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UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA- UNICEF MAESTRA: Polticas Sociales y Derechos de la Infancia

TESIS DE MAESTRA 2012

LA BAJADA DE LA POLTICA; DERECHOS HUMANOS DE ADOLESCENTES VCTIMAS DE VIOLENCIA

Autora: Prof. Adj. Lic. Adriana Molas Director de Tesis: Prof. Agdo. Dr. Luis Eduardo Moras

Montevideo, abril de 2012

PGINA DE APROBACIN: ! ! ! ! ! "#$%&'$#!()*+,-------------------------------------------------------------------! .#/0)1+2,!------------------------------------------------------------------------! -----------------------------------------------------------------------------------! 3&45+,----------------------------------------------------------------------------! 6+2/%/4+4/71,---------------------------------------------------------------------! 8)9$#&',--------------------------------------------------------------------------! !

Dedico este trabajo a Joaqun; mi padre y a Rodrigo; mi hijo, sin sus cercanas y amorosas insistencias no hubiera sido posible realizarlo.

AGRADECIMIENTOS

Agradezco a los y las adolescentes con los que he trabajado durante estos aos, especialmente a Carolina y a Vernica, a quienes recuerdo siempre con profunda afectacin. Agradezco a mis compaeros y amigos de trabajo, la gente del Faro, con quienes me sostuve en los encuentros con un mundo que antes no conoca y con quienes inventamos formas de estar y de ser, colectivas y respetuosas, dejndonos afectar por los gurises. A los compaeros docentes del ex rea de Psicologa Social con quienes he podido aprender la importancia del pensamiento crtico y la dimensin poltica del ejercicio profesional, y la potencia del trabajo colectivo, a los compaeros del Comit de los Derechos del Nio- Uruguay, con quienes conoc y compart un mundo el oscuro mundo del encierro y la violencia extrema de las instituciones al mismo tiempo que la ternura encubierta por las rejas y la miseria de los gurises de la Berro, a los amigos del proyecto Clnica, Territorio y Entramado Social, con quienes nos lanzamos construir colectivamente sin detenernos ante el vrtigo y el miedo que da intentar cambiar alguna cosa y tomaron esta investigacin como propia, al Instituto de Fundamentos y Mtodos que alberga con respeto y confianza lo que vamos construyendo y promete nuevas y fuertes articulaciones comprometidas. A la Facultad de Psicologa por generar las condiciones para que la realizacin de estudios de pos grado sea posible para todos y todas. Agradezco tambin a mi compaero, a mi familia y los amigos que aportaron a la investigacin sosteniendo espacios de dialogo, reflexin y pensamiento originales, intempestivos e imprevisibles, ayudndome a reorientar las preguntas y las hiptesis de trabajo, los enfoques y las perspectivas, los matices y las sutiles lneas que emergan en cada conversacin y motivaron que siguiera adelante. Agradezco a las autoridades del INAU e Infamilia por su disposicin y apertura as como a los integrantes del Sistema que aportaron con sus experiencias y reflexiones a travs de las entrevistas. Agradezco, especialmente, a los amigos y compaeros que se ofrecieron para revisar y trabajar sobre el texto, aportando bibliografa, sugerencias y correcciones como Alicia Fernndez, Luis Pedernera, Javier Rey, Joaqun Rodrguez, Mariana Folle, Mara Jos Bagnato, Karina Boggio y a Luis Eduardo Moras, Director de Tesis incansable que sostuvo su tarea con respeto y precisin.

TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN PALABRAS CLAVE INTRODUCCIN PARTE I ANTECEDENTES RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIN FORMULACIN DEL PROBLEMA OBJETIVOS E INTERROGANTE METODOLOGA PARTE II 1- LA ADOLESCENCIA, CONCEPTUALIZACIONES Y SITUACIN ACTUAL EL ESTADO MODERNO Y LA FAMILIA NUCLEAR 1.1.1- LA FAMILIA MODERNA Y SU RELACIN CON LA GUBERNAMENTALIDAD 1.1.2- DISOLUCIN DE LAS INSTITUCIONES PRODUCOTRAS DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA 1.2- SITUACIN DE LA ADOLESCENCIA EN URUGUAY 2- LA VIOLENCIA SOCIAL Y VIOLENCIA DOMSTICA; SU RELACIN CON LA ADOLESCENCIA 2.1- LA VIOLENCIA CONTRA NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES 2.1.1MAGNITUD DEL PROBLEMA 2.2- VIOLENCIA DOMSTICA CONTRA NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES 2.2.1- DINMICA DE LA VIOLENCIA DOMSTICA PROTECCIN 2.2.3- DIMENSIN DE LA VIOLENCIA CONTRA LA NIEZ Y ADOLESCENCIA A NIVEL MUNDIAL 2.2.4- DIMENSIN DEL PROBLEMA A NIVEL NACIONAL 2.2.5- INSTALACIN DEL PROBLEMA EN LA AGENDA PBLICA

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1.1- LA PRODUCCIN SOCIAL DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA, SU RELACIN CON

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2.2.2- PROBLEMAS DE LA DETECCIN, EL DIAGNSTICO Y LAS ESTRATEGIAS DE

3- DERECHOS HUMANOS DE LA INFANCIA, LA CIUDADANA Y EL PROBLEMA DE LAS

POLTICAS SOCIALES 3.1- EL PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL DE LOS DERECHOS 3.2- PERSPECTIVA CRTICA AL PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL 3.3- MARCO NORMATIVO: LA CONVENCIN DE LOS DERECHOS DEL NIO 3.3.1- IMPACTO E IMPLEMENTACIN DE LA CDN EN LA REGIN 3.4- VICISITUDES DE LA ADECUACIN NORMATIVA 3.5- EL ESTADO URUGUAYO Y LA APLICACIN DE LA CDN 3.5.1- OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES DEL COMIT SOBRE LOS INFORMES OFICIALES 3.5.2- ADECUACIN NORMATIVA NACIONAL; EL CDIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA 3.5.3- ANLISIS DEL CNA 3.6- DE LA CONCEPCIN DE LOS DERECHOS AL CONCEPTO DE CIUDADANA 3.6.1CIUDADANA DIFERENCIADA 3.6.2- CIUDADANA Y POLTICAS SOCIALES 3.7- POLTICAS SOCIALES EN URUGUAY 3.7.1- POLTICAS SOCIALES HACIA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA 3.8- TERRITORIALIZACIN DE LAS POLTICAS 4- EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA CONTRA LA VIOLENCIA (SIPIAV) 4.1- PROTOCOLO PARA LA ENSEANZA MEDIA; SITUACIONES DE VIOLENCIA DOMSTICA CONTRA ADOLESCENTES 4.1.1- SOBRE EL PROCESO DE CONSULTA REALIZADO A LOS DOCENTES 5- DESCRIPCIN DENSA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SIPIAV 5.1- METODOLOGA UTILIZADA PARA LA REALIZACIN DE LAS ENTREVISTAS. 5.1.1- INFORMANTES CALIFICADOS 5.1.2- CATEGORAS DE ANLISIS 5.2- ANALISIS DE ENTREVISTAS 5.2.1- PARADIGMA DE PROTECCIN INTEGRAL 5.2.2- CONCEPCIN DE ADOLESCENCIA 5.2.3- CONCEPCIN DE VIOLENCIA 5.2.4- MATRICES INSTITUCIONALES 5.2.5- INVERSIN Y RECURSOS 5.2.6- DIMENSIN POLTICA

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6- CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA

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RESUMEN

El propsito del estudio, basado en el paradigma de la proteccin integral de los derechos de nios, nias y adolescentes, desde una perspectiva interdisciplinaria, es entender y describir el modo en que se conectan y se relacionan los elementos que componen el proceso de aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio y su implementacin, en la proteccin de los derechos de los y las adolescentes vulnerados/as. La unidad de anlisis ser una poltica social especfica, el SIPIAV. En tal sentido el objetivo general que se plantea es Indagar acerca del funcionamiento del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia, en relacin a la promocin y proteccin de los principios fundamentales de la Convencin de los DDNN en el abordaje de adolescentes con problemas de violencia domstica. La interrogante que la investigacin intenta abordar refiere a Cmo, de que modo, la instalacin del Sistema de Proteccin Integral de la niez aporta a la promocin y proteccin de los principios fundamentales de no discriminacin, inters superior del nio, participacin y la supervivencia y desarrollo de adolescentes vctimas de violencia domstica? Para el desarrollo de la investigacin se trabaj con la metodologa cualitativa flexible de carcter exploratorio. La misma implica la articulacin interactiva de los elementos que la componen e incluye la posibilidad de modificaciones y cambios durante el desarrollo mismo de la investigacin en funcin de las nuevas situaciones emergentes del propio proceso. En tal sentido tanto las preguntas de investigacin como sus propsitos pueden adoptar sesgos diferentes a los iniciales ya que se intenta abordar temas que podran ser reconsiderados en su formulacin. La unidad de anlisis ser un Sistema especfico dentro de una Poltica Social, el SIPIAV. Es posible que, durante le proceso de investigacin, dicha unidad de anlisis se sub-divida o adquiera otra naturaleza, en funcin de los descubrimientos que se puedan ir generando. Se parte de la idea de que el SIPIAV es una unidad en s misma pero se espera que sea durante la investigacin que esta idea se confirme o no. Los medios que se utilizarn para analizar la unidad de anlisis, las unidades de recoleccin, sern documentos (informes internacionales, estatales, sectoriales, leyes y normativas, investigaciones vinculadas y Planes Nacionales, Programas y Protocolos) y el relato de personas adultas (mayores de 18 aos) que estn

vinculadas a la unidad de anlisis directa o indirectamente a travs de su desarrollo laboral o profesional. La relevancia de la investigacion radica en que aborda una problemtica importante a nivel nacional que tiene que ver con la capacidad del Estado de proteger y promover los derechos de los y las adolescentes vctimas de abusos de poder, a travs de la violencia, considerando particularmente la violencia domstica. La descripcin densa que pueda generarse del funcionamiento del Sistema especficamente diseado para la proteccin de los derechos en situaciones de violencia podra aportar a los diseos de polticas, programas o proyectos as como genera visbilidad sobre aspectos que aporten a las etapas de monitoreo de las polticas al mismo tiempo que permitir la elbaboracin de hiptesis ms firmes.

PALABRAS CLAVE
Violencia- proteccin integral- adolescencia- polticas sociales

INTRODUCCIN !
En el ao 1996 que se inicia mi conexin con el problema de la Violencia Domstica contra adolescentes, a partir de mi ingreso como integrante de un equipo tcnico responsable de disear e implementar un proyecto piloto de abordaje a vctimas mujeres adolescentes. Desde ese momento a la fecha he tenido la oportunidad de transitar por diferentes lugares en relacin al campo de investigacin que presento. Los diferentes lugares de insercin han aportado a una progresiva complejizacin de la mirada sobre el problema de la violencia domstica contra adolescentes. Esta complejizacin ha implicado la incorporacin de mayores niveles de abstraccin en el anlisis, necesarios para la reformulacin permanente de dispositivos de abordaje y la delimitacin cada vez ms definida del problema de la proteccin de los derechos de los y las adolescentes contra las variadas formas de violencia a la que son sometidos en el pas. La simultnea insercin en el terreno de la implementacin de polticas sociales (a travs del trabajo de atencin directa o coordinacin en la ONG), las acciones de incidencia en polticas sociales (a travs de la integracin a los comits nacionales, redes y colectivos) as como el trabajo universitario (en la enseanza, la investigacin y la extensin) en la problemtica han permitido ir construyendo un posicionamiento ms amplio y una mirada ms compleja respecto del problema de la violencia contra adolescentes. La investigacin desarrollada en el ao 2004 junto con el Prof. Adj. Nelson de Len y en coordinacin con una ONG especializada; El Faro, ha permitido identificar la importancia de la articulacin y coordinacin de polticas, programas y proyectos en las acciones de promocin y proteccin de los derechos as como los niveles significativos de revictimizacin de la poblacin a nivel de las instituciones, fundamentalmente aquellas que son encargadas de la proteccin. El desarrollo de actividades en el marco del Comit de los Derechos del NioUruguay, fundamentalmente en el campo de la Justicia Penal Juvenil y el monitoreo de la privacin de libertad de adolescentes me permiti abrir visibilidad sobre la conexin

existente entre las diferentes formas de violencia a la que esta poblacin es sometida siendo la Violencia Domstica una expresin ms de los diferentes modos de sometimiento y vulneracin de derechos existente. En el marco de la elaboracin de la propuesta de Tesis en la Maestra, el anlisis del recientemente creado (en aquel momento haban pasado seis meses desde su instalacin), Sistema Integral de Proteccin de la Infancia y Adolescencia vctima de Violencia, se tornaba adecuado ya que permita estudiar, a travs de su funcionamiento y sus modos de implementacin, los modos en los que el Estado aporta a la proteccin y promocin de los derechos. El hecho de haber presentado la propuesta a solo seis meses de instalado el Sistema dificult el desarrollo de la investigacin ya que, al inicio de la misma el SIPIAV era solo una formulacin. La pregunta de investigacin no poda ser abordada todava. Otro de los problemas no previstos tuvo que ver con los niveles de implicacin con la unidad de anlisis. Debido a mis responsabilidades institucionales deb participar (como representante de las ONGs) del Comit Coordinador del mismo sistema que intentaba analizar. Estas dificultades y problemas afectaron el tiempo que requiri el desarrollo del trabajo de campo, especialmente la realizacin de las entrevistas, sin embargo estos mismos aspectos operaron como facilitadores y potenciadores ya que tuve la oportunidad de vivenciar desde el inicio un proceso de creacin e implementacin de poltica social, conocer desde la propia experiencia algunas de las dificultades y complejidades que estos procesos conllevan as como conocer a las personas responsables, sus discursos y sus acciones. Fue dos aos despus de instalado el Sistema cuando pude delegar la representacin que tena dentro del Sistema e iniciar el trabajo de campo previsto, a travs de una entrevista a la Directora del SIPIAV. Dicha entrevista fue realizada en funcin de un diseo de entrevista semi-estructurado el cual intentaba identificar, a travs de indicadores especficos de los principios fundamentales de la Convencin de los Derechos del Nio, la capacidad de aplicarlos que el Sistema tena. De dicha entrevista surgieron tres aspectos fundamentales para la presente investigacin: que mi implicacin como integrante de una ONG afectada por el SIPIAV era significativa (aunque ya no integrara el Comit Coordinador) y afectaba mi capacidad de anlisis, que el proceso de maduracin del SIPIAV era todava incipiente por lo cual no haba an capacidad de accin evaluable y que le implementacin del

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Sistema era muy compleja y que esa complejidad no se vera reflejada con el tipo de preguntas que la entrevista pretenda abordar. La investigacin sigui un curso lento y engorroso hasta que, en el ao 2011 fueron despejadas las implicaciones directas institucionales con mi salida de la ONG y de la representacin institucional en el Comit de los Derechos del Nio Uruguay como coordinadora. La pertenencia actual, exclusivamente universitaria, permiti finalmente el desarrollo del trabajo de campo de modo ms adecuado al mismo tiempo que la recomposicin de mi mirada institucional. El hecho de tratarse de una investigacin descriptiva del funcionamiento de una poltica social requiri de la utilizacin de una metodologa que permitiera recoger datos significativos que a su vez pudieran ser conectados y articulados entre s. La metodologa cualitativa flexible permiti profundizar en los aspectos que se ponen en juego en el desarrollo del SIPIAV al mismo tiempo que visualizar algunos de los modos de relacin entre esos aspectos, complejizando as la mirada. El carcter descriptivo de la investigacin aporta a visualizar estas relaciones, su complejidad y densidad, de modo tal que pueden establecerse ideas y problemas significativos que aporten para el diseo y evaluacin de polticas sociales vinculadas. Dicha metodologa permiti la construccin de un Contexto Conceptual integrado por captulos temticos en los cuales se encuentran las lecturas crticas de la bibliografa, la relacin entre investigaciones antecedentes y el anlisis de documentacin, leyes y decretos. Dicho contexto consta de tres captulos; conceptualizaciones sobre la adolescencia y su situacin actual, el problema de la violencia contra adolescentes y el problema de los Derechos Humanos de la niez y adolescencia y su relacin con las polticas pblicas. El cuarto captulo presente al SIPIAV, tomando como referencias la documentacin existente y el quinto captulo esboza una descripcin densa y crtica del Sistema, tomando como referencia el anlisis de las entrevistas en funcin de las categoras de anlisis que se construyeron durante la investigacin. Finalmente se plantean reflexiones finales o conclusiones, en el captulo seis.

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PARTE I

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ANTECEDENTES
El problema de la promocin y proteccin de los derechos humanos de los y las adolescentes que sufren vulneracin de sus derechos a partir de la violencia es un tema estudiado a nivel mundial y regional, fundamentalmente a partir de la aprobacin de la Convencin de los Derechos del Nio por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el ao 1990. El antecedente ms significativo es el Informe Mundial sobre la Violencia contra los nios y nias realizado por el consultor independiente Pinheiro, P. (2006) el cual arroja datos significativos en relacin a la problemtica a nivel mundial. Estudios como el Balance Regional sobre la Implementacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en Amrica Latina y el Caribe realizado por Pedernera y Pedrowicz y publicado en el ao 2002, lateralmente la problemtica, por la REDLAMYC abordan a nivel de la regin, desarrollando un anlisis de la

aplicacin de todos los artculos de la Convencin, incluyendo el problema de la proteccin pero sin abordar la problemtica especfica a la que se aboca el presente estudio. A nivel nacional se identifica como antecedente el Segundo informe de aplicacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia en Maldonado, Montevideo y Salto, realizado por Javier Palummo y publicado por UNICEF- Uruguay en el ao 2009 el cual analiza especficamente la aplicacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia a partir de expedientes judiciales en el sistema penal tanto como en el de proteccin pudiendo relevarse datos significativos sobre la situacin de la adolescencia en trminos de acceso a la justicia y la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud, coordinado por Vernica Filardo y publicado por InfamiliaMIDES en el ao 2008. En el mismo ao, la Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia publica un documento sobre la Proteccin especial en el campo de la Infancia y Adolescencia en Uruguay. UNICEF publica en el ao 2009 el Observatorio de los Derechos de la Infancia y Adolescencia en Uruguay, estudio realizado por Arrollo, de Armas, Retamoso y Varnaza. Como antecedente vinculado al anlisis de los dispositivos de intervencin sobre la problemtica especfica de la Violencia Domstica a nivel nacional se toma como antecedente la investigacin realizada por los autores De Len y Molas sobre

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Metodologas de abordaje en abuso sexual contra nios, nias y adolescentes cuyo Informe tcnico fue presentado ante la CSIC en el ao 2004. A pesar de la especificidad vinculada al presente estudio respecto de los modos de abordaje en situaciones de Violencia Domstica su data se ubica unos aos antes de la creacin del SIPIAV. Asimismo se identifica el artculo sobre Rutas de Abordaje a las Situaciones de Violencia Familiar, realizado por Mariela Solari y publicado en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Catlica, en el ao 2010.

RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIN
Los resultados de los estudios a nivel mundial y a nivel nacional muestran que la violencia contra los y las adolescentes adquiere valores de gravedad visibles, tanto por su dimensin cuantitativa como por sus caractersticas cualitativas, entre otros se resalta el problema del acceso a la justicia, la segregacin y discriminacin en el sistema educativo, la judicializacin de la pobreza, la violencia simblica y la violencia interpersonal vivida en casi todos los mbitos de su vida cotidiana. Segn datos presentados en el Observatorio de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Uruguay- 2004, la sociedad no considera a los adolescentes al momento de la definicin de polticas sociales de proteccin, tiene una visin de la adolescencia vinculada al conflicto (drogas, embarazo adolescente, delincuencia, peligrosidad). Son el grupo ms afectado por la pobreza, conjuntamente con la infancia. En el ao 2002 el 34.6% de ellos estaban bajo la lnea de pobreza, ms de un tercio de los adolescentes del pas. Son las familias ms vulneradas. Dentro de las diversas formas de violencia contra adolescentes la Violencia Domstica adquiere rasgos relevantes a la hora de pensar las polticas pblicas ya que este problema es grave en Uruguay. Los estudios nacionales y regionales indican porcentajes alarmantes as como la incidencia del problema en el desarrollo de una ciudadana plena y gozosa de los derechos humanos de quien la padece. Los y las adolescentes son un sector de la poblacin vulnerable y vulnerado en sus derechos, desde el momento en que son, junto con los nios y nias, el grupo ms pobre y con menores posibilidades de acceso a servicios y menos protegidos por el sistema normativo y jurdico. El problema de la proteccin de los derechos de los y las adolescentes vulnerados por

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la violencia se instala como un problema pblico a partir de la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio, en el ao 1991. De dicha convencin emergen concepciones sobre las problemticas que vive la adolescencia y la niez y lineamientos para que los Estados Parte puedan garantizar los derechos de modo integral, a todos los y las adolescentes y nios. Estos lineamientos implican adems de la adecuacin normativa, el desarrollo de polticas sociales adecuadas, eficientes, que a su vez requieren de la transformacin de las lgicas pre- convencin, presentes en los intersticios de lo social y las instituciones. La proteccin y promocin de los derechos de los y las adolescentes que sufren violencia en general as como de los que sufren Violencia Domstica es una responsabilidad del Estado, en primer lugar. El SIPIAV es un Sistema que se crea con el objetivo de garantizar esta proteccin a partir de la articulacin interinstitucional y el desarrollo de acciones tendientes a tal fin. La relevancia de la presente investigacin radica en que sta puede aportar a una comprensin ms profunda de los aspectos que se ponen en juego en los procesos de implementacin de la Convencin y los Derechos que de ella emergen al mismo tiempo que visualizar las posibles relaciones que estos aspectos puedan generar entre s. De ser as, los resultados podran aportar a los procesos de diseo y evaluacin de las polticas sociales especficas.

FORMULACIN DEL PROBLEMA

El propsito del estudio, basado en el paradigma de la proteccin integral de los derechos de nios, nias y adolescentes, desde una perspectiva interdisciplinaria, es entender y describir el modo en que se conectan y se relacionan los elementos que componen el proceso de aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio y su implementacin, en la proteccin de los derechos de los y las adolescentes vulnerados/as. La unidad de anlisis ser una poltica social especfica, el SIPIAV. En tal sentido el foco central ser entender y describir los modos en que se relacionan y conectan entre s los diferentes aspectos que se ponen en juego en el proceso de implementacin de dicha poltica social, conocer y entender su funcionamiento. En suma, el problema de investigacin es entender y describir el modo en que se conectan y se relacionan los elementos que componen el proceso de aplicacin de la

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Convencin de los Derechos del Nio y su implementacin, en la proteccin de los derechos de los y las adolescentes vulnerados/as a travs de la comprensin y descripcin del funcionamiento del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia.

OBJETIVOS E INTERROGANTE
Indagar acerca del funcionamiento del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia, en relacin a la promocin y proteccin de los principios fundamentales de la Convencin de los DDNN en el abordaje de adolescentes con problemas de violencia domstica.

Objetivos especficos: 1- Identificar aspectos positivos del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia, vctimas de violencia domstica. 2- Identificar aspectos negativos del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia en la promocin y proteccin de los principios fundamentales de la Convencin de los DDNN vctimas de violencia domstica. en la promocin y proteccin de los principios fundamentales de la Convencin de los DDNN

Interrogante que pretende responder el estudio: De que modo, la instalacin del Sistema de Proteccin Integral de la niez aporta a la promocin y proteccin de los derechos de adolescentes vctimas de violencia domstica?

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METODOLOGA
La presente investigacin se realiza con un propsito descriptivo e intenta aportar al anlisis del problema implementacin de las polticas sociales, a partir de un campo de problemas especfico como lo es la Violencia Domstica contra Adolescentes, a travs del anlisis del funcionamiento del SIPIAV. Para el desarrollo de la presente investigacin se trabajar con la metodologa cualitativa flexible de carcter exploratorio. La misma implica la articulacin interactiva de los elementos que la componen e incluye la posibilidad de modificaciones y cambios durante el desarrollo mismo de la investigacin en funcin de las nuevas situaciones emergentes del propio proceso. En tal sentido tanto las preguntas de investigacin como sus propsitos pueden adoptar sesgos diferentes a los iniciales ya que se intenta abordar temas que podran ser reconsiderados en su formulacin. Los conceptos utilizados en el contexto conceptual se presentan como guas que no limitan por anticipado la realidad o posibles conexiones y articulaciones que emergan durante el proceso de investigacin. Se ofrecen como herramienta para facilitar el mapeo de relaciones entre componentes de los datos generando que tanto la recoleccin de datos como el anlisis, la interpretacin y la teora se den conjuntamente (Vasilachis, 2009, pag,68). La unidad de anlisis ser un Sistema especfico dentro de una Poltica Social, el SIPIAV. Es posible que, durante le proceso de investigacin, dicha unidad de anlisis se sub-divida o adquiera otra naturaleza, en funcin de los descubrimientos que se puedan ir generando. Se parte de la idea de que el SIPIAV es una unidad en s misma pero se espera que sea durante la investigacin que esta idea se confirme o no. Los medios que se utilizarn para analizar la unidad de anlisis, las unidades de recoleccin, sern documentos (informes internacionales, estatales, sectoriales, leyes y normativas, investigaciones vinculadas y Planes Nacionales, Programas y Protocolos) y el relato de personas adultas (mayores de 18 aos) que estn vinculadas a la unidad de anlisis directa o indirectamente a travs de su desarrollo laboral o profesional. Se entrevistarn personas que participaron en el diseo del Sistema o que tienen ingerencia directa en el diseo de la poltica social vinculada (Directorio de INAU, Direccin de Infamilia, representante de UNICEF o PNUD), personas que dirigen Programas vinculados o emergentes del SIPIAV y personas que son responsables o integrantes de equipos que implementan proyectos especficos

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vinculados o emergentes del SIPIAV. Por tratarse de una investigacin de carcter exploratorio descriptivo se descart, en esta oportunidad, la obtencin de datos a travs de entrevistas a personas usuarias del Sistema (adolescentes y sus familias) ya que se recoge parte de estos datos a travs de los informes y documentos aludidos, intentando evitar posibles riesgos de revictimizacin. Sin embargo es deseable que, de profundizarse en la problemtica de investigacin, pueda disearse un dispositivo de toma de datos que ha de ser controlado en las preguntas o disparadores y reduciendo la movilizacin por parte de los y las adolescentes. La obtencin de datos a travs de entrevistas ser realizar a travs de los siguientes informantes calificados: - Direccin del SIPIAV - Integrante del Directorio del INAU. - Direccin del Pograma Infamilia del MIDES. - Representante de UNICEF en el SIPIAV. - Representante de diversos sectores en el SIPIAV (Enseanza, salud, ONGs, por ejemplo) - Integrante de equipo tcnico ejecutor de programas o proyectos vinculados al SIPIAV (centro de INAU u ONG). Las posibilidades de acceso al campo para la realizacin de la investigacin estar influenciada por las relaciones previas existentes que ya tengo con dicho campo. Dentro de los aspectos positivos de tener un conocimiento previo y profundo del campo que se investiga est el hecho de que se facilita la identificacin de los informatnes calificados clave para el estudio as como el acceso a los mismos. Sin embargo, el desarrollo profesional en el rea de investigacin del presente estudio hay un conocimiento personal intenso con alguno de los informantes calificados. Dicho conocimiento est determinado por los lugares institucionales que hemos ido recorriendo a lo largo de los ltimos doce aos. Son relaciones de conocimiento heterogneas tanto desde el punto de vista conceptual, poltico como institucional. En tal sentido se generarn las consideraciones ticas necesarias para la proteccin y cuidado de los y las entrevistados/as tanto durante la toma de datos como su

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publicacin. Se procurar obtener informacin sobre las opiniones y percepciones de los informantes ms que sobre los datos que se pueden recoger de los docuementos existentes. En tal sentido se pretende que los y las informantes puedan hablar desde su punto de vista enriqueciendo el relato con opiniones, impresiones, reflexiones y consideraciones personales, reduciendo el peso de la representacin institucional. Teniendo en cuenta la importancia de las diversas perspectivas y miradas tanto de los entrevistados como del entrevistador, sean stas explcitas o implcitas, se procurar cuidar la toma de los datos en las entrevistas a travs de medios ajustados al tipo de vinculacin con el entrevistado, por ejemplo, con quienes fueron compaeros de trabajo se intentar establecer un modo de entrevista escrita ms que oral de modo que se ayude al entrevistado a concentrar su atencin en los contenidos ms que en el vnculo que quien entrevista (y a la inversa). Asimismo se prev la realizacin de un compromiso a partir del cual el informante calificado sepa que se garantizar el anonimato de sus reflexiones e ideas, de modo tal que pueda desplegar sus percepciones y opiniones sin temor a perjudicar o exponer a la institucin a la cual representa en el desarrollo de su funcin. Las tcnicas para recolectar la informacin sern entonces el anlisis de documentacin, de entrevistas a informantes calificados y el anlisis de elementos que puedan surgir de dialogos y observaciones de situaciones vinculadas en las que participe, durante el proceso de investigacin. Todo ello articularn en un producto final que ser la descripcin densa del funcionoamiento del SIPIAV y/o de los aspectos que deriven durante el proceso de investigacin, en funcin del propsito descripto; el modo en que se conectan y se relacionan los elementos que componen el proceso de aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio y su implementacin, en la proteccin de los derechos de los y las adolescentes vulnerados/as a travs de la comprensin y descripcin del funcionamiento del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia. Para ello no se asistir el anlisis con ningn software especfico. Las limitaciones del estudio pueden ser mltiples y diversas as como imprevisibles, sin embargo es probable que a pesar del esfuerzo de cuidar la toma de datos y su anlisis posterior haya un sesgo en la mirada que invisibilice algunos planos importantes en el producto final. Se intentar fortalecer la credibilidad del estudio a travs de la inclusin de varias miradas sobre la misma unidad de anlisis de modo de lograr la triangulacin de los datos. La documentacin que se analizar as como los diversos lugares de insercin

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de los y las informantes calificados/as desarrollarn diferentes perspectivas sobre el mismo campo de problemas y stas sern tomadas como referencia importante en el anlisis. Asimismo se identificarn los puntos que aparezcan como idnticos o iguales como saturacin del discurso o el relato. Los testimonios sern captados en forma completa, a travs de la grabacin oral o escrita de los datos.

PARTE II

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1- LA ADOLESCENCIA, CONCEPTUALIZACIONES Y SITUACIN ACTUAL

La adolescencia puede ser considerada como una categora abstracta que define un grupo poblacional en relacin a otros grupos. La delimitacin de las caractersticas de esta idea abstracta resulta de un enmaraado interjuego de dimensiones, como la estatal, la subjetiva, la poltica, social y econmica. La adolescencia se define como un perodo, un estado social de relaciones, con

caractersticas que estructuran las relaciones con el mundo. Es el momento en que se espera que el sujeto comience a asumir su independencia y autonoma frente al medio social. Se define como un momento de crisis y ebullicin porque cristalizan se concentran en ese momento un complejo interjuego de tensiones sociales, econmicas, polticas, culturales junto con las tensiones que las transformaciones corporales generan en los y las adolescentes. La significacin social adjudicada a la palabra adolescencia as como sus acepciones; causar dolencia o enfermedad, caer enfermo o padecer alguna enfermedad habitual y padecer algn defecto (segn la Real Academia Espaola) expresan el valor negativo que lo social adjudica, explcita o implcitamente, a este momento de la vida de los sujetos. Sin embargo, la palabra adolescencia viene del latn adolescentia, se forma con el prefijo ad (hacia) y la palabra alere que significa crecer, nutrir, criar, hacer crecer. Segn el diccionario etimolgico (http://etimologias.dechile.net/?adolescente) el origen de la palabra adolescente refiere a adulescentia lo que est creciendo, en contraposicin con la palabra adultum-adulto que ya ha crecido. La palabra adolecer deriva del latin adolere, un verbo que se compone por otro verbo, olere que significa emitir olor o esencia que estaba vinculado a lo sagrado, significaba hacer arder, quemar en sacrificio. Por ser una palabra vinculada a los rituales muy antiguos cuando dej de usarse se confundi con la forma verbal castellana que significa dolor- dolencia. Las significaciones sociales de esta etapa de la vida que ya, desde la antigua Roma tena importancia en el desarrollo del Derecho y de las relaciones sociales, definen el sentido que adquiere para los sujetos que la transitan.

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Dependiendo del momento histrico, las sociedades y las culturas la adolescencia se ubica en una franja etrea que oscila entre los 13 y los 20 aos de edad. Amorn (2010), en su investigacin sobre La violencia basada en gnero y sus significados en la adolescencia media plantea que no se puede hablar de la adolescencia de modo singular ya que existen distintas adolescencias definidas por lo cultural, se trata de una produccin construida socio y culturalmente. Concibe la adolescencia como una categora evolutiva con derecho propio, atravesada por dimensiones psicosociales extremadamente especficas y no meramente como un tiempo de pasaje entre los dos grandes momento de la infancia y la adultez (Amorn, 2010, pag. 141). Define la adolescencia como una condicin construida socio-histricamente y desde una

perspectiva evolutiva la entendemos como un macro momento del desarrollo que se despliega aproximadamente a lo largo de unas dos dcadas de la vida, grosso modo entre los 10 y los 28-29 aos (Amorn, 2010, Pg. 141) Plantea la constitucin de una adolescencia temprana (hasta los 14 o 15 aos), una adolescencia media (de 15 a 18 aos) y una adolescencia tarda o forzada hasta fin de la dcada de los 20 aos). Ubica en este momento de la vida del sujeto el despliegue de la crisis de identidad psicolgica, sexual y de gnero. Desde estas categoras, la adolescencia se caracteriza por ser un momento de ebullicin y expresin de varios componentes y aspectos de modo simultneo: las transformaciones corporales, la maduracin de las funciones de reproduccin, la efervescencia de la sexualidad las transformaciones psicolgicas y las transformaciones en los roles sociales. Estos roles sociales adjudicados producen los modos en que se construyen los procesos de crecimiento. Durante este perodo el psiquismo est en dinmico movimiento y es capaz, por su plasticidad, de generar modificaciones y transformaciones importantes. La construccin del psiquismo es un proceso complejo que implica, adems de los aspectos pulsionales la articulacin de los impactos que una sociedad produce en los sujetos, desde el momento de nacer. La familia, las instituciones (de salud, educativas, de proteccin, entre otras), la comunidad toda son protagonistas principales en el desarrollo del psiquismo de cada sujeto. Este desarrollo se da a lo largo de la vida pero es durante el perodo de la niez y la adolescencia donde se produce su mayor dinamismo.

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Las transformaciones corporales generan en el sujeto sensaciones y afectaciones que no conoca hasta el momento. En cada momento esas sensaciones tambin van cambiando porque el crecimiento constante hace que vaya cambiando tambin el cuerpo y sus funciones, sus posibilidades y, simultneamente las relaciones que establece con los otros al mismo tiempo que se van transformando los otros en relacin a las exigencias y expectativas sobre los y las adolescentes. La familia, las instituciones, la comunidad se tornan espacios done estas tensiones se despliegan. Las caractersticas y modos de transitar la adolescencia responden, mayor y fundamentalmente a las condiciones en que se produce ese trnsito y esas condiciones son, fuertemente sociales. Pero, al mismo tiempo podemos decir que son estas condiciones las que, al mismo tiempo, producen los modos de adolescencias posibles en un momento histrico determinado. La adolescencia o las adolescencias actuales emergen de lo que la modernidad produjo como adolescencia, en el marco del desarrollo del Estado tutelar, instituciones de bienestar y consolidacin de la familia nuclear.

1.1- LA PRODUCCIN SOCIAL DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA, SU RELACIN CON EL ESTADO MODERNO Y LA FAMILIA NUCLEAR La infancia y la adolescencia surge desde el Estado tutelar. Es el nio1 el campo desde el cual las disciplinas indagan las capacidades y potencialidades que las masas podran desarrollar para establecer ciertas prcticas de libertad. Desde el S XVIII la medicina y la economa social se introducen en la constitucin y creacin de sujetos sociales a travs de la familia burguesa, en forma de educacin de los nios, desde la alianza que se establece con la madre en la bsqueda de la preservacin de la libertad del cuerpo del nio y la proteccin respecto de los males de la sociedad. sta ha generado el aislamiento de la vida familiar respecto de lo social, un fortalecimiento de lo educativo que fue desplazando formas de sociabilidad y aprendizaje y con ello de conexiones sociales, conexiones econmico-polticas. La educacin es organizada sobre el cuerpo del nio pero, tambin sobre el cuerpo de la madre quien con ello, adquiere nuevo status en el juego de fuerzas y poderes sociales. El hombre adulto, el padre de familia, va siendo desplazado por el Estado, en esta funcin de educacin y de crianza.

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1

En el sentido de nio, nia y adolescente

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Donzelot nos permite abrir visibilidad sobre estos procesos cuando plantea que la familia es una instancia en la que la heterogeneidad de las exigencias sociales puede ser reducida estableciendo una prctica que ponga en flotacin las normas sociales y los valores familiares creando una circularidad funcional entre lo social y lo econmico (Donzelot, 1990) Las familias populares, desde el modelo de la familia burguesa, fueron intervenidas con motivos diferentes, estos son controlar las asociaciones salvajes, conjurar las lneas de fuga, frenar las libertades tomadas (Donzelot, 1990) vigilancias directas. Se promueve la reorganizacin de la familia popular en funcin de imperativos econmico-sociales. Proporciona a la mujer pobre herramientas; la educacin, la higiene y la vivienda social, espacio en el que se termina de asentar un modelo de familia centrada en s misma que excluye los extraos y con ello los procesos de sociabilidad, procesos en los que el nio y el adulto no se distinguan como tales sino que compartan tareas, aprendizajes, intercambios y funciones. Se consolida aqu la idea de nio. Asimismo, la vivienda social ha promovido que el obrero quedara apegado al orden pblico, generndose el deseo de conservarla. Que el hombre prefiera lo de afuera, el ambiente de los bares, que los nios prefieran la calle, su espectculo y sus promiscuidades ser culpa de la esposa y la madre (Donzelot, 1990). En las familias populares este control se establece, desde el Estado, por la libertad vigilada, ubicando al nio en espacios de vigilancia mayor; la escuela y la vivienda familiar. A partir de la Revolucin Francesa el Estado se ve obligado a hacerse cargo de las necesidades de los ciudadanos corrindose el riesgo de una exigencia de nivelacin de las fortunas, la familia opera como espacio en el que, a travs de la defensa de la autonoma individual, se reduce este riesgo. El pensamiento Liberal permite que la sociedad se organice en torno a la familia y a la propiedad privada. La familia se ha constituido en una forma de conjura eficaz de los peligros que se cernan sobre una definicin liberal del Estado (Donzelot, 1990). En el S XVIII las asociaciones filantrpicas y religiosas se plantean ayudar a las clases pobres tendiendo a restaurar la vida familiar, restaurando el matrimonio. La economa liberal necesita instaurar prcticas de conservacin y de formacin de la poblacin y transforma las prcticas de represin directa hacia la norma preservativa, a travs de las disciplinas; la medicina higienista y la pedagoga. Los sujetos que llegaban a interpelar al Estado vuelven, convertidos en objetivos al mbito familiar. La

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liberalizacin y la valorizacin de la familia son, segn Donzelot, la resultante de la unin estratgica de dos tcticas filantrpicas (el liberalismo y la familia). La organizacin de la vida permita la disminucin de la imprevisin, esta lgica logra instaurarse a travs del miedo a la necesidad ms que por los efectos de la necesidad misma, plantea Donzelot. En aras de la prevencin el Estado controla a los sujetos hasta en la vida privada a travs de disposiciones estratgicas de instancias que lo componen; lo judicial, lo psiquitrico y lo educativo. Lo judicial como forma visible de un Estado tutelar, como categora de la economa poltica del S XIX, da lugar al examen como forma de anlisis de problemas penales. El examen, plantea Foucault, da origen a la Sociologa, la Psicologa, la Psicopatologa, la Criminologa y el Psicoanlisis. De este modo el Tribunal de Menores examina al menor ms que sanciona y con el aporte de stas disciplinas logra perpetuar una sospecha y por ende una sentencia que no se ejecuta, por lo menos en trminos penales. La psiquiatra se desarrolla como modo de control de las actividades educativas, sale del asilo y se transforma en un mecanismo de regeneracin social. La locura y la anormalidad se expresan como tales gracias a la disciplinarizacin extendida. La insuficiencia psquica por excelencia es en relacin a la exigencia disciplinaria (la histeria, el perverso y el dbil mental). La escuela ha permitido esta prctica tctica ya que es el comportamiento escolar el que indica la existencia de patologas, de tendencias antisociales, permite identificar a los nios educables y a los no educables. Asimismo detecta los signos precoces de un desarrollo antisocial. Siguiendo el pensamiento de Donzelot vemos que en el S XIX confluyen la prctica asistencial y la prctica patronal paternalista crendose las primeras sociedades protectoras de la infancia, fundamentalmente orientadas a detectar la falta de vigilancia de los padres sobre los nios de las clases pobres. La madre de la familia popular se establece, en relacin con el Estado, en la nodriza a travs de la remuneracin colectiva y la vigilancia mdico-estatal como modo de criar a esos nios sin demasiadas prdidas y con el menor costo posible. Siguiendo esta lnea, es desde mediados del S XIX que se crean leyes protectoras de la infancia, en un proceso de normalizacin de la relacin nio-adulto, alterado en las clases populares del Antiguo Rgimen. El objetivo de estas creaciones se vinculan a la reduccin de la capacidad socio-poltica de las clases trabajadoras. La fuerza de movimiento incontrolable de las clases populares, las masas

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preindustriales que estallaban en el S XIX, contra el abandono y la explotacin de los nios.

se debilitan con la lucha filantrpica

El poder paterno era un punto de resistencia para estas sociedades que volcaban al seno de la familia a los menores en peligro o peligrosos. Es el Juez el que lo desplaza, teniendo, a finales del S XIX, potestades de vigilancia y control sobre los nios, a travs de sus delitos. Libertad vigilada y asistencia educativa que obliga a la familia a controlar a sus miembros como modo de evitar ser ella misma objeto de control y disciplinamiento. Esta intervencin se realiza, en las familias acomodadas, a travs de la psiquiatra a partir de la cual se procura un espacio de confinamiento discreto para los hijos rebeldes. Las familias pobres la crcel era el mecanismo de control. El Estado se constituye como garante del funcionamiento de las sociedades liberales separndose lo social de lo econmico en el campo familiar. La tutelarizacin articula los intereses sanitarios con los educativos a travs de mtodos de vigilancia econmica y moral reducindose la autonoma familiar y producindose fuertes conexiones entre la justicia de menores, la medicina y la psiquiatra como modo de prevenir. La falta de autonoma financiera de la familia abre la entrada a la intervencin del Estado, de modo tutelar, intervencin correctiva que despoja al sujeto de los derechos privados. Solo conservar el control sobre sus necesidades la familia que logre utilizar su capacidad econmica. Es este el mecanismo por el cual la familia, ya desplazada del campo social y poltico, se convierte en el anclaje de los mecanismos de integracin social, en un agente reproductor del orden establecido, acoplando una intervencin exterior a los conflictos en el interior de la familia (Donzelot, 1990) Forma de establecer una renuncia del derecho poltico a cambio de la consolidacin del bienestar privado. El aporte del Psicoanlisis, a comienzos del S XX, permiti ampliar la etiologa del perverso rotulando al nio caracterial, producto de relaciones familiares que engendran inmadurez agresividad quedando el problema ubicado en los trastornos de relacin. El aparato de tutela crea, a partir de estas produccin disciplinar, el concepto de nio irregular para referir a la inadaptacin infantil. Los nios irregulares que se introducan en la grieta entre el Antiguo Rgimen y el nuevo orden familiar no eran contenidos eficazmente por el aparato judicial. La educacin bajo mandato judicial es lo que permite a ste aparato su incidencia e intervencin en la familia. La familia pasa a ser el origen de la enfermedad ya que las carencias del nio se vinculan con la insuficiencia educativa y anomalas degenerativas de la propia familia.

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Las disfunciones conyugales son tomadas por el

Psicoanlisis, abocado a la

prevencin de la adaptacin infantil, centrado en la organizacin familiar produciendo el familiarismo desde la teora del Edipo y con ello la teora de la represin. El psiclogo social argentino, Gregorio Kazi plantea que De modo amplio es posible decir que el proceso de institucionalizacin del Psicoanlisis ha contribuido, ms al de sus innegables aciertos tericos y prcticos bsicamente en la clnica individual, a delimitar una nueva normativa adaptacionista que ha tendido a imponerse en tanto uno de los paradigmas ms ostensibles de la normalidad (Kazi, 2004) El psicoanlisis, a partir de la indagacin escolar, introduce en la familia el problema del acatamiento de las normas sociales, apoyndose en su deseo, formula un deseo desde la falta, un deseo individual originado por la prohibicin. Formula en definitiva un sujeto que desea lo que le falta. Deleuze, en Un dilogo sobre el poder con Foucault plantea: La naturaleza de estas inversiones de deseo sobre un cuerpo social es lo que explica por que los partidos o los sindicatos, que tendran o debern tener inversiones revolucionarias en nombre de los intereses de clase pueden tener inversiones reformistas o perfectamente reaccionarias desde el punto de vista del deseo. (Deleuze-Foucault, 2005, Pg. 33) El deseo es social y que es productivo y nada tiene que ver con la relacin edpicafamiliar. Encapsula el deseo en la familia y encapsula al sujeto en el familiarismo. Estas verdades producen que la necesidad, que era principio de insurreccin, se convierta en un medio de adaptacin social. El pasaje del procedimiento caritativo al Estado como regulador de fortunas se

constituye en un mecanismo de defensa del orden social. Con ello se genera la atribucin de derechos polticos como modo de transformar la relacin entre pobres y ricos de la dependencia a la influencia. Desde la especificidad psicolgica se ha producido una concepcin de familia que vara, segn las corrientes, pero que acenta y coincide en considerarla como el espacio bsico de produccin subjetiva, constitucin de los mecanismos psicolgicos necesarios para la adaptacin social, incluyendo la regulacin de la sexualidad, basada en las lgicas de parentesco e instalada, fundamentalmente, en el matrimonio y la vida conyugal. Sea cual se su forma de organizacin y el momento social- histrico en el que se localice, la familia es concebida como un grupo que articula, la dimensin social y la

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dimensin individual- psquica. Se constituye entonces en el mbito central de produccin de sujetos sociales. Desde el psicoanlisis, esta articulacin es visualizada en el concepto de aparato psquico; en los procesos de represin del incesto y sostenida genricamente en la resolucin adecuada del Complejo de Edipo. El psicoanlisis ha formulado un concepto que da cuenta de las formas en que lo social produce sujetos- individuos sanos, psicticos, neurticos o perversos. La constitucin del sujeto psquico sera el producto de las formas de procesar este complejo, obviamente en el mbito de la familia. Esta conceptualizacin universal da cuenta de lo real al mismo tiempo que lo genera, ubica como centro de esta realidad a la familia. Las conceptualizaciones sobre grupos han permitido profundizar la idea de la familia nuclear como el mbito de produccin de individuos, en tanto se generan herramientas para comprender su funcionamiento interno y su relacin con el afuera social. En esta lnea de pensamiento los aportes de Pichn Riviere son valiosos. Sus conceptualizaciones sobre la constitucin del mundo interno y la enfermedad mental ubican el problema de la constitucin de los sujetos sociales en una dimensin colectiva y social en la cual la familia aparece como un articulador, como un entre y el individuo como el resultado de procesos grupales de adjudicacin y asuncin de roles en relacin a los roles y conductas esperadas fuera del grupo familiar. El psiquismo esta entonces en movimiento articulado con la familia y la sociedad. Aunque la familia nuclear aparece explcitamente como el grupo primario y natural de crianza de sujetos sociales, en sus conceptualizaciones deja entrever que el funcionamiento familiar (roles naturales, roles prescriptos- mama- papa- hijo) reproduce las lgicas del funcionamiento social por lo cual el individuo es el resultado de una tensin entre la familia y la sociedad. En este sentido, la trasmisin social e histrica (transgeneracional) se sostiene, conceptualmente, en el ejercicio de los roles prescriptos, esperados para la familia; madre, padre, hijo y en las formas en que se conectan los procesos concientes e inconcientes, imaginarios y simblicos. La familia nuclear es concebida, socialmente, como un modo natural familia. Gil y Nez plantean que las organizaciones sociales tienen una estructura en la cual la familia es una consecuencia de la prohibicin del incesto que se pueden visualizar diferentes formas de organizacin y modelos de familia. Asimismo afirman que no se puede hablar en trminos de evolucin de la familia sino que se deben analizar las formas de organizacin familiar en relacin al contexto econmico, religioso, etc. en el que est inmersa.

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La familia (nuclear) tal cual la concebimos hoy, y las funciones de crianza, sostenidas en los roles de maternidad y paternidad, es muy reciente. A partir del S. XIX. La idea de que la familia nuclear no es natural ni universal y la posibilidad de recorrer las otras lneas de su constitucin permiten abrir visibilidad sobre la comprensin del funcionamiento actual de la familia o mejor dicho de lo social en relacin al problema de la infancia.

1.1.1-

LA

FAMILIA

MODERNA

SU

RELACIN

CON

LA

GUBERNAMENTALIDAD Si analizamos las transformaciones en las formas de organizacin familiar a lo largo de la historia podremos comprobar que stas coinciden con las transformaciones en las formas de organizacin del Estado y con las transformaciones en los modos de produccin econmica de los mismos. Gil y Nez plantean diferentes momentos histricos en los que ubican diferentes formas de organizacin de la familia: El imperio romano, la edad media (S. V a XV), la edad moderna (S. XVI- XVIII) y la edad contempornea (a partir del S XIX). Las transformaciones en las formas de organizacin familiar en cada perodo se vinculan con las transformaciones en las relaciones de produccin, las transformaciones de las formas de organizacin de los Estados y las dinmicas polticas entre estas trasformaciones y la iglesia. Bsicamente estamos hablando del pasaje de un concepto de familia homologo al de un Estado-Imperio, donde las lgicas se sostienen en la preservacin de la riqueza, siendo parte de sta los parientes (incluyendo a los esclavos) hacia una forma de organizacin del Estado- Gobierno donde los parientes se homologan a el pueblo, fin ltimo de las polticas estatales. Foucault plantea que desde el S XVI al S. XVIII (modernidad) se han generado una serie de tratados sobre el arte de gobernar en funcin del resquebrajamiento de las estructuras feudales y la instauracin de Estados territoriales administrativos coloniales y en funcin de la Reforma donde se pone en juego la importancia de la direccin espiritual de la salvacin. Estos movimientos precipitan la inquietud de definir el problema de cmo gobernar, a quien y hasta que punto. Este periodo histricos alberga los orgenes de las formas de Estado actuales y las formas de organizacin familiar contemporneas. Por tal motivo se torna importante desarrollar con ms detenimiento los planteos de Foucault en relacin a la constitucin de el Estado de Gobierno y su intrincada relacin con la familia como forma de organizacin

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social. Para este autor el Estado puede entenderse a partir de las tcticas generales de la gubernamentalidad y ubica como las grandes formas de economa y poltica a: el Estado de Justicia (feudal) correspondiente a una sociedad de la Ley, el Estado Administrativo ( que se define por la territorialidad, S XV y XVI) correspondiente a una sociedad de reglamentos y disciplinas y un Estado de Gobierno (que se define por el volumen y densidad de la poblacin y el territorio sobre el cual se asienta) correspondiente a una sociedad controlada por los dispositivos de seguridad. En contraposicin a las formas estatales monrquicas, Estado de Justicia, el autor retoma la postura de Guillaume de la Perriere quien analiza crticamente la propuesta de Maquiavelo y plantea que las practicas de gobierno son mltiples y que involucran al padre de familia, a las instituciones ya que son gobiernos interiores a la sociedad, no exteriores como los Estados Monrquicos (que se ubican en una relacin de exterioridad y trascendencia donde la poblacin es parte de los bienes a conservar). Las formas de gobierno se conectan en el interior de la sociedad. El gobierno de un Estado, a diferencia de el Principado, implica poner en practica la economa a nivel de todo el Estado, ejercer una forma de vigilancia en los entrecruzamientos de los habitantes, la riqueza y el comportamiento de todos, control atento como el que ejercera un padre de familia. Define el arte de gobernar como el arte de ejercicio del poder en la forma y segn el modelo de la economa. Los habitantes no son un bien del Estado sino el objeto de su funcin y de su control. En el Estado Monrquico la continuidad se sostiene en la lnea ascendente de la pedagoga del Principe, en el Estado de Gobierno la lnea de continuidad es la descendente y reconduce desde el comportamiento del individuo o la gestin de la familia al buen gobierno del Estado. Lo que Foucault denomina la polica; el gobierno de la familia como elemento central: El arte de gobernar, tal como aparece en toda esta literatura, debe responder esencialmente a la demanda de cmo introducir la economa, es decir, el modo de dirigir correctamente los individuos, los bienes, las riquezas, en el interior de la familia, como hacer un buen padre capaz de dirigir a la mujer, a los hijos, a la servidumbre, que sepa hacer prosperar la fortuna de la familia. (Foucault, 1991. Pg. 14) El objetivo del gobierno es entonces lograr lo ms conveniente para cada una de las cosas que hay que gobernar, una serie de finalidades especficas se convierten en el

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objetivo mismo del gobierno. Foucault plantea que el arte de gobernar se formula en el XVI y XVII pero es

bloqueado a causa de estructuras institucionales de la soberana. El ejercicio del poder era pensado como el ejercicio de la soberana, cuyo objetivo principal es la potencia del soberano. Esto generaba que la racionalidad del arte del gobierno no se pudiera desarrollar. La ciencia del gobierno ha permitido aislar lo econmico de los problemas de la poblacin crendose la economa (antes objetivo de las familias). Esto permiti que el problema del gobierno pudiera ser pensado fuera del marco de la soberana. La estadstica se convierte en un factor tcnico importante y genera la visin de que la poblacin tiene una regularidad propia y que produce efectos econmicos especficos. Permite cuantificar los fenmenos de la poblacin y demuestra que no son ubicables en el marco de la familia. Antes de plantearse la problemtica de la poblacin la familia era visualizada como el espacio de gestin de la economa y la poblacin solo se poda pensar a partir del modelo de familia. La familia va desapareciendo como modo de gobierno, deja de ser un modelo y pasa a ser un segmento pero un segmento privilegiado ya que cuando se quiere obtener algo de la poblacin ser necesario pasar a travs de la familia (Foucalut, 1991. Pg. 22) La perspectiva de la poblacin permiti descentrar a la familia de la economa y ubicar a esta, la economa, en un plano diferente. Asimismo la familia pas de ser un modelo a ser un instrumento. Foucault plantea que lo que permiti desbloquear el arte de gobierno fue la eliminacin del modelo de la familia, la ubicacin de la poblacin como fin del Estado y el nacimiento de la economa poltica (ya no de la familia como productora econmica). Ahora bien, la idea de un gobierno de la poblacin ubica en un lugar de importancia a la disciplina. Soberana, disciplina y gestin de gobierno conviven, la poblacin es el objetivo y los mecanismos son los dispositivos de seguridad. Gobierno, poblacin y economa poltica se han constituido, a partir del S. XVIII en una serie slida que an hoy opera. La poblacin como un dato, campo de intervencin y fin objetivo de las tcnicas de gobierno que asla la economa poltica constituyndola en una tcnica de intervencin. Esto sera el proceso de gubernamentalidad el cual se sostiene en la desaparicin de la familia como modelo de produccin econmica y de soberana y pasa a ser un instrumento de seguridad de la poblacin. La funcin de la familia es mantener la lnea ascendente del proceso policial descripto por Foucault, caracterstico de los Estados de Gobierno. Para ello se

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constituye en un mbito de seguridad y creacin de seguridad a travs de la crianza, educacin y disciplinamiento de la poblacin.

1.1.2- DISOLUCIN DE LAS INSTITUCIONES PRODUCOTRAS DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA La preocupacin actual por las transformaciones familiares se vincula con la preocupacin que genera la modificacin de estas funciones, no tanto su estructura o su forma de organizacin. Sin embargo contamos con una extensa bibliografa que centra el debate en los efectos negativos de las mismas y en que los cambios de funciones obedecen a una incapacidad de la familia por cumplirlas y stas, a su vez se deben a las transformaciones en sus modos de organizacin. Corea y Duschatzky (2002) en su texto Chicos en banda, los caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones plantean que las desubjetivaciones son modos de habitar los vnculos familiares. Es un modo que despoja al sujeto de la posibilidad de responsabilidad. La indiferenciacin de los lugares tradicionales de padre, madre e hijo y la disolucin de las posiciones de proteccin y autoridad produce la desubjetivacin; la imposibilidad de tramitar lugares de enunciacin desde los cuales habitar esas transformaciones. La resistencia es un modo de defensa ante estas transformaciones donde al familia se torna un refugio donde la familia dilata la salida de los hijos en un intento de preservarlos del mundo. La invencin, segn las autoras, es la produccin de recursos para habitar la situacin. Es hacer algo con lo real, producir grietas, espacios, aberturas. Las desubjetivaciones, la resistencia y la invencin son operaciones de subjetivacin, generadas en una sociedad que no plantea un referente colectivo que enlace con una pertenencia simblica. Esta lnea de pensamiento ha sido rebatida por pensadores que demuestran que los cambios en las formas de organizacin de la familia no son la causa de la transformacin en las funciones que le eran encomendadas. La investigadora Wanda Cabella (2003), en su estudio sobre los Efectos del divorcio sobre el desempeo educativo y social de los nios: evidencia nacional e internacional plantea que las modificaciones en el mbito de la familia alteraron la calma demogrfica. El ltimo cuarto del S. XX se caracteriza por los cambios radicales en los ndices de nupcialidad y divorcialidad. En Uruguay se duplicaron los divorcios y las uniones libres y los nacimientos fuera del matrimonio legal. La nupcialidad se redujo a la mitad. Estos cambios se comenzaron a detectar a mediados

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de los aos setenta pero es en los ochenta en que se registra el punto de inflexin mayor en relacin al comportamiento familiar. El anlisis de las investigaciones lleva a la autora a afirmar que las familias uruguayas tendern a conformarse cada vez ms en funcin a la resistencia a la legalizacin de los vnculos conyugales y por la inestabilidad de las uniones. La autora analiza crticamente a los autores que plantean que la ruptura del modelo de familia tradicional acarrea un patrn familiar con escasa capacidad para cumplir con las funciones de integracin social. El aumento de la delincuencia juvenil, la fecundidad precoz, las conductas desviadas son presentadas en una relacin causa efecto con los cambios que estn experimentando los ambientes familiares en los que crecen los nios y jvenes (CABELLA, 2003) Pone en cuestin la relacin causal entre la ruptura familiar y el desempeo educativo y social de los hijos. Resalta la existencia de fenmenos estructurales que preceden y mediatizan los efectos del ambiente familiar con las condiciones materiales y culturales de existencia del nio. Las diferencias en el contexto familiar podran acentuar las disparidades originales pero no las causaran. En funcin de su anlisis, los factores que contribuyen a predecir los desempeos de los nios no son la estructura familiar sino el conflicto y el deterioro econmico que conlleva. La implementacin de polticas sociales que contengan estos efectos podran reducir las desigualdades sociales entre los diferentes tipos de familia. A partir de esta postura podramos interrogarnos sobre la contundencia de las transformaciones de la familia, por lo menos en trminos de estructura y organizacin. No seran stas las que inhabilitan a la familia en su funcin. Lo que queda en cuestin ahora es qu es lo que se est transformando en la familia o por lo menos qu es lo que de su transformacin queda en evidencia. El modelo paterno-filiar se desarticula con la modificacin de las funciones del Estado. Corea (1999), en su investigacin sobre Se acab la Infancia? plantea la existencia de nuevos modos de vinculacin familiar donde cambia la matriz en el ejercicio de figuras de autoridad simblica. Lo que se visualiza es la cada de un patrn referencial de estructuracin familiar. La potencia de la intervencin del discurso massmediatico se vincula, para la Corea, con la prdida de eficacia de las instituciones de asistencia y con ello el agotamiento de la infancia moderna. El discurso massmediatico interviene donde las instituciones interpelantes de la infancia fracasan. Por ello sera el discurso sintomtico de la

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infancia. Aunque en discurso intenta restaurar a la familia el hecho de que exista muestra que sta est agotada. Al abandonar el Estado sus funciones polticas y abocarse a las funciones del mercado, las instituciones pierden justificacin poltica para intervenir. Las instituciones modernas entonces, no producen a los nios actuales como infancia. La figura del nio-consumidor destituye a la infancia moderna y lo ubica como sujeto de derechos. El nio deja de ser algo que an no es para ser, ya es, la infancia deja de ser una edad de trnsito o hacia la adultez. Esto implica un cambio en la concepcin sobre las etapas de la vida y con ello una variacin del concepto de hombre. La desaparicin de la infancia es concomitante con el cambio de las polticas estatales subsumidas en las prcticas de consumo. Lo real de la infancia resulta de un desacople en el plano sociocultural. Seria lo real de la infancia al exceso socialmente producido de la institucin dada. Las prcticas actuales destituyen las condiciones requeridas para la infancia moderna. Corea plantea que la niez es un invento moderno, resultante de un conjunto de prcticas promovidas por el Estado burgus. La familia burguesa se origin con la escuela, el juzgado de menores y la filantropa siendo sta (la familia) el espacio de contencin de la infancia. La autora afirma que no hay infancia si no es por la intervencin prctica de un numeroso conjunto de instituciones modernas de resguardo, tutela y asistencia de la niez (Corea, 1999) Define a la infancia como al conjunto de instituciones que las practicas burguesas instituyeron sobre el cuerpo del nio producido como dcil.

1.2- SITUACIN DE LA ADOLESCENCIA EN URUGUAY

Segn datos presentados en el Observatorio de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Uruguay- 2004, la sociedad no considera a los adolescentes al momento de la definicin de polticas sociales de proteccin, tiene una visin de la adolescencia vinculada al conflicto (drogas, embarazo adolescente, delincuencia, peligrosidad). Son el grupo ms afectado por la pobreza, conjuntamente con la infancia. En el ao 2002 el 34.6% de ellos estaban bajo la lnea de pobreza, ms de un tercio de los adolescentes del pas. Son las familias ms vulneradas.

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Hay un porcentaje alto (uno de cada seis) de adolescentes que no asisten a ningn centro educativo y muchos abandonan tempranamente el proceso educativo. Esto implica dificultades en el ingreso al mercado laboral. En la medida en que avanzan en edad los niveles de asistencia educativa descienden. En relacin al trabajo, en el ao 1999, segn estudios de UNICEF, el 17.6% de los adolescentes trabajaban. Las tazas de trabajo en los adolescentes es cclica y en funcin del comportamiento de la economa. La demanda de empleo incide en la voluntad de los adolescentes para buscar empleo. El Observatorio plantea que la exposicin prolongada a la bsqueda de empleo puede provocar desaliente que lleve al adolescente a retirarse del mercado de trabajo. Decamos que un alto porcentaje de nios y adolescentes viven en hogares que se encuentran bajo la lnea de pobreza. Es en estos hogares ms frecuente la necesidad de que el adolescente ingrese en el mercado laboral siendo, en muchos casos, su aporte econmico cerca de un 17% del ingreso familiar, aliviando as la situacin inmediata de carencias. El ingreso temprano al mercado laboral en condiciones de vulnerabilidad genera una reduccin de la calidad en este proceso vital anticipndose el desarrollo hacia la adultez. Asimismo, el trabajo adolescente genera una reduccin de las posibilidades de mantenerse en el sistema educativo con lo cual se reducen a su vez las oportunidades de una mejor insercin futura en el mismo. Aquellos adolescentes pertenecientes a hogares mas desfavorecidos son los que ms trabajan y los que menos estudian. En efecto, en los quintiles de ingreso menores se observa prcticamente un 13% de adolescentes que trabajan, en tanto en los hogares de mayores ingresos ascienda a un 8% (UNICEF, 2004) En relacin a la Salud el Observatorio plantea que hay poca visibilidad sobre las problemticas de salud de los adolescentes y no hay respuesta adecuada de los servicios de salud. Problemas como el VIH-SIDA, embarazo no deseado, problemas de nutricin son los identificados como ms especficos de esta poblacin. El Segundo informe de aplicacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia en Maldonado, Montevideo y Salto, informe del Observatorio del Sistema Judicial publicado por UNICEF-Uruguay en el ao 2009 no muestra significativas variaciones en la situacin general de la adolescencia en el pas. Se sigue planteando la infantilizacin de la pobreza siendo que el 76,6% de los nios nacen en hogares que pertenecen al 40% ms pobre de la poblacin (UNICEF, 2009, PAG. 170). Aunque, segn el informe Pobreza y desigualdad en Uruguay (INE, 2006) habla de una

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mejora de los porcentajes de personas por debajo de la lnea de pobreza e indigencia, los porcentajes son an elevados en los tramos de menores de edad. En relacin a los nios y adolescentes que ingresan al sistema de proteccin de derechos el informe seala que se relevaron 877 expedientes correspondientes a 1178 nios, nias y adolescentes. Los datos que el informe maneja emergen de dichos expedientes. Las situaciones judicializadas corresponden a nios y adolescentes en situacin de pobreza e indigencia imposibilitados de gozar de los derechos econmicos, sociales y culturales. En comparacin con las judicializaciones en el sistema de proteccin la judicializacin en el sistema penal es mayor en la poblacin adolescente que la infantil. El informe plantea la importancia de la constitucin familiar en los adolescentes judicializados ya que la incontinentacin familiar o la familia desintegrada son argumentos muy empelados para justificar la institucionalizacin de nios y adolescentes sometidos a proceso. En Montevideo, en el caso de los adolescentes, el estudio seala que el 45% de los expedientes corresponden a familias nucleares completas (incluyen a ambos padres) y un 27% a familias extendidas. En un 8% no hay un ncleo familiar de referencia. El informe seala que el sistema de proteccin tiene como perfiles personas sumamente vulneradas y ese es su mayor perfil. Con un contexto socioeconmico y cultural muy difcil, evidentemente, su problemtica y la seleccin del sistema hacen que ingresen a sistema judicial (UNICEF, 2009, Pg. 153). En tal sentido el informe de UNICEF plantea lo negativo de la selectividad discriminatoria del sistema ya que no llegan a los juzgados todos los nios y adolescentes vulnerados en sus derechos o que vulneran derechos de terceros sino que llegan los ms pobres o indigentes. Esta clasificacin la realizan quienes intervienen en la seleccin de casos y la derivacin al segmento judicial realiza esta clasificacin, determinan cuales son los nios y adolescentes vulnerados o cuales son los que vulneran (UNICEF, 2009, Pg. 153). En relacin a los adolescentes intervenidos por el sistema judicial por vulneracin de derechos de terceros el informe de UNICEF plantea que en Montevideo, por ejemplo, el mayor porcentaje correspondi a situaciones de adolescentes (64%). La vulneracin de derechos de terceros no est prevista en la ley, por lo tanto, segn UNICEF, el inicio de procedimientos a adolescentes por vulneracin de derecho de terceros es irregular ya que es una categora ms amplia que la de la infraccin. En Montevideo cerca del 90% de las situaciones son intervenidas por la polica.

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Una de las intervenciones ms frecuentes desde el sistema judicial es por consumo de sustancias y la dependencia de sustancias psicoactivas por parte de nios y adolescentes (en Montevideo). El informe hace notar que el Cdigo de la Niez y Adolescencia contiene artculos referidos al consumo de sustancias por parte de adolescentes por lo cual prev la internacin compulsiva. Sin embargo esta conducta no es reprochable penalmente en los adultos. Otro motivo frecuente de intervencin judicial es la situacin de calle. En funcin de una sentencia judicial se realiz un relevamiento de esta situacin con lo cual se estim que haba 1887 nios, nias y adolescentes en situacin de calle en Montevideo y rea Metropolitana. Siendo el mayor porcentaje (67%) de adolescentes (entre 13 y 17 aos) y en el 96% de los casos la intervencin del sistema judicial se inicia con la intervencin policial. El informe concluye planteando que el sistema de proteccin aborda exclusivamente situaciones derivadas por sujetos e instituciones que efectan una seleccin primaria de casos y son de importancia ya que dan contenido a las amplias categoras utilizadas por el legislador y por ser la va de acceso al sistema judicial de proteccin de derechos. A partir de la amplitud de los artculos 117 y siguientes del Cdigo de la Niez y Adolescencia las operadores tiene amplia discrecionalidad para su actuacin dependiendo, la realizacin de su tarea, de su propia cultura moral a un estado de cosas que la contradice y la polica tiene aqu un papel importante. Se describe un aumento en el porcentaje de nios y adolescentes que vulneran derechos de terceros (aumenta aqu el porcentaje de adolescentes respecto del infantil) con aumento de intervenciones policiales y disminuyendo el porcentaje de intervenciones por derechos vulnerados vinculados a situaciones de pobreza e indigencia. El estudio realizado por UNICEF (2001) en relacin a La voz de los adolescentes, percepciones sobre seguridad y violencia en Bs. As. , Montevideo y Santiago de Chile muestra que los adolescentes perciben que los medios contribuyen a que se tenga de ellos una imagen de delincuentes y drogadictos destacando aspectos negativos sobre los positivos, incluyendo la idea de que generan hechos delictivos con mucha frecuencia. La imagen que los adolescentes tienen de s esta muy vinculada a la visin que la propia sociedad genera sobre ellos y que se expresa ms visiblemente a travs de los medios de comunicacin masiva. En relacin a la perspectiva judicial sobre la

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adolescencia, la Investigacin sobre infracciones juveniles y las sanciones judiciales aplicadas a adolescentes en Montevideo realizado por DNI-UNICEF en el ao 2003 muestra que ms del 80% de las infracciones de adolescentes son contra la propiedad y en un porcentaje solo el al 2% ha utilizado arma de fuego de grueso calibre. Esta investigacin muestra que los adolescentes no comenten mas delitos que los adultos. El Estudio de UNICEF (Quima Oliver, 2000) sobre Indicadores Cualitativos de la situacin de la Adolescencia en el Uruguay muestra que los adolescentes uruguayos sienten que no cuentan con canales de informacin adecuados y tampoco con vas de comunicacin y participacin. Son escasos los espacios de participacin y encuentro constituyndose, la institucin educativa, en uno privilegiado. Amorn, en su estudio sobre La violencia basada en gnero y sus significados en la adolescencia media analiza la percepcin de adolescentes de diferentes clases sociales y grados de institucionalizacin educativa sobre la violencia basada en gnero. Adems de los valiosos datos que aporta sobre la temtica especfica aborda aspectos relevantes sobre la percepcin de los adolescentes en relacin a la sociedad, las relaciones, el futuro y el mundo adulto. Plantea que, en trminos generales no hay diferencias significativas entre varones y mujeres adolescentes respecto del conocimiento, causas y significados de la violencia contra la mujer. Las expresiones de violencia domstica y violencia contra las mujeres son conocidas. Del estudio se desprende que la televisin es la mayor fuente de informacin. El autor resalta que, ms all de la heterogeneidad de los grupos estudiados (varones y mujeres de diferentes clases sociales y grados de institucionalizacin educativa), se da una potencialidad crtica , analtica y reflexiva en los y las adolescentes. El inters y la motivacin por ser escuchados, escuchar y participar durante el proceso parece ser significativa. En tal sentido el investigador seala la necesidad de disponer d espacios continentes que les habiliten a compartir sus opiniones, creencias, sentimientos y experiencias acerca de estos temas. En relacin a la problemtica estudiada, la violencia basada en gnero el autor seala que los y las adolescentes tienen conciencia de que el problema es menos oculto y que est asociado a un contexto de violencia social ms general. Anticipan un futuro en le que la violencia en general y la violencia de gnero en particular no van a disminuir, e incluso pueden incrementarse. (Amorn, 2010, pag. 158). El autor asocia esta desilusin y desesperanza con el descreimiento de la generacin

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adolescente ante el futuro. El mundo adulto no aparece como deseable, es visualizado como portador de modelos violentos. El entorno geogrfico, el barrio, es sentido como una estructura cotidiana y peligrosa generando as actitudes defensivas. El autor seala el aumento de la violencia marginal en los sectores donde hay menos posibilidades y oportunidades de acceder a los bienes de consumo. Aunque es una falacia ubicar en estos sectores la causa de la violencia en la sociedad, como ocurre mayoritariamente, al autor seala que s puede haber una diferencia en las significaciones que los hechos violentos adquieren. La polica pasa a ser otra figura percibida como violenta y violentadora. Es desde all que los y las adolescentes perciben y viven la violencia, lugares que tienen que ver con el medio al que pertenecen, el momento evolutivo y los cdigos socio-culturales de relevancia para sus procesos de subjetivacin (Amorn, 2010. Pg. 171). La investigacin seala, desde la palabra y la participacin de los y las propias adolescentes, las debilidades que perciben vinculadas a su existencia cotidiana. Los y las adolescentes no institucionalizados en la educacin resaltan el problema de la estigmatizacin por el porte de cara y el nivel de exposicin que sienten ante el poder policial y el sistema penal juvenil. Muestran por ello sentimientos de perplejidad, impotencia y miedo. En este punto el autor retoma el problema de la selectividad del sistema penal juvenil y la violacin de los derechos constitucionales que se ejercen. Para el autor esta situacin implica la cosificacin del adolescente y su desdibujamiento como ciudadano.

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2- LA VIOLENCIA SOCIAL Y VIOLENCIA DOMSTICA; SU RELACIN CON LA ADOLESCENCIA

La violencia es el ejercicio abusivo del desequilibrio de poder el cual genera dao y lesin y por ende la vulneracin de los DDHH de quien lo padece. Este ejercicio abusivo cristaliza y es observable en los diferentes mbitos de la vida cotidiana de los sujetos, el Estado, las instituciones, las comunidades, los grupos y claro est, tambin la familia. Los modos de ejercicio del abuso de poder son complejos y se instalan en la construccin subjetiva de los sujetos y los colectivos sociales produciendo procesos de naturalizacin naturalizados. Los desequilibrios en las relaciones de poder estn claramente abordados por Michel Foucault, quien describe la compleja y sutil forma en que el poder constituye los vnculos entre los sujetos y el modo en que esto produce realidad, produce modos de subjetividad por ende, modos de ser, sentir y pensar el mundo. Los desequilibrios de poder no se agotan en la fuerza de un sujeto sobre el otro sino que son dinmicos, interconectados y cambiantes, en funcin de varios planos, entre otros, los procesos econmicos, polticos y sociales. El autor profundiza en el concepto del poder con desarrollando un nuevo concepto, el biopoder el cual refiere al conjunto de mecanismos por los cuales lo que son rasgos biolgicos fundamentales se podrn ser parte de un poltica, una estrategia poltica general de poder. El concepto de poder para Foucault implica aspectos fundamentales, el primero es que la funcin de los mecanismos y procedimientos del poder es, precisamente, asegurar el poder. El segundo es que los mecanismos de poder son una parte intrnseca de todas las relaciones, son su efecto, su causa. Estos mecanismos pueden ser visualizados en un campo determinado, en un momento determinado, como la crcel, las relaciones familiares, etc. El tercer aspecto que seala como caracterstico de la biopoltica y de los mecanismos y acomodacin imperceptibles y no concientes, produciendo subjetividades que los reproducen, estableciendo as modos de dominacin

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del poder es que el anlisis de las relaciones de poder puede poner en marcha el anlisis global de una sociedad a travs de las luchas, los enfrentamientos, los combates que se liberan en ella y por las tcticas de poder que son elementos de esa lucha. (Foucault, 2009, Pg. 17). El cuarto aspecto es que el discurso terico est atravesado por un discurso imperativo. Sin embargo lo que es preciso hacer se puede manifestar solamente dentro de un campo de fuerzas reales desde el cual, un sujeto hablante jams puede crear por s solo y a partir de sus palabras. Es un campo de fuerzas que no se puede controlar y hacer valer dentro de ese discurso. En tal sentido plantea que es para los intelectuales necesario saber en que campos de fuerzas reales se orientan para hacer un anlisis que sea eficaz en trminos tcticos.

2.1- LA VIOLENCIA CONTRA NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES Tomar las conceptualizaciones de Zizek para distinguir, de modo operativo, los tres planos en que distingue los modos de violencia: la violencia objetiva (estructural) y simblica (lenguaje) y la interpersonal. Las tres formas aluden al entramado de relaciones de poder abusivas que enmarcan y sostienen cualquier forma de cristalizacin de la violencia. Con respecto a la violencia estructural y simblica se torna imprescindible ubicar el contexto Latinoamericano socio-econmico y poltico de auge de las polticas liberales, reduccin de las funciones de los Estados, aumento de la inequidad distributiva, aceleracin de los procesos de exclusin social y concentracin de la pobreza en la niez y adolescencia. Amn de la salida de los devastadores procesos totalitarios dictatoriales vividos en muchos de los pases de la regin, incluyendo el nuestro, con todo lo que ello significa en trminos de violencia. Como plantea Garca Mndez, la globalizacin ha transformado la histrica relacin del Estado respecto de la regulacin del mercado quebrndose la relacin de pertenencia de la ciudadana a travs del trabajo, el aumento de la pobreza y la concentracin de la riqueza ampli la histrica brecha de clases generando una poblacin excluida la cual, se caracteriza por su concentracin en la poblacin infantil y adolescente. Se observ en la regin un aumento del crimen y la violencia al mismo tiempo que fue aumentando la desigualdad y la pobreza, la brecha entre la inclusin y la exclusin se fue ampliando.

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En definitiva, se ha generado un aumento de la poblacin infantil y adolescente que vive en situacin de pobreza, calle, desigualdad social y abandono. No se garantizan todava los derechos a la educacin, a la salud, la familia, la dignidad y los derechos de proteccin especial no son tutelados de forma adecuada. Segn el Estudio regional sobre la implementacin de la Convencin de los Derechos del Nio, uno de los mayores problemas de aplicacin tiene que ver con el incumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales ya que son los nios y los adolescentes quienes ms sufren las brechas generadas por la desigualdad. La infantilizacin de la pobreza va en aumento en todos los pases estudiados. La desigualdad se suma a la pobreza y ambas constituyen ya un problema estructural en los pases de Latinoamrica. A pesar de que es visible y constatable el nivel de violencia estructural instalado en la regin, en la cual las inequidades profundizan las asimetras en las relaciones de poder entre grupos sociales y sobre todo entre grupos sociales y la infancia, esta ltima se torna an ms vulnerable a la violencia y la violacin de sus derechos cuando se conectan, adems, los procesos de violencia simblica que, a travs del discurso massmediatico, por ejemplo. La infancia se convierte en un peligro. A pesar del desarrollo progresivo del paradigma de la proteccin integral en nuestros pases, la fuerza y potencia de los procesos liberales logra reinstalar, permanentemente, la lgica del paradigma de la situacin irregular en los intersticios de la vida cotidiana de los ciudadanos y ciudadanas instalndose una y otra vez el problema de la inseguridad centrada en la infancia como enemigo.

2.1.1-

MAGNITUD DEL PROBLEMA

Naciones Unidas, en su Asamblea General en el ao 2001, encomienda la realizacin de un estudio oficial sobre la violencia contra nios, nias y adolescentes. Dicho estudio fue realizado por el Profesor Paulo Pinheiro y el informe, elaborado junto con la colaboracin de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y la Organizacin Mundial de la Salud, fue publicado en el ao 2006. El mencionado informe plantea que : Las manifestaciones de violencia que sufren los nios son diversas.

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Van desde el castigo fsico hasta lastras formas de castigo cruel y degradante que pueden padecer por parte de sus padres y madres u otros familiares, como tambin por responsables del cuidado en la instituciones de proteccin en las escuelas o lugares de trabajo. Incluso a nivel social, nios identificados como peligro o amenaza para la sociedad pueden ser maltratados por la polica. Tambin los menores y especialmente las nias, pueden ser objeto de violencia psicolgica y abuso sexual en los diferentes entornos en los que se desenvuelven (Pinheiro, 2006) Segn el Informe, el 98% de los nios y nias del mundo no estn protegidos jurdicamente contra el castigo fsico dentro del hogar, el 78% no lo estn en situaciones de cuidado alternativo, el 58% no lo estn en la escuela, el 55% no lo estn en el sistema penal. La Organizacin Mundial de la Salud (en adelante OMS) plantea que en el ao 2002 murieron alrededor de 53.000 nias y nios en el mundo como concecuencia de homicidios, La Encuesta Global de Salud en la Escuela realizada en pases en desarrollo plantea que entre el 20% y el 65% de los nios y nias escolares informaron haber sido intimidados verbal o fsicametne en su escuela. El Informe referido plantea que 150 millones de nias y 73 millones de nios experimentaron relaciones sexuales forzadas u otras formas de violencia sexual fsica (2002). Que la Organizacin Internacionl del Trabajo (en adelante OIT) indica que en el ao 2004, 218 millones de nios y nias trabajaban y que 126 millones realizaban trabajos forzosos, 1.8 millones trabajaban en protsitucin y pornografa y que 1.2 millones eran vctimas de trata. Y solo el 2.4%bde los nios y nias del mundo estn protegidos jurdicamente contra el castigo fsico en los diferentes entornos. El Informe de Pinheiro toma, del Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud del 2002 el modelo ecolgico para explicar los factores de riesgo de la violencia contra los nios y nias. A partir de este modelo se plantea que son factores de incidencia tanto el hogar y la familia, la escuela, las instituciones y los lugares de trabajo, la comunidad y la sociedad en su conjunto. El desarrollo econmico y la condicin social, el gnero, la edad son factores de riesgo. Datos de la OMS muestran que la tasa de homicidio de nios y nias en el mismo ao fue dos veces mayor en los pases de bajos ingresos respecto de alto ingreso siendo que las tasas mayores se registran entre adolescentes y entre nios y nias de 9 a 4 aos de edad. En tal sentido el Informe afirma la clara incidencia de los patrones sociales y culturales de

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comportamiento, los factores socioeconmicos (desigualdad y desempleo) y los estereotipos de gnero. Los procesos de criminalizacin de la pobreza, el enviste permanente de lgicas punitivas encubiertas en discursos proteccionistas son un modo de violencia simblica que reproduce la violencia estructural generando las condiciones subjetivas para la reproduccin de esa violencia en el mbito de la familia y borrando as, una vez ms, los lmites entre el adentro y el afuera de lo que imaginariamente es un espacio privado. El mencionado Informe sobre violencia seala que los factores protectores para prevenir o reducir la posibilidad de situaciones de violencia contra nios y nias son los fuertes lazos de apego entre padres e hijos y el fomento de relaciones con los nios y nias que no incluyan violencia o humillacin dentro de las unidades familiares estables pueden ser fuentes muy importantes de proteccin (Pinheiro, 2006).

2.2- VIOLENCIA DOMSTICA CONTRA NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES Debo enmarcar el problema de la violencia en la familia y su relacin con la infancia y adolescencia en el contexto y texto de los diferentes modos de ejercicio de la violencia social-estructural en que se desarrolla y por ende que forman parte de su gnesis y reproduccin. Las conceptualizaciones actuales sobre violencia domstica as como las modalidades de intervencin son el producto de jvenes pero intensos y complejos procesos sociales, polticos y disciplinares. Podramos ubicar, histricamente, como punto de inicio de visibilidad del fenmeno las manifestaciones generadas por los movimientos de mujeres en los procesos de la lucha por sus derechos. La apertura del mbito domestico a la regulacin del Estado es el primer hito que seala otra dimensin, ms amplia todava que los movimientos feministas, que es la de la transformacin de la organizacin de la familia como mecanismo de gubernamentailidad. La violencia en la familia es el ejercicio del abuso de las relaciones inequitativas en trminos de poder, relaciones pre-establecidas por el social histrico. La matriz de lo que hoy denominamos como violencia familiar es la familia patriarcal. Sealbamos que la familia patriarcal emerge como mecanismo de gobierno y produccin de sujetos sociales por ende, estamos planteando que la familia es una forma de organizacin social, la familia es lo social. Un plano de consistencia de lo social, la misma sustancia, los mismos mecanismos. Lo que le da especificidad a la familia es su modo

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de conexin en esa consistencia, los sentidos que la producen y los sentidos que produce. La violencia domstica podra pensarse como el modo de conexin de esa consistencia encauzada por el sometimiento sistemtico entre sus integrantes. Es el modo de organizacin de los vnculos familiares basada en el sometimiento de un integrante sobre otros produciendo as debilitamiento de la potencia, dao, vulneracin de los derechos humanos. Los estudios de Gnero nos permiten abrir visibilidad sobre la incidencia de la masculinidad en el ejercicio del sometimiento en el mbito familiar, sealaba ms arriba el desarrollo del patriarcado y su relacin con las formas de subordinacin esperadas para el funcionamiento de la familia. La violencia familiar es el abuso de esa inequidad, de esa subordinacin socialmente producida y sostenida en la modernidad. La violencia contra nios, nias y adolescentes en el mbito de las formas de organizacin familiar, es una prctica antigua que surge como problema social recientemente, a partir del momento en el que los Estados asumen que los sujetos subordinados en el mbito de la familia patriarcal gozan o deben gozar de los mismos derechos que el resto de los sujetos integrantes de nuestras sociedades. Por lo tanto se comprometen, al ratificar las Declaraciones, Convenciones y Protocolos vinculados, a proteger los derechos de los sujetos vulnerables a travs de la creacin de normativas internas (ley de violencia domstica, cdigo de la niez y adolescencia) y Planes Nacionales para su erradicacin. En estas condiciones podemos definir a la violencia familiar como un problema grave y que afecta los derechos humanos de las personas sometidas, es por ende un problema social y poltico. El maltrato familiar contra nios, nias y adolescentes es una categora de la violencia familiar, establecida por el abordaje de la misma desde una perspectiva de proteccin de derechos de la niez y adolescencia. La violencia conyugal es la violencia familiar desde la perspectiva de los derechos de la mujer, y as sucesivamente. Las sub-categorias de la violencia familiar, muy desarrolladas en los pases del primer mundo, son los campos de intervencin recortados en funcin de la categora de anlisis que se utilice y esta categora de anlisis implica un posicionamiento poltico respecto a los derechos humanos y a los problemas focalizados, tambin muy visibles desde el desarrollo del liberalismo econmico. Esta tendencia es operativa en

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los pases desarrollados ya que los problemas distributivos a la interna de sus territorios es, en casi todos los casos, un problema resuelto. Sin embargo, en las regiones pobres o en desarrollo el abordaje de los problemas focalizados se entrelaza con la incapacidad de abordar los problemas estructurales, como es, en la mayora de los pases de Latinoamrica, el problema distributivo y lo que ello genera; la pobreza y la desigualdad. A los efectos del presente estudio tomar como nominacin genrica de la violencia contra nios, nias y adolescentes dentro del mbito de la familia el concepto de Violencia Domstica (en adelante VD) as como la definicin que de ella hace Ley 17.514: Constituye violencia domstica toda accin u omisin, directa o indirecta, que por cualquier medio menoscabe, limitando ilegtimamente el libre ejercicio o goce de los derechos humanos de un apersona, causada por otra con la cual tenga o haya tenido una relacin de noviazgo o con la cual tenga o haya tenido una relacin afectiva basada en la cohabitacin y originada por parentesco, por matrimonio o por unin de hecho (Ley 17.514, 2002) La definicin de violencia domstica, aunque presente sutiles diferencias segn el autor, implica la conexin de varios elementos en su constitucin como fenmeno especfico, como problema social definido e incluido en la agenda poltica y social. El primero y fundamental es el reconocimiento de que el mbito privado de la familia o familiar es un mbito de reproduccin de los modos de violencia estructural y simblica del social en que se produce. La inclusin de la idea de que lo que se vulnera, lo que se viola, lo que se daa en la situacin de abuso son los derechos humanos. La idea de dao ya no es sobre el nio sino sobre sus derechos. Aunque la citada Ley no est referida a un grupo social en particular (nios, adolescentes, mujeres, viejos, etc) si es aplicable a cualquier ciudadano y por ende sujeto de derechos. Aqu se instala un claro quiebre entre el adentro y afuera de la familia cuando estn en juego la violacin de los derechos humanos. No disuelve la familia sino el nivel de impunidad que sta tena al mismo tiempo que era (en la modernidad) un mecanismo de gubernamentalidad como dice Focuault. La familia no puede ser usada ya para encubrir los procesos de subjetividad que sostienen un modo de sociedad violenta. Al igual que lo que ocurri con los efectos de la CDN en los procesos de resistencia y creacin de modos alternativos de democracia, los movimientos feministas, antes, mucho antes, estaban haciendo lo mismo. Con mucho ms fuerza y poder que lo que

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tiene ahora el movimiento de lucha por los derechos del nio. Fuerzan la norma para que se oriente en el cuidado y restitucin de los derechos. O sea, que el primer componente del problema de la violencia domstica es que la violencia domstica es una violacin a los derechos humanos. El segundo componente es, la revelacin de los mecanismos del abuso, la descripcin de los modos cotidianos en los que ese abuso se da. Esa descripcin incluye la idea de vulnerabilidad, de desequilibrio de poder pre-establecido por el orden social. Son las mujeres, los nios, los adolescentes, los viejos y los enfermos los que tienen sus derechos vulnerados, per se. Los factores que establecen los desequilibrios de poder entre ciudadanos son los mismos en cualquier mbito en que se mire; en los juzgados, en las instituciones, en los barrios. O sea que la violencia domstica es un problema cultural tambin. Los modos en que percibimos a los otros estn diagramados por construcciones culturales que operan hoy como discriminatorios y violentos: el patriarcado, el gnero, por ejemplo. Adems incluye los mecanismos de ejercicio, lo simblico, lo corporal, lo patrimonial, lo sexual. En todos los planos de la vida de un sujeto pueden ocurrir acciones de sometimiento y ya se convirtieron en visibles. De ah el golpe, la humillacin o el control, el sometimiento sexual. El tercer componente es que el abuso es sistemtico, no se puede delimitar a una accin, es un modo de relacionamiento, un modo de vinculacin abusiva que se ejerce todo el tiempo y que por tanto se trasmite y se aprende. Este factor no est claramente definido en la Ley citada, sin embargo la amplitud de descripcin de los mecanismos permite visualizar que as es. En algn punto introduce en nuestro sistema jurdico y normativo, la relatividad respecto de la consistencia de la familia como espacio prioritario de proteccin y promocin de los derechos humanos en general y de los derechos del nio en particular. Este punto conecta claramente con las ideas trabajadas ms arriba, a partir de las cuales queda en cuestin la funcin de la familia tal cual era en la modernidad y la relacin que el Estado est realmente teniendo en la produccin real de condiciones de fortalecimiento de la familia.

2.2.1- DINMICA DE LA VIOLENCIA DOMSTICA La violencia simblica, el abuso sexual y la violencia fsica son tres formas de clasificacin de las situaciones de VD en funcin de los instrumentos que se utilizan en el ejercicio del abuso de poder y del tipo de dao que se ocasiona. Esta distincin se vincula directamente a las formas jurdicas en las que se tipifican como delito y a las

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formas de diagnstico fundamentalmente originadas del aparato mdico y educativo. Se describirn ms abajo las caractersticas fundamentales de los instrumentos y el tipo de dao teniendo en cuenta que, por definicin, la VD se tipifica como tal cuando estas acciones se dan en forma sistemtica y prolongada en el tiempo constituyendo una forma de relacionamiento natural en el ncleo familiar y produciendo algn tipo de dao, fsico o psicolgico.

Violencia simblica en el mbito familiar se caracteriza por el ejercicio del insulto, la amenaza, la humillacin, entre otros, por parte del 2agresor respecto de la vctima provocndole daos psicolgicos y sociales.

El abuso sexual intrafamiliar se caracteriza por la utilizacin en actividades sexuales, por parte de un/a adulto/a responsable del mbito familiar, de nios, nias, adolescentes o pareja sin respetar la capacidad de esta persona de decidir libremente sobre su participacin en dicha actividad ocasionando algn tipo de dao; fsico y/ psicosocial. Se considera como vctima de abuso sexual a aquellas personas que por la etapa del desarrollo en la que se encuentran, por el tipo de vnculo que mantienen con el agresor o por sus condiciones psicolgicas o fsicas (minusvlidos o ancianos) no se hayan en condiciones (en acuerdo con el sistema de normas del social-histrico) de consentir, en forma libre y responsable, sobre su participacin en las actividades sexuales a las que son sometidos.

La violencia fsica en el mbito familiar se caracteriza por la utilizacin de la fuerza fsica (golpes, pellizcones, empujones, tirones de pelo, golpes de puo, cachetadas, golpes con instrumentos, quemaduras, negligencia y pasividad, entre otros) en forma sistemtica y prolongada en el tiempo por parte de los/las adultos/as responsables, para la regulacin de la organizacin familiar (disciplinamiento y control) ocasionndose algn tipo de dao en la vctima ya sea fsico y/o psicosocial.

Las caractersticas de la dinmica familiar en las situaciones de violencia favorecen el ocultamiento de la problemtica siendo muy poco comn la consulta directa y el pedido de ayuda directo. Excepto en las situaciones de violencia fsica grave o en las de abuso sexual grave, donde el propio dao ha obligado a la familia a realizar una consulta mdica, psiquitrica, psicolgica o jurdica, en la mayora de los casos, la

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identificacin de las situaciones de violencia se ha realizado a partir de la deteccin de problemas en algunas de las reas de la vida cotidiana de la vctima.

2.2.2- PROBLEMAS DE LA DETECCIN, EL DIAGNSTICO Y LAS ESTRATEGIAS DE PROTECCIN Las situaciones de VD son de difcil y compleja identificacin. Las caractersticas propias de la dinmica abusiva en el mbito familiar as como la precariedad sealada entorno a los sistemas de registro, denuncias y seguimiento son alguno de los factores que inciden en la baja visibilidad del fenmeno en general pero de las situaciones singulares en particular. Sobre todo en las situaciones de nios, nias y adolescentes vctimas de estas formas de abuso, la identificacin de la situacin de vulneracin de derechos requiere de la actitud activa de las instituciones y la sociedad en su conjunto. El anlisis del material recogido permite afirmar que, en la mayora de las situaciones de las que se tiene registro, la situacin ha salido a la luz a travs de procesos de deteccin que, en muchos casos, son complejos y requieren de la articulacin interinstitucional. El Lic. Andrs Jimnez, en su artculo Deteccin y Diagnstico para operadores sociales (2011) plantea la necesidad de establecer mayor claridad sobre lo que implica la deteccin y lo que implica el diagnstico de una situacin de violencia domstica en nios, nias y adolescentes. En tal sentido, define la deteccin como el procedimiento de hacer visible la situacin especfica. Este procedimiento puede realizarse de modo planificado orientando la accin hacia poner de manifiesto aquello que permaneca oculto. Asimismo puede ocurrir que una revelacin, un relato, una marca irrumpan en la cotidianeidad de una organizacin cualquiera (Jimnez, 2011 pag. 102). En relacin a la deteccin realizada por los operadores (sector de funcionarios, tcnicos, profesionales, etc, que por su posicin estratgica dentro de la sociedad, por las esferas a que pertenecen o donde desarrollan su tarea, tienen la posibilidad de detectar situaciones de violencia), el autor plantea que los escenarios donde puede producirse la deteccin son variados, diversos por lo cual las respuestas tambin lo

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sern. Inciden en esta diversidad las caractersticas personales del operador, de la institucin en la que ste se encuentra, el equipo de referencia y las conceptualizaciones y metodologas de trabajo que todos esos planos sustenten. Desde esta perspectiva el autor seala como dos elementos pilares el compromiso tico con el problema y la capacitacin terico-tcnica. En tal sentido, la capacidad de detectar situaciones de vulneracin de los derechos del nio en el marco de las relaciones familiares e interpersonales est muy ligada a la capacidad y a la voluntad del operador, de su equipo, de la institucin y de la comunidad en su conjunto. Implica un proceso responsable y de compromiso en el abordaje del problema. Todo ello en el marco del desarrollo de polticas sociales, programas y servicios adecuados. Los resultados de la Investigacin sobre dispositivos de intervencin en situaciones de abuso sexual, realizada por De Len- Molas (2004) indican que la problemtica del abuso sexual intrafamiliar contra nios, nias y adolescentes (una de las formas de VD) es numricamente extenso en comparacin con la cantidad de casos detectados y diagnosticados aunque s se constata un aumento en la demanda de ayuda y la capacidad de deteccin. Este aumento en la capacidad estara relacionado con el aumento de la sensibilizacin social sobre la problemtica y los procesos incipientes de capacitacin que se estn desarrollando en muchos sectores. La investigacin vincula el aumento de la capacidad de deteccin con el aumento de las instancias de capacitacin a operadores. La deteccin depende de la vctima y de la capacidad que tenga el adulto (operador) de enfrentar la situacin. (De Len- Molas. 2004, pag. 7) La misma investigacin identifica dificultades en la realizacin de los diagnsticos las cuales estaran vinculadas a las carencias de los equipos de atencin y a dificultades de la propia institucin en el abordaje integral de las situaciones. La ausencia de daos fsicos es uno de los mayores problemas diagnsticos. Por tal motivo se generan mrgenes de incertidumbre generando angustia en el operador por temor a equivocarse o por falta de control sobre los procesos de proteccin de los nios, nias y adolescentes luego de su intervencin (De Len- Molas, 2004, pag 10). Se plantea una tendencia a la derivacin para la realizacin de los diagnsticos en las situaciones donde la institucin que detecta no cuenta con equipos interdisciplinarios capacitados. Se seala como otro de los problemas vinculados a la deteccin y el diagnstico la incapacidad del sistema social de concebir a los nios, nias y adolescentes (en

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adelante NNA) como sujetos de derechos. A pesar de la normativa (Cdigo de la Niez y Adolescencia) la voz del NNA no es suficientemente tomada en cuenta en el proceso diagnstico. De la investigacin citada surge, que al momento de su realizacin los sectores con mayor capacidad de proteccin de los derechos del NNA durante el abordaje son las ONGs y el Centro Hospitalario Pereira Rossell. El estudio seala que estos sectores son los que, coincidentemente, cuentan con mayor interdisciplinariedad en los equipos, con protocolos de accin ms elaborados y con mayor capacitacin de sus operadores. La intervencin adecuada puede ser fundamental en el desarrollo de la vida de un nio, nia o adolescente ya que depende de ella que se de el inicio de la restitucin de los derechos o la profundizacin de la violacin de los derechos y por ende del dao, a travs de los procesos de revictimizacin. Las acciones de proteccin se establecen y desarrollan, en general, en la etapa de intervencin en crisis o primer apoyo. stas requieren de la implementacin de sistemas de proteccin en los cuales, se tornan cruciales los niveles de coordinacin interinstitucional, tanto estatales como no estatales. El momento de deteccin define por que camino se iniciarn las acciones de proteccin, dependiendo del espacio- institucin en el que se realice esta primera. Sea cual sea este camino, las acciones de proteccin han de estar orientadas a la restitucin de los derechos, a promover el acceso a la justicia y a garantizar el tratamiento de las secuelas o daos generados, plantea Tuana. En tal sentido se requiere de un alto nivel de especializacin de los operadores intervinientes as como de la existencia de modelos de atencin basados en una concepcin de integralidad de los derechos del nio e incluir la perspectiva de gnero. Asimismo se requiere de la intervencin interdisciplinaria y el trabajo en red tanto intersectoriales como locales. El momento del tratamiento de las secuelas requiere, de igual forma, de una presencia articulada intersectorial y una perspectiva tambin interdisciplinaria. Las acciones de proteccin se centran aqu en garantizar un abordaje eficaz. Se requiere de la conexin armoniosa de varios niveles de accin de modo simultneo, acciones que se producen en forma concomitante en procesos que tienen avances y estancamientos y que en general son desarrollados por una diversidad de actores donde se hace fundamental la coordinacin y articulacin de acciones para evitar la revictimizacin. De Len-Molas plantean, en su investigacin, que los sectores estudiados muestran

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dificultades de instrumentar acciones de proteccin tratamiento luego de que las situaciones son detectadas y diagnosticadas. Inciden como obstculo los mismos aspectos que determinan la calidad de las detecciones y diagnsticos agregndose el problema de los recursos humanos y la coordinacin inter-institucional para el seguimiento personalizado de las situaciones.

2.2.3- DIMENSIN DE LA VIOLENCIA CONTRA LA NIEZ Y ADOLESCENCIA A NIVEL MUNDIAL El Informe sobre Violencia realizado por Pinheiro establece que en la regin de Latinoamrica, la violencia contra los nios, nias y adolescentes en el interior de las familias se manifiesta por medio del castigo fsico como forma de disciplina, el abuso sexual, el abandono y la explotacin econmica. La falta de denuncias obedece a la propia dinmica de la violencia y sometimiento dentro del mbito familiar de modo tal que las lgicas del patriarcado subsumen las lgicas de derechos del nio. Asimismo la falta de informacin obedece a que muchos gobiernos carecen de sistemas de registro consistentes. La opacidad del problema se vincula tambin con las cuestiones culturales, la aceptacin social de la violencia contra nos, nias y adolescentes juega un papel fundamental en casi todos los Estados. En la mayora de los Estados las leyes aceptan el castigo fsico razonable disfrazando la violencia en el marco de la disciplina. La aceptacn de la violancia contra nios, nias y adolescentes cuando sta no genera lesiones visibles es generalizada en casi todos los pases. El informe plantea la necesidad de poder medir la magnitud del problema de la violencia contra la infancia y para ello se requiere de estudios que analicen el empleo de la violencia por parte de los preogenitores u otros adultos, las experiencias de violencia durante la niez y los coportamientos de los adultos que ponen en riesgo la salud de la niez y adolescencia, la medicin solo es posible si se realizan sistemas integrales de registro, investigacin y denuncia. Del Informe surge que la mayora de los actos violentos son cometidos por personas del entorno minmediato del nio o nia (padres, familia ampliada, novio/a, cnyuge, educadores, empleadores). El Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas define el castigo fsico como

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todo castigo en el que se utilice la fuerza fsica y que tenga por objeto causar cierto grado de dolor o malestar, aunque sea leve y comenta que el castigo corporal es siempre degradante y las formas de castigo que no son fsicas son igualmente cruelesy degradantes por lo tanto incompatibles con la CDN: Segn el Informe de violencia la mayor parte del castigo fsico, a nivel mundial, consiste en el golpe, puntapis, zarandeo, empujar, araar, pellizcar, morder, tierar del pelo o de las orejas, obligarles a permanecer en posturas incmodas, quemduras y obligar a ingerir algo. Plantea que las personas de entre 15 y 17 aos son el grupo que est en mayor riesgo de padcer homicidio, los bebes son el segundo grupo de riesgo.. Hay amplio concenso sobre el hecho de que la violencia contra nios y nias por parte de miembros de la familia con resultado de muerte es mucho ms frecuente de lo que sugieren los registros oficiales (Pinheiro, 2006). El trato negligente es una forma de maltrato que implica que los adultos responsables no cumplan con las necesidades fsicas y emocionales de un nio o nia cuanto tienen los medios, el conocmiemtno y el acceso a servicios para hacerlo o que no los protegen de la exposicin al peligro. El Informe sobre violencia no presenta datos estadsticos respecto a esta forma de violencia por ser opaca y no contarse con registros claros. El Informe toma datos de la OMS para plantear que 150 millones de nias y 73 illones de nios han vivido situaciones de realciones sexuales forzadas u otras formas de violencia sexual. Muchas de estas situaciones ocurrieron en en mbito familiar o en relacin a personas cercanas al hogar familiar en las que el nio/a confa. Cerca del 50% de los abusos a nias y el 25% de abusos sexual en nios ha sido perpetrado por parientes o padrastros/madrastras. La mayora de los nios y nias no denuncian la violencia sexual que viven por temor a lo que ocurrir con ellos o sus familias, temen ser rechazados o no creidos. El Informe citado describe la violencia psicolgica como toda forma de insultos, injurias, aislamiento, rechazo, amenazas, indiferencia emocional y menosprecio (Pinheiro, 2006). Esta forma de violencia acompaa, con frecuencia, las otras formas (fsica, sexual). Esta forma de castigo se observa en todas las regiones,

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2.2.4- DIMENSIN DEL PROBLEMA A NIVEL NACIONAL La Violencia Domstica es un problema grave en Uruguay, segn el Diagnstico de la situacin de violencia familiar en los departamentos de Montevideo y Canelones de la Repblica Oriental del Uruguay- realizado por el Programa de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior- en el ao 1998 en el 56% de los hogares de Montevideo y Canelones, en un 22,7% de stos la violencia es frecuente e implica violencia fsica y/o sexual. En este marco, la violencia directa dirigida hacia los nios, nias y adolescentes adquiere relieves preocupantes, y se presenta como un problema con repercusiones devastadoras. De datos aportados por la Comisin normativa y asesora sobre maltrato infantil del Centro Hospitalario Pereira Rossell, al equipo investigador del estudio sobre Metodologas de abordaje en abuso sexual contra nios, nias y adolescentes dirigido por los Lic. Nelson de Len y Adriana Molas (2004), se observa un incremento en los ingresos a Puerta de Emergencia entre los aos 2001 y 2004 por maltrato infantil. En seis meses del 2002 (enero-setiembre), se constat un mayor nmero de internaciones que durante los doce meses del 2001 (enero-diciembre); constituyndose en el 2,08 % del total de ingresos a dicho Hospital y segn la

distribucin por causa pertenecen en un 73 % a maltrato fsico y un 27 % abuso sexual. Esta curva de ascenso se ha mantenido, incrementndose en el 2003 las situaciones de abuso sexual, respondiendo en el primer semestre a un 37 %, mientras que los maltratos fsicos constituyeron el 63 % del total de ingresos por violencia dirigida hacia los nios. Si comparamos estos datos, con estudios realizados en el mismo Hospital a fines de la dcada de 1990, se visualiza ms claramente la magnitud del problema. En el Hospital Pereira Rossell, durante un ao (abril de 1997/1998) se registraron las historias de todos los nios con sospecha de maltrato. Estos 90 nios donde se sospech abuso, que representan el 1,5 % de todas las internaciones peditricas fueron clnicamente confirmados en el 70 % de los casos (Viola, 2001). En el ao 2008 se present un Estudio sobre Prcticas de Crianza y Resolucin de Conflictos Familiares analizando los departamentos de Montevideo y Canelones tambin. De dicho estudio emerge que el 82% de los adultos entrevistado (muestra de 1100 casos) reporta alguna forma de violencia psicolgica, o fsica hacia un nio de su hogar.

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Por otra parte, se debe destacar que no obstante el relieve democrtico del maltrato infantil, sus condiciones de visibilidad difieren segn la inscripcin socioeconmica. Nuestra hiptesis es que el maltrato se produce de manera similar en todos los estratos sociales, pero solo se conocen y detectan los de las clases sociales ms desfavorecidas al ser los que acceden a los estratos judiciales y servicios de urgencia peditricos pblicos (Viola, 2001).

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2.2.5- INSTALACIN DEL PROBLEMA EN LA AGENDA PBLICA

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Es en la dcada de los 90 que se empieza a dar una respuesta sistemtica a las vctimas de estas situaciones al mismo tiempo que desarrollar acciones de sensibilizacin y promocin. Es en el 92 que se crea la Red de Lucha contra la Violencia domstica integrada fundamentalmente por organizaciones no gubernamentales feministas o de lucha por los derechos de la mujer que incluy, posteriormente, organizaciones de lucha por los derechos de la niez y adolescencia en sus espacios de direccin y con ello, la inclusin de la niez y adolescencia en las luchas por la modificacin legislativa en esta problemtica. Andrea Tuana (2011) plantea, en su artculo Polticas pblicas y violencia domstica hacia nios, nias y adolescentes que el primer avance legislativo en relacin a la violencia domstica fue en el ao 1995, con la incorporacin del delito de violencia domstica en el Cdigo Penal a travs del artculo de la Ley de seguridad ciudadana (Art. 18 de la Ley No. 16.707 referido al articulo 321 del Cdigo Penal). La autora planeta que es un hito histrico que se plasme en nuestra Ley una definicin de la Violencia Domstica como delito, desterrando definitivamente la concepcin de la Violencia Domstica como conflicto interpersonal familiar (Tuana, 2011, pag. 28). El segundo avance legislativo ocurre en el 2002 con la aprobacin de la Ley antes referida, la Ley N 17.514; la Ley de prevencin, deteccin temprana, atencin y erradicacin de la violencia domstica que establece, en su artculo 2: Constituye violencia domstica toda accin u omisin, directa o indirecta, que por cualquier medio menoscabe, limitando ilegtimamente el libre ejercicio o goce de los derechos humanos de un apersona, causada por otra con la cual tenga o haya tenido una relacin de noviazgo o con la cual tenga o haya tenido una relacin afectiva basada en la cohabitacin y originada por parentesco, por matrimonio o por unin de hecho (Ley 17.514, 2002)

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En relacin al Poder Judicial establece la jurisdiccin y competencia en materia de violencia domstica y crea los Juzgados Especializados. Asimismo faculta a cualquier ciudadano a denunciar situaciones de violencia domstica preservndola de efectos legales por tal accin. Obliga al Juez, a pedido de parte o del Ministerio Publico, a tomar todas las medidas de proteccin de la vctima en su integralidad fsica, emocional la libertad y seguridad personal y la asistencia econmica e integridad patrimonial. Tendiendo a la reduccin de la revictimizacin la presente ley prev: Artculo 16.- A los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo anterior, el Ministerio de Educacin y Cultura, a travs del Instituto Nacional de la Familia y la Mujer, promover la formacin de peritos en violencia domstica, con capacidad de trabajo interdisciplinario, que se incorporar en la rbita del Instituto Tcnico Forense. La reglamentacin correspondiente encomendar al Instituto Nacional de la Familia y la Mujer establecer los requisitos que debern cumplir los interesados para acreditar su competencia pericial en el rea de la violencia domstica regulada por esta ley. Artculo 17.- La Suprema Corte de Justicia incorporar esta categora de profesionales al Registro nico de Peritos. Asimismo incorporar a este Registro a quienes acrediten ante el Ministerio de Educacin y Cultura -que contar al efecto con la colaboracin de la Universidad de la Repblica o Universidades autorizadas- idoneidad notoria en la materia al tiempo de entrada en vigencia de la presente ley. Artculo 18.- En todos los casos el principio orientador ser prevenir la victimizacin secundaria, prohibindose la confrontacin o comparecimiento conjunto de la vctima y el agresor en el caso de los nios, nias y adolescentes menores de 18 aos.3 La aprobacin de la Ley de Violencia Domstica, N 17.514 en al ao 2002, genera que se declaren de inters general todas las acciones vinculadas con la prevencin, deteccin, asistencia y erradicacin de la violencia domstica. En su capitulo VII obliga al Estado a realizar todas las acciones necesarias para prevenir y erradicar la violencia domstica crendose para ello el Consejo Nacional Consultivo integrado por representantes de varios sectores, incluyendo representantes de la Sociedad Civil quien tiene por objetivo la elaboracin de un Plan Nacional de Lucha Contra la Violencia Domstica. Esta Plan involucra la promocin de los Derechos Humanos y la promocin del cumplimiento de los compromisos asumidos

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Ley de Violencia Domstica- 2002

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por el Estado en la ratificacin de los Tratados y Convenciones sobre DDHH, la proyeccin de mecanismos legales eficaces que protejan a las victimas y la rehabilitacin de los victimarios y la promocin de la especializacin de las organizaciones y operadores que los capacite en la prevencin y erradicacin de la violencia domstica. Asimismo, elaborado el Plan, el Consejo deber monitorear la implementacin del mismo. Dicho Plan es aprobado en el ao 2004 instalando, a partir de ese momento, las Consejos Departamentales a nivel Nacional, proceso que an se esta desarrollando. En el ao 2004 se sanciona el nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia el cual incluye, en el captulo IX sobre Proteccin de derechos amenazados y vulnerados de los nios y adolescentes y situaciones especiales define, en su artculo N 130 el concepto de maltrato; Articulo 130- (Definicin). A los efectos de este ttulo entindese por maltrato y abuso del nio o adolescente las siguientes situaciones, no necesariamente taxativas: maltrato fsico, maltrato psquico-emocional, prostitucin infantil, pornografa, abuso sexual y abuso psquico o fsico. (Ley No 17.823, 2004) Recin a partir del ao 2005, en articulacin con las transformaciones generadas por el Gobierno y con algunas transformaciones del Estado en relacin a las problemticas sociales, crea el Ministerio de Desarrollo Social el cual incorpora el Instituto Nacional de la Familia y de la Mujer. Es este instituto quien preside, actualmente, el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Domstica Dicho Consejo ha de ser integrado por las ms altas jerarquas del Ministerio del Interior, de Salud Pblica, de Educacin y cultura, el Poder Judicial, INAU, ANEP, en Congreso de Intendentes y tres representantes de la Asociacin Nacional de Organizaciones No Gubernamentales quien delega la representacin en la Red mencionada. Estas transformaciones han permitido que el Consejo resolviera: Que todas las instituciones integrantes del Consejo incorporen en el presupuesto de su organismo los recursos necesarios para cumplir con las acciones previstas en el Plan Nacional. Que todas las instituciones integrantes del Consejo relevaran los servicios y recursos vinculados a la problemtica en cualquiera de sus formas de atencin. Es este mismo Consejo, a partir del articulo 29 de la Ley 17.514 quien elabora el primer Plan Nacional de Lucha Contra la Violencia Domstica el cual, segn Tuana

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est orientado a la prevencin y atencin as como a la rehabilitacin de las vctimas y las personas involucradas a efectos de lograr el uso ms adecuado de los recursos existentes en beneficio de toda la sociedad. (Tuana, 2010, Pg. 28). La autora plantea que el marco conceptual del cual parte dicho plan fue elaborado en consenso entre la sociedad civil y el Estado y que est compuesto desde la perspectiva de gnero y derechos. Resalta el hecho de que la red de ONGs tuvo un papel protagnico en los contenidos del Plan. Asimismo, el Instituto Nacional de las Mujeres crea el Programa Prevencin y erradicacin de la violencia basada en Genero. Se generan acuerdos de trabajo coordinado con el Ministerio del Interior, el Ministerio de Salud Pblica, y el Poder Judicial (acciones de capacitacin para fortalecer a la justicia en materia de Violencia Domstica). Es en el ao 2007 que se crea, desde un sector rector de polticas de niez y adolescencia, el Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV) el cual intenta articular polticas y programas de atencin a la problemtica siendo su coordinacin el INAU e integrado por la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), el Ministerio de Salud Pblica (MSP), del de Desarrollo Social (MIDES) y el del Interior (MI). Las ONGs tambin estn involucradas as como las Redes Locales. Este sistema, segn Tuana, ha avanzado en un modelo de abordaje descentralizado e instalado en diversos territorios a partir de la creacin de las Casas Amigas y los equipos de referencia territoriales. En el marco del SIPIAV se han elaborado los protocolos y mapas de actuacin y ha aportado a la sistematizacin y produccin de datos estadsticos implementando sistemas de informacin y registro sosteniendo un espacio permanente de coordinacin y articulacin entre las instituciones que lo componen. Tuana plantea la necesidad de sealar que en relacin al campo de lucha trazado por los movimientos sociales la problemtica de la violencia domstica contra nios, nias y adolescentes no ha logrado tener un lugar de relevancia en las agendas de los movimientos de lucha por los derechos de la infancia. A pesar de que las organizaciones de infancia identifican la gravedad del problema no han logrado definir una estrategia poltica de incidencia en el mismo y no han logrado, por ende, impactar en las polticas pblicas. La Red Uruguaya de Lucha Contra la Violencia Domstica y Sexual, en el ao 2005, presenta un informe en el cual hace una evaluacin minuciosa de estas aplicaciones, desde el punto de vista de las organizaciones de la sociedad civil abocadas al

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abordaje del problema. En relacin a los objetivos del Plan no se ha culminado a la fecha de realizacin del informe con la tarea de relevamiento de la informacin de los recursos con los que cuenta cada organismo para aportar a la implementacin del Plan. En relacin a la integracin del Consejo el informe plantea que la misma no da cuenta del mandato legal ya que no esta integrado por las ms altas jerarquas de cada institucin como la ley lo establece. Este aspecto reduce la capacidad de incidencia en cada sector. En relacin a la actuacin del Consejo se seala que ha sido incipiente no logrndose una participacin continua de los delegados, bajo nivel de produccin y falta de compromiso de todos los delegados con la problemtica. En el ao 2010 la Red Uruguaya contra la Violencia elabora una Plataforma la cual presenta un anlisis de la situacin actual respecto de las polticas pblicas vinculadas a la niez y adolescencia en temas de violencia domstica: Con respecto a las polticas Pblicas plantea que se necesitan polticas especficas para el abordaje del problema en nios, nias y adolescentes integrando los niveles de prevencin, promocin, proteccin y restitucin de derechos. Seala la escasez de recursos invertidos y seala que, por los altos niveles de incidencia y prevalencia, se requiere de polticas con alta especializacin y especificidad requirindose la dotacin de las instituciones estatales de recursos humanos competentes. La Plataforma seala la persistencia de dificultades para la priorizacin en la agenda poltica y la visualizacin de la importancia del problema de vulneracin de los derechos de nios, nias y adolescentes en Uruguay. Se visualiza un desajuste entre la gravedad del problema y la voluntad poltica que se expresa para abordarlo. Se sealan tambin obstaculizaciones y debilidades en el acceso a la justicia, resaltndose la inexistencia de polticas de capacitacin para los funcionarios del sistema judicial y en particular el Poder Judicial. Los niveles de revictimizacin son altos y observables. Se observan dificultades muy claras en el respeto por el derecho de ser odo y tomado en cuenta en sus opiniones durante los procesos judiciales, fundamentalmente en las situaciones de abuso sexual cuando no hay pruebas fsicas. Las respuestas en los sistemas de proteccin son altamente revictimizantes. Los modelos de atencin son inadecuados utilizndose la mediacin como modo de evitar la judicializacin del caso, en situaciones donde la mediacin est contra

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indicada y se fuerza a la revinculacin a pesar de la gravedad de los casos, especialmente de abuso sexual. La recoleccin de prueba en s se torna revictimizante Con respecto a los servicios la Plataforma plantea que hay grandes obstculos en el acceso de nios, nias y adolescentes a servicios especializados para el abordaje de las situaciones de crisis, el tratamiento de las secuelas. Se planta que hay escasa articulacin de las propuestas institucionales publicas y grandes vacos en el interior del pas. La atencin especializada en Montevideo se realiza a travs de convenios con ONGs las cuales estn funcionando con desborde de demanda y, plantea la Plataforma, los mapas de ruta y protocolos de actuacin son instrumentos vacos dado que no existen los recursos humanos capacitados en el pas pblicas. La falta de recursos humanos capacitados, las dificultades de coordinacin entre las instituciones, la ausencia de capacitacin de los actores que intervienen, la falta de un marco conceptual comn y los problemas burocrticos son algunos de los problemas de atencin que la Plataforma identifica. Las prcticas institucionales revictimizan vulnerando los derechos de los nios, nias y adolescentes, justamente en las instituciones que tienen por objetivo la proteccin de esta poblacin. ni servicios o contrapartes

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3- DERECHOS HUMANOS DE LA INFANCIA, LA CIUDADANA Y EL PROBLEMA DE LAS POLTICAS SOCIALES

En 1989 la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (en adelante CDN) fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas y ratificada por ciento ochenta y seis pases. En el ao 1990 se realiz la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia en Nueva York donde se aprob el Plan de Accin se reafirm la coherencia con la CDN. Expertos de Amrica Latina que analizan tanto el proceso de creacin de la Convencin (que tom un perodo de aproximadamente diez aos) como su impacto en los pases resaltan aspectos relevantes; el complejsimo proceso de elaboracin y consenso generado para su aprobacin final, la increble adhesin y aprobacin lograda a nivel mundial por la comunidad y los efectos y sentidos que dicha Convencin tiene, respecto del desarrollo de las democracias justas, los diferentes modos de concebir el derecho y los derechos y su importancia en la vida democrtica. Pedernera y Pedrowicz en el Estudio de balance regional sobre la implementacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en Amrica Latina y el Caribe de la Redlamyc, plantean lo atinado que ha resultado el hecho de que la CDN haya recogido el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales que existan de manera independiente. Asimismo resaltan la importancia de que se haya logrado el alto grado de consenso que se logr en Naciones Unidas siendo que ambos pactos por separado no lo haban logrado. La CDN se produce como un instrumento jurdico internacional adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre de 1989, entrando en vigor en setiembre de 1990. Inmediatamente fue ratificada por el Estado Uruguayo siendo as vinculante para nuestro pas a partir de ese momento. La CDN incluye todos los planos de los derechos humanos; los civiles, polticos, sociales y culturales de los nios. Se conforma con 54 artculos y articula, en funcin de cuatro principios fundamentales (la no discriminacin, el inters superior del nio, el derecho a la vida, supervivencia y desarrollo y el derecho a ser escuchado), un entramado interdependiente de derechos que han de ser interpretados como una totalidad.

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En el articulo 44 la CDN crea el Comit de los Derechos del Nio el cual debe verificar la aplicacin de la CDN en los pases que la han ratificado. Cada Estado, al ratificarla, queda comprometido a presentar un primer informe ( a los dos aos de la ratificacin) y luego informes peridicos (cada cinco aos a partir del primero) que exprese las acciones que se hayan realizado tendientes a la aplicacin de la Convencin. El Comit realiza entonces observaciones y recomendaciones que el Estado habr de tomar en cuenta en el diseo e implementacin de sus polticas. En suma, la CDN es un instrumento de derechos humanos aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas y ratificada por nuestro pas por lo cual, a partir del ao 1991 se torna vinculante y compromete a nuestro Estado a respetar, proteger, facilitar y cumplir con ella generando las adecuaciones legislativas, administrativas y de toda ndole para ello. Se compone de 54 artculos interdependientes entre s, que han de tomarse orientados por los cuatro principios fundamentales, el inters superior del nio, la participacin, la no discriminacin y la supervivencia y desarrollo. Instala una transformacin del paradigma hegemnico hasta ese momento, la situacin irregular ubicando al nio como sujeto de derechos desde un nuevo paradigma; la proteccin integral de los derechos. Pedernera y Perdowics sealan que el nivel de implementacin de las observaciones finales del Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas en los diferentes pases de la regin y la falta de seguimiento de los Estados en el cumplimiento de las recomendaciones pareciera estar vinculado a que an no est previsto que el Comit de Naciones Unidas entienda en peticiones individuales ni que pueda, a travs de su mandato, condenar a los Estados. A pesar de ello se seala la potencialidad de las observaciones y recomendaciones del Comit como herramienta de incidencia para las organizaciones de la sociedad civil dado su peso simblico. La reciente aprobacin del Protocolo Adicional en Naciones Unidas, pero que todava est esta sujeto a ratificacin de los Estados, permitir que el Comit entienda en denuncias individuales y podr condenar a los Estados con efecto directo hasta ahora las observaciones que realizaba eran solo un tirn de orejas diplomtico, como dice Pedernera.

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3.1- EL PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL DE LOS DERECHOS Varios autores coinciden en que la CDN es un eje crucial en la transformacin social de paradigmas, del paradigma de la situacin irregular al paradigma de la proteccin integral de los derechos del nio. Es as que desarrollan conceptualizaciones interesantes al respecto logrando hacer visible los complejos procesos polticos y econmicos jugados en los diferentes paradigmas as como la importancia de estos procesos en los avances y retrocesos de la aplicacin de dicha Convencin. Mary Beloff, en su artculo Modelo de la proteccin integral de los derechos del nio y de la situacin irregular; un modelo para armar y otro para desarmar analiza y compara ambos paradigmas aportando as a su caracterizacin y distincin. Caracteriza al paradigma de la situacin irregular explicando cmo ste refleja los criterios criminolgicos del positivismo del S. XIX y principios del S. XX. Un sistema de menores de estas caractersticas habilita la coaccin del Estado frente a potenciales infractores (o infractores) de la ley penal establecindose las ideas de tratamiento o resocializacin y la defensa de la sociedad frente a los peligrosos (Beloff, 2002, pag. 13) Otra caracterstica de la doctrina irregular que la autora seala es la de la tutela, esto implicaba que los derechos de los adultos no fueron reconocidos en los nios y lo adolescentes y con ello se amplio la violencia y marginalidad que supuestamente se quera evitar. La doctrina de la situacin irregular justific la abolicin del principio de legalidad, principio fundamental del Derecho Penal en el Estado de Derecho, afirma la autora. Este punto pareciera ser crucial ya que la tutela que aboli el principio de legalidad gener que las leyes generen el mismo tratamiento para nios y adolescentes que cometen delitos como para los que estn en situacin de vulneracin de sus derechos fundamentales, permite que las acciones estatales sean indeterminadas en tiempo, (hasta los 18 aos). Las leyes emergentes desde esta doctrina atribuyen al Juez de Familia funciones singulares dejando de cumplir funciones jurisdiccionales y cumpliendo funciones propias de las polticas sociales. Este lugar del Juez de Menores se articul armnicamente con lo que la autora nomina sistemas procesales inquisidores de la regin, ambos sistemas alimentndose recprocamente siendo las cuestiones morales, religiosas el fundamento de las decisiones penales concentradas adems en la sola persona del Juez (padre, acusador, decisor, defensor) (Beloff, 2002, Pg. 14).

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El nivel de violacin de las garantas individuales que provoca el paradigma irregular hace difcil, si no imposible seala la autora, la compatibilizacin jurdica con el Estado de Derecho. Beloff plantea que este paradigma entra en crisis en la dcada de los 60 en EEUU y en los 80 en la comunidad internacional. La aprobacin de la CDN cierra este proceso. La autora seala que la CDN da instrumentos especficos regionales y universales de proteccin de derechos humanos y otros instrumentos internacionales que no tenan fuerza vinculante; las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de Justicia de Menores (las Reglas de Beijing), las Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil. En definitiva, la doctrina de la proteccin integral emerge de la conjuncin y articulacin de varias herramientas internacionales que logran carcter de vinculantes en el seno de la Convencin estableciendo los mandatos para una proteccin integral de los derechos. Emilio Garca Mndez plantea, en su artculo Infancia, ley de democracias, una cuestin de Justicia que la CDN no hubiera tenido la capacidad de transformacin que est desarrollando si Brasil no hubiera cambiado el rumbo natural de la historia al ejercer la democracia participativa del derecho, de un nuevo derecho para la infancia. Citando a Pietro Barcellona plantea que Brasil permiti redescubrir que el carcter estructuralmente normativo del ser social es un recurso de poder, porque la capacidad de producir normas es una competencia social difusa y no solamente una prerrogativa de los parlamentos (Garca Mndez, 2002, Pg. 24). El proceso de transformacin jurdica al que refiere gener el Estatuto del Nio y del Adolescente de Brasil en 1990 constituyendo el motivo de mayor intercambio e integracin que Brasil ha tenido con el resto de Amrica Latina, por su enorme impacto y repercusin con el resto de la regin (Garca Mndez, 2002, Pg. 24). El autor, analizando el proceso de articulacin del movimiento de defensa de los derechos por la infancia con los movimientos sociales activos en la modificacin de la Constitucin de Brasil, deja entrever la importancia que tuvo el hecho de que estos dos proceso de lucha estuvieran vinculados entre s logrndose as la inclusin de dos artculos fundamentales siendo uno de ellos, el 227 lo que Garca Mndez nomina como una admirable sntesis de la futura Convencin Asimismo resalta el valor del artculo 204 el cual legitima la articulacin Estado- sociedad civil instalando las bases para la reformulacin de las polticas pblicas. Articulacin entre el gobierno y la sociedad civil.

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El contexto histrico-poltico de discusin y elaboracin de lo que finalmente fue la CDN ocurri durante la dcada de los 80 la cual se caracteriz en nuestra regin por la salida progresiva de las dictaduras militares instaladas en los 70. El surgimiento de la Convencin capta la atencin de los mismos movimientos sociales que estaban, como dice el autor, enfrentados polticamente a los gobiernos autoritarios. Aunque Garca Mndez no da cuenta de los motivos profundos por los que la CDN logra tanto impacto, esboza que la aceptacin de ella como instrumento especfico de derechos humanos jug un papel importante en la instalacin socio-jurdica definitiva. En este sentido plantea que no es solo la democracia la que garantiza la lucha por los derechos sino que es tambin, y fundamentalmente la lucha por los derechos lo que garantiza la democracia (Garca Mndez, 2002, Pg. 27). En el mismo artculo realiza un anlisis sobre las perspectivas sustancialistas y los modos en que estas perspectivas encadenan intereses econmicos y polticos en la crtica y cuestionamiento a la real aplicacin de la CDN. Desde su planteo ubica a esta perspectiva como la portadora del efecto perverso de la pobreza ya que oficia de comodn que explica las varias formas de resignacin. Caracteriza a estas perspectivas sustancialcitas como las perspectivas que de algn modo defienden el orden jurdico anterior, la doctrina de la situacin irregular. El autor plantea que son las formas de resolucin pacifica y respetuosa de la dignidad humana de los conflictos sociales e individuales, las condiciones sine qua non para un desarrollo sustentable que permita una verdadera erradicacin de la pobreza (Garca Mndez, 2002, Pg. 28). En este sentido propone que la debilidad y fragilidad de las instituciones y la democracia en Amrica Latina se vincula a esa falta de comprensin de la compleja relacin entre el derecho y la realidad que establece la perspectiva sustancialista y que se permea, de modo conciente o no, en las prcticas cotidianas. Haciendo un anlisis de las polticas asistencialistas plantea que stas deducen y sustraen de las polticas sociales bsicas los recursos. Esta transferencia de beneficios sociales de las polticas universales a las asistenciales aumenta la discrecionalidad en el manejo de las asistenciales lo cual genera el mejor caldo de cultivo para aumentar y legitimar las variables de las prcticas de clientelismo poltico (Garca Mndez, 2002, pag. 29). De este modo es que surge lo que l denomina el paradigma de la ambigedad el cual se ve representado en aquellos que rechazan el paradigma de la situacin irregular pero no logran generar las transformaciones reales

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que deberan generarse al aplicar el paradigma de la proteccin integral de los derechos. Desde estas lneas de anlisis el autor enlaza claramente la incidencia de la CDN en los procesos de creacin de proyectos de sociedad en la elaboracin de adecuaciones normativas nacionales siendo que los derechos de los nios abren un nuevo modo de entender la relacin del derecho con la realidad, ya no pensando el derecho como una copia de la realidad sino como una expresin de lo que la realidad debera ser. En este punto toma el concepto de utopa de Baratta para abordar la cuestin de las democracias. En oposicin a la idea de que el derecho ha de ser una fiel representacin de la realidad, toma como relevante la dimensin del derecho como expresin de lo que todava no es la realidad, la expresin de lo que la realidad social debera ser. En este sentido el derecho se constituira como una parte importante de las democracias latinoamericanas. Desde esta perspectiva Garca Mndez afirma que la CDN tiene potenciales consecuencias en su carcter contaminante positivo sobre el resto del derecho. El pensamiento sustancialista y el paradigma de la ambigedad son obstaculizadores de la cultura garantista necesaria. La dcada de los 90 como tiempo de cambios profundos es el tiempo en el que se aprueba la Convencin. Dicho perodo histrico se caracteriza por los procesos de globalizacin que transformaron la relacin entre el Estado y el mercado de trabajo siendo que el trabajo era, hasta entonces, el fundamento de la ciudadana, base del funcionamiento de la democracia moderna, dice Garca Mndez. En tal sentido planea que el fundamento de la democracia se ha desplazado al plano de los derechos fundamentales del hombre. En tal sentido coloca a la CDN como la base jurdica concreta para refundar el concepto de ciudadana actual. Retoma la idea de Baratta segn la cual la CDN es causa y efecto de una nueva refundacin del pacto social. El pasaje de la modernidad, pacto basado en la exclusin al de la integralidad de los derechos. La autoritarismo del derecho estara referido a la proteccin especfica de personas (de determinadas categoras) y la forma emancipatoria de construccin de ciudadana hace referencia al carcter general de la ley. En este sentido plantea que el derecho de menores instal la legitimacin de las excepciones a las garantas mientras que el derecho inspirado en la Convencin posibilita la reformulacin de pacto social. Segn el autor, desde 1919 a 1990 las leyes de menores fueron el instrumento que legitim la accin coactiva de las polticas

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asistenciales. En este punto relaciona el problema de las polticas asistenciales con su modo de permanencia a travs de la focalizacin de las polticas tan extendida en la dcada referida. Dicha focalizacin es un modo de asumir las polticas asistenciales (cuando no resultan estrictamente necesarias) que, por lo dicho anteriormente, son problemas que afectan a las polticas sociales pero tambin al desarrollo democrtico.

3.2- PERSPECTIVA CRTICA AL PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL Dinechin, desde una perspectiva crtica de la CDN y de los pensadores proConvencin, plantea que pretender de la Convencin un efecto en la consolidacin democrtica al mismo tiempo que un fortalecimiento en el Estado de Derecho podra ser un exceso ya que ambos planos (poltico y jurdico) no deberan confundirse o mezclarse. En concordancia con los estudios regionales y mundiales, parte de la idea de que a pesar de los avances que la CDN ha generado a nivel de las reformas normativas a nivel nacional, la situacin de los nios, nias y adolescentes a nivel mundial y especialmente a nivel latinoamericano es cada vez peor, la situacin real de los nios se halla en una zona de no Derecho (Dinechin, 2006, Pg. 4). La violacin de las normas de proteccin se da en casi todos los pases. El autor plantea que en Amrica Latina se ha creado una visin absolutista de los Derechos del Nio por lo cual no est siendo posible producir una reflexin crtica respecto de ello. Seala que un discurso jurdico pensado para los menores de dieciocho aos se transform en un discurso poltico absorbido sin reticencia por los gobiernos (Dinechin, 2006, Pg. 9) y por ende en una retrica. El autor se pregunta si ha de centrarse el esfuerzo en la evolucin del derecho de la infancia o en el desarrollo de una sociedad determinada. Tomando en consideracin las reales dificultades que se aprecian en la aplicacin de la CDN se pregunta si el nuevo Derecho realmente protege a los nios latinoamericanos. Desde esta perspectiva realiza una crtica a los pensadores de la doctrina de proteccin integral al revindicar el derecho utpico como ideal a alcanzar pidindole al derecho que soluciones el abuso contra los nios al mismo tiempo que sea una herramienta de construccin democrtica. Plantea que al mismo tiempo que se desarrollan los derechos del nio se desarrolla la pobreza en los nios. En tal sentido afirma que las reformas legales no son suficiente respuesta a la injusticia y miseria que padece la

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niez en Latinoamrica. Dinechin plantea, tomando a Villey, que los derechos subjetivos son discutibles y dependientes de la opinin de los grupos de presin, desde tal perspectiva afirma que se est generando una proliferacin de derechos subjetivos (en funcin de los diversos grupos minoritarios) y que con ello los grupos poseedores de dichos derechos aumentan as su posibilidad de actuacin al mismo tiempo que se distinguen entre s. Asimismo coloca a los derechos del nio como una rama especfica de los Derechos Humanos (como lo es los derechos de la mujer, por ejemplo), as mismo, dentro de los derechos del nio se distingue, en Latinoamrica, los derechos de los adolescentes, y entre nios y nias. De tal modo, plantea el autor, que el modo de dirigirse hacia la efectividad de estos derechos es precisndolos cada vez ms pero esto genera un aumento tal de la complejidad que al mismo tiempo se va generando la incapacidad para su aplicacin. La creacin de sujetos jurdicos diferentes unos de otros complica de forma exponencial la cuestin de los derechos del nio, multiplica los derechos exigibles (Dinechin, 2006, Pg.17), en tal sentido afirma que la proliferacin de derechos particulares conduce al debilitamiento de los Derechos Humanos. El autor reafirma el problema que significa la falta de aplicacin de los derechos del nio, especialmente en Latinoamrica. En tal sentido afirma que los derechos del nio enmascaran la realidad del nio latinoamericano, pobre y maltratado. Es as que reafirma la necesidad de incluir la consideracin de las estructuras que acompaan la exigibilidad de los derechos, tomar en cuenta la dimensin distributiva y la dimensin poltica en el anlisis. Toma las palabras de Dezalay para afirmar que las concepciones, los saberes y los usos del Derecho son indisociables de la estructura de campo del poder estatal en la que se incluyen y refuerzan (Dezalay, 2002, en La internacionalizacin de las luchas por el poder, Le Seuil, Pars). Aunque coloca el surgimiento de la doctrina de la proteccin integral en una accin realizada por el Instituto Interamericano del Nio se pregunta si la produccin jurdica emergente de esta doctrina no ser menos que una produccin de Amrica Latina una produccin asignada a Amrica Latina. Desde esta perspectiva el autor realiza una profunda crtica al papel de UNICEF y a la ONU sobre las polticas pblicas en Amrica Latina aludiendo a la exportacin del Derecho y con ello a la exportacin de un proyecto de sociedad. En este punto reafirma la idea que planteaba ms arriba respecto de la imposibilidad de lograr que la CDN sea al mismo tiempo un instrumento poltico (desarrollo de la democracia) y un instrumento de Derecho ya que, en el

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momento que lo poltico entra en juego la importancia de los derechos del nio disminuye. Reafirma entonces el error de pensar, como plantean los tericos de la doctrina de la proteccin integral, que la promocin de los derechos del nio conllevara un plus de democracia ipso facto () pensar de nuevo la poltica a partir de una categora precisa de individuos (los nios) implica entonces una dimisin de lo Poltico (Dinechin, 2006, pag. 27).

3.3- MARCO NORMATIVO: LA CONVENCIN DE LOS DERECHOS DEL NIO Recordando que los artculos de la Convencin son interdependientes y han de leerse e interpretarse de modo integral y teniendo en cuenta que los cuatro principios fundamentales que se expresan ms abajo, transversalizan y orientan la interpretacin de todos los dems propongo, en este tem, un recorrido por los artculos que, en funcin del presente estudio, refieren ms directamente al problema de la aplicacin en las polticas pblicas en el problema de la violencia contra NNA. Utilizando el mismo criterio se abordar la adecuacin normativa a nivel nacional. El Prembulo de la CDN nos ubica respecto del lugar que la familia y el Estado tienen en el desarrollo de la niez siendo el Estado quien debe brindar proteccin y asistencia para que las familias puedan asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad (CDN, Prembulo, 1990), en prrafos siguientes centra la atencin en la importancia que tiene el crecimiento dentro del seno de la familia resaltando la necesidad de que ello se realice en un ambiente de felicidad, amor y comprensin (CDN, Prembulo, 1990). En el mismo captulo la CDN seala la necesidad de proporcionar al nio una proteccin especial y retoma que esta enunciacin tiene como antecedentes la Declaracin de Ginebra de 1924 y en la Declaracin de los Derechos del Nio adoptada por la Asamblea General en noviembre de 1959. Asimismo expresa que fue reconocida en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En este sentido se reafirma la caracterizacin de la niez desde su falta de madurez fsica y mental respecto de los adultos. Teniendo presente que tal enunciado puede generar un margen de ambigedad respecto de la capacidad del nio de ser sujeto de derechos y de ejercer entonces todos sus derechos, incluyendo el principio fundamental de ser escuchado (que nacionalmente se nomina participacin), permite de todos modos retomar la idea de la

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dependencia del nio respecto del mundo adulto, de la familia y del Estado, para su desarrollo en un ambiente de felicidad, amor y comprensin en conformidad con los principios de libertad, justicia y paz basados en el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana (CDN, Prembulo, 1990). Es llamativo y por ende importante destacar que la CDN no hace referencia especfica a la etapa adolescente excepto en cuestiones vinculadas a la salud (embarazo adolescente, consumo de drogas) y al sistema penal (justicia penal juvenil). El resto del tratado alude solamente al nio y en algunas ocasiones el menor el cual define, en el primer artculo del captulo I como todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad (CDN, Parte I artculo 1, 1990). Por tal motivo tomar el contenido de la Convencin en cualquiera de sus artculos desde el entendido de que la adolescencia est comprendida en todos ellos ya que la delimitacin etrea as lo sugiere, tomando como referencia la etapa adolescente como el perodo que abarca desde los 13 a los 18 aos de edad. El siguiente artculo (2) hace referencia al primer principio fundamental; la no discriminacin, el cual obliga a los Estados Parte a garantizar que todos los nios reciban proteccin sin importar su condicin o la de sus padres. Inmediatamente emerge el artculo 3 el cual constituye el segundo principio fundamental y, para la situacin de la violencia en general y de la VD en particular, toma especial relevancia, se trata del principio del inters superior. Este artculo expresa que los Estados Parte se asegurarn de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as como en relacin con la existencia de una supervisin adecuada (CDN, Parte I, artculo 3) atendiendo de modo primordial el inters superior del nio respecto del inters del adulto. Involucra en este principio a todas las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas y a los rganos legislativos. El Estado tendr en cuenta los derechos y deberes de los padres o personas responsables del nio ante la ley asegurando en primer instancia la proteccin y el cuidado que el nio requiera para su bienestar. La relevancia de este artculo para el presente estudio radica en la relacin directa que tiene con el problema de la implementacin de las polticas pblicas, especialmente en

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relacin al SIPIAV en el abordaje de situaciones de VD contra adolescentes. El artculo 9 refiere a que el Estado deber velar porque el nio no sea separado de sus padres contra la voluntad de stos pero seala una excepcin; cuando, a reserva de revisin judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables que tal separacin es necesaria en inters superior del nio (CDN, Parte I, Art. 9). Adems plantea como ejemplo el caso en el que el nio sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres (CDN, Parte I, Art. 9, 1990). El artculo 12 expresa el tercer principio fundamental de la Convencin, el que alude a que Los Estados Parte garantizarn al nio que est en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que afectan al nio, tenindose debidamente en cuenta las opiniones del nio, en funcin de la edad y la madurez del nio (CDN, Parte I, art. 12, 1990). Este artculo refiere a la participacin la cual implica que el Estado ha de dar oportunidad al nio de ser escuchado en todo proceso judicial o administrativo que le afecte. En este punto la CDN prev que esta participacin pueda darse de modo directo o a travs de un representante en concordancia con la ley nacional. El artculo 16 planta que ningn nio puede ser objeto de ingerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputacin, el nio tiene derecho a la proteccin de la ley contra esos ataques o ingerencias (CDN, Parte I, Art. 16, 1990) El artculo 19 tiene una importancia relevante para el abordaje del problema de la VD ya que expresa, especficamente, la obligacin de los Estados Partes a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al nio contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin, incluido el abuso sexual, mientras el nio se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo (CDN, Parte I, Art. 19, 1990). Asimismo agrega que las medidas de proteccin debern comprender, segn corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al nio y a quienes cuidan de l, as como para otras formas de prevencin y para la identificacin, notificacin, remisin a una institucin, investigacin, tratamiento y observacin ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al nio y, segn corresponda, la intervencin judicial (CDN, Parte I, Art. 19, 1990).

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Inmediatamente surge el artculo 20 el cual refiere al derecho que tiene el nio a que el Estado le proteja y de asistencia especializada, garantizndosele un tipo de cuidado especial en caso de que se vea privado del medio familiar debido al inters superior. Cuando habla de cuidado especial alude no solo a colocacin en hogares de guarda, la adopcin de ser necesario o hasta la colocacin en instituciones adecuadas de proteccin sino que incluye la necesidad de que se mantenga la continuidad en la educacin. Conectado con este artculo se desarrolla, en el 25, el mandato de que cuando un nio es internado con fines de proteccin (alude tambin a tratamiento de su salud fsica o mental) se realice un examen peridico del tratamiento al que est sometido as como de las circunstancias de internacin. En tal sentido en el artculo 27 se expresa que el Estado reconoce el derecho del nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. Asimismo plantea que a los padres o encargados les incumbe proporcionar, dentro de sus posibilidades, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del nio para lo cual, el Estado deber ayudar a los padres (u otras personas responsables) a dar efectividad a este derecho para lo cual, en caso de ser necesario, deber proporcionar asistencia material y programas de apoyo (en particular con respecto a la nutricin, vestuario, vivienda). El artculo 31 plantea el reconocimiento, por parte de los Estado Partes, del derecho del nio al descanso y esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas propias de su edad. Asimismo a la participacin libre en la cultura y el arte. Por tal motivo el Estado no solo respetar sino que tambin promover este derecho. Y, finalmente, la Parte I de la Convencin seala, en su artculo 39 la obligacin del Estado de adoptar medidas apropiadas que promuevan la recuperacin fsica y psicolgica as como la reintegracin social de todo nio vctima de cualquier forma de abandono, explotacin o abusos; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, o conflictos armados (CDN, Parte I, art. 39, 1990). Adems agrega que esa recuperacin deber realizarse en un ambiente que fomente la salud, el respeto de s mismo y su dignidad.

3.3.1- IMPACTO E IMPLEMENTACIN DE LA CDN EN LA REGIN El Estudio de balance regional sobre la implementacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en Amrica Latina y el Caribe de Redlamyc analiza los avances vinculados a la Convencin, a 20 aos de su existencia.

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Los autores, Pedernera y Pedrowicz plantean como principales avances su rpida ratificacin, los cambios legislativos nacionales, la construccin de nuevos marcos conceptuales, la profundizacin terica de algunos derechos y base para consensos, la visibilizacin de los nios como sujetos de derecho, la emergencia de nuevas institucionalidades, la creacin de Planes Nacionales de Accin, el trabajo de las ONGs, coaliciones y redes de infancia, el rol del Comit de Naciones Unidas y su articulacin con la sociedad civil, la presentacin de informes gubernamentales y no gubernamentales, la incorporacin de los derechos del nio en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y su articulacin con la Sociedad Civil, la desinstitucionalizacin, avances en algunos derechos econmicos, sociales y culturales. Dentro de los retrocesos ubican como ejes la existencia de reformas legales regresivas y represivas as como la dificultad de tener enfoque de derechos en los planes nacionales. A pesar de la rpida y significativa aceptacin que la CDN gener en los pases de la regin, los cambios sustantivos no generaron una transformacin en las condiciones de existencia de la infancia. En Amrica Latina se fue trabajando en la adecuacin normativa pero el cambio no se acompao de las transformaciones institucionales y en los recursos necesarias. Uno de los problemas fundamentales en la implementacin es el incumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales de la infancia. Los autores retoman las ideas de Mary Beloff para mostrar que estos derechos son los ms afectados por la desigualdad, las brechas de gnero, las distancias regionales, las urbano-rurales y por las distancias culturales. En este sentido se reafirma la idea de que la pobreza y la desigualdad tienen una incidencia directa en la realidad de la violacin masiva de los derechos del nio. La pobreza, la indigencia y la desigualdad junto con la desnutricin, la mortalidad por causas prevenibles, la accesibilidad y la calidad de la salud y educacin son los problemas principales. La pobreza se concentra en los nios y con ella se aumenta la exclusin y la disminucin de los derechos. Los autores sealan que en todos los pases analizados los nios son el grupo social ms pobre en relacin a la poblacin adulta. En tal sentido se afirma que la pobreza est concentrada en nios, nias y adolescentes, adems afirman que la infantilizacin de la pobreza ha aumentado. Segn el estudio de balance regional, a partir de la adopcin de la CDN se desarroll

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un proceso de construccin discursiva y marcos conceptuales que permiti la emergencia de la visin centrada en el reconocimiento del nio como sujeto de derecho promovindose el paradigma de proteccin integral. En este sentido se destaca el valor que han ido adquiriendo en la regin el principio del inters superior del nio y el de participacin. En tal sentido se afirma que la CDN result ser un instrumento movilizador que ha tejido consensos para comenzar el debate entre los que ubicamos al nio como sujeto de derecho ,el derecho a la participacin protagnica, el respeto al principio de legalidad y las garantas frente al ejercicio del poder punitivo del Estado (Pedernera Pedrowicz, 2002, Pg. 34). En tal sentido se reafirma la idea de que la implementacin de la CDN en la regin aport a la visualizacin de los nios como sujetos polticos lo cual implicara la inclusin de la niez como actor de los procesos de construccin democrtica, la democracia con los nios es construccin colectiva y no simple administracin de lo existente (PederneraPedrowicz, 2002, Pg. 35). La creacin de nuevas institucionalidades ha sido otro de los avances en la regin, las mismas se han caracterizado por la descentralizacin del poder, la coordinacin interagencias y la municipalizacin. El mencionado estudio seala que en algunos pases se ha logrado tambin la inclusin o cabida de representantes de la sociedad civil y de los nios. La implementacin de la CDN en la regin ha aportado tambin a la movilizacin de actores sociales tanto en la sociedad civil como el los Estados, las agencias de cooperacin y en los propios nios. El estudio de balance regional resalta el papel protagnico que ha tenido la sociedad civil organizada a travs de redes de ONGs en los procesos de implementacin de la CDN en los pases y la importante rol que tiene el Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas en los procesos de articulacin con la sociedad civil. El estudio plantea que las organizaciones sociales han logrado un buen nivel de interlocucin y debate con dicho Comit a partir, fundamentalmente, de la elaboracin y presentacin de los informes alternativos. Para avanzar en el monitoreo y seguimiento de la implementacin las organizaciones se han agrupado en coaliciones y redes a partir de las cuales se logran articulaciones colectivas y coordinadas. Asimismo se seala que las visitas e intercambios de miembros del Comit a los diferentes pases ha tenido impacto positivo en los procesos de monitoreo. El estudio seala tambin la evaluacin positiva que se hace sobre las nuevas formas de trabajo que establece el Comit internacional, como lo son las discusiones temticas, la

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elaboracin de Observaciones Generales y las reuniones regionales que se realizaron en los aos 2004 y 2005. La presentacin de los informes oficiales y los informes alternativos son una herramienta de monitoreo de implementacin fundamental. El estudio realizado por Pedernera y Pedrowicz identifica como positivo el hecho de que los Estados hayan abierto el proceso de presentacin de informes ante el Comit internacional. Sobre finales de los 90 se produjo, tambin como un avance, la redaccin de la Opinin Consultiva 17 (Condicin jurdica y derechos humanos del nio) que defini con mayor precisin el artculo 19 de la Convencin Americana de Derechos Humanos inscribindolo en un enfoque que contiene a la CDN. Esto implic un mayor nivel de compromiso de la OEA con la Convencin as como la expresin de este compromiso en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En relacin a los principales problemas de implementacin el estudio referido plantea que a pesar de la rpida aceptacin y movilizacin que la CDN ha generado no se han generado en la regin cambios sustantivos que implicaran una mejora sustancial en las condiciones de existencia de la infancia (Pedernera Pedrowicz, 2002. Pg. 58). Los autores plantean que, segn el estudio, la regin se ha concentrado fundamentalmente en los procesos de adecuacin normativa. Del estudio emerge que estas reformas legales deben ser acompaadas con los cambios institucionales necesarios as como con las prcticas y la adjudicacin de los recursos necesarios y nuevas formas de hacer poltica. Si las reformas legislativas no trascienden el simple texto, solo sern letra muerta (Pedernera- Pedrowicz, 2002, Pg. 60). A este punto se agrega el hecho de que uno de los principales problemas en el respeto por los derechos de nios, nias y adolescentes es el incumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales y en relacin a ello el problema de la desigualdad. En relacin a la violencia el estudio mencionado seala la emergencia de temas de violencia interpersonal y estructural contra la infancia as como la criminalizacin contra los nios y adolescentes producindose en la regin una construccin punitiva de ciertos conflictos sociales quedando invisibilizada la importancia de la violencia estructural y la simblica y subjetiva. La coordinacin entre las agencias estatales en la ejecucin de las polticas,

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programas y acciones de promocin y proteccin de los derechos pareciera ser otro de los problemas identificados en la regin. Asimismo se visualiza una debilidad significativa en el desarrollo de mecanismos de defensa as como la falta de mecanismos para la bsqueda de informacin y construccin de indicadores adecuados al mismo tiempo que una clara insuficiencia de recursos para la infancia.

3.4- VICISITUDES DE LA ADECUACIN NORMATIVA Segn Garca Mndez hubo dos etapas de reformas jurdicas en relacin al derecho de la infancia, la primera durante el perodo 1919-1939 donde se introduce la especificidad del derecho de menores y se crea la Justicia de Menores y la segunda que comienza en el ao 1990. Tomando como referencia fundamental la experiencia de la reforma legislativa de Brasil (tratada ms arriba), el autor plantea que a partir de ese momento, el resto de las reformas legislativas se convirti en inmensos laboratorios poltico-sociales de produccin jurdica democrtica (Garca Mndez, 2002. Pg. 26) La adecuacin normativa nacional en funcin de los principios que la Convencin plantea ha sido muy variada en los pases que la han realizado. Segn Mary Beloff, el anlisis de dichas adecuaciones permite observar el grado de instalacin de la doctrina de la proteccin integral de los derechos del nio, estableciendo tres categoras de pases de Amrica Latina en esta transformacin: Los pases que en los que la ratificacin de la CDN no tuvo ningn impacto o tuvo un impacto retrico nada ms, los pases en los que se realiz un proceso de adecuacin formal de las leyes internas y los pases en los que se logr un proceso de adecuacin sustancial de las leyes internas. Asimismo plantea ciertas caractersticas que debera contener un marco de proteccin integral de derechos. Esto es visible cuando en la adecuacin normativa nacional se establece que es deber de la familia, la comunidad y el estado garantizar y proteger los derechos de los nios, desapareciendo las vaguedades como circunstancias especialmente difciles entre otras que mantienen la discrecionalidad de sistema. La situacin irregular ante un acontecimiento es adjudicada a la institucin del mundo adulto (familia, escuela o Estado) y no al nio vulnerado, se diferencian claramente las cuestiones penales de las que son competencia de las polticas sociales. Cuando las polticas se establece sean diseadas por el Estado y las sociedad civil, siendo descentralizadas y focalizadas en los municipios, se abandona la nocin de menores

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definidos de modo negativo por lo que no tienen o no son y son definidos como sujetos de plenos derechos. Cuando se desjudicializan las cuestiones vinculadas a la carencia de recursos materiales. La proteccin no es a la persona sino a la garanta de derechos, por lo tanto la proteccin no puede ser una intervencin coactiva. Las leyes son para toda la infancia y adolescencia, el derecho a ser odo estructura todos los dems derechos, se ubica al juez en competencia jurisdiccional tanto en el caso del derecho penal como de familia y ste se encuentra limitado en su intervencin por las garantas. Y, finalmente, la autora plantea que es observable un cambio real de paradigma cuando, en la poltica criminal, se reconocen todas las garantas que le corresponden a los adultos en los juicios criminales siendo el adolescente juzgado por tribunales especficos por lo cual la responsabilidad del adolescente ha de expresarse en consecuencias jurdicas diferentes a las que se aplican en el sistema adulto. En tal sentido ha de establecerse la privacin de libertad como ltima medida y por el tiempo ms breve posible. Del Estudio y balance regional sobre la implementacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en Amrica Latina y el Caribe se plantea que uno de los mayores avances en los procesos de aplicacin de la CDN son los cambios en la normativa interna de varios pases de la regin. Los autores Pedernera y Pedrowicz sealan que se han generado nuevas normativas nacionales que se caracterizan por corregir los resabios del derecho autoritario producindose nuevos marcos normativos que centran su visin en la construccin de relaciones basadas en la concepcin del nio como sujeto de derecho, nuevas leyes que regulan las relaciones familiares que se han caracterizado por corregir los resabios del derecho heredero de la figura pater familiae presente en los institutos de la patria potestad de cdigos civiles y que son la ventana por donde se justifica el castigo fsico y el trato humillante hacia los nios como medio educativo (PederneraPedrowics, 2002, pag 30). Sin embargo del estudio emerge que a pesar de la creciente adecuacin normativa se visualiza en la regin un conflicto en relacin al trabajo infantil, la adopcin internacional, y la responsabilidad penal.

3.5- EL ESTADO URUGUAYO Y LA APLICACIN DE LA CDN Uruguay ratific la Convencin el 28 de noviembre de 1990, por la Ley No. 16.137. En funcin del mandato de la Convencin el primer informe debi presentarse ante el Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas a los dos aos de la ratificacin

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(1992) y los siguientes cada cinco aos (1997- 2002- 2007) Hasta el presente ao (2012) el Estado Uruguayo present dos informes; el informe inicial en el ao 1995 y el segundo informe peridico en el ao 2006 y la respuesta al formulario ampliatorio indicado por el Comit internacional en el ao 2007. Las organizaciones de la sociedad civil, organizadas en Comit de los Derechos del NioUruguay, present el informe alternativo o informe sombra tras el segundo informe oficial, en el ao 2005. Del examen que el Comit realiz de dichos informes surgen observaciones y recomendaciones que el Estado uruguayo debe aplicar. Las observaciones y recomendaciones (y en algunos casos exhortaciones) que el Comit realiza al Estado abarcan todos los derechos contemplados en la Convencin, sin embargo, teniendo en cuenta que todos los derechos son interdependientes y afectan a los otros derechos, a los efectos del presente estudio priorizar aquellos que hagan referencia directa o indirecta a la problemtica que pretendo abordar.

3.5.1- OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES DEL COMIT SOBRE LOS INFORMES OFICIALES En el ao 1997, Comit de Derechos del Nio de Naciones Unidas realiza como primer observacin el hecho de que el informe estatal (presentado en el ao 1995) no fue preparado conforme a las directivas que el Comit estableca en su momento para ello, seala especialmente que el mencionado informe se limita esencialmente a recoger el marco jurdico existente y no contiene informaciones suficientes sobre otras medidas adoptadas para aplicar realmente los derechos que la Convencin contempla (Comit de los Derechos del Nio CRC/C15/Add.62, 30 de octubre de 1996, Introduccin, punto 2, 1996). Con respecto a los principales temas de preocupacin el Comit seala la insuficiencia de las medidas de armonizacin legislativas siendo que el tratado internacional tiene categora similar a la legislacin ordinaria. O sea que Uruguay, hasta ese momento no haba generado ninguna medida legislativa en temas como adopcin, trata, tortura de nios, especialmente la no modificacin del Cdigo del Menor promulgado y vigente desde el ao 1934. Seala adems que dicho Cdigo contena disposiciones jurdicas contrarias a la propia Convencin.

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Tambin se seala la insuficientes medidas adoptadas para la recoleccin de datos desglosados sobre la situacin de todos los menores:, en particular los pertenecientes a los grupos ms desfavorecidos, sealando entre ellos a los que son objeto de malos tratos. Otro aspecto que seala el documento de observaciones y recomendaciones del Comit internacional es la insuficiencia de medidas adoptadas por el Estado Uruguayo para asegurar la coordinacin eficaz entre los organismos oficiales y la autoridades locales y centrales. Asimismo destaca la insuficiencia de asignacin de presupuesto para gastos sociales hacia los nios destacando la preocupacin por la tendencia a la perpetuacin de la pobreza entre los grupos marginados. En aquel entonces los datos indicaban que casi un 40% de nios menores de cinco aos vivan en el 20% de los hogares ms pobres. Asimismo se sealan los problemas de malnutricin, acceso a la educacin y a los servicios de salud. Se seala la insuficiencia de medidas de adecuacin normativa as como en la insuficiencia de medidas para la prctica de los principios fundamentales de la Convencin. Con respecto a los malos tratos y la violencia especficamente, en el numeral 13 se seala, y cito textualmente Al Comit le preocupa profundamente la existencia cada vez ms acusada de malos tratos y violencia en el seno de la familia y la insuficiencia de las medidas adoptadas para evitar y combatir esos malos tratos y violencia y para rehabilitar a los nios vctimas de ellos (Comit de los Derechos del Nio CRC/C15/Add.62, 30 de octubre de 1996, Introduccin, numeral 13, 1996). En el numeral siguiente seala que el Estado no ha atendido ni legislado ni puesto en prctica la aplicacin de las disposiciones de la Convencin en materia de administracin de justicia prevaleciendo la doctrina de la situacin irregular. En relacin a las observaciones planteadas el Comit recomienda la Estado uruguayo que se adecue la legislacin interna de modo compatible con la Convencin. Que se tomen medidas para lograr datos cuantitativos y cualitativos sistemticos y desglosados por edades, sexos, raza y origen. Sugiere que se tomen medidas para la coordinacin eficaz entre instituciones que

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4 Tanto en la propia Convencin como en la redaccin de las observaciones y recomendaciones se puede encontrar el concepto menores haciendo referencia a los nios.

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protegen los derechos de los nios y que se estudie la creacin de un rgano independiente de supervisin de la situacin de los derechos de los nios. Asimismo el Comit recomienda que el Estado mejore la inversin de recursos (aludiendo los Art. 2, 3 y 4) atribuyendo presupuesto suficiente para los servicios de menores. Sugiere al Estado que se adopten medidas para facilitar la asistencia adecuada a las familias en lo que hace a desempear sus responsabilidades en la crianza de los hijos, con miras a evitar la violencia y los malos tratos en la familia, el abandono y el internamiento de menores y promover investigaciones sobre estas cuestiones (Comit de los Derechos del Nio CRC/C15/Add.62, 30 de octubre de 1996, Introduccin, numeral 21, 1996). Aludiendo al art. 42 recomienda que el Estado desarrolle programas de formacin sobre los derechos del nio dirigidos a profesionales que trabajan con nios Las observaciones y recomendaciones del Comit, a partir del segundo informe oficial, presentado recin en el ao 2005, fueron emitidas en junio del 2007. En primer lugar el Comit lamenta el retraso con el que Uruguay presenta el segundo informe pero seala el beneplcito del Comit en relacin a las medidas de seguimiento adoptadas y el avance alcanzado por el pas en la implementacin de la Convencin vinculadas a la adopcin del nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia (Ley 17.823) en setiembre de 2004, la adopcin de la ley de Explotacin Sexual (Ley 17.815), tambin en setiembre de 2004, el establecimiento del Consejo Honorario Consultivo para Nios y Adolescentes en febrero de 2007 y la instalacin de los programas INFAMILIA y PANES.. En relacin a los temas de preocupacin el Comit plantea que, a pesar de que varias de las recomendaciones realizadas con respecto al informe inicial fueron atendidas algunas de ellas no han sido atendidas o lo han sido pero de forma insuficiente. Incluye las relacionadas con la legislacin, el monitoreo independiente, la coordinacin, el abuso fsico y sexual de nios dentro y fuera de la familia, la explotacin, la salud reproductiva, la justicia juvenil y el trfico sexual. En tal sentido exhorta al Estado a tomar todas las medidas necesarias para atender aquellas recomendaciones de las observaciones finales del informe inicial que an no han sido aplicadas o que han sido aplicadas en forma insuficiente (CRC/C/URY/2/Add.1, 2007, cap.C).

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Con respecto a la adecuacin normativa el Comit seala problemas en la aplicacin prctica del Cdigo de la Niez y Adolescencia observando que haba, en ese momento todava, propuestas de reforma legislativa pendientes y que requieren de mayores esfuerzos para su armonizacin. En tal sentido exhorta al Estado a que vele por la efectiva aplicacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia generando estructuras institucionales adecuadas y suministrando recursos humanos y econmicos adecuados tambin. Asimismo recomienda al Estado que se asegure de que todos los nios vctimas y testigos de delitos (ejemplifica con situaciones de maltrato, violencia domstica, entre otros) reciban la proteccin exigida por la Convencin, todo ello mediante disposiciones legales y reglamentos adecuados, tomando en cuenta las directrices de Naciones Unidas sobre justicia para nios vctimas y testigos de delitos. El Comit lamenta que no se haya elaborado uno plan de accin nacional para la promocin de la implementacin de los derechos del nio. En tal sentido invita al Estado a que elabore un Plan General de Accin Nacional para nios, en consulta con la sociedad civil, las ONG, los nios y todos los sectores involucrados en la promocin y proteccin de los derechos de los nios (CRC/C/URY/2/Add.1, 2007, numeral 11) y asigne presupuesto adecuado para ello. A pesar de que el Comit reconoce el establecimiento del Consejo Honorario Consultivo en ese mismo ao le preocupa que el Instituto del Nio y el Adolescente (INAU) no haya recibido fortalecimiento presupuestal para que pueda proporcionar servicios adecuados y eficaces en todo el pas. Asimismo le preocupa la falta de coordinacin entre el INAU e INFAMILIA. En tal sentido, en el numeral 13, recomienda que el Estado asegure la asignacin de recursos econmicos y humanos, estables, para el Consejo Honorario Consultivo de modo que ste pueda cumplir con el mandato de coordinacin de polticas para la promocin de los derechos de los nios. Asimismo recomienda se realicen esfuerzos para la descentralizacin del INAU y que se le asignen recursos econmicos y humanos adecuados. Y, finalmente en este numeral recomienda que se tomen medidas para asegurar la coordinacin adecuada entre las entidades que elaboran las polticas y los proveedores de servicios. Con respecto al problema de la inversin seala que las medidas tomadas para el gasto social no beneficia an a los nios de modo suficiente, toma en cuenta que el propio Estado uruguayo reconoce que hay una excesiva representacin de nios entra la poblacin afectada por la pobreza y por la extrema pobreza. Por tanto recomienda enrgicamente que el Estado aumente las asignaciones presupuestales

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para la aplicacin de los derechos, asegurando una distribucin equitativa de recursos en el pas y priorice asignaciones para aliviar las desigualdades. Que el Estado asegure la aplicacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de todos los nios, sobre todo los ms vulnerables. Insta al Estado a que solicite asistencia tcnica a UNICEF para ello. Asimismo recomienda la participacin activa y sistemtica de la sociedad civil, incluyendo a las ONG, as como a las asociaciones de nios en la promocin y aplicacin de los derechos, incluyendo las etapas de planificacin de las polticas y proyectos de cooperacin as como en la preparacin para el prximo informe peridico ya que lamenta que la cooperacin entre entidades estatales y civiles sea limitada en estas etapas. El Comit insiste en la necesidad de que el Estado genere un sistema general de recoleccin de datos desagregados sobre la aplicacin de la Convencin. En relacin a los principios fundamentales recomienda que se incorpore el principio de inters superior del nio en todos los programas, polticas, procedimientos judiciales, administrativos. Que en la familia, la escuela, la comunidad, las instituciones, en los medios, los procedimientos judiciales y administrativos el Estado promueva, facilite, aplique en la prctica, el derecho del nio a ser odo mediante el respeto a sus opiniones, en todos los temas que lo afectan, incluyendo cuando el nio est en ejercicio de su derecho a asistencia legal la cual no deber privar al nio de su derecho de ser odo. En este sentido el Comit invita la Estado a mejorar la cooperacin con las ONG y UNICEF. En relacin al castigo corporal el Comit lamenta que el nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia permita este tipo de castigos contra nios al mismo tiempo que le preocupa la falta de estadsticas sobre los casos denunciados. Lamenta que el castigo corporal siga ocurriendo tanto en la familia como en las escuelas y en las instituciones de cuidado de los nios. En tal sentido recomienda que se adopten las medidas legislativas que prohban todas las formas de castigo corporal. Asimismo que se capacite a los profesionales .Recomienda que se tomen ms medidas para el apoyo a las famillas. En relacin a la violencia y el maltrato el Comit plantea que lamenta la falta de informacin sobre las medidas de prevencin, estadsticas sobre denuncias de casos de violencia as como el limitado nmero de investigaciones y sanciones en relacin a esos casos as como la falta de medidas de recuperacin fsica y psicolgica.

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En tal sentido insta al Estado a mejorar el monitoreo de casos, del alcance de la violencia incluyendo el mbito familiar, las escuelas, las instituciones y los centros de cuidado. Que se capacite a los profesionales que trabajan con nios y que se fortalezca el apoyo a vctimas de violencia (incluyendo abuso sexual, negligencia y maltrato) asegurando el acceso a los servicios de recuperacin y orientacin as como que se extienda la cobertura a nivel nacional con una lnea telefnica gratuita para llegar a los nios de todo el pas. Asimismo recomienda que el Estado tome las medidas para la aplicacin de las recomendaciones emergentes del informe realizado por Pinheiro (experto independiente que realiz el estudio de las Naciones Unidas sobre violencia contra los nios. Que utilice estas recomendaciones como herramientas para actuar en asociacin con la sociedad civil y con la participacin de nios para velar porque cada nio sea protegido de todas las formas de violencia fsica, sexual y mental y para tomar impulso para acciones concretas y limitadas en tiempo para prevenir y responder a esa violencia y abuso (CRC/C/URY/2/Add.1, 2007, numeral 45), para ello solicitar asistencia tcnica de UNICEF, entre otros. En relacin al prximo informe el Comit solicita se presenten el 3er, 4 y 5 consolidados antes del mes de junio del 2011. A la fecha de realizacin del presente estudio dicho informe consolidado an no se ha presentado.

3.5.2- ADECUACIN NORMATIVA NACIONAL; EL CDIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA El 7 de setiembre de 2004 se promulg en Uruguay LA LEY No. 17.823; el Cdigo de la Niez y la Adolescencia (en adelante CNA) siendo el primera accin de adecuacin normativa mandatada por la Convencin. Se pueden sealar como antecedentes de la normativa a nivel nacional el Cdigo Civil vigente desde 1868, el cual contiene disposiciones sobre familia, minoridad, etc. y la normativa penal referida a menores contenida en el Cdigo Penal de 1889. Es en 1934 que se promulga el Cdigo del Nio que es el que rigi hasta la promulgacin del nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia. En ese mismo ao se promulga tambin la nueva Constitucin que incluye disposiciones nuevas hasta ese momento, vinculadas a que el Estado velar por el fomento social de la familia, en su artculo 39 del Capitulo II y que el cuidado y educacin de los hijos es un deber y un derecho de los padres en el artculo 40 del mismo Captulo. En la misma Constitucin se

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prescribe que la Lay dispondr las medidas necesarias para que la infancia y juventud sean protegidas contra el abandono corporal, intelectual o moral de sus padres o tutores as como contra la explotacin y el abuso. Aunque hubo modificaciones de la Constitucin en los aos 1942, 1952 y 1967 estos artculos se mantuvieron. En 1967 se incorpor en el artculo 40 que la familia es la base de nuestra sociedad. Con respecto al Cdigo del Nio de 1934 se renovaron algunas normativas y se estructuraron instituciones nuevas como el Consejo del Nio, se cre la Justicia de Menores y la Defensora especializada. Las modificaciones normativas posteriores generaron transformaciones con respecto a la patria potestad, se creo el Instituto Nacional del Menor (INAME) y modificaciones en el tratamiento procesal del menor infractor. En su Artculo 1, respecto al mbito de aplicacin, el CNA establece, al igual que la CDN, la aplicacin a todos los seres humanos menores de dieciocho aos de edad, sin embargo distingue que se entiende por nio a todo ser humano hasta los trece aos de edad y por adolescente a los mayores de trece y menores de dieciocho aos de edad (DNA, 2004. Art. 1). Asimismo expresa que la nominacin nios y adolescentes comprende ambos gneros (respetando la nominacin utilizada en la Ley se utilizar la misma a lo largo de este sub. captulo: N y A) En el artculo establece, al igual que la CDN la necesidad de medidas especiales de proteccin en funcin de su desarrollo as como la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado en la proteccin de los derechos. Aunque esta corresponsabilidad se coloca, prioritariamente en los padres o tutores se reafirma la idea de corresponsabilidad con la comunidad y el Estado siendo que, ante insuficiencia, defecto o imposibilidad de los padres y dems obligados, el Estado deber actuar preventivamente, desarrollando todas las actividades integrativas, complementarias que sean necesarias para garantizar adecuadamente el goce y ejercicio de los derechos de los nios y adolescentes (CNA, 2004. Art. 7). En el mismo artculo seala que el Estado ser el que oriente las polticas y las fije coordinando las actividades pblicas y privadas. El artculo 8 retoma la idea del ejercicio de los derechos de acuerdo a la evolucin de sus facultades sealando el derecho a ser odo y obtener respuestas cuando se tomen decisiones que afecten su vida, en tal sentido. En este mismo artculo se seala que los Jueces, bajo su ms seria responsabilidad, debern adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento debiendo declararse nulas las actuaciones cumplidas en forma contraria a lo aqu dispuesto.

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En relacin a los derechos esenciales se establece el derecho a la vida, dignidad, libertad, identidad, integridad, imagen, salud, educacin, recreacin, descanso, cultura, participacin, asociacin, a los beneficios de la seguridad social y a ser tratado en igualdad de condiciones cualquiera sea su sexo, religin, etnia o condicin social (CNA, 2004, Art. 9). Asimismo establece el derecho a la privacidad (Art. 11), al disfrute de sus padres y familia, considerndosela como el mbito ms adecuado para el mejor logro de la proteccin integral. En este mismo artculo se establece que el nio y adolescente solo puede ser separado de su familia en el curso de un debido proceso y en atencin al inters superior, en el caso que sobrevengan circunstancias especiales. Con respecto a los deberes del Estado se establece que ste asegurar la aplicacin de toda norma que de efectividad a esos derechos y le obliga a protegerlos especialmente del abandono, abuso sexual o explotacin, trato indiscriminado, hostigamiento, segregacin o exclusin en los lugares de estudio, esparcimiento o trabajo, explotacin econmica, tratos crueles, inhumanos o degradantes, situaciones que pongan en riesgo su vida o inciten a la violencia situaciones que pongan en riesgo su seguridad y el incumplimiento de los progenitores o responsables de alimentarlos, cuidar su salud y velar por su educacin, entre otros. Con respecto a los deberes de los padres o responsables establece, en el Captulo IV que stos deben respetar el carcter de sujeto de derecho del nio y adolescente, alimentar y cuidar su salud, vestimenta y educacin, respetar el derecho a ser odo y considerar su opinin, colaborar para el pleno goce de sus derechos, orientar y dirigir el ejercicio de sus derechos, corregir adecuadamente a los hijos o tutelados, solicitar o permitir la intervencin de servicios sociales especiales en caso de conflicto que no puedan resolver y que ponen en riesgo la vigencia de los derechos, velar por la educacin, entre otros. El Captulo V establece los deberes de los nios y adolescentes en el cual plantea que todo nio y adolescente tiene el deber de respetar la vida de relacin familiar, educativa y social y emplear las energas fsicas e intelectuales en el aprendizaje y desarrollo de habilidades y aptitudes en especial debern respetar a su padres o responsables siempre que esto no implique contravenir las leyes y los derechos, cuidar a los ascendientes, respetar a los dems, el orden jurdico, el medio ambiente, su vida y su salud, entre otros. El Capitulo VI aborda la cuestin de las polticas sociales de promocin y proteccin planteando como objetivos de la promocin son el desarrollo integral de todas las

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potencialidades del nio y adolescente (N y A) como persona en condicin de desarrollo a efectos de procurar su integracin social en forma efectiva y responsable como ciudadano (CNA, 2004, Art. 18). En relacin a la proteccin y atencin integral plantea que se deber asegurar una atencin especial por parte del Estado y de la sociedad ante la necesidad de ofrecer atencin personalizada en determinadas situaciones. En el artculo 10 habla de la vida familiar y en sociedad planteando como principios bsicos el fortalecimiento de la integracin del N y A en la familia y las instituciones educativas, la descentralizacin territorial de los servicios bsicos para mejorar la accesibilidad, la participacin de la sociedad civil y la promocin de solidaridad hacia los N y A. Asimismo, en el artculo 20 incluye a las polticas sociales indicando la necesidad de implementar, coordinando entre el Estado y la Sociedad Civil, un sistema de polticas sociales bsicas, complementarias de proteccin especial, integral en relacin a las reas de supervivencia y desarrollo. En concordancia con lo desarrollado el artculo 22 prev las lneas de atencin hacia la N y A determinando que la aplicacin de las polticas sociales bsicas hagan efectivos los derechos consagrados creando programas de atencin integral para N y A con capacidades diferentes, situacin de desamparo o marginalidad as como la implementacin de medidas apropiadas para los N que necesiten instalaciones de guarda cuando los padres trabajan y la adopcin de programas integrales y servicios especiales de prevencin y atencin mdica y psicosocial a vctimas de negligencia, maltrato, violencia o explotacin laboral o sexual (CNA, 2004, Art. 22) Y, entre otros, prev la creacin de programas de indicadores de desarrollo del N y A respetando el derecho a la privacidad y el secreto profesional. Los Captulos de tenencia y de visitas son tomados por su relacin con los habituales procedimientos de proteccin en casos de riesgo para N y A vctimas de VD. En tal sentido resalto el artculo 36 que aborda el problema de la tenencia por terceros estableciendo que cualquier interesado puede solicitar la tenencia de un nio o adolescente cuando ello tenga el inters superior de ste y el artculo siguiente establece como procedimiento que ser voluntario. En el artculo 38 se establece el derecho de N y A de mantener el vnculo con sus padres, abuelos y dems familiares sin perjuicio de que el Juez, basndose en el principio del inters superior incluya otras personas con las que el N y A haya mantenido vnculos anteriores estables. La determinacin de las visitas se realizar teniendo en cuenta el derecho del N y A a ser odo tomndose en cuenta su opinin en un mbito adecuado. En el Captulo IX se establece, para la competencia de urgencia, cuatro Juzgados de

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Familia en Montevideo y los Juzgados Letrados de Primera Instancia del Interior entendiendo en materia de familia para atender todos los asuntos que requieran intervencin inmediata o en los casos establecidos en el artculo 122. Se definen como asuntos de intervencin inmediata aquellos asuntos en los que exista riesgo de lesin o frustracin de un derecho del N y A. Se plantea como excepcin los asuntos que impliquen infracciones de adolescentes a la ley penal. Para ello la Suprema Corte de Justicia propendr a que los Juzgados cuenten con asistencia de asistente social, psiclogo y psiquiatra del Poder Judicial cuyo asesoramiento podr serles requerido por el Juez . Asimismo se establece que la defensora de oficio establecer turnos para atender a dichos Juzgados. Ser el INAU el que determine, por intermedio de los servicios especializados, la forma de llevar a cabo la implementacin de las polticas a travs de distintos programas, proyectos y modalidades de intervencin social, pblicos o privados, orientados al fortalecimiento de las familias integradas por nios y adolescentes y el fiel cumplimiento de los dispuesto por los artculos 12 y 19 de este Cdigo (CNA, 2004, art. 68). Todo ello sealando que el INAU es el rgano administrativo rector en materia de polticas de niez y adolescencia y tiene competencia en la promocin, proteccin y atencin de N y A y su vnculo familiar al que deber atender con todos los medios a su alcance. El mismo artculo obliga a que el INAU previos diagnsticos y estudios tcnicos, deber velar por una adecuada admisin, ingreso, atencin, derivacin y desvinculacin de los nios y adolescentes bajo su cuidado. La incorporacin a los distintos hogares, programas, proyectos y modalidades de atencin se realizar habindose odo al nio o adolescente y buscando favorecer el pleno goce y la proteccin integral de sus derechos (CNA, 2004, art. 68). El Captulo XI trata sobre la proteccin de los derechos amenazados o vulnerados de los nios y adolescentes en situaciones especiales, en el cual se establece que cuando el Juez tome conocimiento de una situacin de derechos vulnerados (por cualquier medio) ha de tomar las ms urgentes medidas y, salvo imposibilidad, tomar declaracin al nio o adolescente en presencia del defensor y de sus padres o responsables y podr disponer a sus padres o responsables un llamado de atencin, orientacin apoyo y seguimiento socio-familiar, derivacin a un programa pblico o privado de proteccin a la familia. Con respecto a los programas de atencin integral se obliga al Estado a garantizar a los nios y adolescentes el derecho a acceder voluntariamente a programas de atencin integral, cuidados y alojamiento. En caso de configurarse elementos para

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atribucin de responsabilidad penal a los padres (responsables o terceros) se pasarn los antecedentes a Juzgado Penal o Letrado de Primera instancia (en caso del Interior del pas). Con respecto al maltrato y abuso del N o A el artculo 130 lo define como maltrato fsico, psquico-emocional, prostitucin infantil, pornografa, abuso sexual y abuso psquico o fsico. Ante la denuncia escrita o verbal la autoridad receptora comunicar de forma inmediata al Juzgado competente orientndose en la prevencin de la victimizacin secundaria. El Captulo XVIII establece que el INAU deber desarrollar el Sistema Nacional de Informacin y Adolescencia incluyendo datos de nios a su cargo y a cargo de las instituciones que lo atienden. Este Sistema Nacional de Informacin debe generar datos que permitan el seguimiento en la atencin y evolucin y datos que permitan la formulacin de polticas. El artculo 221 del presente Captulo establece como reserva que el INAU deber ser custodio de la informacin que emerja del Sistema Nacional garantizando el uso reservado de la misma y la confidencialidad de los datos en concordancia con el inters superior y en cumplimiento con el derecho a la privacidad de su historia personal como nico propietario de la misma. Es en el artculo 223 que se establece la nueva denominacin de lo que hasta entonces era el Instituto Nacional del Menor (INAME) pasndose a llamar Instituto de la Niez y Adolescencia del Uruguay (INAU).

3.5.3- ANLISIS DEL CNA En el marco del Programa de Cooperacin entre UNICEF y el Estado uruguayo, en el ao 2003 la Comisin de Constitucin y Legislacin de la Cmara de Senadores solicita a UNICEF comentarios respecto del Proyecto del Cdigo de la Niez y la Adolescencia que estaba a estudio en ese momento. Dicho proyecto fue el que se sancion luego, en setiembre de 2004; el Cdigo de la Niez y Adolescencia (Ley 17.823). Dichos Comentarios al proyecto de Cdigo de la Niez y la Adolescencia de la Repblica Oriental del Uruguay aparece como un anexo del Estudio Aproximacin crtica al Cdigo de la niez y la adolescencia de la Repblica Oriental del Uruguay : Ley 17.823 coordinado por Carlos Uriarte y editado por el Fondo de Cultura Universitaria en el ao 2004. A efectos de abordar algunos puntos relevantes en el pasaje de la Convencin a la normativa nacional vigente; el CNA, tomar ambos documentos como referencia.

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En sus comentarios generales UNICEF plantea, entre otros aspectos,

que el

Proyecto (el CNA an no sancionado pero s aprobado como Proyecto por la Cmara de Diputados en diciembre del ao 2001) contiene valiosos avances respecto al marco jurdico vigente en Uruguay (en ese momento). Entre otros puntos se destaca que el Proyecto sienta las bases para el establecimiento de un sistema de proteccin integral de los derechos de la niez y adolescencia as como establece lineamientos para los cambios institucionales que deberan darse. El Captulo I del Proyecto atiende algunas de las observaciones realizadas por el CDN de Naciones Unidas. En los comentarios UNICEF resalta tambin que el Proyecto refuerza el marco de garantas que ampara a los nios, nias y adolescentes reconocindoseles el derecho a la asistencia letrada y el reconocimiento del derecho del nio a vivir con su familia. UNICEF plantea tambin comentarios particulares los cuales son planteados en trminos de observaciones tcnica-jurdicas con el objetivo prevenir futuros problemas de interpretacin ya que el mismo cuerpo normativo permite posibles soluciones contradictorias entre sus mismas disposiciones. Con respecto a la responsabilidad del Estado los comentarios plantean que el Proyecto debera definir con mayor claridad cual es el alcance de las polticas sobre la niez y la adolescencia, en este sentido se seala una contradiccin; a pesar de que en el Art. 20 se definen las polticas integrales luego, en el Art. 22 se desarrolla el mantenimiento de polticas focalizadas. En este sentido el comentario sugiere la incorporacin de referencias claras sobre el diseo e implementacin de las polticas universales como una obligacin primordial del Estado ya que en el Art. 7 el Proyecto da un papel central al Estado solamente en casos de insuficiencia, defecto o imposibilidad de los padres. En tal sentido UNICEF insiste en la necesidad de que el Estado plasme en el nuevo CNA la responsabilidad primordial en su deber de garantizar los derechos de todos los habitantes. En relacin a esto se plantea la necesidad del establecimiento de mecanismos giles, eficaces y accesibles para todos los sectores de la poblacin que permitan el reclamo del cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin a la vigencia de los derechos de la niez y adolescencia. Asimismo se plantea la necesidad de un estudio sobre las competencias de las instituciones pblicas y la necesidad del establecimiento de un sistema nacional de proteccin integral para la niez y adolescencia, funcin que no podra cumplir el Consejo Honorario Consultivo dadas las tareas que el propio Proyecto le encomienda.

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Los autores del informe Aproximacin crtica al Cdigo de la niez y la adolescencia de la Repblica Oriental del Uruguay : Ley 17.823 coinciden con las consideraciones de UNICEF el visualizar el Proyecto como una mejor consideracin de los derechos de nios, nias y adolescentes en orden a la CDN, en comparacin con sus antecedentes (Uriarte, 2004, pag. 4) as como en sealar que hay diversos aspectos que es susceptible de mejoras. El estudio seala que el Senado aprob el Proyecto y posterg la discusin de los puntos divergentes aplazndose su posible modificacin para otra instancia poltica y legislativa. En relacin a los principios fundamentales y a las polticas sociales el mencionado informe plantea que la concepcin de abandono se filtra ya que a lo largo del Cdigo se resaltan las medidas de atencin y proteccin focalizada por sobre las polticas universales, en tal sentido tiene la potestad de disponer sanciones violatorias de los principios de no discriminacin, de inters superior del nio, de legalidad y proporcionalidad ya que a pesar de las garantas que fija el Cdigo se visualizan las ideas del nio desde la carencia, peligrosidad latente centrando la responsabilidad en la familia. El informe refirma la idea de que en las prcticas sociales ha primado el binomio asistencial-represivo. En tal sentido el informe reafirma que el CNA mantiene, en sus grandes ejes, la lgica de la situacin irregular. Uno de los aspectos relevantes que el informe seala es sobre la modificacin (respecto de proyectos de ley anteriores) sobre la definicin de adolescencia y la edad que la enmarca. El hecho de que se haya colocado como edad mnima los 13 aos (en vez de los 14 aos) abre interrogantes sobre el sentido de esta edad respecto del circuito penal juvenil. Los autores plantean que esta modificacin est vinculada a la falsa idea de que la edad de los nios y adolescentes que cometen infracciones ha bajado y genera que ms adolescentes entren al circuito penal. El hecho de que el nuevo Cdigo tenga un artculo sobre los deberes de los nios (planteo que la Convencin no presenta) demuestra, segn el informe, la permanencia de un modelo que considera los derechos como una concesin sosteniendo una visin individualista de los derechos fundamentales. Los autores valoran positivamente que el CNA reconozca el derecho a recibir medidas de proteccin especial ya que esto se dara a partir de la discriminacin positiva tendiente a compensar las diferencias en el ejercicio de los derechos. El problema parece estar en el hecho de que el CDN muestra escasas referencias a polticas

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universales por sobre las menciones a polticas focalizadas. Se seala que con respecto a los aspectos institucionales se mantienen los formatos pensados para nios en riesgo o vulnerables y no se reformulan aspectos sustanciales como las concepciones mismas. La Convencin seala como principal responsable de la proteccin de los derechos al Estado y reafirma que la familia es el mbito natural de crecimiento que debe ser apoyado por las polticas de estado. Sin embargo el nuevo Cdigo invierte el orden en la relacin de concurrencia con la comunidad y la familia colocando, como primer responsable a la familia. El garante de los derechos humanos es, en la doctrina internacional, claramente el Estado. Esta inversin en el orden de responsabilidades seran similares a las leyes tutelares que ponen a la familia a cargo de todas las obligaciones habilitndose con ello efectos como la criminalizacin de la pobreza. El informe afirma la necesidad de cambios poltico institucionales que acompaen el cambio normativo y eso no est claramente expresado en el nuevo Cdigo. Los autores toman el problema de las instituciones al momento de analizar las polticas sociales y la proteccin de la niez y adolescencia. Plantean la importancia que tiene el malestar institucional y con ello la inercia que se genera y los problemas de funcionamiento expresados en dimensiones no previstas que dan cuenta de las relaciones interpersonales que se generan bajo ciertos dispositivos institucionales (Uriarte, 2004, Pg. 15). En tal sentido analizan la incidencia de los contextos institucionales y polticos en la formacin de las culturas institucionales y en sus prcticas y afirman que las construcciones normativas pueden ser facilitadoras u obstaculizadoras de los cambios institucionales. Desde esta idea es que analizan que las disposiciones del CNA no alteran la organizacin institucional existente sino que mantiene las lgicas anteriores a la Convencin. A pesar de que el CDN ubica al INAU (nominado an como INAME) como el rector de las polticas de infancia y adolescencia no se deroga la ley de creacin del INAME (el cual se estructur desde la concepcin de la situacin irregular al mismo tiempo que no plantea herramientas para generar las condiciones reales para un rgano rector, en trminos de arquitectura organizacional. En tal sentido los autores afirman que aunque se modifiquen las nominaciones de las instituciones no se modifican las matrices de funcionamiento. El informe plantea la necesidad de que el Estado asuma una actitud activa frente al deterioro de la situacin social, econmica y cultural de la niez y adolescencia en Uruguay, en tal sentido se afirma que las polticas sociales para la infancia deberan

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modificarse radicalmente. En este sentido el Cdigo no facilita modificaciones profundas en las polticas estatales. Los cometidos previstos para el Consejo Honorario Consultivo no le instrumentan para incidir en las instituciones responsables de las polticas ya que no tienen potestades vinculantes. Que el Estado pueda cumplir su rol de garante requiere de la reestructura y adecuacin de las instituciones responsables de los nios y adolescentes al mismo tiempo que una coordinacin ejecutiva que incida en la fijacin de las polticas en todas las reas y en todo el territorio (Uriarte, 2004, Pg. 18). Con respecto a la competencia de urgencia los autores sealan la insuficiente cobertura que pueden dar los cuatro juzgados especializados creados por la Ley de Violencia Domstica; Ley No. 17.514 del 9 de julio del 2002 ( que abordaremos en otro item) que adems de estar atiborrada de situaciones de violencia domstica existen solamente en Montevideo. Adems, sobre este punto, se seala que el CNA aunque habla de nios amenazados o vulnerados no define la vulneracin o amenaza. Los autores plantean que esta indefinicin es una adaptacin a nuestro tiempo de viejas formas de llamar a los nios problema con lo cual el abandono queda centrado en la familia y no en las polticas sociales ya que en el establecimiento de cmo proceder el Juez se observa que las medidas son hacia la familia. Con respecto a la patria potestad, la tenencia y la guarda implica derechos y deberes de los padres entre los cuales se encuentra la correccin de los hijos y con ello, en el CNA, la autorizacin del castigo fsico y la regulacin del exceso de correccin o castigo ya que la patria potestad se puede perder si los malos tratamientos comprometen la seguridad o la salud de sus hijos an cuando estos hechos no estn contemplados en el Cdigo Penal. Los autores plantan que dicho Cdigo no sanciona la violencia contra nios pero s contempla delitos contra la personalidad fsica y moral como el delito de violencia domstica. Los autores sealan que en general se utiliza el argumento de que son situaciones amparadas por la causa de justificacin de obrara en el cumplimiento de la ley. En tal sentido el informe critica la normativa expresa en el CNA ya que no desarrolla un enfoque de derechos humanos el cual se basa en el respeto del derecho a la integridad fsica y moral del nio, as como por el principio de no discriminacin. Segn los autores el CNA faculta a los padres a castigar adecuadamente y los posibilita a internar a sus hijos con el fin del castigo en funcin de que indica a los padres a solicitar o permitir la intervencin de servicios sociales especiales cuando se produzca un conflicto que no pueda ser resuelto en el interior de

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la familia y que ponen en grave riesgo la vigencia de los derechos del nio y del adolescente. Por tal motivo los autores plantean que el CNA no tiene un enfoque educativo o de polticas sociales, responsabiliza a la familia, la institucin se impone a ella. Con respecto a los nios vulnerados en sus derechos y a los nios que vulneran derechos de terceros el informe plantea que se produce una definicin amplia y difusa en la que, adems, quedan colocados en lugares indistintos por lo cual se aplicarn medidas indistintas para el abandono y para la infraccin, esto que abre a una discrecionalidad inaceptable ya que persiste una construccin punitiva y es sta una de las caractersticas de la situacin irregular. En esta lnea los autores afirman que se persiste en colocar una problemtica que debera ser abordada desde las polticas sociales como un problema criminal o de seguridad ciudadana. El hecho de que la polica debe realizar la detencin, preceptivamente, conlleva que la detencin no respeta las garantas constitucionales las cuales son reconocidas s para el caso de la infraccin (se diferencia infraccin de vulnerar derechos de terceros). Asimismo se resalta que, cuando se habla de nios abandonados, amenazados o vulnerados se desconoce la corresponsabilidad estatal y social y se reduce la responsabilidad a la familia.

3.6- DE LA CONCEPCIN DE LOS DERECHOS AL CONCEPTO DE CIUDADANA Bustelo y Minujn en su artculo Poltica Social e Igualdad abordan el problema de la expansin de la ciudadana y de los derechos sociales historizando sobre las producciones tericas claves que inciden en el pensamiento actual. Ubican en Marshall (1952) el primer enlace entre el concepto de ciudadana y poltica social descentrando la poltica social de las lgicas filantrpicas anteriores. Marshall define la ciudadana como la pertenencia a una comunidad compartida de valores que es caracteriza por tener una forma abierta y en expansin y plantea tres componentes bsicos: la ciudadana civil (derechos asociados a la libertad; el principio de igualdad ante la ley), la ciudadana poltica (el derecho al ejercicio del poder poltico) y la ciudadana social ((derecho a la educacin, salud, vivienda y seguridad social). Lo que se plantea como un problema para Marshall es que la ciudadana social se ve limitada en el sistema de estratificacin social capitalista y debilita su desarrollo por tanto la extensin de los derechos sociales expresados en un sistema de servicios sociales no puede tener como objetivo la igualdad en los ingresos. O sea que el sistema de

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servicios sociales no puede generar un cambio en el sistema de estratificacin social que deriva de la lgica de mercado, no puede modificar la estructura distributiva. Puede s garantizar un piso en la parte baja de la distribucin; un conjunto de bienes y servicios esenciales para todas las personas ms all de los ingresos de las mismas. Las desigualdades tenan que ser contenidas en un concepto de ciudadana, una comn unidad a travs de una pertenencia, un sentido compartido de justicia. Segn los autores Marshall entendi los derechos sociales como habilitaciones para su ejercicio como desarrollo de capacidades abiertos a la posibilidad de su conquista. (Bustelo- Minujn, 2010, Pg. 126). Segn los citados autores fue Bismark quien, en 1881 con su sistema de Seguro Social para los trabajadores sienta las bases para pensar la solidaridad como respuesta a problemas pblicos, hacia la construccin de un proyecto nacional. En 1942, Beveridge ide un sistema de solidaridad entre clases sociales generando un piso universal de beneficios por lo cual se instala el empleo como modo de inclusin social. Impulso polticas estatales para combatir el desempleo. La funcin distributiva de la poltica social aparece en los Ensayos sobre el Estado de bienestar de Titmuss abre el campo para pensar la poltica social como un sistema distributor de los ingresos. La poltica fiscal, la poltica de empleo y la administracin formaba parte de la poltica social. Segn los autores fue Titmuss quien habl por primera vez de la igualdad de oportunidades. Para la elaboracin de un concepto de democracia acorde a las necesidades y principios de la tradicin liberal occidental se torna importante a la nocin de ciudadana. Segn Zolo (1997) la idea de ciudadana llenara el vaco generado por la cada de la utopa comunista. Kymlicka y Norman (1996) plantean que las cualidades y actitudes de los ciudadanos inciden en la estabilidad de una democracia moderna, tanto como la justicia de sus estructura bsica. Diferencian claramente a la ciudadana como condicin legal de la ciudadana como actividad deseable siendo esta actividad la participacin en la comunidad. Por tal motivo apuntan a que sea independiente la cuestin legal de la ciudadana de lo que implica el ejercicio de una buena ciudadana. Segn estos autores las conceptualizaciones de Marshall (pos-guerra) definen estos aspectos vinculados a las actitudes, virtudes cvicas de una ciudadana. Marshall

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plantea que la ciudadana consiste en asegurar que cada sujeto sea tratado como miembro pleno de una comunidad de iguales otorgndose a cada uno un numero creciente de derechos. Argumenta que los derechos sociales permite a los ms desfavorecidos integrarse a la corriente de la sociedad y ejercer sus derecho civiles y polticos. Los derechos de ciudadana son para Marshall, sustancialmente homogneos y su desarrollo es un pasaje gradual de la etapa civil a la poltica y luego a la social. Para este autor la ciudadana es una identidad compartida que integra a los grupos que fueron excluidos de la sociedad y genera una fuente de unidad nacional. Estaba preocupado por la clase trabajadora de Inglaterra que quedaba excluida de la cultura compartida Barbalet plantea que en la propuesta de Marshall no estn consideradas las tensiones internas entre derechos de ciudadana, sobre todo entre los derechos civiles y los sociales ya que estos no confieren ningn poder a las personas, porque afectan la distribucin de los recursos pero no su produccin. Sin embargo los derechos civiles aportan poder poltico. En este sentido distingue los derechos sociales de las polticas sociales del Estado de bienestar. Marshall divide tres categoras de derechos; los derechos civiles (que aparecen en el S XVII), los derechos polticos (que se establecen en el S XIX) y los derechos sociales (que se producen en el S XX). Sera el Estado de bienestar liberal-democrtico el que sostendra la ms plena expresin de estos derechos. Carmen Midaglia en su artculo La ciudadana social en debate plantea que los

Estados de Bienestar europeos (iniciados en la dcada de los 30 y continuados hasta finalizar la segunda Guerra Mundial) emergen de un modelo de desarrollo que intent articular la dinmica productiva y las demandas sociopolticas vinculadas al problema distributivo. Este modelo se vio debilitado con los cambios del contexto econmico y poltico a partir de los aos 70, ocurrieron nuevas demandas sociales no vinculadas directamente con el problema distributivo (genero, etnia, medio ambiente, etc.). La ciudadana social se convirti en centro de los debates en referencia a las corrientes: Nueva Derecha y la Izquierda. A esta concepcin de ciudadana se la denomina Pasiva o Privada y es criticada como ortodoxia de post-guerra por dos fuerzas de pensamiento: una que plantea la necesidad de complementar la pasividad de los derechos con obligaciones de lo ciudadanos, promoviendo as un ejercicio activo de las responsabilidades y virtudes y

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otra que intenta revisar la definicin de ciudadana. En relacin a las responsabilidades de los ciudadanos es la Nueva Derecha la que ataca el concepto de derechos sociales ya que se presentan como incompatibles con las exigencias de libertad negativa. Son ineficientes econmicamente y promueven la servidumbre. Para este pensamiento el Estado de Bienestar promueve la pasividad entre los pobres creando una cultura de dependencia. Reduce a los ciudadanos al rol de clientes inactivos de la tutela burocrtica. El Estado de Bienestar reduce la posibilidad de que las personas se autoabastezcan por lo tanto cualquier beneficio social ha de llevar consigo una obligacin. Para la Nueva Derecha asegurar la integracin social y cultural de los ms pobres ha de ir ms all de los derechos, pasara por la responsabilidad de ganarse la vida. Las criticas a la Nueva Derecha retoman en su anlisis que la existencia de una clase de trabajadores dependientes como efecto de las polticas Sociales desconoce el impacto que ha tenido la reestructuracin econmica global. Asimismo en los pases donde se ha desarrollado mayormente el Estado de Bienestar es donde se constata la ms baja taza de desempleo. Los autores sealan tambin que en los pases donde la nueva Derecha ha impulsado reformas en los aos ochenta stas un han favorecido una ciudadana responsable sino ms bien que han extendido la accin de los mercados en la vida de las personas generando sobre todo una irresponsabilidad econmica notoria. Los recortes en los programas de asistencia han producido la expansin del grupo de desclasados exacerbndose las desigualdades y aumentando el desempleo. Los trabajadores pobres fueron des-ciudadanizados de hecho sin posibilidades de participacin en la economa de la Nueva Derecha. Kimlicka y Norman plantan que el programa de la Nueva Derecha no debe verse como expresin de una concepcin alternativa de lo que es ser un ciudadano sino como un asalto a l propio principio de ciudadana. La izquierda, segn estos autores, reconoce la importancia de la responsabilidad en la ciudadana pero plantean que la responsabilidad es aceptable siempre y cuando se garantice la capacidad de hacer uso de ella. Las personas en situacin de dependencia ha quedado fuera de la sociedad por falta de oportunidades. Por lo tanto no existen oportunidades, no tendra sentido entonces imponer obligaciones. Para la izquierda los derechos de participacin deben preceder a las responsabilidades. Se podra exigir responsabilidades cuando se hayan garantizado los derechos de participacin.

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Como forma de no retornar a una concepcin de ciudadana pasiva, tal cual se la nomina a la ortodoxia de post-guerra de Marshall, se plantea la descentralizacin y democratizacin del Estado de Bienestar, promoviendo que los usuarios de los programas sociales tengan mayor incidencia y control sobre los mismos; otorgar poder a los beneficiaros. Esto llevara a sustituir los derechos de bienestar por los derechos de participacin democrtica en la administracin de los programas sociales.

3.6.1- CIUDADANA DIFERENCIADA A pesar de que Marshall estaba preocupado por la unidad nacional muchos grupos se sienten excluidos de la cultura compartida la que haca referencia, por su raza, religin, condicin de gnero, etc, aunque posean los derechos comunes. Los pluralistas culturales sealan que los derechos comunes propios de la ciudadana han sido definidos por hombres blancos y no dan respuesta a las necesidades especficas de los grupos minoritarios. Iris Marion Young plantea que estos grupos solo pueden ser integrados a la cultura comn si se adopta la concepcin de la ciudadana diferenciada travs de la cual los miembros de ciertos grupos minoritarios seran incorporados a la comunidad poltica dependern en parte de la pertenencia a l. Las demandas de la ciudadana diferenciada enfrenta concepciones amplias del concepto de ciudadana que es, en definitiva, una concepcin de trato de los individuos como dotados de derechos iguales ante la ley. Para la feminista radical Iris Marion Young (1995) la concepcin universal de ciudadana es injusta porque conduce a la opresin de los grupos excluidos, la perspectiva y los intereses de los privilegiados tendern a dominar silenciando a los grupos minoritarios. La verdadera igualdad requerira para esta autora de reafirmar las diferencias grupales. Para ella es necesario el reconocimiento explicito y la representacin de los grupos oprimidos ya que los grupos excluidos tienen necesidades particulares que solo se pueden satisfacer mediante polticas diferenciadas. Estos grupos viven opresin y sta se manifiesta de cinco formas; la explotacin, la marginacin, la carencia de poder, el imperialismo cultural y la violencia y acoso. Desde esta perspectiva se formulan tres tipos de grupos y tres tipos de derechos grupales: travs del grupo y sus derechos

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Los derechos especiales de representacin- grupos desfavorecidos. Los derechos de auto-gobierno- grupos de minoras nacionales. Los derechos multiculturales- grupos de inmigrantes y comunidades religiosas.

La ciudadana diferenciada sera entonces la adopcin de estos derechos grupales diferenciados. Se trata de demandas de inclusin. Los grupos que se sienten excluidos demandan ser incluidos en la sociedad global siendo aceptada su diferencia. Zolo afirma que la necesidad de conciliar los derechos con el mercado genera que la ciudadana afronte el problema de determinar si las sociedades pos industriales tienen o no espacio para una experiencia democrtica y un Estado de derecho que no este absolutamente subsumido por el modelo de mercado y su lgica. Segn el autor, una teora coherente de la ciudadana debera cuestionarse si la ciudadana puede incluir cualquier nueva categora de intereses que adquiera reconocimiento pblico. Por ello plantea algunas cuestiones respecto a la ciudadana y su construccin: El Estado moderno contiene la separacin del subsistema poltico del tico as como la autonomizacin del sistema econmico respecto del poltico. esos sujetos como agentes en otros subsistemas. La ciudadana es un concepto moderno pos- revolucin burguesa y se opone al concepto de sujecin por el cual los individuos no tienen ningn derecho respecto de la autoridad poltica. El concepto de ciudadana se sostiene en los supuestos de la teora liberal clsica donde el sujeto legal es el individuo, no la familia, la ciudad o la nacin. Se opone a la idea de pertenencia orgnica a la ciudad. La ciudadana opera dentro de una organizacin poltica y burocrtica (el Estado moderno). El ciudadano es ciudadano en oposicin al extranjero. Siguiendo los pensamientos de Zolo la declaracin de los derechos no se corresponde con el triunfo de valores individuales sobre la opresin econmica sino que revela la conciencia creciente de que los derechos afrontan amenazas en las sociedades complejas. Los derechos del ciudadano carecen de fundamento ya que su origen dependi de contingencias histricas signadas por guerras o conflictos civiles. Asimismo muestran inconsistencias internas entre s por lo cual perderan importancia prctica. La ciudadana abstrae a los sujetos de las determinaciones que caracterizan a

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!
3.6.2- CIUDADANA Y POLTICAS SOCIALES

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La realidad de Amrica Latina durante el debate sobre la ciudadana se caracteriz por la deuda social amplia, la pobreza y la exclusin generada. Carmen Midaglia intenta articular el concepto de ciudadana con el de exclusin social, problemticas que se visualizan en este contexto. Plantea que las resistencias a abandonar definitivamente la matriz del Estado de bienestar se vincula con el hecho de que la problemtica de la integracin social no ha adquirido un lugar central en el tratamiento poltico. La ciudadana social no incorpora plenamente la problemtica de la integracin social ya que margina la incidencia de factores polticos y sociales que forman parte de la estructura de oportunidades de los contextos. Filgueira (1994), en su artculo El nuevo modelo de prestaciones sociales en Amrica Latina eficiencia, residualismo y ciudadana estratificada plantea que en nuestros pases la ciudadana social fue un modo de limitar la expansin de la ciudadana poltica coptndose desde el Estado a las nuevas clases populares su potencial de insurreccin. En Amrica Latina el desarrollo de la ciudadana poltica fue inestable y fue en condiciones de importacin y no de apertura al mercado mundial. Plantea que la sociedad civil es dbil y que fue clientelizada por mecanismos de segmentacin.

Los obstculos sociales, econmicos y polticos son endgenos a la construccin de ciudadana. La construccin de ciudadana ha sido generada en funcin de diferentes modelos. El liberal delega en el marcado el rol de incorporacin social . Otros modelos han delegado en instituciones de proteccin social en relacin a pautas de estratificacin social y l mercado laboral. La tendencia hoy es a la transformacin de las polticas de proteccin social tendiendo a un modelo de tradicin residual-liberal. Los nuevos modelos y las reformas tienden a la focalizacin del gasto y esfuerzo social, la descentralizacin en la gestin y administracin de los programas sociales, la integralidad como alternativa a la versin sectorial de las polticas sociales y la delegacin en el mercado de ciertas funciones sociales (Filgueira,1994). Plantea que el pasaje de las polticas centralizadas a las focalizadas genera efectos en las formas de construccin de ciudadana. Las polticas centralizadas desde un modelo estado cntrico ha sido criticado y transformado

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Segn este autor, desde las agencias internacionales y las corrientes liberales hay una visin posibilista y voluntarista de la reforma del sector social que considera tangencial y superficialmente el efecto de estas reformas sobre las formas anteriores de incorporacin de los sectores favorecidos por el viejo modelo. Estas nuevas formas han permitido el clientelismo y han destruido los bienes colectivos que eran base de coaliciones intercalase. Son modelos que se sostienen en la idea de que es el mercado quien tiene el rol de incorporacin social. Desde otras perspectivas se genera una defensa a los principios retricos de incorporacin universalista e institucionalizacin. Filgueira plantea que desde la izquierda poltica esto se traduce en una defensa de viejos programas o en otros casos se plantea una transformacin social-demcrata. Uruguay se encuentra, segn Messa Lago, junto con Argentina y Chile, entre el grupo de pases pioneros en relacin al universalismo estratificado, en trminos de polticas pblicas. En la dcada de los 70 protega a la mayor parte de la poblacin mediante sistemas de seguridad social y servicios de salud y educacin a toda la poblacin. Con una estratificacin de beneficios y accesibilidad y rangos de proteccin en temas de seguro social y salud. Los grados de acceso estn estratificados amortigundose la pauta de estratificacin social, producindose mayor igualdad. Esto se debe, segn Filgueira, a la economa poltica del desarrollo nacional y en la administracin poltica de sta. Las reformas generadas en las dcadas de los 70 y 80 se producen luego de altos y prolongados niveles de proteccin y en contextos recesivos con retraccin del gasto pblico en general y en particular con retraccin del gasto social. La agudizacin de la estratificacin se vincula con que los grupos mejor situados para defender sus beneficios se han apropiado de la mayor parte de estos. Siguiendo los planteos de Filgueria los proyectos de construccin de ciudadana en Amrica Latina se estn desarrollando en estructuras sociales desiguales, Estados de baja eficacia, reestructuracin econmica, sistemas polticos con ciudadana poltica de baja intensidad y bajas tasas de crecimiento. Rescata de estos contextos un aumento notorio del consenso sobre la democracia poltica. Plantea que las Polticas Sociales tienen responsabilidad en la construccin de ciudadana pero no toda. Seala la necesidad de ciertas transformaciones como la efectivizacin de la ciudadana poltica con la aparicin de actores que fortalezcan el juego democrtico y promuevan el problema distributivo en al agenda poltica, la creacin de instituciones de regulacin econmica que corrijan las ineficiencias del

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mercado. O sea; sistemas polticos transparentes y mercados eficientes son los substratos sobre los cuales las polticas sociales podran aportar en la construccin de ciudadana. Critica los procesos de focalizacin y descentralizacin de los procesos reformistas en las Polticas Sociales y seala que la descentralizacin debera intentar corregir las inequidades distributivas de los modelos centralistas respetando los modelos solidaristas previos y la focalizacin debera ser un complemento marginal a las polticas universalistas homogeneizando el acceso y los beneficios segn las pautas de estratificacin del modelo previo. Mara Ins Torres, en su texto sobre La escuela como metfora de la ciudadana: utopa poltica y reforma social plantea que la poltica trata sobre la disputa, negociacin o administracin de las diferencias y existe porque hay apropiacin desigual de recursos materiales o simblicos y es la poltica la que define los trminos de la ciudadana. Quien es ciudadano depende de la apropiacin material o simblica de los sujetos, del grado de legitimacin alcanzado por los sujetos en su accionar poltico. Plantea que en la Latinoamrica del S XIX las practicas culturales y las polticas eran parte de un mismo proyecto y la cultura era un modo de hacer poltica. Era la escritura un modo de legitimacin de la dominacin. La autora plantea que las transformaciones subjetivas generadas por los cambios de la modernidad ubican a la niez como el estadio de internalizacin del poder y la escuela como el lugar de construccin de hegemona. La aparicin del nio en la vida pblica es la aparicin del nio sujeto como disciplinado. Para ella el debate en torno a la infancia es, en definitiva, un debate en torno a la ciudadana y a su proyeccin simblica: la Nacin.

3.7- POLTICAS SOCIALES EN URUGUAY En marzo del ao 2005 se instala en Uruguay el primer gobierno de izquierda el cual incluy como una de sus primeras tareas la ampliacin la provisin pblica social intentando la disminucin de la pobreza y desigualdad social. El Consejo Nacional de Polticas Sociales (2009) publica un informe de gestin que abarca el primer perodo de gobierno de izquierda (2005-2009). En l de presenta el estado de las polticas sociales y su relacin con las polticas econmicas. El informe describe las reformas realizadas las cuales se plantearon como objetivos la dinamizacin del funcionamiento de sectores de polticas deprimidas, el replanteo de

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la regulacin del mercado laboral, el aumento en la inversin educativa y la promocin de iniciativas para el rendimiento estudiantil en particular de los grupos de jvenes vulnerables. En tal sentido el gobierno en su momento se propuso el diseo de una un conjunto de programas que articularan la asistencia con el resto de las prestaciones del sistema de bienestar, reordenando y potenciando las propuestas aisladas ya existentes en la Administracin. El contexto social-econmico con el que se inicia la gestin de gobierno en este perodo se caracterizaba por un desempleo mayor al 12% respecto de la poblacin econmicamente activa y el 43% de los ocupados lo eran en precarias condiciones. El dficit fiscal llegaba a los 2 puntos del PBI y el endeudamiento pblico era alto (mayor al 100% del PBI en ese mismo ao 2004). En relacin a las polticas sociales stas eran dispersas, focalizadas y desarticuladas muchas de ellas centralizadas en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El informe afirma que haba un contexto de vulnerabilidad extendido y desajuste organizativo en la esfera pblica. El gobierno entonces afirma, a travs del documento, que los lineamientos establecidos se afirman en la concepcin de que los ciudadanos debern tener oportunidades efectivas, independientemente de su condicin socioeconmica, que les permitan el desarrollo de una vida plena a travs del ejercicio de sus derechos. Se inicia la gestin instalando el Plan de Accin Nacional de Emergencia Social (PANES), concebido como transitorio y ejercido con el objetivo de construir un sistema de proteccin social de asistencia moderna que abordara las problemticas de exclusin existentes. En l se incluyeron programas interrelacionados orientados a la poblacin de extrema pobreza con el Ingreso Ciudadano, intervenciones en la educacin, emergencia sanitaria, identidad y hbitat, Programa de Alfabetizacin de Adultos y Salud Ocular. El mismo culmin en el 2007, segn lo previsto y se inicia el Plan de Equidad. ste es una estrategia de accin que implic el pasaje de una poltica transitoria (PANES) a una permanente en un intento de avance hacia un sistema de proteccin moderno y ajustado a las necesidades sociales. El Plan de Equidad fue concebido como una estrategia de justicia social, reduccin de la pobreza y desigualdad e implic el desarrollo y ajuste simultneo de los componentes estructurales de la matriz de bienestar social- laborar, seguridad social, salud y educacin as como la expansin de la Red de Asistencia e integracin social. En tal sentido el Plan de Equidad se propone construir un sistema de seguridad que pueda proteger a los ciudadanos y los hogares incorporados al mercado formal del

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trabajo (financiado por trabajadores, empresas y el Estado), regular la provisin pblica y privada de bienes sociales y construir una Red de Asistencia Social que no sea contributiva y que ampare a los sectores mas vulnerables articulando con las polticas universales bsicas. La creacin del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), en el ao 2005, genera una estructura organizativa facilitadora de la coordinacin de las intervenciones pblicas y vinculacin permanente con las otras polticas pblicas existentes. Las polticas sociales y las econmicas se articulan siendo integrante del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Para este Ministerio uno de los objetivos fundamentales de la poltica macroeconmica fue el crecimiento econmico siendo, la tasa de crecimiento del PBI, en el perodo 2005-2008 mayor al 7% (promedio anual). El informe plantea que se ha logrado una reduccin de los factores de vulnerabilidad econmica reducindose y reestructurndose el endeudamiento pblico (bajando del 70% en el primer trimestre al casi el 40% (en el perodo hasta el 2008). Con el Decreto 236/005 se crean, tambin el 2005, el Gabinete Social (encargado del asesoramiento y propuesta de planes, definicin de acuerdo de prioridades y asignaciones presupuestales al Gasto Pblico Social, diseo de estrategias de accin en Polticas Sociales y articulacin de campos de accin intergubernamentales a nivel nacional y departamental) y el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (que se encarga de instrumentar y ejecutar acuerdos y resoluciones del Gabinete). El desarrollo de las polticas sociales se realiza desde un enfoque territorial, el cual intenta diagramar la ptica desde la cual se debe mirar el territorio; la integracin social, el contacto entre diversos grupos y estratos sociales. Un ejemplo de ello son los Servicios de Orientacin, Consulta y Articulacin Territorial (SOCAT) gestionados por Infamilia- MIDES los cuales tienen como objetivo facilitar el funcionamiento de redes locales en el abordaje integral de la atencin de nios, adolescentes y sus familias. Asimismo se crearon los Centros MEC los cuales se instalan como espacios de participacin y dilogo social. Asimismo el Plan de Equidad se orienta desde los procesos de participacin social generando instancias de consulta para la elaboracin de los planes y se plantean como ejemplos el proceso que gener el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos, el Consejo Consultivo para la Reforma de la Salud, el Debate Educativo, la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia.

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Se establece la prioridad hacia la infancia y adolescencia y se incluyen los enfoques de gnero, racial as como la idea del combate a todas las formas de discriminacin.

3.7.1- POLTICAS SOCIALES HACIA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA El informe seala como punto de partida una estructura de riesgo social visible en la que los NNA son un sector vulnerable, sobre todo tomando en cuenta la incidencia de la pobreza (52%) e indigencia (8,2%) en esta poblacin. El Plan de Equidad tom algunos riesgos especficos identificados como por ejemplo el dficit nutricional de las madres antes y durante el embarazo, de los nios pequeos y la ausencia de estimulacin oportuna conllevando carencias de aprendizaje desde el inicio del ciclo escolar. Con respecto a la adolescencia se identificaron dficits acumulados en etapas anteriores generando tasas de desafiliacin de la institucin educativa de nivel medio y problemas en la calidad de los aprendizajes. La conformacin temprana de familias as como la inclusin en el mercado de trabajo en forma precaria aparecen como caractersticas al igual que la baja oportunidad de acceso a recreacin, cultura, actividad fsica y deportiva. Asimismo se seala como riesgo de alta vulnerabilidad la situacin de calle, el trabajo infantil, el consumo de sustancias psicoactivas y las situaciones de conflicto con la ley penal. Se toma como referencia un estudio realizado por Gurises Unidos del cual emerge que se identificaron 3.100 NNA en situacin de calle en el rea metropolitana y 4.000 en el resto del pas. Segn el informe el 84% de los hogares con hijos se benefician con las reformas generadas (cobertura de salud, asignaciones familiares, por ejemplo). Se increment el Gasto Pblico Social (que se define como una Inversin Social) del 23.3% a ms del 30% a fines del 2009. Tanto para la delimitacin de los problemas como para la implementacin de las polticas se prioriz la perspectiva intersectorial, interinstitucional e interdisciplinaria. Esto implicara un nuevo enfoque de las polticas y para ello se instala como soporte el Comit de Coordinacin Estratgica de la Infancia y Adolescencia (CCE) que tiene como referencia el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales. Dentro de este Comit se crearon dos Comisiones Temticas, una sobre infancia y otra sobre adolescencia. En este marco se plantea una vocacin universalista que vincula las acciones que necesariamente deben ser focalizadas con las de carcter universal contemplando la diversidad territorial existente en la implementacin de las mismas.

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El informe presenta las acciones universales realizadas, entre otras destacan las siguientes: reforma del sistema para el primer nivel de atencin enfatizando en embarazadas, niez y adolescencia (carn de salud del NNA), aprobacin de la currcula de educacin inicial (de 0 a 36 meses) tanto en el sector pblico como privado, universalizacin de la educacin para nios de 4 aos, universalizacin de la educacin fsica en las escuelas y el Plan CEIBAL. Dentro de las acciones focalizadas que complementan las universales el informe destaca: mejora del Plan CAIF, en la salud la creacin de Espacios Adolescentes en ASSE, el Programa de Agentes Socio-Educativos de acompaamiento a madres adolescentes y extensin del Plan Aduana (seguimiento del recin nacido hasta los 24 meses), coordinado entre ASSE y el Plan CAIF. En la educacin el fortalecimiento de la articulacin entre el Plan CAIF y ANEP/CEP, INAU, MIDES, el Programa Maestros Comunitarios que tiende a la revinculacin y mejora de los aprendizajes, el Programa de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico (PIU) Y El Programa de Formacin Profesional Bsica. En relacin a la proteccin especial se destacan: a- La Estrategia Nacional para el trabajo con NNA en situacin de calle intentando dar coherencia a diversas intervenciones ya existentes. El INAU crea el Espacio Calle integrando ONGs que ejecutan proyectos calle. En ese espacio se reformul el perfil de los Proyectos en Convenio. Se aument la cobertura. Se crea la Red de Atencin para los perfiles de calle y una unidad mvil de intervenciones inmediatas. b- El Programa de prevencin y atencin en adicciones que intenta disminuir la el consumo en general pero en particular de NNA del INAU. Se trabaja en la promocin de conductas alternativas al consumo realizndose diagnstico precoz, se aplica tratamiento especializado y se trabaja en la rehabilitacin y reinsercin social. Se trabaja en la capacitacin del personal y coordinacin con otros servicios. c- Con respecto al Trabajo infantil y adolescentes en funcin del Decreto del Poder Ejecutivo (2000) y la instalacin del Comit para la Erradicacin del Trabajo Infantil se trabaja para la creacin de polticas y programas que tiendan a la erradicacin del Trabajo Infantil a travs de la elaboracin de un Plan Nacional de accin.

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d- Creacin del Sistema de Proteccin a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), en el ao 2007, con el objetivo de abordar en forma integral la violencia contra NNA. Integrado por la ANEP, MSP, MI, MIDES y presidido por INAU. Tiene como objetivo fundamental dar respuesta articulada y coordinada asegurando el derecho a la no violencia de NNA. El SIPIAV trabaja en tres niveles; formacin-sensibilizacin, modelo de atencin y revisin legislativa. e- Programa de Medidas Socioeducativas para la atencin de jvenes que han cometido infraccin a la ley penal (PROMESEC). Este programa se propone como objetivo proporcionar al Sistema Judicial alternativas adecuadas a la privacin de libertad. Sus acciones apuntan a la promocin y restitucin, defensa y proteccin integral de los derechos de adolescentes y jvenes apuntando a la permanencia en los mbitos primarios de socializacin intentando reducir la vulnerabilidad personal al Sistema Penal Juvenil. f- El Comit Contra la Explotacin Sexual Comercial y no Comercial, coordinado por el INAU e integrado por diversos organismos. Finalmente, en relacin a la infancia y adolescencia el informe seala la transversalizacin de algunos aspectos en todas las acciones que describe, a saber: participacin interinstitucional en la conformacin de los equipos de trabajo, monitoreo y evaluacin permanente y transparencia en la informacin de resultados, creacin de nuevos dispositivos a la interna de las instituciones que favorecieran la participacin y el abordaje territorial. Se seala el estudio de Prevalencia de situaciones de Maltrato y Abuso y la realizacin de la segunda Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud y la elaboracin de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) que intenta aportar a la permanencia de las polticas ms all de los cambios de gobierno, estableciendo lneas de accin para el perodo 2010- 2030 en las siguientes orientaciones; apoyo a las familias, proteccin a la primera infancia desde la gestacin, fortalecimiento y transformacin del sistema educativo, promocin de hbitos saludables de vida en la niez y adolescencia, generacin de oportunidades de integracin social, promocin de la participacin democrtica, fortalecimiento del sistema de proteccin, conciencia ciudadana y transformacin de los vnculos intergeneracionales, aprovechamiento del potencial de emigrantes e inmigrante. Dentro de los resultado se destacan la extensin y mejora de cobertura del Plan CAIF

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(ms de 43.000 nios y nias de 0 a 3 aos) a travs de 319 centros a nivel nacional, el INAU triplic el presupuesto destinado a este Plan. Asimismo la cobertura universal del Plan CEIBAL, la atencin de 70.000 nios y nias por el Programa de Maestros Comunitarios en 350 esuelas de contexto crtico evitndose la repeticin del 80% de los usuarios. La universalizacin de la Educacin Fsica en las escuelas pblicas, La cobertura del Programa de Aulas Comunitarias a 1.542 adolescentes entre 13 y 16 aos que se reincorporaron a la educacin media formal y 951 que apoyados en el proceso de revinculacin. El PIU que se implementa en 74 liceos en el pas en el que participan 23.000 alumnos desde el ao 2008. El Programa de Formacin Profesional Bsica dirigido a adolescentes desvinculados del sistema formal cubriendo a 3.500 alumnos que al egreso acreditan una especialidad. El Programa Puente de acreditacin de enseanza primaria dirigido a adolescentes que no culminaron primaria en el cual participan 80 adolescentes. Dentro de los logros en las polticas de integracin de adolescentes y jvenes se destaca el Programa de Seguimiento Educativo de madres adolescentes logrndose 12.000 acompaamientos, el Programa Arrimate coordinado por el INJU instalndose 20 Centros Arrimate Joven en el pas, cogestionado con ONGs e intendencias. El fortalecimiento del Programa Centros Juveniles desarrollados por INAU en el que participan 10.000 adolescentes en 70 Centros a nivel nacional y el Programa Propia, creado por el INA el cual tiene por objetivo generar espacios de reflexin y formacin en relacin a la participacin como eje trasversal. Con respecto a las polticas de atencin a situaciones de especial vulnerabilidad se destacan las acciones del INAU vinculadas a situacin de calle implementndose un nuevo modelo de gestin generando una red de servicios con 20 proyectos en convenio, co-ejecutando con Infamilia- MIDES y ONGs. El SEMEJI y el PROMESEC aportando al cumplimiento del principio de subsidiariedad de las medidas privativas de libertad (ltimo recurso) siendo el 63% de los jvenes incluidos en el PROMESEC y el 37% en el SEMEJI.

3.8- TERRITORIALIZACIN DE LAS POLTICAS Ral Zibechi, en su libro Territorios en resistencia, cartografa poltica de las periferias urbanas latinoamericanas (2009) plantea la importancia de contar con los movimientos sociales en el gobierno de poblaciones que buscan el cambio. Segn el autor el Estado reconoce ya el papel del territorio y los movimientos territoriales al

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mismo tiempo que dichos movimientos reconocen tambin el nuevo papel del Estado (como el uruguayo, el brasilero, el argentino). Estos Estados son hijos del arte de gobernar que se instalan sobre la base de la fragilidad heredada del modelo neoliberal buscando desarrollar nuevas artes para mantenerlos en pie, dotarlos de mayor legitimidad y asegurar as su supervivencia siempre amenazada (Zibechi, 2009, pag. 8). Asimismo plantea que lo que est en juego es la supervivencia y desarrollo de los movimientos sociales as como de sus territorios los cuales se constituyen en posibles espacios de emancipacin. Planta que el motivo por el cual se desarrollan tantos proyectos focalizados destinados a controlar a los pobres de las barriadas es que stos son clases en ascenso respecto de las clases medias y clase obrera las cuales estn en decadencia y esto genera temor. Desde esta perspectiva analiza la relacin del Estado con la produccin de la marginalidad planteando que esta relacin se organiza en torno a la distribucin de servicios como forma de control poltico. Segn el autor, estas clases pobres, los de abajo, son capaces de crear su propios espacios y convertirlos en territorios aunque, el instrumento del espacio haya sido exclusivo de las clases dominantes. Asimismo afirma la existencia de varias sociedades en la sociedad, conjuntos de relaciones sociales articulados los que nomina como sociedades en movimiento. Se pregunta entonces si es posible la existencia de un sistema de relaciones sociales que se expresan (o condensan) en un territorio. De ser as habra que replantearse los modos de analizar los movimientos y centrarse en las circulaciones y los flujos y ya no tanto en las estructuras. Los territorios que crean los movimientos latinoamericanos estn vinculados a los sujetos sobre la base de las relaciones sociales que portan y por tanto necesitan arraigar en territorios que son diferentes a los espacios delimitados por las clases dominantes. Implica la organizacin por parte de un sector social de un territorio y no solamente habitarlo. En tal sentido el espacio deja de ser un medio de produccin para pasar a ser una creacin poltico- cultural, lugares donde los colectivos pueden desarrollar modos de vida diferenciados. El territorio deja de ser parte del Estado.

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4- EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA CONTRA LA VIOLENCIA (SIPIAV)

El Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (en adelante SIPIAV) se instala el 25 de abril de 2007 a partir de la firma de un acuerdo entre el Instituto de la Niez y Adolescencia del Uruguay (INAU), quien lo coordina, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), el Ministerio de Salud Pblica (MSP), el Ministerio del Interior (MI) y la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP). Dicho acuerdo no tiene carcter vinculante. El Comit de Coordinacin

Interinstitucional sesiona mensualmente con representantes de las instituciones que lo conforman adems del Poder Judicial y Organizaciones No Gubernamentales. El SIPIAV cuenta con una oficina instalada en dependencias del INAU y gestionada por recursos humanos del INAU. En el marco de la aplicacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia y de la Convencin de los Derechos del Nio, el SIPIAV incorpora como funcin el deber del Estado de proteger a los nios, nias y adolescentes contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin sexual as como de crear medidas y programas de proteccin especficos para atender la problemtica (SIPIAV- Presentacin) Se plantea como objetivo: Consolidar un sistema nacional de atencin, mediante un abordaje interinstitucional que responda a la problemtica de la violencia contra la niez y la adolescencia. Lo cual supone fortalecer un sistema de promocin, proteccin y garanta de los derechos, avanzando en la materializacin de acuerdos estratgicos que involucren a los organismos del Estado y la sociedad civil (SIPIAV, Presentacin Institucional) Son sus principales orientaciones: El abordaje interdisciplinario que articule los distintos sectores y

organismos involucrados en las problemticas de salud, educacin, gobiernos locales, sistemas de proteccin, justicia y sociedad civil.

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La

unificacin

de

esfuerzos

desde

una

perspectiva

interinstitucional para la creacin de espacios de prevencin y atencin a nivel nacional, local y/o territorial, en la consideracin de la singularidad de las comunidades. La articulacin de servicios a la interna de cada sector e intersectorialmente generando un circuito de atencin que cubra las fases de prevencin y atencin; deteccin, diagnstico, tratamiento, seguimiento y apoyo en los procesos judiciales. Elaboracin y construccin de mapas de ruta y protocolos de y funciones institucionales y orienten las rutas actuacin como herramienta que faciliten la intervencin, definan los roles interinstitucionales. (SIPIAV- Presentacin Institucional) El SIPIAV se propone tres lineamientos estratgicos; el primero es la formacin y dirigida a los operadores institucionales y los integrantes de las redes sociales. La sensibilizacin a travs de campaas dirigidas a la poblacin. El segundo lineamiento es el Modelo de Intervencin el cual implica la implementacin de un modelo de atencin dirigido a NNA vctimas de violencia, incluyendo un enfoque individual, familiar y comunitario. El tercer lineamiento refiere a la revisin legislativa tendiente a la adecuacin permanente de los instrumentos legales y jurdicos. Las acciones realizadas por el SIPIAV durante sus aos de existencia son detallados oficialmente a travs de los tres Informes de Gestin realizados hasta el momento. El primer informe describe las acciones realizadas durante el primer ao de implementacin abarcando el perodo abril 2007- abril 2008. Hasta ese momento estaba integrado por: INAU, MI, ANEP-CODICEN, ANEP-CES, Infamilia-MIDES, ASSE, ONGs, UNICEF, PNUD. En su prlogo el documento se nomina al SIPIAV como una compleja construccin que, desde las conceptualizaciones sobre violencia incorporadas en el Cdigo de la Niez y Adolescencia, reafirma la necesidad de la implementacin de polticas que instalen el tema en la opinin pblica y que desarrollen sistemas de deteccin e intervencin orientados a la proteccin de la niez y la adolescencia. Retoma la importancia del abordaje intersectorial y la necesidad de la coordinacin y articulacin estratgica promoviendo el uso oportuno y eficiente de los recursos de modo de garantizar el ejercicio pleno de los derechos del nio y del adolescente. En el captulo II sobre Abordaje Interinstitucional el Informe toma, de la Ley 17.514

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(Ley de violencia domstica) la tipologa o tipos de violencia; fsica, psicolgica, sexual y patrimonial. Aunque toma tambin la definicin de las situaciones de maltrato descriptas en la Ley N 17.823 (Cdigo de la Niez y Adolescencia) en la explicacin sobre los modos de abordaje recomendados alude, directamente, a la violencia intrafamiliar: La experiencia muestra que las familias que viven situaciones de violencia intrafamiliar, en general, no son familias demandantes y se requiere de un trabajo a nivel comunitario que permita la prevencin y la construccin de esa demanda (SIPIAV, 2008, Primer informe, pag. 7). Desde este deslizamiento plantea que el SIPIAV articula acciones de modo intersectorial en acciones de capacitacin y prevencin as como en modelos de abordaje. En tal sentido concibe la intervencin desde la articulacin y participacin de todas las instituciones, basado en un modelo de redes sociales con diversas funciones y grados de responsabilidad. Se plantea como herramienta fundamental la definicin de mapas de ruta y protocolos de accin que delimitan los pasos a seguir ante situaciones de violencia contra nios, nias y adolescentes articulando los servicios que tienen responsabilidad. Se presenta como antecedente el lanzamiento por parte del Consejo de Educacin Primaria junto con UNICEF el Mapa de Ruta Institucional para la identificacin y derivacin de situaciones de violencia intrafamiliar en el mbito escolar (Mapa de Rutas de Primaria) el cual se present en el ao 2007. Dentro de los logros del primer ao, se plantea que el INAU culmin (noviembre del 2007) la elaboracin del Protocolo de Intervencin para Situaciones de Violencia hacia nios, nias y adolescentes) elaborado por integrantes del propio Instituto. Se avanz en la construccin de un Mapa de Ruta desde los servicios de salud para los efectores del primer nivel de atencin. Segn el citado informe el SIPIAV, durante el primer ao de implementacin, ha generado esfuerzos de articulacin de iniciativas a nivel local en los que se han visto involucrados jefaturas departamentales, SOCAT, dependencias del sistema pblico de salud y ONGs. Se ha avanzado entonces en la construccin de mapas locales para la deteccin y derivacin de situaciones. Se seala tambin como logro el establecimiento del Comit de Coordinacin Interinstitucional que sesiona mensualmente (con la integracin ya sealada) donde se establece el intercambio y la discusin conceptual relacionada con el abordaje del problema. Asimismo se cuenta con una oficina para la gestin operativa del Sistema,

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ubicada en dependencias del iNAU y gestionada con personal de INAU y con apoyo tcnico de Infamilia- MIDES. Es en coordinacin con Infamilia- MIDES que se realiza el monitoreo y evaluacin de los modelos de atencin que se implementan para lo cual se cuenta con un Sistema de Informacin especfico que articula con el Sistema de Informacin de la Primera Infancia (SIPI) de INAU. Con respecto a la lnea de accin formacin y sensibilizacin el informe seala los siguientes productos alcanzados; el lanzamiento pblico del SIPIAV, una cadena nacional con motivo del da internacional de lucha contra el maltrato infantil, folletos de difusin y sensibilizacin, el diseo y ejecucin del mdulo de capacitacin dirigido desde CENFORES a funcionarios tcnicos de INAU. Y, con respecto a la lnea de accin revisin legislativa el SIPIAV se present ante la Comisin Parlamentaria de Legislacin y Cdigos. Con respecto a la lnea de accin Modelo de Atencin se instalaron tres Centros de Referencia Familiar (Casas Amigas) en los CCZ 1, 6 y 14 de Montevideo y en Vista linda, Barros Blancos y Toledo de Canelones. Se diseo e incorpor un sistema de informacin sobre software. Asimismo se dise la encuesta sobre prcticas de crianza y resolucin de conflictos familiares. Se incorporo el Mapa de Ruta para la deteccin y derivacin de situaciones de maltrato en las escuelas pblicas del pas, elaborado y en etapa de implementacin. Se elabor el Protocolo de atencin a situaciones de maltrato por parte de INAU y el Protocolo de intervencin para situaciones de Violencia por parte de ASSE. Las caractersticas de la atencin por medio del Modelo de Atencin se presentan en el informe describiendo que se ha atendido a 500 situaciones desde diversos servicios siendo cerca de 300 las situaciones atendidas a nivel territorial en Montevideo y Canelones (7 centros de atencin). 267 fueron situaciones de maltrato y/ o abuso correspondientes a 208 hogares siendo el 62% en Montevideo y el 38% en Canelones. Las derivaciones provinieron mayoritariamente de centros educativos lo que, segn los autores del presente informe podra estar indicando una buena implementacin del Mapa de Ruta del CEP. Se observan derivaciones realizadas desde el Poder Judicial y de otros servicios de INAU y ONGs. Se seala una baja presencia de los centros de Salud como derivantes en casos de maltrato.

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Se atendieron cifras similares entre varones y mujeres siendo los casos de violencia fsica en mayor proporcin hacia varones y los de abuso sexual con predominancia de vctimas de sexo femenino. El 48% de la atencin fue dirigida a nios en edad escolar, el 14% a nios de edad preescolar y el 28% del total adolescentes. El informe seala un 8% de situaciones sin datos y un 2% de jvenes mayores de edad. La mayora de las situaciones presentan como agresor a un familiar de la vctima y el 78% de las situaciones se visualizan a partir del relato de la vctima. El informe analiza las caractersticas de las familias abordadas, aparecen en igual proporcin las familias monoparentales y los ncleos de pareja o compuestos y nios atendidos por hogares de INAU (producto de las situaciones de maltrato). Un 66% de los hogares atendidos no registra Necesidades Bsicas Insatisfechas. O sea que solo la tercera parte de la poblacin atendida se ubica bajo la lnea de pobreza. atendidos). Segn el informe, la mayora de estos hogares accede a polticas sociales de proteccin contando con el Ingreso ciudadano del PANES y con asistencia a comedor o merendero siendo menor el acceso a Canasta de Alimentos. Con respecto a la educacin el Informe seala que un 6% de la poblacin atendida dej de asistir al centro educativo, un quinto de los adolescentes participantes abandon el sistema educativo o nunca asisti. La mayora no complet el Ciclo Bsico de enseanza primaria. Sin embargo el Informe define que en edad escolar la inclusin en el sistema educativo es universal. Con respecto a la salud la totalidad de los sujetos de atencin cuentan con cobertura, en su mayora en el subsistema pblico. No hay informacin sobre la efectiva asistencia en controles de salud. En relacin a la evaluacin de resultados de las intervenciones el Informe establece las categoras o dimensiones que se han tenido en cuenta: - La situacin de maltrato o abuso, procurndose la variacin de la gravedad de la agresin con relacin a la constatada al ingreso e idealmente la interrupcin de la situacin. La mejora en las secuelas de la agresin en el nio/a o adolescente con relacin a la gravedad constatada al ingreso. La variacin en la problematizacin de la situacin de maltrato o abuso, con relacin a la constatada al ingreso. El desempeo educativo medido como la variacin en el El hacinamiento aparece con frecuencia en esta franja (el 27% de los hogares

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nmero de asistencias y notas de aplicacin y conducta, con relacin a la constatada al ingreso. La cobertura de salud (variacin en el nmero de controles y tratamientos mdicos, con relacin a los reportados al ingreso). Las coordinaciones (variacin en la cantidad y calidad de actividades desarrolladas por la OSC que atiende los casos de maltrato con otras instituciones, con relacin a lo constatado al ingreso). (SIPIAV, 2008, Primer Informe, pag. 20). Segn el Informe se interrumpi la situacin de abuso sexual en la gran mayora de los casos, en la mitad de los de violencia fsica y en la quinta parte de los de violencia emocional. Con respecto a las secuelas se observa algn nivel de mejora en ms del 70% de las secuelas de tipo relacionales y fsicas y en el 65% de las emocionales. El Informe analiza estos resultados planteando la necesidad de reforzar el SIPAV ya que la estrategia parece estar acorde con la problemtica abordada. En el segundo informe se observa un marcado hincapi en la problemtica del abuso y el maltrato contra nios, nias y adolescentes en relacin al mbito familiar, respecto del primer informe. Se toma como referencia el Estudio de Prcticas de crianza y resolucin de conflictos familiares; Prevalencia de Maltrato contra nios, nias y adolescentes elaborado por Infamilia- MIDES en el ao 2008 con autora de de los Campos, Solari y Gonzlez para mostrar la expansin, amplitud y gravedad de la situacin del maltrato en el mbito familiar. Con respecto a los logros alcanzados el Informe se organiza, al igual que el primero, entorno a los lineamientos estratgicos de accin previstos en el Plan de Accin del SIPIAV: Con respecto a la Formacin y Sensibilizacin se plantean como productos alcanzados la difusin de Protocolos de Intervencin de INAU y Mapas de Ruta elaborados, en todos los centros, dependencias y Jefaturas Departamentales de INAU, Escuelas, centros CAIF, Comisaras y centros de Salud del MSP, la presentacin del Primer Informe de Gestin 2007 y evento de rendicin de cuentas a la ciudadana sobre el primer ao de funcionamiento del SIPIAV (25 de abril de 2008) la campaa de difusin del Estudio de Prevalencia sobre maltrato y abuso sexual hacia nios, nias y adolescentes en base a la encuesta sobre prcticas de crianza a nivel familiar. Realizacin de talleres con operadores involucrados en la temtica, las Jornadas Interdisciplinarias de Intercambio Multidisciplinario sobre abuso sexual hacia nios y

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adolescentes. Con apoyo y auspicio de SIPIAV, llevada a cabo por la Bicameral y la ONG El Faro (Parlamento Nacional), el Curso de Capacitacin CENFORES/INAU sobre Especializacin en atencin en situaciones de violencia dirigido a operadores que abordan la temtica. INAU, Montevideo, Jefaturas INAU del Interior y equipo Facultad de Medicina- Psiquiatra Infantil y equipo H Pereira Rossell, la capacitacin a operadores de INAU de los centros que recepcionan y abordan situaciones de violencia sobre manejo del software de maltrato y abuso sexual y el apoyo financiero a la semana de Vacunacin en la Campaa de Andenes contra el maltrato infantil Un trato por el buen trato. (SIPIAV- Segundo Informe- 2008, pag. 13) Con respecto al Modelo de Atencin el Informe plantea como logros: la apertura de un nuevo Centro de Referencia Familiar en Ciudad de la Costa (INAU- MSP) adems de los que ya venan funcionando en Montevideo y Canelones, la elaboracin de una propuesta de modelos de gestin a incorporarse en los convenios vinculantes entre INAU y las ONGs, avances en la construccin de un Mapa de Ruta para el abordaje interinstitucional entre el MI y el INAU, la elaboracin de un Mapa de Ruta de la Salud, el el Inicio modelo del de proceso de uniformalizacin SIPIAV, encuentros administrativa, de trabajo conceptual entre y metodolgicamente de los convenios de INAU de atencin en esta problemtica, bajo intervencin Jefaturas Departamentales de INAU, Responsables Territoriales de Infamilia y otros actores a nivel territorial, la Construccin de mapas locales de articulacin territorial: Paso Carrasco, Empalme Nicolich para la deteccin y derivacin de situaciones, la Coordinacin con las Jefaturas INAU Interior y las Mesas Interinstitucionales del MIDES con el fin de relevar el abordaje en territorio. (SIPIAV- 2008, Segundo Informe, pag. 14). Con respecto a los productos alcanzados el Informe plantea la asistencia de ms de 500 situaciones de maltrato y abuso en Montevideo, Canelones y San Jos, a travs de los centros especializados de articulacin entre equipos de INAU y las ONGs. La atencin se realiza a nios, nias y adolescente victimas de maltrato y/o abuso sexual procurando reducir al reincidencia de comportamientos violentos en la familia, la comunidad o la escuela, mejorar la integracin social y favorecer el desarrollo biopsicosocial asi como mejorar los niveles de socializacin articulando los diferentes servicios a nivel territorial. Para este segundo Informe el SIPIAV increment 160 casos, respecto del informe anterior que presente un total de 500 casos, correspondientes a 116 hogares siendo el

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60% de las situaciones de Montevideo. La deteccin y captacin presenta caractersticas similares a las observadas en el primer Informe pero se incorporan los servicios de salud y la captacin directa o por intermedio de vecinos. Los principales derivantes son el Poder Judicial, un 19,5% de los casos, los centros educativos (16,5% y los servicios de INAU (14, 3%). La captacin directa (familiar o vecino) representan un 11,7% de las situaciones (se duplic en relacin al primer informe) y se concentr en Montevideo (ms del 83%). Con respecto al nivel territorial la mayor recepcin de situaciones se dio en el CCZ 14 y 6 de Montevideo y una de cada cuatro consultas se realiz en el centro de Barros Blancos y Pando. Con respecto a las caractersticas de los beneficiarios, al igual que en el primer Informe la distribucin entre varones y mujeres es equitativa siendo que ms de la mitad de la poblacin asistida (52,4%) tiene entre 6 y 12 aos. La poblacin adolescente representa solo un tercio de la poblacin atendida, al igual que en el primer Informe y un aumento hacia el 89,2% de revelaciones. Con respecto a las modalidades de violencia el presente Informe vuelve a tomar las definiciones de Violencia Domstica de la Ley N 17.514. En funcin de estas categoras aparece como tipo de maltrato ms frecuenta la violencia psicolgica o emocional, siendo que 8 de cada 10 seguido del maltrato fsico con un 42,3% y el abuso sexual con el 33,1 %. Estos datos son recogidos teniendo en cuenta la interdependencia entre modos de maltrato por lo cual, la violencia fsica exclusiva afect a un 7% de los casos atendidos por el SIPIAV pero trep a 41,5% cuando se considera su asociacin con otros tipos de violencia (SIPIAV,2008, Segundo Informe, Pg. 23). En el citado informe aparecen los perfiles de la situacin de violencia que muestra en que medida los nios registran uno o ms tipos de violencia a la vez. Los mayores porcentajes se registran entre los que sufren violencia emocional o fsica-emocional. Al igual que en el primer Informe la violencia fsica se registra mayoritariamente en varones y el abuso sexual es ms frecuente en mujeres aunque se percibe un leve aumento de la femenina en explotacin sexual comercial y patrimonial. Con respecto a la edad de los beneficiaros del SIPIAV se mantiene el hecho de que ms de la mitad son nios en edad escolar siendo el 52,4%. Se mantiene tambin el hecho de que los beneficiaros adolescentes son solamente un tercio de los usuarios

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totales pero son stos quienes presentan mayor porcentaje de explotacin sexual comercial. En relacin a la educacin 9 de cada 10 sujetos atendidos por el SIPIAV estn insertos en el sistema educativo siendo el 98,3% del tramo escolar (6 a 12 aos), en el caso de los adolescentes la inclusin en el sistema educativo es menor (82,4%). Dados los porcentajes el presente Informe resalta la importancia que el sistema educativo tiene en la funcin de proteccin de los nios contra la violencia ya que constituyen en mbito en el que se detectan las situaciones de maltrato y abuso despus de la familia es la segunda instancia de socializacin, convivencia e integracin social (SIPIAV, 2008, Segundo Informe, Pg. 27). Con respecto a la Salud los beneficiaros del SIPIAV se asisten mayoritariamente en hospitales o policlnicas del MSP (77,3%) registrndose la duplicacin (respecto del Primer Informe) de la cobertura por mutualista a partir del nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). En relacin a los hogares el 51% de las situaciones corresponden a hogares constituidos por pareja con hijos (nuclear, extendido y compuesto) siendo que el 45,3% corresponde a hogares monoparentales de los cuales, el 90 % son con jefatura femenina. Con respecto a los agresores, en el 85% de los casos atendidos se trata de familiares de las vctimas aunque cerca de la mitad no convive con el sujeto de atencin. Hay predominancia del agresor de sexo masculino de entre 30 y 44 aos de edad. El Informe seala la importancia de la instrumentacin de un sistema de seguimiento y evaluacin del SIPIAV en funcin de tres variables; la evolucin de las situaciones, la evolucin de las secuelas y los resultados de egreso. En tal sentido el Informe seala el logro de la interrupcin de situaciones de maltrato en el 100% de las situaciones de explotacin sexual comercial, el 93% de las de violencia sexual, el 57,5% de las de violencia fsica y el 17,7% de las de violencia emocional. El tercer Informe de gestin del SIPIAV muestra caractersticas muy similares a las presentadas en el segundo Informe. La integracin del Comit de Coordinacin Interinstitucional es la misma. Aunque ha habido algunos cambios en las representaciones institucionales stas son menores respecto a las permanencias. Se observa un incremento de participacin en la representacin por cada institucin

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donde aparecen ms de un representante en algunos casos. En relacin a la conceptualizacin del problema se incluyen elementos del Informe Mundial de Naciones Unidas (2006) y se resaltan de ste los aspectos vinculados a la violencia ejercida por los padres y otros miembros cercanos de la familia. Tanto en el segundo informe como en el tercero, el pasaje de la violencia contra los nios hacia la violencia contra los nios en el marco de las relaciones familiares se realiza de hecho sin aparecer explicitada esta focalizacin aunque si sugerida. En relacin a los productos alcanzados, mantiene la misma estructura que los informes anteriores utilizando como criterio-gua los linimientos estratgicos emergentes del Plan de Trabajo Anual. Con respecto a formacin y sensibilizacin el presente Informe plantea la realizacin de acciones de difusin del Mapa de Ruta en el mbito escolar a los centros de INAU, Plan CAIF, Direcciones Departamentales del Interior, Escuelas, Servicios de salud pblicos y privados, Poder Judicial, SOCAT y operadores en general. Asimismo se incluyen la presentacin de los informes de Gestin anteriores, elaboracin de materiales de difusin y campaas en todo el pas sobre la temtica y sobre las Buenas Prcticas de Crianza (400.000 folletos) en acuerdo con la empresa RIOGAS. Se realiz un video de presentacin para la campaa Todo por los nios emitido por TV en agosto del 2009. En relacin a las capacitaciones se incluye, respecto de informes anteriores, la realizacin de talleres de capacitacin con el Centro de Atencin a la victima del Delito- MI, Asistente Tcnico del SIPIAV, el CEPRODE-INAU en el interior del pas. Se incluye tambin el trabajo coordinado mediante el Observatorio de Violencia Domstica (2009), la creacin del grupo de trabajo sobre el sistema de informacin en violencia domstica en el marco del Consejo Nacional Consultivo de Lucha Contra la Violencia Domstica. Con respecto al Modelo de Atencin se incluye, en la descripcin, el enfoque familiar y comunitario que sostiene dicho modelo. Se sealan como nuevos logros el diseo e incorporacin de un software para mejorar el sistema de informacin. Se abre el nuevo Centro de Atencin de Ciudad de la Costa donde existen una decena de redes temticas territoriales. Se avanza en la instalacin de dispositivos de abordaje y atencin a nias, nios y adolescentes vctimas de violencia en base al

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modelo de atencin SIPIAV en el interior del pas, avances de la mano de un claro compromiso con la temtica en los departamentos de Florida, Treinta y Tres, Soriano, Artigas y Lavalleja. Se abri un Centro de Referencia Familiar en la Unin y se instal un Centro de Referencia Familiar en el Centro Cvico Salvador Allende en Barros Blancos (Canelones). El Consejo de Educacin Secundaria y el Consejo de Educacin Tcnica Profesional (UTU), elabora un Protocolo preliminar de intervencin frente a situaciones de violencia para la Educacin Media, en virtud de constatarse la violencia domstica como una realidad que golpea duramente la vida de los y las adolescentes y de las investigaciones realizadas por la CEPAL, MEMFOD y otras organizaciones y la investigacin en centros de enseanza media sobre la percepcin de los adolescentes sobre la Violencia Domstica, tomando en cuenta la cobertura de la enseanza media y su posicin estratgica como instituciones de referencia y posibles articuladores y considerando la demanda de los docentes de herramientas e insumos para la realizacin de estrategias oportunas. Creacin de dos Mapas de Ruta Locales en Empalme Nicolich y Paso Carrasco elaborado por los SOCAT y los responsables Territoriales de Infamilia, ONGs y con apoyo del PNUD. Con respecto a la revisin legislativa se plantea como avance el intercambio con actores del sistema de Justicia y los operadores de los servicios de atencin . Con respecto a la poblacin que se atiende y a la problemtica se mantiene la situacin de no integracin de los datos con los que se cuenta (que son registros de las propias instituciones de atencin). En este informe se incluyen, adems de los datos aportados por las ONGs en convenio con INAU, los proporcionados por algunas de las instituciones que integran el SIPIAV: Salud: atendi 391 situaciones de maltrato infantil siendo el mayor nmero correspondiente a maltrato fsico, en el sexo femenino entre las edades de 5 a 14 aos. Las situaciones judicializadas representan un 30% de los casos. El Ministerio del Inferior, en relacin a delitos contra la persona plantea un aumento en las denuncias de violencia domstica a nivel nacional. El propio INAU presenta los siguiente datos: La Lnea Azul registr un total de 1.915 situaciones (denuncias recibidas) de maltrato en este ao en las que pueden estar implicadas ms de un nio, nia o adolescente. El SIPI registra como poblacin

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vinculada a Proyectos de Atencin de Vctimas de Violencia un total de 800 nios siendo el 55% correspondientes al sexo femenino. Con respecto a las situaciones atendidas en Montevideo y Canelones el Informe plantea la incorporacin de 503 situaciones a travs de 396 consultas siendo este ao el Poder Judicial (19,9%) y los diversos servicios de INAU (18,4%) los principales derivantes. El porcentaje de captaciones directas ha aumentado al 12,2%. El 53,1% de la poblacin atendida corresponde a nias y adolescentes mujeres y el 46,9% a varones. La franja etrea ms atendida es, como en aos anteriores, la de edad escolar, de 6 a 12 aos (52,4%). La poblacin adolescente sigue representando solamente un tercio del total de usuarios que acceden a los servicios de proteccin. Con respecto a la caracterstica de los hogares, acceso a la salud y a la educacin el presente Informe no presenta cambios significativos respecto a la gestin de los dos aos anteriores. Y en relacin a las formas de maltrato el presente informe muestra un significativo aumento del abuso sexual llegando en este ao al 44% de los casos atendidos. Con respecto a la distribucin por sexo y tipo de maltrato las caractersticas de los aos anteriores se mantienen siendo ms comn la violencia psicolgica y sexual en las nias y adolescentes mujeres y la violencia fsica en los varones. Asimismo con respecto al agresor se mantienen las caractersticas planteadas hasta el ao 2008. En relacin a los resultado alcanzados, se mantiene la tendencia presentada en al informe anterior donde se observa para la violencia simblica la categora mejora leve resaltndose as y reiterndose la idea de que es la forma de maltrato con mayores complejidades para su abordaje. Se mantiene tambin la tendencia respecto de las secuelas. En suma, el SIPIAV es un sistema de articulacin interinstitucional, coordinado por el INAU en articulacin con Infamilia- MIDES que cuenta con el apoyo del PNUD y UNICEF- Uruguay. Se instala en el ao 2007 a partir de la firma de un acuerdo interinstitucional, el cual no tiene carcter vinculante y sostiene su gestin a travs de una oficina instalada en los locales del INAU. Del material analizado no surge que cuente con presupuesto propio ms que los recursos humanos que componen el equipo de coordinacin. Desarrolla tres lneas de accin estratgica; la sensibilizacin-formacin, el modelo de atencin y la adecuacin normativa. Durante los cuatro aos de gestin a la fecha (cuatro) ha tenido avances significativos en los dos primeras lneas de accin siendo la

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adecuacin normativa la menos trabajada. Con respecto a la sensibilizacin-formacin desarrolla acciones de formacin gestionadas interinstitucionalmente, como es el caso del curso que se realiza en el CENFORES y las acciones coordinadas con el MI. Asimismo ha generado aportes a campaas de sensibilizacin a travs de folletera. En relacin al Modelo de Atencin atendi 391 situaciones a travs de los ocho centros de atencin entre Montevideo y Canelones y se agrega uno en el departamento de San Jos. Todos ellos co-gestionados con ONGs. Asimismo se inicia la instalacin de redes locales SIPIAV en diferentes departamentos y se crean Mapas de Rutas como el de Primaria, ASSE, y Protocolo como el del propio INAU y, finalmente, el de la Enseanza Media el cual aborda la poblacin adolescente de modo especfico y por tanto ser objeto de anlisis del presente estudio. Dicho Protocolo y su proceso de implementacin son un intento de bajada de una poltica social desde el paradigma de la proteccin integral.

4.1- PROTOCOLO PARA LA ENSEANZA MEDIA; SITUACIONES DE VIOLENCIA DOMSTICA CONTRA ADOLESCENTES

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El Protocolo para la Enseanza Media y su proceso de Implementacin son tomados como sub. unidad de anlisis en el presente estudio ya que conforma una accin especfica generada en el marco del SIPIAV siendo adems la nica diseada especialmente para el abordaje de al Violencia Domstica contra adolescentes. Como lo indica el ltimo informe de gestin del SIPIAV, en el ao 2010 se inicia el proceso de creacin e implementacin del Protocolo para Enseanza Media. La Direccin de Derechos Humanos confecciona un documento Situaciones de Violencia Domstica en Adolescentes; Protocolo para Enseanza Meda (en adelante Protocolo) en colaboracin y coordinacin con el SIPIAV. En tal sentido se propone el presente Protocolo como un instrumento orientador de accin, que posibilita identificar con claridad la singularidad de los perfiles que intervienen delimitando los roles de cada uno sin sobrecargar ni desestimar capacidades (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Introduccin).

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El documento del Protocolo mencionado plantea que el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Domstica recomienda que se realicen herramientas para la prevencin y atencin en la temtica para el cuidado de los y las adolescentes. Del Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Domstica se resaltan los objetivos Desarrollar programas de prevencin, deteccin temprana, rehabilitacin e investigacin en el tema y para el abordaje la actividad vinculada a Desarrollar programas de Prevencin, deteccin temprana, rehabilitacin en investigacin en el tema y, en relacin al abordaje en crisis, Determinar pautas precisas para la atencin de la violencia domstica desde todos los sectores con capacidad de intervencin que abarquen los distintos niveles de abordaje (prevencin, promocin, deteccin, diagnstico precoz, tratamiento y rehabilitacin). Asimismo toma como referencia el marco del SIPIAV a partir de la articulacin de acciones para mejorar el sistema de atencin y la necesaria adopcin de criterios comunes. En tal sentido, el Consejo de Educacin Secundaria y el Consejo de Educacin Tcnica Profesional (UTU) habilitan a la creacin de un instrumento para la prevencin y atencin ya que la violencia domstica se ha constatado como una realidad que golpea duramente la vida de los y las adolescentes que concurren diariamente a las aulas (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Introduccin). Tomando en cuenta la magnitud del problema de la violencia domstica contra adolescentes y el lugar de la institucin educativa en la vida cotidiana de stos se delimita la necesidad de que la institucin educativa contribuya a la deteccin de estas situaciones ya que la extensa cobertura de la enseanza media posiciona estratgicamente a los Centros Educativos como instituciones de referencia y posibles articuladores de redes comunitarias (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Introduccin). El documento seala la necesidad de que los y las docentes cuenten con herramientas que les permitan generar estrategias de intervencin informadas, eficaces y respetuosas de los derechos de los adolescentes. Martn Prats, Director de la Direccin de Derechos Humanos de la ANEP plantea en el prlogo del mencionado Protocolo que Toda poltica pblica de derechos humanos implica desarrollar una lnea de accin progresiva de transformaciones con el fin de alcanzar una sociedad donde ellos puedan gozarse, ejercerse sin ningn tipo de discriminacin. (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Prologo). Reafirma la necesidad de soportes institucionales y planes de accin concretos.

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En tal sentido afirma que el sistema educativo nacional debe formular para su mbitos y dentro de sus competencias una poltica pblica general de respeto, proteccin y promocin de los derechos humanos, no como una opcin programtica coyuntural sino como cumplimiento de una obligacin estatal asumida. Esto implica crear o transformar las condiciones en que se desenvuelven las actividades de los individuos implicados desde una perspectiva de derechos (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Prologo). En tal sentido el autor plantea la necesidad de generar una poltica educativa integral que incluya la construccin de canales de expresin y participacin de los actores involucrados y de la sociedad en su conjunto para construir un sistema educativo ms democrtico, ms participativo y de mejor calidad. Y, finalmente expresa que un instrumento de proteccin y promocin de derechos debe ser definido de modo participativo donde los involucrados discutan su fundamentacin y propongan acciones concretas sobre la implementacin y control de los resultados. El aludido Protocolo se estructura del siguiente modo; Un capitulo de Consideraciones Generales el cual incluye Antecedentes Conceptuales y marco normativo y los resultados de la investigacin realizada a partir de la Consulta sobre la opinin de los docentes y equipos psicosociales y un segundo captulo en el cual se despliega el Protocolo en s mismo. Este incluye aspectos conceptuales, lineamientos para la intervencin ( prevencin y promocin, atencin y pasos a seguir), un cuadro general de intervencin, recursos didcticos y recursos comunitarios. Asimismo, durante el proceso de implementacin la Direccin de Derechos Humanos fue incorporando cartillas que abordan los temas ms problemticos del Protocolo, por ejemplo el problema del referente adulto o de la deteccin. Durante el proceso de diseo del Protocolo se realiza una consulta a docentes de Enseanza Media y a docentes y estudiantes del Instituto de Formacin Docente (los resultados de la consulta se presentarn ms adelante) a partir de lo cual el presente Protocolo fue reformulado, no solo en sus contenidos sino en la metodologa de implementacin, la cual se destaca por la creacin de procesos de intercambio, formacin y consulta permanente con los docentes involucrados. El segundo captulo es ya el Protocolo en s mismo, inicia con el punto sobre los Aspectos Conceptuales, toma las conceptualizaciones sobre violencia domstica emergentes de la Ley 17.514 y las recomendaciones del Plan Nacional de Lucha

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contra la Violencia Domstica describiendo las manifestaciones de la violencia domstica y consideraciones sobre la intervencin, acordes a lo planteado hasta el momento respecto a esa dimensin, en este trabajo. Asimismo desarrolla un subcaptulo especificando las caractersticas de la adolescencia y el efecto de la violencia en ella. El siguiente punto trata sobre el adulto en el centro educativo frente a esta situacin donde se resalta el lugar privilegiado del adulto ante este tipo de situaciones ya que es el referente fuera del mbito familiar el cual tiene un vnculo de confianza construido a partir de la frecuencia de encuentros a lo largo del ao. Se seala aqu el papel que juega la falta de formacin especfica, la naturalizacin de la violencia y los mitos entorno a la adolescencia en la mirada y percepcin que pueda tener el adulto respecto del fenmeno. En tal sentido se toman consideraciones de Tuana para sealar las reacciones comunes ante estas situaciones: paralizacin, miedo, respuesta agresiva, entre otras. Con respecto a los lineamientos de la intervencin se reafirma el rol de las instituciones educativas de la Enseanza Media respecto de la promocin del ejercicio de los Derechos y de vnculos saludables, la prevencin, la deteccin, seguimiento y apoyo destacando que el tratamiento de las personas que sufren este tipo de violencia es responsabilidad del rea de la Salud. Se plantean dos planos de accin, prevencin y promocin, atencin. Con respecto a la prevencin se propone al construccin de una propuesta educativa que promueva los derechos de las y los adolescentes (Protocolo para la Enseanza Media, 2010, pag. 43) ya que se especifica la institucin educativa como mbito para la construccin de ciudadana y como espacio en el que han de ejercitarse los derechos en forma cotidiana, a travs de la enseanza-aprendizaje la inclusin de cdigos de convivencia para los y las adolescentes. Todo ello teniendo en cuenta la funcin primordial de la educacin; la prevencin y proteccin de una convivencia saludable. En tal sentido seala como foco de la intervencin la proteccin de los ms vulnerables diseando estrategias que favorezcan el cambio relacional en el aula, con el grupo de pares, con el docentes, con la familia. En tal sentido las acciones de prevencin y promocin han de generarse de modo participativo, incluyendo a todos los actores de la comunidad educativa. En este punto se despliegan propuesta de acciones relacionadas con el Centro Educativo (clima institucional y vida cotidiana), los adolescentes (espacio adolescentes, jornadas de

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integracin), las familias (reuniones y entrevistas) con los docentes (espacios de coordinacin) y con la comunidad (trabajo en red con instituciones locales, vecinos, etc.). Asimismo se propone disear estrategias intencionales para la deteccin, desnaturalizar los malos tratos en la cultura institucional y desarrollar capacidades, desarrollar prcticas institucionales que favorezcan el respeto por el otro, procesos de participacin protagnica de los jvenes, acciones de sensibilizacin y capacitacin y acciones de trabajo individual y colectivo con las familias. Por tanto se delinean los siguientes niveles de intervencin: el Proyecto de Centro, el Clima Institucional, el trabajo con docentes y dems adultos del centro, el trabajo en el aula, el trabajo con las familias y las coordinaciones interinstitucionales. Con respecto a la atencin el Protocolo prev la constitucin de un Equipo de Trabajo el cual no es un homlogo del equipo multidisciplinario o tcnico sino que es un equipo integrado por las personas que puedan hacerse cargo de la situacin en la institucin, por lo que puede variar de una situacin o institucin a otra pero siempre lo integrar el docente receptor, el propio adolescente, el adulto referente, el Director, profesores con perfiles adecuados para la intervencin y el equipo tcnico si se cuenta con l Protocolo para la Enseanza Media, 2010, Pg. 47). En relacin a los pasos a seguir en la atencin se describen las acciones previstas para la etapa de la deteccin en la cual se orienta al docente sobre indicadores posibles y el modo de escucha necesario para esta etapa. Para la intervencin inicial se plantea la conformacin del Equipo de Trabajo el cual podr determinar la urgencia y gravedad de la situacin involucrndose fuertemente a la Direccin del centro. El Protocolo seala diferentes grados de urgencia en la intervencin y la necesidad de identificar un adulto referente del adolescente para sostener la estrategia as como la necesidad de recabar datos para el proceso diagnstico. Asimismo se ofrece una pauta para la evaluacin del riesgo sealndose la necesidad de que el/la adolescente participe activamente en el diseo de la estrategia de proteccin. El documento seala indicaciones para el establecimiento de medidas de proteccin primarias para las tres categoras de gravedad delimitadas reafirmando que se debe entrevistar al adolescente para explicar el procedimiento y al adulto referente para informar y establecer los pasos a seguir. Con respecto al seguimiento y apoyo se establece esta actividad en los Equipos de Trabajo y se incluye el concepto de derivacin responsable la cual debe asegurar la

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inmediata atencin. El documento presenta, finalmente, un cuadro general de intervencin el cual esquematiza lo descripto anteriormente y presenta recursos didcticos de apoyo al docente as como un cuadro de recursos comunitarios para la derivacin responsable y el trabajo en red.

4.1.1- SOBRE EL PROCESO DE CONSULTA REALIZADO A LOS DOCENTES El informe que analizo es el resultado de un proceso de consulta realizado a docentes de la Educacin Media Bsica sobre el avance presentado por la Direccin de Derechos Humanos de CODICEN del documento Situaciones de violencia domstica en adolescentes. Protocolo preliminar para Enseanza Media. A pedido del Consejo de Educacin Secundaria y el Consejo de Educacin Tcnico Profesional a la Direccin de Derechos Humanos del CODICEN, la realizacin e implementacin de un Protocolo sobre Violencia Domstica en la Educacin Media Bsica en tanto dicha Direccin ya estaba abordando la problemtica a travs de acciones de sensibilizacin, entre otras cosas. En la Jornada de genero y Comunicacin co-organizada por la Direccin referida y por INMUJERES- MIDES dirigida a docentes y directores representantes de ambos desconcentrados, se expres la necesidad y el acuerdo de generar una consulta sobre el avance del Protocolo mencionado. Por tanto se previo un trabajo de investigacin para lo cual se coordin el modo de participacin de dichos actores a travs del llenado estudio. La Direccin solicit a la Direccin de Investigacin , Evaluacin y Estadstica del CODICEN colaboracin la cual fue efectivizada a travs de la inclusin de los autores en el equipo de trabajo y a los cuales se les encomend: coordinar el trabajo de campo de la investigacin, sistematizar la informacin recabada, generar espacios que posibiliten el aporte de todos los docentes que participaron en el trabajo de campo la participacin en las otras etapas de la investigacin, redaccin del informe final incluyendo aportes tericos. En el ao 2009 se convoc a los docentes que participaron en la Jornada Gnero y Educacin antes referida a un taller en el cual se present al planificacin y etapas de de un formulario y la participacin voluntaria en instancias de problematizacin y discusin final sobre las tendencias discursivas recogidas en este

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la consulta, incluyendo el Formulario de Consulta sobre el Protocolo de Intervencin en Situaciones de Violencia Domstica en Educacin Media Bsica a los 67 docentes que participaron de ste. En el marco de dicha actividad se establecieron acuerdos con los representantes del Instituto de Formacin Docente de los cuales se estableci el trabajo con estudiantes de tercero y cuarto ao sobre la pauta propuesta en el citado taller. Para ello se diseo una pauta especfica. Se incluy la temtica de violencia domstica en el Seminario sobre Derechos Humanos en preparacin y se garantiz el acceso a la informacin sobre el trabajo de sistematizacin en proceso. La investigacin que se realiza en el marco del proceso de consulta se propone como objetivos; incorporar la perspectiva y praxis de los docentes sobre los lineamientos para la intervencin desarrollados en el documento (), describir las representaciones de los docentes sobre los lineamientos para la intervencin () y generar conocimiento que contribuya a la implementacin de acuerdos en los centros educativos y la apropiacin progresiva del protocolo.(). La consulta se centr en el Captulo 5 del Protocolo, el cual refiere a los lineamientos para la intervencin. El estudio analiza las percepciones de los consultados en funcin de las siguientes categora: En relacin a la Pertinencia y viabilidad del Protocolo, en trminos generales se muestra una valoracin positiva respecto de la pertinencia de este tem siendo ms alta en los docentes que han vivido y abordado situaciones de violencia en el ejercicio de su tarea docente, asimismo se muestra descendido en los estudiantes del IFD. La experiencia de abordaje incide en la evaluacin del Protocolo como herramienta. Con respecto a las etapas de la intervencin la valoracin en las etapas de deteccin y diagnstico son ms bajas, fundamentalmente las que refieren a la identificacin del adulto referente y a la evaluacin del riesgo y gravedad (como de menor claridad). Los investigadores plantean que esta evaluacin no tan positiva se vincula con el hecho de que los docentes identifican amenazas que afectan la aplicabilidad; Estos relatos estn develando la presencia de una construccin subjetiva sobre el Protocolo por parte de los docentes que compromete su viabilidad, desde el momento en que no se ve plausible lo propuesto. (Silveira- Ubal, 2010, Pg. 18). Fundamentan esta idea partiendo del supuesto de que toda accin se corresponde con una serie de representaciones y que la fragmentacin entre texto y accin se vuelve altamente significativa (Silveira- Ubal, 2010, Pg. 10). En este sentido los autores sealan la importancia de acompaar la difusin del texto del Protocolo con una serie de

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acciones que promuevan la construccin de una percepcin diferente del mismo (SILVEIRA- UBAL, 2010, Pg. 10). Aunque son pocos los docentes que explicitaron crticas o aportes al procedimiento del Protocolo se presentan algunas sobre las responsabilidades vinculadas con la realizacin de la denuncia y el peritaje. En relacin a las acciones ya realizadas por parte de los docentes, a pesar de que no es objetivo de la citada investigacin la situacin de la violencia domstica en los centros educativos se relev la deteccin realizada en los ltimos seis meses. De este relevamiento surge que 7 de cada 10 grupos de docentes afirman haber detectado algn tipo de situacin de violencia. La percepcin es de que las acciones ms realizadas son las correspondientes a las etapas iniciales del proceso de atencin, referidas a la identificacin de la situacin, la intervencin inicial y la recabacin de informacin. Ni el tipo de subsistema ni la zona de la institucin muestran diferencias en la percepcin del accionar del Centro Educativo ante al deteccin de situaciones de violencia domstica. La percepcin de los docentes es que esta etapa de evaluacin de riesgo y gravedad es la ms crtica y se relaciona con una categora incluida en el citado estudio sobre cautela en la definicin de las situaciones de violencia domstica. Los autores plantean que esta cautela puede estar vinculada con cierto temor d elos docentes al evaluar y determinar el grado de violencia dadas las consecuencias que pueden generar una deteccin y diagnstico errneos. Los autores remiten este problema a los aspectos conceptuales del problema de la violencia domstica. Segn el citado estudio un grupo de docentes percibe que el Protocolo no responde a las interrogantes vinculadas a ;qu situaciones ameritan la implementacin de las acciones estipuladas en el apartado Atencin (5.2) del Protocolo?. Afirman que el Protocolo no prev acciones claras ante situaciones que no son extremas. Junto con el tem evaluacin del riesgo y gravedad la identificacin del adulto protector se percibe como una etapa con dificultades ya que se percibe que el adulto referente est ausente y que no se cuenta con criterios para valorar la eleccin del adulto referente. El trabajo en redes es valorado como una fortaleza del Protocolo aunque los docentes

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perciben deficiencias en al implementacin y funcionamiento de la coordinacin interinstitucional, vinculndose esto con al insuficiencia de dispositivos que mejoren los servicios; Se tendra que mejorar mucho en las funciones de las instituciones que intervienen que son ineficaces y no estn funcionando correctamente Se visualiza como componente de impotencia e inoperancia la burocratizacin de las coordinaciones interinstitucionales y el trabajo en redes. Desearamos que el sistema burocrtico no sea tan lento para garantizar de esa forma que el alumno no siga en condiciones que atenten contra su salud fsica o psicolgica Con respecto a las representaciones de los docentes a la hora de actuar surge que se percibe una diferencia entre lo deseable propuesto por el Protocolo y lo que se considera efectivamente viable. Por tal motivo surge la necesidad de acompaar la difusin del Protocolo con acciones orientadas a dos lneas de trabajo; sensibilizacin y formacin a la interna de ANEP, dilogo coordinacin y acuerdos con otras instituciones. Con respecto al punto vinculado a la formacin, vulnerabilidad y disponibilidad de los docentes a implicarse y participar en las etapas del protocolo los investigadores construyeron tres categoras para analizar este tem, en funcin del discurso de los docentes participantes de la consulta; sobre el grado de disponibilidad de implicarse en las etapas del Protocolo por parte d os docentes se constata una alta, media y baja/nula disponibilidad a implicarse y realizar el seguimiento de estudiantes que viven situaciones de violencia domstica. Con respecto a la alta disponibilidad citan como ejemplo: Las consideramos todas (las etapas) adecuadas, reforzando el papel del docente en las etapas de deteccin, diagnostico y seguimiento, ya sea en el trabajo en redes, con otros docentes, siendo referente, brindando contencin y estimulando estrategias Refieren a la disponibilidad media a implicarse y participar en relacin a algunas opiniones, por ejemplo; Compartimos como docentes la denuncia y deteccin del problema, no el seguimiento del mismo por el docente. Y, en relacin a la baja/nula disponibilidad a participar e implicarse en las etapas del Protocolo, los autores plantean, en funcin de los relatos, que los docentes entienden

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que su tarea de enseanza no se vincula con la atencin y/o intervencin ante situaciones de violencia domstica, por ejemplo: A nivel docente son acciones que no pueden ser llevadas a cabo. No son competencia del docente resolverlas, para eso existe el INAU. Los autores vinculan este punto de la implicancia y participacin con el tem la vulnerabilidad de los docentes ante casos de violencia domstica dado que hay relatos que expresan una percepcin de desproteccin del docente que se implica en este tipo de situaciones. En tal sentido emerge que algunos docentes plantean la necesidad de proteccin legal hacia los adultos responsables en el proceso de deteccin, investigacin y tratamiento, mantener la privacidad del docente que detecta la situacin y pensar desde un equipo que pueda realizar una mirada observarescuchar para no perderse emocionalmente. Los investigadores sealan la interseccin entre los tems referidos a la implicancia de los docentes en la participacin en las etapas del Protocolo con el tema de los equipos tcnicos multidisciplinarios y la necesidad de instancias formativas. De los relatos se desprende la necesidad de la especificacin sobre la integracin de los Equipos y la necesidad de que stos funciones adecuadamente. En tal sentido, los autores indican que los relatos sealan la necesidad de la existencia de Equipos en los centros pero tambin la necesidad de profundizar en temas como el vnculo y percepcin de los docentes sobre los Equipos y de stos sobre los docentes. Los autores sealan que aparece una lgica presencial que implica la demanda de existencia de un equipo multidisciplinario en cada centro lo cual no convergera con el modelo promocionado por las instituciones vinculadas a lo educativo ya que este modelo buscara articular recursos de modo tal que cada institucin cuente con un cuerpo de profesionales que se desempeen en un conjunto de centros. Hay una preocupacin por la relacin entre la labor tcnica y el vnculo con los estudiantes y surge la necesidad de trascender la mera informacin y asesoramiento solicitando una mejora de los servicios incluyendo equipos en los centros educativos. Los autores sealan que los docentes que indican que deben tener una baja o nula implicacin en las acciones previstas en el Protocolo no aluden a ninguna sugerencia para mejorar su participacin. En general los docentes solicitan instancias de formacin e informacin que les brinden herramientas para el abordaje de situaciones de violencia domstica.

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La etapa de seguimiento y apoyo del Protocolo no presenta dificultades en relacin a la evaluacin de su claridad. Los docentes aluden a la importancia de contemplar diferentes perfiles y roles como los Adscriptos, y quienes desempean tareas anlogas como los profesores referentes, Maestros Comunitarios y Educadores de la Formacin Profesional. Asimismo proponen que se incorporen otras figuras que no pertenecen a los centros como la polica comunitaria. Con respecto al seguimiento se destaca la preocupacin por profundizar el vnculo con los estudiantes a lo largo de las acciones propuestas en el Protocolo y con las familias. Asimismo surge la necesidad de una devolucin a los docentes e instituciones implicadas en las situaciones de violencia domstica preservando la confidencialidad de los propios adolescentes. Los docentes manifiestan la necesidad de generar instancias de informacin y sensibilizacin y facilitacin de herramientas a estudiantes para que puedan enfrentar y proceder ante situaciones de violencia domstica. Y aparece la preocupacin por evitar instancias de revictimizacin de los estudiantes. Segn los autores, desde el relato de los docentes surge que las caractersticas de los adolescentes atenta contra la exteriorizacin de la situacin de violencia domstica por lo cual se dificulta que puedan dar cuenta de la misma, sobre todo cuando son situaciones que no tienen signos evidentes (lo cual no significa que no sean graves). Con respecto al sistema jurdico, los autores resaltan la visin crtica de los docentes respecto del sistema judicial as como se solicita una mayor asesora legal a la interna de los centros, en los procesos de atencin de situaciones. Asimismo se seala la necesidad de un incremento en calidad y cantidad del trabajo en redes involucrando al Poder Judicial y al Ministerio del Interior. Se plantea un desconocimiento de la normativa por parte de los docentes por lo cual surge la necesidad de mayor asesoramiento legal al respecto. Asimismo se observa una percepcin crtica con respecto a la lentitud de los procedimientos, sobre todo en relacin a la sancin del agresor. Los autores sealan aqu la poca claridad de los docentes respecto a la distincin entre las acciones de proteccin del adolescente agredido y la sancin que debe recibir el agresor. El avance en esta distincin podra aportar a la que se ubique con mayor precisin el rol de los centros educativos y sus actores; a saber, tomar las medidas de proteccin y hacer lo posible para asegurarle a los estudiantes agredidos el respeto de sus derechos (Silveira-Ubal, 2010 Pg. 35). En tal sentido los autores diferencian esta tarea de la que tiene el Poder Judicial y el Ministerio del Interior de asegurar que se cumpla la resolucin judicial. Afirman que aunque ambos planos no

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son independientes entre si de modo absoluto, los centros educativos tienen que ver con el grupo de acciones relacionadas con la proteccin de los derechos del estudiante y no con el juicio y la condena del agresor. Los investigadores en el proceso de Consulta plantean que la apropiacin (e institucionalizacin) del Protocolo implica, adems de la difusin del texto, instancias de sensibilizacin y formacin en la interna de ANEP, espacios de dialogo y coordinacin y acuerdos con otras instituciones pblicas y ONGs. Los autores se plantea sobre la posibilidad de una coordinacin entre los diferentes equipos de la ANEP en relacin a posibles puntos comunes. a. Con respecto a las modalidades de formacin los autores retoman propuestas realizadas por los docentes las cuales refieren a formas que tomen en cuenta la experiencia y vivencia de las prcticas concretas. Proponen que las instancias de formacin adquieran un nivel praxionlgico (concepto que toman de Ferry) el cual favorezca que los docentes puedan mantener una distancia de su accin por medio de la realizacin de encuentros con docentes, espacios de dialogo e intercambio sobre las experiencias, discusin de marcos tericos que amplen el horizonte de la prctica concreta. (SilveraUbal, 2010 paga. 36). b. Con respecto a los Equipos Tcnicos y /o Multidisciplinarios queda planteada la necesidad de profundizar en el anlisis de esta temtica ya que a pesar de que los docentes solicitan ms equipos tambin se plantean dificultades en el funcionamiento de estos Equipos. Para los docentes, un modelo de organizacin en red con un Equipo para varios centros es poco compartido siendo ideal que haya un equipo en cada centro. Los autores retoman el discurso de los informantes calificados a partir de lo cual las prcticas institucionales no coinciden con la percepcin de los docentes que estn preocupados por la vinculacin con estos Equipos adems de la numerosidad de situaciones que cada Equipo debera abordar. Asimismo se plantea la integracin complementaria al psiclogo y al trabajador social; abogado, educadores, psicopedagogos, maestros comunitarios, docentes referentes. c. Aunque el estudio percibe un cierto escepticismo sobre la viabilidad prctica del Protocolo se capitaliza la percepcin positiva de los docentes para con el Protocolo. En tal sentido los autores aclaran sobre el momento del proceso en el que se est, sugieren el trabajo en torno, en primer lugar, a la definicin y conceptualizacin sobre violencia domstica, tipos, grados y acciones que

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ameritan cada uno y una orientacin formativa y reflexiva al respecto. Y en segundo lugar proponen la promocin de un mbito de accin abarcativo e interactivo entre los actores del sistema, enfocando el trabajo hacia la proteccin del adolescente como punto prioritario, concientizar que el rol docente tendr como prioridad asegurar y proteger el derecho de los estudiantes, por sobre cualquier otro inters.

133

5- DESCRIPCIN DENSA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SIPIAV

5.1- METODOLOGA UTILIZADA PARA LA REALIZACIN DE LAS ENTREVISTAS. Durante la realizacin de las entrevistas se procur tomar en cuenta las diferentes miradas y perspectivas de los y las entrevistados/as as como la mirada de quien investiga. El diseo procur promover el dialogo e intercambio durante la misma que permitiera adentrarse en las perspectivas subjetivas, las historias, las experiencias e interacciones y los sentidos que los y las entrevistados/as construyeron desde el desarrollo de su tarea buscando conocer la unidad de anlisis ms all de las formulaciones y diseos institucionales. En tal sentido se realizaron entrevistas abiertas a partir de preguntas disparadoras, las cuales fueron orientadas en funcin de las interrogantes principales de la investigacin introduciendo el intercambio con preguntas vinculadas a la ubicacin de la experiencia laboral y el tipo de relacin que el entrevistado tiene con la unidad de anlisis. Durante el desarrollo de la entrevista se repregunt sobre algunos puntos de inters para la investigacin, sea porque surgen como importantes desde el relato del/la entrevistado/a o porque permitieron la mayor comprensin del propio relato por parte del investigador. Debido a los altos niveles de implicacin institucional y cotidiana con algunos de los/as entrevistados/as (tres) se procur establecer un medio de interrogacin y dialogo que permitiera despejar, la intensidad de las relaciones previas en el vnculo, durante el momento de reflexin y exposicin por parte del/la entrevistado/a, procurando una relacin directa del entrevistado con la pregunta y sus propias reflexiones. Por tal motivo se opt por un mtodo de obtencin de datos a travs del medio escrito, mantenindose el sentido de las preguntas y la modalidad abierta quedando pautadas las posibilidades de re-preguntar por el mismo medio as como los acuerdos ticos idnticos a los planteados con el resto de los entrevistados.

134

5.1.1- INFORMANTES CALIFICADOS

!
En funcin de lo previsto en la metodologa de la presente investigacin, se realizaron diez entrevistas a informantes calificados participantes, en diferentes grados y niveles, tanto en el diseo como en la implementacin del SIPIAV o ejecutores de proyectos relacionados directamente (explotacin sexual y atencin a adolescentes vctimas de violencia domstica) Las entrevistas fueron realizadas en funcin a tres categoras o registros de informantes: A. Personas responsables del diseo e implementacin de la poltica, Un integrante del Directorio del INAU, un integrante del Programa Infamilia del MIDES, un integrante de la unidad de gestin del SIPIAV B. Personas responsables del diseo e implementacin de Programas vinculados o emergentes de la poltica; Un integrante de la Direccin de Derechos Humanos de CODICEN, un representante de las ONGs en las redes nacionales, C. Personas responsables de la implementacin de acciones especficas (equipos tcnicos) de la poltica. Tres integrantes de equipos de abordaje de las ONGs, un integrante de equipos tcnicos de la Enseanza Media. Los datos emergentes de las entrevistas sern presentados de modo tal que permitan mantener el anonimato de los y las entrevistadas, en funcin de los requerimientos ticos formulados en el captulo sobre la Metodologa. Para ello se nominarn a los entrevistados/as con una letra (A, B o C, en funcin de la categora como informante) y un nmero. Cada entrevistado mantendr la misma nominacin a lo largo del anlisis.

5.1.2- CATEGORAS DE ANLISIS Dado que se trata de una investigacin cualitativa de carcter descriptivo, el anlisis de las entrevistas tiene como sentido fundamental aportar a la construccin de una descripcin crtica de la unidad de anlisis delimitada. Del anlisis crtico de la bibliografa y los documentos, investigaciones, informes y estudios presentados en el contexto conceptual, se visualizan conexiones, relaciones y aspectos que transversalizan los temas desarrollados. El mapeo de estas conexiones y relaciones permite visualizar cuales son los aspectos fundamentales a indagar en los

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datos que emergen del trabajo de campo. Del contexto conceptual emergen cuatro ejes definidos (ver cuadro 1): el problema de la adolescencia, el problema de la violencia, el desarrollo de las polticas sociales y el paradigma de la proteccin integral.

136

Cuadro 1:

ADOLESCENCIA es una produccin social vinculada a la produccin social de la familia patrircal-nuclear. Se caracteriza por la la concentracin de la pobreza, el significado de la violencia y la peligrosidad, por la discrecionalidad institucional y los problemas de acceso a la justicia y servicios pblicos; sistema educativo, salud, deporte y recreacin as como por la baja o nula participacin ciudadana. Debilidad de los movimientos sociales vinculados a la proteccin de sus derechos.

PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL Implican la: transformacin de las matrices institucionales anteriores a la CDN. Adjudicacin de Recursos necesarios para la implementacin de polticas adecuadas y eficaces. Transformacin en los modos de hacer poltica y construccin democrtica. Corresponsabilidad del Estado, la familia y las instituciones. Participacin de la Sociedad Civil y de los movimientos de niez y adolescencia en todas las etapas de las polticas pblicas, incluyendo el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacion. Universalizacin y territorializacin de las polticas. Desjudicializacin de la pobreza. Garanta de DDNN y A.

POLTICAS SOCIALES - Normativa nacional ambigua. - Inversin insuficiente. - Rigidez en las matrices institucionales - Debilidad interdisciplinar e interinstitucional. - Servicios insuficientes e ineficaces. - Problemas de revictimizacin. - Baja o nula participacin de las ONGs y movimientos de adolescentes en el diseo de las polticas. - Mayor focalizacin que universalizacin. - Descentralizacin y terriorializacin de las polticas.

VIOLENCIA Violencia estructural: desigualdad y pobreza. Discrecionalidad del sistema judicial y las instituciones. Revictimizacin y discriminacin. Violencia Domstica grave.

De

cada

uno

de

esos

ejes

de

identificaron

aspectos

interconectados

transversalizando los cuatro ejes mencionados que se esquematizan en el siguiente Mapeo Conceptual (ver cuadro 2):

137

Cuadro 2:

ADOLESCENCIA es una produccin social vinculada a la produccin social de la familia patrircal-nuclear. Se caracteriza por la la concentracin de la pobreza, el significado de la violencia y la peligrosidad, por la discrecionalidad institucional y los problemas de acceso a la justicia y servicios pblicos; sistema educativo, salud, deporte y recreacin as como por la baja o nula participacin ciudadana. Debilidad de los movimientos sociales vinculados a la proteccin de sus derechos.

PARADIGMA DE LA PROTECCIN INTEGRAL Implican la: transformacin de las matrices institucionales anteriores a la CDN. Adjudicacin de Recursos necesarios para la implementacin de polticas adecuadas y eficaces. Transformacin en los modos de hacer poltica y construccin democrtica. Corresponsabilidad del Estado, la familia y las instituciones. Participacin de la Sociedad Civil y de los movimientos de niez y adolescencia en todas las etapas de las polticas pblicas, incluyendo el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacion. Universalizacin y territorializacin de las polticas. Desjudicializacin de la pobreza. Garanta de DDNN y A.

POLTICAS SOCIALES Normativa nacional ambigua. Inversin insuficiente. Rigidez en las matrices institucionales Debil interdisciplinar e interinstitucionalidad. Servicios insuficientes e ineficaces. Problemas de revictimizacin. Baja o nula participacin de las ONGs y movimientos de adolescentes en el diseo de las polticas. Mayor focalizacin que universalizacin. Descentralizacin y terriorializacin de las poticas.

VIOLENCIA Violencia estructural: desigualdad y pobreza. Discrecionalidad del sistema judicial y las instituciones. Revictimizacin y discriminacin. Violencia Domstica grave.

138

La interseccin de las conexiones y relaciones entre los aspectos que se visualizan entre los cuatro calificados: 1- Paradigma de Proteccin Integral, si se expresa este posicionamiento o se visualizan aspectos del paradigma de la ambigedad en las formulaciones. En esta categora se incluye ( corresponsabilidad del Estado, familia e instituciones, polticas descentralizadas, interinstitucionales e interdisciplinarias, territoriales y participativas desde su diseo, desjudicializacin de la pobreza y garantas de proteccin de los DDNN y A, incluyendo el problema de la revictimizacin, y los principios fundamentales de no discriminacin, participacin, inters superior y derecho a la vida y supervivencia) 2- Concepcin de la adolescencia (si se concibe como socialmente producida y por ende afectada por los procesos poltico-econmico y sociales del contexto, si se la concibe como sujeto de derechos y de que modo). 3- Concepcin de violencia, si se identifican los aspectos estructurales y simblicos de la violencia y su relacin con la poblacin adolescente. 4- Matrices institucionales, concepcin de la institucin (democrtica, participativa, baja burocracia, eficiente, capacitada, con recursos humanos adecuados, etc), su funcionamiento y su relacin con las acciones de proteccin. 5- Inversin y recursos. 6- Incidencia de la poltica en el contenido del relato. ejes (identificados por el cuadro lila en el esquema) delimitan categoras de anlisis que orientarn el trabajo con las entrevistas a informantes

5.2- ANALISIS DE ENTREVISTAS El Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y Adolescencia (SIPIAV) surge como parte de las nuevas formas de hacer polticas sociales instaladas por el primer gobierno de izquierda en el pas. En el ao 2005 se inicia la gestin del gobierno con la presidencia de Tabar Vzquez y con ello el diseo de polticas que intentan amortiguar el impacto de las polticas liberales ejercidas hasta ese momento en los gobiernos anteriores. En ese marco se crea el Ministerio de Desarrollo Social el cual tiene un rol fundamental en estas transformacin de las polticas sociales en general y en la creacin y construccin del SIPIAV en particular, a travs del Programa Infamilia. En el marco del Plan de Equidad, plan articulado de polticas sociales y econmicas

139

que intenta abordar las diferentes problemticas sociales signadas por problemas de desigualdad y pobreza se integra lo que podra nominarse un vector de transversalizacin en las polticas y las instituciones vinculada al tema de la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes vulnerados por la violencia. El SIPIAV se presenta como un sistema complejo que tiene como funcin principal la articulacin de acciones en el abordaje del problema, coordinando acciones interinstitucionales e interdisciplinarias en funcin de tres ejes: la capacitacin a operadores y la sensibilizacin, la atencin a situaciones de violencia y la modificacin normativa, todas ellas a nivel nacional. El sustento institucional es dbil ya que surge a partir de la firma de un acuerdo entre el INAU, el MIDES, la ANEP, el MSP y el MI que no tiene carcter vinculante que obligue a las instituciones parte a transformar sus matrices ni a invertir recursos para el desarrollo de las acciones que se propone. La inexistencia de un decreto o un Artculo normativo que le de consistencia poltica institucional genera que debilidades en la capacidad del Sistema de incidir en las modificaciones institucionales necesarias para su desarrollo. El sistema cuenta con una magra dotacin de recursos humanos para la administracin siendo funcionarios del INAU los que cumplen esta tarea en una de las oficinas centrales. La financiacin de esta mnima estructura as como de alguna de las actividades que se realizan estn a cargo del propio INAU y el Programa Infamilia. A esta debilidad se le agrega el hecho de que la responsabilidad de la gestin est concentrada en una sola institucin, el INAU y una sola persona. Esta situacin presenta problemas que pueden estar relacionados tambin a la baja capacidad de incidencia en las transformaciones institucionales, entre otras limita el involucramiento de estas instituciones en la responsabilidad de la gestin y con ello en el compromiso en la misma. Este aspecto puede estar relacionado con las dificultades que se visualizan para que dichas instituciones incorporen estructuralmente en sus planes de accin y presupuesto las actividades que emergen de los acuerdos interinstitucionales que logra el Comit de Coordinacin. El Comit de Coordinacin es un espacio de intercambio en varios planos de modo simultneo. Est integrado por los organismos mencionados e incorporan en calidad de invitados a representantes del Poder Judicial y de la Sociedad Civil organizada (ONGs). El funcionamiento de dicho Comit genera una evaluacin positiva, fundamentalmente por parte de actores vinculados a la responsabilidad en el diseo de polticas lo cual implica, bsicamente, autoridades estatales y asesores de

140

organismos internacionales. Esta evaluacin positiva se sustenta en el reconocimiento de un proceso de consolidacin del trabajo interinstitucional en la discusin conceptual y formulacin de acciones conjuntas, muchas de las cuales lograron realizarse, como por ejemplo las acciones de capacitacin que coordin el CENFORES, y el diseo y difusin de Mapas de Rutas y Protocolos, como los de Primaria, MI, ASSE, el propio INAU y finalmente la Enseanza Media. El Programa Infamilia tiene un rol protagnico en el desarrollo del Sistema. Dicho rol se ha modificado en funcin de las diferentes etapas de diseo e implementacin. Inicia su vnculo incidiendo fuertemente en las decisiones y definiciones para pasar, finalmente, a tener un lugar de asesor aunque, en todas las etapas ha aportado desde el punto de vista tcnico como desde el punto de vista de la financiacin. Las transformaciones en los modos de articulacin estn vinculados a las transformaciones polticas e institucionales durante estos cinco aos. UNICEF- Uruguay cumple un rol de asesor, desde el inicio del Sistema, aportando financiacin para algunos proyectos as como tcnicamente, al igual que el PNUD. La construccin del Sistema se basa en un entramado complejo de acuerdos polticos que no se ve reflejado en el plano normativo-institucional siendo sustancial la capacidad de la direccin-coordinacin para la deteccin y captacin de expertos en la temtica y su integracin en el Comit Coordinador. Asimismo, pareciera tener importancia el hecho de que el SIPIAV recoge las experiencias existentes previas, fundamentalmente proyectos piloto de organizaciones no gubernamentales, como antecedentes en el abordaje, replicando algunas de las mismas en los diversos lineamientos estratgicos que se formula aunque, no se visualizan instancias de participacin real de estas organizaciones en las etapas de diseo del Sistema. Las opiniones que emergen de los relatos de los y las informantes calificados/as ubican al SIPIAV como un mecanismo, un sistema, un vector de transversalizacin en las polticas y en las instituciones que integra la red de Proteccin Social pero se seala la idea de que en s mismo es complejo y que implic una transformacin o modificacin en las polticas sociales que se desarrollaban hasta el ao 2006.
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Se plantea como objetivo fundamental el abordaje institucional de la violencia y el maltrato contra la niez y adolescencia tendiendo a la promocin y garanta de los DDNN y A.
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A pesar de plantearse como un vector o sistema se visualiza la debilidad en la forma la organizacin de la coordinacin en el sentido de que est centrada en el INAU y en una sola persona la cual ha de abordar todos los planos de gestin incluyendo el poltico y el tcnico. Asimismo se seala la necesidad del involucramiento interinstitucional en la gestin del SIPIAV.
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Aunque no se evala negativamente al calidad de la coordinacin si se cuestiona que la modalidad centralizada en una o dos instituciones afecta o incide en el nivel de involucramiento que podran tener las otras instituciones que componen el sistema si estuvieran comprometidas en el nivel de toma de decisiones. El espacio de articulacin intersectorial e interdisciplinario se establece en el Comit de Coordinacin Interinstitucional el cual es visualizado del siguiente modo:
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Esta integracin pareciera estar afectada por el apoyo poltico con el que cuentan las personas que participan, al mismo tiempo se plantea la idea de proceso y aprendizaje que va acompaando el involucramiento de las personas que lo integran y el efecto

142

positivo que este involucramiento va generando en las instituciones que representan.

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Asimismo se plantea la idea de que el trabajo desde el Comit Coordinador produce tambin una suerte de presin o motivacin hacia los integrantes representantes institucionales hacia las acciones de su propia institucin.
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Sin embargo surge la idea de que no se logra la incidencia necesaria dentro de cada institucin y, que esta incidencia est vinculada o afectada por la figura personal de cada representante, los cuales son visualizados como personas idneas o referentes en la temtica, a nivel nacional. De los relatos surge la idea de una coordinacin interinstitucional novedosa tanto por su constitucin como por su capacidad de lograr acuerdos y coordinacin de acciones conjuntas, sin embargo se sugieren dificultades en la capacidad de impacto de estos acuerdos en las propias instituciones (hacia arriba) y en la vida de la poblacin objetivo (NN y A)
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Sin embargo de los relatos se deduce que hay una percepcin positiva respecto de la capacidad del Sistema en los procesos de descentralizacin y territorializacin de las acciones, fundamentalmente las vinculadas a la lnea de accin de Atencin. Se identifican como aspectos positivos el aumento de la accesibilidad de la poblacin y la mejora en la calidad de la atencin as como la competencia y el compromiso de los equipos pero se seala tambin la insuficiencia de recursos humanos y locativos que afectan la capacidad de abordaje.
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La siguiente cita coloca el problema de la desigualdad y la pobreza a travs de la idea

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de exclusin y seala la idea de la insuficiencia en el modelo de atencin para el abordaje de estos niveles estructurales de la violencia.
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La capacidad de impacto de la estrategia territorial pareciera estar vinculada a la existencia de las redes y a la necesidad de que sean potentes. Sin embargo se observan matices respecto del concepto de territorio, redes unidades de atencin.
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Estos matices podran sugerir modos diferentes de concebir la implementacin de la poltica y el lugar que tiene la poblacin beneficiaria en ella. Aunque se seala la necesidad de que se el territorio el que protagonice al SIPIAV tambin se visualiza la idea de que la llegada al territorio es de las instituciones de asistencia y que stas abordan las problemticas que emergen de la familia y del nio. Aunque se enuncia la dimensin comunitaria sta est referida como objeto de intervencin tambin. Este aspecto es relevante en el sentido de que desde la formulacin del Plan de Equidad se establece la importancia de la participacin y el protagonismo de las comunidades en el desarrollo de las polticas. Del material que emerge de los relatos es posible deducir que, aunque la poltica est diseada adecuadamente, en trminos de interinstitucionalidad, territorializacin e interdisciplinar, podra estar habiendo ambigedades respecto de la concepcin de territorio y el lugar que en ello tienen las comunidades, la participacin y el protagonismo siendo que los avances en la territorializacin se estn estableciendo en funcin de las capacidades de articulacin interinstitucional para la asistencia y son el individuo, la familia y la comunidad campos de intervencin ms que campos de trabajo hacia la autogestin y protagonismo. Asimismo es notoria la ausencia de alusiones vinculadas a la necesidad de realizar abordajes en las propias instituciones encargadas de la proteccin de los derechos de NN y A. Pareciera que hay una percepcin de que las problemticas que las redes locales intentan abordar no estn pudiendo dar respuesta adecuada a la realidad con la que

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se encuentran, por ejemplo el problema de la violencia estructural en relacin a la exclusin, desigualdad y pobreza.
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Esta insuficiencia podra estar vinculada a la falta de recursos humanos (cantidad de tcnicos, equipos y necesaria idoneidad o formacin) y materiales (por ejemplo se seala el locativo) que estn viviendo los servicios de atencin al mismo tiempo que podra estar vinculada tambin al problema de las lgicas o concepciones que se ponen en juego en la implementacin de la poltica. La llegada al territorio mejora el acceso de las instituciones a la poblacin y de la poblacin a los servicios de asistencia pero no est implicando una transformacin en las relaciones de la poblacin con los servicios ni en la idea de asistencia ni modificaciones sustanciales en la vida de los NN y A. Son el individuo, la familia y la comunidad poblacin objetivo de la asistencia y no agentes protagnicos en el abordaje de los problemas territoriales.
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5.2.1- PARADIGMA DE PROTECCIN INTEGRAL La presente categora aporta al anlisis de las opiniones y percepciones que los y las entrevistados/as expresan en relacin aspectos componentes del Paradigma de la Proteccin Integral, emergente de la Convencin de los Derechos del Nio. Entre otros se incluyen las opiniones o percepciones vinculadas a: la transformacin de las matrices institucionales anteriores a la CDN, la adjudicacin de Recursos necesarios para la implementacin de polticas adecuadas y eficaces, la transformacin en los modos de hacer poltica y construccin democrtica, la corresponsabilidad del Estado, la familia y las instituciones, la participacin de la Sociedad Civil y de los movimientos de niez y adolescencia en todas las etapas de las polticas pblicas, incluyendo el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin, la universalizacin y territorializacin de las polticas, la desjudicializacin de la pobreza y la capacidad de garantizar los DDNN y A. En este sentido, uno de los temas relevantes es la percepcin que alguno de los y las entrevistadas tienen respecto de la relacin entre la universalizacin y focalizacin de las polticas. Esta relacin es visible en las siguiente cita:
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La relacin entre polticas universales y focalizadas se plantea en una lgica de estratificacin de las polticas y porcentualizacin de las problemticas que con ellas se intenta abordar. En tal sentido pareciera existir una relacin adecuada entre polticas universales y focalizadas, (segn el documento del Plan de Equidad la relacin es de un 80% universalizadas y un 20% focalizadas), sin embargo esta relacin se torna mvil en funcin de la perspectiva o mirada que se priorice, por ejemplo, la priorizacin de la familia como unidad de anlisis principal o, de la profundidad del anlisis que se realice sobre procesos de implementacin concretos.
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El hecho de que se coloque a la familia como principal beneficiario de las polticas sociales de asistencia pareciera estar vinculado al hecho de que se la coloca como el mejor espacio para visualizar y detectar las diferentes vulneraciones que sta vive. Sin embargo, al no aparecer otros espacios de intervencin o beneficiaros, con la misma intensidad (como podran ser las propias instituciones de asistencia), se podra generar la interrogante respecto al problema de la corresponsabilidad del Estado, las instituciones y la comunidad, junto con la familia, en la proteccin de los derechos de NN y A. Pareciera que las polticas sociales intentan identificar los daos provocados por las diferentes formas de vulneracin de los derechos de esas familias al mismo tiempo que se coloca en ella el peso de la resolucin de los efectos de estas vulneraciones al concentrar en ellas las acciones de asistencia, aunque stas sean en una relacin de composicin inter-institucional. Aunque en las dos citas anteriores se expresa claramente el sentido y motivo por el cual se concentran las polticas en el abordaje a las familias, esta concentracin podra estar generando ambigedades respecto del lugar en que se coloca a la familia como

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responsable de la proteccin de los derechos del NN y A respecto de la idea emergente de la Convencin sobre la corresponsabilidad del Estado y las instituciones en esta funcin. Aunque el pasaje del individuo a la familia como beneficiario de las polticas sociales pareciera ser un avance en este sentido, dejando de centrar la mirada en el individuo y generando una apertura y ampliacin de la misma, esta amplitud no abarca a las instituciones y a la comunidad como beneficiarios de las polticas o de hacerlo, no aparecen explicitadas las problemticas que estos otros mbitos contienen en el campo de la violacin de los derechos y la responsabilidad en su proteccin. De hecho, aunque el SIPIAV es un sistema integral de proteccin a la niez y adolescencia vctima de violencia, los relatos y las prcticas parecieran recortarse, fundamentalmente, en el campo de la Violencia Domstica y en la familia como objeto de las polticas. La siguiente cita coloca el problema de las instituciones en la trasmisin de prcticas no violentas aunque no se formula claramente hacia quien iran dirigidas las acciones. Asimismo las referidas citas aluden a lo que habra que desarrollar por lo cual es posible suponer que los entrevistados no perciben que estas acciones se estn implementando actualmente.
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Las citas anteriores permiten intuir que los/as entrevistados/as incluyen en su anlisis categoras importantes en la constitucin del paradigma de integralidad aunque sealen la dificultad actual de su implementacin. Sin embargo se identifican avances en los registros de informacin aunque estos sean todava parciales, como lo seala la cita siguiente:

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Al igual que en tems anteriores vuelve a aparecer la idea de proceso y aprendizaje, en el caso de la siguiente cita est vinculado al trabajo interinstitucional y ste pareciera estar relacionado con las modificaciones de autoridades en las instituciones.
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Este proceso implica la complejizacin de las articulaciones las cuales, como seala la cita, trascienden la mera coordinacin e involucran el trabajo de equipo, las conceptualizaciones, la articulacin de recursos y programas. Se trasmite la idea de avance y de proceso. Esta idea de proceso, avance, vuelve a aparecer en la siguiente cita en la cual se esboza la idea de la instalacin del SIPIAV partiendo del reconocimiento de las experiencias existentes antes de su creacin as como de su coordinacin.
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La interinstitucionalidad e intersectorialidad es un eje importante en la concepcin de la proteccin integral, desde diferentes relatos se plantea la opinin positiva respecto de este aspecto el cual pareciera que el SIPIAV est logrando generar en varios de los niveles de abordaje :
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Aunque las citas anteriores dan cuenta de la percepcin positiva que expresan los/as entrevistados respecto de la interinstitcionalidad es llamativa la presencia de alusiones vinculadas fundamentalmente al impacto en el operador siendo menos presente el impacto de esta interinstitucionalidad en relacin a los abordajes del problema por ende en relacin a la vida de los y las adolescentes.
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Sin embargo abre tambin nuevas interrogantes respecto uno de los problemas fundamentales en la implementacin desde el paradigma de la integralidad en al proteccin de los derechos de NN y A, la corresponsabilidad entre el Estado, la familia, las instituciones y la comunidad. Con respecto a la participacin de la sociedad civil en las etapas de diseo de las polticas, aspecto que se incorpora como importante en una poltica de proteccin integral pero que adems es sealado en importante en las observaciones y recomendaciones del Comit de las Naciones Unidas aparece como ausente tanto en la documentacin analizada como en los relatos de las entrevistas. Aunque el Comit de Coordinacin del SIPIAV integra representantes de las ONGs;
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Esta ausencia de las organizaciones de la sociedad civil en las etapas de diseo de la poltica social podra estar indicando la dificultad de incluir perspectivas trabajadas en relacin a la poblacin objetivo o beneficiara de la misma como a las metodologas posibles de abordaje del problema que se intenta abordar con dicha poltica. En este sentido se abre la problemtica de la capacidad de incidencia de los movimientos sociales de promocin y proteccin de los derechos de los NN y A al mismo tiempo que de la amplitud del Estado en generar instancias de dialogo y participacin. La inclusin de Adolescentes en los procesos de diseo aparece ms ausente todava ya que no hay presencia o voz en las instancias de coordinacin.

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Algunos relatos de las entrevistas muestran zonas de tensin entre la dimensin de la universalizacin de las polticas la focalizacin de las mismas. Aunque en las citas iniciales en este captulo se expresa la adecuada relacin entre universalizacin y focalizacin pareciera que en las prcticas cotidianas se percibe una relacin desajustada o inadecuada, como por ejemplo en la siguiente cita:
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En este sentido se expresa la percepcin de una distancia visible entre el discurso y la prctica;
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Esta distancia percibida podra estar vinculada a los anlisis realizados por los estudios regionales y mundiales sobre la aplicacin de la Convencin en los diferentes pases. En dichos estudios se seala que podra estar ocurriendo una retrica del paradigma de la proteccin integral que no se efectiviza en las acciones emergentes de las polticas sociales y en las matrices institucionales. Asimismo podra relacionarse tambin con la idea de que plantea Garca Mndez en relacin al desarrollo de un paradigma de la ambigedad desde el cual, a pesar de el desarrollo de discursos pro- integralidad de la proteccin se sostienen y sustentan prcticas y acciones preConvencin. La focalizacin de las polticas pareciera estar operando de hecho a pesar de que en el diseo de las mismas se exprese la universalizacin. Este punto abre tambin interrogantes respecto del problema de la implementacin de las polticas, la cita siguiente es un ejemplo de ello:
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5.2.2- CONCEPCIN DE ADOLESCENCIA

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La presente categora intenta indagar los diversos aspectos que los y las informantes expresan ante las preguntas vinculadas a la adolescencia en general o a la inclusin de la adolescencia en la poltica pblica. Las siguientes citas esbozan una concepcin de adolescencia armnica con las conceptualizaciones abordadas en este estudio, fundamentalmente expresando aspectos vinculados a la produccin social de la misma y a la situacin de vulneracin que la caracteriza.
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Los relatos expresan relaciones visibles entre las producciones sociales de subjetividad y las conductas y relaciones que los y las adolescentes quedan determinados a generar a partir de estas producciones. Asimismo incluyen la dimensin de la desigualdad y la pobreza como aspecto relevante en la caracterizacin. Asimismo se sugiere la idea de desproteccin ante estos procesos. Los encargos sociales a travs de las instituciones desde sus matrices institucionales parecieran reforzar la idea de una adolescencia percibida como molesta o peligrosa y sobre la cual se aplican acciones segregativas o victimizantes pero de modo naturalizado y legitimado de hecho.
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Las citas anteriores generan la idea de desproteccin y violentacin que viven los y las adolescentes desde el mundo adulto e institucional as como la dificultad de abordar adecuadamente esta condicin, desde las mismas instituciones y las polticas sociales las cuales parecieran no considerarlos en sus condiciones de vulneracin sino ms bien revictimizarlos. En tal sentido se formulan respuestas que abordan el problema de la inclusin de la problemtica de la adolescencia en las polticas sociales. Esta necesidad de inclusin respondera a las necesidades que emergen al ser considerada una poblacin vulnerada en trminos de derechos.
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El acceso de los y las adolescentes a los servicios de proteccin pareciera estar vinculado a la capacidad que tenga el servicio en cuestin de detectar o identificar la vulneracin a partir del trabajo con los hermanos/as y la familia. El hecho de que se incluyan adolescentes en los abordajes pueda estar indicando la no discriminacin explcita de esta poblacin, sin embargo s se puede deducir problemas en la deteccin y en la accesibilidad, sobre todo si tomamos en cuenta que la mirada del operador no est orientada a ello.
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Aunque, de las anteriores opiniones se puede deducir un intento de no focalizacin del abordaje ya que se intenta trabajar como un problema de todos los miembros de la familia, de todos modos se expresa una preocupacin del sistema sobre la ausencia de dispositivos o acciones que consideren especficamente las condiciones y realidad de la adolescencia. Este es un aspecto que podra aportar al debate sobre la tensin focalizacin- universalizacin, sin embargo pareciera que esta tensin no se resolvera al priorizar la familia por sobre el adolescente ya que, en ambos casos, la poltica se est centrando en el mbito de la familia o el individuo. Las siguientes citas colocan el problema de la efectividad de las acciones y la implementacin, como llega la poltica a la vida del y la adolescente?
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Desde las diferentes perspectivas de los y las informantes aparece la ausencia de inclusin de la adolescencia en las polticas sociales en general y en los abordajes desde el SIPIAV en particular, especialmente en los aspectos vinculados a la proteccin de sus derechos cuando son violentados y vulnerados. Sin embargo se visualizan intensiones y planificaciones que prevn su inclusin en las polticas:
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As como en aspectos vinculados a los recursos humanos y las matrices institucionales:

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Las valoraciones positivas respecto de la inclusin de la adolescencia en la poltica son las vinculadas al Protocolo para la Enseanza Media:
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5.2.3- CONCEPCIN DE VIOLENCIA Esta categora pretende identificar las opiniones e ideas vinculadas a la problemtica de la violencia contra los y las adolescentes ya que es la problemtica de abordaje de la unidad de anlisis dado que estas opiniones pueden orientar sobre algunos aspectos de la concepcin con la que los informantes se manejan para pensar el SIPIAV. Al mismo tiempo puede aportar a la visin que los y las entrevistados/as tienen sobre el propio SIPIAV en los abordajes. En la mayora de los relatos puede intuirse una concepcin de violencia vinculada a las relaciones interperonsales aunque, en algunos casos se la relaciona con otro tipo de cuestiones las cuales aparecen como efectos o como otras situaciones pero, en casi todos los relatos aludiendo a las polticas y al lugar que el problema tiene en ellas.
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En los relatos se observa un desplazamiento del problema de la violencia al problema de la violencia domstica. Al igual que en los discursos formales emergentes de los documentos analizados, se produce una concentracin hacia la familia y la violencia en el mbito familiar que no es explicitada o expresada explcitamente. Se reitera la concentracin de las acciones de abordaje en el mbito de la familia y no aparecen menciones a las relaciones que esta forma de violencia tiene con la violencia estructural, social e institucional contra NN y A, especialmente contra adolescentes.
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La violencia aparece como un analizador, la punta de un iceberg, como un problema fragmentado de los otros que seran efectos de ella. La concepcin de violencia estara ms vinculada a la accin de violentacin interpersonal y las polticas son diseadas para el abordaje de esta accin.
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Aunque en algunos relatos, generados desde informantes vinculados a las acciones directas con la poblacin objetivo o con equipos que trabajan con ellos, se nombr el plano estructural de la violencia, fundamentalmente vinculado a la pobreza y exclusin, no se identifican expresiones que aludan a la relacin de este plano ms abstracto con la violencia interpersonal. Tampoco se pudo identificar acciones que intenten el abordaje explcito de los niveles de violencia institucional y de la comunidad sobre los y las adolescentes. Del siguiente relato se puede deducir que esta focalizacin en la mirada podra estar vinculada a la formacin y capacitacin de los operadores y las instituciones
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5.2.4- MATRICES INSTITUCIONALES El anlisis desde este vector intenta abrir visibilidad sobre la percepcin que tienen los y las entrevistados respecto de las lgicas institucionales, su misin, cultura institucional, mecanismos de participacin y toma de decisiones, concepciones respecto de la poblacin objetivo y los niveles de burocratizacin. Sobre esta dimensin han aportado entrevistados de todas las categoras siendo adems una de las ms abordadas por los informantes calificados, sobre todo en el contexto de reflexionar sobre las dificultades u obstculos de la implementacin de la Convencin y sus mandatos. Por ejemplo, la siguiente cita permite plantea la percepcin de que el funcionamiento del INAU no acompaa las lgicas que las autoridades generan as como los acuerdos que stas establecen.
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B+-5+)4)&:'CIJ' '

La siguiente seala la percepcin de esta distancia, incluyendo el plano de las concepciones. Esta distancia entre los niveles de autoridades y el resto es planteado tambin en relacin a otras instituciones integrantes de la poltica. Pareciera que las matrices institucionales se visualizan como obstculo tanto en el propio INAU como en relacin a las interacciones entre instituciones, visualizndose diferencias horizontales en las concepciones y priorizaciones. En esta cita se sealan entonces dos planos de problemas vinculados a la necesaria transformacin de las matrices pre- Convencin; por un lado la distancia entre los niveles dentro de cada institucin (autoridadesejecutores) al mismo tiempo que se indica la incidencia de esta distancia en la capacidad de implementacin de los acuerdos entre instituciones, o sea que se percibe esta distancia en las instituciones en general.
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Sin embargo, la siguiente cita sugiere la importancia que tiene el posicionamiento del Directorio respecto de las prioridades que se realizan:
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Las concepciones (estructura patriarcal, reproduccin de esquemas de gnero) son los aspectos que aparecen con mas insistencia a en los relatos, cuando se habla sobre las instituciones. Pareciera que las dificultades en la implementacin en relacin a las transformaciones institucionales necesarias, son percibidas en relacin a los posicionamientos y concepciones en los diferentes estamentos de sta.
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Siguiendo en la misma lnea, las siguientes citas permiten visualizar de modo ms

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detallado cmo el/la entrevistado/a percibe la relacin entre la matriz institucional y la capacidad de poner en juego las polticas o, planteado de otro modo, cmo una poltica que est pensada (desde el diseo) como transversal a otras puede convertirse en una programa o accin cristalizado en s misma.
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Las prcticas institucionales instaladas surgen relacionadas directamente con la capacidad de articulacin entre acciones tanto dentro de la misma institucin como entre instituciones. Aparece explcitamente el problema de la burocracia y el procedimiento vinculado al problema de la concepcin respecto del problema.
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Mapa de Rutas o Protocolo son percibidos como herramienta o instrumento de transformacin institucional:
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La siguiente cita abre una dimensin dentro del problema de las matrices institucionales, las personas y las relaciones entre las personas dentro de la institucin y con la institucin. El sentido de pertenencia pareciera estar vinculado, con los lineamientos poltico-institucionales habilitantes o no de las personas y sus acciones, el lugar que tiene la prctica de la persona dentro de lo que son las polticas institucionales, incluyendo la distribucin de recursos y priorizacin de los mismos.
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Aunque el sentido de pertenencia pareciera estar aludiendo a la persona se plantea tambin la idea de que esta pertenencia que pueda sentir o no un integrante institucional est afectada por la capacidad de la institucin a travs de los lineamientos polticos e institucionales, reiterndose aqu el problema de los recursos adecuados para el abordaje del problema, como lo sugiere la siguientes citas:
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5.2.5- INVERSIN Y RECURSOS La inversin y los recursos pareciera ser un factor importante en la capacidad de impacto de la poltica. Las apreciaciones respecto de este aspecto presentan matices diferentes segn la categora de informante del que se trate observndose percepciones diferentes y en algunos casos, contradictorias. Aunque estas diferencias pueden ser visibles en funcin del estamento o categora del entrevistado/a en funcin del lugar institucional (autoridad, asesor, ejecutor, etc.) tambin podra estar

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relacionada con la especificidad en la formacin y experticia respecto de la problemtica que la poltica social pretende abordar. Desde el relato de los informantes ubicados en la categora de responsables del diseo de la poltica la inversin no pareciera ser determinante, sin embargo, los informantes ubicados en las categoras siguientes identifican una mayor incidencia de la inversin y los recursos en el impacto de las acciones.
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Del anlisis de las citas anteriores se puede generar la interrogante sobre la inversin real y estructural que el Estado est generando para el problema que la poltica pretende abordar, pareciera que muchos de los avances son posibles a travs de la financiacin internacional. Este tipo de financiacin adquiere valoraciones diferentes en funcin del lugar en el que se est respecto de la poltica. En la medida que el informante est ms cerca del abordaje directo de la problemtica y de la poblacin objetivo, las caractersticas de la financiacin parecieran percibirse como ms negativas, y a la inversa. Del relato de los informantes responsables del diseo de la poltica no se deduce una valoracin negativa respecto de la capacidad de financiacin de la poltica aunque s se puede deducir una apreciacin negativa respecto de las lgicas y las prcticas institucionales que deberan modificarse y un posible efecto

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positivo en este sentido respecto del presupuesto no estructural. Las citas siguientes permiten esbozar los posibles impactos negativos de la relacin inversin-recursos existente, en los modos en que se producen las ejecuciones de la poltica:
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Pareciera que el problema de los recursos no est vinculado exclusivamente a la capacidad del Estado de financiar la poltica sino a las lgicas o matrices institucionales y a los modos en que estas lgicas afectan o producen el diseo de la poltica as como sus estrategias de financiacin y priorizacin del gasto. Al mismo tiempo, estas estrategias incluyen, en sus objetivos, tcticas de transformacin en las lgicas institucionales y en la absorcin estructural de las innovaciones. Dicho de otro modo, pareciera que los modos en los que las autoridades manejan el problema de la inversin y los recursos se vinculan tambin con estrategias de transformacin de las matrices institucionales, aunque esto no contemple o considere cabalmente los efectos que ello puede tener en las etapas de implementacin. Asimismo pareciera que las valoraciones positivas de la implementacin estn relacionadas de algn modo con la capacidad, compromiso y pertenencia que las personas tienen con la institucin, con el problema o con la poblacin objetivo, tanto en las acciones como en la bsqueda de recursos para generarlas o mantenerlas.
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Otro aspecto que pareciera relevante es sobre los recursos humanos respecto de su idoneidad para las tareas que realizan. Esta dimensin pareciera estar contemplada directamente en el diseo del SIPIAV ya que una de sus tres lneas de accin se vincula a la formacin y capacitacin de operadores, sin embargo pareciera necesario analizar en mayor profundidad la incidencia que podra estar teniendo este aspecto en los procesos de implementacin, en la transformacin de las matrices institucionales, en la revictimizacin y en la pertenencia institucional. La siguiente cita alude a esta problemtica:
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5.2.6- DIMENSIN POLTICA La incidencia de la dimensin poltica en la capacidad del SIPIAV de cumplir sus objetivos pareciera ser alta. Sin embargo esta incidencia parece estar ms marcada en las opiniones expresadas por los informantes vinculados ms directamente con los niveles de diseo o autoridades institucionales. Los modos en que la dimensin poltica afecta a la poltica social se pueden sospechar a partir de las siguientes citas:
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Este comentario podra estar relacionado con la percepcin que tienen algunos/as informantes respecto a que, aunque el Estado se puso al hombro el tema no est dndole un lugar adecuado en la agenda poltica y al mismo tiempo la idea de que entre las definiciones de ms alto nivel y las acciones de implementacin hay una distancia significativa.
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La siguiente cita seala una cualidad del modo en que se fue constituyendo el SIPIAV que es valorada positivamente y refiere a que el proceso de constitucin pareciera emerger del reconocimiento del problema y las necesidades de abordaje desde los planos de accin ya existentes y al mismo tiempo que las relaciones entre las instituciones se basan en una mirada comn de sus representantes y acuerdos de trabajo basados en esos acuerdos colectivos. En tal sentido, la legitimidad institucional a partir de un reconocimiento poltico y normativo pareciera ser algo a lo que llegar ms que un punto de partida, como lo es en espacios con funciones similares como lo son los Comits nacionales, por ejemplo.
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El problema de la participacin de la sociedad civil (ONGs) en las instancias de diseo se enuncia en la siguiente cita, generndose visibilidad sobre el problema de la relacin Estado-Sociedad Civil y la posible confusin en relacin a las competencias y funciones. El relato permite visualizar una evaluacin negativa respecto de esta relacin:
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Se reafirma la idea de que la construccin de la poltica (en este caso el SIPIAV) no incluye los aportes de las organizaciones que estn trabajando en al propia ejecucin de dicha poltica siendo stas consideradas medios efectores o ejecutores mercerizados de los servicios que el Estado disea. Este aspecto podra estar vinculado a la sealada debilidad de los movimientos sociales por la proteccin de los derechos de NN y A en las acciones de incidencia en la poltica pblicas, aspecto bastamente trabajado por el Comit de los Derechos del Nio en su estudio sobre el tema: Incidencia en Polticas Pblicas. De dicho estudio surge, entre otros aspectos, que la debilidad de las organizaciones sociales en las acciones de incidencia se vincula a la dependencia de estas organizaciones a las financiaciones del Estado y al hecho de que por ello, dichas organizaciones se tornan competidoras entre s,

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5
Comit para la Erradicacin de la Explotacin Sexual Comercial y no Comercial

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generndose un debilitamiento en las acciones de incidencia conjunta. A diferencia de los movimientos sociales de lucha por los derechos de las mujeres, las organizaciones de infancia no han logrado todava generar el impacto suficiente para transformar las relaciones con el Estado. Asimismo pareciera que el Estado no incluye en sus polticas, espacios de dialogo real y efectivo con dichas organizaciones perdindose la mirada crtica y novedosa que los proyectos que stas implementan puedan aportar. Otro aspecto que tiene relevancia en esta relacin es el complejo entramado de implicaciones y conexiones con el plano poltico partidario. Muchas de las ONGs vinculadas a la infancia y adolescencia mantienen conexiones directas, a travs de sus Consejos Directivos o direcciones ejecutivas, con autoridades estatales o polticopartidarias. En el caso de los movimientos feministas pareciera haber ocurrido un proceso diferente al del resto de las organizaciones, de hecho a nivel parlamentario fue el movimiento que logr con mayor xito la alianza inter-partidaria en la lucha de la defensa por los derechos, cosa que no se asemeja en absoluto a la realidad de los movimientos de lucha por los derechos de la infancia. La implementacin del SIPIAV pareciera estar vinculada al lugar que tenga la

problemtica en la agenda poltica, esto afectara la consolidacin institucional del Sistema al mismo tiempo que la modificacin de las matrices institucionales. Asimismo abre visibilidad sobre la importancia que tiene la relacin Estado- Sociedad Civil en la inclusin de los problemas en la agenda as como en su priorizacin en las polticas. Del anlisis de los relatos se puede deducir que la problemtica no es incluida en la agenda poltica con la prioridad que debera, dada la magnitud y gravedad de la misma. No se cuenta con un decreto o Ley que le de consistencia institucional al SIPIAV, no se cuenta con presupuesto estructural capaz de sostener adecuadamente al acciones presentes as como las proyecciones y planificaciones que se intentan generar y no se cuenta con la transformacin institucional necesaria para su adecuado desarrollo. La importancia de la poltica institucional pareciera ser relevante, el apoyo poltico que tienen las personas o las definiciones dentro de cada institucin o las instituciones as como con la incidencia que tiene la relacin o distancia entre las autoridades y los otros niveles institucionales pareciera afectar directamente la eficacia en la implementacin:
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La creacin de Mapas de Ruta y Protocolos de actuacin, uno de los componentes ms desarrollados por el SIPIAV en la lnea de accin vinculada a los Modelos de Atencin, ofician como herramientas de normatizacin que intentan afectar en las matrices institucionales:
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En el caso del Protocolo para la Enseanza Media la implementacin es compleja, implica la participacin de docentes en su construccin y en los procesos de implementacin:
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Sin embargo, depende del funcionamiento de la institucin y de las autoridades de dicha institucin el modo en que esta normativizacin y legitimacin toma forma y sentido:
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La ambigedad percibida en la dimensin poltica pareciera reproducirse en la dimensin institucional. Al mismo tiempo que se instala, a partir de acuerdos desde las ms altas jerarquas, un procedimiento (Mapa de Ruta o Protocolo) la propia institucin no genera los mecanismos adecuados para que dicho procedimiento aceptado y acordado se implemente. La implementacin se ve directamente afectada por la discrecionalidad que se genera a partir de matrices institucionales ambiguas tambin:
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A su vez, los debates y discusiones a nivel poltico se tornan contexto y texto en los abordajes concretos, fundamentalmente en los mbitos institucionales en los cuales, la densidad de los problemas es alta, por ejemplo en la Enseanza:'
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Aunque en todos los niveles de diseo de la poltica pareciera haber un acuerdo sobre la concepcin que se tiene de la poblacin objetivo, (en este caso adolescencia) no se pudo encontrar una correspondencia directa con la priorizacin generada en los dispositivos que la poltica crea para los abordajes.
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6- CONCLUSIONES
Retomando la interrogante inicial, orientadora de la investigacin; De que modo, la instalacin del Sistema de Proteccin Integral de la niez aporta a la promocin y proteccin de los derechos de adolescentes vctimas de violencia domstica? podra plantear que el SIPIAV es un sistema de articulacin intersectorial que pretende transversalizar las polticas institucionales y las acciones en pos de la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes como vctimas de violencia. La capacidad de proteccin de los derechos se ve influida por la articulacin de una multiplicidad de planos o factores, algunos de ellos intrnsecos al propio Sistema y otros que lo anteceden y trascienden pero que tambin lo componen. La relacin entre estos factores o planos es compleja e interdependiente, operan como un entramado sobre el cual el SIPIAV se instala y desde donde se constituye y afecta de modo sutil, todos los componentes y efectos del mismo. La dimensin poltica en general y al desarrollo de las polticas sociales en particular aparece como uno de estos factores o planos. La instalacin del SIPIAV, en el ao 2007, se enmarca en los nuevos modos de hacer polticas sociales generadas a partir del primer gobierno de izquierda en el pas con la asuncin de Tabar Vzquez a la presidencia en al ao 2005. Es en el ao 2009 que el mencionado gobierno presenta la evaluacin de su gestin en trminos de polticas sociales sealando el pasaje de una lgica de atencin a las urgencias en relacin a la pobreza y la desigualdad a una lgica de transformacin estructural de las polticas sociales y con ello de las funciones del Estado. Estas nuevas lgicas se caracterizan por la coordinacin con las polticas econmicas y la articulacin interinstitucional, la universalizacin de las polticas as como su territorializacin, siendo la focalizacin una accin realizada en situaciones que as lo ameritan. La dimensin poltica forma parte constitutiva del SIPIAV al mismo tiempo que lo engloba. Su alto nivel de especificidad; la proteccin de los derechos de la infancia vulnerada, lo hace nico respecto de otros sistemas o herramientas de polticas transversalizadoras. Tiene el mandato de abordar el problema de la violencia contra la infancia desde el paradigma de la integralidad de la proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes, en un contexto en el que la niez y adolescencia est sumergida como sector o grupo social respecto de sus condiciones ciudadanas. As como en el resto de la regin el impacto de las dictaduras primero, la reduccin de las funciones del Estado luego y con ello las polticas liberales ha recado fundamentalmente en esta poblacin.

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El SIPIAV se instala en un momento histrico de transformacin de las funciones del Estado y un intento de re fortalecimiento de dichas instituciones y por ende de acceso a ellas por parte de la poblacin referida. Desde este marco se disea, siendo el sistema que toma como eje los mandatos fundamentales de la Convencin de los Derechos del Nio. La Convencin de los Derechos del Nio, el complejo entramado poltico y social que implic su construccin y ratificacin y las caractersticas peculiares de sus procesos de implementacin constituyen otro de los planos que inciden en la capacidad del SIPIAV para proteger los derechos. La instalacin del Paradigma de la Proteccin Integral que produce aporta a los procesos de transformacin de las polticas sociales ya que instala, explcitamente, parmetros similares a los que las los gobiernos de izquierda en la regin intentan llegar; la descentralizacin y territorializacin de las polticas, la intersectorialidad, la corresponsabilidad en la proteccin de los derechos, y la construccin de ciudadana desde la infancia. A pesar de la importancia que tiene este sistema desde el punto de vista discursivo y de la formulacin de la poltica, es notable la fragilidad institucional y poltica con la que cuenta para su desarrollo. Siendo su accin fundamental la transversalizacin de las polticas y las instituciones (que en trminos generales presentan matrices institucionales pre-Convencin) tendiendo a su transformacin hacia el paradigma de la proteccin integral, la capacidad que tiene de impactar en estas matrices depende, en gran medida, de los esfuerzos de la unidad de gestin (que es ejercida por una sola institucin, el INAU) y la articulacin que pueda generar el Comit Coordinador, integrado por expertos idneos, con apoyo poltico pero sin sostn normativo real que les permita una incidencia significativa en las propias matrices de las instituciones que representan. La debilidad en el protagonismo intersectorial pareciera afectar la capacidad del SIPIAV de transformar lgicas institucionales, inversiones y planificacin adecuada para la realizacin de acciones tendientes al cumplimiento de sus objetivos. Aunque el SIPIAV es visualizado como un sistema que funciona bien, este funcionamiento pareciera referir fundamentalmente al trabajo del Comit Coordinador, el cual tiene caractersticas atpicas dada su asiduidad, integracin y compromiso. Esta evaluacin positiva pareciera estar vinculada a las formas en que se fue gestando el Sistema. Esta gestacin se caracteriza por: la intervencin directa de Infamilia

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(MIDES) quien aport financiacin y apoyo tcnico durante al fase de diseo, fortaleciendo as lo que se nomina como la unidad de gestin, compartiendo las acciones iniciales con la Direccin aportada por el INAU. Esta unidad de gestin, asesorada a su vez por el PNUD y por UNICEF, recogi las experiencias de atencin, llevadas a cabo, fundamentalmente por organizaciones no gubernamentales especializadas en el abordaje de la violencia domstica contra nios, nias y adolescentes, que desarrollaban acciones combinadas a travs de proyectos en convenio con el INAU y proyectos en convenio con Infamilia los cuales ya instalaban la intersectorialidad y territorializacin de la intervencin articulando acciones con lo que hoy son los SOCAT. Las acciones en la lnea de capacitacin- formacin toman la experiencia de acciones previas realizadas por ONGs financiadas hasta el momento por UNICEF que realizaban sus abordajes priorizando la descentralizacin Montevideana y la construccin de redes locales en el pas. El trabajo desde la unidad de gestin, fundamentalmente desde el propio INAU pareciera estar vinculado a la identificacin y captacin de expertos idneos para la integracin del Comit Coordinador. Esta identificacin y captacin pareciera incidir positivamente en la construccin de un proceso de trabajo comprometido y sistemtico en el seno de dicho Comit permitiendo la construccin de acuerdos conceptuales y polticos de manera sostenida. Estos acuerdos han permitido el fortalecimiento de algunas acciones del SIPIAV, fundamentalmente el diseo de Mapas de Ruta y Protocolos sectoriales que articulan una visin conjunta de los procedimientos interinstitucionales e interdisciplinarios e instalan, en el seno de las instituciones que representan una cierta normativa que habilita prcticas integrales. Sin embargo estos avances no han logrado producir, por lo menos todava, una transformacin significativa en las matrices institucionales de los sectores ya que las lgicas de funcionamiento (pre-Convencin) parecieran operar con mayor fuerza que las transformaciones que se intentan generar. La inversin y las lgicas de asignacin y distribucin de recursos es otro de los planos que inciden en el funcionamiento del SIPIAV. La insuficiencia de recursos econmicos que permitan un mayor impacto de las acciones integrales, las debilidades en la formacin y capacidad de los operadores para el abordaje de los problemas, las lgicas del funcionamiento burocrtico, la forma de toma de decisiones as como la incidencia de la dimensin poltica y poltica institucional parecieran ser elementos clave. A pesar de la existencia de acuerdos polticos intersectoriales, a nivel de las ms altas

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jerarquas, no se estn generando las acciones necesarias para que dichos acuerdos puedan implementarse a travs de la transformacin de las instituciones y la creacin de mecanismos eficientes para la implementacin adecuada. Pareciera operar, tal cual lo plantea Garca Mndez, una ambigedad que se ejerce en todas las fases de la poltica social. Esta ambigedad es visible a nivel de las prcticas cotidianas que los operadores relatan as como en los efectos que generan en la vida de los nios, nias y adolescentes vulnerados que encuentran en las instituciones que deberan protegerlos en sus derechos nuevos modos de victimizacin y vulneracin. Los estudios a nivel regional y nacional insisten en la evaluacin negativa respecto de la situacin de la infancia y adolescencia, con el aumento de la visibilidad de sus derechos se da, concomitantemente, un aumento en la violacin de los mismos y sta pareciera estar tambin, cada vez ms naturalizada. Ninguna de las lneas de accin del SIPIAV cuenta con recursos estructurales y adecuados para el desarrollo de las acciones que se pretenden realizar siendo, la financiacin internacional una alternativa utilizada por las autoridades, como modo de aportar a la transformacin de las matrices institucionales pre-Convencin intentando la absorcin de los presupuestos de modo estructural con posterioridad a las implementaciones. Esta modalidad de financiacin pareciera ser evaluada negativamente por los operadores que trabajan directamente con el problema y la poblacin objetivo ya que no permite una adecuada planificacin ni una adecuada constitucin de los equipos. Asimismo pareciera que la adjudicacin de estos recursos dependiera de la capacidad de las personas de crear y lograr la obtencin de los mismos agregando as tareas complejas a las que ya tienen que sostener. Las condiciones laborales de los mandos medios y operadores parecieran ser inadecuadas respecto de las exigencias que el propio SIPIAV genera y de la responsabilidad que se les adjudica. La situacin de la infancia y adolescencia en el pas y la compleja forma en que se producen las violentaciones a sus derechos, el estado situacional de la poblacin objetivo del SIPIAV y las problemticas sociales que aborda se ponen en tensin con el sistema. Los efectos de la desigualdad y la pobreza impactan en el ejercicio pleno de los derechos de casi la mitad de los nios, nias y adolescentes de Uruguay siendo visibles los problemas de acceso a la justicia, al sistema educativo, al sistema de salud. Si pensamos en trminos de ciudadana y sus modos de construccin respecto de las fuerzas polticas (que algunos autores orientan en la derecha y la izquierda), el

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problema de la baja (debate actual iniciado por un partido de la oposicin con un proyecto de Ley que plantea la baja de edad de imputabilidad de los y las adolescentes) podra ser un analizador para intentar comprender la complejidad que encierra un proceso de implementacin de los Derechos Humanos en la construccin de las sociedades en general y de la Convencin de los Derechos del Nio en las polticas sociales en particular. El modo en que este debate se est dando en nuestro pas permite visualizar la presencia del paradigma de la ambigedad del que habla Garca Mndez y al que aludo en prrafos anteriores. A pesar de que pretender bajar la edad de imputabilidad es de por s violatoria de los mandatos de la Convencin el debate no ha logrado re-orientarse en este sentido. El propio gobierno no ha logrado generar un discurso consistente desde el paradigma de la integralidad, en una situacin social tan definida y extensa como esta. Visualizamos enfrentamientos entre el Ministerio del Interior y las autoridades vinculadas al MIDES o al propio INAU, dentro de cada sector se visualizan tambin contradicciones. Este acontecimiento, por dems mediatizado, permite visualizar, nuevamente, que a pesar de un buen diseo de poltica social, est inscripto, en el propio diseo, una ambigedad poltica y discursiva que tensa y obstaculiza, de modo imperceptible, cualquier proceso de implementacin efectivo. Esta ambigedad es identificable a travs de los relatos de los informantes calificados, fundamentalmente cuando describen las contradicciones que se ejercen en las propias instituciones que representan y en las acciones y discursos de los operadores. La separacin que se instala desde la Convencin pero que es muy claramente visible en nuestro Cdigo de la Niez y Adolescencia en relacin a dos ejes: la proteccin de derechos vulnerados y el conflicto con la ley penal encarnan una divisin que no est operando exclusivamente en los procesos judiciales sino tambin en las concepciones y el diseo de las polticas sociales. La implementacin adecuada de la Convencin protege los derechos de cualquier nio, nia o adolescente, aunque se trate de un adolescente en situacin de conflicto con la Ley Penal. Sin embargo el SIPIAV, no aborda en su diseo y en sus planificaciones inmediatas, las vulneraciones que emergen por la violencia estructural, institucional y simblica a la que son sometidos los nios, nias y adolescentes, sea cual sea su condicin o situacin. Al mismo tiempo, esta divisin entre nios vulnerados (y/o que vulneran derechos de terceros) y nios enfrentados al sistema penal reciben tratamiento similar en las instituciones de proteccin; La discrecionalidad del sistema, el dbil acceso a la justicia y a los servicios sociales, los problemas de escolaridad y acceso al sistema productivo, el tratamiento en los medios y la ambigedad poltica e institucional

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respecto de las problemticas que la sociedad coloca sobre ellos es tratada de modo similar generando as una permanencia de la judicializacin de la pobreza identificada ya como eje de las polticas pre Convencin. De hecho, segn los datos que el propio SIPIAV presenta en sus informes, el porcentaje de adolescentes usuarios/as que se encuentra por fuera del sistema formal es mnimo cuando los datos nacionales sobre inclusin educativa formal muestran una brecha significativa entre incluidos y excluidos del sistema. Esta diferencia podra estar vinculada a las dificultades que el propio sistema tiene para captar adolescentes que no estn incluidos en la educacin formal o que no sean hermanos de nios escolarizados. La identificacin de vulneraciones de derechos a travs de la violencia contra adolescentes depende actualmente de la capacidad de los servicios del Sistema de incluir adolescentes integrantes del ncleo familiar sobre el cual se interviene, en general a partir de la deteccin y abordaje de situaciones de violencia familiar contra nios y nias. Los y las adolescentes que acceden a los servicios lo hacen a partir del acceso que s tienen sus hermanos en edad infantil. Los servicios de atencin abordan la problemtica de la violencia en el mbito familiar y, acorde a las definiciones macro en el diseo de las polticas sociales, toman a la familia como principal beneficiario. Es de este modo que se logran identificar algunas situaciones en las que hay adolescentes involucrados. Se trata de adolescentes incluidos, en su totalidad, al sistema de salud y en un alto porcentaje al sistema educativo. Estas consideraciones abren dos aspectos importantes a tener en cuenta: el primero es que la captacin de los y las adolescentes vulnerados en sus derechos por la violencia se reduce a las situaciones en las que la violencia es en el mbito domstico y no considera las vulneraciones de derechos a partir de los otros modos de violencia (estructural-simblico-institucional), el segundo es que la captacin es a partir de intervenciones iniciadas a travs de situaciones detectadas en nios y nias y los adolescentes son considerados por arrastre en las intervenciones con lo cual es notorio que no se ha creado un dispositivo adecuado para mejorar el acceso de esta poblacin a los servicios de proteccin de derechos.

A partir del anlisis de los Modelos de Atencin se puede constatar el crecimiento en el nmero de servicios de atencin as como su carcter interdisciplinario, intersectorial y territorial. Sin embargo, al igual que sucede con los Mapas de Ruta y los Protocolos, es llamativa la tendencia a abordar o focalizar el abordaje a las vulneraciones de derechos que ocurren dentro del mbito de la familia. Esta

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focalizacin no es claramente fundamentada o explicitada con excepcin de la alusin que se realiza al Estudio sobre Prcticas de Crianza, del cual se desprenden datos impactantes respecto de estas formas de vulneracin a travs de la violencia en el mbito domstico. Pareciera haber un crecimiento en trminos de accesibilidad de la poblacin, sin embargo se evidencian insuficiencias en varios niveles; el nivel de demanda desborda la capacidad de los servicios al mismo tiempo que la incidencia de la violencia estructural desborda la capacidad de los equipos especializados en el abordaje de la violencia domstica. A pesar de ello las metodologas propuestas por el Sistema, como lo son las Casamigas y los Centros de Referencia Familiar permiten intervenciones adecuadas en las situaciones que abordan. Sin embargo ellas implican la articulacin interinstitucional y las acciones de prevencin de procesos de revictimizacin de modo sistemtico recayendo sobre los equipos y los tcnicos esta responsabilidad. Pareciera que los nios, nias y adolescentes an no ven efectivizados sus derechos durante las intervenciones, a pesar de los avances del Sistema. Estas dificultades orientan la investigacin sobre el problema de la implementacin, de la bajada de la poltica. El anlisis de la poltica en su formulacin o en su discurso muestra una adecuada formulacin sin embargo este diseo pareciera no estar impactando efectivamente en la proteccin de los derechos vulnerados por la violencia. Las condiciones laborales en los diversos sectores pareciera no ser adecuada, bajos salarios, pocas horas o multiempleo, baja formacin y casi nula participacin en los diseos y evaluaciones de los proyectos y acciones que se realizan. Los operadores y los equipos no encuentran el sostn necesario en sus propias instituciones para el desarrollo de prcticas de abordaje efectivas siendo que algunas de ellas se sostienen en funcin de un compromiso personal o de equipo con el problema, la poblacin, la institucin y la propia Convencin. A pesar de la magnitud de la problemtica que abordan y la complejidad que implica el proceso de implementacin, la mayora de los operadores se encuentran sin las herramientas necesarias para los abordajes, recursos, trabajo en equipo, relacin fluida con los diferentes estamentos de la institucin, habilitacin institucional y autonoma tcnica y debilidad en las articulaciones interinstitucionales. La modalidad de atencin prevista por la lnea de accin Modelos de atencin desarrolla el abordaje centrado en la familia. Sin embargo en el diseo del SIPIAV no

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se incluye intervenciones de igual peso en las propias instituciones vinculadas a esas familias as como tampoco a las comunidades. Este hecho puede aportar a la invisibilizacin de la propia violencia institucional y comunitaria que opera como contexto y como texto de la situacin de violencia domstica que se aborda, diluyndose as el mandato corresponabilidad en la proteccin. El desarrollo de proyectos de atencin especializados para el abordaje de situaciones de violencia domstica es necesario justificable, dada la informacin elaborada en la presente investigacin. Sin embargo en el diseo de los perfiles de los proyectos (los cuales determinan la accin de intervencin) no son consideradas las condiciones necesarias para que la poblacin adolescente pueda acceder al servicio (adolescentes que estn en situacin de exclusin del sistema educativo, de salud, de las polticas sociales existentes) ya que los mecanismos interinstitucionales que sustentan dichos servicios estn centrados en la infancia (instituciones derivantes, mecanismos de derivacin, priorizacin de poblacin infantil en los diversos sectores). A esto se suma que dichos servicios especializados son insuficientes, dada la magnitud del problema a nivel poblacional, y cuentan con escasos recursos (problemas locativos, de recursos humanos, entre otros) para su desarrollo. Dichos proyectos se ven desbordados no solamente por la cantidad de situaciones sino tambin porque las herramientas que desarrollan requieren de la articulacin de polticas y programas para el abordaje de los otros estratos de la violencia que vulnera a la poblacin y estas articulaciones no estn funcionando en este nivel. Estos servicios esepecializados son implementados por las ONGs en convenio con INAU en diferentes modalidades. Una de las modalidades es la Casamiga, proyecto que articula equipos de INAU con equipos especializados de ONGs. Aunque la evaluacin que los/as entrevistados realizan es positiva, en trminos de territorializacin del servicio y acceso de la poblacin, las problemticas emergentes por las diferentes inscripciones institucionales, lgicas y culturas no son abordadas estructuralmente desde le Sistema sino que resultan de una casual adecuacin de los recursos humanos en cuestin. Asimismo estas ONGs a cargo de la intervencin especializada en situaciones de Violencia Domstica no encuentran los espacios de participacin necesarios para aportar al diseo de las acciones que del SIPIAV emergen , aunque cuenten con la invitacin de participar en el Comit Coordinador, perdindose as la riqueza de la experiencia de campo en la propia implementacin. A pesar de que la intervencin especializada en situaciones de violencia domstica, est plenamente justificada (desde la propia Convencin, las observaciones del

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Comit de Naciones Unidas, el Cdigo de la Niez, la Ley de Violencia Domstica, entre otros) la ausencia de acciones efectivas previstas en el sistema (normativas institucionales, recursos e inversin, formacin- capacitacin, etc.) para las intervenciones institucionales y la articulacin interinstitucional debilitan el impacto que dichas intervenciones podran tener. Esta carencia reinstala, de hecho la responsabilidad de la proteccin de la niez y adolescencia en la familia diluyendo la mirada en las propias instituciones y el Estado en su conjunto. Las acciones de fortalecimiento a las familias, a travs de las polticas sociales en general y que atraviesan el SIPIAV en particular, se reducen a la asistencia intersectorial sobre algunas de las necesidades que estas familias expresan pero no se han establecido acciones efectivas sobre las instituciones que sostienen desde la modernidad la sostenan en su constitucin. La centralizacin de las polticas en el mbito de la familia sin garantizar las condiciones necesarias para que sta pueda fortalecer y desarrollar condiciones mnimas para el ejercicio de la ciudadana, para todos sus miembros coloca a sta en una situacin de exigencia mayor a la que tena durante la modernidad, donde explcitamente se la colocaba como responsable absoluta de la proteccin. La adolescencia como categora o grupo objetivo del SIPIAV no aparece en ninguna de las instancias ni planificaciones a pesar de que se reconoce la importancia de generar dispositivos adecuados dadas las necesidades especficas de esa etapa vital y su relacin con las instituciones y la comunidad, con excepcin del Protocolo para la Enseanza Media que se crea recin en el ao 2009. La produccin de Protocolos y Mapas de Ruta ha tenido mayor desarrollo dentro de las acciones realizadas desde el Sistema, sin embargo la implementacin de los mismos no refleja transformaciones significativas en las acciones de proteccin de las propias instituciones. Dichos Mapas y Protocolos son percibidos por los operadores como herramientas de difcil aplicacin ya que se basan en articulaciones institucionales que no estn fluyendo de modo adecuado y en recursos humanos capacitados con los que no se cuenta actualmente. Sin embargo, el Protocolo para la Enseanza Media, adems de ser la primer propuesta de abordaje diseada para la proteccin de los derechos de adolescentes vulnerados, realiza un complejo proceso de implementacin, que implica la participacin de docentes en el propio proceso de diseo de las metodologas intentando la transformacin de los modos de relacionamiento de la propia institucin

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con el problema y con los y las adolescentes. El anlisis sobre el proceso de elaboracin e implementacin del Protocolo para la Enseanza Media permite visualizar, con mayor precisin, la complejidad que implican los procesos de implementacin de la Convencin y por ende la capacidad de proteger y promover los Derechos de los y las adolescentes. En medio del debate por la ley de educacin y del conflicto social y poltico que este debate instala o visibiliza, el proceso de implementacin de un instrumento como el mencionado Protocolo depende de la articulacin minuciosa de todos los aspectos planteados hasta el momento y con ello el diseo de acciones progresivas y acumulativas que permitan permear las matrices institucionales y las lgicas de funcionamiento que son, en general, determinadas por mltiples factores que poco tienen que ver con el inters superior de los y las adolescentes, su participacin, su derecho a la vida y al desarrollo y la no discriminacin. Aunque el proceso de implementacin est orientado sobre los principios fundamentales su proceso y desarrollo est afectado por la enmaraada conjuncin de planos diversos; sindicales, disciplinarios, partidarios, institucionales, polticos, econmicos. La capacidad que pueda tener este instrumento para generar mecanismos de proteccin depende de su capacidad de ir afectando y modificando prcticas instituciones y sus matrices las cuales son construidas por y desde esta enmaraada conjuncin. En este plano se torna importante sealar la importancia de la accin de los niveles operativos en la implementacin. El posicionamiento del operador, que es quien se encuentra de modo directo con la poblacin objetivo del SIPIAV, es clave en el proceso de implementacin. Su posicionamiento poltico respecto del paradigma de la integralidad, su formacin, su posibilidad de trabajo en equipo as como su autonoma respecto de las matrices institucionales pareciera ser clave aunque supeditado a los lmites reales que las matrices imponen, por ejemplo la dependencia tcnica de los equipos interdisciplinarios respecto de la direccin de los liceos. El complejo y largo proceso de creacin del Protocolo, el proceso de consulta a docentes y la incorporacin de esta consulta en el propio instrumento y en su metodologa ha posibilitado la emergencia de actores, de los diferentes niveles institucionales, que sostienen sus prcticas sostenidos desde estos procesos. En tal sentido el Protocolo aparece como una posibilidad de normativizacin transformadora que habilita posibilidades nuevas en la concepcin de la adolescencia, su relacin con los procesos educativos, la funcin y lugar de la institucin en la responsabilidad por la proteccin de sus derechos, las intervenciones adecuadas involucrando actores

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comunitarios e institucionales pero la efectividad de la herramienta depende de las capacidades que tenga la autoridad institucional para permitir su desarrollo, todava. Aunque el proceso de creacin e implementacin del Protocolo pareciera ser adecuado, en trminos de derechos y aunque este diseo tenga en cuenta la mayor cantidad de aspectos necesarios para su efectividad la misma est determinada tambin por factores sociales, histrico y polticos complejos que no pueden resolverse por la sola implementacin. Sin embargo, el proceso de implementacin del Protocolo de Enseanza Media est permitiendo que la institucin educativa se visualice como corresponsable en la proteccin de los derechos de los y las adolescentes, fortalezca su relacin con la comunidad y con las familias e incorpore en sus prcticas espacios de encuentro y dilogo con los y las adolescentes instalando, progresivamente, nuevos modos de relacionamiento de poder entre los actores, incluyendo docentes, equipos tcnicos, estudiantes y actores comunitarios. Aunque no se ha realizado todava una evaluacin general del impacto de las intervenciones concretas puede valorarse como positivo el hecho de que la implementacin del Protocolo genera, de por s, una transformacin en la legitimidad de las lgicas institucionales existentes aunque no se haya logrado todava una transformacin efectiva de las mismas. El avance de dicha implementacin se ve obstaculizada por la rigidez institucional, la compleja trama de intereses poltico- partidarios, gremiales, ideolgicos, burocrticos propios de la institucin educativa al mismo tiempo que por la falta de recursos econmicos y humanos adecuados y la debilidad de las articulaciones interinstitucionales y comunitarias necesarias. A partir del anlisis del Protocolo en particular y del SIPIAV en general puede plantearse que la proteccin de los derechos fundamentales de los y las adolescentes vctimas de violencia domstica est afectada por el modo en que el propio Estado en general y las instituciones en particular abordan la problemtica de la violacin de derechos de adolescentes, en todos los mbitos y de todas las formas y la capacidad de estos de generar acciones efectivas de transformacin de las condiciones que propician la emergencia de estas violencias. Por tanto, la capacidad de proteccin de los derechos cuando son violados en el mbito domstico est relacionada con la capacidad de proteccin de derechos en general.

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BIBLIOGRAFIA

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