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Partidos polticos
en la Regin Andina:
entre la crisis , el canbio
Miriav Korvbitb
Reve .vtovio Ma,orga
ivv Pacbavo
Martv 1avaa
i.abetb |vgar eier Caro. .rtvro .rerao
2 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
International Institute or Democracy and Llectoral Assistance 2004
Las publicaciones de International IDLA no son relejo de un inters especico nacional
o poltico. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente
los puntos de ista de International IDLA, de su Junta o de los Miembros del Consejo.
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La presente obra representa la opinin de los autores, no necesariamente la de los
editores. La misma se basa en uentes bibliograicas asi como en los aportes de las
dierentes reuniones de consulta del colectio.
Diseno de caratula: labrizio Sotelo
Ilustracin de caratula: Mara Cecilia Capar
Correcin de textos: Ramn Ponce 1estino
Ldicin: Beatriz LLanos
Impresin: Graica Lspinal
ISBN: 91-85391-22-0
lecho el Depsito Legal
en la Biblioteca Nacional del Per: 1501012004-8681
Con los aportes de:
Jaier Bedoya, Ximena Bohorquez de Gutirrez, Lrika Brockmann, Ramiro Caero,
Jairo Clopatosky Ghisays, Jaier Diez Canseco, Lduardo lernandez, Vctor Andrs
Garca Belande, Ramiro Gonzalez, Pastor leydra, Ian Morales, Antonio Naarro
\ol, Calixto Ortega, lugo San Martn, loracio Serpa Uribe, Luis Solari de la
luente, Alexandra Vela.
3 Regin Andina
Contenido
Prlogo 5
Presentacin
Partidos y representacin en la Regin Andina 9
ivv Pacbavo
La crisis del sistema de partidos polticos: causas y consecuencias. Caso Boliia 2
Reve .vtovio Ma,orga
Partidos y sistema de partidos en Colombia hoy: ,Crisis o reordenacin institucional 51
i.abetb |vgar eier , Caro. .rtvro .rerao
Ll territorio de los partidos. Lcuador, 199-2002 1
ivv Pacbavo
Situacin y perspectias de los partidos polticos en la Regin Andina: el caso peruano 93
Martv 1avaa
Situacin y perspectias de los partidos polticos en la Regin Andina: caso Venezuela 113
Miriav Korvbitb
4 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
5 Regin Andina
Prlogo
D
e acuerdo con contextos y especiicidades propias, los pases de la regin andina pasan en los ltimos anos
por experiencias diciles para sus ragiles democracias. Un indicador neto de la suerte de dicho perodo es el deenir
que han seguido sus respectios sistemas de partidos. \ es que el mejor relejo de la italidad o deterioro en el
uncionamiento de sus regmenes democraticos puede, con seguridad, encontrar un paralelo en la dinamica e impac-
to social de sus propias organizaciones polticas. Junto a diciles experiencias econmicas y a deicientes gestiones
en materia de polticas pblicas, as como a una muy baja eectiidad en la capacidad de atender una ariedad notable
de conlictos sociales uera del cauce ormal, en el lapso de los ltimos 15 anos una ola de descrdito y desconianza
ha tamizado el ambito de accin poltica de los partidos en Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela.
Pero los problemas de los partidos en la regin andina no son dismiles de tendencias mas amplias alrededor del
mundo. Ln todas las latitudes, los partidos parecen repetir un margen comn de decrecimiento de su legitimidad,
una creciente alta de conianza ciudadana respecto de su institucionalidad poltica y de su capacidad de gestin y
propuesta social, as como tambin una ostensible merma en el grado de militancia actia en sus organizaciones.
Ciertamente, pese a este declie los partidos siguen siendo, hoy, el mejor ehculo de representacin e intermediacin
social de cualquier democracia. Pero es muy importante tomar en cuenta estas diicultades, hacer un balance de estas
experiencias recientes e intentar sacar algunas lecciones en claro.
Dentro de esa lnea de ideas, International IDLA ha encontrado en este campo un motio de inters para apoyar
el ortalecimiento de los partidos en la regin andina. Como organizacin intergubernamental con 23 Lstados miem-
bros, IDLA tiene el mandato de promoer la democracia sustentable en el mundo y el compromiso institucional de
apoyar la ormacin de consensos en materia de reorma poltica. Ln ese sentido, esta especialmente dedicada a
diundir experiencias comparadas de construccin de instituciones democraticas representatias y responsables.
Con ese propsito, y en el marco del proyecto .gora Devocratica Prograva ae |orvaciv , Diaogo. Potico., que
IDLA realiza conjuntamente con la Asociacin Ciil 1ransparencia, se lle a cabo en mayo de 2004 el seminario
Situacin actual de los partidos polticos en la Regin Andina`, con la participacin de polticos e inestigadores de
cada uno de los pases analizados.
6 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
Como ruto de dicho encuentro, estamos muy contentos de poder presentar en esta publicacin las ponencias de
los especialistas de cada uno de los pases de la regin, as como un inorme regional de balance. Lsta iniciatia se
enmarca dentro de un esuerzo institucional an mayor, el cual consiste en un estudio a niel global sobre el uncio-
namiento de los partidos polticos en los cinco continentes que busca acilitar el debate constructio e inormado en
todas partes del mundo. Lstamos conencidos de que el dialogo positio mejorara las uentes de inanciamiento,
leyes electorales y otras regulaciones que aecten a los partidos. Otros beneicios de la inestigacin seran las herra-
mientas resultantes-experiencia, modelos, material web e impreso- disponible para los propios partidos, y sus
socios en la sociedad ciil.
A los especialistas initados, as como a los polticos boliianos, colombianos, ecuatorianos, peruanos y enezo-
lanos que participaron actiamente del seminario, aya nuestro especial agradecimiento.
KARLN lOGG
Secretaria General
IDLA Internacional
7 Regin Andina
Presentacin
elexionar sobre la situacin actual de los partidos polticos en la Regin Andina, como se muestra en este
libro, es relexionar sobre un problema que tiene mltiples dimensiones. Desgraciadamente, ello no es priatio de
nuestra regin. 1enemos datos recientes muy alarmantes. Ln todo el mundo, el pblico percibe a los partidos
polticos como las instituciones mas aectadas por la corrupcin, segn el Barmetro Global de la Corrupcin 2004,
publicado en diciembre de 2004 por 1ransparency International ,1I,, para conmemorar el Da Internacional Contra
la Corrupcin de Naciones Unidas.
Ln 36 de los 62 pases encuestados, el pblico consider a los partidos polticos como las instituciones mas
aectadas por la corrupcin. Ln una escala de 1 para las instituciones libres de corrupcin y 5 para las mas corruptas,
los partidos son los peores caliicados del mundo, con una puntuacin media de 4,0. Ln Lcuador, seguido por
Argentina, India y Per la caliicacin ha sido incluso mas baja. Asimismo, el pblico caliic a la corrupcin poltica
como un problema serio y maniest que la corrupcin aectaba mas a la ida poltica en su pas que a las empresas
y a la ida priada.
Lstamos pues, tambin en la Regin Andina, en un momento histrico particularmente complicado en lo que
a la legitimidad de los partidos polticos se reiere. De all la importancia del seminario realizado por International
IDLA y la Asociacin Ciil 1ransparencia y que da origen al libro que presentamos. Ls coniccin compartida
por ambas instituciones que sin partidos polticos uertes, democraticos y transparentes, no hay democracia que
uncione.
La ragilidad de nuestras democracias esta, entre otros actores que se senalan a lo largo de esta publicacin,
inculada a la ragilidad de nuestros partidos polticos. Sin embargo, como ya se senala desde el inicio en el Captulo
dedicado al balance regional, hay que er esta situacin de los partidos como causa y tambin como eecto de la
situacin que ien los pases andinos. Por eso consideramos tan importante presentar los estudios particulares de
cada uno de los pases de la regin, pues pese a problematicas comunes, hay contextos histricos diersos que dan
cuenta de la especiicidad de sus problemas. Lstos pueden ser institucionales, organizatios, legales, ideolgicos,
militares, regionales, con nasis distintos en cada caso.
R
8 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
Sin embargo, partidos polticos dbiles, con baja credibilidad ciudadana y con escasa legitimidad, hacen posible
tambin los gobiernos autoritarios que muchos de nuestros pases han padecido y que, en un eidente crculo icio-
so, se empenan en proundizar el desprestigio de los partidos. La amenaza de los siempre listos outsiders` esta all,
latente, mientras el sistema de partidos no recupere la conianza de la ciudadana.
Con esta publicacin esperamos aportar en la posibilidad de romper este crculo icioso y proundizar la com-
prensin de los problemas que caracterizan, en este momento, la relacin entre los partidos y la sociedad, as como
de los partidos entre s. La conusin entre partido, gobierno y Lstado, muy comn en esta parte del mundo, la
inexistencia de acuerdos de largo plazo entre los partidos, el Lstado y la sociedad ciil ,pese a algunos esuerzos
importantes, como es el caso del Acuerdo Nacional en el Per, o de polticas de Lstado de largo aliento, contribu-
yen, sin duda a la precariedad de nuestras democracias y nuestras transiciones.
Sociedades como las nuestras, marcadas por la pobreza y por desigualdades muy grandes, son sociedades en las
que el reclamo de resultados eectios se hace sentir. Ll descontento con la democracia en esta perspectia se
traduce tambin en un descontento con los partidos, tanto los que tienen unciones de gobierno como los que estan
en la oposicin.
Ll ortalecimiento y la consolidacin de los partidos polticos es una tarea que 1ransparencia iene apoyando de
manera sistematica. Los estudios que aqu se presentan no slo contribuyen a esclarecer los problemas, sino que
tambin esbozan propuestas para solucionarlos. Ln esta tarea estamos todos comprometidos, los partidos, los
acadmicos y las organizaciones de la sociedad ciil. Seguiremos trabajando en este espritu, crtico y propositio.
PLPI PA1RN
Presidenta
Asociacin Ciil 1ransparencia
9 Regin Andina
SIMN PAClANO
Partidos y representacin en la
Regin Andina
P
resentacin
La transormacin de la Regin Andina en el area mas
conlictia e inestable de Amrica Latina ha impactado
signiicatiamente sobre sus instituciones polticas, y, de
manera especial, sobre los partidos polticos. Dado que
a ellos les corresponde canalizar los intereses de la so-
ciedad, construir propuestas y ormar gobiernos, es
imposible que no se los relacione con el conjunto de
problemas que aectan a los cinco pases de la regin.
Para buena parte de la poblacin a ellos se les puede
atribuir la responsabilidad en el surgimiento de esos pro-
blemas, como se puede comprobar por los resultados
de sondeos en los que, inariablemente, obtienen los
mas bajos ndices de respaldo y aceptacin
,Latinobarmetro, arios anos,. A la ez, en alguna
medida -que ara de acuerdo a las condiciones espe-
cicas de cada pas- esta percepcin se ha traducido
en rechazo electoral. Como correlato, en el ambito aca-
dmico se ha conormado una corriente de analisis que
ha adoptado esa direccin y que considera a los parti-
dos como uno de los elementos explicatios de la ines-
tabilidad y de los problemas de gobernabilidad. Lsto ha
hecho que se ponga menos atencin a las explicaciones
de signo contrario, esto es, las que expliquen el impacto
de esa situacin altamente compleja sobre los partidos,
en especial sobre su capacidad para cumplir las uncio-
nes que les son propias, as como sobre la conquista de
bases sociales uertes y estables.
Ll presente artculo se muee en ambas direcciones.
Ln primer lugar, destaca los elementos de contexto que
condicionan el desempeno de los partidos y, en segun-
do lugar, trata de identiicar la incidencia que les cabe a
ellos en la coniguracin de los principales problemas
que aectan a la regin. De esta manera, los partidos
son istos a la ez como eecto y como causa de la si-
tuacin que ien los pases andinos, en una constante
interaccin entre los elementos de contexto y sus pro-
pias especiicidades. De este modo se eita la isin
unilateral y unidimensional que puede deriarse de la
adopcin de una sola perspectia. Ademas, al adoptar
esta doble perspectia se sigue el camino trazado por
los trabajos elaborados sobre cada uno de los pases,
que constituyen la base de esta presentacin.
. Elementos de contexto
Las crisis econmicas y polticas que han aectado
recurrentemente a Amrica Latina han seguido un iti-
nerario que se inici en los anos setenta en el Cono Sur,
se desplaz durante la dcada de los ochenta a la mayor
parte de pases de Centroamrica, para situarse, desde
ines de los noenta, en la Regin Andina. Ln las dos
Coordinador del Programa de Ciencia Poltica de la lacultad Lati-
noamericana de Ciencias Sociales, lLACSO-Lcuador.
10 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
ocasiones anteriores era posible encontrar elementos
comunes dentro de los respectios conjuntos de pa-
ses -las dictaduras militares, en el primero, las gue-
rras ciiles, en el segundo-, sin embargo en el actual
es mucho mas dicil, ya que para su deinicin concu-
rre un sinnmero de causas que tienen relacin con
las especiicidades de cada pas. No obstante, todos
ellos ien bajo la amenaza de resquebrajamiento de
las instituciones y los procesos democraticos, e inclu-
so de la propia coniencia en el marco del Lstado de
derecho. Por ello, en el momento actual, es la regin
donde la democracia encuentra mayores peligros y
donde se ha puesto en juego la igencia de los acuer-
dos basicos que sostienen el ordenamiento poltico y
jurdico.
Sin dejar de considerar la especiicidad de cada caso
nacional, es posible identiicar algunos problemas co-
munes a los cinco pases, entre los que se destacan los
que se senalan a continuacin, sin que su orden de pre-
sentacin exprese su mayor o menor importancia: a, la
persistencia e incluso el incremento de los nieles de
pobreza e inequidad en la distribucin del ingreso, b, la
ausencia de acuerdos de largo plazo o la ruptura de los
que se establecieron preiamente, en especial sobre
polticas econmicas, c, la prdida de la capacidad
institucional de los Lstados para dar respuesta a las de-
mandas de la poblacin, d, la erosin de la credibilidad
y prdida de legitimidad de los partidos y de los dirigen-
tes polticos, e, en ntima relacin con esto, el creci-
miento de las tendencias antipolticas y populistas, , el
creciente apoyo ciudadano a opciones autoritarias, tan-
to por medio de la a electoral como por otro tipo de
maniestaciones, g, la importancia adquirida por la in-
seguridad ciudadana ,o su percepcin,, no slo como
elemento central de la ida cotidiana, en especial en las
areas urbanas, sino tambin como actor poltico, h, la
incidencia de la corrupcin, i, la presencia del
narcotraico en el ambito econmico, pero tambin en
el poltico, j, la creciente importancia de la iolencia en
la deinicin de los conlictos polticos, k, la eidencia
de inseguridad jurdica, con su secuela de prdida de los
derechos indiiduales y societarios, l, la eclosin de de-
mandas tnicas y regionales que apuntan a los proble-
mas de distribucin de recursos y de acceso a sericios,
pero que al mismo tiempo ponen en cuestin el orde-
namiento jurdico existente.
Varios de estos elementos han conluido en una co-
rriente que amenaza con socaar los cimientos de los
regmenes democraticos, y con reducir aun mas la capa-
cidad de los Lstados. Lllos actan al mismo tiempo, e
incluso se reuerzan entre s bajo una orma de sinergia
de signo predominantemente negatio. Se trata de un
momento cuya duracin no se puede predecir, pero que
en lo que llea de existencia ya ha erosionado
signiicatiamente las bases sociales, econmicas y pol-
ticas de la democracia. Ln esas condiciones resulta muy
dicil anticipar el desenlace, especialmente en lo que se
reiere al tipo de rgimen que se puede conormar, ya
que puede desembocar en ormas de autoritarismo
amparadas por algunos elementos jurdicos propios de
la democracia, como la realizacin de elecciones. Resul-
ta paradjico que se haya conigurado un panorama
absolutamente incierto en cuanto al tipo de rgimen
hacia el que se estara encaminando, cuando es la regin
en que se encuentran dos de las democracias mas dura-
deras de Amrica del Sur -Colombia y Venezuela-,
asentadas sobre acuerdos de las lites polticas, y en la
que se iniciaron los procesos de transiciones a la demo-
cracia -en Lcuador y Per- de manera concertada.
lasta el inicio de la dcada de los noenta, los cinco
pases andinos aprobaban sin mayores obseraciones
las condiciones establecidas en una deinicin mnima
y procedimental de la democracia
1
. Ln todos ellos, con
los problemas menores que presenta cualquier proceso
electoral, se realizaban elecciones libres, competitias y
limpias. Los gobiernos que emanaban de ellas no en-
contraban oaere. factico. que les impidieran ejercer sus
unciones, y tenan ademas la certeza de que termina-
ran el perodo para el que ueron elegidos de acuerdo a
los preceptos constitucionales y legales. Las constitu-
ciones y, en general, los marcos legales emanados de las
transiciones o las reormas realizadas en los regmenes
ya existentes, haban eliminado las exclusiones presen-
tes anteriormente. Los ciudadanos podan expresar su
1 Los elementos basicos de esta deinicin son: elecciones limpias y
competitias como a para la ormacin de los rganos de gobier-
no y de representacin ,poderes ejecutios y legislatios,, que asegu-
ren ademas la posibilidad de alternancia en los cargos, reconocimiento
de los derechos de ciudadana a toda la poblacin adulta, sin exclu-
siones por razones sociales, tnicas, culturales, de ingreso o de otra
naturaleza, reconocimiento y preseracin de los derechos de las
minoras sociales, tnicas, culturales, etc., igencia plena de los dere-
chos y libertades basicos ,de pensamiento, de expresin, de prensa,
de asociacin,, uncionamiento autnomo de las instancias judicia-
les ,al respecto, ase Dahl, 1989, ODonnell, 1992 y 1996, Schmitter
1994, Linz 1998, Sartori 1998, Mainwaring, ODonnell y Valenzuela,
1992.
11 Regin Andina
opinin, reunirse, ormar asociaciones polticas, elegir a
sus autoridades y demostrar su satisaccin o su des-
agrado con la gestin de los mandatarios. Los medios
de comunicacin podan ejercer su uncin de inor-
macin y de orientacin sin mayores problemas. 1odos
esos procedimientos se cumplan incluso en Colombia
y Per, donde grupos armados amenazaban la seguri-
dad de la poblacin e impedan que el Lstado ejerciera
el control sobre todo el territorio nacional.
La aplicacin de esos criterios mnimos en la actua-
lidad demostrara la existencia de enormes acos, y no
permitira llegar a una conclusin certera y deinitia
sobre la existencia de regmenes democraticos o
oiarqvico.. Ln eecto, en arios pases se han ormula-
do denuncias sobre la alta de limpieza en los procesos
electorales, y por lo menos en uno de ellos -el Per,
en las elecciones presidenciales del ano 2000- se com-
prob que desde las eseras gubernamentales se haba
manipulado el proceso y los resultados
2
. Los gobiernos
surgidos de esos procesos encuentran actualmente me-
nos espacio para desarrollar sus actiidades, no slo por
las condiciones econmicas, que han estrechado el mar-
gen de accin, sino por la presencia de los poderosos
actores con poder de eto antes reeridos. As mismo,
en pases como el Per, el Lcuador y Venezuela, las uer-
zas armadas han retornado con uerza y protagonismo
a la arena poltica. Los gobiernos no pueden tener la
certeza de concluir su perodo, como ya ha ocurrido en
dos ocasiones en Lcuador -donde se produjeron dos
golpes de Lstado que inalmente tuieron soluciones
aparentemente constitucionales-, o como estuo a
punto de ocurrir en Venezuela en abril de 2002 y como
sucedi en Boliia en octubre de 2003
3
. As mismo, aun
sin prestar atencin a los reclamos generalmente inun-
dados sobre restricciones a los derechos polticos, se
puede airmar que en arios de los pases se an coni-
gurando actitudes autoritarias de parte de los gobiernos
y de actores poderosos. Lstas incluyen intentos de con-
trol de los medios de comunicacin, persecucin a pe-
riodistas y a lderes de opinin, retorno a ormas de
igilancia policial a la oposicin e incluso, en muchos
casos, irrespeto a los procedimientos democraticos. Ln
deinitia, es poco probable que todos ellos logren re-
basar sin problemas, en este momento, el umbral de esa
deinicin mnima de democracia. Ln unos mas que en
otros -pero, en general, en todos ellos-, se puede
encontrar deiciencias en por lo menos uno de esos com-
ponentes de la democracia poltica.
Los indicadores mas claros del deterioro de las de-
mocracias andinas han sido los golpes o intentos de
golpe de Lstado que se han sucedido en arios de los
pases. Ln este sentido se puede tomar a 1992 como el
momento en que se inici el camino hacia atras. lue en
ese ano cuando en Venezuela se produjo el primer in-
tento de derrocamiento del gobierno en Venezuela y,
pocos meses despus, encontr su continuacin en la
ruptura del orden constitucional por parte del presidente
del Per, Alberto lujimori. Mas adelante, tuo como
episodios signiicatios las destituciones de dos presi-
dentes ecuatorianos en 199 y 2000, por medio de pro-
cedimientos inconstitucionales e ilegales. La saga de
acontecimientos se cierra, por el momento, con el ra-
casado golpe de abril de 2002 en Venezuela y con la
coyuntura de inestabilidad abierta en Boliia desde e-
brero de 2003 y que puso in al gobierno de Gonzalo
Sanchez de Lozada en octubre del mismo ano.
Un hecho que no se puede dejar de destacar en es-
tos acontecimientos, es la actitud de apoyo por parte de
la ciudadana y de los actores que disponen del poder
suiciente para inclinar la balanza en uno u otro sentido.
Ln eecto, la insubordinacin de lugo Chaez en 1992
tuo el apoyo de sectores populares y de algunos parti-
dos polticos de la izquierda enezolana, lo que deter-
min su triuno electoral siete anos mas tarde ,Molina,
2003, Goodman, 1995, Kornblith, 1998,. La disolucin
del Congreso eectuada por Alberto lujimori recibi el
apoyo de la mayora abrumadora de la ciudadana pe-
ruana ,Cotler y Grompone, 2000, 1anaka 1998,, lo que
le permiti arremeter contra los partidos y establecer
una democracia plebiscitaria asentada en ormas
clientelares y en un discurso antipoltico. La destitucin
inconstitucional de los presidentes Bucaram y Mahuad
se produjo como el corolario de masias maniestacio-
2 Inariablemente, los procesos electorales han contado con misiones
de obseracin internacionales y tambin de organizaciones propias
de los pases, lo que ha constituido tanto una garanta para mantener
la pureza de los suragios como para comprobar o rechazar la ali-
dez de las denuncias que constantemente ormulan los partidos y
los dirigentes polticos.
3 Cada uno de los casos muestra claramente sus especiicidades en
este aspecto. Solamente se adierten algunas similitudes entre Lcua-
dor y Boliia, pases en los que la presin popular ha roto, o amenaza
con romper, la institucionalidad. Las eidencias de raude electoral
orzaron la renuncia del presidente en el Per. Ln Colombia, el pre-
sidente Samper pudo sobreiir al escandalo de los aportes del
narcotraico para su campana electoral, lo que posiblemente no ha-
bra ocurrido en los otros pases.
12 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
nes populares en contra de sus gobiernos ,VV.AA.,
199,. 1ambin en este caso, quien encabez el segun-
do golpe de Lstado triun en las elecciones dos anos
despus. Ll golpe del ano 2002 en contra de lugo
Chaez ,inalmente rustrado, tuo como protagonis-
tas tambin a grandes sectores de la poblacin que se
maniestaban en las calles, pero, sobre todo, a las lites
empresariales, que con ello iolaban un compromiso
de cuarenta anos con la democracia
4
.
Si se considera que la conducta de los actores cons-
tituye uno de los pilares basicos de la democracia, la
tendencia breemente resenada no orece un panora-
ma alentador
5
. Se obtienen conclusiones pesimistas al
tomar como reerencia ya no solamente a las actitudes
contemplatias, sino incluso de apoyo de amplios sec-
tores de la poblacin a acciones en contra de la demo-
cracia. Ls eidente que se asiste a un debilitamiento de
los alores que acompanaron a las transiciones y que
ueron actores undamentales para alejar el peligro del
autoritarismo y del retorno a las ormas dictatoriales,
as como para eliminar la inestabilidad que caracteriz a
los tres pases del sur de la regin durante casi cuatro
quintas partes del siglo XX, y a los dos del norte duran-
te la primera mitad del mismo siglo.
lrente a esto, es posible airmar que ha predomi-
nado el pragmatismo de los resultados por encima de
la aloracin de los procedimientos democraticos. Ln
el mejor de los casos, estas actitudes se han orientado
hacia la bsqueda de ormas alternatias de democra-
cia, que en la practica signiican la negacin de las ins-
tituciones y de los procedimientos propios del rgi-
men representatio. Sin embargo, resulta muy poco
probable que se pueda establecer cualquier tipo de r-
gimen democratico sin ciudadanos plenamente con-
encidos de que los alores democraticos importan por
s mismos y de que ellos marcan el camino mas ade-
cuado para alcanzar precisamente esos resultados
,Lipset, 1980, ODonnell, 1992, Sartori, 1988, Bobbio,
1985,.
Ll analisis no puede soslayar la presencia de acto-
res que pueden llear a colocar en segundo plano los
alores y procedimientos democraticos, es decir, la i-
gencia de libertades y derechos. Las condiciones eco-
nmicas y sociales de las mayoras poblacionales de los
pases andinos, surgen de inmediato como explicacio-
nes para esa indierencia rente a los alores democra-
ticos y para apoyar opciones claramente antide-
mocraticas. Pero, si bien sa puede ser una a alida
para explicar las orientaciones de los grupos sociales
que, por iir en condiciones de pobreza e indigencia,
podran tener otras prioridades, no resulta adecuada
para esclarecer la conducta de otros sectores, como
algunos partidos polticos y organizaciones sociales, as
como acciones de las lites empresariales. Ln estos ca-
sos, es necesario buscar explicaciones en un campo
dierente al de las condiciones estructurales, ya que no
es all en donde se incuban sus orientaciones de des-
aeccin con la democracia. Ll niel en que se debe
indagar es el de la racionalidad poltica por la cual se
guan aquellos actores, esto es, por los calculos de cos-
tos y beneicios que ellos eectan para tomar esas
orientaciones.
Ln este sentido, es posible proponer una ecuacin
entre las condiciones de pobreza y de necesidades insa-
tisechas, que generan una poblacin aida de solucio-
nes inmediatas, por un lado, y las conductas de las
dirigencias polticas que, en aras del pragmatismo, res-
ponden a esas demandas con oertas que ineitablemen-
te rebasan los marcos del manejo econmico y, por tan-
to la capacidad del rgimen para procesarlas, por el otro.
La magnitud de las necesidades de la poblacin y la bs-
queda de rditos electorales por parte de los dirigentes
polticos, se juntan para impulsar practicas clientelares
de corto plazo que derian en comportamientos
antidemocraticos. La necesidad de arrojar resultados
inmediatos le otorga al clientelismo carta de naturaliza-
cin en el conjunto del sistema poltico, y ya no slo en
determinados partidos o lderes en particular. 1odos los
partidos y, en general, las organizaciones polticas, se
en impulsados a entrar en la lgica clientelar como
garanta de superiencia y de obtencin de logros elec-
torales. De esa manera, se debilitan los acuerdos basi-
cos que, por deinicin, exigen supeditar los intereses
de partido y de grupo a los objetios de la consolida-
cin democratica.
4 Las ciras del Latinobarmetro demuestran el cambio de actitud de
la poblacin en cuanto a la preerencia de un rgimen democratico
rente a un rgimen autoritario. Mas alla del aspecto cuantitatio que
relejan las encuestas, la actitud hacia la democracia debe ser ista
tambin en trminos de la capacidad de incidencia que tienen los
diersos sectores sociales. La actitud de las lites y de los militares es,
obiamente, undamental en este sentido.
5 La conducta de los actores ha sido destacada como uno de los com-
ponentes undamentales de la democracia en pases en desarrollo,
junto al crecimiento econmico, a las instituciones y a los alores
democraticos. Vase Przeworski, 1996, Mainwaring, 1992.
13 Regin Andina
Aunque en determinadas coyunturas ha predomi-
nado la racionalidad deriada de metas de largo plazo,
se debe precisar que esto no ha ocurrido en todos los
pases y que aun aquellos que siguieron esa ruta ahora
parecen dirigirse en sentido contrario. Boliia a partir
de 1985, Colombia y Venezuela durante la mayor parte
de sus respectios perodos democraticos, constituye-
ron las excepciones, pero en los tres pases se adierten
sntomas de inalizacin de esa tendencia
6
. Ln todos
ellos se ha llegado a nieles agudos de ragmentacin
de la representacin poltica, han tomado uerza los l-
deres y las organizaciones asentadas en practicas
clientelares y se han roto los acuerdos basicos que sos-
tienen a la democracia. Ll Per y el Lcuador, por su
parte, nunca lograron introducir una lgica de accin
orientada al ortalecimiento democratico, ya que el con-
junto de actores polticos y sociales se gui siempre por
el calculo de corto plazo y por la obtencin de benei-
cios para determinados grupos de presin. Incluso, es
interesante comprobar cmo en el Per una rgida pol-
tica econmica de orientacin liberal tuo, como con-
trapartida, comportamientos clientelares de corto pla-
zo, demostrando con ello que no hay incompatibilidad
entre ambas, que la correspondencia entre economa y
poltica puede ser inexistente, y que los actores expli-
catios de esas percepciones, orientaciones y actitudes
no se encuentran en el niel econmico ,Conaghan,
1995,.
La pregunta que surge de la situacin descrita hace
reerencia a la capacidad del rgimen democratico para
sobreiir con actores sociales y polticos que desarro-
llan conductas opuestas a su esencia, insertos ademas
en un contexto aderso en lo econmico y en lo social.
Lsa capacidad tiene unos lmites que estan determina-
dos por la igencia de los componentes senalados antes
como caractersticas centrales de un rgimen democra-
tico. De acuerdo a los acontecimientos que se han pro-
ducido en los ltimos cinco anos, se puede airmar que
los pases andinos estan muy prximos a alcanzar esos
lmites y que incluso en algunos casos ya se los ha reba-
sado. Por ello, tiene igencia la interrogante acerca del
tipo de rgimen que se estara conormando en los pa-
ses andinos, lo que a su ez llea la relexin al campo
institucional.
Cualquier deinicin de rgimen poltico destaca la
importancia de las instituciones ,Aguilera del Prat, 2002,.
La democracia no es una excepcin en ese sentido y,
mas bien, exige mayor atencin en lo institucional que
otros regmenes polticos. Ln buena medida, la mayor
o menor democratizacin de la sociedad y del Lstado
se mide por el grado de inclusin que permiten sus
instituciones, as como por su capacidad para repre-
sentar intereses y para procesar los conlictos. Aun mas,
la democracia representatia simplemente no puede
existir sin instituciones y procedimientos que hagan
posible la igencia de sus elementos basicos ,como la
regla de la mayora, la alternabilidad en el gobierno, la
diisin y el equilibrio de poderes, el control ciudada-
no, la rendicin de cuentas, entre otros,, y que garanti-
cen los derechos y las libertades de la ciudadana. Por
ello, se ha insistido en que el grado de institucionalizacin
del rgimen puede tomarse como una de las unidades
de medida de la consolidacin democratica ,ODonnell,
1996,. No en ano se ha dicho que la democracia, al
estar asociada estrechamente al Lstado de derecho, es
el gobierno de las leyes y no de los hombres ,Bobbio,
1985,.
Lsta coniccin estuo presente en quienes debie-
ron arontar, en cada uno de los pases, en distintos
momentos, el paso desde diersas ormas de dictaduras
a regmenes de derecho. Ln todos ellos se puso especial
nasis en los disenos constitucionales y en los marcos
legales en general, bajo la coniccin de que as se lo-
grara la estabilidad poltica y se garantizara la capaci-
dad de inclusin y de representacin. Buena parte de
los esuerzos en ese sentido estuieron dirigidos a esta-
blecer las bases institucionales y los procedimientos
adecuados para esos ines. Como nunca antes en la his-
toria de los cinco pases, cobraron importancia aspec-
tos como los sistemas electorales, los sistemas de parti-
dos, los procedimientos parlamentarios de ormacin
de la ley y de control poltico, las relaciones entre el
Ljecutio y el Legislatio, y las ormas de igilancia cons-
titucional. Colombia y Venezuela abrieron el camino en
este sentido, cuando por medio de acuerdos polticos
6 Ls importante senalar que las condiciones econmicas y sociales, en
especial la pobreza y la desigualdad en el ingreso, no ueron obstacu-
los para que en los tres pases mencionados se produjeran acuerdos
polticos en torno a objetios de preseracin y ortalecimiento de la
democracia. Como se ha hecho notar, ninguno de ellos mostraba
indicadores econmicos y sociales mejores que los del resto de pa-
ses del continente, lo que quiere decir que para establecer las bases
consensuales de la democracia no ue necesario resoler preiamen-
te los problemas econmicos y sociales ,Mainwaring, 1992,. Por pe-
rodos no despreciables, ueron acuerdos bastante ructeros en tr-
minos de orecer condiciones adecuadas para la representacin y
para garantizar la estabilidad.
14 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
entre las principales uerzas, establecieron unas reglas
con alta capacidad para organizar el intercambio polti-
co. Mas adelante, al tomar la ruta hacia regmenes de-
mocraticos, los otros pases se incluyeron en la misma
tendencia.
Ls innegable que las rapidas transormaciones de
las ltimas dcadas determinaron la obsolescencia de
aquellos marcos jurdicos, lo que tuo su maniestacin
en la reduccin de la capacidad de respuesta de las ins-
tituciones a las necesidades de la poblacin. La crisis
del Lstado, a la que se ha hecho constante reerencia a
lo largo de la historia reciente de Amrica Latina y, en
particular, de los cinco pases andinos, expresa precisa-
mente esa prdida de igencia y de legitimidad de las
instituciones. La respuesta en casi todos los pases ,con
excepcin de Boliia que, sin embargo, pronto transita-
ra por ese camino, ue la reorma integral de sus cons-
tituciones por medio de asambleas constituyentes. Si bien
es cierto que cada una de ellas obedeci a circunstan-
cias propias de cada pas, no deja de ser un enmeno
comn e incluso releja la presencia de nueos actores
en la escena poltica.
Colombia, en el ano 1991, ue el primer pas en
utilizar este mecanismo de reorma integral, y lo hizo
como un intento de alcanzar la paciicacin del pas
por medio de la apertura del sistema poltico
. Le si-
gui el Per, en el ano 1993, cuando se realiz el Con-
greso Constituyente Democratico, precedido por el
autogolpe eectuado por el entonces presidente
lujimori
8
. Posteriormente se sum el Lcuador, cuan-
do despus de la destitucin del presidente Abdala
Bucaram y preia consulta popular, el gobierno interi-
no de Lcuador conoc a Asamblea Constituyente,
en 199
9
. Por ltimo, Venezuela instal su Asamblea
Constituyente en 1999, pocos meses despus de la
posesin del presidente lugo Chaez. Desde su cam-
pana electoral haba expresado su oluntad de reor-
mar ntegramente la Constitucin -a la que caliic
de agnica en su juramento de posesin- y para ello
conoc a reerndum y, con los resultados de ste, a
la eleccin de sus integrantes. Sin embargo, parece que
este camino de reormas constitucionales no se ha ce-
rrado, ya que es probable que Boliia lo contine en
acatamiento de una de las demandas centrales en los
acontecimientos de octubre de 2003, que terminaron
con la renuncia del presidente Gonzalo Sanchez de
Losada
10
.
Por la abundancia de reormas, ha habido una pro-
unda transormacin de los marcos jurdicos andinos
que guiaron las transiciones hacia la democracia ,el Lcua-
dor y el Per, o que ayudaron a su consolidacin ,Co-
lombia y Venezuela,. Se puede suponer que el agota-
miento de ellos, en el primer caso, o la obsolescencia,
en el segundo, hacan imposible su preseracin por mas
tiempo, y que se haca necesario e impostergable su re-
emplazo. Sin embargo, a la luz de los resultados, no se
puede mantener con irmeza aquella apreciacin. Ls
erdad que hubo muestras de anquilosamiento de los
marcos jurdicos y que, en alguna medida, ellos impe-
dan que el sistema poltico contara con mejores condi-
ciones para la representacin y el procesamiento de los
conlictos, pero tambin es cierto que su eliminacin
lueron notorios los aances en descentralizacin, lexibilizacin del
sistema electoral y reconocimiento de derechos colectios. Con todo
esto se pretenda sentar las bases para una mayor democratizacin
de las instancias polticas, en un pas que tradicionalmente haba en-
contrado problemas por haber conigurado una poltica que daba
prioridad al juego de elites pero que oreca escasa capacidad de in-
clusin. Ln la base de la realizacin de la Constituyente, se encontra-
ban las demandas de nueos actores polticos, especialmente aque-
llos que haban surgido del proceso de desarme del moimiento M-
19, uno de los grupos guerrilleros.
8 Al contrario de lo ocurrido en Colombia, el objetio central en Per
no ue la ampliacin de la capacidad de inclusin del sistema polti-
co, sino mas bien la desarticulacin del sistema de partidos preia-
mente existente ,ase Pizarro, 2001, 1anaka, 1998,. Aunque tam-
bin se encontraban de por medio los problemas de iolencia polti-
ca, la generacin de condiciones para la paciicacin ue slo un
componente marginal ya que el gobierno haba escogido la a mili-
tar como solucin para el conlicto. Mas bien, la reorma ue realiza-
da como una manera de otorgar reconocimiento jurdico al pronun-
ciamiento anticonstitucional que el gobierno haba realizado el ano
anterior. Ll objetio era orecer los sustentos jurdicos para el rgi-
men surgido de aquella accin, lo que lleaba mas bien a estrechar
los margenes del juego poltico. Su iabilidad estuo asegurada por
la crisis generalizada de los partidos polticos, por el incremento de
los nieles de desconianza de la poblacin y por el apoyo a la solu-
cin militar del enrentamiento interno.
9 La instalacin de la Asamblea pudo justiicarse por el golpe de Lsta-
do de enero de 199, pero el actor undamental ue la demanda de
una reorma integral de la Constitucin como mecanismo de aper-
tura del sistema poltico. Ln este sentido se asemeja al caso colom-
biano. La presencia de nueos actores polticos y sociales ue decisi-
a para la conocatoria, aunque no para el uncionamiento, de la
Asamblea ,ya que ellos obtuieron baja representacin en tanto cons-
tituyen una minora electoral,.
10 Si ello ocurre, habra sido tambin el relejo de nueos actores socia-
les y polticos que pugnan por la apertura del sistema poltico. Las
demandas, en ese sentido, han sido parte constitutia de esos secto-
res, de manera que es bastante probable que se realice la reorma
integral, e incluso que tenga mayor proundidad que en los otros
pases.
15 Regin Andina
no ha signiicado cambios sustanciales en ese niel. Ln
los tres pases en que la reorma tuo explcitamente
ese contenido -Colombia, el Lcuador y Venezuela-,
no se adierten cambios signiicatios de las condicio-
nes para el juego poltico, menos an en el Per, donde
el objetio era mas bien estrechar el campo de la repre-
sentacin y de la participacin
11
.
Por otra parte, dado que las reormas ueron em-
prendidas undamentalmente por la presin de secto-
res sociales y polticos emergentes, estuieron uerte-
mente marcadas por las determinaciones coyunturales.
Muchas de ellas trataron de responder a las necesidades
del momento -expresadas como presiones sobre los
poderes constituidos o sobre los partidos tradiciona-
les- mas que establecer un nueo ordenamiento sobre
bases estables y duraderas. Incluso, una parte signiica-
tia de su contenido poltico esta orientada a construir
una democracia participatia o directa, entendida como
alternatia a la representatia, lo que ha terminado por
debilitar a sta sin dar pasos concretos hacia aqulla.
As, en lugar de ortalecer las instituciones de la demo-
cracia representatia, de otorgarles mayor capacidad de
representacin y de incularlas con mecanismos ade-
cuados de participacin, se ayud a su erosin al ali-
mentar la desconianza de la poblacin en ellas. Lntre
las instituciones mas golpeadas por esta tendencia se
encuentran los partidos polticos, que han sido el obje-
to directo de la orientacin adersa de las reormas ha-
cia su condicin de actores centrales de la representa-
cin poltica.
Con excepciones muy puntuales, en el campo pol-
tico las reormas constitucionales desembocaron en di-
senos institucionales inadecuados
12
. Ln muchas de es-
tas reormas se pueden encontrar las explicaciones para
los problemas de gobernabilidad y de representacin
que han sido ampliamente debatidos en los medios
acadmicos y polticos. Ls indudable que tambin en
este campo -al igual que en el de las percepciones,
orientaciones y conductas de los actores polticos-
se adierte un gran dicit en los pases andinos. No se
trata solamente de la dbil institucionalizacin, sino un-
damentalmente de la escasa adecuacin de las institu-
ciones a la realidad que pretenden normar, representar
y modiicar.
Ll conjunto de problemas resenado esta conducien-
do a democracias dbiles en trminos de representa-
cin y de participacin ciudadana, con ciudadanos poco
comprometidos con los alores democraticos e incluso
adersos a ellos, y con instituciones agobiadas por sus
propios elementos constitutios. Resulta eidente que
las democracias andinas estan lejos de consolidarse, si
por consolidacin se entiende la existencia de institu-
ciones slidas que garanticen la coniencia ciudadana
y la responsabilidad de los mandatarios ante los electo-
res. Por ello, aun sin compartir las isiones catastroistas
y pesimistas que hablan de la ausencia de democracia, s
es posible sostener que se esta conigurando un tipo de
rgimen amoro que pone en riesgo los principios y a-
lores basicos de la democracia, rente a lo cual los pro-
pios actores asumen actitudes hostiles que socaan los
cimientos de sta.
Los problemas mencionados han sido tratados des-
de mltiples perspectias, entre las cuales cabe destacar
la gobervabiiaaa y la rere.evtaciv. Ln conjunto han cons-
tituido campos de analisis sobre los cuales se ha debati-
do larga y proundamente para explicar los problemas
que han debido enrentar los respectios sistemas pol-
ticos. Las diersas ormas en que se ha entendido a es-
tos dos conceptos tienen mucha importancia para com-
prender cuales han sido las percepciones sobre los pro-
blemas de la democracia en los pases andinos, as como
para entender la orientacin de las soluciones que se
han aplicado.
La proundizacin en estos aspectos obligara a re-
basar los lmites de este artculo y desplazara su inte-
rs a ambitos dierentes a su objetio central. Por ello,
slo cabe senalar breemente que arios estudios co-
inciden en que existe una relacin directa entre el de-
terioro de las condiciones de ida de la poblacin, la
baja capacidad del sistema poltico para enrentar esos
problemas y la prdida de conianza de la poblacin
,llisisch, 1983, Camou, 1998,. De una manera sint-
tica, esa relacin constituye el corazn del concepto
de gobernabilidad en su ersin latinoamericana. Una
reisin de la utilizacin de este concepto permite ase-
gurar que hay acuerdo sobre la relacin causa-eecto
11 Ll Per se encuentra en un proceso que podra considerarse como
complementario y a la ez superador de esas reormas, por medio
de la aprobacin de la Ley de Partidos Polticos, que tiene un carac-
ter explcitamente integrador de nueos sectores.
12 Ln la bsqueda de apertura del sistema poltico para una mayor par-
ticipacin y mejor representacin, la mayor parte de ellos desembo-
c en sistemas electorales poco apropiados, que a su ez llearon a la
personalizacin de la poltica, incrementaron la ragmentacin del
sistema de partidos y debilitaron a las organizaciones preiamente
existentes ,ase Pizarro, 2003, Mayorga, 2003, Pachano, 2001,.
16 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
que se produce entre condiciones econmicas y socia-
les, por un lado, y limitaciones institucionales, por otro
lado ,Camou, 1998,
13
.
A su ez, esta percepcin latinoamericana ha dado
origen a dos interpretaciones bastante dierentes en tr-
minos de las explicaciones que utilizan y de las conclu-
siones a las que llegan. Una corriente la ha entendido
como la baja capacidad de los gobiernos, y en general
del sistema poltico, para orecer respuestas a las de-
mandas de la sociedad, mientras, desde otra perspecti-
a, se considera que las explicaciones se encuentran en
el niel de la sociedad, especialmente en las ormas de
exclusin socioeconmica que prealecen en ella. Como
es obio, cada una de ellas llega a puntos diergentes, no
solamente cuando se trata de orecer explicaciones sino
tambin en cuanto se reiere a la bsqueda de soluciones.
Desde la primera perspectia, la sobrecarga de de-
mandas sociales, que constitua el eje del concepto ori-
ginal de crisis de gobernabilidad -o ingobernabilidad-
y que pona nasis en la conducta de los actores socia-
les, ha sido sustituida por el concepto de capacidad de
respuesta gubernamental. Con ello se desplaza el inte-
rs hacia el ambito institucional o, mas precisamente,
hacia la relacin entre las demandas sociales y las insti-
tuciones. Al poner el acento en este terreno se expresa
implcita o explcitamente mayor preocupacin por el
pereccionamiento de la democracia. Ln ese sentido,
tiene una connotacin claramente progresista y orienta
su crtica mas bien hacia la insuiciencia de democracia.
Los problemas de gobernabilidad se produciran, segn
este acercamiento, por deiciencias del sistema poltico,
por tanto, las soluciones deberan encontrarse en el
mejoramiento de los disenos institucionales, la elea-
cin de la capacidad de respuesta a las demandas socia-
les y el pereccionamiento de los procedimientos de-
mocraticos.
La otra perspectia, aqulla que considera que los
problemas de gobernabilidad proienen de las exclu-
siones sociales, deuele el problema al niel de la so-
ciedad, pero de una manera dierente a la de la ormula-
cin original. Aunque coincide con sta en que las de-
mandas sociales tienden a incrementarse, no atribuye
esta situacin a las respuestas positias que entregara la
democracia, sino mas bien a causas estructurales y a la
baja capacidad del sistema poltico para procesarlas. Ls
decir, a la insuiciencia de democracia y no a su exceso.
Segn esta perspectia, los problemas de gobernabilidad
pueden eitarse o controlarse solamente en la medida
en que se resuelan preiamente las dierencias e
inequidades sociales
14
. Pero, a pesar de esas insuicien-
cias, es imprescindible tomarlo en consideracin debi-
do a su peso poltico. La utilizacin de los problemas
estructurales para cuestionar al rgimen democratico se
ha generalizado en los medios polticos de Amrica
Latina y, de manera particular, en la Regin Andina, no
slo entre las posiciones mas radicales sino en el con-
junto de actores polticos. De ella se derian muchas de
las percepciones y actitudes hostiles a la democracia.
Ineitablemente, ambas perspectias conducen a
soluciones dierentes y, sobre todo, tienen consecuen-
cias dismiles sobre el sistema poltico. Dentro de lo que
se podra considerar como una nuea edicin del deba-
te entre institucionalismo y estructuralismo, la primera
pone el nasis en los cambios institucionales necesa-
rios para pereccionar la democracia, en tanto que la
segunda se adentra en los resultados econmicos y so-
ciales
15
. La escasa claridad en cuanto a dierenciar una y
otra ha desembocado en una isin conusa que llea a
atribuir a la democracia los problemas estructurales y
13 Ll concepto de gobernabilidad utilizado en Amrica Latina diiere
signiicatiamente del planteado originalmente en la ciencia poltica
norteamericana. Ln ste, los problemas de gobernabilidad eran is-
tos casi exclusiamente como el incremento ilimitado de las deman-
das sociales, que a su ez se deriaban de las respuestas positias que
a oreciendo continuamente la democracia ,luntington, 1980,. De
este modo, a cada respuesta satisactoria que orece el rgimen de-
mocratico, le seguira una eleacin del nmero y el niel de las de-
mandas sociales. La necesidad de poner lmites a las demandas y a la
propia capacidad de respuesta del sistema poltico es la conclusin
lgica a la que se llega por esa a, lo que haca de esta perspectia
una posicin claramente conseradora en trminos de la amplia-
cin, la proundizacin y el grado de inclusin del rgimen. lasta
cierto punto, la crtica de esa posicin se diriga al exceso de demo-
cracia. Ll concepto generalizado en Amrica Latina apunta en el
sentido contrario, esto es, a las debilidades de la democracia.
14 Ln sentido estricto, es dicil aceptar que esta posicin pueda ser
tratada desde el concepto de gobernabilidad -que tiene connota-
cin estrictamente poltica-, ya que hace reerencia a temas y aspec-
tos propios del niel estructural. Aun mas, no se puede sostener que
se inscriba dentro del debate conceptual y terico sobre la democra-
cia, ya que a mas alla del tipo de rgimen o, por lo menos, ste se
conierte en una ariable absolutamente secundaria e incluso pres-
cindible.
15 Llama la atencin que quienes sostienen la segunda posicin han
sido los mas entusiastas partidarios de las reormas constitucionales
como mecanismo de solucin de los problemas. De una manera que
no resulta clara al considerar solamente este niel de analisis, han
desplazado las soluciones a un campo que no identiican como prio-
ritario ni como el ambito en donde se generan y se maniiestan los
problemas.
17 Regin Andina
que busca resolerlos por medio de reor mas
institucionales. Dado que stas no pueden incidir signi-
icatia y directamente en ese terreno, de manera inei-
table se alimenta la insatisaccin con los rendimientos
de las instituciones y, en general, con la democracia. Ln
ese marco, por las unciones que cumplen y por su isi-
bilidad como instancias eminentemente polticas, los
partidos se cuentan entre los mas aectados.
Por ello, en ntima relacin con la preocupacin por
la gobernabilidad, algunos analisis ponen nasis en los
aspectos relacionados con la representacin ,Lazarte,
1998, Garretn, 1998,. Principalmente, se destacan los
pobres resultados de la gestin de los gobiernos, el bajo
desempeno de los partidos polticos en su uncin de
representacin, as como el caracter relatiamente es-
trecho de las instituciones polticas, senalando que tan-
to aquellos como stas no dan cabida a los intereses del
conjunto de sectores que conorman la sociedad. Se
sostiene que, de esa manera, se ha ido estableciendo
una democracia excluyente y elitista que requiere de cam-
bios proundos como condicin para sobreiir. Ln el
contenido de esos cambios existen menos acuerdos, ya
que se abre una amplia gama que a desde quienes sos-
tienen que ellos deberan operarse en el niel de la re-
presentacin, con el in de conseguir que las institucio-
nes y los partidos tengan mayor grado de
representatiidad, hasta quienes sugieren la instauracin
de una democracia directa y deliberatia que sustituya
la representacin por la participacin. Por tanto, nuea-
mente se abre la gama de posiciones entre dos puntos
extremos. Ll primero sostiene la necesidad -y la posi-
bilidad- de introducir reor mas en el ambito
institucional con el in de dotar al sistema poltico de
mayor representatiidad. Su supuesto basico es que los
arreglos institucionales tienen incidencia decisia sobre
las practicas de los actores, y, por tanto, las modiicacio-
nes que se realicen en el primer niel tendran su expre-
sin en este ltimo. Ll segundo niega implcita o expl-
citamente la eectiidad de las reormas institucionales
y sugiere, mas bien, que aquellos arreglos no tendran
mayor signiicacin mientras no se sustituya en su tota-
lidad la concepcin de rgimen representatio. Ll pro-
blema, desde esta perspectia, se desplazara hacia el
tipo de rgimen y no a las ormas especicas que ste
adopta en cada caso particular
16
.
Independientemente de estas dierencias, es impor-
tante destacar que las dos posiciones aluden a proble-
mas de relacin entre el sistema poltico y la sociedad, y
encuentran en esos problemas las causas de la insatis-
accin ciudadana con la democracia. Ll primero se
enoca en las condiciones de la representacin de la
sociedad en el sistema poltico, en tanto que el segundo
-en especial en sus ersiones mas radicales- busca la
eliminacin de cualquier dierencia entre sociedad y sis-
tema poltico. Sin embargo, ambos reconocen la exis-
tencia de una demanda de participacin, a la que le atri-
buyen tanta importancia que endra a ser la causa del
desencanto con el rgimen
1
. No obstante, en el ondo
se encuentran concepciones totalmente dierentes de la
democracia. Ls decir, al igual que lo que ocurre con las
perspectias que analizan la gobernabilidad, ambas re-
basan el niel original del planteamiento -en este caso,
el de la representacin- y replantean el problema de la
democracia en s mismo. Incluso, es posible senalar que
en realidad mas que un debate acerca de la representa-
cin ,y de la participacin, es una relexin sobre la
democracia en lo que tiene que er a su relacin con la
ciudadana
18
.
Por esa a se ha llegado a establecer una separacin
prounda y amplia entre representacin y participacin.
16 Aunque tiene menos sustento terico y conceptual que el primero, e
incluso a pesar de que aparece como una posicin carente de iabi-
lidad practica, este ltimo punto de ista ha cobrado importancia en
los ltimos anos dado que se ha conertido en uno de los elementos
centrales de la agenda poltica practicamente en los cinco pases
andinos. Inicialmente, ue patrimonio del discurso de lderes y mo-
imientos que proienen desde uera del ambito institucional de la
poltica, pero con el pasar del tiempo se ha transormado en uno de
los temas basicos del debate y ha penetrado incluso en sectores que
inicialmente sostenan la primera posicin.
1 Ls una airmacin que debe ser sometida a discusin, ya que no es
posible identiicar una relacin clara de causa a eecto entre los dos
elementos, esto es, de representacin ,o limitaciones en la represen-
tacin y en la participacin, e insatisaccin con el rgimen. Ln eec-
to, no existe mayor asidero para sostener que la ciudadana exija
mejores condiciones de representacin o de participacin, como s
existe para airmar que espera mejores rendimientos del sistema
poltico. Ln gran medida, esta isin tiene mucho de proeca
autocumplida, ya que ha creado una idea que al generalizarse entre la
poblacin se ha conertido en parte de la agenda poltica. Sin em-
bargo, un simple ejercicio de analisis comparatio demuestra que en
situaciones de satisaccin de las demandas socioeconmicas no se
presenta esa supuesta demanda de participacin.
18 Las ya aludidas reormas constitucionales, realizadas por medio de
las asambleas constituyentes, son excelentes indicadores del grado
que ha alcanzado este debate en los medios polticos andinos. Ln
todas ellas, se han incluido artculos alusios a la participacin. In-
cluso, en algunos casos, se ha llegado a denominar expresamente
como democracia participatia al rgimen establecido por esas cons-
tituciones, a pesar de que en realidad se trata, por lo general, de la
introduccin de mecanismos de consulta que orman parte del rgi-
men representatio. Ll caso mas claro es el de Venezuela.
18 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
Se los ha transormado en conceptos antitticos que, a
su ez, dan orma a conceptos de democracia tambin
enrentados. La posibilidad de llegar a puntos de acuer-
do se aleja en la medida en que a la representacin se le
aca de su contenido participatio y en que a la partici-
pacin se la considera como algo actible de ser realiza-
do, sin ningn componente de representacin. Ademas,
al colocarlos en orillas opuestas, se olida que toda or-
ma representatia tiene un componente de participa-
cin, cuyo peso depende precisamente de la mayor o
menor apertura y capacidad de inclusin del sistema,
pero que no puede materializarse aisladamente. Desde
esa perspectia resulta eidente que, como ha sucedido
con el tema de la gobernabilidad, tampoco ste ha sido
planteado en su erdadera dimensin y, por esa razn,
se ha transormado en el origen de posiciones diame-
tralmente opuestas.
Ll aspecto positio que se puede rescatar de esta
conrontacin es que coloca a la canalizacin de de-
mandas y la agregacin de intereses -dos de los temas
undamentales de la democracia- en el centro del de-
bate. Ln eecto, al aludir a la representacin y a la parti-
cipacin, se hace reerencia necesariamente a la capaci-
dad del sistema poltico para establecer la relacin entre
la sociedad y el Lstado o, mas concretamente, entre
aqulla y las instancias de toma de decisiones. Por tan-
to, llea el analisis a las condiciones en que se establece
esa relacin y, sobre todo, a los mecanismos y procedi-
mientos establecidos para su materializacin. Lsto quiere
decir que el analisis se desplaza al niel institucional,
independientemente del tipo de democracia o del ma-
yor o menor nasis que se ponga en la representacin
o en la participacin
19
. Ln este punto se hacen presen-
tes los partidos, en la medida en que a ellos les corres-
ponde cumplir el papel central de las unciones de cana-
lizacin de demandas y de agregacin de intereses, tanto
en trminos de representacin como de participacin.
Pero, antes de entrar en este tema, que constituye el eje
de la siguiente seccin, es preciso hacer una relexin de
cierre de lo senalado en las paginas anteriores.
Resumiendo lo dicho hasta el momento, se puede
airmar que el debate terico, y tambin el poltico, so-
bre las democracias latinoamericanas -y en particular
andinas- se han desarrollado en torno a dos temas
que se entrecruzan. Por un lado, el de la gobernabilidad,
en el que se enrentan las posiciones estructuralistas con
las institucionalistas. Por otro lado, el del caracter del
rgimen democratico, en el que se ha puesto sobre la
mesa la dicotoma participacin-representacin. Ambos
giran en torno a carencias de la democracia, ya sea en
trminos de su capacidad para responder a las deman-
das de la sociedad, o bien en trminos de orecer con-
diciones adecuadas para la expresin de los diersos
sectores sociales. Se puede decir, por tanto, que am-
bos conluyen en el debate sobre la democracia rea
vevte ei.tevte, esto es, sobre los resultados ,econmi-
cos y sociales, del uncionamiento del rgimen de-
mocratico mas que sobre sus bases conceptuales y su
sustento terico
20
. Ln el ondo del asunto se encuen-
tra la insatisaccin con los rendimientos del sistema
poltico, independientemente del tipo de rgimen. Ll
problema es que la democracia crea expectatias que
rebasan largamente su condicin de rgimen poltico,
lo que ha lleado a atribuir los problemas a una de las
condiciones de ste, bajo la percepcin de crisis de
representatiidad.
. Partidos politicos,
representacin, participacin y
rendimientos
Los partidos polticos ocupan un lugar central en el
marco de ese doble debate. Como se ha senalado antes,
ellos deben desempenar las unciones basicas relacio-
nadas con la representacin y con la participacin. In-
dependientemente de las dierencias que pueden existir
entre esas dos dimensiones -as como de la diersidad
de actores que entran en escena en cada una de ellas-,
hay un conjunto de unciones que deben ser desarrolla-
das dentro de cualquier rgimen poltico pero, de ma-
nera especial, en uno democratico, tanto para estable-
cer las relaciones entre la sociedad y el Lstado como
para hacer posible el gobierno desde el sistema polti-
19 A lo largo de este artculo se asume una concepcin amplia de insti-
tuciones y de niel institucional, en tanto se reieren al conjunto de
normas, regulaciones, procedimientos y practicas rutinarias que se
realizan en el sistema poltico.
20 Ls erdad que buena parte de los articiaciovi.ta. cuestionan las ba-
ses conceptuales y tericas de la democracia ,representatia,, pero
tambin es cierto que sus propuestas no han sido ormuladas con el
sustento terico necesario para que sean consideradas como mode-
los alternatios iables. Por ello, su campo de expresin priilegiado
ha sido el de la poltica practica, mientras que ha sido muy pobre su
incidencia en los medios acadmicos.
19 Regin Andina
co
21
. De manera sinttica, esas unciones son: canaliza-
cin de demandas y de intereses, elaboracin de pro-
puestas para presentarlas a la sociedad, deinicin de
programas de gobierno, conormacin y administracin
de gobiernos, construccin de alternatias de oposicin,
reclutamiento y ormacin de los dirigentes polticos,
resolucin de conlictos, agregacin de intereses y re-
presentacin de la sociedad, entre otros
22
,Alcantara,
2004, Sartori, 2002,. De stas, la canalizacin de deman-
das y la agregacin de intereses son exclusias de los
partidos y resultan practicamente indelegables a otras
organizaciones sociales. As tambin, a dierencia de los
moimientos sociales y de los grupos de presin, los
partidos son las nicas organizaciones que pueden cum-
plir todas ellas al mismo tiempo.
Lste es el marco que se debe considerar cuando se
alude a problemas -como la crisis de representacin-
, que han sido objeto de constante controersia en los
ltimos anos. La percepcin general, en este sentido, es
que los partidos han tenido durante largos perodos el
monopolio de la accin poltica pero no han sido capa-
ces de orecer condiciones adecuadas para la represen-
tacin y la canalizacin de intereses. Sin embargo, en
ese tipo de airmaciones existen cuatro elementos que
deben ser sometidos a debate.
Ln primer lugar, ellas reducen todo el problema a
dos de las unciones senaladas antes ,representacin y
canalizacin de intereses,. Al olidar el resto, dejan ue-
ra del analisis algunos aspectos undamentales como el
ejercicio gubernamental, los rendimientos econmicos
y sociales de las polticas, la eectiidad de la toma de
decisiones y los elementos de contexto que interienen
en esos procesos. De esta manera, toda la complejidad
del problema se reduce a un solo aspecto, que no es
necesariamente el mas importante dentro del contexto
general de los pases latinoamericanos. Al partir de un
marco tan estrecho, el analisis no puede desarrollarse
en toda su amplitud potencial.
Ln segundo lugar, asumen que la reiindicacin de
mejor representacin o de mayor participacin es la
premisa basica y el elemento explicatio inal de la insa-
tisaccin ciudadana. Sin embargo, no existen
indicadores adecuados que permitan comprobar esta
airmacin
23
. Mas bien, todo parece indicar que los sis-
temas polticos andinos -junto a buena parte del resto
de pases latinoamericanos- han iido procesos muy
importantes de apertura en los ltimos anos. Las reor-
mas polticas aludidas en la seccin anterior, muchas de
las cuales incluyeron cambios en el niel constitucional
que a la ez signiicaron transormaciones del rgimen,
se hicieron precisamente para orecer mejores condi-
ciones de representacin. Por lo general, stas se orien-
taron explcitamente a permitir la entrada de nueos
actores en la escena poltica de cada uno de los pases, y
en la mayor parte de los casos lo lograron
24
. Si es as -
y esto lo sostiene cada uno de los cinco estudios que
conorman este libro-, el problema no tendra su ex-
plicacin en los obstaculos a la participacin y en la
mala representacin, sino en la orma en que se produ-
jo la apertura, especialmente en la escasa adecuacin de
las instituciones para canalizar ese proceso.
Ln tercer lugar, establece una relacin causal
unidireccional de causa-eecto, que se origina en los
partidos ,en la que estos aparecen como la ariable in-
dependiente,, sin considerar que al mismo tiempo se
produce el moimiento contrario, esto es, que el con-
texto en que se desempenan produce eectos sobre los
partidos ,donde ellos son la ariable dependiente,. Lsto
llea a perder de ista todos los elementos externos que
conergen como condicionantes del desempeno de los
partidos
25
. Al reducir todo el conjunto de problemas a
una relacin unidireccional se hace practicamente im-
21 Si se asume la isin del sistema poltico como el elemento central
que organiza a los sistemas econmico y socio-cultural, las relacio-
nes entre ellos se producen por medio de una serie ivvt. y ovtvt.,
que expresan legitimidad del ordenamiento poltico y rendimientos
,econmicos y sociales,. Por consiguiente, el sistema poltico con-
centra la participacin y la representacin de la sociedad, pero a la
ez debe gobernarla.
22 Puede parecer un contrasentido incluir a la representacin entre las
unciones si se dice que stas son alidas no slo para un rgimen
representatio sino tambin para uno de caracter participatio, pero
es necesario considerar que aun en los regmenes de democracia di-
recta ,con la experiencia ateniense a la cabeza, existe algn grado de
representacin ,al respecto, ase Manin, 1998, Sartori, 1988,. De
cualquier manera, ya que los pases andinos cuentan con regmenes
representatios, esta precisin de alor heurstico no altera en nada
el analisis.
23 La mayor parte de sondeos de opinin -como las mediciones del
Latinobarmetro, que orecen una isin comparatia y que podran
tomarse como uentes para la comprobacin de esta airmacin-
otorgan lugar prominente a la insatisaccin con las condiciones eco-
nmicas y sociales. Lsto quiere decir que la mayor parte de las de-
mandas apunta hacia los rendimientos del sistema poltico y no ne-
cesariamente a sus condiciones de representatiidad.
24 Incluso las reormas de lujimori, en el Per, las cuales tenan otra
orientacin, sirieron de puerta de entrada para nueos sectores so-
ciales y polticos ,ase Grompone, 1996,.
25 Llama la atencin que, a pesar del predominio de esta isin centra-
da en los partidos, no se cuente sino con pocos estudios sobre sus
20 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
posible comprender los moimientos de interaccin y,
en consecuencia, se ampla el campo para los errores.
Por ltimo -pero en primer lugar de importancia-
utiliza un criterio estrecho de representacin, que no
dierencia entre la de caracter poltico y la de caracter
social, de modo que atribuye a la primera caractersticas
que pertenecen a la segunda
26
. Por deinicin, a los par-
tidos les corresponde asumir la representacin poltica,
lo que quiere decir que deben mantener distancia con
los intereses de sectores delimitados de la sociedad con
el in de disponer de los grados de autonoma necesa-
rios para cumplir con el conjunto de las unciones que
deben desempenar en el marco de un rgimen demo-
cratico. Al atribuirles condiciones propias de la repre-
sentacin social, a los partidos se les exige representar
directamente segmentos aislados de la sociedad, lo que
constituye la negacin de su condicin de organizacio-
nes polticas y, en trminos practicos, puede conducir a
su aislamiento del resto de sectores
2
. 1odo ello contri-
buye a su desgaste, ya que se crean expectatias de sa-
tisaccin inmediata de demandas concretas que, por la
coexistencia de mltiples intereses y por las condicio-
nes en que opera la representacin poltica, no pueden
ser respondidas positiamente. Desde esta perspectia,
los problemas no se deriaran de acos en la represen-
tacin sino que seran el resultado de una concepcin
equiocada de sta. Al diundirse entre la sociedad, esa
concepcin aplica a los partidos los criterios de ealua-
cin de desempeno que son alidos para las organiza-
ciones sociales ,sindicales, gremiales, asociatias,. Ln este
sentido, no es una percepcin abstracta sino una isin
generalizada de la cual depende la legitimidad de los
partidos.
Lste aspecto es crucial para comprender la situa-
cin de los partidos en los pases andinos, ya que de-
muestra que la situacin es bastante mas compleja que
lo que se puede expresar al aludir a una crisis de repre-
sentacin. Como se senal en la seccin anterior, es
posible sostener que la insatisaccin con los partidos
se origina en el deterioro de las condiciones de ida de
amplios sectores de la poblacin de los pases andinos.
Ln la medida en que los partidos han ocupado el lugar
central en la conduccin de los gobiernos, ellos apare-
cen como los principales responsables de la orientacin
de las polticas que han conducido a esos resultados
negatios. Sin embargo, esto no puede ser explicado con
la alusin a los acos de representacin -o puede serlo
solamente de manera indirecta y por medio de un largo
conjunto de interacciones-, sino mas bien como pro-
blemas de gestin. Conceptos como eiciencia, eicacia
y capacidad de toma de decisiones y de ejecucin de
polticas, deben ocupar el lugar que actualmente tiene
el de representacin.
Ln este punto es necesario oler sobre lo senalado
antes, acerca de las reormas que han realizado los cin-
co pases en las ltimas dos dcadas, que de una u otra
manera se han orientado hacia la apertura del sistema
poltico. Como sostienen los artculos que conorman
este libro, se han logrado mayores y mejores nieles de
inclusin, sobre todo por medio del reconocimiento de
los sectores tradicionalmente excluidos como sujetos
de derecho poltico, as como por arreglos institucionales
que han establecido mejores condiciones de acceso de
esos sectores y de las minoras a las instancias de toma
de decisiones. Ll surgimiento y la presencia signiicatia
de los partidos de origen tnico en el Lcuador y Boliia,
as como el reemplazo de los partidos tradicionales por
nueas uerzas en el Per y Venezuela, se inscriben en
esa tendencia. Igualmente, da cuenta de ella la renoa-
cin de las lites polticas que en grados dierentes ha
ocurrido en los cinco pases, pero que en todos ellos ha
sido uno de los enmenos de importancia
28
.
condiciones internas, su estructura, su organizacin y sus procedi-
mientos de seleccin de lderes y de candidatos. La mayor parte de
estudios se ha concentrado en los sistemas de partidos y en el des-
empeno de ellos en las contiendas electorales. Con ello, se pierde de
ista, tambin, la incidencia de muchos elementos internos de los
propios partidos. Lxcepciones a esta isin se encuentran en Alcantara
y lreidenberg, 2003, Alcantara, 2004, lreidenberg, 2004.
26 La representacin social se caracteriza por expresar directamente los
intereses de grupos sociales delimitados, bajo la orma de mandatos
inculantes y reocables automaticamente. La representacin polti-
ca busca agregar los intereses diersos para construir el inters gene-
ral ,inexistente en s mismo, pero posible de ser construido a partir
del proceso de agregacin,, lo que se traduce en mandatos no
inculantes y en el alto grado de autonoma de este niel de repre-
sentacin.
2 Los partidos de origen tnico enrentan un dilema muy dicil de
resoler, precisamente a causa de su inculacin de origen con sec-
tores delimitados de la sociedad. Ln su condicin inicial de moi-
mientos sociales, ellos eran los portadores de las demandas de esos
sectores, mientras que en tanto partidos deben responder a las de-
mandas globales y construir propuestas para el conjunto de la so-
ciedad.
28 La importancia de los procesos polticos locales esta directamente
asociada a estos enmenos. Como lo comprueban arios estudios,
muchas eces la obseracin del niel nacional impide comprender
a cabalidad las nueas ormas de participacin poltica, las nueas
condiciones de representacin y el peso de los sectores que llean a
la renoacin de la arena poltica ,ase Blanes, 2001, Gutirrez, 1998,.
21 Regin Andina
La apertura del sistema poltico, especialmente de la
manera en que se eectu, dio lugar a tres problemas
que aluden -ellos s- a la representacin y a la parti-
cipacin. Ln primer lugar, la mayor parte de arreglos
institucionales han optado por rmulas proporciona-
les de asignacin de puestos en las elecciones ,especial-
mente en los rganos legislatios,, y han impulsado pro-
cesos de reorma del Lstado, entre los que destaca la
descentralizacin administratia y poltica. Ln conjun-
to, ambas as han eleado la presencia poltica electo-
ral de minoras y han ayudado a la constitucin de nue-
os actores polticos ,ase 1anaka, 2002, Kornblith,
1998, Mayorga, 2003, Pachano, 2001, Pizarro, 2001,. Por
tanto, se ha ampliado el espectro de la representacin
por medio de la participacin de mayor nmero de ac-
tores y por la multiplicacin de los polos de decisin.
Pero, a la ez, por esas mismas as se ha contribuido a
la ragmentacin de la representacin, tanto desde la
perspectia de las instancias nacionales -concretamente
los rganos legislatios- como en las entidades loca-
les. La expresin de esto en el ambito del sistema de
partidos es el incremento de su nmero, mientras que
en el plano electoral se maniiesta como altos nieles de
olatilidad del oto ,ase Mainwaring, 2002,. Ambos
aspectos han sido perjudiciales para la consolidacin de
los sistemas de partidos.
Ln segundo lugar, en los cinco pases se despoj a
los partidos del monopolio de la representacin polti-
ca que haban mantenido durante arias dcadas. Las
reormas introducidas lexibilizaron la participacin elec-
toral, bajo modalidades especicas en cada uno de ellos,
pero todas tendientes a orecer espacio a los indepen-
dientes o no ailiados que, en algunos casos, han conta-
do con mayores acilidades que los partidos ,como ocu-
rre en el Lcuador, el Per, Venezuela y, posiblemente,
en Boliia desde las reormas del ano 2004,. De esta
manera, los partidos debieron insertarse en unas condi-
ciones de competencia que les resultaban claramente
desaorables.
Ln tercer lugar, la apertura de sistemas polticos
oligarquicos signiic ineitablemente que la arena pol-
tica deba procesar un nmero mayor de demandas, con
los consecuentes problemas de gobernabilidad que se
han senalado en la seccin anterior. Pero ademas del
aspecto cuantitatio es necesario considerar que la aper-
tura ha colocado en la arena poltica mltiples cira;e.
anteriormente desconocidos, o por lo menos sin expre-
sin en ese niel. Reiindicaciones tnicas, regionales y
las que acompanan a nueos tipos de sujetos sociales
,como las de los productores de coca en Boliia,, han
tomado carta de naturalizacin en el sistema poltico
junto a las que existan preiamente. Ln trminos de
representacin -especialmente en su dimensin elec-
toral- esto plantea un dilema en torno a las preeren-
cias de las personas, ya que al coexistir arias de ellas no
slo en el mismo momento sino incluso en el mismo
indiiduo se establece una pugna por la prioridad en el
momento de la decisin. Cual de ellas es la que deine la
orientacin de los electores, por un lado, y qu respues-
tas se orecen desde los nieles de toma de decisiones,
por el otro, constituyen el dilema. A la ez, estan en
juego las posibilidades que existen para agregar aquellas
preerencias en una sola orientacin y no producir eec-
tos centrugos
29
. Dicho de otra manera, los electores
pueden senalar una orientacin determinada en torno a
un tema, pero tambin otra orientacin muy dierente
en torno a otro tema, as como pueden maniestarse
direcciones distintas en el oto para las instancias na-
cionales y en el que se asigna para los ambitos locales.
Los partidos de los pases andinos han debido en-
rentar estas consecuencias de la apertura de los siste-
mas polticos por medio de la adaptacin, pero en ese
proceso han surido erosin y desgaste. A pesar de que
al inalizar la dcada de los ochenta los cinco pases
mostraban sistemas de partidos en proceso de consoli-
dacin, diez anos despus todos ellos atraesaban por
problemas de desestructuracin, como se encargan de
destacar los artculos que conorman el presente olu-
men. Los problemas descritos en la presente seccin
han incidido determinantemente en ese sentido, y han
contribuido a conormar lo que equiocadamente se ha
denominado crisis de representacin o alta de
representatiidad de los partidos y de las instancias po-
lticas. La enumeracin de la serie de actores que han
conluido y los procesos que se han abierto a partir de
ellos demuestran que el tema es bastante mas complejo
que lo que se puede expresar con esa airmacin.
29 No es ste el lugar para desarrollar todas las consecuencias que se
pueden deriar de esta situacin, pero cabe destacar el escaso inters
que se le ha otorgado en los estudios sobre Amrica Latina y, de
manera especial, en la Regin Andina. La coexistencia de mltiples
cliajes inita a proundizar en este aspecto ,un desarrollo del mode-
lo de analisis se encuentra en Colomer, 2001,.
22 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
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26 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
27 Bolivia
esde hace muchos anos, el sistema democratico
en la regin andina esta asediado por una compleja cri-
sis de gobernabilidad que se origina principalmente en
la ragmentacin de la representacin poltica y de los
sistemas de partidos, as como en el desmantelamiento
de las capacidades de los Lstados para hacer rente a las
crecientes demandas y conlictos sociales. Ln este pa-
norama, Boliia constitua una relatia excepcin, por
una estabilidad poltica y econmica que se basaba en
tres actores: un moderado crecimiento econmico en-
tre 1989 y 199 de 4 anual, gobiernos de coalicin es-
tables, y reormas institucionales del Lstado que eita-
ron alternatias neopopulistas y autoritarias similares a
las de lujimori y Chaez. Sin embargo, a partir del go-
bierno de Banzer, el estancamiento de la economa, la
crisis iscal, la polarizacin poltica, el surgimiento de
moimientos indgenas contestatarios y la multiplicacin
anmica de demandas y conlictos sociales y regionales,
se constituyeron en maniestaciones de una prolongada
crisis de gobernabilidad que ha ensombrecido las pers-
pectias de superiencia del rgimen democratico.
La cada del gobierno de Sanchez de Lozada en oc-
tubre de 2003 -a raz de una reuelta popular limitada
al occidente del pas- ue el clmax de esta crisis. No
slo signiic la derrota poltica de un lder poltico y
del principal partido de gobierno, tuo tambin dos con-
secuencias catastricas para el sistema poltico: el de-
rrocamiento de dos partidos releantes -el MNR y el
MIR-, que conormaron los gobiernos democraticos
desde 1985, y el in ,,temporal, del sistema de gobier-
nos de coalicin. Resultado de esta crisis de gobierno y
Lstado, el gobierno de Carlos Mesa lanz un ragil ex-
perimento de gobierno sin partidos` que ha estado atra-
pado en una lgica de ingobernabilidad. Ln consecuen-
cia, Boliia plantea, en la actualidad, la misma proble-
matica de sistemas polticos en los cuales dos requisitos
undamentales de la iabilidad de regmenes democra-
ticos se estan desaneciendo: la existencia de partidos
polticos y de Lstados capaces de cumplir con sus un-
ciones basicas. La democracia boliiana se encuentra
particularmente en una grae encrucijada porque los
partidos polticos, como actores claes del sistema pol-
tico -sin ellos no hay democracia-, estan desgasta-
dos y arrinconados en un panorama antipoltico y
antipartido que ellos mismos han creado.
Dado que los partidos no han estado a la altura de
los desaos, econmicos y sociales, es necesario cam-
biar de ptica en el analisis de la crisis que aecta a los
partidos. Ll enoque terico que planteo en este traba-
jo, parte de la hiptesis principal de que los partidos
polticos y el sistema que ellos conormaron no se en-
rentan a una seria crisis de descomposicin por la
olatilidad de la representacin poltica -ste es el plan-
teamiento predominante que remite el problema a una
crisis de conianza y credibilidad, lo cual es casi una tau-
RLNL AN1ONIO MA\ORGA
La crisis del sistema de partidos
polticos: causas y consecuencias.
Caso Boliia
D
Proesor de Ciencia Poltica CLBLM-La Paz, lLACSO-Lcuador y
Brown Uniersity. Ls ademas Dr. Phil. por la Uniersidad Libre de
Berln.
28 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
tologa-, sino, sobre todo, por las deiciencias y raca-
sos de los partidos en la gestin gubernamental y esta-
tal. La crisis de la representacin poltica es una conse-
cuencia de la crisis de los partidos como actores guber-
namentales, y no a la inersa. Desde esta perspectia, la
cuestin esencial sera: ,Por qu los partidos no han
tenido la capacidad de cumplir suicientemente con las
unciones que la teora poltica y el sistema democrati-
co les atribuyen \, como deriacin, tambin, el pro-
blema que suscita la crisis en Boliia y en la regin andina:
,Pueden los moimientos sociales, o podran las llama-
das agrupaciones ciudadanas` y los candidatos inde-
pendientes, mejorar la representacin poltica y susti-
tuir a los partidos polticos -como postulan la nuea
CPL y muchos dirigentes sociales, e incluso dirigentes
polticos como el ex presidente Quiroga ,Ls posible la
democracia sin partidos polticos Son tan grandes los
contrastes entre la teora de los partidos y el dicit de
uncionamiento de estos en Amrica Latina, que sor-
prende que haya un aco enorme en la relexin sobre
las causas de esta gran brecha
1
.
Lste artculo se propone abordar algunas causas que,
a mi criterio, han proocado la crisis actual de los parti-
dos polticos. Ln primer lugar, analiza tanto los cam-
bios del sistema de partidos polticos, ocurridos en las
elecciones de 2002, como sus implicaciones principa-
les. Ln segundo lugar, trata de detectar las tendencias
de descomposicin del sistema de partidos y del
liderazgo poltico, en el nueo escenario que emergi
con el derrumbe de Sanchez de Lozada. linalmente, el
artculo analiza el gobierno a-partidista de Mesa como
resultado de esta crisis, e intenta explorar las perspecti-
as mas probables que se derian de este escenario para
los partidos polticos.
Recomposicin efimera del
sistema de partidos: del
multipartidismo moderado al
multipartidismo polarizado
A partir de las elecciones de 1985, Boliia tuo un siste-
ma multipartidista moderado que descansaba en un eje
central o trpode de tres partidos -MNR, MIR y
ADN-, cada uno de los cuales ue el piote de cuatro
gobiernos de coalicin. Ln trminos histricos, la cons-
titucin de este sistema de partidos ue crucial. Antes
de la reolucin de 1952, Boliia haba conocido -en
el contexto de un sistema poltico oligarquico- un sis-
tema multipartidista excluyente y de reducida capaci-
dad de representacin. La reolucin de 1952 trajo como
consecuencia no un sistema de partidos, sino el predo-
minio absoluto de un partido erdaderamente hegem-
nico -el MNR-, el cual lleg a conundirse con el
Lstado, y a asemejarse al PRI mexicano, pero sin llegar
obiamente a alcanzar la solidez y longeidad extrema
de ste. Slo con la transicin a la democracia se ue
conigurando un sistema multipartidista, el cual, de es-
tar ragmentado y polarizado, deino en pocos anos en
un sistema moderado -sustentado en el consenso ba-
sico sobre la necesidad de impulsar la democracia re-
presentatia y la economa de mercado-, y en el que
ningn partido ejerci un real dominio hegemnico.
Despus de conrontaciones destructias entre s y
con los moimientos sociales durante la ase de transi-
cin a la democracia, los partidos llegaron a conormar
un sistema de partidos, es decir, un sistema de interaccin
partidaria, de acuerdo a reglas de juego que norman la
competencia democratica por el poder. A partir de 1985,
y coincidiendo con las reormas estructurales de la eco-
noma, el sistema de partidos empez a perilarse como
un sistema multipartidista moderado, caracterizado por
tres elementos claes: una distancia ideolgica relatia-
mente lee entre los partidos grandes, una tendencia a
la ormacin de coaliciones entre partidos de distintas
posiciones, y, inalmente, una competencia partidaria
predominantemente centrpeta ,Sartori 198: 22,.
Cuatro actores histricos importantes incidieron en
la ormacin de este sistema de partidos: 1, la derrota y
el desplazamiento poltico de los partidos de la izquier-
da tradicional y del moimiento sindical, orientados
desde la dcada de los anos cincuenta hacia objetios
radicales de cambio social y poltico, 2, la emergencia
de posiciones centristas y gradualistas en amplios sec-
tores de la sociedad, 3, la poltica econmica de ajuste
estructural tras la crisis de la economa estatista, y 4, la
concertacin y los acuerdos interpartidarios, que hicie-
ron posible gobiernos de coalicin. Lste ue un cambio
institucional decisio para el desarrollo del sistema de
partidos, ya que los patrones de interaccin y compe-
tencia se orientaron hacia la negociacin y la
concertacin entre los partidos, as como hacia una con-
1 Una de las pocas excepciones es el artculo de Cameron y Leitzky,
2003: 1-33.
29 Bolivia
"
.
Sin embargo, el proceso de democratizacin interna
tuo, por muchas razones, resultados muy limitados y
discutibles. lue una constante demanda de la sociedad,
pero cobr impulso recin por las transormaciones que
trajo consigo la ley de participacin popular, al elear al
municipio a una categora -antes desconocida- de
primer orden en el escenario poltico. Las organizacio-
nes de los partidos se ieron ante la necesidad de ade-
cuar sus estructuras a los nueos espacios locales. Dada
la lexibilidad de la ley de partidos polticos, los proce-
dimientos y los alcances de la democratizacin interna
ueron dierentes. Una primera dierencia radic en los
alcances de las elecciones internas: si se deba elegir a
todas las autoridades del partido, incluyendo al jee na-
cional. La otra dierencia consista en el caracter abierto
Discrepo, en este aspecto, de la interpretacin muy positia de Da-
niel Zoatto acerca de las unciones y los eectos democratizadores
de las primarias ,Zoatto, 2000: 2,.
38 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
"
.
. 2. E desmonte de Frente Nacona
(1974-1991)
Ln este perodo se presentaron arios cambios
institucionales, como por ejemplo la eleccin popular
de alcaldes, que orjaron nueas coaliciones locales y
dieron a luz nueas uerzas encabezadas por lderes re-
gionales con una isin mas dinamica y modernizadora
de la administracin pblica. Si bien esto permiti aan-
zar en la proesionalizacin de la clase poltica colom-
biana, la misma renoacin del personal agra el rac-
cionamiento partidista, pues estos nueos lderes entra-
ran a competir directamente con las jeaturas naciona-
les por el monopolio sobre los recursos que alimentan
la actiidad poltica. Adicionalmente, con la llegada de
nueas caras en nieles regionales y locales, lleg una
inyeccin de nueos recursos econmicos, algunos
proenientes del narcotraico. Con esto, la poltica co-
menz a ser percibida como una promisoria alternatia
de ascenso social y prosperidad econmica. Sin embar-
5 Gunther, Richard y Diamond, Larry, Species o Political Parties: A
New 1ypology`. Party Politics, Vol. 9, No. 2, 2003.
6 Ll NLP tiene como propsito determinar a cual sistema de partidos
corresponde el pas que se est analizando. Basicamente, nos indica
a cuantos partidos con igual nmero de escanos en el parlamento
sera equialente la distribucin de cargos que surge de una eleccin
en particular.Se calcula, sobre la base del porcentaje de escanos que
se obtuieron en la camara baja en la eleccin bajo consideracin, de
esta manera N ~ 1, a ei , donde e es el porcentaje de escanos. Lsta
clasiicacin numrica de los sistemas de partidos se puede llear a
cabo en tres nieles: a saber, el nacional ,comicios presidenciales,, el
regional ,comicios parlamentarios, y el local ,elecciones para conse-
jos y asambleas,. Laakso, Markku y 1aagapera, Rein, Lectie
Number o Parties: A Measure with Application to \est Lurope`,
en Comparatie Political Studies, 199, p 3-2.
luente: Llaborado por Carlos Arturo Aralo sobre la base de las
estadsticas electorales para la Camara de Representantes de la
Registradura Nacional de Lstado Ciil ,1948-1998,.
54 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
go, el sistema logr asimilar relatiamente bien este pri-
mer campanazo de raccionamiento de la clase poltica.
1anto as que, despus de mediados de los setenta hasta
comienzos de los anos ochenta, el porcentaje de los
otos por moimientos de oposicin se redujo drama-
ticamente y las instituciones tradicionales dominaron el
panorama poltico con mas del 95 de los otos en
elecciones presidenciales. Lo anterior se respalda con el
ndice del Nmero Lectio de Partidos Parlamentarios
,NLP`, que para el perodo 190-1990 ue de 2.1 par-
tidos eectios
8
. Podemos decir que estabamos rente a
un bipartidismo puro que comenzaba a ceder al experi-
mentar los aatares de la ragmentacin.
Aqu cabe mencionar que durante y despus del
lrente Nacional se eidencia el predominio electoral,
aun cuando relatiamente decreciente, del Partido Li-
beral, que antes, durante y aun en el llamado perodo de
desmonte` del pacto rente nacionalista en 194, cla-
ramente haba sido el partido mayoritario
9
. Por ejem-
plo, en las elecciones para el Congreso entre 194 y 1991,
ocup entre el 45 y el 60 de las curules
10
.
. 3. De a Consttucn de 1991 hasta
hoy (1991-2004)
La historia de dominacin poltica del bipartidismo tra-
dicional en Colombia haba permanecido casi inmil
durante mas de una centuria. Sin embargo, desde me-
diados de la dcada de los ochenta esta continuidad se
e aectada, los partidos polticos se desorganizan, pier-
den liderazgo poltico y nueas uerzas electorales apa-
recen en escena y la Constitucin de 1991 entra a hacer
proundos cambios en las instituciones polticas
11
.
Asimismo, para la llegada de la dcada de los noen-
ta, Colombia enrentaba diciles problemas que ame-
nazaban el orden social y poltico. Por un lado, el recru-
decimiento de la iolencia, que adquiri una particular
dinamica con la expansin del narcotraico. Por otro
lado, se hizo eidente la incapacidad de los partidos,
inmersos en practicas de clientelismo y corrupcin, para
responder a los grandes desaos de las uerzas
modernizadoras. Ambos procesos ueron preambulos
de la Asamblea Constituyente que proclam la nuea
Carta de 1991 y que introdujo amplias transormacio-
nes en la manera de hacer poltica en el pas. Ls en este
contexto que el sistema de partidos colombiano comen-
z a materializar los sntomas de su des-institu-
cionalizacin, sobre todo en las dos ltimas dimensio-
nes propuestas por Mainwaring: la legitimidad de las
organizaciones polticas y la solidez organizatia de las
estructuras internas de los partidos. Lste enmeno
adquiri caractersticas preocupantes a partir de la
promulgacin de la Carta de 1991, en especial en cuan-
to a la atomizacin y ragmentacin partidista, el cre-
ciente personalismo en la competencia electoral y su
eecto sobre la dimensin organizatia
12
.
Una de las maniestaciones mas claras de la indisci-
plina, el personalismo y la ragmentacin partidistas es
la prolieracin de listas, y de moimientos y partidos
polticos. Ln cuanto a lo primero, tal como ha enido
sucediendo en las elecciones parlamentarias desde 1991,
en los comicios de marzo de 2002 se mantuo la pro-
lieracin de listas inscritas y de aspirantes al Senado.
Aqullas pasaron de 143 en ese ano, a 251, 319 y 323 en
1994, 1998 y 2002, respectiamente ,.,. Lntre 1991 y
2002, en el Senado hubo un aumento cercano al 45`
13
.
Ln cuanto al nmero de partidos o moimientos con
representacin en el Senado, ste tambin aument
signiicatiamente, al pasar de 23 en 1991, a 49 en 1994,
y 62 en 1998 y 2002.
8 Ln las 6 elecciones competitias para el congreso entre 1939 y 1949,
los liberales obtuieron en promedio 60.6 de los otos y los con-
seradores el 38.1. Durante el lrente Nacional, el porcentaje dis-
minuy en comparacin con el perodo anterior. Ll porcentaje libe-
ral para el congreso durante el periodo 1958-198 disminuy en 12.3
puntos al 48.3. La otacin promedio por los conseradores en el
perodo 1958-198 se redujo solamente en un 2.4 puntos al 35.
en comparacin con el periodo anterior.` lartlyn, Jonathan, a Po
tica ae Regivev ae Coaiciv. a eerievcia ae |revte ^aciova, Bogota,
1ercer Mundo 1993, p. 106. Por otro lado, de acuerdo con Daniel
Pecaut, esta disminucin poco sustantia del poder electoral del Par-
tido Liberal durante los anos del lrente Nacional, se debe principal-
mente a que el bipartidismo debi coexistir con moimientos que
dieron cobertura a la participacin de algunos grupos de izquierda.
Pecaut, Daniel, Crvica ae a. ao. aecaaa. ae otica coovbiava 1
1, Bogota, Siglo XXI, 1988, p 22.
9 Para inormacin mas detallada sobre el predominio electoral del
Liberalismo, er Gutirrez, op cit 2002, pp. 35-41.
10 Un buen ejemplo de lo anterior es que, por primera ez desde la
conormacin del actual sistema de partidos, en 1990 ninguno de
los dos partidos tradicionales obtuo la mayora de otos en dos
elecciones nacionales consecutias: presidenciales y de delegados a
la Asamblea Constituyente.
11 Aralo, Carlos Arturo. La crisis del sistema de partidos en Colom-
bia y Venezuela: La des-institucionalizacin`. Monograa para optar
por el ttulo de Politlogo. Bogota. Uniersidad de los Andes. 2003.
12 Ungar, Llisabeth. ,Qu pas en el senado de la Repblica`, en
loskin, Gary, Rodolo Masas y Miguel Garca ,comp.,. Colombia.
2002. ecciove., covortavievto eectora , aevocracia. Bogota. Uniandes,
Departamento de Ciencia Poltica. lundacin Konrad Adenauer.
Registradura Nacional del Lstado Ciil. DNP. 2003. p. 125-126.
13 Ibid.
55 Colombia
"
bia Via
52
, mientras que otras alternatias aines al pre-
sidente Uribe decidieron mantener su personera jurdi-
ca. Por ello, ciertos analistas cuestionan la superien-
cia de la bancada uribista, llegando a airmar que lo ni-
co que une a acciones tan diersas es la igura del pre-
sidente laro Uribe.
Ln el uribismo hay de todo: los disciplinados con-
seradores como Carlos lolgun y Luis lumberto
Gmez Gallo, polticos de opinin como el senador
Pardo, liberales de carrera como los senadores Daro
Martnez y lector Ll Rojas, nacientes estrellas parla-
mentarias como Armando Benedetti, independientes
como Jairo Clopatosky. lay polticos de las regiones
con tendencia clientelista y miembros de la clase alta
con uerte presencia en los medios. Ls obio que todos
no caben cmodamente bajo el mismo techo de un par-
tido nico ,.,. A dierencia de la izquierda democrati-
ca, que aanza en la conersin del Polo Democratico
en un partido poltico, el uribismo ha sido incapaz de
aproechar el poder de conocatoria del presidente
Uribe para organizarse. La reorma poltica, disenada
para unir, ragment a la bancada de gobierno`
53
.
. 6. La Ant-potca
linalmente, la llamada anti-poltica es un enmeno cre-
ciente y muy en boga entre diersos polticos, que aun
moindose dentro de los partidos tradicionales, pro-
pugnan por una imagen ajena e independiente de las
uerzas polticas existentes. Al respecto, lrancisco
Gutirrez adierte: Ll enmeno esta extraordinaria-
mente extendido y abarca elecciones como la de 2000
en Bogota en la que Mara Lmma Meja pretendi que
su campana no era liberal. La situacin ideal es estar
dentro y uera del partido para aproechar las entajas
de ambos mundos`
54
. Lsta manera de hacer poltica se
releja en la acusada eria de aales otorgados por par-
tidos de alquiler`, y se nutre de la crisis de legitimidad
de las organizaciones polticas y sus limitaciones para
responder a las demandas sociales.
V. Grupos ilegales y partidos
politicos
Desde mediados del siglo pasado, pero en especial a
partir de la dcada de los setenta, la iolencia proe-
niente de grupos guerrilleros, particularmente las luer-
zas Armadas de Colombia ,lARC, y el Ljrcito de Li-
beracin Nacional ,LLN,, de grupos paramilitares y
carteles del narcotraico, ha asediado al sistema de par-
tidos y al sistema poltico colombiano en general. Si bien
los asesinatos, las amenazas, los atentados y los secues-
tros de candidatos, concejales, alcaldes, diputados y con-
gresistas por parte de guerrillas y paramilitares no son
un enmeno nueo, se han hecho aun mucho mas no-
torias en los ltimos cuatro anos
55
. La ciudadana tam-
bin es ctima de intimidaciones que se expresan, por
un lado, en la obligacin de otar por determinado can-
didato y, por el otro, en el impedimento a los ciudada-
nos del libre ejercicio del suragio. Lstas presiones de
los actores armados, particularmente de las autodeensas,
parecen haber obedecido a un intento de penetrar las
estructuras nacionales de representacin poltica`
56
.
1anto las organizaciones partidistas como los pol-
ticos han sido ctimas de la iolencia. La eliminacin
sica de los militantes de la Unin Patritica ,UP, en
La denominacin que nos hemos dado algunos, de in-
dependientes, () no es otra cosa que independientes
de los partidos polticos tradicionales (). Sin embar-
go, nunca [se ha considerado] que en escenarios polti-
co-sociales de pases como Alemania o Taiwn (), con
modelos [de desarrollo] de alta participacin del sector
privado y de la sociedad civil (), se movilizaron ten-
dencias hacia un pragmatismo puro en el quehacer de
la poltica, impulsadas por sectores sociales, universi-
tarios, religiosos, tnicos y empresariales, sin vnculo
alguno con los sectores polticos tradicionales. [Esto fue]
producto de la falta de representacin real y de la la-
mentable maquinaria clientelista, y de crculo cerrado
del poder, en que se [haban convertido] los partidos
tradicionales.
(Jairo Clopatofsky, Movimiento Cvico Independiente).
52 Segn algunas personas inculadas al Congreso, este moimiento es
respaldado por amplios sectores de la Costa Atlantica colombiana y
grupos de las autodeensas.
53 Matrimonios por coneniencia`, en Reista Semana, julio 4 de
2003.
54 Gutirrez op cit, 2002, p. 52.
55 Al respecto, er Garca y loskin, 2002, pp. 230-231.
56 Ibd., p 233.
65 Colombia
los ochentas, la intimidacin de candidatos y el secues-
tro de polticos relejan de manera contundente el ame-
nazante contexto en el que se desarrolla el sistema par-
tidista colombiano. lrancisco Gutirrez ilustra muy bien
el tipo de relacin entre los grupos ilegales y la poltica.
Segn l, una de las principales transormaciones que
se dieron en el perodo entre 194 y 1991 ue que en
las regiones donde haba mas iolencia poltica se origi-
n un nueo consocionalismo que inolucraba iejas
lites agrarias, narcotraicantes y paramilitares. All, los
narcos y los ganaderos le apostaron al Liberalismo, ba-
sicamente porque era la mayora preia. Ll Liberalismo,
por tanto, apareci con recuencia asociado a la iolen-
cia agraria, al para-militarismo y al narcotraico`
5
. Ll
resultado ue una prounda transormacin de las prac-
ticas polticas con el auge de nueos actores, inculados
a la economa ilegal y los circuitos de la guerra, coner-
tidos de un da para otro en lderes departamentales y
locales que iran a disputar, con barones regionales y
jees nacionales, el caudal electoral de su regin.
Lsta situacin adquiri una particular dinamica y
proundidad con la irrupcin del narcotraico, especial-
mente a comienzos de la dcada de los ochenta. Un
claro ejemplo de esto ue el escandalo por la iniltracin
de dineros del narcotraico en la campana de Lrnesto
Samper y el consecuente proceso 8,000
58
. Sin embar-
go, como lo senala Gutirrez, este nculo no era un
matrimonio eliz como inicialmente se podra pensar,
sino una compleja, tensa y contradictoria relacin que
lle a que terminaran destruyndose a s mismos. Mu-
chos polticos tuieron una ida o carrera corta, y los
narcotraicantes no lograron obtener los beneicios rea-
les esperados`
59
.
V. Los medios de comunicacin y
la personalizacin de la politica
Ln Colombia, como en todas partes del mundo, los
medios masios de comunicacin han trasormado la
manera de hacer y de percibir la actiidad poltica. No
obstante, en el caso colombiano esta inluencia adquie-
re caractersticas particulares por el enmeno de la io-
lencia generalizada, descrita anteriormente: por un lado,
porque con recuencia, ante la imposibilidad de acceder
directamente al electorado, los medios de comunicacin
se conierten en el nico medio para que los candida-
tos y los partidos den a conocer sus propuestas, y, en
segundo lugar, porque muchas eces estos relejan y
reproducen la polarizacin que ie la sociedad colom-
biana, todo esto, exacerbado por la creciente concen-
tracin de la propiedad de los medios de comunicacin
en unas pocas manos y por los grandes intereses eco-
nmicos que ellos representan. Asimismo, la uncin
de seleccin de candidatos, que en alguna poca des-
cans en los directorios partidistas, hoy esta mediada
por el clima de opinin que crean los mismos medios
de comunicacin a tras de encuestas y sondeos, de la
exposicin especica de ciertos temas y candidatos y,
sobre todo, de la imagen que construyen y relejan tan-
to del personaje poltico como de las agrupaciones par-
tidistas. Ln este sentido, los medios de comunicacin
han contribuido con recuencia al clima de desprestigio
de los partidos polticos y el Congreso, y terminan a-
oreciendo a quienes se postulan como antipartidos` o
antipolticos`, y proundizando la personalizacin` de
la poltica. Ln resumen, las lgicas de produccin y pre-
sentacin de la inormacin, la extendida percepcin
negatia que tiene el pblico de los partidos, el
protagonismo de caras reconocibles por encima de sus
organizaciones, y la mencionada injerencia de los me-
dios en la seleccin de candidatos, hacen que los polti-
cos opten por prescindir de la organizacin partidista y
que, incluso, en muchos casos, los candidatos preieran
mantener una cierta distancia del partido para mante-
ner su superiencia poltica.
De alguna manera, podramos decir que en Colom-
bia se ha ido creando un crculo icioso en el que, por
un lado, desde y a tras de los medios de comunica-
cin se promuee la idea de la deslegitimacin y el des-
prestigio de los partidos y otros espacios ormales de
expresin y representacin poltica, mientras, por el otro
lado, en estos mismos medios -en particular en la ra-
dio-, surgen y se consolidan espacios en los que los
ciudadanos sienten que pueden expresarse libremente,
que son escuchados y a tras de los cuales sus deman-
das podran ser atendidas y retransmitidas a quienes tie-
nen el poder de hacerlo, espacios que, en nombre de la
5 Gutirrez, op cit, 2002, p. 46.
58 Daila, Andrs y Delgado, Natalia. La metamorosis del sistema
poltico colombiano ,clientelismo de mercado o nuea orma de
intermediacin, en Gutirrez, op cit, 2002, p. 346.
59 Gutirrez, lrancisco. Crimen organizado y sistema poltico`, do-
cumento preparado para el congreso Devocrac,, vvav Rigbt. ava
Peace iv Coovbia. Uniersidad de Notre Dame. marzo 26-2. 2001,
pp. 1-3. Citado por Daila y Delgado, Ibd., p. 34.
66 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
opinin pblica`, pretenden asumir unciones que no
les competen, sobre todo cuando su independencia y
objetiidad no son la impronta predominante.
V. Conclusiones y
recomendaciones
De lo expuesto en este trabajo se hace eidente que las
carencias y diicultades del sistema de partidos y de los
partidos polticos colombianos se relacionan tanto con
aspectos organizatios de los mismos, como con carac-
tersticas de su uncionamiento, de sus propuestas
programaticas y del papel que cumplen dentro del sis-
tema poltico.
Parece eidente que el proundo raccionamiento de
las estructuras partidistas y la alta de control sobre sus
candidatos y elegidos aparecen como las mayores debi-
lidades de los partidos y moimientos polticos y por
ende, superarlas, se presenta como uno de los mayores
retos. Si bien esta laxitud y lexibilidad en las estructu-
ras organizatias permiti de alguna manera la superi-
encia de los partidos tradicionales ante las diersas
transormaciones en el panorama institucional y el sur-
gimiento de numerosos partidos, hoy por hoy esta tac-
tica de adaptacin se ha traducido, por un lado, en la
extrema atomizacin partidista, relejada en la existen-
cia de 9 colectiidades con personera jurdica, por el
otro, en un personalismo rampante, que a eces toma
caractersticas de mesianismo, y en la prolieracin de
propuestas sustentadas en el discurso de la anti poltica.
La reorma poltica aprobada hace unos meses por
el Congreso de la Repblica incluye arias disposicio-
nes encaminadas a remediar esta situacin. Lntre ellas,
cabe mencionar las listas nicas y la limitacin del n-
mero de candidatos al nmero de curules por repartir,
que ya comenzaron a surtir eectos en las elecciones
locales del pasado mes de octubre -por ejemplo, si el
nmero de listas inscritas para el Concejo de Bogota
disminuy considerablemente ,el 82,, al pasar de 125
en 1994, a 269 en 199, 22 en 2000 y a 40 en 2003.
Asimismo, se redujo signiicatiamente el nmero de
aspirantes, acilitandosele a los electores el proceso de
seleccin
60
. No obstante, es necesario adertir sobre la
importancia de acompanar el actual proceso de rees-
tructuracin institucional con una intensa campana de
educacin dirigida a la ciudadana, para diulgar los con-
tenidos de la reorma constitucional de 2003 y los be-
neicios que sta trae para la democratizacin de la acti-
idad poltica en el pas. La experiencia ha demostrado
que la mera modiicacin de las reglas de juego no es
suiciente para cambiar los iejos habitos polticos, tan-
to de las clases dirigentes como del electorado, y por
ello es necesario que unos y otros entiendan que para
que stas cumplan sus propsitos, deben, por un lado,
decantarse, y, por el otro, que la ciudadana se apropie
de ellas.
Los medios de comunicacin, las uniersidades y los
centros de estudio e inestigacin, con el apoyo de la
cooperacin internacional, pueden desarrollar una la-
bor importante en la diulgacin de la reorma poltica
y de los beneicios que ella acarrea.
De otra parte, es indispensable que las organizacio-
nes partidarias comiencen un proceso de diulgacin
de la reorma poltica entre sus directias, ailiados y
seguidores, e inicien la adecuacin, a dichas nueas con-
diciones, de las estructuras organizatias y de los proce-
sos de seleccin de candidatos a las corporaciones p-
blicas y, aun, a la Presidencia de la Repblica. Lste pro-
ceso debe enatizar las irtudes de la reorma para los
partidos mismos, pero, sobre todo, para la democracia
colombiana, cuya institucionalidad poltica se ha isto
menguada y es recuentemente descaliicada como irre-
leante. Como en el caso anterior, actores acadmicos y
la comunidad internacional, pueden contribuir a la mo-
dernizacin y democratizacin organizatia de los par-
tidos, sobre todo si tenemos en cuenta que ademas de
las normas mencionadas anteriormente, la Reorma
Constitucional los obliga a adoptar mecanismos de de-
inicin de reglas de juego y de seleccin de candidatos
democraticos. Como se explic en paginas anteriores,
las organizaciones partidarias mas releantes pren en
sus estatutos la participacin de dierentes instancias
regionales y de diersos sectores sociales en sus deci-
siones. No obstante, esta participacin es, con recuen-
cia, limitada.
Lo anterior se relaciona con el debilitamiento de la
uncin representatia de los partidos y moimientos
polticos en Colombia, que abarca temas como la inclu-
sin, la expresin y la agregacin de demandas sociales,
la ormacin y capacitacin de sus ailiados y dirigen-
tes, la promocin de una cultura poltica, y la compene-
60 Datos tomados de Giraldo, Morelca. Comportamiento Llectoral
de los Bogotanos. Lstudio de las Llecciones de Alcalde y de Conce-
jo en el ano 2003` ,ersin preliminar,. 1esis de grado para obtener
el ttulo de Politloga de la Uniersidad de los Andes. 2004.
67 Colombia
"
dos
18
. 1ambin se deben considerar los incentios que
en la practica existen para los partidos pequenos y las
condiciones aorables para su superiencia
19
. De cual-
quier manera, en contra de esa corriente desaorable,
los cuatro partidos han tenido el predominio en la ota-
cin ciudadana y en la representacin dentro del Con-
greso a lo largo del perodo.
La inclusin de los cuatro partidos en un solo gru-
po, se deria de su presencia legislatia predominante a
lo largo del perodo y de la transerencia de otos que
se produce entre ellos, ya que el descenso de unos sig-
niica el ascenso de otros dentro de la tendencia cre-
ciente que ha sido senalada. Pero ello no quiere decir
que conormen un conjunto homogneo. Por el con-
trario, entre ellos se maniiestan algunas dierencias, entre
las que cabe destacar la trayectoria histrica, las tenden-
cias de otacin, la presencia legislatia y el desempeno
electoral parlamentario del partido cuando ha ocupado
la presidencia de la Repblica.
Ln primer lugar, es necesario considerar que dos de
ellos ,PSC e ID, se ormaron antes del perodo demo-
Cuadro N 8
Presencia legislativa segn partidos
1979-2002
Ao PARTIDOS Total
PSC ID PRL DP Subtotal Otros
199 4.3 23.2 27.S 2.5 100.0
1984 12. 33.8 4.2 5.6 S6.3 43. 100.0
1986 19. 23.9 5.6 .0 S6.3 43. 100.0
1988 11.3 42.3 11.3 9.9 74.6 25.4 100.0
1990 22.2 19.4 18.1 9. 69.4 30.6 100.0
1992 2.3 10.4 18.2 .8 63.6 36.4 100.0
1994 36.1 9. 15.3 8.3 69.4 30.6 100.0
1996 31. 6.1 23.2 14.6 7S.6 24.4 100.0
1998 22.8 13.8 19.5 28.5 84.6 15.4 100.0
2002 25.0 1.0 15.0 5.0 62.0 38.0 100.0
1O1AL 21.8 19.2 13. 10.8 65.5 34.5 100.0
Llecciones de medio perodo
Partido de gobierno
luente: 1ribunal Supremo Llectoral. Llaboracin: S. Pachano
18 Los independientes pueden participar con un respaldo de irmas
equialente al uno por ciento de los electores empadronados en la
circunscripcin correspondiente ,Ley de Llecciones, Captulo IV, Ar-
tculo 2,, y no estan obligados a presentar candidaturas en un n-
mero determinado de proincias ni a obtener un porcentaje mni-
mo.
19 A pesar de que a lo largo de gran parte del perodo ha tenido igen-
cia un umbral mnimo de otacin ,entre el cuatro y el cinco por
ciento,, ste no acta como barrera de representacin sino de regis-
tro. Un partido puede ser borrado del registro legal en caso de que
en dos elecciones consecutias no supere el mnimo establecido, pero
durante ese tiempo ,es decir, hasta la conclusin del perodo abierto
con la segunda eleccin, sus representantes elegidos pueden ejercer
sus unciones. As mismo, los partidos pequenos se beneician de la
rmula proporcional y de la dierencia de magnitud de los distritos
electorales ,especialmente en la eleccin legislatia que se realiza por
proincias,, ya que al concentrarse en los de menor magnitud pue-
den obtener escanos con otaciones que en el contexto nacional no
constituyen sino proporciones insigniicantes.
Y otra cosa que a mi criterio ha impedido el fortaleci-
miento de los partidos, y lo voy a decir con la boca lle-
na, es el movimientismo en Amrica Latina, incluso pa-
trocinado por los organismos de desarrollo. Los pusie-
ron a hablar a los ancianos por un lado, a las mujeres
por otro lado, a los indios por otro lado, y cada uno
ideologizado, sin canales de comunicacin y de
interrelaciones entre s ().
(Ramiro Gonzlez, Partido Izquierda Democrtica).
82 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
cratico iniciado en 198-199, aunque no constituye-
ron sino expresiones minoritarias y supeditadas a los
que han sido caliicados como partidos tradicionales o
histricos ,Conserador y Liberal,, de los cuales preci-
samente se deriaron
20
. Los otros dos se undaron den-
tro del presente perodo, tambin como desmem-
bramientos de otros partidos ,Conserador y Social
Cristiano, en el caso del partido Democracia Popular y
Concentracin de luerzas Populares, en el caso del Par-
tido Roldosista Lcuatoriano,. Mas alla de esa dierencia
histrica, los cuatro debieron enrentar al predominio
de los partidos tradicionales que se maniest en las
primeras elecciones del retorno a la democracia ,199,,
y en esa medida se han conertido en los instrumentos
de un discutible proceso de modernizacin de la polti-
ca ecuatoriana
21
. La constitucin del PRL es un caso
muy claro de estructuracin de un partido en torno a
un uerte liderazgo personal ,ase lreidenberg, 2003,,
mientras que los otros tres apelaron en su momento a
deiniciones ideolgicas.
Ln segundo lugar, dos de ellos ,PSC y PRL, mues-
tran considerable regularidad con tendencia ascenden-
te en las elecciones de diputados proinciales hasta 1996.
As mismo, ambos experimentaron un descenso en las
elecciones del ano 1998 que, sin embargo, en el caso del
PSC no se tradujo en la reduccin de la proporcin de
diputados y recuper su niel anterior en las elecciones
del ano 2002. Los otros dos han carecido de esa regula-
ridad tanto en la otacin como en la proporcin de
puestos obtenidos en el Congreso. Ll caso mas signii-
catio es el de la ID, que despus de un perodo de auge
que lo conirti en el primer partido nacional, se des-
plom desde 1992 hasta 1998, ano en que comenz un
perodo de recuperacin. Ln sntesis, dos de los cuatro
partidos han mostrado regularidad en la otacin y en
la presencia legislatia, pero slo uno de ellos ha mante-
nido la tendencia ascendente, mientras dos de ellos han
seguido caminos sinuosos.
Ln tercer lugar, existe alguna correlacin entre elec-
ciones presidenciales y legislatias, como se e por los
incrementos de otacin que logran los partidos cuan-
do triunan en las primeras. A pesar de que, como se ha
dicho, la eleccin de diputados se realiza conjuntamen-
te a la primera uelta presidencial, lo que puede tomar-
se como un actor de dispersin de la otacin, es indu-
dable el ortalecimiento del partido de gobierno. Los
incrementos en la otacin y, sobre todo, en el nmero
de escanos, son signiicatios en todos los casos, pero en
particular en el del PSC en el ano 1984, sobre el que po-
dra airmarse que la presidencia de la Repblica le lle a
ormar parte del pelotn de partidos mas otados y a
conertirle mas tarde en el primer partido del pas. Sin
embargo, dado que el incremento en la otacin legisla-
tia se deria del xito en la eleccin presidencial, y no
al contrario, se puede sostener lo senalado antes en cuan-
to a la baja incidencia de los partidos en esta ltima.
Lxisten menos eidencias sobre otra correlacin, esta
ez de signo inerso, a la que generalmente se ha hecho
reerencia en medios de comunicacin y en menor me-
dida en estudios acadmicos ,ase Schuldt, 1994,, en-
tre el ejercicio de la presidencia y el bajo desempeno del
partido en las elecciones legislatias ,tanto intermedias,
de renoacin de los diputados proinciales, como las
del inal del perodo, de renoacin total del Congreso,.
Ll comportamiento electoral no marca una tendencia
deinida en este sentido, ya que existen casos, como el
del PSC en 1986 y 1988, que siendo partido de gobier-
no increment su otacin y el nmero de escanos, as
como el PRL que en 1998 suri solamente un mnimo
desgaste despus de su ugaz paso por la presidencia
22
.
Pero tambin hay ejemplos de lo contrario, como los de
la ID en 1990 y 1992, el PUR en 1994 y la DP en 2002,
que suren cadas en picada en la otacin y en nmero
de escanos en las elecciones de medio perodo, en el
caso de los dos primeros, y en las generales, en el caso
de los tres
23
.
20 Ll Partido Social Cristiano ocup la presidencia de la Repblica con
Camilo Ponce en el ano 1956, pero eso no ue una maniestacin de
su uerza como partido ,ase Menndez, 1990,. Izquierda Demo-
cratica obtuo dos puestos en el Congreso del ano 1968.
21 Muy tempranamente, desde los primeros anos del retorno a la de-
mocracia, se desarroll una percepcin que estableca tajante sepa-
racin entre los partidos tradicionales y los que haban surgido al
amparo de las nueas condiciones ,especialmente ID y DP,. Su ca-
racter de partidos modernos e ideolgicos, como ueron caliicados,
es algo que an se encuentra en debate y que debe ser tratado a la luz
de sus propuestas y de sus practicas polticas.
22 No se puede descartar que el desgaste casi imperceptible del PRL
tenga relacin con la corta duracin de la presidencia de Abdala
Bucaram y, tambin, con su derrocamiento por un golpe de Lstado
promoido por el Congreso. Ll primer hecho impidi que el elector
contara con los elementos necesarios para hacer una ealuacin en
proundidad, mientras que el segundo puede haber ortalecido la
percepcin, ampliamente diundida por sus dirigentes, de la existen-
cia de una persecucin por parte de los partidos tradicionales ,o
cabra decir .i.tevico., hacia Bucaram.
23 Ll Partido de Unidad Republicana ue ormado como un partido
instrumental para sustentar la candidatura de Sixto Duran Balln en
83 Ecuador
3. La dimensin territorial de los
partidos
Como he senalado mas arriba, una de las caractersticas
sobresalientes del sistema de partidos del Lcuador es la
regionalizacin o incluso la proincializacin de sus in-
tegrantes en trminos de la distribucin de su otacin.
Aunque resulta practicamente imposible encontrar un
pas en que la otacin de los partidos se distribuya de
manera uniorme y proporcional en todo el territorio,
es innegable que el caso ecuatoriano llega a lmites ex-
tremos, como se ha podido er por mediciones anterio-
res
24
. Las dierencias estructurales ,econmicas, socia-
les, constituyen la base de este enmeno, pero no son
suicientes para explicarlo ya que muchos pases con
dierencias tanto o mas proundas ,como Per, Boliia
o Lspana, presentan mejores nieles de distribucin de
la otacin de los partidos. Por tanto, la explicacin debe
buscarse en las condiciones propiamente polticas, es-
pecialmente en la conormacin de diersas culturas
polticas con sus propias pautas de legitimidad y de
liderazgo, que a la ez constituyen uertes identidades
partidistas y terminan por estructurar bastiones electo-
rales. 1radicionalmente, la poltica ecuatoriana ha rele-
jado la diisin Costa-Sierra, pero el enmeno reerido
a mucho mas alla de sta, aunque es coneniente ini-
ciar el analisis en esos trminos
25
.
Un indicador de la dierenciacin regional de los
partidos se encuentra en la proporcin de otos que
han obtenido en cada una de las dos regiones. Segn el
cuadro nmero 9, que recoge la otacin que ha recibi-
do cada uno de los cuatro partidos en cada una de las
regiones a lo largo de todo el perodo, se puede asegu-
rar que existen dos partidos ,PSC y PRL, que tienen su
uerza en las proincias de la Costa, mientras los otros
dos ,ID y DP, en las proincias de la Sierra. Ll sesgo
mas signiicatio se encuentra en el PRL, cuya otacin
costena equiale a tres cuartas partes del total de sus
otos. Los otros tres han obtenido en su respectia re-
gin alrededor de las dos terceras partes de sus otos.
Ln todos los casos se trata de proporciones muy supe-
riores a las que representa cada regin dentro del elec-
torado nacional
26
.
las elecciones presidenciales de 1992. Al contrario de lo sucedido
con el PRL, la DP ue arrastrada por la cada de su presidente Jamil
Mahuad, derrocado por un golpe de Lstado de una accin militar.
La eliminacin de las elecciones intermedias, puesta en practica des-
de el perodo de Jamil Mahuad, impide conocer el eecto de este
gobierno sobre su partido poltico.
24 Lcuador ocupa el niel mas bajo de vaciovaiaciv del sistema de
partidos, dentro de un conjunto de 1 pases, de acuerdo al ndice
propuesto por Mainwaring y Jones ,2003: 9,. Los autores utilizan el
ndice de Gini ,inertido, para medir la distribucin territorial de la
otacin de cada partido o del sistema en su conjunto.
Cuadro N 9
Votacin regional de los partidos
Diputados provinciales, 1979-2002
PARTIDO TOTAL COSTA SILRRA AMAZONA Y
GALPAGOS
PSC 100.0 66. 31.8 1.6
ID 100.0 30.2 65.5 4.3
PRL 100.0 5.3 23.4 1.4
DP 100.0 28.3 66.4 5.3
luente: 1ribunal Supremo Llectoral. Llaboracin: S. Pachano
25 Ls ilustratia la conormacin de los binomios ,presidente-ice-
presidente, entre un costeno y un serrano, o iceersa, como estra-
tegia electoral. Con ella se busca dar una senal de equilibrio regio-
nal que impida la identiicacin del candidato presidencial con una
sola de las dos regiones. Cabe senalar que stas, en conjunto y en
proporciones casi similares, agrupan al 9 de la poblacin del
pas. La conormacin del binomio con dos personas de la misma
regin podra llear al suicidio poltico. La nica excepcin en
cierto sentido, aunque no en los trminos senalados, ha sido el triuno
de un candidato originario de una proincia amaznica ,acompa-
nado por un icepresidente costeno,, en las elecciones del ano
2002.
26 Ln la Costa se asentaba el 49.5 de los electores en las elecciones
del ano 2002, en la Sierra el 46.8 y en la Amazona y Galapagos el
3.6. Debido a los cambios poblacionales ,dierentes tasas de creci-
miento y migraciones internas,, las proporciones han cambiado des-
de el inicio del perodo en que la Costa acoga al 44., la Sierra al
53.2 y la Amazona y Galapagos al 2.1.
84 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
Ademas del sesgo regional de cada uno de los parti-
dos, se obsera que los partidos serranos han tenido
mayor capacidad que los partidos costenos para obte-
ner otos en las proincias amaznicas. Los ltimos han
obtenido all porcentajes signiicatiamente ineriores a
la proporcin de la regin en el total nacional. Ambos
hechos ,sesgo regional y presencia en la regin
amaznica,, se expresan tambin en la proporcin de
escanos obtenidos a lo largo del perodo -lo cual se
obsera en el cuadro nmero 10-, aunque se moderan
las proporciones a causa de la presencia de los diputa-
dos nacionales. Sin embargo, el sesgo se mantiene cuan-
do se elimina a estos y solamente se considera a los
diputados proinciales.
A partir de esas dierencias, que se plantean en el
niel mas general de las regiones naturales del pas, sur-
gen los reeridos bastiones electorales. De la misma
manera que en la terminologa militar, de donde pro-
iene la palabra, estos son espacios en los que predomi-
na un partido y en los cuales dicilmente pueden ingre-
sar otros. Pero, dada la coexistencia de mltiples bastio-
nes, al partido predominante en uno de ellos le resulta
tambin dicil entrar en los otros o, dicho de otra ma-
nera, encuentra muchas diicultades para salir del pro-
pio. Aunque no se llega al extremo de los troyanos ro-
deados por los griegos, en que estos no pueden entrar a
la ciudad ni los primeros pueden salir de ella, la igura
puede ser til para imaginar la dinamica que se produce
por la presencia de estos espacios de predominio polti-
co. Incluso, algunos de ellos ,como la proincia de
Guayas, han tendido a conertirse en sistemas
unipartidistas y no pocos en bipartidistas.
Ln trminos electorales, esto se presenta bajo la or-
ma de una distribucin de la otacin de cada partido
que se aleja de la distribucin del electorado en el terri-
torio nacional. Ln otros trminos, ya que los otantes
se distribuyen en determinadas proporciones en las di-
ersas circunscripciones, se puede suponer que un par-
tido tendra una distribucin adecuada si obtiene simila-
res proporciones del total de su otacin en cada una
de ellas. As, si en una circunscripcin ,una proincia,
en este caso, se encuentra el 5 de los otantes del
pas, cada partido debera obtener en ella aproximada-
mente ese mismo porcentaje de su otacin nacional, y
as en cada una de las unidades electorales. Sin embar-
go, como se ha dicho, se es un caso casi improbable y
lo usual es que existan distorsiones entre la proporcin
de integrantes del padrn electoral y la proporcin de
otantes por el partido. Por tanto, mientras mas gran-
des sean esas distorsiones o brechas, menos adecuada a
la distribucin nacional sera la otacin del partido, y,
mientras mas pequenas sean las brechas, ese partido
contara con mejor distribucin nacional.
Como ilustracin de esas dierencias, en el cuadro
nmero 11 se presenta la proporcin de cada proincia
en el padrn electoral de las elecciones legislatias pro-
inciales del ano 1996, y la proporcin de la otacin de
los cuatro partidos relatiamente consolidados, a los que
se ha anadido Pachakutik debido a que ese ano obtuo
alta otacin con su candidato presidencial. Ls posible
obserar no solamente aquellas dierencias con el pa-
drn, sino tambin la conormacin de los bastiones
antes mencionados. A manera de ejemplo, el PSC obtu-
o cerca de la mitad ,44.8, de su otacin nacional en
Cuadro N 10
Escaos obtenidos por partido, segn regin
1979-1998
Partido Origen
Nacionales Costa Sierra Amazonia- Total
Galpagos
PSC 11 53 29 6 100
ID 10 16 59 14 100
PRL 13 6 19 1 100
DP 10 13 56 21 100
luente: 1ribunal Supremo Llectoral. Llaboracin: S. Pachano
85 Ecuador
la proincia de Guayas, cuyo peso en el padrn ue de
2.0, en tanto que los partidos DP y PK obtuieron
el 42.4 y el 39.6 de sus respectias otaciones na-
cionales en Pichincha, cuyo peso en el padrn ue de
20.5.
Las brechas en las proincias pequenas e interme-
dias son tan importantes como en las grandes, y tam-
bin en ellas se conorman bastiones electorales. As, se
encuentran casos de notoria desproporcin, como la
ID en Ll Oro, con el 15. de su otacin, mientras la
proincia agrupaba al 4.5 del padrn electoral, y PK,
en Azuay, con el 19.2, en tanto que en esa proincia
se encontraba el 4.5 de los electores nacionales. Los
casos extremos se encuentran en las proincias en que
algunos partidos no obtienen otacin, debido a que
no presentaron candidatos, lo que por s mismo habla
de la debilidad y de los problemas de distribucin de la
otacin
Considerando las brechas que se producen entre el
padrn y la otacin de cada partido, he construido un
ndice de la distribucin territorial ,ID1, de esa ota-
cin ,Pachano, 2003b,. Ll objetio de ste es calcular el
grado en que cada partido se aleja de la distribucin del
electorado, precisamente por medio de la medicin de
las brechas. La construccin de este indicador toma
como punto de partida la suposicin de que un partido
tendra un caracter nacional en tanto su otacin se dis-
tribuya aroivaaavevte de la manera en que se distribu-
Cuadro N 11
Distribucin provincial de la votacin
Elecciones de diputados provinciales, 1996
PARTIDOS
PROVINCIA PADRN PSC ID PRL DP PK
GALAPAGOS 0.10 0.14 0.00 0.06 0.43 0.00
ZAMORA 0.38 0.39 0.00 0.34 1.10 0.00
PAS1AZA 0.40 0.16 0.00 0.10 0.22 0.4
MORONA 0.64 0.4 2.03 0.2 1.23 1.3
SUCUMBIOS 0.65 0.49 0.00 0.31 1.14 1.5
NAPO 0.88 0.45 0.88 0.13 1.98 3.11
BOLIVAR 1.4 1.21 2.15 0.96 1.93 1.81
CARClI 1.53 0.51 3.66 1.39 0.6 0.00
CANAR 1.63 1.2 2.21 0.92 0.45 3.03
LSMLRALDAS 2.62 1.61 1.3 4.98 2.24 0.00
IMBABURA 3.01 1.65 5.86 2.28 2.42 6.22
CO1OPAXI 3.11 1.43 1.98 1.63 2.93 6.03
LOJA 3.28 2.23 1.96 4.11 4.58 0.00
ClIMBORAZO 3.82 1.52 2.53 3.15 3.59 8.3
1UNGURAlUA 4.45 3.00 6.2 2.31 5.53 .10
LL ORO 4.48 4.54 15.4 .50 2.09 0.00
AZUA\ 4.84 3.30 8.02 2.18 5.24 19.18
LOS RIOS 5.03 6.14 0.5 10.09 2.30 1.12
MANABI 10.15 11.19 6.42 15.24 8.21 0.00
PIClINClA 20.51 13.53 29.55 .2 42.39 39.63
GUA\AS 2.04 44.8 8.62 34.34 9.25 0.00
1otal 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
luente: 1ribunal Supremo Llectoral. Llaboracin: S. Pachano
86 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
"
, el APRA se constituy
en la segunda uerza electoral en 2001, pero despus de
obtener en las elecciones de 2000 apenas el 1.4 de los
otos en la eleccin presidencial, y el 5.5 de los otos
en la eleccin parlamentaria de ese ano, Unidad Nacio-
"
Ou se puede hacer?
\a he adelantado los criterios que a mi juicio deben
orientar los esuerzos de reorma poltica: en sntesis,
se debe buscar ortalecer los partidos, orientarlos hacia
un uncionamiento interno democratico, transparente,
que cubra el territorio nacional, y tratar de crear un sis-
tema de partidos, para lo cual es necesario que stos
perduren en el tiempo, para ello, se deben tener requisi-
tos exigentes tanto para entrar como para mantenerse
en el sistema poltico, y premiar los esuerzos por cons-
truir partidos nacionales democraticos mediante
inanciamiento estatal transparente y otras acciones. De
lo que se trata es de combatir la prolieracin de lgicas
personalistas, moimientos improisados, olatiles,
indisciplinados, impreisibles
30
.
Ln el debate actual, algunos han propuesto iniciati-
as que buscan ampliar` la representacin poltica,
hacindola mas participatia, y propiciar la renoacin
de las lites polticas, mediante reocatorias y eleccio-
nes intermedias, por ejemplo. Si bien esas iniciatias son
bien intencionadas, podran no corregir los males que
se pretende atacar: pueden generar inestabilidad, man-
tener la olatilidad electoral, lo que genera problemas
de gobernabilidad, que inalmente agraan los proble-
mas de legitimidad que se queran enrentar original-
mente. Lste tipo de propuestas son pertinentes para
enrentar los males de un sistema cerrado, excluyente,
propio de partidocracias` consolidadas o de gobier-
nos autoritarios, pero resultan contraproducentes cuan-
do de lo que se trata es de construir partidos y un siste-
ma de partidos inexistente en un contexto de ragmen-
tacin. Ll problema del control de las acciones de las
autoridades electas, a mi juicio, no debe enrentarse con
mas elecciones o mas democracia directa, si no con mas
instituciones, mejores mecanismos de rendicin de cuen-
tas ertical y horizontal, y mecanismos de interaccin
mas luidos entre gobierno y oposicin.
Uno de los errores de diagnstico de parte de quie-
nes proponen reundar` el sistema poltico, por medio
de una Asamblea Constituyente o cambios radicales en
el rgimen poltico, es asumir que los problemas estan
en el ormato institucional, en realidad, esta en la debi-
lidad de los actores sociales y polticos y en su mal des-
empeno gubernamental, como hemos isto. Sin negar
que ciertamente habra que impulsar algunas reormas,
no considero correcto considerar que la Constitucin de
1993 expresa un obstaculo mayor que sea necesario su-
perar. No hay que olidar que el espritu que inspir esa
Constitucin ue la crtica a los partidos polticos, y la
necesidad de renoar la clase poltica y abrir espacios para
la participacin ciudadana, no es pues una Constitucin
que cierre el rgimen al inolucramiento ciudadano.
De lo que se trata ahora es, como estamos iendo,
de institucionalizar esa apertura de modo que no entre
en conlicto con el propsito de ortalecer los partidos
y crear un sistema de partidos.
Mas alla de la antipata simblica que despierta por
estar asociada al ujimorismo, de hecho es en la Consti-
tucin de 1993, mas que en la 199, que se encuentran
los principios de la democracia participatia y directa
que en el momento actual permiten la explosin de
mecanismos de participacin que caracterizan al gobier-
no actual. Quienes senalan que la Constitucin de 1993
estara hecha a medida` de un gobierno autoritario, y
que marcara un cambio importante en cuanto al rgi-
men poltico respecto a la Constitucin de 199, suelen
mencionar a aor de esa hiptesis basicamente dos ele-
mentos: la introduccin de la reeleccin inmediata del
Presidente de la Repblica, la eliminacin del bicame-
ralismo y la conormacin de un congreso unicameral
Hay quienes creen que la salida a los problemas de los
partidos y del pas pasa por una Asamblea Constituyen-
te. En este pas tan acostumbrado a razonar poco pero a
repetir las ideas ajenas, se crea una corriente de opi-
nin y la gente dice s, hay que ir a una Asamblea Cons-
tituyente (). Creen que la situacin del pas va a mejo-
rar sobre la base de refundar un nuevo pas mediante
una nueva Constitucin. Pero ellos mismos no son ca-
paces de precisar qu es lo que quieren modificar de la
Constitucin
(Javier Bedoya de Vivanco, Partido Popular Cristiano).
30 Algunos podran objetar senalando que con estas propuestas se pre-
tende erigir una partidocracia` que bloqueara las posibilidades de
renoacin poltica. lrente a esto respondera que en el Per esta-
mos muy lejos de la existencia de una partidocracia, y por el contra-
rio, estamos padeciendo los problemas de una democracia .iv parti-
dos. De otro lado, hay que recordar que en todos los sistemas elec-
torales estables de las democracias consolidadas existen criterios que
limitan la competencia, tales como circunscripciones uninominales,
barreras de entrada al congreso, prohibicin de candidaturas inde-
pendientes, entre otras.
106 Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio
relatiamente pequeno, de 120 miembros ,electo en una
sola circunscripcin nacional durante los anos de
lujimori, en 1995 y 2000,.
Sin embargo, si comparamos otros regmenes po-
lticos en el mundo, encontramos que ninguna de las
dos cosas tiene necesariamente un componente auto-
ritario. La reeleccin inmediata existe en muchas de-
mocracias plenamente consolidadas, es mas, creo que
la rmula de la Constitucin de 199 es bastante mala
y merece ser cambiada: no permite la reeleccin inme-
diata, pero la permite despus de un periodo presi-
dencial. Ls mala porque hace que el presidente en ejer-
cicio no tenga un estmulo o premio a una buena ges-
tin, aumenta las contradicciones al interior del parti-
do de gobierno ,el potencial candidato oicialista debe
buscar distanciarse del presidente,, y sobre todo, hace
posible que un ex presidente sea candidato permanente,
diicultando la renoacin poltica y debilitando la
institucionalidad partidaria. Por ello, considero mas
coneniente tener la rmula inersa: permitir una sola
reeleccin inmediata, y prohibir absolutamente que un
ex presidente pueda oler a ser candidato, siguiendo
el modelo de los Lstados Unidos
31
. De otro lado, en
cuanto a la unicameralidad, nueamente casos donde
esta rmula coexiste perectamente con un orden
democratico, como en Lcuador. 1odo depende de las
reglas de uncionamiento interno del congreso. La exis-
tencia de dos camaras, en realidad, lo que hace es au-
mentar las posibilidades de eto, y ello puede ser bue-
no, pero tambin puede ser malo, diiculta que leyes
malas sean aprobadas, pero al mismo tiempo hace mas
dicil que una buena ley pase sin modiicaciones sus-
tanciales. linalmente, recordemos que si bien el tama-
no del congreso ue reducido, lo que podra haber te-
nido el eecto de aorecer al partido mayoritario, ese
eecto se compens porque el congreso ue electo en
una sola circunscripcin nacional, sistema que aore-
ci la representacin de las minoras.
Para terminar con el tema de la reundacin consti-
tucional, algunos senalan que, mas alla del contenido
especico de la Constitucin de 1993, es necesario te-
ner una nuea porque sera imperatio tener un nueo
pacto constituyente`, dado que sta habra estado mar-
cada por circunstancias excepcionales ,el autogolpe de
1992,, y no habra relejado un erdadero pacto un-
damental`.
lrente a esto, sin embargo, lo que tenemos es que
desde 1995 todos los actores polticos aceptaron en la
practica esas reglas de juego, pero mas importante, el
objetio de lograr un nueo pacto no se solucionara, en
el momento actual, con una asamblea constituyente: esto
porque lo que en realidad sustenta ese pacto es la exis-
tencia de un sistema de partidos, y es la persistencia de
ese sistema el que permite la sustentacin de ese pacto
undamental. Como es obio, en el momento actual, sin
partidos representatios, cualquier pacto estara signado
por la precariedad y la inestabilidad, por esta razn, lo
mejor sera ser prudentes en cuanto a los cambios, y mas
bien procurar desarrollar mecanismos que reduzcan la
incertidumbre. Voler sobre este asunto mas adelante.
Otro de los debates que merece atencin es el de la
necesidad de cambios para combatir el supuesto
hiperpresidencialismo` del rgimen poltico, y el paso
hacia un rgimen parlamentario. Aca estamos ante otra
buena ilustracin de un mal diagnstico. Ln primer lu-
gar, no esta claro en absoluto que en el Per la presi-
dencia sea uerte, por el contrario, la eidencia sugiere
exactamente lo contrario. Si miramos los datos compa-
rados presentados en PNUD, 2004, la presidencia en el
Per aparece con poderes no legislatios muy bajos ,el
indicador contempla la existencia de oto de censura
legislatia al gabinete, y la incapacidad del presidente de
disoler el congreso,, poderes legislatios de niel me-
dio alto ,indicador que contempla la existencia de etos
presidenciales parciales o totales, la acultad de expedir
decretos, el mecanismo de aprobacin del presupuesto,
la existencia de exclusiidad para introducir legislacin
sobre algunos temas, la acultad de conocar a plebisci-
to,, lo que arroja un promedio medio bajo de poderes
presidenciales ormales, que se complementa ademas
con un niel medio-bajo de poderes presidenciales par-
tidistas ,indicador que considera el control partidario
sobre los legisladores y control partidario del ejecutio
sobre el legislatio,
32
.
Ln segundo lugar, no es en absoluto eidente que
cambiar a un rgimen parlamentario nos lleara a una
31 Para una discusin del tema de la reeleccin er Carey, 2003. Ln
1anaka, 1998 y 2002, presento mas ideas sobre este tema, que re-
quieren ciertamente mas desarrollo. Considero, ademas, que la r-
mula existente en el Per ha sido tambin perniciosa en los demas
pases de la regin. Ln el caso de Venezuela, por ejemplo, sostengo
que esa rmula debilit a los partidos y es un actor que ayuda a
entender el colapso partidario ocurrido desde 1998. 32 Ver PNUD 2004, anexo estadstico, tablas 44-45, p. 8-9.
107 Per
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