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AO REGRESSIVA DO ESTADO CONTRA O SEU AGENTE CAUSADOR DE DANO

(*) Osvaldo Antonio de Lima

! Int"od#$%o & Delimita$%o do '"o(lema a se" a(o"dado!

A Constituio Federal em vigor estabelece no pargrafo 6 do artigo 37 que as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servio pblico, respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa ! "sublin#amos$ Fica consagrada assim% a n&vel constitucional% a responsabilidade ob'etiva das pessoas 'ur&dicas de direito p(blico "e das de direito privado prestadoras de servios p(blicos$% vale di)er% seu dever de indeni)ar os pre'u&)os decorrentes da atuao de seus agentes% independentemente da demonstrao de culpa destes% e assegurado o direito de regresso contra o responsvel% nos casos de dolo ou culpa *este trabal#o abordamos alguns aspectos relativos + ao regressiva do ,stado contra o seu agente% por pre'u&)os decorrentes da atuao deste% os quais ten#a a entidade sido condenada a indeni)ar Considerando que -nio% ,stados% .istrito Federal e /unic&pios so aut0nomos "artigo 12 da Constituio Federal$% e dada a multiplicidade de normas acerca do tema% sero aqui consideradas somente aquelas aplicveis aos agentes da -nio .e outra parte% sabe3se que # responsabilidade estatal no s4 pelos atos dos seus agentes que gerem danos% como tamb5m pelas omiss)es daqueles que tendo dei6ado de agir quando deveriam fa)73lo% no evitaram ou afastaram as situa8es geradoras dos pre'u&)os 9em embargo% aludiremos +s a8es dos agentes estatais% entendendo3se nelas abrangidas as omiss8es propiciadoras de danos% antes referidas

*! A "es'onsa(ilidade 'at"imonial do Estado 'elos danos +a#sados 'o" se#s a,entes

*! ! Res#mo -ist."i+o

A responsabilidade do ,stado pelos danos causados por seus agentes a terceiros sofreu formidvel evoluo% podendo3se observar que essa evoluo 5 um

aspecto da transformao do pr4prio ,stado% das id5ias acerca da sua concepo e de suas fun8es% bem como da sua submisso +s regras de direito% e do seu relacionamento com aqueles que esto su'eitos + sua autoridade Carmen :(cia Antunes ;oc#a assevera que encarado sob a perspectiva democrtica 3 seu ideal e 'ustificativa 3 o Estado contemporneo repensado e tem o seu Direito revisto e refeito sob o bin mio participao e responsabilidade da sociedade e da pr!pria entidade estatal ! Assim% para ela a responsabilidade a marca fundamental do Estado contemporneo ! e tradu" o sinal de coer#ncia interna da proposta democrtica na conviv#ncia poltica !% no #avendo de se cogitar de verdadeiro ,stado .emocrtico de .ireito sem que no seu sistema 'ur&dico este'a presente e efetivo o princ&pio da responsabilidade estatal 1 A responsabilidade patrimonial do ,stado pelos danos causados por seus agentes% no di)er de Celso Ant0nio <andeira de /ello 5 um consectrio natural da pr4pria noo de ,stado de .ireito =% e para >uar? C 9ilva% um subproduto do constitucionalismo europeu continental e da concepo 'ur&dico3liberal do ,stado% que ap4s a ;evoluo Francesa suplantou os modelos absolutistas na ,uropa 3 @uanto mais se agiganta o ,stado e se multiplicam suas a8es na busca de atender +s sempre crescentes demandas da sociedade% mais ele estar su'eito a vulnerar interesses privados% e6igindo reparao em obedi7ncia aos princ&pios de 'ustia% reclamadores da equAnime participao da sociedade pelos encargos decorrentes de comportamentos de seus agentes 9ob os governos absolutistas no se recon#ecia a responsabilidade estatal% tradu)indo3se suas id5ias atrav5s da m6ima inglesa $%e &ing can do no 'rong !% ou pela sua verso francesa (e roi ne peut mal faire! A id5ia da infalibilidade e irresponsabilidade do soberano que personificava o pr4prio ,stado "()*tat c)est moi!$ era estendida aos seus representantes% que% em alguns casos% agiam por delegao dele *as raras #ip4teses em que se recon#ecia alguma pretenso + indeni)ao pelos pre'u&)os sofridos pelos particulares% elas decorriam no somente do conte(do de ilegalidade do ato% mas principalmente do interesse do ,stado absolutista em ver ressarcidos aqueles pre'u&)os% como emanao de sua benignidade e )elo para com seus s(ditos% decorrente% portanto% mais de um ato de liberalidade sua que do cumprimento de um dever% muito menos de leg&timo dever 'ur&dico B Assim% da evidente in'ustia decorrente da teoria regaliana% passou3se a admitir a responsabili)ao do funcionrio% do representante do monarca "e do ,stado$ pelos pre'u&)os que sua atuao pessoal diretamente causasse aos particulares Conquanto ten#a representado um avano% a utili)ao dos princ&pios civil&sticos% baseados na teoria da culpa civil% para fins de assegurar ao particular a indeni)ao pelos pre'u&)os causados por comportamentos dos agentes estatais% afigurou3se uma soluo insatisfat4ria% diante das dificuldades na identificao do agente e na individuali)ao da conduta lesiva% necessrios para se c#egar + responsabili)ao do causador do dano e possibilitar ao particular a obteno da
ROCHA, 1991. Pg. 79-81. MELLO, 1999. Pg. 659. 3 SILVA, J. C., 1985. Pg. 75. 4 SILVA, J. C., 1985. Pg. 75-76.
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indeni)ao pelos pre'u&)os sofridos Al5m disso% ainda que ultrapassadas aquelas dificuldades% poderia o patrim0nio do agente p(blico ser insuficiente para responder pela reparao% #ip4tese em que tamb5m restaria frustrada a pretenso indeni)at4ria do particular lesado% ainda que lograsse obter um pronunciamento recon#ecendo3l#e o direito + indeni)ao dos pre'u&)os C recon#ecimento da responsabilidade do ,stado pelos atos lesivos de seus agentes primeiramente comeou a ser recon#ecido com base em conceitos puramente privat&sticos Conforme anota >uar? C 9ilva% admitido que o .ireito Civil fosse o .ireito comum% dedu)iu3se que seus princ&pios seriam aplicveis tamb5m +s pessoas 'ur&dicas de .ireito D(blico% salvo se derrogadas por normas singulares Assim% os princ&pios de .ireito Civil que atribu&am ao patro% amo ou comitente a responsabilidade pelos atos il&citos praticados por seus empregados e prepostos% igualmente deveriam ser aplicados para fins de responsabili)ao do ,stado C artigo 1E% do C4digo Civil <rasileiro% adotou mencionada soluo% e representou notvel avano doutrinrio no concernente +s id5ias dominantes na 5poca% quando o .ireito Administrativo era embrionrio E A situao recon#ecida pela doutrina como marco inicial da mudana do conceito de responsabili)ao do ,stado% sobre cu'a mat5ria dever3se3iam observar regras diversas daquelas adotadas pelo .ireito Civil% foi o 'ulgamento do c5lebre Caso <lanco% de 1273F tendo a menor AgnGs <lanco sido col#ida em <ordeau6 por um vagonete da Compan#ia *acional de /anufatura de Fumo% seu pai moveu uma ao civil de indeni)ao perante a >ustia comum contra a Drefeitura do .epartamento da Hironda% sob o argumento de que% ao abrigo do que disposto no C4digo Civil franc7s% o ,stado era civilmente responsvel pelos pre'u&)os que seus agentes causassem a terceiros Foi levantado conflito de 'urisdio porque na Frana a Administrao 5 subtra&da + 'urisdio comum em face do sistema do contencioso administrativo *o Iribunal de Conflitos% atrav5s do voto do Consel#eiro .avid% ficou recon#ecido que a responsabilidade do ,stado pelos danos causados aos particulares pelas pessoas que ele emprega no servio p(blico rege3se por normas especiais que variam conforme as necessidades do servio e o equil&brio entre os interesses do ,stado e os dos particulares% e no pelas regras do .ireito Civil% destinado + disciplinar as rela8es 'ur&dicas entre os particulares Iamb5m no ano de 1273 o mesmo Iribunal de Conflitos no caso Delletier reafirmou o princ&pio sob outro Angulo% proclamando que na #ip4tese a responsabilidade 5 do ,stado% e no pessoal do agente 6 C caso <lanco% afirma >uar? C 9ilva% no representa a afirmao da responsabilidade do ,stado pelos atos lesivos de seus agentes% a qual resultava das id5ias do constitucionalismo europeu e da separao dos poderes proclamada pela ;evoluo Francesa% mas o recon#ecimento prtico dos efeitos daquele princ&pio 7

SILVA, J. C., 1985. Pg. 77. CRETELLA JNIOR, apud! SILVA, J. C., 1985. Pg. 78-79. 7 O". #$%., "g. 79.
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*!*! A im'#ta$%o do dano em al,#ns 'a/ses e#"o'e#s

Acerca da imputao do dano causado ao particular pelos atos praticados pelos agentes do Doder D(blico% :u&s <arbosa ;odrigues apresenta um panorama e6istente em vrios pa&ses da ,uropa 9egundo ele% na ,span#a% ressalvadas as situa+es em que se esteja em presena de factos pessoais do funcionrio !% apenas ser demandada a Administrao% cabendo a ela direito de regresso sobre o funcionrio ou agente culpado nos casos em que #a'a dolo ou neglig7ncia grave *a Aleman#a responde somente a Administrao% previsto% contudo% o direito de regresso% nos casos em que e6ista dolo! ou not4ria temeridade! no comportamento do funcionrio *a Frana% anota o autor queF

,,, o funcionrio ou agente responde ele pr!prio nos casos -cada ve" mais redu"idos. de culpa pessoal, isto , praticados fora do e/erccio das fun+es ou no por causa delas, com dolo ou inteno de prejudicar ou ainda com culpa grave, Em todas as outras situa+es verificveis, ou seja quando e/ista neglig#ncia ou erro do titular por culpa de servio, ou no caso de se verificar concorr#ncia de culpas -pessoal e de servio., a resposta dada pela 0dministrao, 1esta ltima %ip!tese tem todavia lugar direito de regresso 2 de e/erccio raro 2 na proporo judicialmente graduada das culpas e/istentes, !

Assevera que na Jtlia a redao equ&voca do preceito constitucional torna a situao comple6a e controversa A responsabilidade% em princ&pio direta da Administrao% admite e6ce8es que no preceito constitucional no se assumem e6plicitamente A 'urisprud7ncia% algo conflitante% considera e6clu&da ou restringida a responsabilidade do ente p(blico nos casos em que a relao orgnica se rompe 2 dolo ou culpa grave do funcionrio, com no prossecuo das atribui+es do !rgo,,,! Assim% quando a ao dei6a de se configurar como produ)ida pelo ente p(blico% a responsabilidade ser imputvel na &ntegra ao funcionrio 1o caso dos agentes, a 0dministrao poder responder solidariamente com eles, nos termos do 3!digo 3ivil ! *o ;eino -nido% # diferenciao quando se tratar da Coroa ou das coletividades locais ,stas% desde 1266% so imputveis% s4 respondendo os seus funcionrios em e6clusivo por atos no praticados de boa f5% em que no #a'a sido feito um uso ra)ovel dos poderes ou respeitado o dever de cuidado *o caso da Coroa% esta poder ser demandada solidariamente quando se tratar de funcionrios nomeados por ela pr4pria ,m se tratando de outros agentes%

estes sero demandados pessoalmente% sem que a Coroa interven#a

*!0! A sit#a$%o no 1"asil

K 5poca do <rasil Col0nia% adotada a teoria regaliana% eram irresponsveis o ,stado e o 9oberano Ante a situao de e6trema in'ustia% a doutrina da irresponsabilidade aos poucos foi despre)ada pelos legisladores A Constituio Dol&tica do Jmp5rio do <rasil!% de 12=B% estabelecia no artigo 17L% inciso =LF

4s empregados pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omiss+es praticados no e/erccio de suas fun+es, e por no fa"erem efetivamente responsveis aos seus subalternos !L

Ial regra% contudo% no se aplicava ao imperador% cu'os atos go)avam de irresponsabilidade conforme artigo LL daquela Constituio A Constituio ;epublicana de 12L1% em seu artigo 2=% dispun#aF

4s funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omiss+es em que incorrerem no e/erccio de seus cargos, assim como pela indulg#ncia ou neglig#ncia em no responsabili"arem efetivamente aos seus subalternos !1M

Drevia a responsabilidade dos funcionrios p(blicos pelos abusos e omiss8es praticados no desempen#o de suas atribui8es ou quando fossem indulgentes com seus subalternos ,m acr5scimo% estabeleceu a responsabilidade solidria do ,stado no dever de reparar o dano Firmando a responsabilidade do ,stado pelos pre'u&)os causados por seus agentes% a :ei Federal n =11% de =M de novembro de 12LB% no N 1M do artigo 13% estabelecia a compet7ncia do Doder >udicirio para 'ulgar as causas provenientes de compensa8es% reivindica8es% indeni)a8es de pre'u&)os ou quaisquer outras propostas pelo governo da -nio contra particulares e vice3versa! Alcino de Daula 9ala)ar% citado por Cretella >(nior% assevera que entre n4s esse foi o primeiro dispositivo estabelecendo a responsabilidade civil do ,stado por atos lesivos de
C$&#' E(%)*'( *)( C'+,&$*)*-( E,.'"/$)(, in! 01A2ROS, 1995. Pg. 242-245. CRETELLA JNIOR, 1992. Pg. 2285. 13 I4$*-+.
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seus representantes

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C C4digo Civil brasileiro 3 :ei n 3 M71 de 1 de 'aneiro de 1 L16 3 em seu artigo 1E consagrou orientao de carter puramente sub'etivo% ao estabelecer a responsabilidade civil das pessoas 'ur&dicas de direito p(blicoF

0s pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis pelos atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano !

A Constituio Federal de 1L3B previa em seu artigo 171F

4s funcionrios pblicos so responsveis solidariamente com a 5a"enda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer preju"os decorrentes de neglig#ncia, omisso ou abuso no e/erccio dos seus cargos, 6 78, 1a ao proposta contra a 5a"enda pblica, e fundada em leso praticada por funcionrio, este ser sempre citado como litisconsorte, 6 98, E/ecutada a ao contra a 5a"enda, esta promover e/ecuo contra o funcionrio culpado, !1=

A Carta /agna de 1M de novembro de 1L37 repetiu no seu artigo 1E2 o artigo 171 da anterior% e6cluindo apenas os pargrafos relativos + citao como litisconsorte do funcionrio culpado e a e6ecuo regressiva contra ele A Constituio Federal de 12 de setembro de 1LB6 pela primeira ve) consagrou em termos ob'etivos a responsabilidade do ,stado% ao dispor em seu artigo 1LBF

0s pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros, :argrafo nico, 3aber2l%es2 ao regressiva contra os funcionrios causadores do dano, quando tiver %avido culpa destes !
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Apud! OLIVEIRA, 1995. Pg. 22. CRETELLA JNIOR, 1992. Pg. 2.285.

,stava% assim% configurada a responsabilidade do ,stado em termos ob'etivos% fundada em dispositivo constitucional% desobrigando3se o particular lesado da prova da e6ist7ncia de culpa% sendo esta e6igida somente para estabelecer o direito de regresso contra o agente p(blico 13 C Ie6to Constitucional de 1L67 manteve a responsabilidade ob'etiva do ,stado% dispondo em seu artigo 1MEF

0s pessoas jurdicas de direito pblico respondem pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros, :argrafo nico, 3aber ao regressiva contra o funcionrio responsvel, nos casos de culpa ou dolo !

Com a ,menda Constitucional n 1% de 1L6L% a regra passou para o artigo 1M7% mantida a mesma id5ia% e alterando3se unicamente o tempo verbal contido no caput! do dispositivo Dontes de /iranda% citado por >os5 Carlos de Cliveira% doutrinava que a mencionada regra% desde a Constituio de 1LB6%

,,,adotava o princpio da responsabilidade em ao regressiva, e no %avia litiscons!rcio necessrio, nem solidariedade, nem e/tenso subjetiva da eficcia e/ecutiva da sentena contra a 5a"enda 1acional, Estadual ou ;unicipal, ou outra pessoa jurdica de direito pblico, %avia to2somente o direito de regresso ! 1B

A Constituio Federal de E de outubro de 1L22 alargou o conceito% em seu artigo 37% pargrafo 6F

0s pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa,!

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OLIVEIRA, 1995. Pg. 21-24. OLIVEIRA, 1995. Pg. 24.

Assim% o te6to constitucional estendeu a responsabilidade ob'etiva nos mesmos moldes ' previstos para as pessoas 'ur&dicas de direito p(blico% tamb5m para as de direito privado prestadoras de servios p(blicos .estarte% as mencionadas pessoas 'ur&dicas respondero sempre pelos danos% uma ve) que se estabelea o ne6o de causalidade entre o pre'u&)o sofrido e o ato de seus agentes /aria 9?lvia Oanella di Dietro leciona que o dano% para ense'ar a indeni)ao pelo ,stado% dever ser causado por agente estatal% o que abrange todas as categorias, de agentes polticos, administrativos ou particulares em colaborao com a 0dministrao, sem interessar o ttulo sob o qual prestam o servio! 1E >os5 Carlos de Cliveira anota que a pessoa 'ur&dica de direito p(blico responde sempre perante a v&tima% independentemente da culpa do servidor% ressalvando% contudo% que # causas e6cludentes da responsabilidade do Doder D(blico16 Iais e6cludentes so a culpa e6clusiva da v&tima% e a fora maior

0! A a$%o "e,"essiva do Estado +ont"a se# a,ente +a#sado" de dano

Acerca do direito de regresso ou direito regressivo% Cretella >(nior pontifica que ele 5

,,, o poder2dever que tem o Estado de e/igir do funcionrio pblico, causador de dano ao particular, a repetio da quantia que a 5a"enda :blica teve de adiantar < vtima de ao ou omisso, decorrente do mau funcionamento do servio pblico, por dolo ou culpa do agente !17

>os5 dos 9antos Carval#o Fil#o preleciona que direito de regresso o assegurado ao Estado no sentido de dirigir uma pretenso indeni"at!ria contra o agente responsvel pelo dano, quando ten%a este agido com culpa ou dolo,,, !12 e .iogenes Hasparini anota que a ao de regresso% autori)ada pelo artigo 37% N 6% da Constituio Federal% somente tem cabida quando a 0dministrao :blica for condenada a reparar o dano e promover efetivamente o pagamento da indeni"ao, e o agente causador direto do dano agiu com dolo ou culpa !1L Carmen :(cia Antunes ;oc#a afirma que o princ&pio do regresso contra o agente causador de dano quando ten#a #avido dolo ou culpa%
2I PIETRO, 1999. Pg. 424. OLIVEIRA, 1995. Pg. 25. 17 CRETELLA JNIOR, 1992. Pg. 2352. 18 CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 382. 19 6ASPARINI, 1995. Pg. 594.
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,,,atenta para o direito da sociedade ao Estado ;oral, < tica no e/erccio das fun+es pblicas, 0ssim, se de um lado no se pode dei/ar ao desabrigo os direitos maculados dos particulares por um comportamento imputvel ao Estado, tambm e/ato que a sociedade no deve arcar com os nus decorrentes de condutas equivocadas dos agentes pblicos !

A autora prossegue ressaltando que apesar de no #aver meno e6pressa + obrigatoriedade do e6erc&cio do direito de regresso% esta se constitui por fora do seu pr4prio fundamento 'ur&dico e da sua nature)a% e que sequer seria de se imaginar que, num sistema constitucional que adotasse o princpio da moralidade pblica, pudesse ficar ao arbtrio do agente pblico competente a eleio sobre o e/erccio do regresso, que um direito da sociedade !=M Jgualmente Celso ;ibeiro <astos evidencia que os Doderes D(blicos ,,, t#m o dever de mover essa ao de regresso em %avendo indcios de culpa ou dolo ! ;essalta que se isso no ocorre ,,, um caso de ilegalidade administrativa a ser combatido pelos meios normais de controle de 0dministrao !=1 Com efeito% se os reclames da 'ustia 'ustificam a responsabilidade ob'etiva do ,stado% a ao regressiva contra o seu agente "nos casos de dolo ou culpa$ fundamenta3se no princ&pio de que todos devem arcar com os pre'u&)os advindos de suas a8es il&citas% mormente quando tais pre'u&)os% em (ltima anlise% ten#am sido sofridos pela coletividade "condenada a indeni)ar os danos causados pelo servidor$ .emais disso% os princ&pios da indisponibilidade dos bens p(blicos% e o da moralidade da administrativa% no permitem possa ficar ao alvedrio do administrador p(blico e a possibilidade da escol#a entre acionar ou no o agente responsvel pelo dano causado a terceiro% cu'a reparao ten#a sido reali)ada +s custas do errio P certo que o regresso s4 poder ser e6ercido uma ve) configurada a culpa ou dolo do agente na causao daqueles danos Contudo% entendemos que incumbe + autoridade competente% to logo ten#a ci7ncia do evento danoso% diligenciar no sentido de apurar devidamente os fatos "mediante processo administrativo% obedecido o princ&pio da ampla defesa$% promovendo a responsabili)ao dos envolvidos% que como se sabe% em se tratando de agentes p(blicos% pode configurar3se na esfera administrativa% penal e civil Comprovada esta (ltima% 5 dever indeclinvel do administrador p(blico promover a ao de regresso to logo implementadas as condi8es necessrias para tanto% cu'a omisso acarreta sua responsabili)ao funcional A regra no 5 recente% conforme se observa da nota mencionada por Ara('o
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ROCHA, 1991. Pg. 112. 7ASTOS, 1992. Pg. 182.

CastroF

Dispun%a o decreto legislativo n, 9,=>?, de = de janeiro de 7=7?@ ABempre que a Cnio f r condenada, por sentena judiciria, a pagamentos resultantes de les+es de direitos individuais o ministro da 5a"enda, na mesma ocasio em que ordenar o pagamento, enviar < autoridade competente os papeis respectivos, afim de ser proposta pelo representante da 5a"enda 1acional a ao regressiva contra a autoridade que deu causa < condenao, Dncorrero nas penas do crime de prevaricao -3!digo :enal, art, 9EF. o ministro que no fi"er a remessa dos papeis e o representante da 5a"enda que, dentro de trinta dias, no propuser a ao respectiva, modificando assim o art, 7G, 6 7>, da lei n, 997 de 7H=> !==

0! ! O di"eito de "e,"esso na Constit#i$%o e no C.di,o Civil

,videntemente que as quest8es acerca do direito de regresso contra o agente causador de dano a terceiro% somente passaram a despertar interesse a partir do momento que comeou a ser admitida a responsabilidade da pessoa 'ur&dica em nome da qual atuou aquele agente Com efeito% no se cogitava do tema ao tempo em que no se admitia a responsabilidade pelos danos causados pelos representantes do ,stado% ou ele reca&a apenas sobre o agente% (nico a ser demandado pelo pre'udicado C C4digo Civil brasileiro 3 :ei n 3 M71 de 1 de 'aneiro de 1 L16 3 consagrava a responsabilidade estatal em termos puramente sub'etivos% ou se'aF e6igia do lesado% para recon#ecer a responsabilidade da pessoa 'ur&dica de direito p(blico% a comprovao de que seu representante ! tivesse agido de modo contrrio ao direito ou faltando com dever prescrito em lei! Contudo% ' dei6ava claro% atrav5s de dispositivo e6presso% o direito de regresso contra o causador do dano =3 *o <rasil% a responsabilidade do ,stado pelos danos causados por seus agentes a terceiros foi estabelecida em termos ob'etivos% a n&vel constitucional% a partir da Carta Dol&tica de 1LB6% atrav5s do seu artigo 1LB% =B tendo as que l#e
CASTRO, 1938. Pg. 351. C82I6O CIVIL 9L-$ &: 3.371, *- 1: *- ;)&-$.' *- 1.916<= A.%. 15 - A( "-((')( ;,.>*$#)( *- *$.-$%' "?4@$#' (A' #$B$@+-&%- .-("'&(B-$( "'. )%'( *'( (-,( .-".-(-&%)&%-( C,- &-(() C,)@$*)*- #),(-+ *)&'( ) %-.#-$.'(, ".'#-*-&*' *- +'*' #'&%..$' )' *$.-$%' ', D)@%)&*' ) *-B-. ".-(#.$%' "'. @-$, ()@B' ' *$.-$%' .-g.-(($B' #'&%.) '( #),()*'.-( *' *)&'.E 24 CONSTIT1IFGO 2OS ESTA2OS 1NI2OS 2O 7RASIL, 2E 1946= A.%. 194. A( "-((')( ;,.>*$#)( **$.-$%' "?4@$#' $&%-.&' (A' #$B$@+-&%- .-("'&(B-$( "-@'( *)&'( C,- '( (-,( D,&#$'&.$'(, &-(() C,)@$*)*-, #),(-+ *)&'( ) %-.#-$.'(. P).g.)D' ?&$#'. C)4-.-@H-(- )IA' .-g.-(($B) #'&%.) '( D,&#$'&.$'( #),()*'.-( *' *)&', C,)&%' %$B-. H)B$*' #,@") *-(%-(.!
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sucederam mantido a regra

=E

>untamente com o estabelecimento da responsabilidade ob'etiva estatal% a regra constitucional tamb5m consagrou de forma e6pressa o direito de regresso contra o causador do dano% no caso de e6istir culpa deste "a partir da Carta de 1L67% a regra passa a aludir tamb5m ao dolo$

0!*! A 2i,#"a do +a#sado" do dano

Jnteressante notar que os te6tos constitucionais de 1LB6% 1L67 e 1L6L aludiam a danos causados por funcionrios% podendo causar alguma d(vida a identificao das pessoas que estariam abrangidas no conceito% para fins de restar configurada a responsabilidade estatal pelos danos causados a terceiros Ainda que o te6to constitucional pudesse dar margem a alguma #esitao% a legislao infraconstitucional foi mais clara% como se denota da :ei n B 61L% de =2 de abril de 1L6E% cu'a ementa relata que o diploma Disp+e sobre a ao regressiva da Cnio contra seus 0gentes! "o sublin#ado no 5 do original$ =6
CONSTIT1IFGO 2O 7RASIL, 2E 1967= A.%. 135. A( "-((')( ;,.>*$#)( *- *$.-$%' "?4@$#' .-("'&*-+ "-@'( *)&'( C,- '( (-,( D,&#$'&.$'(, &-(() C,)@$*)*-, #),(-+ ) %-.#-$.'(. P).g.)D' ?&$#'. C)4-. )IA' .-g.-(($B) #'&%.) ' D,&#$'&.$' .-("'&(B-@, &'( #)('( *- #,@") ', *'@'.! EMEN2A CONSTIT1CIONAL N: 1, 2E 1969= A.%. 137. A( "-((')( ;,.>*$#)( *- *$.-$%' "?4@$#' .-("'&*-.A' "-@'( *)&'( C,- '( (-,( D,&#$'&.$'(, &-(() C,)@$*)*-, #),().-+ ) %-.#-$.'(. P).g.)D' ?&$#'. C)4-. )IA' .-g.-(($B) #'&%.) ' D,&#$'&.$' .-("'&(B-@, &'( #)('( *- #,@") ', *'@'.! CONSTIT1IFGO 2A REP7LICA 5E2ERATIVA 2O 7RASIL, 2E 1988= A.%. 37, J 6:. A( "-((')( ;,.>*$#)( *- *$.-$%' "?4@$#' - )( *- *$.-$%' ".$B)*' ".-(%)*'.)( *- (-.B$I'( "?4@$#'( .-("'&*-.A' "-@'( *)&'( C,(-,( )g-&%-(, &-(() C,)@$*)*-, #),().-+ ) %-.#-$.'(, )((-g,.)*' ' *$.-$%' *- .-g.-((' #'&%.) ' .-("'&(B-@ &'( #)('( *- *'@' ', #,@").! 26 LEI N: 4.619, 2E 28 2E A7RIL 2E 1965. 2$("K- ('4.- ) )IA' .-g.-(($B) *) 1&$A' #'&%.) (-,( Ag-&%-(. O P.-($*-&%- *) R-"?4@$#) 5)I' ()4-. C,- ' C'&g.-((' N)#$'&)@ *-#.-%) - -, ()&#$'&' ) (-g,$&%- @-$= A.%. 1:. O( P.'#,.)*'.-( *) R-"?4@$#) (A' '4.$g)*'( ) ".'"'. )( #'+"-%-&%-( )IK-( .-g.-(($B)( #'&%.) '( D,&#$'&.$'( *- C,)@C,-. #)%-g'.$) *-#@).)*'( #,@")*'( "'. H)B-.-+ #),()*' ) %-.#-$.'( @-(K-( *- *$.-$%' C,- ) 5)L-&*) N)#$'&)@ (-;) #'&*-&)*) ;,*$#$)@+-&%- ) .-").).. P).g.)D' ?&$#'. C'&($*-.)-(- D,&#$'&.$', ").) '( -D-$%'( *-(%) @-$, C,)@C,-. "-((') $&B-(%$*) -+ D,&IA' "?4@$#), &) -(D-.) A*+$&$(%.)%$B), (-;) C,)@ D'. ) D'.+) *- $&B-(%$*,.) ', ) &)%,.-L) *) D,&IA'. A.%. 2:. O ".)L' ").) );,$L)+-&%' *) )IA' .-g.-(($B) (-. *- (-((-&%) *$)( ) ").%$. *) *)%) -+ C,- %.)&($%). -+ ;,@g)*' ) #'&*-&)IA' $+"'(%) M 5)L-&*). A.%. 3:. A &A'-'4-*$N&#$), "'. )IA' ', '+$((A', )' *$("'(%' &-(%) @-$, )",.)*) -+ ".'#-((' .-g,@)., #'&(%$%,$ D)@%) *- -O)IA' &' #,+".$+-&%' *' *-B-.. A.%. 4:. A #'+"-%N&#$) ").) $&$#$). ) )IA' .-g.-(($B) #)4- )' P.'#,.)*'. @'%)*' &' E(%)*' -+ C,- H);) '#'..$*' ' ".'#-((' ;,*$#$)@ #,;) *-#$(A' #'&%.) ) 5)L-&*) H);) %.)&($%)*' -+ ;,@g)*'. J 1:. N' 2$(%.$%' 5-*-.)@ - &'( E(%)*'( -+ C,- D,&#$'&-+ +)$( *- ,+ P.'#,.)*'., ) '4.$g)IA' #)4- )' C,%-&H) D,&#$'&)*' &' D-$%' *- C,- %-&H) .-(,@%)*' ) #'&*-&)IA' *) 5)L-&*). E (- +)$( *- ,+ H',B-. D,&#$'&)*', C,)@C,-. *-@-( %-. #'+"-%N&#$) ").) ".'"'. ) #'&(-CP-&%- )IA' .-g.-(($B) #'&%.) ' D,&#$'&.$' ', "-((') $&B-(%$*) -+ D,&IA' "?4@$#), $&#'..-&*' %'*'( &) +-(+) D)@%), (- &-&H,+ *-@-( $&%-&%). ) .-D-.$*) )IA'. J 2:. O#'..-&*' ) D)@%) #'@-%$B) ".-B$(%) &' J 1: *-(%- ).%$g', ' P.'#,.)*'.-6-.)@ *-($g&). ,+ *'( P.'#,.)*'.-( ").) ".'"'. $+-*$)%)+-&%- ) )IA' .-g.-(($B). A.%. 5:. A #-(()IA', "'. C,)@C,-. D'.+), *' -O-.#>#$' *) D,&IA' "?4@$#), &A' -O#@,$ ' D,&#$'&.$', ', "-((') &-@) $&B-(%$*), *) .-("'&()4$@$*)*- "-.)&%- ) 5)L-&*). A.%. 6:. A @$C,$*)IA' *' C,- D'. *-B$*' "-@' D,&#$'&.$' -(%B-@ M 5)L-&*) N)#$'&)@ "'*-. (-. D-$%) +-*$)&%*-(#'&%' -+ D'@H) *- ")g)+-&%', ' C,)@ &A' -O#-*-. *- ,+) C,$&%) ").%- *) $+"'.%Q&#$) *- (-, B-&#$+-&%' ', .-+,&-.)IA'. A.%. 7:. E(%) @-$ -&%.). -+ B$g'. &) *)%) *- (,) ",4@$#)IA', .-B'g)*)( )( *$("'($IK-( -+ #'&%..$'.!
25

9egundo ela% considera2se funcionrio, para os efeitos desta lei, qualquer pessoa investida em funo pblica, na esfera 0dministrativa, seja qual for a forma de investidura ou a nature"a da funo ! "art 1% pargrafo (nico$ C dispositivo constitucional em vigor "art 37% N 6$ alude a a,entes das pessoas 'ur&dicas de direito p(blico e de direito privado prestadoras de servios p(blicos Assim% se ainda pudessem pairar quaisquer d(vidas% foram elas dissipadas% pois o termo empregado 5 abrangente% como leciona <andeira de /elloF Iuem quer que desempen%a fun+es estatais, enquanto as e/ercita, um agente pblico !=7 .iogenes Hasparini define agentes p(blicos como todas as pessoas, fsicas ou jurdicas, que sob qualquer liame jurdico e algumas ve"es sem ele prestam servios < 0dministrao :blica ou reali"am atividades que esto sob sua responsabilidade !=2 .e qualquer modo% quaisquer discuss8es acerca do conceito no caso concreto 3 isto 5F se o causador do dano 5 agente p(blico ou no 3 evidentemente sero travadas e solucionadas previamente% ao tempo do estabelecimento da responsabilidade do ,stado pelos danos sofridos pelo lesado -ma ve) identificada esta e proclamada na situao concreta% esva)iada estar a discusso quando vier a ser a'ui)ada% pelo ente estatal% a ao regressiva contra seu agente responsvel pelos danos

0!0! A +#l'a o# dolo +omo '"ess#'ostos da a$%o de "e,"esso

Como ' assinalado% se por um lado% de acordo com nosso sistema% a responsabilidade estatal pelos danos causados por seus agentes 5 estabelecida sob crit5rios de responsabilidade ob'etiva "independentemente da demonstrao da culpa do agente$% a soluo 5 diversa quando se tratar da recomposio dos pre'u&)os sofridos pelo do ,stado decorrentes daquela indeni)ao% buscando3se a recomposio do errio atrav5s de ao regressiva contra o agente responsvel Com efeito% desde a Constituio de 1L67% o direito de regresso previsto no Ie6to 9upremo alude +s #ip4teses de dolo ou culpa do responsvel Assim% a responsabilidade do causador do dano em indeni)ar regressivamente o ente estatal% em nome do qual agiu% causando pre'u&)o a terceiros% est assentada em crit5rios sub'etivos% vale di)erF 5 imprescind&vel a comprovao de dolo ou culpa% a ele imputvel% para que possa restar caracteri)ado seu dever pela recomposio regressiva do pre'u&)o sofrido Qel? :opes /eirelles% em sucintas palavras% resume a diferenciao apontada afirmando que Jenquanto para a 0dministrao a responsabilidade Aindepende da culpa), para o servidor a responsabilidade Adepende da culpa)@ aquela objetiva, esta subjetiva e se apura pelos critrios gerais do 3!digo 3ivil,K9=
MELLO, 1999. Pg. 175. 6ASPARINI, 1995. Pg. 39. 29 MEIRELLES, 1999. Pg. 594.
27 28

Analisando3se a questo acerca da responsabilidade civil% ;ui 9toco cita lio de 9&lvio ;odrigues% para quem o princ&pio informador de toda a teoria da responsabilidade 5 aquele que imp8e Ja quem causa dano o dever de repararK, 9erpa :opes% mencionado pelo mesmo autor% anota que a responsabilidade civil significa o dever de reparar o pre'u&)o 3M C mesmo 9toco ressalta a figura da ilicitude do ato danoso como fato gerador de responsabilidade civil% ao asseverar que Jda prtica do ato ilcito decorre a responsabilidade do agente,KG7 Dortanto% os traos caracter&sticos do nascimento da obrigao de reparar os pre'u&)os causados a outrem R no plano da responsabilidade civil e6tracontratual% firmada sob crit5rios sub'etivos% repita3se R 5 a e6ist7ncia de ao ou omisso% imputvel ao su'eito em foco% que possa ser qualificada como ilcita% vale di)erF contrria +s regras de conduta que o agente estava obrigado a observar Com efeito% Jna origem dessa figura est a noo de desvio de conduta, 4u seja@ a teoria da responsabilidade civil foi edificada para alcanar as a+es praticadas em contrrio ao direito -tomado no sentido de Adirectus) ou Arectus), isto , reto, em lin%a reta,.!3= Dara fundamentar o direito de regresso do ente estatal contra seu agente% vrios podem ser lembradosF primeiramente o princ&pio geral de direito que todo aquele que causa dano a outrem 5 obrigado a repar3lo *a Constituio Federal% a parte final do pargrafo 6% do artigo 37 *a legislao infraconstitucional% # o artigo 1EL% do C4digo Civil 33 a positivar o princ&pio mencionado% e o artigo 1E a estabelecer e6pressamente o direito de regresso Acerca da imprescindibilidade do carter de ilicitude do ato do servidor% para a ense'ar seu dever de responder regressivamente% a leitura do artigo 1=1% da :ei n 2 11=% de 11 de de)embro de 1 LLM ",statuto dos 9ervidores D(blicos Civis da -nio% das autarquias e das funda8es p(blicas federais$% no dei6a d(vidas% ao dispor que J4 servidor responde civil, penal e administrativamente pelo e/erccio irregular de suas atribui+es,K "sublin#amos$ Dor outro lado% vale ressaltar que o mencionado artigo 1EL do C4digo Civil alude a ao ou omisso voluntriaK% restando inequ&voca a concluso de que no tendo sido a ao ou omisso lesiva do agente estatal determinada pela sua pr4pria vontade% no tendo podido ele pr4prio dispor acerca de sua maneira de agir% ou da oportunidade para atuar% no # que l#e ser imputado dever de regresso em favor da entidade estatal ,6emplificandoF imagine3se a situao em que um funcionrio de #ospital p(blico ten#a feito transfuso de sangue% inadivel e imprescind&vel em paciente sob iminente risco de vida% o qual veio a ser contaminado por mol5stia transmitida atrav5s do sangue infectado% no submetido aos testes de rotina para a verificao da sanidade do produto Considere3se que o teste no ten#a ocorrido porque o
STOCO, 1997. Pg. 53. O". #$%., "g. 49. 32 STOCO, 1997. Pg. 53. 33 C82I6O CIVIL 9L-$ &: 3.371, *- 1:R31R1916<= A.%. 159. AC,-@- C,-, "'. )IA' ', '+$((A' B'@,&%.$), &-g@$gN&#$), ', $+".,*N&#$), B$'@). *$.-$%', ', #),(). ".-;,>L' ) ',%.-+, D$#) '4.$g)*' ) .-").). ' *)&'. A B-.$D$#)IA' *) #,@") - ) )B)@$)IA' *) .-("'&()4$@$*)*- .-g,@)+-(- "-@' *$("'(%' &-(%- CS*$g', ).%(. 1.518 ) 1.532 - 1.537 ) 1.553.!
33 31

departamento competente "diverso daquele a que pertence o funcionrio que fe) a transfuso$ no dispun#a de recursos para a aquisio dos necessrios reagentes *esse e6emplo% apesar da contaminao #aver ocorrido pela transfuso de sangue no testado% o funcionrio que a fe) para afastar o risco de vida iminente% no era incumbido da reali)ao dos testes de sanidade "a cargo de outro setor do #ospital$% al5m do que% no fa)endo a transfuso% poder3l#e3ia ser imputada omisso de socorroS Dor esses motivos% a nosso ver% no l#e pode ser atribu&da a responsabilidade pela indeni)ao regressiva ao #ospital% condenado em ao de reparao de danos promovida pelo paciente .e igual modo% ao motorista de viatura p(blica% que no obedecendo ao sinal de parada obrigat4ria% ten#a invadido via de trfego preferencial e abalroado ve&culo particular% no pode ser imputado o dever de recompor o pre'u&)o em ao de regresso% se restar comprovado que o fato ocorreu por fal#a no sistema de freios da viatura e manuteno deficiente% da compet7ncia do funcionrio c#efe do setor de transportes do 4rgo respectivo% que no aquele motorista A causa (ltima do evento danoso R falta de manuteno da viatura R no pode ser imputada ao motorista% motivo pelo qual contra ele no caber ao regressiva para a entidade estatal reaver os valores pagos ao particular lesado pelo acidente automobil&stico C mencionado artigo 1EL do C4digo Civil no alude a impercia% podendo3 se% entretanto% considerar que ela este'a abrangida pelo termo ao voluntria contida no dispositivo ,ntendemos% contudo% que quando se tratar de dano decorrente de imper&cia imputvel ao agente p(blico% algumas considera8es merecem ser e6postas Com efeito% em muitos casos e devido a motivos os mais variados% servidores passam a desempen#ar tarefas incompat&veis com sua capacitao ou qualificao ,m tal situao% se a c#efia respectiva designa aquele servidor para o desempen#o de atividades que e6orbitam sua capacidade ou qualificao% no # como se imputar a ele% servidor% responsabilidade regressiva pelos danos causados por sua imper&cia na e6ecuo dos misteres que l#e foram cometidos 3B Q% isto sim% culpa in eligendo por parte da c#efia que designou pessoa imperita para a e6ecuo das atribui8es em comento Ainda que no ten#a #avido designao e6pressa daquele servidor% mas ele passe a desempen#ar os mencionados encargos sem ordem superior% simplesmente porque no #avia outra pessoa para fa)73lo% #aver culpa Jin omitendoK da c#efia% que tomando ci7ncia do caso% aquiescer tacitamente ou dei6ar de tomar as provid7ncias de seu cargo% afastando o servidor da e6ecuo de ditas atribui8es% designando outro que atenda aos requisitos pertinentes% ou representando ao superior #ierrquico ou + autoridade competente para fa)73lo% se aquelas provid7ncias por ele no puderem ser tomadas @uanto aos danos decorrentes de atos praticados com dolo% no # d(vidas que se possam apresentar% pois tendo #avido manifesta inteno do agente em produ)ir dano a terceiro% ao atuar em nome da entidade estatal ou sob tal
P'*-+'( #$%). #'+' -O-+"@' ) H$"S%-(- -+ C,- (-.B$*'. #'+ &>B-@ +/*$' *- -(#'@).$*)*-, / *-($g&)*' ").) -@)4'.). #@#,@'( ").) '( C,)$( (-;)+ &-#-((.$'( %.-$&)+-&%' -("-#>D$#' ', D'.+)IA' (,"-.$'.. S'4.-B$&*' #'&*-&)IA' *) "-((') ;,.>*$#) *- *$.-$%' "?4@$#' "-@'( *)&'( #),()*'( ) %-.#-$.'( -+ *-#'..N&#$) *)C,-@-( #@#,@'( -O-#,%)*'( *- D'.+) $+"-.D-$%), )%.$4,>*'( M $+"-.>#$) *' (-.B$*'., &A' "'*-. -(%- .-("'&*-. .-g.-(($B)+-&%- "-@' *)&' (,"'.%)*' "-@) -&%$*)*- -(%)%)@. N) H$"S%-(-, -&%-&*-+'( C,- &A' %-. H)B$*' culpa *' (-.B$*'., C,- ",*-((- -&(-;). ' *$.-$%' *- .-g.-((' #'&%.) -@-.
34

prete6to% restar regressivamente

irretorquivelmente

configurado

seu

dever

de

responder

0!3! Os deve"es do a,ente '4(li+o

Ao se determinar o direito regressivo contra o agente causador do dano% nos casos de dolo ou culpa% revela3se n&tido que ele 5 estabelecido consoante as regras aplicveis + responsabilidade sub'etiva Consoante os mesmos princ&pios% emerge a concluso de que tal responsabilidade 5 decorrente da prtica de ato ilcito% ' que a responsabilidade civil e6tracontratual possui tal g7nese Assim% se a responsabilidade do agente estatal "de fei8es sub'etivas$ 5 decorrente da prtica de ato il&cito% resta perquirir acerca das condutas cu'a observAncia est ele obrigado a observar% de modo a permitir a concluso% no caso concreto% se #ouve ou no a violao daquelas regras% configurando a ilicitude da conduta% e o surgimento do seu dever de responder regressivamente pelos pre'u&)os causados a terceiro% indeni)ados pelo ente estatal Acerca dos deveres do agente p(blico% .iogenes Hasparini% citando lio de Qel? :opes /eirelles relaciona os seguintesF 3 dever de agirT 3 dever de efici7nciaT 3 dever de probidadeT e 3 dever de prestar contas 3E /eirelles% citado por Hasparini% assevera que Jse para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o ensejo de e/ercit2lo em benefcio da comunidade,K 36 Com efeito% estando3se diante de #ip4tese em que o agente p(blico estava obrigado a agir e tivesse condi8es de fa)73lo% e se de sua omisso decorreu pre'u&)o a terceiro% estar configurado seu dever de responder regressivamente pela indeni)ao que o ,stado vier a ser condenado a pagar C dever de efici7ncia% segundo Hasparini% Jimp+e ao agente pblico a obrigao de reali"ar suas atribui+es com rapide", perfeio e rendimento,K GF Com efeito% tamb5m a des&dia% incorreo e insufici7ncia do desempen#o no e6erc&cio de suas tarefas% pode configurar a responsabilidade regressiva do agente A esse respeito% contudo% 5 imprescind&vel a verificao% respeitado o princ&pio do contradit4rio e da ampla defesa% de que a Jrapide", perfeio e rendimentoK demonstrados pelo aludido servidor% dentro das condi8es em que ocorreu a ao ou omisso sob e6ame% estavam claramente aqu5m dos padr8es m&nimos e6igidos para o desempen#o das atribui8es que l#e competiam na situao enfocada% ou% em outras palavras% claramente abai6o daquilo que% ra)oavelmente% seria a e6pectativa normal para aquelas circunstAncias

6ASPARINI, 1995. Pg. 49-51. O". #$%., "g. 49. 37 6ASPARINI, 1995. Pg. 53.
35 36

Jmporta mencionar que a ,menda Constitucional n 1L% de 1LL2% incluiu a efici7ncia entre os princ&pios listados no JcaputK do artigo 37 do Ie6to 9upremo% 32 de observAncia obrigat4ria pela administrao p(blica direta e indireta de qualquer dos Doderes da ;ep(blica A mesma ,menda deu nova redao ao pargrafo 3 do mesmo artigo% que passa a aludir + representao contra o e6erc&cio negligente de cargo% emprego ou funo p(blica% e acrescentou pargrafo B% condicionando a aquisio da estabilidade + avaliao especial de desempen#o do servidor Iais regras dei6am relu)ente o dever do agente p(blico de desempen#ar suas tarefas atento + qualidade do servio prestado% e a sua conseqUente responsabili)ao se desatendido o preceito C dever de probidade Jimp+e ao agente pblico o desempen%o de suas atribui+es sob pautas que indicam atitudes retas, leais, justas e %onestas, notas marcantes da integridade do carter do %omemK % cu'o sentido tamb5m J,,,deve orientar o desempen%o do cargo, funo ou emprego junto ao Estado ou entidade por ele criada, sob pena de ilegitimidade de suas a+es,K 3L A par desta ilegitimidade dos atos do agente p(blico% de que possa resultar a sua invalidade% aquela configurar tamb5m o seu dever de responder regressivamente pelos pre'u&)os deles decorrentes% indeni)ados pelo ,stado a terceiros *essa situao% poder% em tese% configurar3se o direito de regresso decorrente de dolo! C dever de prestar contar 5 amplo% pois Jabrange todos os atos de administrao e governo e no s! os relacionados com o din%eiro pblico ou gesto financeira,K BM

CONSTIT1IFGO 5E2ERAL= A.%. 37. A )*+$&$(%.)IA' "?4@$#) *$.-%) - $&*$.-%) *- C,)@C,-. *'( P'*-.-( *) 1&$A', *'( E(%)*'(, *' 2$(%.$%' 5-*-.)@ - *'( M,&$#>"$'( '4-*-#-. )'( ".$&#>"$'( *) @-g)@$*)*-, $+"-((')@$*)*-, +'.)@$*)*-, ",4@$#$*)*- - -D$#$N&#$) -, %)+4/+, )' (-g,$&%-= 9...< J 3:. A @-$ *$(#$"@$&). )( D'.+)( *- ").%$#$")IA' *' ,(,.$' &) )*+$&$(%.)IA' "?4@$#) *$.-%) - $&*$.-%), .-g,@)&*' -("-#$)@+-&%-= 9...< III T ) *$(#$"@$&) *) .-".-(-&%)IA' #'&%.) ' -O-.#>#$' &-g@$g-&%- ', )4,($B' *- #).g', -+".-g' ', D,&IA' &) )*+$&$(%.)IA' "?4@$#). A.%. 41. SA' -(%B-$( )"S( %.N( )&'( *- -D-%$B' -O-.#>#$' '( (-.B$*'.-( &'+-)*'( ").) #).g' *- ".'B$+-&%' -D-%$B' -+ B$.%,*- *- #'&#,.(' "?4@$#'. 9...< J 4:. C'+' #'&*$IA' ").) ) )C,$($IA' *) -(%)4$@$*)*-, / '4.$g)%S.$) ) )B)@$)IA' -("-#$)@ *- *-(-+"-&H' "'. #'+$((A' $&(%$%,>*) ").) -(() D$&)@$*)*-.! 39 6ASPARINI, 1995. Pg. 51. 43 6ASPARINI, 1995. Pg. 52.
38

Al5m dos aspectos ' mencionados% a :ei n 2 11=% de 11 de de)embro de 1 LLM% em seu artigo 116% estabelece um enorme rol B1 de deveres do servidor p(blico federal

.a generalidade e abrang7ncia dos preceitos contidos naquela norma% emerge a concluso de que somente o e6ame atento% caso a caso% das circunstAncias pertinentes permitir di)er se da conduta do agente resultar sua responsabilidade pela indeni)ao regressiva% vale di)erF se foi il&cita sua ao ou omisso a ponto de configurar sua responsabilidade regressiva% pois que ele responde por Jato omissivo ou comissivoK% nos termos do artigo 1== da mencionada :ei n 2 11=% de 11 de de)embro de 1 LLM Vale lembrar que o servidor tem o dever de cumprir as ordens superiores% Je/ceto quando manifestamente ilegaisK ":ei n 2 11=% de 11W1=W1LLM% art 116% inc JV$ Cra% a ordem superior pode no ser manifestamente ilegal% mas poder e6por o servidor ao risco de causar dano a outrem 9e no cumpri3la% entretanto% estar praticando irregularidade funcional S Al5m disso% nem sempre e6istem as condi8es ideais para o desenvolvimento das atividades a cargo dos Doderes D(blicos 9e se e6igir que estas se'am praticadas somente quando presentes aquelas condi8es ideais% #aver paralisao das atividades da Administrao% em pre'u&)o de toda a sociedade R destinatria da atuao estatal Vale o e6emplo do policial que recebe c#amado urgente para atender uma ocorr7ncia% e a (nica viatura dispon&vel naquele momento no est em perfeitas condi8es "falta de manuteno adequada% pneus desgastados% etc $ 9e o policial vai cumprir o seu dever utili)ando aquela viatura estar e6pondo3se ao risco de causar danos a outros ve&culos e pessoasT se dei6ar de ir% a pessoa que est em perigo e solicitou a'uda policial ficar sem socorro

TUT1LO IV - 2' R-g$+- 2$(#$"@$&).V CAPUT1LO I - 2'( 2-B-.-(= A.%. 116. SA' *-B-.-( *' (-.B$*'.= I - -O-.#-. #'+ L-@' - *-*$#)IA' )( )%.$4,$IK-( *' #).g'V II - (-. @-)@ M( $&(%$%,$IK-( ) C,- (-.B$.V III - '4(-.B). )( &'.+)( @-g)$( - .-g,@)+-&%).-(V IV - #,+".$. )( '.*-&( (,"-.$'.-(, -O#-%' C,)&*' +)&$D-(%)+-&%- $@-g)$(V V - )%-&*-. #'+ ".-(%-L)= )< )' "?4@$#' -+ g-.)@, ".-(%)&*' )( $&D'.+)IK-( .-C,-.$*)(, .-(()@B)*)( )( ".'%-g$*)( "'. ($g$@'V 4< M -O"-*$IA' *- #-.%$*K-( .-C,-.$*)( ").) *-D-() *- *$.-$%' ', -(#@).-#$+-&%' *- ($%,)IK-( *- $&%-.-(("-((')@V #< M( .-C,$($IK-( ").) ) *-D-() *) 5)L-&*) P?4@$#). VI - @-B). )' #'&H-#$+-&%' *) ),%'.$*)*- (,"-.$'. )( $..-g,@).$*)*-( *- C,- %$B-. #$N&#$) -+ .)LA' *' #).g'V VII - L-@). "-@) -#'&'+$) *' +)%-.$)@ - ) #'&(-.B)IA' *' ")%.$+W&$' "?4@$#'V VIII - g,).*). ($g$@' ('4.- )((,&%' *) .-").%$IA'V IX - +)&%-. #'&*,%) #'+")%>B-@ #'+ ) +'.)@$*)*- )*+$&$(%.)%$B)V X - (-. )((>*,' - "'&%,)@ )' (-.B$I'V XI - %.)%). #'+ ,.4)&$*)*- )( "-((')(V XII - .-".-(-&%). #'&%.) $@-g)@$*)*-, '+$((A' ', )4,(' *- "'*-.. P).g.)D' ?&$#'. A .-".-(-&%)IA' *- C,- %.)%) ' $&#$(' XII (-. -&#)+$&H)*) "-@) B$) H$-..C,$#) )".-#$)*) "-@) ),%'.$*)*- (,"-.$'. MC,-@) #'&%.) ) C,)@ / D'.+,@)*), )((-g,.)&*'-(- )' .-".-(-&%)&*' )+"@) *-D-().!
41

Ira)emos tal e6emplo para ressaltar a evid7ncia de que apenas o e6ame atento e aprofundado% caso a caso% 5 que poder revelar se o agente% ainda que + primeira vista se apresente como o causador do dano% 5 efetivamente responsvel para os efeitos de responder regressivamente pelos pre'u&)os causados a terceiro em decorr7ncia de sua atuao funcional

3! A 'a"ti" de 5#ando 6 'oss/vel o a7#i8amento da a$%o "e,"essiva

A rigor% o direito de se pleitear regressivamente a reparao de pre'u&)o% logicamente s4 pode surgir a partir da e6ist7ncia daquele pre'u&)o ,m outras palavrasF somente a partir do momento em que se tornar concreto e efetivo o pre'u&)o% 5 que se pode cogitar da sua reparao regressiva Contudo% a :ei n B 61L% de =2 de abril de 1L6E "vide transcrio em nota supra$ estabeleceu o pra)o de sessenta dias para a'ui)amento% pelos J:rocuradores da LepblicaK>9 da ao de regresso contra o agente causador de dano% contados Ja partir da data em que transitar em julgado a condenao imposta < 5a"enda :blica,K "art =$ *ote3se que a norma no condiciona o a'ui)amento da ao de regresso ao pagamento da indeni)ao pela -nio% contentando3se com o trAnsito em 'ulgado da deciso condenat4ria% e estabelecendo que Ja no2obedi#ncia, por ao ou omisso, ao disposto nesta lei, apurada em processo regular, constitui falta de e/ao no cumprimento do dever,K "art 3$ Qel? :opes /eirelles tamb5m no elenca o pr5vio pagamento como requisito para ao regressiva contra o agente causador do dano B3 Cra% o pagamento de indeni)ao a que for condenada a Fa)enda D(blica federal% estadual ou municipal deve ser feito atrav5s de precat4rio% na forma prevista no artigo 1MM da Constituio Federal BB Dor outro lado% a responsabilidade pela reparao regressiva ao ,stado Jtransmite2se aos %erdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada mesmo ap!s a cessao do e/erccio no cargo ou na funo, por disponibilidade, aposentadoria, e/onerao ou demisso,K>? "*esse sentido% alis% 5 e6presso o artigo E% da :ei n B 61L% de =2 de abril de 1 L6E $ Assim% perfil#amos o mesmo entendimento esposado por .iogenes Hasparini B6 e >os5 dos 9antos Carval#o Fil#o% que subordina o a'ui)amento da ao
NA' / +)$( ) P.'#,.)*'.$)-6-.)@ *) R-"?4@$#) T S.gA' *' M$&$(%/.$' P?4@$#' 5-*-.)@ T ) .-("'&(B-@ "-@) .-".-(-&%)IA' ;,*$#$)@ *) 1&$A' -+ %)$( #)('(, #)4-&*' -@) M P.'#,.)*'.$)-6-.)@ *) 1&$A', S.gA' $&%-g.)&%- *) A*B'#)#$)-6-.)@ *) 1&$A', #'&(')&%- *$("'(%' &) L-$ C'+"@-+-&%). &: 73, *- 13 *- D-B-.-$.' *- 1993. 43 MEIRELLES, 1999. Pg. 594. 44 CONSTIT1IFGO 5E2ERAL= A.%. 133. Y -O#-IA' *'( #./*$%'( *- &)%,.-L) )@$+-&%>#$), '( ")g)+-&%'( *-B$*'( "-@) 5)L-&*) D-*-.)@, -(%)*,)@ ', +,&$#$")@, -+ B$.%,*- *- (-&%-&I) ;,*$#$.$), D).-(--A' -O#@,($B)+-&%- &) '.*-+ #.'&'@Sg$#) *- )".-(-&%)IA' *'( ".-#)%S.$'( - M #'&%) *'( #./*$%'( .-("-#%$B'(, ".'$4$*) ) *-($g&)IA' *- #)('( ', *- "-((')( &)( *'%)IK-( '.I)+-&%.$)( - &'( #./*$%'( )*$#$'&)$( )4-.%'( ").) -(%- D$+.! 45 MEIRELLES, 1999. Pg. 594. 46 6ASPARINI, 1995. Pg. 596.
42

regressiva ao pagamento da indeni)ao pelo ente estatal assevera Carval#o Fil#o% quase sempre

Com efeito% conforme

dentro do per&odo marcado na lei para ser proposta a ao ainda no ter nascido para o ,stado a condio da ao relativa ao interesse de agir ,ste s4 deve surgir quando o ,stado ' tiver pago a indeni)ao ao lesadoT nesse momento 5 que o errio sofreu pre'u&)o e% em conseqU7ncia% somente a partir da& 5 que pode se #abilitar ao e6erc&cio de seu direito de regresso contra o agente ! >F

9! :"es+"i$%o da a$%o de "e,"esso

Anota >os5 dos 9antos Carval#o Fil#o que Jdiversamente do que ocorre em relao ao direito do lesado contra o estado, o direito de regresso deste contra seu agente obedece < regra comum do direito civil,,,K% e% ,,,como se trata de direito pessoal, incide no caso o art, 7FF, do 3!d, 3ivil, que fi/a o pra"o de vinte anos para a prescrio desse tipo de direitos,K>H Iamb5m esse 5 o entendimento de .iogenes Hasparini
BL

,m sentido diverso% Celso Ant0nio <andeira de /ello 5 incisivo ao defender que J imprescritvel M repita2se M a ao de responsabilidade civil contra o servidor que %aja causado danos ao errio pblico, como decorre do art, GF, 6 ?8, da 3onstituio do :as,K?E Celso ;ibeiro <astos manifesta o mesmo entendimento% apesar de lamentar a opo abraada do constituinte% ' que a prescrio 5 regra J,,,sempre encontrvel relativamente ao e/erccio de todos os direitos,K?7 >os5 Afonso da 9ilva igualmente repudia a regra da imprescritibilidade% mesmo recon#ecendo que 5

uma ressalva constitucional e% pois% inafastvel% mas% por certo% destoante dos princ&pios 'ur&dicos% que no socorrem quem fica inerte "dormientibus non sucurrit ius$ .eu3se assim + Administrao inerte o pr7mio da imprescritibilidade na #ip4tese considerada ! E=

.e nossa parte% concordando com opini8es transcritas e diante o contido no dispositivo constitucional mencionado E3% tamb5m entendemos ser imprescrit&vel a
CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 383. CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 383. 49 6ASPARINI, 1995. Pg. 596. 53 MELLO, 1999. Pg. 236 -, &' +-(+' (-&%$*', ". 233. 51 7ASTOS, 1992. Pg. 167. 52 SILVA, J. A., 1992. Pg. 574.
47 48

ao de regresso da entidade estatal contra seu agente causador de dano a terceiro decorrente de conduta culposa ou dolosa Com efeito% em se tratando de il&citos praticados por agente p(blico% Jo ato lesivo do agente pode revestir do mesmo tempo aspecto civil, administrativo e criminal,,,K?> .estarte% a aludida norma da 9uperlei destina + lei ordinria a atribuio de estabelecer os pra"os de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem preju"os ao errioK Assim% lei ordinria poder dispor sobre o pra)o prescricional quanto + responsabilidade penal e administrativa% #avendo% contudo% a impossibilidade de fa)73lo para a responsabilidade civil decorrente do direito de regresso% face + ressalva para Jas respectivas a+es de ressarcimento,K Ante a autoridade da norma constitucional em tela% nada resta a se fa)er% al5m da anlise cr&tica

;! A$%o di"eta do lesado +ont"a o a,ente< litis+ons."+io ent"e ele e o Estado< nomea$%o = a#to"ia< den#n+ia$%o da lide e assist>n+ia

Conforme ' assinalado% a responsabilidade estatal pelos atos de seus agentes que causem pre'u&)os a terceiros 5 de nature)a ob'etiva% sendo assegurado o direito de regresso contra o responsvel pelo dano% nos casos de dolo ou culpa A responsabilidade do agente% portanto% 5 sub'etiva Dara a configurao da primeira% basta a demonstrao do dano e do ne6o causal entre ele e a ao ou omisso do agente estatal Dara a segunda% imprescind&vel 5 a comprovao da ilicitude da conduta do agente *esse panorama% a questo que se coloca 5 a seguinteF X configurada a responsabilidade ob'etiva do ,stado% poderia o seu agente causador do dano ser demandado diretamente pelo lesado Y Dontes de /iranda% ao comentar o artigo 1LB% da Carta Dol&tica de 1LB6 R a primeira estabelecendo a responsabilidade ob'etiva do ,stado e a ao regressiva contra o funcionrio em caso de culpa deste R prelecionaF

A Constituio de 1LB6% em ve) de adotar o princ&pio da solidariedade% que vin#a de 1L3B% adotou o princ&pio da responsabilidade em ao regressiva Cs inter7sses do ,stado passaram + segunda plana% X no # litiscons4rcio necessrio% nem solidariedade% nem e6tenso sub'etiva da eficcia e6ecutiva da sentena contra a Fa)enda nacional% estadual ou municipal% ou contra outra pessoa 'ur&dica de direito p(blico interno Q% apenas% o direito de regresso !
CONSTIT1IFGO 5E2ERAL= A.%. 37, J 5:. A @-$ -(%)4-@-#-. '( ".)L'( *- ".-(#.$IA' ").) $@>#$%'( ".)%$#)*'( "'. C,)@C,-. )g-&%-, (-.B$*'. ', &A', C,- #),(-+ ".-;,>L'( )' -..$', .-(()@B)*)( )( .-("-#%$B)( )IK-( *- .-(().#$+-&%'.! 54 MEIRELLES, 1999. Pg. 594.
53

C magn&fico 'urista% entretanto% parece discordar da soluo adotada pelo constituinte e dei6a transparecer certa contradio quando% imediatamente em seguida% acrescentaF

Jnferior% portanto% +s Constitui8es de 1L3B e 1L37% nesse ponto% a de 1LB6 A legislao ordinria pode regular% todavia% os casos de litiscons4rcio necessrio e voluntrio% de solidariedade e de e6tenso sub'etiva da eficcia e6ecutiva da sentena Ial legislao no 5 e6clu&da pelo art 1LB ! EE

Dara >os5 dos 9antos Carval#o Fil#o se os danos decorrentes de comportamento doloso ou culposo em sentido estrito so causados a terceiros% Jpode o servidor responder diretamente, sendo acionado pelo lesado, ou indiretamente, por meio do direito de regresso assegurado < 0dministrao, caso em que esta j ter sido acionada diretamente pela vtima,K ?N opinio compartil#ada por .iogenes Hasparini% o qual entende que o lesado pode promover a ao diretamente contra Ja entidade responsvel pelo ressarcimento ou contra seu agente causador do dano,K?F Celso Ant0nio <andeira de /ello% sem pre'u&)o da responsabilidade ob'etiva do ,stado% leciona que Jo lesado pode, se o desejar, acionar diretamente apenas o servidor, ou o servidor e o Estado, conjuntamente, nos casos em que a leso %aja derivado de comportamento culposo ou doloso do servidor,K ?H .iversos pronunciamentos 'urisprudenciais t7m entendido ser poss&vel o a'ui)amento da demanda indeni)at4ria pelo lesado diretamente contra o agente% ou contra este e o ,stado% con'untamente Citamos dois delesF

3 ;,9DC*9A<J:J.A., CJVJ: .C ,9IA.C R .J;,JIC ;,H;,99JVC R :JIJ9CC*9Z;CJC C fato de a Constituio Federal prever direito regressivo contra o funcionrio responsvel pelo dano no impede que este (ltimo se'a acionado con'untamente com a pessoa 'ur&dica de direito publico% configurando3se t&pico litiscons4rcio facultativo "9IF R ;, LM M71 R Dleno R ;el /in C-*QA D,J[CIC R Ac de 12 ME 6M$ ! EL
PONTES 2E MIRAN2A, 1947. Pg. 169. CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 452. 57 6ASPARINI, 1995. Pg. 595. 58 MELLO, 1999. Pg. 236. 59 Apud CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 388.
55 56

3 ;,9DC*9A<J:J.A., CJVJ: .C DC.,; D\<:JCC R :,HJIJ/J.A., DA99JVA C pre'udicado por ato il&cito de funcionrio p(blico pode abrir mo de sua faculdade de dirigir sua pretenso indeni)at4ria contra o Doder D(blico% limitando3se a acionar apenas e to3 somente o causador direto do danoT assim% assume o autor o 0nus de comprovar a culpa ou dolo do funcionrio% posta% portanto% de lado a questo da falta de servio p(blico "I>39C R Ap =B MBM R =] C C&v R ;el .es ;uben C4rdova R ac de 11 3 26$ ! 6M

.iversamente das opini8es e6postas% para Carmen :(cia Antunes ;oc#a a responsabilidade 5 apenas do ente estatal% pois consoante a teoria do 4rgo% pela qual o agente p(blico ao atuar% forma aquela que vai ser tida como a vontade da pr4pria pessoa estatal% de modo que a relao 'ur&dica embasada numa causa produ)ida pela entidade estatal atrav5s de seu agente% torna3a

responsvel primria e direta pelo 0nus nascido da obrigao% sem que ao agente p(blico se'a entregue a carga dela decorrente C gravame produ)ido% l&cita ou ilicitamente% pela entidade% em sua atuao regular pela faco 'ur&dica que fa) com que a finalidade da norma faa3se ato pela dinAmica do agente% que% + sua ve)% converte em comportamento estatal o seu cometimento !N7

A mesma tril#a percorre >os5 Afonso da 9ilva% para quem a obrigao de indeni)ao 5 da pessoa 'ur&dica a que pertencer o agenteF

C pre'udicado # que mover a ao de indeni)ao contra a Fa)enda D(blica respectiva ou contra a pessoa 'ur&dica privada prestadora de servio p(blico% no contra o agente causador do dano C princ&pio da impessoalidade vale aqui tamb5m !6=

Iamb5m para >os5 Cretella >(nior a obrigao de indeni)ar cabe ao ,stado% no ao agente p(blico% ' que ela
Apud CARVALHO 5ILHO, 1999. Pg. 393. ROCHA, 1991. Pg. 138. 62 SILVA, J. A., 1992. Pg. 575.
63 61

decorre de ato pr4prio% porque o ato do agente p(blico no 5 atribu&do + sua pessoa f&sica% em si e por si% desvinculada do ,stado% mas 5 ato inerente + pessoa 'ur&dica p(blica da qual o funcionrio 5 preposto ! 63 Celso ;ibeiro <astos esclarece que descabe discutir se seria mais morali)ador permitir a ao diretamente contra o funcionrio% uma ve) que a Constituio nitidamente optou pela soluo contrria Jnciso e esclarecedor% adverteF

A v&tima no pode acionar diretamente os servidores% embora e6istam autores de tomo que sustentem o contrrio ,m primeiro lugar% porque a Constituio di) claramente que as pessoas acionveis pela v&tima so as de direito p(blico e as de direito privado prestadoras de servios p(blicos C servidor s4 surge como responsvel pelo ressarcimento + Administrao do que #ouver esta desembolsado ! 6B

.e nossa parte% modificando posicionamento anterior% entendemos que o estabelecimento da responsabilidade ob'etiva das pessoas 'ur&dicas de direito p(blico pelos danos que seus agentes% nesta qualidade% causem danos a terceiros% e6clui a possibilidade do agente causador do dano ser demandado diretamente pelo lesado *o consideramos vlida a assertiva de que a responsabilidade ob'etiva do ,stado foi erigida apenas para proteger o particular lesado% cabendo3l#e a faculdade de escol#er contra quem dirigir a ao de reparao de danos e qual o fundamento que invocarF se contra o ente estatal% com base na responsabilidade ob'etiva do ,stado% ou se contra o agente p(blico% calcada no artigo 1EL do C4digo Civil e que e6ige da comprovao de dolo ou culpa Com efeito% sendo o ,stado pessoa criada pelo .ireito% no tem vontade ou ao pr4prias R atributos das pessoas f&sicas Ainda assim% 'uridicamente l#e so recon#ecidos tais atributos% sendo que o querer e o agir do Estado se constituem pela vontade e ao dos agentes p(blicos atuando como tal 6E 9equer se pode falar em representao posto que esta sup8e duas vontades e duas figuras distintasF o representante e o representado, C que # 5 uma relao de imputao % de modo que o querer e o agir do agente p(blico% so imputados como o querer e o agir do pr4prio ,stado% no de algu5m diferente dele J4 que o agente pblico quer ou fa", desde que no e/erccio de sua atividade funcional, entende2se ser o desejo ou a atuao do Estado naquele momento, ainda que o agente pblico %aja querido ou agido mal, !66
CRETELLA JNIOR, 1992. Pg. 2356. 7ASTOS, 1992. Pg. 182. 65 CD. 6ASPARINI, 1995. Pg. 31. 66 6ASPARINI, $*-+.
63 64

Assim% em decorr7ncia da teoria do 4rgo adotada pelo nosso .ireito Administrativo% no se considera ten#a #avido% propriamente% ao ou omisso do agente pblico% causadora de pre'u&)os ao particular% posto que atuando naquela qualidade X ainda que ilicitamente% pouco importa X 5 o ente estatal "e no seu agente$ que est atuandoT se da& resultar dano% ter sido dano causado pelo ,stado% e somente este dever responder perante o pre'udicado Ial concluso serve no somente para sustentar a responsabilidade ob'etiva do ,stado pelos danos causados por seus agentes% mas tamb5m para e6cluir a responsabilidade destes perante o terceiro eventualmente pre'udicado pela aquela atuao Cu se'aF pela atuao do Estado implementada por meio de seus agentes Qavendo culpa ou dolo do agente por ocasio do evento danoso% responder ele regressivamente perante o ente estatal% (nica e to somente , Ja culpa ou dolo do agente, caso %aja, problema das rela+es funcionais que escapa < indagao do prejudicado,KNF A este% o que interessa 5 apenas a indeni)ao% assegurada pela responsabilidade ob'etiva estatal J4 ajuste interno e posterior das contas entre estado e funcionrio est fora da cogitao do particular prejudicado,K NH Vale lembrar que o servidor tem o dever de cumprir as ordens superiores% Je/ceto quando manifestamente ilegaisK ":ei n 2 11=% de 11W1=W1LLM% art 116% inc JV$ Cra% a ordem superior pode no ser manifestamente ilegal% mas poder e6por o servidor a risco de causar dano a outrem 9e no cumpri3la% entretanto% estar praticando irregularidade funcional S Al5m disso% nem sempre e6istem as condi8es ideais para o desenvolvimento das atividades a cargo dos Doderes D(blicos 9e se e6igir que estas se'am praticadas somente quando e6istentes aquelas condi8es ideais% #aver paralisao das atividades da Administrao% em pre'u&)o de toda a sociedade R destinatria da atuao estatal Jmagine3se o e6emplo do policial que recebe c#amado urgente para atender uma ocorr7ncia% e a (nica viatura dispon&vel naquele momento no est em perfeitas condi8es "falta de manuteno adequada% pneus desgastados% etc $ 9e o policial vai cumprir o seu dever utili)ando aquela viatura estar e6pondo3se ao risco de causar danos a outros ve&culos e pessoasT se dei6ar de ir% a pessoa que est em perigo e solicitou a'uda policial ficar sem socorro A se admitir o a'ui)amento de ao pelo lesado diretamente contra o agente p(blico% se no e6emplo anterior #ouvesse condenao do policial em ao movida pelo proprietrio de ve&culo danificado pela viatura% aquele poderia a'ui)ar ao regressiva contra o encarregado de providenciar a manuteno dos ve&culos do 4rgo% ou% por ser este agente p(blico% contra a entidade estatal ,ntretanto% como a ao regressiva pressup8e o pagamento do dano% o policial teria que pagar os danos a que foi condenado na ao movida pelo particular% e somente depois a'ui)ar a ao regressiva 9e a dirigir contra o ,stado% esperar anos para receber a recomposio do seu patrim0nio% #a'a vista a e6ig7ncia do ree6ame necessrio das a8es que condenam a Fa)enda D(blica "art B7E% inc JJ% do C4digo de Drocesso Civil 6L$% e da regra que estabelece o pagamento dos valores devidos pela Fa)enda
SILVA, J. A., 1992. Pg. 575. CRETELLA JNIOR, 1992. Pg. 2356. 69 C82I6O 2E PROCESSO CIVIL 9L-$ &: 5.869, *- 11 *- ;)&-$.' *- 1973<= A.%. 475. E(% (,;-$%) )' *,"@' g.), *- ;,.$(*$IA', &A' ".'*,L$&*' -D-$%' (-&A' *-"'$( *- #'&D$.+)*) "-@' %.$4,&)@, ) (-&%-&I)= I T 9...<V II T
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D(blica atrav5s de precat4rios "art 1MM da Constituio Federal$ 9em d(vida alguma% no 5 essa a mel#or soluo% e representa um retorno +s remotas 5pocas em que os agentes p(blicos eram pessoalmente responsabili)ados pelos atos que praticassem no e6erc&cio de suas atribui8es S ;essaltamos que tal estrutura acerca da responsabilidade patrimonial do ,stado 5 absolutamente coerente com o nosso sistema e% al5m dissoF 1$ no pre'udica os direitos do particular lesado% mas% ao contrrio% preserva3os% na medida em que e6ige apenas a comprovao do dano% da atuao estatal e do ne6o causal para declarar a obrigao do ,stado em indeni)arT =$ o agente fica protegido de ter que responder com seu patrim0nio pessoal por atos que pratique no desempen#o de suas fun8es p(blicasT 3$ a Administrao sai fortalecida% porque assim preservados seus agentes% no dei6aro eles de atuar pelo temor de virem a produ)ir danos e serem responsabili)ados pessoalmente por tal atuaoT B$ a sociedade no fica pre'udicada pela omisso do ,stado% causada pela inao de seus agentes% temerosos de produ)irem danos quando ausentes as condi8es ideais para o desempen#o de suas atividadesT E$ o interesse p(blico fica resguardado% pois #avendo culpa ou dolo do agente% caber ao regressiva contra ele Assim% pelos mesmos motivos assinalados% tamb5m entendemos ser incab&vel o litis+ons."+io% no p4lo passivo da ao% entre a entidade estatal e o seu agente @uanto a este% #aver car7ncia de ao por ilegitimidade de parte 9e o particular lesado promover a ao de reparao dos danos causados pelo agente p(blico% poder este nomea" = a#to"ia?@ a entidade estatal em nome da qual estava agindo% por ocasio do evento lesivo Com efeito% apesar do pressuposto tradicional do instituto ser a demanda sobre coisa% o artigo 63 do C4digo de Drocesso Civil alude + ao de indeni)ao na qual o demandado% sendo tido como responsvel pelo dano% afirmar que praticou o ato por ordem, ou em cumprimento de instru+es de terceiroK *o caso do agente p(blico% ainda que no ten#a #avido ordem direta e e6pressa para a prtica do ato do qual resultou os danos% ele pode ter sido reali)ado em cumprimento de dever a cargo daquele agente "ou% mesmo% a prete6to de cumpri3 lo$ Anota Arruda Alvim que Ja finalidade do instituto da nomeao < autoria a da correo da legitimidade passiva Aad causam)K, F7 motivo pelo qual entendemos ser perfeitamente aplicvel no caso em foco @uanto + den#n+ia$%o da lide % # os que a entendem cab&vel% com esteio no inciso JJJ% do artigo 7M% do C4digo de Drocesso Civil 7=
".'D-.$*) #'&%.) ) 1&$A', ' E(%)*' - ' M,&$#>"$'V ...! 73 C82I6O 2E PROCESSO CIVIL 9L-$ &: 5.869, *- 11 *- ;)&-$.' *- 1973<= A.%. 62. AC,-@- C,- *-%$B-. ) #'$() -+ &'+- )@H-$', (-&*'-@H- *-+)&*)*) -+ &'+- ".S".$', *-B-. &'+-). M ),%'.$) ' ".'".$-%.$' ', ' "'((,$*'..! A.%. 63. A"@$#)-(- %)+4/+ ' *$("'(%' &' ).%$g' )&%-#-*-&%- M )IA' *- $&*-&$L)IA', $&%-&%)*) "-@' ".'".$-%.$' ', "-@' %$%,@). *- ,+ *$.-$%' ('4.- ) #'$(), %'*) B-L C,- ' .-("'&(B-@ "-@'( ".-;,>L'( )@-g). C,- ".)%$#', ' )%' "'. '.*-+, ', -+ #,+".$+-&%' *- $&(%.,IK-( *- %-.#-$.'.! 71 ALVIM, 1994. Pg. 87. 72 C82I6O 2E PROCESSO CIVIL 9L-$ &: 5.869, *- 11 *- ;)&-$.' *- 1973<= A.%. 73. A *-&,&#$)IA' *) @$*/ '4.$g)%S.$)= I T 9...<V II T 9...<V III T MC,-@- C,- -(%$B-. '4.$g)*', "-@) @-$ ', "-@' #'&%.)%', ) $&*-&$L)., -+ )IA' .-g.-(($B), ' ".-;,>L' *' C,- "-.*-. ) *-+)&*).!

.iogenes Hasparini no s4 a entende poss&vel% como escreve que Jse dirigida "a ao de reparao$ contra a 0dministrao :blica, deve o agente pblico causador do dano ser denunciado < lide, nos termos do art, FE, DDD, do 3!digo de :rocesso 3ivil,KFG "o sublin#ado no 5 do original$ ,m sentido diverso% ' se pronunciou o e6tinto Iribunal Federal de ;ecursos% entendendo que a regra do art, FE, DDD, do 3:3, inaplicvel nas a+es de indeni"ao fundadas na responsabilidade civil da 0dministrao, uma ve" que afastada pelo pargrafo nico do art, 7EF da 35,K -$5L M GO t, M 0p, M Lel, 3arlos ;adeira M j, 7?,?,H> M DPC 7>,N,H>, p, =,NFG M L$Dnforma G?9Q9E., F> C processualista Arruda Alvim entende que se a ao for movida contra o ,stado por dolo ou culpa do funcionrio pode #aver denunciao da lide% no podendo esta ser admitida% contudo% se o fundamento do pedido for a responsabilidade ob'etiva do ,stado 7E *o obstante a e6ist7ncia de abali)ados entendimentos diversos% posicionamo3nos entre os que negam a possibilidade da denunciao da lide% na #ip4tese enfocada Vale anotar% primeiramente% que a no denunciao da lide ao servidor no impedir a posterior ao de regresso movida pelo ,stado contra ele% uma ve) atendidos os seus pressupostos Com efeito% como ' assinalado anteriormente% a responsabilidade estatal 5 ob'etivaT a responsabilidade regressiva do agente 5 sub'etiva e se baseia na e6ist7ncia de dolo ou culpaF aquela pode e6istir independentemente desta Assim% para o lesado obter sucesso na sua ao de reparao de danos% basta demonstrar o pre'u&)o% a atuao estatal e o ne6o entre um e outro ,m outras palavrasF nosso sistema 'ur&dico contenta3se% na #ip4tese versada% com a comprovao da fal%a do servio% sendo prescind&vel a identificao do servidor faltoso Dois bemF para que a entidade estatal demonstre o interesse 'ur&dico na denunciao da lide ao seu agente% dever demonstrar a presena de culpa ou dolo deste% o que inviabili)aria a defesa estatal contra a pretenso do lesado% autor da ao Cra% como mencionado por ;ui 9toco% 5 incoerente o ,stado% Aa priori)% negar sua responsabilidade pela reparao do dano reclamada pelo terceiro% e ao mesmo tempo% visando responsabili)3lo regressivamente% alegar culpa do seu agente pelo evento danoso% posto que o recon#ecimento desta importar naquela 76 Assim% a defesa do ,stado% ainda que indiretamente% viria agravar sua situao como r5u da ao de reparao de danos% pois teria que diligenciar para provar a culpa do seu agente% e configurada esta% Jainda que por dilig#ncia do Estado, Aipso facto), estar, Aa fortiori), provada a ao principal contra ele pr!prioKFF
6ASPARINI, 1995. Pg. 595. Apud STOCO, 1997. Pg. 428. 75 ALVIM, 1997. Pg. 183. 76 STOCO, 1997. Pg. 427. 77 ALVIM, 1997. Pg. 184.
73 74

Ial #ip4tese% se admitida% ainda que indiretamente% violaria o princ&pio da indisponibilidade dos bens estatais 72 A situao foi bem enfocada pelo 1 Iribunal de Alada Civil do ,stado de 9o Daulo% cu'a 3] CAmara% atrav5s do voto do relator >ui) Ferra) *ogueiraF

,is a& o dilema da Fa)endaF diferentemente do que ocorre com os particulares denunciantes% compete3l#e% ao denunciar% confessar a culpa de seu preposto% descrevendo a conduta culposa deste em todos os pormenores essenciais% para que possa obter 76ito no pretendido e6erc&cio do direito regressivo ! 7L

Al5m dos 4bices ' apontados% a admisso da denunciao da lide implicaria no alargamento desnecessrio do ob'eto da discusso submetida + apreciao do Doder >udicirio% pois al5m do e6ame dos pressupostos necessrios para o atendimento + pretenso do autor "dano% ao ou omisso do agente estatal e ne6o causal$% o e6ame de outras quest8es R irrelevantes para o deslinde da causa principal R passariam a reclamar o e6ame 'urisdicional% vale di)erF a e6ist7ncia de culpa ou dolo do agente estatal .emais disso% o e6ame dos pressupostos do direito de regresso em favor ente estatal contra seu agente R dolo ou culpa R sem d(vida pre'udicariam o autor da demanda indeni)at4ria% retardando o sua tramitao pois aquele e6ame% dispensvel% repita3se% para o deslinde da ao principal% e6igiria a produo e e6ame das provas pertinentes 9em embargo da nossa opinio contrria + denunciao da lide% acima e6posta% comungamos do entendimento e6posto por Celso ;ibeiro <astos% admitindo que o agente% se assim o dese'ar% interven#a na ao de reparao de danos movida pelo pre'udicado contra o ente estatal% desde que o faa atrav5s do instituto da assist>n+ia% prevista no artigo EM do C4digo de Drocesso Civil 2M 9em d(vida alguma% ele tem leg&timo interesse a que a ao de reparao de danos se'a repelida% o que% desde logo% tamb5m aniquilaria uma suposta ao de regresso Ficar ele% contudo% su'eito + condenao nas custas% conforme determina o artigo 3= do mesmo C4digo se o assistido ficar vencido% o que% repita3se% poder ocorrer ainda que no se ten#a como comprovada a culpa ou dolo do agente% pois a responsabilidade estatal dela independe

ALVIM, 1997. Pg. 184. A"-@)IA' &: 393.125 9.--O)+-<, 3Z CQ+).), ;,@g)*) -+ 16.5.88, apud R-B$(%) *'( T.$4,&)$(, SA' P),@'= RT, B'@,+- 631, +)$' *- 1988, ". 163. 83 C82I6O 2E PROCESSO CIVIL 9L-$ &: 5.869, *- 11 *- ;)&-$.' *- 1973<= A.%. 53. P-&*-&*' ,+) #),() -&%.- *,)( ', +)$( "-((')(, ' %-.#-$.', C,- %$B-. $&%-.-((- ;,.>*$#' -+ C,- ) (-&%-&I) (-;) D)B'.B-@ ) ,+) *-@)(, "'*-. $&%-.B$. &' ".'#-((' ").) )(($(%$-@). P).g.)D' ?&$#'. A )(($(%N&#$) %-+ @,g). -+ C,)@C,-. *'( %$"'( *".'#-*$+-&%' - -+ %'*'( '( g.),( *) ;,.$(*$IA'V +)( ' )(($(%-&%- .-#-4- ' ".'#-((' &' -(%)*' -+ C,- (-&#'&%.).!
78 79

?! Con+l#s)es

71 A responsabilidade patrimonial dos entes estatais pelos danos decorrentes da ao ou omisso de seus agentes sofreu formidvel evoluo% em decorr7ncia do desenvolvimento da pr4pria id5ia do ,stado e do seu relacionamento com seus s(ditos% bem assim da sua subsuno +s normas 'ur&dicas% decorr7ncia l4gica dos princ&pios inerentes ao ,stado .emocrtico de .ireito 7= *o <rasil a responsabilidade das pessoas 'ur&dicas de direito p(blico pelos danos que seus agentes% nessa qualidade% causem a terceiros passou inicialmente a ser admitida com base na responsabilidade sub'etiva% vale di)er% submetida + comprovao de culpa ou dolo do agente 73 A responsabilidade ob'etiva do ,stado pelos pre'u&)os causados por seus agentes foi elevada ao JstatusK constitucional% no <rasil% a partir da Carta Dol&tica de 1LB6% atrav5s do seu artigo 1LB C mesmo dispositivo estabeleceu o direito de regresso contra o funcionrio causador do dano no caso de culpa deste 7B ,nquanto que a responsabilidade estatal restar configurada desde que o lesado comprove o dano% a atividade estatal e o ne6o causal% o direito de regresso contra o agente R porque a responsabilidade deste 5 sub'etiva R depende da demonstrao de culpa ou dolo na produo do evento danoso% diretamente a ele atribu&da% de sua direta responsabilidade Assim% #avendo uma causa remota% a ele no atribu&vel% e imprescind&vel para a produo do resultado% no se l#e poder ser recon#ecido o dever de responder regressivamente 7E .evido + comple6idade e multiplicidade das atividades desempen#adas pelo ,stado e + organi)ao e diviso das fun8es e6ercidas pelos seus agentes% nem sempre o causador direto da ao ou omisso tida como geradora do dano ao particular poder ser considerado responsvel pelo evento% para fins de caracteri)ar seu dever de recompor regressivamente o patrim0nio p(blico desfalcado pelo pagamento da indeni)ao ao particular 76 Dara o a'ui)amento da ao de regresso contra o agente p(blico% # a necessidade do ente estatal ter pago a indeni)ao devida ao particular lesado 77 9omente se comprovada culpa ou dolo do agente na produo do dano ao terceiro ser cab&vel a ao regressiva contra ele 72 Io logo ten#a ci7ncia do evento danoso deve o administrador apurar as responsabilidades Configurada a responsabilidade civil do agente% 5 dever do administrador promover a ao regressiva contra o agente responsvel *en#uma margem de discricionariedade l#e cabe% em face da indisponibilidade do interesse p(blico% e do princ&pio da moralidade administrativa 7L A opo adotada pelo nosso sistema constitucional R responsabilidade ob'etiva dos entes estatais pelos danos que seus agentes% nessa qualidade% causem a terceiros% com ao regressiva daqueles contra o responsvel no caso de dolo ou culpa R e6clui a possibilidade do terceiro pre'udicado demandar a reparao dos pre'u&)os diretamente contra o agente p(blico A vontade e a ao do ,stado se

corporificam por meio da vontade e da ao do seu agente% e% portanto% somente +quele devem ser imputadas as conseqU7ncias% ainda que #a'a ilicitude por parte do agente 7 1M 9e a ao de reparao for a'ui)ada somente contra o agente p(blico% este poder nomear + autoria a entidade estatal% em nome da qual praticou o ato tido como causador dos pre'u&)os ao particular 7 11 A'ui)ada a ao contra o ente estatal% no 5 cab&vel a denunciao da lide ao seu agente% posto que o fundamento da denunciao R e6ist7ncia de culpa ou dolo do causador do dano R implicaria em contradio do denunciante% que para se defender da pretenso do autor da ao% tem que negar sua responsabilidade pela reparao% a qual restar configurada se presentes os pressupostos da responsabilidade regressiva contra o agente estatal Al5m disso% implicaria em discusso paralela% desnecessria ao deslinde da controv5rsia travada na ao principalF nesta% mesmo que atendida a pretenso do autor% no restaria como conseqU7ncia direta e automtica o nascimento do direito de regresso contra o agente 7 1= Apesar disso% o agente poder intervir no processo entre lesado e ente estatal na qualidade de assistente

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Re2e">n+ias (i(lio,"B2i+as

A:VJ/% Arruda ;anual de Direito :rocessual 3ivil ;evista dos Iribunais% vol =% 1LL7% 7BE p

6] ed % rev atual 9o DauloF

<A9IC9% Celso ;ibeiro e /A;IJ*9% Jves Handra 3omentrios < 3onstituio do Rrasil, 3 vol % tomo JJJ 9o DauloF 9araiva% 1LL=% =2L p CA;VA:QC FJ:QC% >os5 dos 9antos ;anual de Direito 0dministrativo, 3] ed rev e atual ;io de >aneiroF :umen >uris% 1LLL% 7EL p CA9I;C% Ara('o BEL p 0 3onstituio de 7=GF, ;io de >aneiroF Freitas <astos% 1L32%

CC*9IJI-J^_C .A ;,D\<:JCA F,.,;AIJVA .C <;A9J: R @uadro Comparativo <ras&liaF 9enado Federal R 9ecretaria de .ocumentao e Jnformtica 1LL1% 7MB p C;,I,::A >\*JC;% >os5 3omentrios < 3onstituio Rrasileira de 7=HH, =] ed Vol JV% ;io de >aneiroF Forense -niversitria% 1LL= .J DJ,I;C% /aria 9?lvia Oanella Direito 0dministrativo 1M] ed atual Atlas% 1LLL% E77 p 9o DauloF

.-A;I,% >os5 0 3onstituio Rrasileira de 7=>N M e/egese dos te/tos < lu" dos trabal%os da 0ssemblia 3onstituinte 3 vol ;io de >aneiroF Jmprensa *acional% 1LB7% E7= p HA9DA;J*J% .iogenes Direito 0dministrativo, B] ed rev ampl 9o DauloF 9araiva% 1LLE% 6E1 p /,J;,::,9% Qel? :opes Direito 0dministrativo Rrasileiro, =B] ed atual por AO,V,.C% ,urico de Andrade et alli, 9o DauloF /al#eiros% 1LLL% 7BL p /,::C% Celso Ant0nio <andeira de 3urso de Direito 0dministrativo 11] ed rev atual ampl 9o DauloF /al#eiros% 1LLL% 7=M p C:JV,J;A% >os5 Carlos 1LLE% 1M1 p Lesponsabilidade :atrimonial do Estado <auruF ,dipro%