria, das operaes de crdito e das garantias concedidas, ul-
trapassaram 90% dos limites a elas aplicveis;
que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do
limite correspondente;
fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, as-
sim como indcios de irregularidades na gesto.
Atividades
1. (Cespe) Em relao Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), julgue os
itens subsequentes utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
) ( Suponha que determinado rgo pblico mantenha contrato
de terceirizao de mo de obra para o servio de operao de
mquinas fotocopiadoras, uma atividade que no consta das
atribuies de nenhum dos cargos do quadro de pessoal do rgo
em questo. Nesse caso, as despesas do contrato de terceirizao
no devem ser contabilizadas como outras despesas de pessoal.
) ( O socorro aos bancos afetados pela recente crise fnanceira
internacional poderia ser feito sem necessidade de aprovao
de lei autorizando especifcamente a despesa.
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2. (Cespe) A Lei 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), estabeleceu normas de fnanas pblicas voltadas para a respon-
sabilidade na gesto fscal, estabelecendo, entre outras, normas para
execuo oramentria e cumprimento de metas. Considerando que
haja limitao de empenho, julgue o item que se segue, quanto ao res-
tabelecimento da receita prevista, utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
) ( A recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados
dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
3. (Cespe) Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, so instrumentos de
transparncia da gesto fscal, entre outros, as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio. Acerca das peculiaridades desses instrumen-
tos, assinale a opo correta.
a) A prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao
em relao previso, destacando as providncias adotadas no
mbito da fscalizao das receitas e combate sonegao.
b) Ser dada divulgao dos resultados da apreciao das contas, jul-
gadas ou tomadas, somente aos interessados que fzerem solicita-
o por escrito.
c) Os tribunais de contas emitiro parecer prvio conclusivo sobre as
contas no prazo de 60 dias do recebimento, independentemente
de outro prazo estar estabelecido nas constituies estaduais ou
nas leis orgnicas municipais.
d) As contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo fcaro dis-
ponveis apenas durante os trs primeiros meses do exerccio, no
respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela
sua elaborao.
4. (Cespe) Em atendimento ao disposto na LRF, o ente deve elaborar o
anexo de metas fscais que integrar o projeto de Lei de Diretrizes Or-
amentrias (LDO). Nesse anexo, inclui-se o demonstrativo:
a) da dvida consolidada.
b) dos resultados primrio e nominal.
c) da evoluo do patrimnio lquido.
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Lei de responsabilidade fscal
d) da origem e aplicao dos recursos obtidos com operaes de cr-
dito.
e) da receita corrente lquida.
Dicas de estudo
A Escola de Administrao Fazendria, alm de prestar servios de orga-
nizao e elaborao de provas para diversos concursos pblicos, tambm
promove a publicao de peridicos sobre assuntos de interesse da Admi-
nistrao Pblica. Uma das melhores publicaes da Esaf o Caderno de
Finanas Pblicas em que questes sobre economia, fnanas e oramento
pblico so discutidas por quem lida com isso no dia a dia.
O peridico, que pode ser encontrado no site da Esaf, teve oito edies, a
ltima em 2007, mas continua sendo excelente fonte de consulta para quem
quer se aprofundar na matria. O endereo eletrnico do peridico :
<www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoes-esaf/home-cadernos.html>.
Referncias
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ivo. Lei Complementar 101/00: enten-
dendo a lei de responsabilidade fscal. 2. ed. STN, 2001.
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006.
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Fi-
nanceiro, So Paulo: Campus, 2009.
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Bsico de Contabilidade Pblica. 2. ed.
Braslia: [s. n.], 2006.
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Gabarito
1. V, V
2 . V
3. A
4 . C
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